Кадровый состав глав муниципальных образований в Челябинской области в условиях реформирования местного самоуправления

Вестник Челябинского государственного университета. 2017. № 5 (401). Экономические науки. Вып. 57. С. 55—61.

уДК 332.14 ББК У050.23

кадровый состав глав муниципальных образований в челябинской области в условиях реформирования местного самоуправления

В. П. Максимов

Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия

Рассматриваются итоги реформирования местного самоуправления в Челябинской области — изменение организационно-правовых основ местного самоуправления, статуса и порядка избрания глав муниципальных образований. Проведен анализ кадрового состава руководителей городских округов и муниципальных районов при переходе на конкурсные процедуры при замещении должности главы муниципального образования. Выявлено влияние этого нового порядка избрания высших должностных лиц местного самоуправления на качественные и профессиональные характеристики кандидатов. Определены проблемы формирования кадрового состава глав городских округов и муниципальных районов, недостатки новой организационной модели местного самоуправления и предложены пути их совершенствования.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация, организационные модели местного самоуправления, реформа местного самоуправления, конкурсная комиссия.

С принятием 27 мая 2014 г. Федерального закона № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»1 произошли изменения территориальных и организационных основ местного самоуправления. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации получили право вводить двухуровневую систему местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением путей создания внутригородских муниципалитетов, устанавливать полномочия органов местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, определять состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов.

Принятие изменений в законодательстве о местном самоуправлении значительно расширило полномочия субъекта Российской Федерации в

1 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [Электронный ресурс] // Гарант.ру : информ.-правовой портал. — URL: http://www.garant. ra/hoÜaw/federal/544413.

части установления численности депутатов представительных органов внутригородского района городского округа с внутригородским делением, определения норм представительства одного внутригородского района для формирования количественного состава городского депутатского корпуса и сроков их полномочий, а также сроков формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц органов местного самоуправления.

Существенно возросло влияние губернатора региона на назначение глав городских округов и муниципальных районов.

В новой редакции закона установлено, что при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы муниципального образования половина ее членов назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 в мае 2014 г., имели целью повысить эффективность управленческой деятельности и фактически продолжили линию построения исполнительной вертикали власти.

2 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — М. : Омега-Л, 2013.

Так, если ранее порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления и иные вопросы организации деятельности указанных органов определялись на муниципальном уровне, то сейчас решение этих вопросов ставится в зависимость от региональных властей [4. С. 36].

Между тем предоставленное региональным властям право определять порядок формирования органов местного самоуправления слабо согласуется с положениями ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации1 (о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления) и ч. I, ст. 6, Европейской хартии местного самоуправления2 (о том, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление).

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании и роспуске органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления также игнорирует принципы местного самоуправления, устанавливающие приоритет населения при организации управления определенной территорией в виде прямой и представительной демократии [Там же. С. 37].

В целях реализации муниципальной реформы Законодательное собрание Челябинской области приняло областной закон от 12 марта 2015 г. № 137-ЗО «О порядке избрания глав муниципальных образований Челябинской области и их отдельных полномочиях и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Челябинской области»3. В новой редакции закона Челябинской области региональные власти подвергли значительному реформированию институт организационных моделей местного самоуправления, оставляя за собой право установления конкретных моделей для муниципальных образований. Согласно внесенным в областное законодательство изменениям высшее должност-

1 См.: http://constitution.garant.ru/rf/chapter/8.

2 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) [Электронный ресурс] // Сайт Конституции Российской Федерации. — URL: http://constitution.garant.ru/act/right/ megdunar/2540485/#block_100.

3 См.: http://www.smo74.ru/?action=shownew&id=3130; http://docs.cntd.ru/document/424078947.

ное лицо муниципального образования избирается соответствующими представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию.

Особенностью предлагаемой модели является применение системы непрямых («косвенных») выборов главы муниципального образования посредством конкурсного отбора кандидатов конкурсной комиссией и последующего избрания на заседании представительного органа. Отмена прямых выборов глав муниципальных образований, что, по сути, означает прямое назначение руководителя муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ, является нарушением конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления. Такой «избранный» глава становится в меньшей степени зависимым от населения, а в большей степени — от назначившего высшего должностного лица субъекта РФ. А, как показывает практика, только всенародно избранный мэр работает с полной отдачей и чувствует свою ответственность перед избравшим его населением [7. С. 30].

В целях выявления мнения граждан о способах избрания главы муниципального образования в 2015 г. были проведены социологические исследования в городских округах и сельских поселениях Самарской области и Республики Башкортостан. Подавляющее большинство респондентов — 72,8 % — считают, что глава муниципального образования должен избираться на муниципальных выборах непосредственно населением, 4,8 % респондентов уверены, что глава муниципального образования должен избираться представительным органом муниципального образования из своего состава, 18,4 % респондентов считают эффективным избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и, наконец, 3,8 % опрошенных затруднились ответить на вопрос о том, каким способом должен получать полномочия глава муниципального образования [9. С. 29].

Недостатком данной модели является отсутствие механизмов влияния жителей муниципального образования на главу, поскольку его избрание происходит не на муниципальных выборах, а на заседании представительного органа, что снижает его легитимность в глазах местного сообщества. Тем не менее, отмечая недостатки

данной модели, следует признать, что при ее использовании у главы муниципального образования будет сконцентрировано большинство исполнительно-распорядительных полномочий для организационного и политического влияния на социально-экономическое развитие муниципального образования [2. С. 57].

Следует подчеркнуть, что принятие изменений в областное законодательство о местном самоуправлении значительно снижает демократический потенциал местного самоуправления, что может привести к снижению активности жителей участвовать в решении местных вопросов.

По нашему мнению, отмена прямых выборов, особенно в городских и сельских поселениях, является выражением недоверия со стороны региональной власти местному сообществу — самостоятельному избранию своих руководителей — и ведет к свертыванию демократических начал и нивелированию самой сути местного самоуправления.

В сентябре 2015 г. в соответствии с новым законом прошли муниципальные выборы, на которых были избраны представительные органы в 11 городских округах и 24 муниципальных районах Челябинской области. В Карталинском, Кусинском и Нязепетровском районах представительные органы были сформированы из глав поселений и депутатов представительных органов поселений в соответствии с нормой представительства. В конце года в 11 городских округах, где истекли сроки полномочий высшего должностного лица, были избраны главы из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. В городских округах, имеющих статус ЗАТО, сохранена модель, согласно которой глава городского округа избирается представительным органом из своего состава и одновременно исполняет полномочия его председателя, а администрацию возглавляет наемный «сити-менеджер».

Таким образом, в области в 88 % муниципальных районов были сохранены прямые выборы депутатов в представительные органы, но при этом главы всех муниципальных районов, городских и сельских поселений и 75 % городских округов избираются в ходе непрямых выборов на заседаниях представительных органов по результатам конкурсного отбора конкурсной комиссии.

В декабре 2015 г. в области завершился процесс избрания новых глав городских округов и муниципальных районов, депутаты отдавали предпочтение профессиональным управленцам в различных сферах экономики местного самоуправления (табл. 1).

В 50 % городских округов и 26 % муниципальных районов были избраны новые главы, а

в целом по области в 35 % городах и районах в муниципалитеты пришли новые руководители.

Переход к одной доминирующей организационной модели местного самоуправления внес значительные изменения в кадровый состав избранных глав городских округов и муниципальных районов, что вызвало потребность в исследовании по различным параметрам, включая профессиональные качества, пол и возраст, образовательный уровень и опыт работы в должности высшего должностного лица местного самоуправления.

Таблица 1

Данные о выборах глав городских округов и муниципальных районов в Челябинской области в 2015 г.

Показатель всего Кол-во впервые избранных глав

чел. %

Городской округ 16 8 50

Муниципальный район 27 7 26

всего 43 15 35

В гендерном разрезе 93 % глав городских округов и муниципальных районов — мужчины, особенных изменений не произошло, но по сравнению с прошлыми выборами количества руководителей-женщин возросло с 2 до 3 чел.

Кадровый состав глав городских округов и муниципальных районов Челябинской области по возрасту отражен в табл. 2.

Таблица 2 Распределение глав городов и районов по возрастному составу в Челябинской области на 2016 г., %

Показатель Городской округ Муниципальный район Область

До 40 лет 19 8 12

От 40 до 49 лет 19 23 21

От 50 до 59 лет 43 42 43

Старше 60 лет 19 27 24

Анализ возрастного состава показывает, что средний возраст руководителей — 52 года, но при этом в муниципальных районах он несколько выше и приближается к 54 годам. Согласно приведенным данным, большая часть руководителей городского и районного уровней относятся к возрастным группам «от 50 до 59 лет» (43 %) и «старше 60 лет» (24 %). В то же время наблюдается процесс омоложения кадрового состава глав городских округов: почти каждый пятый руководитель моложе 40 лет, что превышает данный

показатель по муниципальным районам и среднеобластной уровень в 2,3 и 1,6 раза соответственно. Отсюда следует, что районный уровень руководства характеризуется более старшим возрастом по сравнению с городским. Самые «возрастные» руководители возглавляют Еткульский (64 года), Сосновский (64), Пластовский (63) муниципальные районы, а самые молодые — Кара-башский (35), Троицкий (37) городские округа и Кусинский муниципальный район (38).

Рассмотрим качественный состав глав городских округов и муниципальных районов — по наличию опыта работы, который, на наш взгляд, оказывает непосредственное влияние на качество принимаемых управленческих решений и эффективное решение задач социально-экономического развития муниципального образования (табл. 3).

Таблица 3

Распределение глав городских округов и муниципальных районов

Челябинской области по стажу работы в качестве высшего должностного лица на 2016 г., %

Показатель Городской округ Муниципальный район Область

До 1 года 44 31 36

От 1 до 5 лет 25 15 19

От 5 до 10 лет 31 34 33

От 10 до 15 лет - 12 7

Свыше 15 лет - 8 5

Приведенные в табл. 3 данные свидетельствуют о том, что в Челябинской области 36 % глав городских округов и муниципальных районов не имеют опыта работы в должности руководителя или их опыт менее одного года; в городских округах этот показатель еще выше — 44 %. Каждый 5-й руководитель муниципального образования обладает «незначительным» опытом — от 1 до 5 лет, каждый третий имеет «достаточный» опыт — от 5 до 10 лет, и лишь 12 % — опытные руководители, работающие в должности не менее 10 лет и обладающие большим опытом работы в сфере муниципального управления. Следует отметить, что к управлению городскими округами пришли 69 % руководителей, которые не имеют практического опыта или обладают «незначительным» опытом работы в должности высшего должностного лица местного самоуправления, тогда как во главе районного уровня находятся 54 % руководителей со «значительным» и «большим» опытом работы. Наиболее опытные руководители возглавляют Пластовский (24 года), Октябрьский

(19), Увельский (19) муниципальные районы, Ко-пейский городской округ (11), которые демонстрируют устойчивое социально-экономическое развитие.

Избранные руководители городов и районов имеют высшее профессиональное образование, что является обязательным квалификационным требованием для участия в конкурсном отборе на должность главы муниципального образования (табл. 4).

Таблица 4

Распределение глав городских округов и муниципальных районов по видам профессионального образования на 2016 г., %

вид образования Городской округ Муниципальный район Область

Инженерное 19 42 33

Юридическое 31 4 14

Экономическое 12,5 15 14

Педагогическое 12,5 11,5 12

Государственное

и муниципальное 12,5 - 5

управление

Другое 12,5 27,5 22

Среди руководителей 33 % имеют инженерное образование, 12 % — педагогическое, более 35 % — приоритетные виды образования для занятия управленческой должности, среди которых 28 % получили юридическое и экономическое образование, 5 % — специализированное образование в сфере государственного и муниципального управления, при этом 7 % имеют степень кандидата наук. В зависимости от типа муниципальных образований у руководителей муниципальных районов преобладает инженерное или сельскохозяйственное образование (49 %), тогда как у глав городских округов — юридическое и экономическое (42,5). Из числа впервые избранных глав городов и районов области 50 % имеют юридическое образование, 33 % — инженерное, 28 % — медицинское, остальные педагогическое и сельскохозяйственное образование.

По мнению исследователей, готовность к управленческой деятельности в современных условиях определяется не только желанием руководителя и практическим опытом в предметно-содержательной сфере деятельности, но и наличием образования в сфере экономики и менеджмента. В настоящее время из 43 глав городов и районов области лишь 19 % обладают соответствующим образованием. Отсутствие необходимого образования может негативно отразиться на готовности

руководителей к инновациям в целях эффективного решения задач социально-экономического развития территорий, внедрения новых управленческих технологий работы с населением. Следует подчеркнуть, что лишь 40 % из числа вновь избранных руководителей обладают необходимым опытом работы в органах муниципального управления, из которых 27 % являются кадровыми муниципальными чиновниками, 13 % — возглавляли представительные органы местного самоуправления, остальные имели только опыт управленческой работы в качестве руководителей предприятий и лечебных учреждений. Таким образом, 60 % вновь избранных руководителей недостаточно владеют необходимыми навыками управления муниципальными образованиями как сложными социально-экономическими системами, и поэтому им потребуется определенное время для получения практического опыта.

Произошедшие изменения в способах замещения должностей руководителей муниципальных образований оказали значительное влияние на качественные характеристики. Так, в половине городских округов и трети муниципальных образований — новые руководители. Происходит процесс омоложения кадрового состава: в городских округах каждый четвертый руководитель — в возрасте до 40 лет; более 43 % из них имеют юридическое или экономическое образование. При этом 24 % руководителей городов и районов — в возрасте старше 60 лет, а в муниципальных районах этот показатель достигает 27 %.

Только 35 % глав городских округов и муниципальных районов имеют профильное образование (юридическое, экономическое, управленческое), из них лишь 5 % по специальности «Государственное и муниципальное управление». Из числа вновь избранных 50 % имеют в основном инженерное, медицинское и педагогическое образование, при этом 60 % не имеют опыта работы в сфере муниципального управления.

Состоявшиеся выборы показали наличие ряда серьезных проблем в подборе кандидатов на должности руководителей городов и районов области:

— более 24 % руководителей муниципальных образований — в возрасте старше 60 лет (в муниципальных районах — 27 %);

— 35 % имеют профильное образование (юридическое, экономическое, управленческое; лишь 5 % — «Государственное и муниципальное управление»);

— 36 % глав не обладают опытом работы или работают в этой должности менее года; в городских округах — 44 %;

— 12 % глав нового состава обладают необходимым опытом работы (более 10 лет) в должности руководителя муниципального образования;

— подбор кандидатов на высшие должности руководителей часто субъективен, что приводит к кадровым ошибкам;

— отсутствует системная работа по проверке деловых и моральных качеств кандидатов на высшие должности;

— 14 % глав муниципальных образований за последние пять лет были осуждены или находятся под следствием за должностные преступления.

Анализ кадрового состава глав городских округов и муниципальных районов свидетельствует о том, что органы государственной власти региона не проводят системную работу по отбору квалифицированных специалистов для их включения в кадровый резерв на замещение высших должностей в органы местного самоуправления.

В целях совершенствования работы по формированию кадрового состава руководителей городских округов и муниципальных районов предлагаются следующие мероприятия:

— постоянная деятельность по формированию и обновлению кадрового резерва высших управленческих кадров для городов и районов;

— подбор кандидатов в областной кадровый резерв с учетом моральных и деловых качеств и на конкурсной основе;

— организация обучения вновь избранных глав городов и районов по программам повышения квалификации в сфере муниципального управления с привлечением руководителей органов государственной власти и специалистов;

— использование таких форм обучения, как обмен опытом работы руководителей в реализации лучших муниципальных практик в городских округах и муниципальных районах;

— организация прохождения кандидатами, включенными в областной резерв высших управленческих кадров, стажировок в органах местного самоуправления, показавших высокие результаты социально-экономического развития.

список литературы

1. Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Парламентские слушания в Государственной Думе России // Муницип. власть. — 2014. — № 1. — С. 12—24.

2. Кодина, Е. Сити-менеджеры: регионы очень неоднородны в использовании этого института, хотя тенденция к его распространению существует / Е. Кодина // Муницип. власть. — 2011. — № 5. — С. 55—62.

3. Шугрина, Е. Основные направления повышения престижа муниципальной службы / Е. Шугрина // Муницип. власть. — 2015. — № 5. — С. 21—27.

4. Конышева, Е. Г. Организационно-правовая модель местного самоуправления: современные тенденции / Е. Г. Конышева // Гос. власть и мест. самоупр. — 2015. — № 11. — С. 36—40.

5. Костюков, А. Н. Новейшая эволюция муниципального права / А. Н. Костюков // Гос. власть и мест. самоупр. — 2014. — № 12. — С. 28—32.

6. Петухов, Р. Кадровое обеспечение местного самоуправления через призму статистических данных / Р. Петухов, Е. Луценко // Муницип. власть. — 2015. — № 5. — С. 28—35.

7. Реформа крупных городов: аргументы «против» // Муницип. власть. — 2014. — № 1. — С. 25—30.

8. Симонова, С. В. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности / С. В. Симонова, Г. С. Кориенко // Гос. власть и мест. самоупр. —

2015. — № 4. — С. 18—22.

9. Шайхуллин, М. С. К вопросу о необходимости усиления гарантий непосредственного осуществления населением местного самоуправления / М. С. Шайхуллин // Гос. власть и мест. самоупр. —

2016. — № 10. — С. 27—31.

10. Якубович, В. И. Глава местной администрации как должностное лицо местного самоуправления / В. И. Якубович // Конституц. и муницип. право. — 2014. — № 2. — С. 54—29.

сведения об авторе

Максимов василий Петрович — кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия. maksimov@csu.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University.

2017. No. 5 (401). Economic Sciences. Iss. 57. Рp. 55—61.

THE PERSONNEL STRUCTURE OF HEADS OF MUNICIPAL FORMATIONS IN THE CHELYABINSK REGION IN CONDITIONS OF REFORMING LOCAL SELF-GOVERNMENT

VP. Maksimov

Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. maksimov@csu. ru

The article discusses the results of the reform of local self-government in the Chelyabinsk region, consisting in the change of the legal foundations of local self-government, status and order of election of heads of municipalities. The analysis of personnel structure of heads of urban districts and municipal districts in the transition to a competitive procedure when the position of the head of the municipality. The effect of the new procedure of electing the highest officials of local self-government on the basis of competitive selection of candidates on their quality and professional features. On the basis of the obtained results revealed the problems of formation of personnel structure of heads of urban districts and municipal areas, the disadvantages of the new organizational model of local self-government and the ways of their improvement.

Keywords: bodies of local self-government, head of the municipal formation, local administration, organizational model of local self-government, reform of local self-government, competition Commission.

References

1. Voprosy sovershenstvovaniya sistemy organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii. Parlamentskiye slushaniya v gosudarstvennoy Dume Rossii [Issues of improving the system of organization of local self-government in the Russian Federation. Parliamentary hearings in the State Duma of Russia]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal authority], 2014, no. 1, pp. 12—24.

2. Kodina E. Siti-menedzhery: regiony ochen' neodnorodny v ispol'zovanii etogo instituta, khotya tendent-siya k ego rasprostraneniyu sushchestvuyet [City-managers: the regions are very heterogeneous in the use of this institution, although the tendency to its spread exists]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal authority], 2011, no. 5, pp. 55—62.

3. Shugrina E. Osnovnye napravleniya povyisheniya prestizha munitsipal'noy sluzhby [The main directions of increasing the prestige of the municipal service]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal authority], 2015, no. 5, pp. 21—27.

4. Konysheva E.G. Organizatsionno-pravovaya model' mestnogo samoupravleniya: sovremennye tendentsii [Organizational and legal model of local self-government: current trends]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye [State power and local self-government], 2015, no. 11, pp. 36—40.

5. Kostyukov A.N. Noveyshaya evolyutsiya munitsipal'nogo prava [The newest evolution of municipal law]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye [State power and local self-government], 2014, no. 12, pp. 28—32.

6. Petukhov R., Lutsenko E. Kadrovoye obespecheniye mestnogo samoupravleniya cherez prizmu statis-ticheskikh dannykh [Staffing of local self-government through the prism of statistical data]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal authority], 2015, no. 5, pp. 28—35.

7. Reforma krupnykh gorodov: argumenty "protiv" [Reform of large cities: the arguments "against"]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal authority], 2014, no. 1, pp. 25—30.

8. Simonova S.V., Korienko G.S. Organizatsionnye modeli mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: razmyishleniya ob effektivnosti [Organizational Models of Local Self-Government in the Russian Federation: Reflections on Efficiency]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye [State Power and Local Self-Government], 2015, no. 4, pp. 18—22.

9. Shaykhullin M.S. K voprosu o neobkhodimosti usileniya garantiy neposredstvennogo osushchestvleniya naseleniyem mestnogo samoupravleniya [On the issue of the need to strengthen the guarantees of direct implementation of local self-government by the population]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye [State power and local self-government], 2016, no. 10, pp. 27—31.

10. Yakubovich V.I. Glava mestnoy administratsii kak dolzhnostnoye litso mestnogo samoupravleniya [The head of the local administration as an official of local self-government]. Konstitutsionnoye i munitsipal'noye parvo [Constitutional and municipal law], 2014, no. 2, pp. 54—29.