Совершенствование правовых норм в борьбе с коррупционными преступлениями на государственной службе

УДК: 340.134:343.35 DOI: 10.22394/2071-2367-2017-12-3-190-197

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ НОРМ В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИОННЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Гончарук Н.С., Червинская А.П.1

На современном этапе противодействия коррупции органы государственной власти сталкиваются с рядом сложностей, касающихся применения существующих правовых норм по данному вопросу, поэтому в статье приводится аналитическая информация в отношении применения мер противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, направленных на совершенствование законодательства в борьбе с коррупционными преступлениями. Так, в статье поднимается вопрос о необходимости определения базовых причин и условий коррупции, без которых практически невозможно построить грамотную систему профилактики проявления преступлений данной направленности, поскольку декларативность существующих в антикоррупционном законодательстве предписаний не позволяет применить исчерпывающий перечень механизмов противодействия коррупции правоохранительными органами. Вызывает нарекания и проведенная в последние годы «модернизация» уголовной политики в рамках рассматриваемой в статье темы. Поэтому основной акцент в работе сделан на обобщении предложений по изменению и дополнению норм, которые закреплены в УК РФ, предусматривающие ответственность за коррупционные преступления, поскольку существующие пробелы в законодательстве не позволяют всецело устранить ряд коррупциогенных факторов и препятствуют привлечению к уголовной ответственности лиц (государственных служащих), которые совершают коррупционные преступления.

Ключевые слова: государственный служащий, противодействие коррупции, исполнительная власть, государственная служба, коррупционное поведение, коррупциогенные факторы, Уголовный кодекс Российской Федерации.

IMPROVEMENT OF LEGISLATION IN FIGHT AGAINST CORRUPTION IN THE PUBLIC SERVICE

GONCHARUK N.S. - Candidate of Political Sciences, Associate Professor at the Department of Administrative and Criminal Law, Central Russian Institute of Management - branch, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Russian Federation, Orel), e-mail:gontscharuk@yandex.ru

CHERVINSKAYA A.P. - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Central Russian Institute of Management - branch, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Russian Federation, Orel), e-mail:sasha.m-87@mail.ru

Гончарук Наталья Сергеевна - кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры административного и уголовного права, Среднерусский институт управления-филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, адрес: 302028, Россия, г. Орел, б. Победы, д. 5а, е-mail: gontscharuk@yandex.ru

Червинская Александра Павловна - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права, Среднерусский институт управления - филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, адрес: 302028, Россия, г. Орел, б. Победы, д. 5а, е-mail: sasha.m-87@mail.ru

At the present stage of countering corruption, public authorities face a number of difficulties related to the application of existing legal norms on this issue, therefore, the article provides analytical information on the application of anti-corruption measures in the public service of the Russian Federation aimed at improving legislation in the fight against corruption crimes. Thus, the article raises the question of the need to determine the underlying causes and conditions of corruption, without which it is practically impossible to build a competent system for preventing the manifestation of crimes of this trend, since the declarativeness of the prescriptions in the anticorruption legislation does not allow us to apply an exhaustive list of mechanisms for countering corruption by law enforcement agencies. The «modernization» of the criminal policy in the framework of the topic discussed in the article is also culpable. Therefore, the main emphasis in the article is made on the generalization of suggestions for amending and supplementing the norms that are enshrined in the Criminal Code of the Russian Federation, which provide for liability for corruption crimes. Since the existing gaps in the legislation do not completely eliminate a number of corruption-related factors and hamper the criminalization of individuals (civil servants) who commit corruption crimes.

Keywords: state employee; anti-corruption; executive power; public service; corruption behavior; corruption factors; Criminal Code of the Russian Federation.

На сегодняшний момент в России определена правовая и организационная основа противодействия коррупции, а именно: осуществлена ратификация базовых международных соглашений, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы, в том числе нормативные правовые акты, которые направлены на их реализацию1.

Государством реализовано значительное количество действенных антикоррупционных мер, в том числе внедрены механизмы, способствующие выявлению коррупционных схем на любом уровне2. Федеральный закон «О противодействии коррупции» и принятые в соответствии с ним иные акты антикоррупционного законодательства были призваны оказать противодействие взяточничеству и его отрицательному воздействию на экономику. Так, в последние годы были приняты некоторые меры к сокращению наличного оборота денежных средств, введен контроль за расходами должностных лиц и членов их семей, приняты меры к недопущению легализации денежных средств, полученных незаконным путем, и др.

Однако нормы указанных актов зачастую страдают определенной декларативностью и не предусматривают реальной возможности применения исчерпывающих мер противодействия коррупции правоохранительными органами. Соответственно нужны более последовательные и всесторонне осмысленные управляющие действия, устраняющие фундаментальные причины коррупции. Эффективными из них могут быть только те, которые объективно востребованы, не выходят за пределы конституционно-правового пространства, носят инновационный характер, сочетают как превентивно-профилактические, так и карательные меры, наполненные при этом нравственным содержанием и создающие психологический настрой на борьбу с коррупцией.

Понятно, что обеспечить задачу такого масштаба можно лишь путем реального решения целого ряда проблем как текущей, так и глобальной социальной значимости: демократизации

1 Дахов И.Г. Противодействие коррупции в системе управления народным хозяйством / И.Г. Дахов, А.А. Семенова. - М.: КноРус медиа, 2015. - С. 351.

2 Кузнецов Д.С. Борьба с коррупцией: философский, исторический и правовой аспект в рамках национального и международного подхода / Под ред. Д. Кузнецова. - М.: Издательские решения, 2016. - С. 112.

общественных отношений и государственного управления, модернизации антикоррупционной составляющей отечественного законодательства; восстановления реального сектора экономики; активизации правового просвещения населения; расширенного участия Российской Федерации в международном антикоррупционном сотрудничестве.

Стоит отметить, что ни в одном официальном документе, который принят на федеральном уровне, не находят законодательного подкрепления и описания причины и условия коррупции, на которые должны оказать влияние осуществляемые в стране антикоррупционные меры. Таким образом, необходимо констатировать, что без понимания хотя бы базовых причин и условий коррупции практически невозможно построить грамотную систему профилактики проявления преступлений данной направленности.

В различных исследованиях криминологами отмечается тот факт, что потенциальные преступники стали намного грамотнее осознавать риски и пользоваться недостатками и «пробелами» в существующем правовом регулировании, а именно недостаточным раскрытием потенциала действующего на современном этапе развития общества законодательства. Наиболее ярким примером данного факта будет являться использование договора на оказание консультационных услуг в виде формы, которая служит прикрытием многомиллионных хищений1.

Для повышения эффективности предупреждения коррупции необходимо наладить постоянный мониторинг коррупционных практик, основанный на добровольном и анонимном предоставлении информации должностными лицами, гражданами, представителями и работниками организаций. Важным фактором для решения заявленной проблематики будет являться специализированный информационный ресурс, который будет способствовать обеспечению формирования банка данных коррупционных практик, а равно доведение соответствующей информации до заинтересованных лиц. Вместе с тем в качестве критерия эффективности антикоррупционной деятельности компетентных правоохранительных органов может послужить устранение возможностей для существования конкретных коррупционных практик.

Устранение причин и условий коррупции рассматривается в качестве самой главной и приоритетной цели во многих национальных стратегиях борьбы с коррупцией. Однако немногие правотворческие и правоприменительные практики могут ответить на вопрос: как сделать коррупцию экономически невыгодной, технически трудно выполнимой, весьма рисковой и, как следствие, непривлекательной?

Необходимо подчеркнуть, что предметом посягательств коррупционных правонарушений выступают различные виды незаконных вознаграждений, имеющих в большинстве своем материальный, имущественный характер (прежде всего это деньги, ценные бумаги, другое имущество). Нужно отметить, что законодательство большинства зарубежных стран предусматривает возможность конфискации имущества виновных в коррупции (среди таких стран: Австралия, Великобритания, Канада, Молдавия, США, Словения, Швейцария)2. Вместе с тем, решение проблемы конфискации имущества весьма затруднительно в связи с тем, что доходы от коррупции в современном мире нередко вывозятся за рубеж, а следовательно, перед государствами остро стоит задача возвращения похищенных активов из-за границы. И в большинстве своем данная проблема не подлежит решению.

1 Лаврентьева О.О. Принципы противодействия коррупционным правонарушениям в системе государственной гражданской службы // Административное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 1188 - 1194.

2Буравлев Ю.М. О совершенствовании правового и организационного обеспечения профилактики правонарушений в системе государственной службы // Административное право и процесс. - 2015. - №6. - С. 52.

Вместе с тем необходимо констатировать, что действующее законодательство РФ не закрепляет положений, которые направлены на закрепление порядка международного розыска, ареста и конфискации полученных преступным путем денежных средств и имущества, в том числе доходов от преступлений. На основании вышесказанного можно сделать вывод, что сформированная в Российской Федерации система поиска и возврата активов на сегодняшний день находится на начальной стадии своего становления. С этой целью полагается развивать необходимые усилительные координации работы ведомств, которые компетентны в рассматриваемой области, в том числе устранение правовых и институциональных ограничений в их деятельности. Таким образом, необходимо подчеркнуть, что происходит снижение эффективности борьбы с коррупцией в связи с выявленными недостатками1.

В российском законодательстве происходит постоянный рост числа запретов, ограничений и обязанностей, в частности, рассматриваемых в целях противодействия коррупции. Например, в Российской Федерации количество статей Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2, которые закрепляют ограничения, запреты и обязанности, которые применяются к определенной категории граждан, если анализировать данные с 2008 г., возросло в три раза. Ранее закрепленная в отношении государственных и муниципальных служащих система антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей рассматривает новые категории лиц, активно укрепляясь в нормах отраслевого законодательства, в том числе в кодексах этики. Существенный объем антикоррупционных запретов и ограничений закреплен для сотрудников медицинских организаций и системы образования, в том числе для работников других сфер. Вместе с тем запретительные методы правового регулирования выходят на первый план, а позитивным, стимулирующим правомерное поведение механизмам практически не уделяется должного внимания.

Не менее значительным является проработка вопроса о мерах по стимулированию организаций к разработке и реализации антикоррупционных политик (снижение административной нагрузки, облегчение доступа к государственному финансированию, к закупкам для государственных и муниципальных нужд и др.)3.

Необходимо констатировать, что на современном этапе развития российского общества коррупция не только признается наиболее распространенным и латентным проявлением преступлений, но и довольно продолжительный период времени находится в ранге глобального социально-политического и социально-экономического явления. В различных отраслях и институтах права закреплены нормы, реализация которых если не напрямую, то косвенно включается в правовой механизм предупреждения должностных преступлений4.

Президентом России Путиным В.В. на коллегии Генеральной прокуратуры еще в 2013 г. было отмечено, что главным для общества является борьба с коррупцией, так как она

1 Абашина Л.А., Гончарук Н.С., Сотников, А.С. Оценка уровня коррупционного риска должностей государственной гражданской службы (на примере органа исполнительной государственной власти)// Среднерусский вестник общественных наук. Орел: Изд-во Орловского филиала РАНХиГС, 2014. - № 6(36). -С.140-148.

2 О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (в ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (часть 1). - Ст. 6228.

3 Гончарук Н.С. Специфика противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации с использованием административно-правовых механизмов // Среднерусский вестник общественных наук. Орел: Изд-во Орловского филиала РАНХиГС, 2016. - №1 (том 11). - С.107-113.

4 Баранов В.М. Право против коррупции // Журнал российского права. - 2013. - № 7. - С. 119 - 130.

подрывает государственные основы России. И не нужно думать, «что кто-то кого-то обижает». Надо «вычищать» провинившихся, в первую очередь среди своего окружения1.

В частности, как в юридической печати, так и на научных форумах уже давно и весьма часто озвучивается мысль о целесообразности ужесточения уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией, так как «в репрессии как преимущественном средстве борьбы с коррупцией существует объективная необходимость»2. В некоторой степени принимая во внимание такую позицию ученых-правоведов, необходимо подчеркнуть, что ужесточать незамедлительно и донельзя ответственность за коррупционные преступления, в частности за взяточничество, ни в коем случае недопустимо в связи с тем, что, учитывая менталитет русского народа и сформировавшуюся обстановку в экономике, это может способствовать возникновению негативных результатов. Однако постепенное и тщательно спланированное совершенствование законов и подзаконных актов, которые своей направленностью определяют борьбу со взяточничеством и коррупцией в российском обществе, просто необходимо.

На основании вышесказанного было бы целесообразным рассмотреть предложения по изменению и дополнению норм, которые закреплены в УК РФ и предусматривают ответственность за коррупционные преступления.

1. Внести дополнение в ч. 1 ст. 290 УК РФ3 после «...оказания ему услуг имущественного характера», на «а также неимущественного характера, но предоставляющие неправомерное преимущество, предоставления иных имущественных прав за совершение действий (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе» касаемо определения характера выгоды, которая извлекается должностным лицом за совершение взяточничества.

Необходимость такого дополнения заключается в том, что понятие услуг имущественного характера не закрепляет в полном объеме весь перечень услуг, в которых должностное лицо может быть корыстно заинтересовано и ради которых имеет возможность пойти на действия (бездействие), которые включены в его служебные полномочия, принимая в расчет интересы взяткодателя. В данном случае верной является позиция, касающаяся предмета коррупционных преступлений, профессора Н.А. Лопашенко, в соответствии с которой закреплено, что «коррупционные отношения могут и не иметь и часто не имеют имущественной окраски».

2. Вызывает нарекания и действующая редакция ч. 4 ст. 290 УК РФ, в которой необоснованно сужен субъектный состав получения взятки муниципальными служащими, -под ними понимается только глава органа местного самоуправления. Думается, что по этой части должны нести ответственность все руководители органа муниципального образования: представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования. В связи с этим в рассматриваемой ч. 4 ст. 290 УК РФ вместо слов «а равно главой органа местного самоуправления» указать «а равно руководителями органа местного самоуправления».

1Буравлев Ю.М. О совершенствовании правового и организационного обеспечения профилактики правонарушений в системе государственной службы // Административное право и процесс. -2015. - № 6. - С. 52.

2Там же. - С. 53.

3 Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-Ф3 (в ред. от 07.03.2017) // СЗ РФ. -1996. - № 25. - Ст. 2954.

3. Также целесообразно дополнить ст. 204.1 УК РФ «Посредничество в коммерческом подкупе» или же изменить название ст. 291.1 УК РФ на «Посредничество во взяточничестве или коммерческом подкупе», а также дополнить соответственно названию ее содержание. Следовательно, законодатель мог бы выделить сходные условия привлечения к уголовной ответственности и наказания за совершение таких преступлений, которые не только на основании действующего законодательства оба относятся к коррупционным преступлениям, однако и характеризуются похожими признаками составов, а именно признаются смежными. Это весьма полно отражает принцип справедливости, который находит свое законодательное закрепление в ст. 6 УК РФ1.

4. Необходимо исключить из ГК РФ п. 3 ст. 57 5или же внести поправку, исключающую возможность дарения подарков, кратных абсолютно любой сумме денежных средств, должностному лицу, в частности государственному служащему.

5. Принимая в расчет принцип справедливости необходимо произвести подразделение уголовной ответственности за совершение квалифицированных составов преступлений, которые напрямую связаны с получением взятки, при этом установив более мягкое наказание за осуществление законных и более строгое - за реализацию незаконных действий как в ч. 1, так и 2 ст. 290 УК РФ.

6. Необходимо дополнить ст. 291 УК РФ примечанием 2, при этом формулировка которого будет заключаться в следующем: «Если лицо осуществило передачу взятки должностному лицу за совершение в интересах его или же представляемых им лиц заведомо незаконных действий (бездействий), то от уголовной ответственности, которая определена настоящей статьей, по основанию вымогательства со стороны должностного лица оно не подлежит освобождению». Данное замечание подкрепляется тем, что действия должностного лица, когда они в реальности взаимосвязаны с вымогательством, могут причинять ущерб лишь законным интересам гражданина или же поставить последнего в такого рода условия, при выполнении которых он для предотвращения вредных последствий будет вынужден передать взятку должностному лицу.

7. Внести изменения в ч. 1 ст. 73 УК РФ, заключающиеся в запрете назначения условного наказания лицам, которые совершили коррупционные преступления (за исключением преступлений, которые относятся к категории небольшой тяжести).

8. По названным выше причинам следует также вернуть в УК РФ конфискацию имущества в том виде, в которой она была до декабря 2003 г., в отношении преступлений коррупционной направленности. Как известно, ныне конфискация имущества отнесена законодателем к иным мерам уголовно-правового характера и касается лишь имущества криминального происхождения, обозначенного в четырех группах перечней (пп. «а», «б», «в», «г» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ). Ранее же, до декабря 2003 г., пунктом «ж» ст. 44 УК РФ конфискация имущества относилась к видам уголовного наказания, а ее подробное описание содержалось в ст. 52 УК РФ. В частности, согласно названной норме, конфискация имущества представляла собой принудительное безвозмездное изъятие в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного, и устанавливалась за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений.

В юридической науке высказывались и высказываются различные мнения относительно исключения конфискации имущества из перечня видов наказаний в УК РФ. Так, сторонники происшедших изменений указывают на противоречие ранее действвовавшего п. «ж» ст. 44 УК

1 Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред.от 07.03.2017) // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.

РФ нормам международного права в части допущения изъятия имущества нажитого, полученного либо приобретенного лицом на законных основаниях, в связи с чем новый подход законодателя является более справедливым. Противники же исключения конфискации имущества из перечня видов уголовных наказаний обращают внимание на то обстоятельство, что «теперь карательная функция практически полностью заменена функцией реституционной. А именно: по нынешнему уголовному законодательству конфискация имущества больше не является наказанием, направленным к превенции совершения определенного ряда преступлений, теперь конфискация является лишь мерой, восстанавливающей ущерб, нанесенный преступлением как государству, так и физическим либо юридическим лицам». Возвращение же конфискации имущества в качестве вида уголовного наказания за совершение преступлений коррупционной направленности сегодня как никогда актуально, поскольку способно выступить в качестве превентивной меры устрашения лиц, способных на подобные преступления.

Выводы

В настоящее время в России противодействие коррупции осуществляют как государственные и муниципальные органы, так и высшие должностные лица. При этом сформирована необходимая правовая база для выполнения указанной задачи, что, безусловно, свидетельствует о значительных изменениях в данном направлении в положительную сторону. Тем не менее систему противодействия коррупции в России, несмотря на длительный период времени своего становления и развития, нельзя признать состоявшейся и тем более совершенной, ввиду того, что отдельные полномочия субъектов противодействия коррупции остаются декларативными. На современном этапе противодействие коррупции органы государственной власти сталкиваются с рядом проблем. Так, обращает на себя внимание декларативность существующих в антикоррупционном законодательстве предписаний, а также отсутствие в нём закрепления реальной возможности применения исчерпывающих мер противодействия коррупции правоохранительными органами. Вызывает нарекания и проведенная в последние годы «модернизация» уголовной политики по обеспечению экономической безопасности и противодействию коррупции. Все это требует более последовательных и всесторонне осмысленных управляющих действий, устраняющих фундаментальные причины коррупции. Данный факт требует дальнейшего совершенствования действующего законодательства, которое, к сожалению, имеет определенные пробелы, примеры устранения которых рассмотрены в данной статье.

Библиография/Reference:

1. Абашина Л.А., Гончарук Н.С., Сотников А.С. Оценка уровня коррупционного риска должностей государственной гражданской службы (на примере органа исполнительной государственной власти) // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - № 6(36). -С.140-148.

2. Баранов В.М. Право против коррупции // Журнал российского права. - 2013. - №7. -С.119-130.

3. Буравлев Ю.М. О совершенствовании правового и организационного обеспечения профилактики правонарушений в системе государственной службы // Административное право и процесс. - 2015. - № 6. - С. 51-54.

4. Гончарук Н.С. Специфика противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации с использованием административно-правовых механизмов // Среднерусский вестник общественных наук. - 2016. - Том 11. - №1. - С.107-113.

5. Дахов И.Г. Семенова А.А. Противодействие коррупции в системе управления народным хозяйством.- М.: КноРус медиа, 2015. - 240 c.

6. Кузнецов Д.С. Борьба с коррупцией: философский, исторический и правовой аспект в рамках национального и международного подхода / Под ред. Д. Кузнецова. - М.: Издательские решения, 2016. - 140 c.

7. Лаврентьева О.О. Принципы противодействия коррупционным правонарушениям в системе государственной гражданской службы // Административное и муниципальное право. -2015. - № 11. - С. 1188 - 1194.

8. Хабриева Т.Я. Андриченко Л.В., Цирин А.М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. - 2012. - № 11. - С. 58-67.

1. Abashina, L.A. Goncharuk, N.S., Sotnikov, A.S.

2. Baranov, V.M.

3. Buravlev, Y.M.

4. Goncharuk, N.S.

5. Dahov, I.G.; Semenova A.A.

6. Kuznezov,D.S.

7. Lavrent'eva,

8. Habrieva, T.Y.; Andrinchenko, L.V.; Zirin, A.M.