Муниципальные правовые акты исполнительно – распорядительного органа местного самоуправления: сущность и виды

УДК 340.130.567

MUNICIPAL LEGAL ACTS OF THE EXECUTIVE - ADMINISTRATIVE LOCAL GOVERNMENT: SUBSTANCE AND TYPES

Gerb Rimma Valerievna, a postgraduate student of the Department of constitutional and municipal law of the Tyumen State University.

Abstract: The article focuses on the nature and types of municipal legal acts of the executive - administrative body of local self-government, their relationship, the criteria of differentiation , if the subject of the act goes beyond the instructions and at the same time is not included in the item regulations as well as the question of the normative nature of the order executive - administrative body of local self-government.

Keywords: Order of the executive - administrative body, the decision of the executive - administrative body, the municipal legal act.

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СУЩНОСТЬ И ВИДЫ

Герб Римма Валерьевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета.

Аннотация: Статья посвящена вопросу о сущности и видах муниципальных правовых актов исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления, их соотношению, критериям разграничения в случае, если предмет акта выходит за пределы распоряжения и в то же время не входит в предмет постановления, а также вопросу о нормативном характере распоряжения исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления.

Ключевые слова: распоряжение исполнительно - распорядительного органа, постановление исполнительно - распорядительного органа, муниципальный нормативный правовой акт.

Статьей 43 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что постановления местной администрации издаются главой местной администрации в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а распоряжения

местной администрации - по вопросам организации работы местной администрации. Также данная норма включает правовые акты местной администрации в систему муниципальных правовых актов [1].

Исходя из положений указанной нормы Федерального закона № 131-ФЗ актами исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления являются постановления и распоряжения. Таким образом, представляется необходимым определить сущность постановления и распоряжения как видов муниципальных правовых актов исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

В настоящее время в науке муниципального права, также как и в федеральном законодательстве, нет однозначного определения правовых понятий «распоряжение исполнительно-распорядительного органа» и «постановления исполнительно-распорядительного органа».

По мнению В.И. Васильева в Конституции Российской Федерации [2] отсутствует правовая характеристика актов местного самоуправления. В ее статье 132 говорится о том, что органы местного самоуправления принимают решения. Какова природа этих решений, каковы их виды, Конституция не определяет. [3, с. 472].

С. А. Авакьян указывает, что глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, а также глава местной администрации, работающий по контракту, издают постановления и распоряжения. Постановления издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а распоряжения - по вопросам организации работы местной администрации и указывает на то, что муниципальные правовые акты не равнозначны [4, с. 318]. Аналогичный подход к рассмотрению данного вопроса у Н.А. Игнатюка [5, с. 194].

Согласно подходу к исследованию Ю.Н. Мильшина, законом определены виды правовых актов, которые могут быть изданы органами местного самоуправления и их должностными лицами в рамках своей компетенции, а постановление определяется им как акт управления общенормативного содержания, издаваемый соответствующим органом или должностным лицом в пределах его компетенции [6, с. 293].

Анализ научной литературы показал, что в науке муниципального права нет однозначного определения правового понятия «постановление», этому вопросу практически не уделяется внима-

ние в научных работах, а в случаях, когда делается попытка его рассмотреть, понятие полностью не раскрывается, рассматривается поверхностно.

Несмотря на то, что в науке муниципального права достаточного внимания указанному вопросу не уделяется, принципиальных вопросов на практике не возникает, в силу того, что предмет регулирования постановлений исполнительно-распорядительного органа определен Федеральным законом № 131-ФЗ, согласно которому постановления издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, то есть предмет отграничения постановления от остальных видов муниципальных правовых актов исполнительнораспорядительного органа законодателем установлен.

Если постановление исполнительно-распорядительного органа имеет ограниченный предмет, то о распоряжении имеется достаточно размытое представление. Распоряжение представляет собой вид муниципального правового акта исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, которое, согласно ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, издается по вопросам организации работы местной администрации, но что именно понимается под «вопросами организации работы местной администрации» зачастую определить непросто, также сложность представляет отсутствие комплексных исследований видов муниципальных правовых актов по форме, с точки зрения науки муниципального права.

В ввиду указанных обстоятельств, представляется целесообразным ориентироваться на определение, предложенное Ю.Н. Мильшиным, согласно которому распоряжение - это властный акт органа управления, изданный в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым распоряжение адресовано[6, с. 293].

В науке муниципального права многие теоретики считают, что главным критерием, отграничивающим постановления от распоряжений, помимо указанных в Федеральном законе № 131-ФЗ является нормативный/ненормативный характер муниципального правового акта, что представляется не совсем объективным.

Учитывая, что существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными, индивидуальными [7, с. 31], следует рассмотреть понятия правовой акт и нормативный правовой акт с позиций науки муниципального права, с целью определения правового понятия «муниципальный нормативный правовой акт».

С. С. Алексеев определяет правовой акт как надлежащим образом (словесно - документально) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы -юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц [8, с. 527].

С точки зрения А.Ф. Шебанова, нормативным следует считать акт, изданный в установленном порядке и с соблюдением установленных требований уполномоченными органами, имеющий заранее очерченную сферу действия, выражающий в определенной форме волю народа, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм [9].

Н.А. Антонова определяет нормативный правовой акт органа местного самоуправления как действие, устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы, либо изменяющее сферу действия правовых норм, регулирующих муниципальные отношения, осуществленное уполномоченными органами или должностными лицами муниципального образования, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования [10, с. 30].

С точки зрения В.С. Нерсесянца, нормативный правовой акт -это письменный правоустановительный акт государства, содержащий новые нормы действующего права [11, с. 402].

Марченко под нормативно-правовым актам понимает выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, акты правотворчества, с помощью которых и благодаря которым устанавливаются или же отменяются правовые нормы [12, с. 538].

Согласно определению Верховного Суда Российской Федерации существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: 1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правил поведения), 3) обязателен для применения неопределенного круга лиц, 4) рассчитан на неоднократное применение, 5) направлен на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [13].

И.Н. Баранов предлагает следующее определение: муниципальный нормативный правовой акт - это документально оформленный, обязательный для исполнения на территории муниципального образования, изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностно-

го лица местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, направленных на решение вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [14].

По итогам проведенного правового анализа, можно заметить правовые понятия муниципального правового акта не содержат такого важного критерия, как требование об обязательном опубликовании (обнародовании) муниципального нормативного правового акта. Нам представляется, что включение в понятие муниципального нормативного правового акта критерия обязательности опубликования (обнародования) муниципального нормативного правового акта необходимо в связи с тем, что основной целью издания нормативных актов является достижение результата по урегулированию общественных отношений, на которые направлен предмет акта.

Таким образом, критерий обязательности опубликования муниципальных нормативных правовых актов должен быть отнесен наравне с уже установленными, к существенным признакам, характеризующим муниципальный нормативный правовой акт.

Таким образом, предлагается следующее понятие муниципального нормативного правового акта:

Муниципальный нормативный правовой акт - это письменно оформленный документ, принятый (изданный) в установленном действующим законодательством порядке населением непосредственно или управомоченным на то органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления в пределах собственных полномочий, содержащий нормы права, направленные на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, который обязателен для исполнения в отношении неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение и распространяющий действие на всю территорию муниципального образования, а также в обязательном порядке опубликованный (обнародованный) для всеобщего обозрения.

Проанализировав действующие муниципальные правовые акты, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в муниципалитетах принято считать, что постановления исполнительнораспорядительного органа местного самоуправления всегда носят нормативный характер, а распоряжения - всегда ненормативный.

Такая позиция видится не совсем объективной, так как постановление может носить ненормативный характер, а распоряжение быть нормативным.

Например, Постановления Администрации города Тюмени [15, 16], касающиеся по сути вопросов внутренний организации деятельности, а не вопросов местного значения или переданных государственных полномочий, и по факту являющиеся распоряжениями, приняты в форме постановления в силу нормативного характера. Вместе с тем, например постановление администрации Тюменского муниципального района [17] принимается по вопросам организации работы административной комиссии, то есть по вопросам организации работы в администрации, но оно принято по вопросу переданного государственного полномочия, поэтому распоряжением являться не будет.

Приведенные выше примеры являются прекрасной иллюстрацией того, что применение такого подхода является неэффективным, нецелесообразным и часто создает ситуации, при которых акт по предмету является распоряжением, но в силу нормативного характера принимается в форме постановления. В связи с чем, большой практический интерес также представляет вопрос о том, в форме какого муниципального правового акта исполнительно -распорядительного органа местного самоуправления следует принимать акт, если его предмет выходит за пределы вопросов организации работы местной администрации, но в то же время не является вопросом местного значения, и вопросом, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий?

Представляется, что решением указанного вопроса может стать закрепление в науке муниципального права и законодательно положения, согласно которому постановления исполнительно -распорядительного органа местного самоуправления необходимо принимать только по вопросам местного значения и отдельным переданным государственным полномочиям, а по всем иным вопросам, в том числе и по вопросам организации работы местной администрации - распоряжения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, независимо то того, нормативный характер будет носить распоряжения, или ненормативный.

В целях реализации разработанных положений, автором предлагается следующая концепция внесения изменений в часть 6 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ, которую необходимо изложить в следующей редакции:

«6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов

Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации и иным вопросам, не связанным с реализацией полномочий по решению вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий».

Такой подход к отграничению постановлений исполнительнораспорядительного органа от распоряжений, закрепленный в рамках федерального законодательства позволит упорядочить акты исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований и избежать путаницы, при которой в одном муниципальном образовании по одному и тому же вопросу, на усмотрение конкретного разработчика, принимаются то постановления, то распоряжения, а наравне с этим, закрепление в науке муниципального права представлений о том, что распоряжение исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления может носить нормативный характер, поможет муниципальным нормотворцам эффективно определять вид муниципального правового акта на стадии разработки проекта и в дальнейшем систематизировать разработанные муниципальные правовые акты.

Литература

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. в ред. 30.12.2008) // Российская газета. - 2009. - № 7 - от 21 января.

3. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2012. - 680 с.

4. Муниципальное право России: учеб. / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Проспект, 2009. - 544 с.

5. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2009. - 328 с.

6. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. - М.: Дашков и К, 2006. - 404 с.

7. Бойко Н.С. Правовое регулирование организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Российской Федерации. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

8. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. - 2-е изд., пере-раб. и доп. - М., 2008. - 724 с.

9. Шебанов А.Ф. Форма советского права. - М., 1968.

10. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.

11. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. - М.: Норма, 2002. - 702 с.

12. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Изд-во «Зерцало», 2004. - 831 с.

13. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 (в ред. от 10.06.2010) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. - 2008. - № 1.

14. Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятия и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2012. - № 2. - С. 11-14.

15. Постановление Администрации города Тюмени от 16.06.2011 г. № 69 «Об утверждении Положения о порядке оформления трудовых отношений с руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений» // Тюменский курьер. - 2011. - № 12. Спецвыпуск.

16. Постановление Администрации города Тюмени от 29.10.2013 г. № 129 «Об утверждении Положения о представлении лицами, поступающими на должность руководителя муниципального учреждения, руководителями муниципальных учреждений сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Тюменский курьер. - 2013. - № 38. Спецвыпуск.

17. Постановление Администрации Тюменского муниципального района от 01.02.2012 г. № 187 «Об утверждении регламента работы административной комиссии» // Красное знамя. -2012. - № 10.