Надзаконный акт

Президент Дмитрий Медведев вчера объявил о внесении поправок в Основной закон. Это станет первым опытом корректировки ельцинской Конституции за 15 лет ее действия. Предлагается изменить сроки полномочий президента и Государственной думы (соответственно до шести и пяти лет), а также обязать правительство ежегодно отчитываться в Госдуме "по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом".

Дмитрий Медведев предложил внести поправки в п. 1 ст. 81 ("Полномочия президента"), п. 1 ст. 96 ("Полномочия Государственной думы") и ст. 103 ("Ведение Государственной думы"). По словам начальника государственно-правового управления президента РФ, помощника президента Ларисы Брычевой, предложенные президентом поправки не требуют проведения референдума и производятся в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (две трети голосов в Госдуме, три четверти голосов в Совете федерации). Конституционные поправки вступят в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем в двух третях субъектов РФ.

Господин Медведев настаивает на том, что речь идет "не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции", поскольку это "уточняющие поправки", которые "не затрагивают политическую и правовую сущность существующих институтов". "Реформаторский зуд в отношении Основного закона абсолютно неуместен",— заявил президент.

Вне зависимости от используемых господином Медведевым терминов, это первая попытка изменить Конституцию, принятую на референдуме в декабре 1993 года. До сегодняшнего дня все изменения в тексте затрагивали исключительно перечень субъектов федерации в связи с их укрупнением. Отметим, что президент Дмитрий Медведев, в отличие от своего предшественника, никогда не давал публичных обещаний сохранить текст Основного закона в неизменности. Владимир Путин неоднократно заявлял о том, что ни о какой правке ельцинской Конституции не может быть и речи (см. справку).

Разговоры о возможности внесения изменений в Основной закон стали особенно популярны под конец второго путинского срока. Речь тогда шла о возможном изменении срока полномочий президента или об отмене положения, согласно которому один человек не может замещать эту должность более чем два срока подряд. Однако на съезде "Единой России" в октябре 2007 года Владимир Путин заявил: "Изменение Конституции под конкретного человека, даже если я ему безусловно доверяю, я считаю некорректным".

На самом деле, ельцинская Конституция особо не мешала президенту Владимиру Путину производить любые политические реформы. За восемь лет были изменены правила формирования Совета федерации и избрания Государственной думы, введен институт полномочных представителей президента в специально сформированных федеральных округах. Однако эти новации не противоречили Основному закону.

Вопрос о конституционности действий президента Путина был поднят всерьез единственный раз — после того, как осенью 2004 года были отменены прямые выборы глав субъектов федерации. Житель Тюмени Владимир Гришкевич и члены региональных инициативных групп подали жалобу в Конституционный суд (КС). Однако в декабре 2005 года КС признал действующую процедуру наделения полномочиями главы региона не противоречащей Основному закону. В постановлении суд указал, что порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ напрямую Конституцией не регламентируется, а право президента вносить кандидатуру на пост главы региона не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей, поскольку окончательное решение о наделении полномочиями губернатора принимается региональным парламентом, который является "полноправным органом народного представительства". Не является помехой и отсутствие упоминания в Конституции такого полномочия у президента. По мнению КС, федеральный законодатель вправе возложить на главу государства право вносить кандидатуру главы региона. Тогда же КС фактически перетолковал собственное постановление 1996 года по делу о соответствии Конституции ряда положений устава Алтайского края, в котором говорится об обязательности выборов главы региона. По мнению суда, оно "не может в полной мере использоваться" для толкования действующей процедуры, поскольку правовые позиции, сформулированные "в системе прежнего правового регулирования", могут уточняться либо изменяться "с учетом конкретных социально-правовых условий".

Возможно, "конкретные социально-правовые условия" изменились и теперь, поэтому Конституция будет "скорректирована".

В послании Федеральному собранию президент не указал, когда именно будут приняты конституционные поправки. Спешить пока некуда. Госпожа Брычева вчера специально уточнила, что предполагаемое изменение сроков не распространяется ни на действующего президента, ни на депутатов Госдумы нынешнего созыва. То есть увеличение сроков коснется депутатов, которых будут избирать в 2011 году, и президента, который выиграет выборы в 2012-м. Отметим, что Конституция не запрещает баллотироваться в президенты человеку, который уже занимал эту должность, но оставил ее по истечении срока своих полномочий.

Больше неопределенности в вопросе о поправках к ст. 103, согласно которым правительство должно будет ежегодно отчитываться перед Госдумой.

В послании Федеральному собранию Дмитрий Медведев никак не обозначил формат этого отчета. Поэтому это может быть как техническое развитие нынешней практики, при которой члены правительства периодически являются в Госдуму для выступлений перед депутатами, либо предполагается существенное изменение баланса между различными институтами власти, которое, в свое очередь, снова может потребовать внесения поправок в Конституцию. Соответствующее политическое решение будет принять гораздо проще после того, как будут приняты первые поправки.