Институциональная модернизация рынка бюджетных заказов в условиях выхода из кризиса

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ РЫНКА БЮДЖЕТНЫХ ЗАКАЗОВ Б УСЛОВИЯХ ВЫХОДА ИЗ КРИЗИСА

ВОРОПАЕВА С.В.,

преподаватель, Южный федеральный университет, Пилотный Центр госзакупок, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 88

В статье анализируются проблемы функционирования рынка бюджетных заказов в условиях кризиса. Автором обосновываются направления институциональной модернизации рынка бюджетных заказов, предлагаются корректировки показателей эффективности размещения бюджетных заказов.

Ключевые слова: рынок бюджетных заказов; институциональная модернизация.

The article analyzes the problems in the functioning of the market cost of orders in a crisis.

The author substantiates the direction of institutional modernization of the market cost of orders, proposed adjustments to performance budget allocation orders.

Keywords: market cost of orders; the institutional model; modernization.

Коды классификатора JEL:

Глобальный финансово-экономический кризис показал, что эффективным инструментом антикризисных программ всех развитых стран выступает существенный рост государственных расходов. Экспансия регулирующей деятельности государства требует формирования новых институтов государственного регулирования, соответствующих современным вызовам глобализации, геополитическим и экономическим реалиям. Проводимые реформы, обеспечивающие устойчивое воспроизводство конкурентных механизмов в общественном секторе, слабо связаны с финансовым обеспечением этих механизмов, начиная с планирования и завершая исполнением бюджетного заказа. Это ставит проблему углубления теоретического анализа принципов, институтов и направлений модернизации рынка бюджетных заказов в ряд актуальных проблем экономической науки.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа экономической природы, оценки места и роли рынка бюджетных заказов в механизме государственных расходов обосновать принципы, смоделировать институты и предложить направления и инструменты институциональной модернизации рынка бюджетных заказов в посткризисных условиях. Концептуальная постановка проблемы состоит в обосновании предположения о том, что модернизация инструментария размещения бюджетных заказов в условиях институциональных изменений, вызванных информатизацией российской экономики, обусловливает необходимость формирования модели рынка размещения бюджетного заказа, адаптированной к условиям экономики, выходящей из кризиса. Предложенная модель включает:

♦ Федеральную контрактную систему как новый институт механизма бюджетных закупок;

♦ электронный аукцион, обеспечивающий дистанцирование чиновника от предпринимателя;

♦ доминантную роль бюджетных заказов в системе антикризисной поддержки бизнеса.

Достижение поставленной цели обеспечено исследованием ряда проблем.

Первая проблема состоит в оценке воздействия государственных расходов на национальное производство. В рамках решения исследуемой проблемы обоснованы технологии повышения эффективности государственных расходов, объективно необходимые в условиях кризисно низких доходов государства. К ним относятся:

♦ жесткая инвентаризация государственных обязательств, прежде всего в социальной сфере;

♦ повсеместный переход к бюджетированию, ориентированному на результат;

♦ сокращение государственного сектора при повышении эффективности его функционирования;

♦ развитие государственно-частного партнерства в инвестиционном процессе.

Это позволило доказать дуализм реализуемой в условиях выхода из кризиса политики в области государственных расходов, которая проявляется как в ее нацеленности на стимулирование внутреннего спроса и рост производства, так и в минимизации бюджетного дефицита и государственного долга.

© С.В. Воропаева, 2010

Вторая проблема состоит в выявлении сущностных характеристик рынка бюджетных заказов как механизма прокьюремента. Анализ системы размещения заказов в рамках решения этой проблемы позволил предложить авторское определение категории «бюджетный заказ», содержательно характеризующей, с одной стороны, форму практической реализации государственных расходов, а с другой — государственные потребности в товарах, работах, услугах, финансируемых из бюджетных средств. Организация российского рынка бюджетных закупок осуществлялась в соответствии с принципами, заложенными в основу прокьюремента: открытость (гласность), равноправие (справедливость), экономичность, эффективность, ответственность [5, с. 4]. В процессе исследования рынка бюджетных заказов дополнительно выделены следующие принципы их размещения: обеспеченность финансовыми ресурсами, структура источников финансирования, масштабность.

Выявлены элементы квазирыночного механизма функционирования рынка бюджетных заказов:

• единственным покупателем выступает государство;

• процедуры размещения бюджетных заказов жестко регламентированы;

• институтом, оформляющим взаимоотношения госзаказчиков и поставщиков, является контракт;

• между государством как заказчиком и поставщиком как агентом объективно существует институциональная проблема агентства.

Третья проблема заключается в выделении этапов формирования российского рынка бюджетных заказов как институционального механизма рационального использования бюджетных средств, а также в оценке последствий реализуемых антимонопольных мер.

Решение этой проблемы осуществлено через исследование институциональной составляющей рынка бюджетных заказов, структурированной на рисунке 1 (составлен автором в процессе исследования институциональной инфраструктуры рынка бюджетных заказов), что позволило дополнительно обосновать необходимость антимонопольного регулирования рынка бюджетных заказов, обеспечивающего повышение степени конкурентности рыночной среды, особенно на новом, выделенном как четвертый, этапе институционализации рынка бюджетных заказов, начавшемся с переходом на электронные торги. Внедрение механизмов электронной торговли выступает в качестве нового, модернизированного институционального инструментария, обеспечивающего прозрачность системы размещения бюджетных заказов, а также снижающего издержки, возникающие при принятии решений и оформлении их в соответствии с юридической практикой хозяйствующих субъектов. Это способствует, с одной стороны, более свободному входу на рынок новых хозяйствующих субъектов, а с другой — входу на рынок ненадежных госпоставщиков, что особенно подчеркивает необходимость институционализации в законодательстве квалификационных требований, предъявляемых к участникам торгов.

Рис. 1. Институциональная инфраструктура рынка бюджетных заказов.

Проблема 4: «Обосновать Федеральную контрактную систему как новый институт механизма бюджетных закупок, обеспечивающий повышение их эффективности». В рамках исследования данной проблемы обоснована концепция формирования Федеральной контрактной системы как важнейшего направления институциональной модернизации рынка бюджетных заказов на основе завершения процедур информатизации и автоматизации основных контрактных процессов. Структура ФКС оконтурена следующими составляющими: во-первых, это бизнес-процессы и обеспечивающие их подсистемы ФКС; во-вторых, институт государственного заказчика и профессионализация контрактной деятельности; в-третьих — компоненты организационно-функциональной структуры ФКС (Федеральный орган исполнительной власти,

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

уполномоченный осуществлять координацию в сфере Федеральной контрактной системы; специализированные структуры, участвующие в планировании, координации, информационном обеспечении и надзоре за государственными контрактами; специализированные организации, уполномоченные органы, осуществляющие функции по сопровождению государственного контракта; специализированные структуры, участвующие в аудите контрактной деятельности; уполномоченные банки и иные структуры, выполняющие функции по сопровождению исполнения контрактов; инжиниринговые компании; экспертные структуры, выполняющие функции по профессиональному исполнению бизнес-процессов; операторы информационных ресурсов; в-четвертых — информационная система ФКС [1, с. 25]. В ходе исследования доказано, что интеграция в рамках единого института всего цикла планирования бюджетного заказа, его размещения, контрактации и инфорсмента выступает необходимой предпосылкой повышения качества, обеспечения экономической целесообразности закупок и рационального использования бюджетных средств, о чем свидетельствуют представленные на рисунке 2 результаты опроса государственных заказчиков, осуществленного Пилотным центром госзакупок ЮФУ с участием автора.

Пятая проблема: «Охарактеризовать бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности использования бюджетных средств».

I Эффективно исполихжать финансовые ресурсы государства

Ра: ширить государ ствеитый спрос на высоасотехиопоги <тую пр одукцию

IПрименят», инновационны» способы и технологии в обеспечении гоогужя

Осуществлять модернизацию структуры госзаказа

огласоваиио перехооить на новые, высокотехнологичные платформа поставляемых дп« госнужд товаров, работ, услуг ОДрутое

Рис. 2. Последствия введения Федеральной контрактной системы, по мнению государственных заказчиков.

Решение этой проблемы позволило содержательно охарактеризовать бюджетирование, ориентированное на результат, как эффективный метод финансирования бюджетных учреждений в соответствии с государственным заказом, институционализирующим ту или иную общественную потребность. В силу этого бюджетирование, ориентированное на результат, является эффективным методом распределения бюджетных средств между приоритетными направлениями государственной политики, в т.ч. и финансирования бюджетного заказа, благодаря получению обратной информации о результатах реализации программ, большей их прозрачности, снижению риска принятия нерациональных решений. В качестве примера использования метода бюджетирования, ориентированного на результат, можно рассматривать Федеральную целевую программу развития образования на 2006-2010 гг., реализация которой позволила обеспечить создание основных институциональных механизмов модернизации системы образования, сформировать сеть образовательных учреждений и российских регионов, участвующих в инновационном развитии системы образования. Были также сформированы конкурентная среда, группы лидеров для распространения практики модернизации во всей системе образования Российской Федерации [2].

Шестая проблема исследования заключалась в обосновании принципов и направлений посткризис-ной институциональной модернизации рынка бюджетных заказов, в оценивании роли Федерального казначейства как института инфорсмента использования государственных расходов.

Анализ провалов формируемой посткризисной модели организации рынка бюджетных заказов, представленных в таблице 1, позволил выявить следующие направления институциональной модернизации рынка бюджетных заказов:

❖ обеспечение доступности информации о позитивном и негативном опыте реализации госкон-трактов;

❖ совершенствование показателей оценки эффективности размещения бюджетных заказов;

❖ обеспечение рациональной конкурентности рынка;

❖ повышение эффективности деятельности Федерального казначейства;

❖ расширение практики использования реестра недобросовестных поставщиков как инструмента защиты от рисков;

❖ создание реестров субъектов малого предпринимательства и поставщиков с положительной репутацией;

❖ мониторинг выполнения госзаказчиками законодательства о размещении заказов.

Создание нового института — поставщиков с положительной репутацией — будет способствовать:

♦ Снижению временных издержек для госзаказчиков, поскольку исчезнет необходимость проверки соответствия участников размещения заказа требованиям, предусмотренным законодательством.

♦ Снижению рисков получения некачественной продукции от недобросовестного поставщика, поскольку поставщики некачественной продукции не будут иметь доступ к бюджетным заказам.

♦ Снижению рисков отказа от заключения контракта со стороны поставщика.

♦ Снижению рисков участия в торгах за бюджетный заказ фирм-однодневок и новых фирм.

Таблица 1

Современные проблемы, сложившиеся в системе размещения бюджетных заказов

На стадии размещения заказа На стадии исполнения заказа

Невозможность гарантировать надлежащее качество закупаемого блага за счет одной только детализации технического задания Невозможность адаптации контракта к изменению внешних условий

Отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов Высокие риски поставки товара ненадлежащего качества

Длительность процедур открытого конкурса/аукциона, приводящая к сбоям в основной деятельности организации заказчика, особенно в условиях отсутствия заявок Срыв установленных сроков поставки

Риски оппортунистического поведения поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью «перебить» контракт у добросовестных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания контракта) и невозможность пресечь такое поведение Ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика

Невозможность обеспечить взаимодействие с одним и тем же поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в рамках предшествующих поставок Некачественное выполнение заказа фирмой с отрицательной репутацией

Необходимость использовать процедуры аукциона для закупок уникального характера Несоответствие закупленного товара требованиям госза-казчика

Это позволило выделить субъективные факторы оппортунистического поведения чиновников, провоцирующих возникновение проблемы агентства, и предложить в целях усиления антикоррупционной направленности деятельности Федерального казначейства ужесточение ее административнотехнологической регламентации, повышение эффективности внутреннего контроля и самоконтроля, расширение практики использования реестров государственных контрактов, возможные области применения информации которых представлены в таблице 2.

Таблица 2

Использование данных реестра госконтрактов государственными и негосударственными организациями

№ п/п Потребители информации Возможные области применения информации

1. Правоохранительные, контрольные и надзорные органы Аналитическое выявление противозаконных схем (например, по ценовому признаку) или нецелевое использование средств

2. Представители бизнес-сообществ и (или) их объединения Конъюнктурные анализы и общественный контроль за соблюдением законодательства о закупках

3. Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство Оценка принятых участниками бюджетного процесса бюджетных обязательств за счет средств федерального бюджета

4. Уполномоченные органы государственной власти Макроэкономические и конъюнктурные анализы

5. Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по оборонному заказу Реализация системы постоянного мониторинга за выполнением государственными заказчиками законодательства о размещении заказов

6. Государственные заказчики Определение начальной цены контракта и добросовестных поставщиков

7. Главные распорядители Повышение информированности о размещении заказов нижестоящих участников бюджетного процесса

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

Основными антикризисными инструментами в системе бюджетного заказа выступают:

• предоставление преференций отечественным производителям;

• обязательное размещение заказов среди субъектов малого предпринимательства в размерах от 10 до 20% от общей годовой суммы бюджетного заказа.

Таким образом, современная модель, построенная на основе базовых принципов функционирования системы госзаказа и информационной составляющей, безусловно, нуждается в модернизации. Первоочередными мерами должны стать изменения, касающиеся развития добросовестной конкуренции и соблюдения принципа справедливости, а также повышения эффективности расходования бюджетных средств. В этой связи предложены следующие корректировки показателей эффективности размещения бюджетных заказов:

1) показатели частоты применения процедур размещения заказов и количества их размещений определенным способом по отношению к общему их количеству целесообразно скорректировать с учетом представления на официальных сайтах информации обо всех проведенных процедурах;

2) показатели средней цены заключенных контрактов необходимо использовать для анализа рынка государственными заказчиками при планировании бюджетных заказов;

3) показатели, характеризующие конкурентную среду рынка бюджетных заказов, целесообразно представлять на едином информационном портале в целях обеспечения доступа к федеральным заказам;

4) показатели абсолютной и относительной экономии бюджетных средств по сравнению с запланированными расходами целесообразно разделить на оценку экономии бюджетных средств по каждой проведенной процедуре.

ЛИТЕРАТУРА

1. Анчишкина О.В. ФКС: новые возможности для развития публичного (государственного и муниципального) заказа на пространстве таможенного союза // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 20.

2. Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы (Проект) // www. edu.novgorod.ru/.

3. Прокофьев С.Е. О повышении эффективности кассового управления финансовыми ресурсами федерального бюджета // Финансы. 2010. №3.

4. Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та — Высшей школы экономики / Рук. проекта А.А. Яковлев. М.: ГУ-ВШЭ, 2010.

5. Guidelines: Procurement of Goods, Works & Services. The World Bank. CGIAR Centers. October. 2001.