Публичные услуги в социальной сфере

2.4. ПУБЛИЧНЫЕ УСЛУГИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Бакулина Л. Т., к.ю.н., доцент, Казанский (Приволжский) федеральный университет.

Шишкин А. А., студент, Казанский (Приволжский) федеральный университет.

Аннотация: в условиях формирования в России социального государства происходит реформирование социального законодательства, направленного на повышение уровня и качества жизни граждан. Одним из правовых средств, активно используемых в социальной сфере, выступает институт публичных услуг. В статье обосновывается юридическая природа публичных услуг в социальной сфере и отмечается их сложная социально-экономическая сущность. Делаются выводы о необходимости систематизации социального законодательства, унификации легальных определений социальных услуг и разграничения их с иными видами публичных услуг.

Ключевые слова: публичные услуги, социальная сфера, социальные услуги, социальное государство, социальные права.

PUBLIC SERVICES IN SOCIAL SPHERE

Bakulina L. T., candidate of jurisprudence, associate Professor, Kazan (Volga) Federal University.

Shishkin A. A., student, Kazan (Volga) Federal University.

Annotation: under the conditions of formation in Russia of the welfare state is social reform legislation aimed at improving the level and quality of life of citizens. One of the remedies are actively used in the social sphere, acts of public service institution. The article explains the legal nature of public social services, and notes their complex social and economic entity. Conclusions about the need to organize social legislation, harmonization of legal definitions of social services and differentiation them from other types of public services.

Keywords: public services, social sphere, social services, welfare state, social rights.

Анализ существующих в юридической науке подходов и законодательства Российской Федерации позволил сформулировать следующее определение публичных услуг: публичные услуги - это носящие адресный характер индивидуальные блага,

предоставляемые органами государственной власти и местного самоуправления неограниченному кругу лиц, добровольно обратившихся в целях удовлетворения своих потребностей.

Исходя из предложенного определения, можно выделить следующие признаки публичных услуг:

1) индивидуальный, адресный характер;

2)заявительный характер предоставления (инициируется по обращению потребителя услуги в орган власти (учреждение));

3) добровольность обращения;

4) недискриминационный характер (предоставляется при наличии установленных в нормативных правовых актах оснований любому лицу, обратившемуся в заданный срок, с установленным качеством);

5) предоставление по регулируемым органами государственной власти ценам.

Иные характеристики публичных услуг,

встречающиеся в юридической литературе (непосредственное взаимодействие с органом власти; общедоступный характер; преобладание социальных результатов над экономическими; невозможность предоставления данных услуг полностью на рыночной

основе и т.п.), являются, скорее, конкретизацией вышеназванных признаков публичных услуг.

В отличие от категории «публичные услуги» термин «социальная сфера» имеет множество аспектов понимания в социально-гуманитарных науках. На наш взгляд, юридический аспект понимания социальной сферы связан с формирующимся в последнее десятилетие социальным законодательством, в котором публичные услуги, оказываемые в социальной сфере, называются социальными услугами.

По мнению Н. В. Путило, рассматривающей социальные услуги в качестве услуг, оказываемых в сфере реализации социальных прав, оплата которых полностью или частично производится за счет бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, признаками социальных услуг являются:

1) услуги оказываются гражданам в рамках

государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;

2) адресная субъектная направленность;

3) перечень услуг является закрытым и нормативно регламентированным;

4) финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;

5) субъекты, оказывающие услуги, в основном, это -

государственные и муниципальные органы и

учреждения1.

Что касается легального определения социальной услуги, то согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»2, под социальными услугами понимаются действия по оказанию помощи, предусмотренной настоящим

Федеральным законом, отдельным категориям

граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы.

В национальном стандарте РФ ГОСТ Р52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг» понятие социальных услуг ограничено лишь услугами, оказываемыми гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию. В свою очередь ГОСТ Р50646-94 «Услуги населению.

Термины и определения», утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 21 февраля 1994 г. № 34 услуги населению подразделяет на материальные и социально-

культурные. При этом под социально-культурными услугами понимаются услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности граждан. Социально-культурные услуги обеспечивают поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства.

Согласно анализируемого ГОСТ Р52143-2003 субъектами предоставления социальных услуг населению выступают государственные, муниципальные и иных форм собственности учреждения социального обслуживания, а также граждане, занимающиеся предпринимательской

1 Путило Н. В. Система публичных услуг. Социальные услуги. // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник. Науч. ред. Гриценко Е.В., Шевелева Н.А. . - М. ВолтерсКлувер, 2007. - С. 8-21.

2 Российская газета. - 19 декабря 1995 г. - № 243.

деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. В зависимости от их назначения социальные услуги подразделяются на следующие виды:

- социально-бытовые;

- социально-медицинские;

- социально-психологические;

- социально-педагогические;

- социально-экономические;

- социально-правовые.

В рамках исследуемой проблематики следует разграничивать понятия «публичная услуга в социальной сфере» и «социальное обязательство», а также «социальная гарантия». В ряде случаев такие обязательства и гарантии прямо закрепляются в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 39, ч. 3 ст.40, ч. 1 ст. 41, ч. 2 ст. 43 и др.), в связи с чем возникает проблема допустимости присутствия услуг при возникновении социальных обязательств. В частности, А. В. Старовойтов полагает, что «сосуществование» этих понятий вполне допустимо, поскольку реализация большинства из конституционных и иных социальных обязательств государства предполагает предоставление «вовне» определенных адресных бесплатных (или с фиксированной платой) публичных услуг с учетом строго определенных требований и стандартов. «Более того, об услуге можно говорить и в том случае, если обязательно не только предоставление такой услуги со стороны государства, но и ее получение со стороны потребителя, т.е. в случае реализации обязанности. В качестве примера можно привести ч. 4 ст. 43 Конституции РФ, согласно которой основное общее образование обязательно. Обязательность публичной услуги компенсируется бесплатностью ее предоставления и значительным количеством прямых и косвенных выгод как для индивида - получателя услуги, так и для всего общества»3.

На наш взгляд, обязательными со стороны потребителя является не само получение услуги, а реализация им субъективной юридической обязанности в форме исполнения.

Социальные услуги, как разновидность публичных услуг, связаны с социальной политикой современного российского государства, которое конституционно определяется в качестве социального и правового.

Современная концепция социального государства исходит из понимания в качестве приоритетных целей - достижение благосостояния общества в целом и его отдельных членов, обеспечение гражданам достойных условий существования и свободного, всестороннего развития личности. Такое государство гарантирует социальную защиту менее обеспеченных слоев населения и способствует широкому участию народа в социальном развитии и использовании его результатов для обеспечения прав и свобод человека. Следовательно, предоставление публичных услуг в социальной сфере является одним из способов осуществления обязательств государства по созданию необходимых условий для реализации гражданами и организациями своих законных прав, свобод и обязанностей.

Институт социальных услуг является неким промежуточным звеном между абстрактной системой

3 Старовойтов А.В. Публичные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление// http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm

социальных прав и реальной практикой их реализации, он содержит набор конкретно-практических средств реализации гражданами своих социальных прав и свобод. Проблема, на наш взгляд, состоит не в том, что определенные виды деятельности не следует рассматривать как услуги, а в том, какими именно правовыми средствами должны регулироваться действия различных субъектов в связи с реализацией гражданами социальных прав и свобод.

В советское время в условиях патерналистского государства получение медицинской помощи и образования гражданами не рассматривалось как получение услуг не только в силу специфического состояния гражданско-правовых отношений, но и в силу особого понимания государства как творца благ, их дарителя, но никак не услугодателя.

Современное понимание социального государства требует его рассмотрения как общественнополитической системы, направленной на обслуживание публичных интересов. Если в интересы граждан входит необходимость получения от государства определенных благ в форме услуг, то государство обязано эти услуги предоставить либо непосредственно через систему государственных органов и учреждений, либо организовать процесс их предоставления негосударственными структурами таким образом, чтобы существенные стороны потребления этих услуг(бесплатность,

общедоступность и т.д.) были неизменными.

Следует отметить, что в юридической литературе отдельными авторами значительно сужается сущность социального государства, а социальные услуги рассматриваются исключительно с позиции удовлетворения потребностей социально

незащищённых общественных групп. Например, А. В. Барков, давая определение социальной услуге как «деятельности, требующей договорного режима оказания социально-бытовых, социально-

медицинских, психолого-педагогических и других услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, вне зависимости от условий ее оказания и оплаты»4, практически отождествляет понятие социальной услуги с правом на социальное обеспечение, гарантированность которого предусмотрена ст. 39 Конституции Российской Федерации. В этой связи следует согласиться с Н. В. Путило, утверждающей необходимость учета не только цели предоставления услуг в условиях постиндустриального общества (содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития), но и формирование новой модели взаимоотношений общества и государства в условиях XXI века, которая отражает эволюцию социальных услуг - от отдельных видов деятельности в отношении определенных групп населения к системе различных видов услуг для значительной части общества5.

Социальные услуги, как разновидность публичных услуг, - инструмент реализации социальной функции государства. В основе публичной услуги всегда лежит общественное благо, его разновидностью выступают

4 Барков А. В. Особенности договоров с участием публичных субъектов в сфере социальной защиты // Договор в публичном праве: сборник науч. ст. / под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. - М.: ВолтерсКлувер, 2009. - С. 120.

5 Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. - 2006. - № 4. - С. 16-24.

социальные блага (в узком смысле). Ответственность за обеспечение достижения такого блага в соответствии со ст. ст. 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах возложена на государство.

Отдельной и, пожалуй, важнейшей проблемой является оценка эффективности и качества предоставляемых организациями всех форм собственности публичных услуг. Именно оценка эффективности позволяет перейти к новым методам бюджетирования, ориентированного на результат, и оптимизировать предоставление публичных услуг в социальной сфере.

В научной литературе эффективность деятельности по предоставлению услуг принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе этой деятельности результатов на три вида: экономическая эффективность, техническая (управленческая, организационная, функциональная) эффективность и общесоциальная эффективность6.

Одной из проблем оценки экономической эффективности является сложность учета именно тех ресурсов организации, которые были непосредственно затрачены на получение социально полезного результата, т.к. связь между затратами и результатом (особенно измеряемым качественными показателями) может носить не прямой, а косвенный характер.

Техническая (функциональная) эффективность предполагает достижение заранее программируемой цели-результата, объем и качество которого соответствуют требованиям стандартов, регламентов, целевых или комплексных программ. Данный критерий позволяет оценивать не только любые «косвенные», но и «прямые результаты» (оценка социального эффекта или качественного уровня). Так, необходимость установления стандартов в сфере

образования предусмотрена ст. 7 Закона Российской Федерации «Об образовании»7, в сфере социального обслуживания - ст. 6 Федерального закона «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации»8, медицинской помощи - ст. 10

Федерального закона «Об основах об охраны

здоровья граждан в Российской Федерации»9.

При оценке общесоциальной эффективности учитываются общие результаты социального характера (например, повышение показателей рождаемости, продолжительности жизни, уровня

распространения заболеваний и т.д.), а также мнение населения о предоставляемых публичных услугах. Поскольку реализация социальных прав для самих граждан важнее, на наш взгляд, реализации политических и иных прав и свобод личности, то, соответственно, и вопросы эффективности деятельности по предоставлению социальных услуг для граждан в практическом плане особенно значимы.

На сегодняшний день правовое регулирование социальной сферы в России характеризуется наличием огромного несистематизированного массива

нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также правовых актов органов местного самоуправления, и отсутствием единого кодифицированного источника в этой сфере. Несмотря на масштабность нормативного правового регулирования социальной сферы и отсутствие кодифицированного акта, в нашей стране рано говорить о социальном праве как полноценной отрасли российского права, да и есть ли в этом необходимость, учитывая устоявшийся «бренд» -право социального обеспечения или, как чаще говорят, - социальное законодательство.

В научной литературе неоднократно отмечалось, что систематизации социального законодательства препятствует отсутствие единой концепции реформирования нормативной базы в социальной сфере. Думается, наиболее предпочтительным является создание модельного закона, регулирующего отношения в социальной сфере.

Таким образом, подводя некоторые итоги исследования публичных услуг в социальной сфере, можно сделать следующие выводы о необходимости:

1) систематизации социального законодательства;

2) унификации в нормативных правовых актах определения социальных услуг и их видов;

3) легального отграничения социальных услуг от иных видов публичных услуг;

4) четкого определения субъектного состава получателей социальных услуг, в том числе путем его расширения.

Список литературы:

1. Путило Н. В. Система публичных услуг. Социальные услуги. // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник. Науч. ред. Гриценко Е.В., Шевелева Н.А. . - М. ВолтерсКлувер, 2007. - С. 8-21.

2. Российская газета. -19 декабря 1995 г. - № 243.

3. Старовойтов А.В. Публичные услуги в социальной

сфере: понятие, виды, предоставление//

http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm

4. Барков А. В. Особенности договоров с участием публичных субъектов в сфере социальной защиты // Договор в публичном праве: сборник науч. ст. / под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. - М.: ВолтерсКлувер, 2009. С. 120.

5. Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. - 2006. - № 4. - С. 16-24.

6. Смирных С.Н. Определение социально-экономической эффективности функционирования предприятий государственного сектора экономики // Материалы II всероссийской конференции молодых ученых по институциональной экономике. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, УрГУ, 2004. - 0,3 п.л.

7. Собрание законодательства РФ. - 15 января 1996. - № 3. - Ст. 150.

8. Собрание законодательства РФ. - 11 декабря 1995. -№ 50. - Ст. 4872.

9. Собрание законодательства РФ. - 28 ноября 2011. - № 48. - Ст. 6724.

6 Смирных С.Н. Определение социально-экономической эффективности функционирования предприятий государственного сектора экономики // Материалы II всероссийской конференции молодых ученых по институциональной экономике. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, УрГУ, 2004. - 0,3 п.л.

7 Собрание законодательства РФ. - 15 января 1996. - № 3. - Ст. 150.

8 Собрание законодательства РФ. - 11 декабря 1995. - № 50. - Ст. 4872.

9 Собрание законодательства РФ. - 28 ноября 2011. № 48. - Ст. 6724.

Reference list:

1. Putilo N. V. The system of public services. The social services. / / Public services: legal regulation (Russian and foreign experience) : collection. Scientific editor Gritsenko E.V., N.A. Sheveleva. . - M. VoltersKluver, 2007. - page. 8-21.

2. The Russian newspaper. -19 December 1995. - №243.

3. Starovoitov A.. Public services in the social sphere: the concept,

the kinds and the provision

of//http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm

РЕЦЕНЗИЯ

В представленной статье авторы обосновывают юридическую природу публичных услуг в социальной сфере, отмечая при этом их сложную социально-экономическую сущность. В условиях формирования в России социального государства выбранная тема исследования является особенно актуальной, так как затрагивает один из сложнейших вопросов не только юриспруденции -нахождение баланса интересов во взаимоотношениях государства - общества - индивида.

Юридический аспект понимания социальной сферы, как отмечается в статье, связан с активно формирующимся в последнее десятилетие социальным законодательством, в котором публичные услуги, оказываемые в социальной сфере, определяют в качестве социальных услуг. Институт социальных услуг, по мнению авторов, является неким «промежуточным звеном между абстрактной системой социальных прав и реальной практикой их реализации, он содержит набор конкретно-практических средств реализации гражданами своих социальных прав». Проблемным вопросом является именно выбор правовых средств, способных наиболее эффективно регулировать действия различных субъектов в связи с реализацией ими социальных прав.

С учетом существующих в юридической науке подходов и анализа действующего законодательства разграничиваются категории «публичная услуга в социальной сфере», «социальное обязательство», «социальные стандарты» и «социальная гарантия». В результате проведенного исследования делается вывод о необходимости систематизации социального законодательства; унификации в нормативных правовых актах определения социальных услуг и их видов; легального отграничения социальных услуг от иных видов публичных услуг; четкого определения субъектного состава получателей социальных услуг, в том числе путем его расширения.

Подготовленная Л.Т. Бакулиной и А.А. Шишкиным статья заслуживает положительной оценки и может быть рекомендована к опубликованию.

Доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Казанского (Приволжского), федерального университета, к.ю.н.

Д. Н. Горшунов

6Л