К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

УДК 342

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Т.Н. Михеева

Новый конституционный институт публичной власти в России не явился абсолютной новеллой, поскольку на протяжении более четверти века он был предметом обсуждения в научной и судебной доктрине. Проведенный анализ источников показал, что в основном обсуждался вопрос о составе элементов, входящих в единую систему публичной власти. Однако остается правовой пробел, связанный с определением самого понятия «публичная власть», поскольку его не восполнила поправка к Конституции Российской Федерации. Оценка нового законодательства, направленного на развитие этой поправки, показала, что оно также данную проблему не решает. В исследовании обоснован вывод о необходимости принятия ключевого Федерального закона «Об основах организации публичной власти в Российской Федерации», целью которого является определение не только понятия института публичной власти, но и законодательная интерпретация его принципов, системы, форм взаимодействия внутри данной системы.

Ключевые слова: публичная власть; единая система публичной власти; государственная власть; местное самоуправление; Конституция Российской Федерации.

T.N. Mikheeva. TO THE QUESTION OF THE CONCEPT OF THE PUBLIC AUTHORITY INSTITUTE

The new constitutional institution of public power in Russia was not an absolute novelty, since for more than a quarter of a century it has been the subject of discussion in scientific and judicial doctrine. The analysis of the sources showed that the issue of the composition of the elements included in the unified system of public power was mainly discussed. However, there remains a legal gap related to the definition of the very concept of «public power», since it was not filled by an amendment to the Constitution of the Russian Federation. An assessment of the new legislation aimed at developing this amendment showed that it also does not solve this problem. The study substantiates the conclusion that it is necessary to adopt a key Federal law «On the fundamentals of the organization of public power in the Russian Federation», the purpose of which is to define not only the concept of the institution of public power, but also the legislative interpretation of its principles, system, forms of interaction within this system.

Keywords: public power; unified system of public power; state power; local self-government; Constitution of the Russian Federation.

Несмотря на то что институт публичной власти был известен конституционно-правовой науке, ему было посвящено не одно решение Конституционного Суда Российской Федерации, впервые на конституционном уровне он получил легитимацию в 2020 г

Вместе с тем до настоящего времени не имеется четкого определения понятия «публичная власть», остаются вопросы к элементам, составляющим ее содержание, хотя Конституция Российской Федерации в общих чертах в ч. 3 ст. 132 закрепила, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Однако буквальное прочтение данной нормы убеждает нас в том, что она определила лишь конституционный вектор единой систе-

мы публичной власти, из которого усматривается целеполагание всех органов, входящих в названную систему: развитие территорий, эффективное обеспечение жизнедеятельности проживающего на них населения. Достижение данной цели возможно только при объединении усилий всех уровней как государственной, так и муниципальной власти. При этом конституционный термин «взаимодействие» указывает на то, что поставленные задачи должны решаться сообща, т. е. предполагается более тесная связь между названными органами.

Толковый словарь русского языка определяет термин «взаимный» как общий для обеих сторон, обоюдный, а термин «взаимодействие» - как взаимную связь явлений, взаимную поддержку [11]. Исходя из этого, Конституция Российской Федерации, несмотря на наличие нормы о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и невхождении органов местного самоуправле-

ния в систему органов государственной власти (ст. 12), указывает на новый формат отношений внутри единой системы публичной власти.

Что касается термина «взаимодействие», то еще задолго до его появления в Конституции Российской Федерации Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин пришли к выводу, что местные органы публичной власти, хотя и не входят в систему органов государства, не лишены возможности сотрудничать с органами государства в решении вопросов местного значения, выступать с инициативой по вопросам государственного значения [13].

Между тем все эти характеристики не дают ответа на вопрос, какой смысл вкладывается в понятие «публичная власть». До определенного времени, например, были сомнения по поводу отнесения местного самоуправления к органам публичной власти. Считалось, что последняя является синонимом только власти государственной [15].

Следует отметить, что категория публичной власти является новой лишь с точки зрения закрепления института публичной власти в Конституции Российской Федерации, в правовом обороте она используется давно. Большую роль в этом сыграл Конституционный Суд Российской Федерации. Еще четверть века назад он, проверяя конституционность Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (Постановление от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"») и Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (Постановление от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"»), впервые истолковал, что органы местного самоуправления являются видом публичной власти наряду с федеральными и региональными властями.

В первом случае Конституционный Суд Российской Федерации исходил из невозможности создания органов представительной и исполнительной государственной власти в городских и сельских поселениях районов субъекта Российской Федерации. При этом он высказал однозначную позицию, что на уровне городских и сельских поселений публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов. Данной позици-

ей, по сути, было закреплено, что в совокупности государственная власть и местное самоуправление представляют собой публичную власть.

Во втором случае высший судебный орган конституционного контроля подтвердил вышеприведенную позицию, разъяснив, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о его только государственной природе; публичная власть может быть и муниципальной.

Конституционный Суд Российской Федерации фактически преломил взгляд на органы государственной власти как единственно олицетворяющих публичную власть в государстве, «включив» в систему этой власти еще один субъект - органы местного самоуправления.

Также в связи с вопросом о порядке отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда от 02.04.2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева») Конституционный Суд Российской Федерации закрепил, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление (как публичная (муниципальная) власть) осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Данное положение позволяет сделать вывод, что элементом сущностной характеристики местного самоуправления является муниципальная власть, которая, в свою очередь, выступает составной частью содержания понятия «публичная власть».

Позднее, рассматривая отдельные вопросы формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований

Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»), Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что устройство органов государственной власти и местного самоуправления должно обеспечивать принципиальное единство системы публичной власти в государстве. В позиции Конституционного Суда Российской Федерации наблюдается сотрудничество, взаимный учет интересов, согласованность действий между органами государственной власти и органами местного самоуправления для эффективного осуществления функций публичной власти по формированию в обществе достойных условий жизни. Таким образом, орган конституционного контроля однозначно выделил в системе публичной власти две подсистемы -государственную власть и местное самоуправление.

Научная доктрина, формировавшаяся после 1993 г., также не осталась в стороне от категории «публичная власть». Так, следует упомянуть известного конституционалиста С.А. Авакьяна, обосновавшего свой подход к муниципальной (местной власти) как самостоятельной подсистеме публичной власти [5]. Более того, им высказывалось мнение о норме ст. 12 Конституции Российской Федерации, искусственно разрывающей систему местного самоуправления от системы государственной власти [3]. В более поздних трудах ученый последовательно указывал на местное самоуправление как на часть системы государственного управления и элемент единой публичной власти наряду с государственной властью [4].

Нельзя не вспомнить в этой связи и солидарное с вышеотмеченной позицией мнение Н.С. Бондаря. Говоря о преодолении неоправданного отрыва местного самоуправления от государственной власти, ученый подчеркивает, что местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления для выполнения социальной функции государства, распределяемой между всеми уровнями публичной власти на началах совместности и субсидиарности [6].

В то же время представляет интерес взгляд А.Н. Черткова на уже закрепленную в Конституции Российской Федерации систему публичной власти. По мнению ученого, в ней не хватает еще одного компонента - общественной власти, или власти гражданского общества. Исключение общественной власти из системы публичной власти подрывает саму суть публичной власти, строящейся на началах народовластия. Сегодня можно и нужно включать

в это единство и общественную власть хотя бы доктринально. Тогда можно будет надеяться, что со временем такое единство публичной власти будет обретено и на практике [14].

Схожую позицию занимает и Е.Н. Маркова, полагающая, что конституционная реформа еще больше спровоцировала вариативность доктринальных трактовок публичной власти, в том числе и в связи с тем, что в Конституции Российской Федерации не нашли концентрированного отражения общественная власть и ее соотношение с публичной властью [9].

Можно было предположить, что отмеченная полемика по поводу публичной власти прекратится в связи с принятием законодательства, раскрывающего конституционные новеллы. Многие предполагали, что будет принят федеральный закон с условным названием «Об основах организации публичной власти в Российской Федерации», раскрывающий новый терминологический аппарат; уточняющий элементы, входящие в систему публичной власти; устанавливающий принципы, положенные в основу организации этой власти; способы и виды взаимодействия внутри данной системы, а также иные необходимые категории.

Однако законодатель, не учитывая мнение ученых и практиков, оперативно принял Федеральный закон от 08.12.2020 № 394 «О Государственном Совете Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон № 394-ФЗ), в котором впервые было сформулировано нормативное понятие единой системы публичной власти. Статья 2 данного закона под этой системой понимает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие на основе принципов согласованного функционирования и организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства.

Безусловным плюсом дефиниции «единая система публичной власти» стало уточнение форм взаимодействия: организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействие, а также взаимодействие по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти.

Обратим внимание, однако, на то, что Федеральный закон № 394-ФЗ не представил по-

нятие публичной власти, а лишь перечислил структурные элементы системы публичной власти.

Разумеется, закон внес правовую определенность в данный вопрос, однако нельзя согласиться с трактовкой законодателя относительно цели взаимодействия всей совокупности перечисленных органов. В конституционной интерпретации это наиболее эффективное решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Федеральный закон № 394-ФЗ, полностью проигнорировав ее, назвал новую цель - соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства.

Согласимся с Е.В. Гриценко, напоминающей, что задачей местного самоуправления прежде всего является обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в интересах населения, в то время как социально-экономическое развитие всего государства - задача, возлагаемая на федеральные органы, а комплексное развитие субъекта Российской Федерации - задача региональных органов государственной власти [8].

Помимо отмеченного разночтения, Федеральный закон № 394-ФЗ содержит и другую серьезную недоработку: несоответствие названия и содержательной части закона. Кроме вопросов формирования и деятельности Государственного Совета (что напрямую вытекает из названия), на него возложена также несвойственная ему функция - определять основы функционирования публичной власти (ст. 1). Более чем странно выглядит, что Государственный Совет, который формируется Президентом Российской Федерации для содействия ему в решении задач, подготовке предложений, выработке решений, не является элементом публичной власти, т. е. выступает по сути консультативно-вспомогательным инструментом при главе государства, определяющим основы функционирования публичной власти [10]. Заметим, что именно Президент Российской Федерации, а не Государственный Совет обеспечивает функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в России.

Не вызывает удивления тот факт, что в данном законе не дано полноценного определения самой публичной власти, а лишь раскрыта система органов, входящих в нее. Для закона о Государственном Совете как органе, координирующем деятельность элементов названной системы, вполне достаточно приведенное в ст. 2

определения. Ожидать от него более глубокую содержательную дефиницию публичной власти не приходится.

Подобного не следует ожидать и от Федерального закона № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации [2], поскольку это не является его задачей как регулятора организации одного из уровней власти - субъекта Российской Федерации. К слову сказать, в этом законе наблюдается тенденция, противоположная Федеральному закону № 394-ФЗ: его название шире, чем нормативное содержание. Оно охватывает все уровни публичной власти в субъекте федерации, включая муниципальный уровень, однако вопросы организации местного самоуправления не входят в предмет регулирования данного закона [8].

Более того, отсутствует понятие «публичная власть» (что является логичным) и в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [12], имеющем предметом правового регулирования только нижний уровень публичной власти - муниципальный.

Таким образом, законодательные интепре-тации единой системы публичной власти не отражают в полной мере конституционную новеллу ч. 3 ст. 132. Напротив, в них наблюдаются отмеченные деформации. Ни один из приведенных законов, ни законопроект не содержат понятия «публичная власть» и его основополагающих идей - принципов. Законодательная «разноголосица» стала возможной вследствие отсутствия ключевого правового акта - федерального закона, посвященного публичной власти в целом, подробно раскрывающего систему этой власти.

На сегодняшний день не получен от законодателя ответ на вопрос, является ли элементом публичной власти судебная власть, включенная ст. 10 Конституции Российской Федерации в триаду государственной власти. Нет ответа и на вопрос, почему народ - единственный источник власти в государстве - остался за пределами публичной власти.

В научной доктрине между тем есть попытки ответа на некоторые из вопросов. Так, например, В.А. Винокуров предлагает рассматривать публичную власть на двух уровнях: 1) государственная власть в составе федерального подуровня и субъектов Российской Федерации; 2) власть местного самоуправления. Ученый предлагает также определение публичной власти: власть, осуществляемая органами государственной власти (законодательной, испол-

нительной и судебной) и органами местного самоуправления, а также сами эти органы [7].

Полагаем, что законодателю необходимо вернуться к вопросу нормативно-правового регулирования института публичной власти, поскольку уход от законодательного решения проблемы сопряжен со многими коллизиями в правоприменении.

Список литературы

1. О Государственном Совете Российской Федерации: федер. закон от 08.12.2020 № 394-Ф3 // Рос. газ. 2020. № 280 (8334). 11 дек.

2. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федер. закон от 21.12. 2021 № 414-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 52 (ч. 1), ст. 8973.

3. Авакьян С.А. Практика конституционных реформ: некоторые проблемы // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2011. № 1. С. 21-38.

4. Авакьян С.А. Проблемы прямого действия Конституции Российской Федерации 1993 года // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 12. С. 18-26.

5. Авакьян С.А. Публичная власть: конституционно-правовые аспекты // Вестник Тюменского гос. ун-та. 2009. № 2. С. 5-12.

6. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционали-зация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. 592 с.

7. Винокуров В.А. Законодательство о публичной власти в России: проблемы понятия и содержания // Конституционное и муниципальное право. 2023.№ 1. С. 34-37.

8. Гриценко Е.В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе публичной власти? (Проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок) // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 5. С. 50-57.

9. Маркова Е.Н. Общественная и (или) публичная власть: проблемы соотношения в контексте судебной реформы 2020 года // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 12. С. 24-29.

10. Михеева Т.Н. Законодательное обеспечение конституционных положений о публичной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. № 11. С. 37-42.

11. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти: проект федер. закона // Система обеспечения законодательной деятельности: офиц. сайт. URL: https://sozd.duma.go-v.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 28.03.2023).

12. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М.: Азбуковник, 1999. 944 с.

13. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции: монография. М.: Норма, 2005. 319 с.

14. Чертков А.Н. Публичная власть: состав, единство и сущность взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 10. С.19-23.

15. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 3-13.

References

1. O Gosudarstvennom Sovete Rossijskoj Fede-ratsii [About the State Council of the Russian Federation]: feder. zakon ot 08.12.2020 № 394-FZ // Ros. gaz. 2020. № 280 (8334). 11 dek.

2. Ob obshchix printsipakh organizatsii pub-lichnoj vlasti v sub"ektakh Rossijskoj Federatsii [On the general principles of the organization of public power in the subjects of the Russian Federation]: feder. zakon ot 21.12. 2021 № 414-FZ // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2021. № 52 (ch. 1), ct. 8973.

3. Avakyan S.A. Praktika konstitutsionnykh reform: nekotorye problem [The practice of constitutional reforms: some problems] // Vestnik Moskovskogo un-ta. Seriya 11. Pravo. 2011. № 1. S. 21-38.

4. Avakyan S.A. Problemy pryamogo dejst-viya Konstitutsii Rossijskoj Federatsii 1993 goda [Problems of direct effect of the Constitution of the Russian Federation of 1993] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2018. № 12. S. 18-26.

5. Avakyan S.A. Publichnaya vlasf: konstitutsi-onno-pravovye aspekty [Public power: constitutional and legal aspects] // Vestnik Tyumenskogo gos. un-ta. 2009. № 2. S. 5-12.

6. Bondar N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipalnoj demokratii v Rossii [Local Self-Government and Constitutional Justice: Constitutionalization of Municipal Democracy in Russia]. M.: Norma, 2008. 592 s.

7. Vinokurov V.A. ZakonodateFstvo o publichnoj vlasti v Rossii: problemy ponyatiya i soderzha-niya [Legislation on public power in Russia: problems of concept and content] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2023. № 1. S. 34-37.

8. Gritsenko E.V. Chto zhe ostanetsya ot mest-nogo samoupravleniya v edinoj sisteme publichnoj vlasti? (Problemy zakonodatel noj interpretatsii konstitutsionnykh popravok) [What will remain of local self-government in the unified system of public power? (Problems of legislative interpretation of

constitutional amendments)] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2022. № 5. S. 50-57.

9. Markova E.N. Obshchestvennaya i (ili) pub-lichnaya vlast': problemy sootnosheniya v kontek-ste sudebnoj reformy 2020 goda [Public and (or) public power: problems of correlation in the context of judicial reform in 2020] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2021. № 12. S. 24-29.

10. Mikheeva T.N. Zakonodatelnoe obespeche-nie konstitutsionnykh polozhenij o publichnoj vlasti v Rossii [Legislative support of constitutional provisions on public power in Russia] // Gosudarstven-naya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2022. № 11. S.37-42.

11. Ob obshchix printsipax organizatsii mest-nogo samoupravleniya v edinoj sisteme publichnoj vlasti: proekt feder. zakona // Sistema obespecheni-ya zakonodatelnoj deyatelnosti: ofits. sajt. URL:

https://sozd.duma.go-v.ru/bill/40361-8 (Accessed 28.03.2023).

12. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Tolkovyj slo-var russkogo yazyka [Explanatory dictionary of the Russian language]. 4-e izd. M.: Azbukovnik, 1999. 944 s.

13. Khabrieva T.Ya., Chirkin V.E. Teoriya sovre-mennoj konstitutsii [Theory of the modern Constitution]: monografiya. M.: Norma, 2005. 319 s.

14. Chertkov A.N. Publichnaya vlasf: sostav, edinstvo i sushchnost vzaimodejstviya [Public power: composition, unity and essence of interaction] //Konstitutsionnoe imunitsipaFnoepravo.2020. № 10. S. 19-23.

15. Chirkin V.E. Publichnaya vlast v sovre-mennom obshchestve [Public power in modern society] // Zhurnal rossijskogo prava. 2009. № 7. S. 3-13.

МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: tnmiheeva14@mail.ru.

MIKHEEVA, Tatyana Nikolaevna - Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: tnmihe-eva14@mail.ru.