Некоторые теоретические проблемы систематизации законодательства в муниципальном праве

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Б.Н. Яровой, аспирант Челябинского государственного универси-

тета

Реализация принципов правового государства, провозглашенных в Конституции РФ, и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни, происходящие в последние десятилетия, обуславливают стремительное и масштабное развитие российского законодательства. Но столь стремительное возрождение российской государственности неизбежно привело к ошибкам и просчетам при проведении политики в области федерализма, региональному сепаратизму, «войне законов», дезорганизации правового поля страны, нарушению системных связей внутри российского правового пространства, поставили под угрозу реализацию принципов верховенства закона, а иногда и государственной целостности России.

Изучение и обобщение научных трудов, посвященных систематизации законодательства1, позволяет говорить о наличии ряда правовых проблем как теоретического, так и прикладного характера, имеющих место при рассмотрении данного вопроса.

Одной из наиболее важных проблем, на наш взгляд, является проблема объекта систематизации. Иными словами, что систематизируется? Несмотря на то что термин «законодательство» часто используется в правотворческой деятельности и является предметом исследования многих ученых, четкого, однозначного теоретического определения он также на сегодняшний день не имеет.

Так, Ю.А. Тихомиров под законодательством понимает упорядоченную совокупность законов2. В.М. Левченко считает, что законодательство - форма существования прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и объективности, их организации и определения в конкретные правовые акты3.

В.К. Бабаев представляет законодательство как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления4. Такой же точки зрения придерживалась в конце 70-х гг. и С.В. Поленина, утверждавшая, что законодательство составляет только акты высшего

представительного органа и Правительства5. Здесь надо иметь в виду происшедшие в дальнейшем структурные политико-правовые изменения, а именно введение института президентства в нашей стране. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить законам. Не всегда указы Президента РФ являются строго подзаконными актами. Дело в том, что Президент РФ вправе указами закрывать пробелы законодательного регулирования6. Иногда указы Президента РФ определяют как подзаконные акты, которые по юридической силе располагаются сразу после законов. Таким образом, в данное случае в законодательство включаются также нормативные указы Президента РФ.

Противоположной позиции придерживается Л.Б. Тиунова. «В настоящее время очень остро стоит вопрос о практической недопустимости объединения под общим термином «законодательство» не только законов, но также указов, актов исполнительной власти. Это подрывает авторитет закона, - считает Л.Б. Тиунова, - подменяет его актами управления»7. С таким опасением в известной степени можно согласиться, справедливо отмечает Ф.Р. Муратшин. Однако отказ от использования термина «законодательство» в указанном широком смысле ставит другой вопрос: каким термином обозначить совокупность различного рода нормативных правовых актов? Использование для этого таких словосочетаний, как «нормативный массив», «правовая система», на наш взгляд, вряд ли может быть оправданным, так как ни одно из них в полной мере не отражает сущности данного явления. Введение же какого-либо научного термина сопряжено с большими трудностями, вызванными необходимостью его научного обоснования8.

Если рассматривать законодательство как систему только законов, то можно говорить о нарушении построения системы нормативных правовых актов. Например, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ установлено, что субъ-

екты Федерации имеют свое законодательство, а в ч. 2 и 4 ст. 76 основного правового акта государства говорится не только о законах субъектов Федерации, но и об иных нормативных правовых актах. Если учесть, что в соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ч. 2 ст. 5 составляют одну из основ конституционного строя России, то несоответствие между указанными нормами Конституции РФ станет очевидным9.

В теории и на практике при функционировании командно-административной системы долгие годы руководствовались пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных правовых актов10, но с изменениями в государственноправовой и других сферах общественной жизни изменились и подходы к пониманию законодательства. Так, например, современная позиция С.С. Алексеева содержит принципиально иной подход, по сравнению с прежним, когда он включал в систему законодательства все нормативные, вспомогательные и производные акты правотворчества. Теперь он полагает, что в состав законодательства кроме законов допустимо включать иные нормативные акты, например, указы Президента РФ, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий, т.е. переданных ему законодательным органом, или в условиях, когда высший представительный орган не действует11. Такая позиция автора вытекает из Конституции РФ, провозгласившей, что Россия представляет собой правовое государство (ст. 1 Конституции РФ), одним из наиболее важных принципов которого является принцип верховенства закона.

Иногда термином «законодательство» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа. Например, такое понимание законодательства содержалось в ст. 3 уже утратившего силу Федерального закона от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья».

В науке муниципального права прочно утвердилось мнение, что муниципальное право - это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие ее предмет, имеют комплексный характер12. При этом, констатируя это свойство муниципального права (а, следовательно, и законодательства), В.И. Васильев пишет: «Неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли негативно сказывается не только на

теории, но и на практике местного самоуправления. Они препятствуют осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняют кодификацию законодательства по этим вопросам. В правоприменении возникают проблемы, связанные с неоправданным использованием методов одной отрасли права, там, где нужно применять методы другой отрасли, иные способы регулирования. Это, в частности, сдерживает развитие гражданско-правовых отношений, использование рыночных рычагов в сферах экономической жизни, участниками которых выступают органы местного самоуправления»13.

Специфика систематизации муниципального законодательства проявляется прежде всего в ее формах и способах.

В зависимости от практических потребностей познания и толкования действующего законодательства используют один из основных способов систематизации: инкорпорацию или кодификацию. При этом юридическая природа данных способов различна. Если инкорпорация является формой систематизации, способом достижения ее целей, то кодификация выходит за эти рамки, хотя и позволяет наряду с инкорпорацией достигнуть целей систематизации. Так, С.С. Алексеев наряду с инкорпорацией относит к формам систематизации такие правотворческие приемы, как издание укрупненных актов, справочноинформационную работу, хотя и не выделяет их в виде отдельных способов системати-

14

зации .

Инкорпорация основывается на внешней систематизации законодательства - его объединении в разного рода сборниках на основании определенных объединяющих признаков без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, имеет ли он законную силу, не претерпел ли изменений.

Выделяют следующие виды инкорпорации:

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

- в зависимости от субъекта, осуществляющего данный вид систематизации, - официальную и неофициальную;

- в зависимости от характера расположения материала - хронологическую и систематическую.

На федеральном и региональном уровнях официальная хронологическая инкорпорация правовых актов о местном самоуправлении отдельно не осуществляется, а ведется в рамках периодических официальных источников опубликования - Собрании законодательства РФ, Собрании актов Президента и Правительства РФ, периодических официальных изданиях субъектов РФ.

Более широкое распространение в Российской Федерации и ее субъектах получила неофициальная систематическая инкорпорация правовых актов о местном самоуправлении 5.

По мнению некоторых исследователей, для законодательной техники значение имеет только одна форма систематизации законодательства - кодификация. Ряд авторов высказывают мнение, что кодификация представляет собой не систематизацию законодательства, а только совершенно особую самостоятельную форму законотворчества16.

Применительно к возможности кодификации муниципального законодательства высказываются две основные и диаметрально противоположенные точки зрения.

Представители первой позиции полагают, что в настоящее время сложились все условия для систематизации норм действующего законодательства о компетенции местного самоуправления и закреплении их в едином акте, что позволит устранить правовые пробелы и противоречия, имеющиеся в этой области17. По мнению ряда авторов, закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, существенно облегчится работа по внесению в них изменений и дополнений в случае необходимости; во-вторых, это позволит избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, поскольку будет наглядно то, как эти изменения в целом отразятся на всей системе полномочий. Наконец, в-третьих, в нашем законодательстве имеются нормативные правовые акты, изменения в которые вносятся чуть ли не ежемесячно (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и некоторые другие). Однако никто не предлагает отка-

заться от их существования по этой 18

причине .

Сторонники другой точки зрения считают, что поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна19.

Относясь с уважением к мнению именитых ученых, полагаем, что возможен и другой путь решения проблемы кодификации муниципального законодательства. Изучение исторического опыта кодификации в нашей стране позволяет сделать вывод о том, что результатом кодификации федерального муниципального законодательства должны стать Основы законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, включающие наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России.

Данная форма кодифицированного акта выбрана после изучения достаточно обширной практики кодификации Советского Союза. В Союзе, как известно, Основы законодательства принимались по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик.

Полагаем, что необходимость осуществления разработки Основ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении именно в качестве кодифицированного акта достаточно очевидна. Основы должны включать наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России и в то же время содержать необходимые рамочные нормы, развивающие и дополняющие конституционные положения в соответствии с принципиальными подходами к организации местного самоуправления, следующими из международно-правовых норм (Европейской Хартии местного самоуправления) и единой государственной политики.

Результатом кодификации муниципального законодательства должно стать не только создание непосредственно кодифицированного акта (Основ законодательства о местном самоуправлении), но и разработка автоматизированной информационной системы кодификации законодательства о местном самоуправлении (включая базу данных).

1 Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. - 2001. - № 7.

- С. 59; Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. -

2001. - № 7. - С. 88-107; Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство и право. - 2002. - № 8. - С. 5-15.

2 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия - М., 1994. -С. 33.

3 Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. М., 1988. - Т. 2. -С. 237.

4 Общая теория права / под ред. В.К. Бабаева. - Н. Новгород, 1993.-С. 313.

5 Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М., 1979. - С. 4—5.

6 Теория права и государства / под ред. Г.М. Манова. -М., 1996.-С. 195.

7 Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности.-СПб., 1991.-С. 55.

8 Муратшин Ф.Р. Теоретические основы развития аграрного законодательства субъектов Российской Федерации.-Уфа, 2000.-С. 10.

9 Потапов М.Г. Система норм права и норм нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Российское право. - 2001. - № 12. - С. 65.

10 Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1982. - Т. 2.

- С. 215; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. - М., 1987. - С. 130-131 и др.

11 Алексеев С.С. Государство и право: начальный курс. -М., 1994.-С. 108.

12 Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право

Российской Федерации. - М., 2006. - С. 3.

13 Васильев В.И. О предмете муниципального права // Российское право. - 2006. - № 5. - С. 34.

14 Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 252.

15 Местное самоуправление в Российской Федерации: сборник нормативных правовых актов / сост. Е.М. Ко-вешников, H.H. Пищаева. - М., 1998; Муниципальное право Российской Федерации: хрестоматия / сост. Е.В. Белоусова. - М., 1999; Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации: сборник федерального законодательства / сост. A.B. Гречаной, A.B. Дубинин, Е.М. Ковешников. - М., 2002; Муниципальное право Омской области: сборник нормативных правовых актов и документов / сост. А.Н. Костюков. - Омск, 1998; Местное самоуправление в Свердловской области / сост. Ю.А. Копытов. - Екатеринбург, 1999 и др.

16 Пиголкин A.C. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 2000. - С. 130.

17 Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 15.

18 Бялкина Т.М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Государствен-ная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 3. -С. 23.

19 Муниципальное право России: учебник / А.Н. Коко-тов, A.C. Саломаткин. - М., 2005. - С. 63.