Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

актуальные вопросы правоприменения

Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

тюльпанов Вадим Альбертович,

Председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга

В условиях становления государственной власти в российских регионах особую значимость приобретает осуществление законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ контрольной функции. В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. подчеркивалось, что на современном этапе развития российской государственности необходимо уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне. В связи с этим следует отметить, что полноценная реализация контрольной функции парламента — это одно из условий стабильности отношений между ветвями власти в государстве, развития демократии и достижения состояния правового государства.

Необходимо признать, что контроль, осуществляемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, как правовой институт развивается медленно, а как функция данного органа — пока недостаточно эффективен на практике. Причиной этого в том числе является отсутствие научных критериев, на которые должны опираться региональные законодательные органы при правовом регулировании контроля, осуществляемого указанным органом государственной власти. Следовательно, интерес к данной сфере

конституционно-правовых отношений должен проявляться со стороны не только государственных деятелей, но и научного сообщества.

С теоретической и практической точек зрения актуальным представляется вопрос о месте контрольной функции среди других функций законодательного (представительного) органа государственной власти. По этому поводу существует ряд разнящихся мнений, что, по-видимому, обусловлено как общественно-политической системой, в рамках которой формируется научное мировоззрение того или иного исследователя, так и общественной практикой, вытекающей из результатов деятельности данного органа государственной власти.

Так, германские государствоведы указывают на важность контрольной функции парламента (которая выражается в основном в контроле за деятельностью правительства) среди других его функций — представительство нации, политическое волеобразование, законодательная деятельность, формирование пра-вительства1. Исследователи деятельности английского парламента склонны ранжировать его функции следующим образом. Первой (главной) из них является контроль над исполнительной властью2. Выска-

1 См.: Урьяс Ю. П. Механизм государственной власти ФРГ М., 1988. С. 63.

2 См.: Конституционное (государствен-

ное) право зарубежных стран: учебник: в

4 т. Т. 1—2 / под ред. Б. А. Страшуна. М., 1999. С. 447.

зываются предположения, что это обусловлено традицией, основу которой заложили буржуазные политические деятели XIX в., сформулировавшие задачу, стоящую перед парламентом, — осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти3. На втором месте находится законодательная функция, на третьем — другие функции (например, судебная, принятие петиций и т. д.)4.

Большинство отечественных конституционалистов придерживаются точки зрения, согласно которой главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти5. Кроме того, как указывает Е. В. Коврякова, парламент осуществляет наблюдение и проверку деятельности органов испол-нительой власти в целях выявления ее неправомерности или неэф-фективности6.

В то же время в юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому важнейшей функцией парламента является функция представительная. Так, Д. В. Малкин пишет: «Представительная функция парламента превалирует над другими его функциями и проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности. Не подвергая сомнению значимость законодательной функции, как и любой другой, следует признать, что

3 См.: Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 63.

4 См.: Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. М., 1950. С. 117—145.

5 См.: Буринова Л. Д. О социальной функции парламента в правовом государстве // Закон и право. 2009. № 9. С. 105; Яблонская А. Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2. С. 37.

6 См.: Коврякова Е. В. Парламентский кон-

троль в зарубежных странах: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.

представительная функция является основой основ»7. Однако значительная часть исследователей в нашей стране полагает, что ведущими функциями парламента выступают законодательная, представительная и контрольная8.

Указанная триада функций присуща и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. При этом законодательная и представительная функции отражены в названии данных органов, установленном в Конституции РФ (ч. 2 ст. 66) и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ). О важности контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ свидетельствует то обстоятельство, что необходимые для ее осуществления контрольные полномочия указаны в ст. 5 названного Федерального закона в ряду основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Результатом осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ законодательной функции является формирование региональной нормативно-правовой базы регулирования общественных

7 Малкин Д. В. Компетенция регионального депутата при осуществлении представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ // Ленинградский юридический журнал. 2009. № 4. С. 143.

8 См., например: Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. М., 2001. С. 203; Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность: политико-правовой анализ: учеб. пособие. М., 2007. С. 57.

отношений, возникающих в процессе развития общества и государства и объективно требующих государственного воздействия в форме законодательных установлений. Задача законодательной деятельности органа государственной власти субъекта РФ состоит в подготовке и принятии законов, непосредственно предусмотренных в конституции (уставе) субъекта РФ, и законов, которые обеспечивают потребности развития общества и государства в различных сферах жизнедеятельности. При этом законодательство является непосредственным инструментом формирования стратегии и тактики такого развития9.

Федеральный закон № 184-ФЗ устанавливает пределы реализации законодательной функции на региональном уровне. Согласно его подп. «б» п. 1 ст. 5 законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. Данные ограничения сфер законодательного регулирования вытекают из ст. 76 Конституции РФ и обусловлены федеративным устройством России.

Процедура осуществления законодательной функции на уровне субъекта РФ установлена в Федеральном законе № 184-ФЗ, в соответствии с п. 4 ст. 7 которого проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Согласно п. 2 этой же статьи законы

9 См.: Нисневич Ю. А, Платонов В. М.,

Слизовский Д. Е. Указ. соч. С. 57.

субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.

Законодательная функция — это ключевая и наиболее объемная по своему значению и содержанию функция законодательного (представительного) органа государственной власти10. Но следует иметь в виду, что без эффективного контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ законодательная функция рассматриваемого нами регионального органа во многом утрачивает свое значение, поскольку нет смысла в законах, которые не соблюдаются и не исполняются. Именно в этом проявляется значимость контрольной функции применительно к функции законодательной.

В связи с этим следует положительно оценить опыт некоторых субъектов РФ, в том числе и Санкт-Петербурга, которые принимают законы, специально регулирующие деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти региона страны по контролю за соблюдением и исполнением законов соответствующего субъекта РФ. Например, в ст. 4 Закона Калужской области от 26 января 2006 г. № 171-ОЗ «О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области» установлены следующие формы контроля:

заслушивание информации на заседаниях Законодательного Собрания о ходе исполнения законов Калужской области;

запрос Законодательного Собрания по вопросам соблюдения и исполнения законов Калужской области;

участие постоянных комитетов, комиссий Законодательного Собрания, фракций в Законодательном Собрании, рабочих групп и депутатов Законодательного Собрания в мероприятиях по осуществлению

10 Там же.

контроля в пределах своей компетенции;

публичные слушания и другие мероприятия в Законодательном Собрании в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания по вопросам контроля за соблюдением и исполнением законов Калужской области;

принятие Законодательным Собранием решений по устранению нарушений, выявленных в ходе осуществления контроля за соблюдением и исполнением законов Калужской области в соответствии с указанным Регламентом;

депутатские обращения в соответствии с Законом Калужской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Калужской области».

Важное значение контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ имеет и для учредительной функции данного органа. Согласно Закону Санкт-Петербурга от 13 декабря 2000 г. № 687-81 «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» в структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга из числа депутатов этого органа создана контрольная группа. В соответствии со ст. 1 указанного Закона она создается в целях осуществления контроля за исполнением не только законов Санкт-Петербурга, но и Устава города.

В то же время парламентский контроль за соблюдением конституций (уставов) субъектов РФ наиболее эффективен в тех регионах, где созданы конституционные (уставные) суды субъектов РФ. К таким регионам помимо Санкт-Петербурга относятся республики Башкортостан и Татарстан, Калининградская и Свердловская области и др.

Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституцион-

ного (уставного) суда субъекта РФ относится, в частности, рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ. Соответственно, в тех регионах, где созданы указанные суды, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и депутаты данных органов вправе обращаться с запросами в конституционный (уставный) суд в целях устранения из законодательства субъекта РФ норм, противоречащих конституции (уставу) субъекта РФ.

Итак, значимость контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ проявляется в том, что она представляет собой важнейший элемент системы сдер-жек и противовесов, обеспечивающий надлежащее исполнение органами и должностными лицами своих обязанностей. Без эффективного парламентского контроля иные функции парламента утрачивают свое значение. От того, как организован контроль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, зависит реальность или фиктивность многих прав, входящих в компетенцию данного органа11.

Следовательно, контроль — это важнейшая характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, обусловленная его местом в системе разделения властей, другими его функциями (помимо контрольной), порядком его формирования. Как правильно указывается в юридической литературе, «функция контроля присуща парламенту

11 См.: Карханбарьян А. С. Основные особенности дефиниций: «парламентаризм»,

«парламентский контроль» // Бизнес в законе. 2009. № 2. С. 35.

в силу его природы»12. В связи с этим полагаем возможным именовать орган государственной власти субъекта РФ не только высшим законодательным и представительным, но и высшим контрольным.

Относительно представительной функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ необходимо отметить следующее. Представительный характер указанного органа обусловлен порядком его формирования. Согласно п. 4 ст. 4 и п. 1 ст. 10 Федерального закона № 184-ФЗ, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в случае, если этот орган двухпалатный — не менее 50% депутатов одной из его палат) должны избираться непосредственно населением соответствующего региона. Поэтому при осуществлении власти законодательный (представительный) орган государственной власти является легитимным представителем народа.

Представительство выражается в обязанностях депутатов отражать в своей деятельности общезначимые цели и интересы общественного развития, придавая им статус законов, а также постоянно поддерживать связь со своими избирателями. В работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должны находить решения актуальные проблемы общественной, социально-экономической и политической жизни региона. Законодательный (представительный) орган государственной власти — это один из основополагающих политических институтов представительной демократии, призванный обеспечивать практическую реализацию принципа народовластия, развитие гражданского общества и формиро-

12 Утяшев М. М., Корнилаева А. А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 30.

вание правового демократического государства. Суть его как политического, государственного института состоит в том, что он реализует механизм постоянного участия гражданского общества через его систематически всенародно избираемых представителей в функционировании государственной власти, в системе государственно-властных от-ношений13.

При характеристике представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти исследователи указывают, что он призван выражать волю народа в управлении го-сударством14. Представительство — это функция, которая пронизывает все направления парламентской де-ятельности15. Кроме того, она должна охватывать все сферы его деятельности, все его органы, быть повседневным элементом жизни этого государственного органа16.

По нашему мнению, указанные подходы применимы к характеристике представительности не как функции, а как признака законодательного (представительного) органа государственной власти. Подобная характеристика представительности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга была выражена в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 25 мая 2010 г. № 010/10-П «По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статей 5 и 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 1997 г. № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге»: «Реализуя принадлежащие ему полномочия путем принятия решений в рамках установленных процедур и выражая соб-

13 См.: Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Указ. соч. С. 58—59.

14 Там же. С. 58.

15 См.: Парламентское право России: учебник / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006. С. 95.

16 См.: Малкин Д. В. Указ. соч. С. 143.

ственное волеизъявление как органа государственной власти Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга реализует тем самым волеизъявление жителей Санкт-Петербурга».

Функция является одним из основных направлений деятельности органа, поэтому одна функция не может «пронизывать» другие функции государственного органа или проявлять себя через них. Если исходить из понимания представительности как функции парламента субъекта РФ, то она в первую очередь направлена на поддержание связи с избирателями.

Непосредственное регулирование осуществления представительной функции, как правило, содержится в законах субъектов РФ о статусе депутатов законодательных (предста-вительнх) органов государственной власти субъектов РФ. Так, согласно ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 8 февраля 1995 г. № 13-3 «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», депутат этого органа принимает предусмотренные законодательством меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей, ведет прием граждан, изучает общественное мнение, взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественно-политическими объединениями, информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона Пензенской области от 24 июня 2005 г. № 829-ЗПО «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» депутат данного органа поддерживает постоянную связь со своими избирателями, рассматривает поступившие в его адрес обращения, ведет прием граждан, принимает меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, вносит предложения в соответствующие органы госу-

дарственной власти, органы местного самоуправления, организации, осуществляет контроль за ходом их рассмотрения и реализации, регулярно информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Таким образом, при раскрытии содержания представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в региональном законодательстве Российской Федерации непременно указывается и на контрольную функцию, что совершенно оправданно, так как недостаточно принять избирателя, рассмотреть его обращение и направить соответствующее письмо в орган или должностному лицу, которое уполномочено решить проблему гражданина. Для того чтобы права и законные интересы избирателей были действительно защищены, необходим контроль законодательного (представительного) органа государственной власти за надлежащим исполнением соответствующими органами и должностными лицами своих обязанностей. Без такого контроля представительная функция рассматриваемого нами органа во многом утрачивает свою эффективность.

Некорректно определять какую-либо из указанных функций в качестве основной, поскольку любая функция государственного органа является одним из основных направлений его деятельности. Следовательно, все функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются для него основными.

В некоторых субъектах РФ данная идея уже реализована на уровне региональных конституций. Так, в ст. 31 Конституции Удмуртской Республики и в ст. 54 Конституции Республики Саха (Якутия) региональные парламенты определяются не только как законодательные и представительные, но и как контрольные органы государственной власти. Од-

нако пока такие положения регионального законодательства являются скорее исключениями, что представляется неправильным.

На наш взгляд, норма о том, что рассматриваемый нами орган — это высший законодательный, представительный и контрольный орган государственной власти субъекта РФ, должна быть закреплена не только в законодательстве субъектов РФ, но и в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Именно такое конституционное и законодательное регулирование позволит наиболее четко раскрыть природу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отразить значимость осуществляемой им контрольной функции.

Библиографический список

Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. М., 2001.

Буринова Л. Д. О социальной функции парламента в правовом государстве // Закон и право. 2009. № 9.

Карханбарьян А. С. Основные особенности дефиниций: «парламентаризм», «парламентский контроль» // Бизнес в законе. 2009. № 2.

Коврякова Е. В. Парламентский контроль в зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. Т. 1—2 / под ред. Б. А. Страшуна. М., 1999.

Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963.

Малкин Д. В. Компетенция регионального депутата при осуществлении представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ // Ленинградский юридический журнал. 2009. № 4.

Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизов-ский Д. Е. Законодательная деятельность: политико-правовой анализ: учеб. пособие. М., 2007.

Парламентское право России: учебник / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006.

Урьяс Ю. П. Механизм государственной власти ФРГ М., 1988.

Утяшев М. М., Корнилаева А. А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.

Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. М., 1950.

Яблонская А. Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2.