Субординационно-правовой административный договор как инструмент публично-частного партнерства в сфере государственного управления

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

100

УДК 342.294

И. И. Маскаева

СУБОРДИНАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР КАК ИНСТРУМЕНТ ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Исследуется специфика одного из видов административных договоров — субординационного административного договора — как эффективной административной процедуры по регулированию отношений в сфере государственного управления.

Цель рассмотрения особенностей конструкции субординационного административного договора - выявление его преимуществ по сравнению с традиционными формами государственно-управленческой деятельности и установление основных положений, определяющих специфику применения данного вида договоров и требующих законодательной регламентации.

The article investigates some specific features of subordinated agreement Subordinated agreement is considered as an effective administrative procedure regulating relationships in the field of state affairs.

The aim of this analysis is to reveal the advantages of such an agreement in comparison to the traditional forms of state regulations and to define main characteristics determining its application and requirements for statutory regulation.

В современных условиях, когда административное право является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей российского права, а административное законодательство — одной из наиболее изменчивых, многогранных и объемных отраслей российского законодательства, основополагающей целью развития административного права является исследование и закрепление правовых институтов, которые способствуют расширению возможностей публичной администрации и в то же время направлены на демократизацию взаимоотношений граждан и государства.

В настоящее время в процессе реформирования публично-правовой сферы все большее значение придается исследованию новых, нетрадиционных форм государственно-управленческой деятельности, сочетающих в себе публично-частные начала и гарантирующих гибкость государственного администрирования при решении стоящих перед государством задач.

На современном этапе развития государства происходит не только формальное, но и реальное, фактическое переориентирование госу-

Вестник РТУ им. И. Канта. 2008. Вып. 9. Эко/номические и юридические науки. С. 100 — 106.

Субординационно-правовои административный договор у—^

------------------------------------------------------------

дарства на общечеловеческие ценности; приоритеты государства изменяются, вместе с тем изменяются его цели, задачи, функции и формы их осуществления. Именно от преобразований на уровне низшего звена государственного аппарата, то есть органов государственной власти, во многом зависит успех реформирования института публичного администрирования в целом.

Государственное управление представляет собой, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти, складывающуюся из ежедневно осуществляемых ими действий или, как их принято называть в научной литературе последних лет, процедур. Представление о деятельности органов исполнительной власти как о совокупности отдельных процедур указывает на процессуальный характер тех административно-правовых норм, которые регулируют порядок осуществления вышеназванных административных процедур. Поскольку в науке административного права отсутствует единая позиция относительно дефинирования административного процесса, дискуссионным по-прежнему остается вопрос определения административных процедур и выделения административно-процессуального права как подотрасли административного права или как обособленной, самостоятельной отрасли права.

Несмотря на неразработанность в науке многих правовых институтов, связанных с реализацией государственного управления, некоторые попытки все же были предприняты законодателем, в частности, в рамках работы над проектом федерального закона «Об административных процедурах», который, к сожалению, с 2001 года все еще остается проектом.

Незавершенность процесса законодательного обособления материальных и процессуальных административно-правовых норм [2, с. 8] не должна, однако, препятствовать четкой регламентации процедур, которая вызвана как необходимостью совершенствования деятельности указанных органов, так и обеспечением возможности гражданам, имея ясное представление о деятельности конкретных органов и должностных лиц, защищать свои права и законные интересы в случае их нарушения представителями государственной власти.

Таким образом, в качестве ключевых проблем реализации государственного управления могут быть названы следующие: совершенствование применения традиционных административных процедур, таких, как, например, административные акты (правовые акты государственного управления), а также признание и законодательное закрепление новых административных процедур, таких, например, как административные договоры.

Если в отношении первых более или менее ситуация ясна (в совершенствовании нуждаются: понятийный аппарат — в части единообразного определения административных актов и их признаков, классификация, система предъявляемых к таким актам требований, процедура государственной регистрации, в рамках которой осуществляется надзор за законностью, критерии признания их дефектности и возможности правовой защиты), то в отношении последних от-

101

102

сутствует даже единая нормативная основа самой возможности их применения.

Установить возможные случаи использования административных договоров можно лишь посредством скрупулезного анализа различных нормативно-правовых актов: например, в соответствии с ч. ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти — части своих полномочий; согласно федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г., на заседаниях Правительства РФ принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, на основании которых Правительство РФ может передавать им осуществление части своих полномочий. При анализе ряда других законодательных актов можно установить также иные сферы применения административноправовых договоров, например в сфере налогообложения, управления федеральным имуществом, в рамках контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и организаций [1, с. 268].

Несмотря на то что даже в законопроекте, посвященном административным процедурам, административному договору не дано легального определения, данная форма осуществления государственного управления не только вызывает особый интерес в научно-теоретическом плане, но и активно используется в практике публичного администрирования.

Административно-правовой договор представляется наиболее демократичным инструментом государственного управления, поскольку именно договор позволяет в определенной степени установить то самое формальное юридическое равенство между неравноправными участниками публичных правоотношений, в рамках которого осуществляется диалог между сторонами, являющийся основой построения гражданского общества — важнейшей предпосылки правового государства.

Признание на законодательном уровне правового института административного договора, безусловно, будет способствовать оптимизации как использования данной конкретной административной процедуры, так и процесса государственного управления в целом. При этом необходимо не только закрепить официальное унифицированное определение административного договора, но и обозначить его правовую природу посредством указания на предмет данного вида публичного договора, перечислить основные признаки административного договора, провести последовательную классификацию административных договоров, установить порядок заключения, изменения и расторжения административных договоров и решить вопрос ответственности за несоблюдение условий заключаемых административных договоров.

Особый интерес для научного исследования в силу своей дискусси-онности представляет классификация административных договоров по

Субординационно-правовои административный договор у—^

-------------------------------------------------------------

такому критерию, как характер взаимоотношений субъектов, выступающих сторонами административного договора, то есть наличие или отсутствие юридического равенства между сторонами административного договора за пределами данных договорных отношений. Некоторые авторы [3, с. 19] выделяют в соответствии с указанным критерием договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу (например, правом какой-либо из сторон на одностороннее изменение условий или расторжение договора), и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

Договоры первого типа — это соглашения между одноуровневыми органами государственного управления, например договор о сотрудничестве между двумя министерствами. Сторонами договоров второго типа выступают орган государственного управления и частная организация или гражданин. Специфические наименования данных видов административных договоров предусмотрены в германском законодательстве, а именно в § 54 закона ФРГ «Об административном процессе»

— координационно-правовой и субординационно-правовой административные договоры.

В рамках представленной классификации наиболее дискуссионной является правовая природа и конструкция субординационноправового договора, то есть административного договора, заключаемого органом государственного управления с негосударственным субъектом (частным лицом, физическим или юридическим), за рамками данных договорных отношений являющимся адресатом односторонних государственно-властных велений органа исполнительной власти.

Эффективность применения договорных форм взаимодействия публичной администрации и граждан основана, прежде всего, на их большей «гибкости», «эластичности» [4, с. 85; 5, с. 275] по сравнению с традиционным административным актом (правовым актом государственного управления), а следовательно, на возможности с их помощью разрешать нетипичные ситуации. Кроме того, степень легитимности и авторитетности решения, принятого в ходе совместной выработки оптимальных критериев его реализации, существенно возрастает, поскольку граждане со своей стороны более ответственно относятся к исполнению такого решения, ощущая собственную причастность к процессу государственного управления.

Субординационно-правовой административный договор незаслуженно обойден вниманием российских ученых-административистов. А ведь указанная форма осуществления государственного управления является признанием допустимости сочетания абстрактно-прямого порядка властно-подчиненных отношений субординации и конкретноспецифического режима равноправия и координации между участниками публично-правовых отношений, то есть внешней формой выражения публично-частного партнерства, лежащего в основе демократизации государственно-управленческих процессов.

103

104

Особая роль субординационно-правового административного договора в демократизации публичного администрирования обусловлена тем, что при выборе данной формы реализации государственного управления волеизъявление гражданина является одним из условий юридической состоятельности и правомерности принятого публичной администрацией решения и формальным требованием его издания [4, с. 117].

Субординационный административный договор оформляет согласованные волеизъявления, содержащие в себе представления о правовых последствиях, и в равной степени наделяет обе стороны договора (государство в лице органов исполнительной власти, с одной стороны, и гражданина или частную организацию, с другой стороны) способностью влиять на ход развития этих административно-правовых последствий, другими словами, быть вовлеченными в процесс государственного управления и в максимально возможной степени оказывать на него влияние, подчиняя его своим интересам, находящимся все же в рамках правового поля.

Иными словами, посредством данного вида административного договора достигается такая цель, как установление определенного баланса между различными, нередко противоречивыми интересами государства в лице публичной администрации и частного субъекта. Таким образом, результатом заключения подобного рода соглашений всегда является принятие совместно выработанного решения, являющегося по сути симбиозом стремлений и потребностей публичного и частного субъектов, то есть сведением к общему знаменателю изначально неравнозначных, но в то же время гарантируемых государством в равной степени общесоциального и личностного благ.

Сложность конструкции субординационного договора заключается в том, что он представляет собой управленческое решение, то есть решение, направленное на урегулирование конкретного административно-правового казуса, принятое в форме, характерной для гражданского права. Действительно, дискуссионность данного вида договорных отношений обусловлена, прежде всего, самой идеей сочетания публичноправового содержания и частноправовой формы. Такой нетрадиционный подход к процессу выработки управленческого решения, однако, вполне оправдан, поскольку позволяет достичь компромисса между властвующим и подвластным субъектами и фактически воплотить при разрешении реальной жизненной ситуации основополагающий принцип демократического правового государства, согласно которому народ (то есть граждане) является единственным источником государственной власти. Кроме того, на современном этапе развития государственно-правовых начал организации общества уже невозможно точно следовать установленным догмам, неизменность которых опровергается самой действительностью.

На практике субординационно-правовой административный: договор, с одной стороны, содержит обязательство к изданию административного акта и тем самым представляет собой договор, подготавливающий принятие административного акта, с другой стороны, замеща-

Субординационно-правовой административный договор

ет административный акт, поскольку заключается именно тогда, когда необходимо, но по объективным причинам невозможно издание административного акта.

В возможности подобной замены административного акта административным договором некоторые авторы также усматривают несостоятельность субординационно-правового договора как эффективного инструмента государственного управления, ссылаясь на юридическую несостоятельность управленческих решений, принятых преимущественно исходя их принципа целесообразности, нежели принципа законности.

С указанной критикой нельзя согласиться полностью. Однако для предотвращения опасности подобного рода злоупотреблений необходимо установить четкие правовые пределы усмотрения властвующего субъекта. Субординационно-правовой договор не должен восприниматься как инструмент, используемый для преодоления нормативно установленных требований к принятию властного решения публичной администрации, в частности к изданию административного акта. Выбор государством конкретной формы осуществления государственного управления не должен быть способом избежать («обойти») более строгие требования, предъявляемые к применению других форм.

Возможность государства использовать административный договор в качестве инструмента государственного управления зависит прежде всего от его способности соблюсти принципы равенства, приоритета закона и обусловленности законом, принципов соразмерности и компетентного усмотрения.

Решая данный вопрос, законодателю необходимо закрепить в качестве приоритетного общий принцип законности двусторонне согласованных административно-правовых договоренностей, поскольку конституционному принципу законности государственного управления должны соответствовать все формы деятельности органов исполнительной власти, в том числе и договорные.

Принцип законности должен быть конкретизирован и дополнен требованиями допустимости и правомерности, предъявляемыми не только к формальной, но и содержательной стороне.

В отношении формальной стороны административно-правовых договоров должно быть установлено требование письменной, хотя бы и простой письменной, формы, которая гарантирует правовую ясность содержания и облегчает процесс доказывания в случае спора.

Требования, предъявляемые к содержательной стороне рассматриваемого инструмента публично-частного партнерства, должны выступать гарантией того, что административный договор только тогда признается правомерным и приобретает юридическую силу, когда обязательство партнера государственной администрации по договору имеет своей целью выполнение задач публично-правового характера, является соразмерным в соответствии с обстоятельствами соглашения и находится в фактической взаимосвязи с договорными обязательствами публичной администрации, а кроме того, если обязательство гражданина

105

106

могло бы быть дополнительным условием административного акта (административного акта с обременением).

Таким образом, принцип законности должен действовать не только как условие соответствия нормативной иерархии и, следовательно, высшим по юридической силе нормам публичного права, но и как позитивное условие согласованности с материальным публичным правом в целом.

В целях оптимизации применения договорных форм в процессе реализации государственного управления законодателю также необходимо:

— во-первых, определить, в каких случаях договорная форма не применима для юридического оформления управленческого решения, путем перечисления конкретных сфер государственного управления или особых объектов, специфика которых исключает возможность договорного регулирования складывающихся правоотношений;

— во-вторых, конкретизировать формальные и материальные предпосылки применения договорной формы регулирования административно-правовых отношений в отношении отдельных видов договоров, в частности субординационно-правовых, особенно в тех случаях, когда они могут применяться вместо многоступенчатых административных актов, требующих согласования с иными органами исполнительной власти или с иными гражданами, интересы которых затрагиваются заключением такого договора.

Только при условии законодательной регламентации административных процедур, в частности административных договоров, станет возможным повышение эффективности государственного управления. Существующие в настоящее время более или менее неформальные договоренности публичной администрации должны уступить место строго формализованным процедурам в соответствии с принципами административного процесса и правового государства в целом.

Ключевые слова

Действия, акты, административные акты.

Список литературы

1. Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005.

2. Конин В. Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. № 6.

3. Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.

4. Efstratiou P.-M. Die Bestandkraft des öffentlich-rechtlichen Vertrags. Berlin: Duncker u. Humblot, 1988.

5. Forsthoff E. Lehrbuch des Verwaltungsrechts I. Muenchen: Beck, 1973.

Об авторе

И. И. Маскаева — ассист., РГУ им. И. Канта; E-mail: maskaevai@mail.ru