Театр бюджетных действий

После несогласия главы Чеченской Республики Рамзана Кадырова с сокращением Минфином госинвестиций на 2017 год опубликованы поручения Владимира Путина о возможном увеличении расходов на госпрограмму развития Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) — но только в будущем бюджете на 2018-2020 годы. Совместная демонстрация Кремля и Минфина, уже выполняющего поручение, видимо, адресована всем остальным бюджетополучателям — в нынешней ситуации добиться распоряжения о выделении дополнительных федеральных средств не могут даже в Грозном.

Вчера были опубликованы поручения Владимира Путина, согласно которым правительству следует "рассмотреть возможность" увеличения финансирования госпрограммы развития Северного Кавказа при формировании бюджета на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов. Поручения можно было бы считать ответом на заявление главы Чеченской Республики Рамзана Кадырова 31 октября о "неприемлемости" сокращения федеральных расходов на 2017 год по госпрограммам, затрагивающим региональных бенефициаров. Впрочем, поручения были даны по итогам совещания с правительством в середине октября со сроком до 15 октября 2017 года и по состоянию на 1 ноября по части госпрограммы СКФО уже выполнены Минфином.

Напомним, вечером в понедельник на бюджетном совещании Рамзан Кадыров охарактеризовал неназванные предложения Минфина РФ, предусматривающие сокращение расходов, как "неприемлемые". По его словам, в республике ранее "соглашались на все предложения Минфина", но "дальнейшее урезание бюджета негативно скажется на развитии региона, выполнении социальных обязательств, исполнении "майских указов" президента страны". Пресс-секретарь главы Чечни Альви Каримов вчера не смог прокомментировать "Ъ" заявления Рамзана Кадырова, сославшись на отъезд из региона. В Минфине также не ответили на запрос "Ъ". Единственная публичная реакция вчера прозвучала из Кремля — пресс-секретарь президента Дмитрий Песков, отвечая на вопросы журналистов, объяснил их сложностями бюджетного процесса.

Обстоятельства, сопровождающие первое в нынешнем бюджетном цикле публичное возражение против сокращения расходов, позволяют предположить, что на деле никакого конфликта между Минфином, Чеченской Республикой и правительством нет — напротив, история с госпрограммой СКФО выглядит как согласованная демонстрация ведомства, республики и президентской администрации общих принципов бюджетного процесса в 2017-2019 годах. Параметры бюджетных ассигнований на следующие три года практически в том виде, в котором они фигурируют в проектировках бюджета на следующий год, были известны правительству Чеченской Республики к середине октября. Последнее заседание правкомиссии по СКФО состоялось 21 октября, и на нем как раз обсуждались мероприятия по госпрограмме развития округа, в рамках которой происходят основные инвестиции федерального центра в Чеченскую Республику. На этом заседании, которое вел премьер-министр Дмитрий Медведев, Рамзан Кадыров в очередной раз говорил о проблемах школьного строительства в регионе, однако какие-либо системные проблемы на совещании в отношении республики не обсуждались.

Отметим, финансирование госпрограммы в следующем году действительно подвергается существенному сокращению — как ранее рассказывал "Ъ" глава Минкавказа Лев Кузнецов, в 2017 году предусматривается 13,7 млрд руб. (см. "Ъ" от 22 октября), хотя еще в марте правительство было готово выделить 31,8 млрд руб. При этом ранее объемы бюджетных ассигнований программы изменялись весьма неравномерно: в марте при общем удорожании программы на 120 млрд руб. (за счет 2021-2025 годов) финансирование 2017 года также было сокращено — с 33,9 млрд руб. (см. "Ъ" от 12 марта). В ранних версиях госпрограммы пик федеральных инвестиций в Чеченскую Республику был запланирован на 2017-2018 годы, после летнего сокращения госрасходов он был сдвинут на 2018-2019 годы, и это решение было явно согласовано заранее с Рамзаном Кадыровым. В последнюю же неделю октября в ходе доработки бюджета дополнительных сокращений расходов по госпрограмме СКФО в документах не обнаруживается.

Инвестиции в Чеченской Республике почти полностью зависят от федеральных расходов и в том числе от госпрограммы по СКФО, в рамках которой в Грозном строится республиканская больница, реконструируются сети водоотведения в Ведено и строятся четыре школы. Возможностей финансировать инвестиции из собственных доходов у региона нет. Согласно отчетности российского Минфина, в 2015 году доходы бюджета Чеченской Республики составили 73,7 млрд руб. (на 6% больше, чем в 2014-м). Расходы — 74,4 млрд руб. (плюс 4%). В итоге бюджет республики был исполнен с незначительным дефицитом в 0,7 млрд руб., или 1% от объема доходов (это был наименьший показатель по СКФО — по округу в среднем доходы отстали от расходов на 6,1%). На 2016 год доходы бюджета Чечни запланированы со снижением — 68,8 млрд руб., а расходы с ростом — до 76,5 млрд.

Впрочем, цифры по части доходов здесь весьма условны. Из 73,7 млрд руб. доходной части 2015 года 61 млрд руб.— это межбюджетные трансферты центра (рост на 7% к 2014 году). Эти трансферты состояли из дотаций — 40,9 млрд руб., субсидий — 11,5 млрд, субвенций — 6,8 млрд и иных межбюджетных трансфертов — 1,9 млрд руб. В итоге доля трансфертов (без учета субвенций) в доходах республики в 2015 году составила 74%, годом ранее — 73%. В среднем по РФ доля трансфертов в доходах регионов в 2015 году была равна 14%, по СКФО — 52%. Доля трансфертов центра в чеченском бюджете 74% — это самый высокий показатель среди семи субъектов СКФО (в Дагестане он равен 61%, в Ингушетии — 71%). Собственные налоговые и неналоговые доходы Чечни в 2015 году составили 12,3 млрд руб. (снижение на 4%). При этом основная их часть обеспечена поступлениями от НДФЛ — 8,4 млрд руб. Второй базовый для регионов налог — на прибыль организаций — в Чечне собирается в очень небольшом объеме: всего 0,2 млрд руб.

Последнее неудивительно: объем чисто коммерческой деятельности в республике даже с учетом теневого сектора невелик, почти все расходы республиканского бюджета обеспечивают занятость в госсекторе, собственные доходы Чечни, остающейся наряду с Ингушетией одним из самых низкообеспеченных регионов Российской Федерации, не позволяют ни крупной госинвестактивности, ни вложений в объекты недвижимости, ни заработков на строительстве. Чеченский бюджет на 2016 год предполагает, например, субсидии городским округам и муниципальным районам (напомним, полномочия их в основном школьное образование и здравоохранение) из бюджета городского округа г. Грозный в 0,6 млрд руб., при этом средний расчетный налоговый доход на одного жителя поселений в Чеченской Республике (1,05 млн жителей) составляет, согласно закону региона о бюджете, 171 руб.

Крупнейшая статья расходов чеченского бюджета — республиканский фонд компенсаций, на 2016 год составляющий 15 млрд руб.: это республиканский инструмент для выплаты соцпособий. Чечня имеет в бюджете три резервных расходных фонда — главы Чеченской Республики (165 млн руб.), правительства региона (206 млн руб.) и по чрезвычайным ситуациям (64 млн руб.). В местном бюджете в связи с этим предусмотрены меры, которые непредставимы для других регионов: беспроцентные кредиты округам на покрытие внеплановых дефицитов их бюджетов "в связи с передислокацией и выводом войсковых частей", а также возможность "расходов на приобретение медикаментов для оказания отдельных видов высокотехнологичной медпомощи", льготных и просто бесплатных лекарств местным распорядителям бюджетных средств.

В связи с этим практически любое сокращение инвестиций в Чечне, в отличие от других регионов, это еще и сокращение возможностей для региональных властей решать социальные проблемы. В этой связи история с "протестами" Рамзана Кадырова в адрес Минфина смотрится иначе. Для ведомства Антона Силуанова демонстрация, что даже в такой ситуации дополнительные средства будут выделены лишь в 2018 году, но не немедленно,— защита от амбиций других бюджетополучателей, которые явно недовольны итогами бюджетного процесса на 2017-2019 годы. Для Администрации президента "немедленное реагирование" на такие заявления — текущая работа. Наконец, для самого Рамзана Кадырова получение поручения увеличить финансирование СКФО — демонстрация собственного политического веса в первую очередь для жителей Чеченской Республики: для них способность Рамзана Кадырова договариваться с Минфином критически важна.