Организационно-правовые и управленческие аспекты развития конкуренции в бюджетном секторе

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ В БЮДЖЕТНОМ СЕКТОРЕ

е.в. зырянова,

заместитель председателя Правительства Пермского края

Автор предлагает дополнить правовой формат взаимоотношений между заказчиком и подрядчиком гражданско-правовыми отношениями в виде контракта на государственное задание. Такая модель в течение нескольких лет разрабатывается и апробируется в Пермском крае. Конкуренция внутри сети бюджетных учреждений актуальна вследствие того, что перечень бюджетных услуг в каждом бюджетном учреждении по отрасли дублируется и обеспечивает заказчика статистическим материалом для сравнительного анализа по ценам и качеству оказанных услуг за отчетный период. Наиболее эффективным методом повышения качества бюджетныхуслуг будет их полная приватизация, то есть оказание их на свободном рынке по праву, приобретенному на конкурсной основе.

Ключевые слова: бюджет, сектор, конкуренция, смета, финансирование, государственный, заказ

Вопрос эффективного управления в бюджетном секторе весьма актуален не только благодаря масштабам производства и оказания услуг [1, 2]. В большинстве субъектов РФ более половины расходов консолидированного бюджета региона тратится на оказание гражданам бюджетных услуг. Механизм управления бюджетным сектором базируется на сметном финансировании и субсидиарной ответственности бюджета за результаты финансово-экономической деятельности бюджетных учреждений, гарантированном государственном заказе на оказание услуг, отсутствии связи с получателем бюджетной услуги — населением. Все это не способствует созданию конкурентной среды в процессе производства бюджетных услуг и обусловливает неэффективность бюджетного сектора в процессе оказания бюджетных услуг гражданам.

Рыночные отношения отличаются от тех, что существуют в бюджетном секторе, в первую очередь наличием конкуренции. Доходы производителя зависят от лояльности потребителя. На свободном рынке товаров и услуг идет борьба за потребителя товаров и услуг. Выявляется противоречие в отношениях (антагонизм) заказчика (потребителя) и

подрядчика (производителя): заказчик желает купить товар или услугу максимального качества по минимальной цене, а подрядчик заинтересован продать свой товар или услугу определенного качества по максимальной цене. Надо отметить достаточную прозрачность этих отношений, открытость информации о состоянии рынка, прямой контакт сторон в процессе взаимодействия, за счет которого живет и развивается конкуренция. При развитой системе рыночных отношений, защите конкуренции цены спроса и предложения уравниваются, совершаются сделки и удовлетворяются потребности всех участников рынка, спрос и предложение на товары и услуги уравновешивается [3, 4].

Что же происходит в бюджетном секторе? При анализе отношений между производителем и потребителем, заказчиком и подрядчиком в бюджетном секторе мы имеем дело не с двумя участниками процесса, как в рыночном варианте, а с тремя: заказчиком и подрядчиком (производителем), представленными государственными структурами, и потребителем — населением. Модель взаимодействия всех сторон предельно закрыта, изначально искажается из-за отсутствия естественной мотивации сторон и имеет ярко выраженные недостатки.

Заказчиком часто выступает отраслевой орган исполнительной власти — комитет, департамент, министерство: в здравоохранении — министерство здравоохранения, в образовании — министерство образования, в социальной сфере — министерство социального развития. Подрядчика представляют подведомственные ему бюджетные учреждения. Учредителем и собственником каждого учреждения выступает заказчик, который одновременно представляет интересы граждан при получении услуг данной отрасли. Министерство является отраслевым заказчиком, учредителем бюджетного учреждения, работодателем его исполнительного органа в лице руководителя бюджетного учреждения, а также, в соответствии с Бюджетным кодек-

сом, распорядителем бюджетных ассигнований для финансирования сметы бюджетного учреждения. Мы наблюдаем совмещение колоссальных возможностей и функций в лице отраслевого органа исполнительной власти и отсутствие в управленческой модели реального потребителя — населения.

Каковы последствия и результаты деятельности в такой модели, нетрудно догадаться. Заказчик размещает заказ в своем подведомственном учреждении, которое возглавляет нанимаемый им руководитель, финансирует заказ из бюджета, несет субсидиарную ответственность за деятельность данного учреждения, принимает результаты выполненной работы и самостоятельно подводит итог своей деятельности. Эффективность работы такой управленческой модели предельно низка. Интересы граждан в ней не представлены. Результативность не определяется и не связана с финансированием. Заказ ежегодно размещается без конкурсных процедур и независимо от результатов предыдущих периодов деятельности учреждения. Модель замкнута на себя, не имеет обратной связи, не мотивируется на конечный результат. Все вопросы и конфликты внутри модели решаются за счет снижения качества бюджетной услуги или объемов производимых услуг, то есть за счет потребителя.

В связи с этим представляется крайне актуальным поиск новой организационно-правовой модели, которая способна в условиях существующих ограничений повысить уровень конкуренции в бюджетном секторе. Такая модель уже несколько лет разрабатывается и апробируется в Пермском крае.

Для создания аналогичных рыночным противоречий Правительство Пермского края пошло на эксперимент по разделению функций заказчика и подрядчика бюджетных услуг между исполнительными органами государственной власти. В составе Правительства в каждой отрасли были созданы не только министерства, но и агентства. За министерствами, как и ранее, осталась функция заказчика отраслевой услуги — здравоохранения, образования, культуры, соцзащиты. За агентствами закрепили функции учредителя бюджетных учреждений, работодателя и главного распорядителя бюджетных

средств. На рис. 1 представлена схема управленческой модели с участием агентства как учредителя бюджетных учреждений.

Наиболее важным в управленческой модели является то, что руководитель агентства не подчиняется руководителю министерства, так как они оба подчиняются Председателю Правительства. Благодаря этому ведомства стали независимы друг от друга и у каждого из них четко определились приоритеты.

Министерство-заказчик стало независимым представителем интересов граждан и приобрело мотивацию для защиты их интересов. По заданной модели Министерство размещает заказ в сети бюджетных учреждений и контролирует его исполнение в соответствии с заданными параметрами.

Агентство играет роль учредителя бюджетных учреждений: определяет виды его деятельности в соответствии с уставом, предоставляет бюджетному учреждению в оперативное управление активы (здания, сооружения, другие основные средства, земельные участки) для выполнения государственного задания, обеспечивает текущее финансирование, заключает трудовой контракт с руководителем учреждения, определяет объем его внебюджетной деятельности, согласовывает стратегию его развития.

В предложенной управленческой модели работают принципы, характерные для рыночных от-

Рис. 1. Схема управленческой модели с участием агентства как учредителя бюджетных учреждений

ношений. В результате реструктуризации заказчик и подрядчик стали относительно независимыми и определились с приоритетами. Министерства, освобожденные от ответственности за бюджетные учреждения, смогли предъявить к ним повышенные требования, а бюджетные учреждения вместе с учредителем осознали ответственность за исполнение государственного заказа.

С правовой точки зрения модель поддерживается Бюджетным кодексом [5], в котором приведены понятия государственного задания (заказа), определен порядок финансирования и ответственность главного распорядителя финансовых средств (ГРБС), но отсутствует механизм приемки задания. В связи с этим автор предлагает дополнить правовой формат взаимоотношений между заказчиком и подрядчиком гражданско-правовыми отношениями в виде контракта на государственное задание.

Принципиальным является определение сторон по контракту. В процессе разработки модели высказывались предположения о том, что договор должен быть сформирован между двумя исполнительными органами власти — министерством и агентством. По мнению автора, это большая управленческая ошибка, так как по аналогии с рыночными отношениями Заказчик никогда не заключает подрядный договор с учредителем Подрядчика. Учредитель в рыночных отношениях не несет ответственности за финансово-хозяйственную деятельность компании. За это отвечает исполнительный орган — руководитель компании, следовательно, договор необходимо заключать между министерством и бюджетным учреждением. Варианты, когда контракт подписывается между министерством и агентством, менее предпочтительны, т. к. приводят к фактически «оптовому» заказу, который консолидируется на уровне агентства. «Розничный» заказ, размещаемый в каждом бюджетном учреждении, дает возможность министерству на этапе приемки услуг провести сравнительный анализ бюджетных услуг, оказанных в разных бюджетных учреждениях внутри сети, что дает толчок к внутрисетевой конкуренции. Конкуренция внутри сети бюджетных учреждений актуальна благодаря тому, что перечень бюджетных услуг в каждом бюджетном учреждении конкретной отрасли дублируется и обеспечивает Заказчика статистическим материалом для сравнительного анализа по ценам и качеству оказанных услуг за отчетный период.

Реализованные в модели управления бюджетным сектором принципы внутрисетевой конкуренции дают возможность повысить эффективность

расходования бюджетных средств на оказание услуг населению, снизить себестоимость бюджетных услуг за счет оптимизации активов бюджетного учреждения, внедрения новых дистанционных компьютерных технологий, повысить мотивацию кадров в бюджетном секторе для улучшения качества оказываемых услуг, обеспечить ротацию руководителей учреждений.

Конкуренция в сети бюджетных учреждений дает им опыт управления и готовит к статусу автономных учреждений, в которых отсутствует субсидиарная ответственность и бюджетное финансирование, велика доля внебюджетной деятельности и ответственности за финансово-экономические показатели работы. Но самым эффективным методом повышения качества бюджетных услуг станет их полная приватизация, то есть оказание таких услуг на свободном рынке по праву, приобретенному на конкурсной основе. На рис. 2 представлена управленческая модель «Агентство по управлению бюджетными учреждениями — краевое Министерство» с учетом конкуренции подрядчиков бюджетных услуг.

Под цифрой «1» в схеме подразумевается задание отрасли, основные параметры ее социально-экономического развития в соответствии со стратегией развития края, определенные в Послании губернатора Законодательному собранию и в Программе социально-экономического развития края на долгосрочный период.

Цифрой «2» обозначается контракт на государственное задание, в котором Заказчик прописывает перечень услуг, их объемные, стоимостные и качественные показатели, определяет порядок приемки и ответственность сторон за исполнение государственного задания. Договор подписывается до формирования бюджета края на трехлетний период, его стоимостные параметры закладываются в бюджет.

Цифра «3» — все механизмы влияния учредителя на бюджетное учреждение. Это тот арсенал инструментов и рычагов управления, который использует учредитель для поддержания конкурентоспособности компании на рынке. В первую очередь, это трудовой контракт с руководителем учреждения. По мнению автора, он должен быть срочным и содержать объективные параметры оценки как руководителя, так и учреждения. В отличие от рыночных отношений, при которых финансовый поток в компанию идет от клиентов, а затраты компании не могут превышать ее доходов, в бюджетном секторе финансирование осуществляется по смете, контролировать которую предлагается учредителю.

Рис. 2. Управленческая модель «Агентство по управлению бюджетными учреждениями — краевое Министерство» с учетом конкуренции подрядчиков

бюджетных услуг

При этом контроль сметы в бюджетном секторе равноценен контролю себестоимости на рынке. А себестоимость услуг — один из основных критериев конкурентоспособности компании.

Внедрение данной управленческой схемы в Пермском крае позволило:

1) сократить сеть бюджетных учреждений на 4,5 % за счет реструктуризации и ликвидации неконкурентоспособных без изменения количества и качества оказываемых услуг за 2 года;

2) внедрить управленческий учет в бюджетных учреждениях начального и среднего профессионального образования, ориентированный на определение себестоимости бюджетной услуги каждого типа для сравнения и рейтингования бюджетных учреждений в интересах заказчика;

3) отказаться от содержания и неэффективного использования непрофильных активов на балансе и в пользовании бюджетных учреждений (зданий, земельных участков, автотранспорта) и снизить затраты на уплату налогов на сумму свыше 50 млн руб. в год;

4) передать на аутсорсинг виды непрофильной деятельности: автотранспортные услуги и услуги общественного питания;

5) внедрить новые методы мотивации персонала и руководства бюджетного учреждения, ориентированные на повышение конкурентоспособности учреждения.

Безусловно, данная управленческая модель только отчасти решает проблему неэффективности бюджетного сектора. Для совершенствования бюджетных отношений необходимы дальнейшие шаги в направлении рыночных механизмов. Такие возможности нам дает новое федеральное законодательство «Об автономных учреждениях», «О концессионных отношениях» [6, 7]. Внедрение рыночных механизмов в бюджетную сферу оказания государственных услуг может значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств. В этом направлении необходимо последовательно продвигаться, внедряя в бюджетный сектор механизмы и элементы аутсорсинга, борьбы с непрофильными активами, снижая себестоимость бюджетных услуг, внедряя мотивацию персонала и современные технологии, все методы повышения эффективности хозяйственной деятельности, которые уже давно используются в бизнесе.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Медведев Д. Реализация национальных проектов: новые задачи // Экономическая политика. 2008. № 1. С. 5-9.

2. Зырянова Е. В. Управление бюджетным сектором // Пермский край — конкурентное развитие: сборник открытых лекций. — Пермь: «Стиль-МГ», 2006.

3. ПортерМ. Э. Конкуренция. М.: Вильямс, 2005. — 602 с. ISBN 5-8459-0794-2

4. Азоев Г. Л. Конкуренция: анализ, стратегия и практика. — М.: Центр экономики и маркетинга, 1996. — 208 с.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.02.2009 № 17-ФЗ) .

6. Об автономных учреждениях: Фед. закон РФ. 03.11.2006. № 174 — ФЗ.

7. О концессионных соглашениях Фед. закон РФ. 21.07.2005. № 115 — ФЗ.