Проблемы правового регулирования государственного учета земли как вида недвижимости на современном этапе

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2013. № 2

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ЗЕМЛИ

КАК ВИДА НЕДВИЖИМОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

© А. А. Тамодлин

Тамодлин

Александр Анатольевич кандидат юридических наук доцент кафедры государственного и муниципального управления и правового обеспечения государственной службы Международный институт рынка

В статье рассмотрены вопросы правоприменительной практики и сложности, появившиеся в результате внесения изменений в российское законолательство в сфере госуларственной регистрации прав на нелви-жимое имущество и госуларственного каластрового учета нелвижимости, на примере такого вила нелви-жимости, как земля.

Ключевые слова: нелвижимость, земля, госуларствен-ный каластр нелвижимости, елиный госуларственный реестр нелвижимости, права на нелвижимость, госулар-ственная регистрация прав на нелвижимость.

Для создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации необходимо эффективное использование земли и иной недвижимости всех форм собственности для удовлетворения потребностей общества и граждан. Однако достижению указанной цели тормозит пласт нерешенных проблем в области реформирования земельных и имущественных отношений. Одной из таких проблем является сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества.

До недавнего времени учет недвижимого имущества в России осуществлялся как учет объектов права либо объектов управления в зависимости от целей учета. Функционирующие системы учета были почти не связаны между собой, а потому зачастую не позволяли получить объективные сведения о недвижимом имуществе.

Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картогра-

фии»1 Федеральная регистрационная служба с 30 декабря 2008 г. переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее по тексту — Росреестр). Упразднено Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, а также Федеральное агентство геодезии и картографии. Функции этих двух агентств переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии. Настоящим Указом предусмотрено объединение системы кадастрового учета и системы регистрации прав и картографии — объединение процедур по принципу «одного окна», что в теории должно облегчить процедуру регистрации прав на недвижимое имуществом получение сведений об объекте недвижимости.

До этого Указа в России велось несколько разных систем учета недвижимости, главными из которых являлись Государственный кадастр недвижимости и Едины государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несмотря на то, что учреждение ведущие эти кадастры и занимались вроде бы схожей деятельностью, между ними возникали многочисленные разногласия, противоречия, которые, в конечном счете, приводили к ошибкам и необходимости внесения исправлений, чаще всего в судебном порядке.

Таким образом, единство системы и технологии ведения государственного учета земель на всей территории Российской Федерации — исторически проверенный принцип осуществления учета недвижимости и ее оборота.

Исторически сложилось, что земельный кадастр в России включал такие составные части, как учет и регистрация земель, историческое и экономическое описание земель, их оценку. Разумеется, всесторонний государственный подход к оценке земель и землеописанию существовал не всегда.

Многоцелевой государственный земельный кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики, сформировался в России к началу земельных реформ 1990-х гг.

25 августа 1992 г. постановлением Правительства РФ № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации»2 было утверждено Положение о порядке ведения государственного кадастра, признана необходимость координации ведения земельного кадастра, обеспечения поэтапного перехода на автоматизированный метод получения, обработки, хранения и предоставления его данных. Кроме того, была указана необходимость проведения инвентаризации земель населенных пунктов.

Важными в связи с этими стали Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и ГК РФ, которые отнесли земельные участки и все, что прочно с ними связано, к недвижимости. Это повлекло за собой изменение многих положений земельного кадастра, касающихся научных и методических основ земельной регистрации, учета и оценки земель. Указом были введены новые формы свидетельства на право собственности на землю и других регистрационных документов. В декабре 1993 года также были изданы Указы Президента

1 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6366.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 9. Ст. 609.

РФ «О налогообложении продажи земельных участков и операций с землей», «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, а также Основные положения о залоге недвижимого имущества — ипотеке.

Принятие Конституции РФ разрешило главный спорный вопрос в сфере земельных отношений, поскольку Конституция закрепила право частной собственности на землю в Российской Федерации и свободу распоряжения землей как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом.

В 1997 г. были продолжены работы по формированию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В субъектах Российской Федерации были разработаны и утверждены региональные программы создания систем государственного земельного кадастра.

В содержание земель ного кадастра, в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»3, было включено получение достоверных сведений о земельных участках и территориальных зонах как основных единиц кадастрового учета. Все прочие действия (ведения основного и текущего учета земель, составление баланса земель, бонитировка почв и экономическая оценка земель, государственное управление земельными ресурсами и др.) включены в земельную информационную систему.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ4 определил, что государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. В государственный земельный кадастр также была включена информация о субъектах прав на земельные участки.

Таким образом, современный государственный земельный кадастр был призван обеспечить государство и граждан следующей актуальной юридически значимой для развития государства и общества информацией: гарантии прав собственности и их надежная защита; поддержка системы налогообложения земли и иной недвижимой собственности; гарантии ипотечных кредитов; развитие и контроль земельного оборота; проведение государственного контроля за охраной и использованием земель; рассмотрение земельных споров; проведение земельной реформы, включая приватизацию земли; развитие территорий, планирование и эффективное использование земельных ресурсов; рациональное использование окружающей среды.

Государственный земельный кадастр представлял собой единую информационную систему описания на бумажных и электронных носителях всех земельных участков и прочно связанного с ними недвижимого имущества в

3 Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

границах государства для его административно-территориальных образований по правам собственности, владения и пользования, местоположению, физическим и техническим характеристикам и параметрам, оценочной стоимости, ограничениям использования, которая сопровождается кадастровыми картами и индивидуальными кадастровыми номерами земельных участков.

Он включал систему следующих необходимых документированных сведений: месторасположение и границы земельных участков и территориальных зон; целевое назначение и правовое положение земель; качественная характеристика и ценность земель; прочно связанные с земельными участками объекты недвижимости; земли и границы территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; земли и границы субъектов Российской Федерации; земли и границы Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»5 налоговой базой стала являться кадастровая стоимость земли.

Составной частью земельного кадастра являлся государственный кадастровый учет земельных участков, который осуществлялся посредством внесения необходимой и достаточной (предварительно формализованной) информации в государственную кадастровую книгу. До настоящего времени учет земель представлял собой процесс регистрации земельных участков и территориальных зон с внесением записей в Единый государственный реестр земель.

Теперь же создана автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, разработанная в соответствии с Федеральной целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 745, с целью обеспечить эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества.

Назначение автоматизированной системы государственного кадастра объектов недвижимости — создание единой системы, функционирующей на всех уровнях государственного управления недвижимостью, обеспечивающей консолидацию сведений об объектах недвижимости на уровнях субъектов Российской Федерации, обеспечивающей возможность публичного доступа к сведениям единого кадастра объектов недвижимости.

Автоматизированная система обеспечивает доступность сведений кадастра, прозрачность рынка недвижимости, упрощения процедур оформления сделок с недвижимостью за счет создания системы электронного взаимодействия между органами (организациями) по формированию, кадастровому учету, технической инвентаризации, оценке, регистрации прав на недвижимое имуще-

5 Собрание законодательства РФ. 2004. № 49. Ст. 4840.

ство и сделок с ним, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, налоговыми и другими органами, увеличение поступлений земельного налога и арендной платы за землю в бюджеты всех уровней.

Информация об объектах недвижимости поступает в систему в электронном виде, в том числе и о координатах объекта. Перед внесением сведений об объекте в единый кадастр объектов недвижимости информация проходит тщательный контроль на корректность семантических и графических данных. При внесении в кадастр сведения об объектах капитального строительства привязываются к сведениям о земельных участках, на которых они располагаются. Для привязки объектов используются их координаты.

Таким образом, проведение земельной реформы еще раз подчеркнуло необходимость государственного земельного кадастра как системы информации, обеспечивающей осуществление государственного регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами в России.

Однако правовое регулирование земельного кадастра, несмотря на его положительные идеи, далеко от совершенства, поэтому немало граждан, включая и юристов, бывают не совсем сведущими в знании и понимании недочетов и недостатков земельного кадастра.

С 1 марта 2010 года вступили в силу поправки, внесенные Федеральным законом от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЗ в Федеральные законы от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — закон о госрегистрации) и от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — закон о кадастре)6. Эти изменения — заметный шаг законодателя к объединению системы учета недвижимого имущества и регистрации прав в рамках одного ведомства — Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Во-первых, теперь п. 2 ст.16 Закона о регистрации, предусмотрена возможность направления документов в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, посредством почтового отправления с объявленной ценностью, описью вложения и уведомлением о вручении. Данные новеллы весьма существенны. Ранее возможность обращения за получением сведений либо проведением государственного кадастрового учета по почте была предусмотрена только в Законе о кадастре.

При этом подлинность подписи заявителя на заявлении о государственной регистрации прав должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. Что и является основным моментом, тормозящим данную норму. Поскольку, по заявлению представителей органов исполнительной власти, данная возможность предусмотрена, чтобы сократить очереди в окна приема, то, по сути, эти очереди предложили перенести из органа, осуществляющий регистрацию прав в нотариальную контору, где количество людей, нуждающихся в услугах нотариуса отнюдь не меньше, а режим работы сокращенный.

При этом указано, что к заявлению дополнительно прилагаются копия документа, удостоверяющего личность физического лица либо выписка из ЕГРЮЛ. О необходимости заверения, указанных документов не упомянуто.

6 Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (часть I). Ст. 6410.

Кроме того, еще одна проблема, возникшая при попытке отправления документов почтовым отправлением, это заверение копий документов, необходимых для государственной регистрации прав. При этом Приказом Минюста России от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»7 установлено, что копии документов, хранящихся в деле, могут быть удостоверены нотариально. В иных случаях на копиях документов, хранящихся в деле, работник органа, осуществляющего государственную регистрацию прав (обособленного подразделения территориального органа Службы), должен сделать надпись об их соответствии подлинникам с указанием даты, фамилии, инициалов лица, сделавшего надпись, а также заявителя. Данная надпись заверяется подписями названного работника органа, осуществляющего государственную регистрацию прав (обособленного подразделения территориального органа Службы), и заявителя.

Таким образом, лицо, желающее подать документы на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество должно предоставить оригиналы документов и нотариально заверенные копии документов. Однако согласно ст. 77 Основ законодательства РФ о нотариате нотариус свидетельствует верность копии документов и выписок из них, выданных органами государственной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации или юридическими лицами и гражданами, только при условии, что эти документы не противоречат законодательным актам Российской Федерации. При этом копия документа должна быть изготовлена на бланке данного юридического лица, скреплена печатью и иметь отметку о том, что подлинный документ находится у юридического лица.

Еще одно новеллой законодательства о регистрации является возможность одновременной подачи заявления о государственной регистрации прав и иные документы, необходимых для государственной регистрации прав с заявлением о государственном кадастровом учете. То есть с введением в действие поправок на законодательном уровне закреплен принцип «одного окна»: заявители смогут обращаться в один орган с заявлением и о государственном кадастровом учете, и о госрегистрации права.

Однако до настоящего момента времени не отработана система взаимодействия между органами кадастрового учета и органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Данная ситуация достигла абсурда поскольку руководители органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, заявляют о том, что данная услуга не востребована. При этом специалисты приема органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, отказываются принимать такие заявления, мотивируя это тем, что практика экспертизы таких заявлений еще не отработана.

Кроме того, ст. 19 Закона о госрегистрации установлено, что если в государственном кадастре недвижимости в отношении участка отсутствуют кадастровые сведения о координатах характерных точек границ такого участка или одна из границ такого участка пересекает одну из границ другого участка

7 Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 11.

в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о последнем, госрегистрация прав приостанавливается. При этом остается не выясненным как эти сведения будут получены государственным регистратором и как узнать о том, что одна граница земельного участка пересекает другой, если сведения о границах земельного участка указываются в межевом плане. Однако в списках, документов необходимых для государственной регистрации прав не указано, что необходимо предоставлять межевой план для государственной регистрации права собственности на земельный участок.

Вместе с тем это условие не будет распространяться на случаи госрегистрации прав на участки, подпадающие под действие «дачной амнистии».

Подняв вопрос взаимодействия органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, невозможно обойти стороной такой момент как запрос необходимых документов государственным регистратором в случае возникновения у него сомнений в достоверности либо противоречии, либо отсутствие необходимых сведений, в документах, представленных на государственную регистрацию прав.

Согласно п. 46 Приказа Минюста России от 1 июля 2002 г. № 184 при возникновении у государственного регистратора сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений государственный регистратор в соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона обязан в день принятия решения о приостановлении государственной регистрации прав в письменной форме уведомить заявителя (заявителей) о приостановлении государственной регистрации прав и об основаниях принятия такого решения. При этом рекомендуется принимать во внимание, что согласно п. 1 ст. 19 Закона о госрегистрации представление дополнительных доказательств наличия у заявителя (заявителей) оснований для государственной регистрации (в том числе недостающих документов), а также подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений является правом заявителя.

Государственный регистратор же обязан принять необходимые меры по получению дополнительных сведений (например, запросить указанные сведения, имеющиеся у уполномоченных органов (организаций), в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 8 закона о регистрации) и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений.

Согласно п. 7 ст. 25.2 Закона о госрегистрации государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок в случае, если к такому гражданину перешло в порядке наследования или по иным основаниям право собственности на расположенное на данном земельном участке здание (строение) или сооружение, осуществляется при условии, что вместо документа, устанавливающего или удостоверяющего право такого гражданина на данный земельный участок, в качестве основания осуществления государственной регистрации права собственности такого гражданина на данный земельный участок могут быть представлены следующие документы:

— свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение;

— один из документов, предусмотренных пунктом 2 ст. 25.2 Закона о госрегистрации, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина -любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на данный земельный участок.

В случае, если гражданин приобрел жилой дом с земельным участком, не зарегистрированном в установленном порядке, и примет решение об оформлении права собственности на прилегающий земельный участок по правилам ст. 25.2 Закона о госрегистрации, то он столкнется с практически не разрешимой проблемой поиска первоначального документа о предоставлении его в собственность. Тем более, что ранее договоры заверялись в государственных нотариальных конторах. И теперь, при обращении в нотариальную контору, хранящую архив документов выдаваемых и удостоверяемых в то время, невозможно получить ни дубликат такого договора, ни его нотариально заверенную копию, поскольку согласно ст. 5 Основ законодательства РФ о нотариате документы о совершенных нотариальных действиях могут выдаваться только лицам, от имени или по поручению которых совершены эти действия.

Для ликвидации такой ситуации Федеральной нотариальной палатой и Росреестром 7 мая 2010 г. был подписан протокол № 1 «О порядке взаимодействия при предоставлении нотариусом документов на государственную регистрацию прав, запросе нотариусом информации о зарегистрированных правах, запросе государственным регистратором сведений, необходимых для проведения правовой экспертизы документов и проверки законности сделки». Согласно данному Протоколу до момента начала функционирования информационной базы ФНП в полном объеме, в случае если в процессе проведения правовой экспертизы документов у государственного регистратора возникнут сомнения в подлинности документа, удостоверенного нотариусом (выданного нотариусом), или достоверности указанных в нем сведений, государственный регистратор направляет запрос соответствующему нотариусу с приложением копии такого документа.

Нотариус в течение 5 рабочих дней подтверждает (опровергает) факт совершения им нотариального действия или соответствие (несоответствие) направленной копии документа документу, хранящемуся в деле.

Однако в действительности государственному регистратору легче подготовить уведомление об отказе в государственной регистрации права, чем направлять запрос нотариусу. А у гражданина остается только один способ защиты своих прав — обращение в суд, что занимает большое количество времени и требует обращение к профессиональному юристу, то есть и денежных затрат.

Необходимо обратить внимание и на Приказ Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. № 180 «Об установлении порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним»8, которым установлен порядок предоставления сведений, содержащихся в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно данному документу, помимо возможности личного обращения и/или подачи запроса посредством почтово-

8 Российская газета. 2010. 13 октября.

го отправления, также предусмотрена возможность подачи запросов и получения сведений по электронной почте или через официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в сети Интернет.

При обращениях посредством электронной почты или через сайт в Интернете запрос должен быть направлен в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, по месту нахождения объекта. Наибольшие сложности возникают в связи с тем, что в случае использования электронной почты или сайта в Интернете удостоверение запроса о предоставлении сведений, а также ответа на него осуществляется с использованием электронной цифровой подписи, что в условиях информационной неграмотности большей части населения, становится невозможным.

Таким образом, всякие преобразования, с одной стороны, необходимы в связи с реалиями современного состояния общественных отношений, а, с другой, требуют продуманности механизма их реализации. Важное значение в связи с этим имеет правоприменительная практика, поскольку именно в ходе применения измененного и дополненного законодательства выявляются его недостатки, пробелы и противоречия.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52 (часть I). — Ст. 6366.

2. Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1992. — № 9. — Ст. 609.

3. Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 2. — Ст. 149.

4. Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.

5. Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 49. — Ст. 4840.

6. Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 52 (часть I). — Ст. 6410.

7. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2002. — № 11.

8. Российская газета. — 2010. — 13 октября.