Проблемы определения критериев эффективности конституционно-правовой системы сдержек и противовесов как основы деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 35(250). Право. Вып. 30. С. 17-22.

И. А. Трушинская

ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНСТИТУЦИОННО -ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕКІ И ПРОТИВОВЕСОВ КАК ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассматриваются возможные критерии и показатели оценки эффективности конституционноправовых норм, регламентирующих порядок взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с иными органами государственной власти в системе сдержек и противовесов.

Ключевые слова: эффективность конституционно-правовой системы сдержек и противовесов, критерии эффективности, показатели эффективности, самостоятельность законодательного органа, результативность, действенность, интенсивность.

В энциклопедической литературе значение слова «эффективный» определяется как дающий эффект, приводящий к нужным результатам, действенный1. В юридической литературе понятие эффективности норм права связывается с их результативностью, достижением целей правового регулирования. Так, А. С. Пиголкин определяет эффективность правового регулирования как «соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Если предписания, установленные в нормах права, реализовались в правомерном поведении, то можно считать, что механизм правового регулирования достаточно эффективен»2. И. С. Самощенко, В. И. Никитинский рассматривают эффективность права как отношение между фактически полученным действенным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы3. Следовательно, для анализа эффективности конституционно-правовых норм, закрепляющих механизм взаимодействия органов законодательной, исполнительной, судебной власти на основе системы сдержек и противовесов, необходимо определить цели их принятия.

Философский словарь определяет понятие «цель» как предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия. Цель может стать силой, изменяющей действительность, только во взаимодействии с определенными средствами, необходимыми для ее практической реализации4. Обращение к классической теории разделения властей позволяет сделать вывод о том, что основной целью принципа разделения властей с его системой сдержек и противовесов является обеспечение эффективной организации государственной власти, направленной на предотвращение захвата всей полноты власти одним органом и обеспечивающей

конструктивное взаимодействие органов государственной власти для достижения необходимого баланса интересов, который делает власть цельной и единой. При этом «баланс властей не есть величина постоянная и неизменная. Он довольно динамичен в обстановке достаточно часто меняющихся политических условий и факторов»5.

Провести оценку степени эффективности конституционно-правовых положений, предусматривающих механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, органами судебной власти, можно, используя категорию «критерий эффективности». В Новейшем словаре иностранных слов и выражений понятие критерий определено как «отличительный признак, на основании которого производятся оценка, определение или классификация чего-либо; оценочное мерило»6. Некоторые авторы разграничивают понятия «критерий эффективности» и «показатель эффективности» правовых норм. Как отмечает И. В. Шмаров, «критерии эффективности... нельзя смешивать с показателями. Каждому критерию эффективности. должны соответствовать определенные показатели»7. Анализ эффективности конституционно-правовой системы сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания РФ целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

формирование и прекращение деятельности органов государственной власти;

применение мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти по отношению друг к другу;

взаимодействие органов государственной власти в процессе осуществления законодательной деятельности;

осуществление парламентского контроля.

Исследование эффективности конституционноправовой системы сдержек и противовесов в рамках первого и второго направлений можно провести на основании критерия фиктивности или реальности самостоятельности законодательной ветви власти по формированию и прекращению деятельности высшего исполнительного органа государственной власти, применению к нему мер конституционно-правовой ответственности, по отрешению главы государства от должности. При этом необходимо учитывать степень участия парламента и Президента РФ в процессе формирования и прекращения деятельности высшего исполнительного органа государственной власти, проанализировать баланс их полномочий, исследовать проблемные аспекты роспуска Государственной Думы Президентом РФ в порядке, предусмотренном ст. 111 и 117 Конституции РФ.

Эффективность норм, регламентирующих механизм отрешения Президента РФ от должности палатами Федерального Собрания РФ, можно проанализировать на основании критериев результативности и действенности. Так, эффективность процедуры импичмента во многом зависит от результативности работы Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — Специальная комиссия), от действенной реализации ею правомочий по установлению фактов, которые лежат в основе обвинения, выдвинутого против Президента РФ, от действенного применения мер ответственности к лицам, не выполняющим ее законные требования. В качестве факультативного критерия, который также влияет на эффективность процедуры импичмента, можно использовать критерий интенсивности деятельности Специальной комиссии. Показателями критерия действенности, способствующими установлению факта обоснованности (необоснованности) выдвинутого против Президента РФ обвинения, могут являться: количество исполненных органами государственной власти, органами местного самоуправления запросов Специальной комиссии о предоставлении документов и материалов по предметам ее ведения;

количество исполненных учреждениями, организациями и гражданами запросов Специальной комиссии о предоставлении документов и материалов по предметам ее ведения;

количество должностных и иных лиц, принявших участие в заседаниях Специальной комиссии по ее требованию;

количество лиц, привлеченных к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности за непредставление, несвоевременное представление сведений (информации) по запросу Специальной комиссии или представление информации в неполном объеме или искаженном виде (степень эффективности измеряется отношением привлеченных к ответственности лиц к общему количеству лиц, не исполнивших запрос Специальной комиссии).

В свою очередь, показателями критерия интенсивности деятельности могут выступать:

количество запросов, направленных Специальной комиссией в органы государственной власти и местного самоуправления о представлении документов и материалов по вопросам ее ведения;

количество запросов, направленных Специальной комиссией учреждениям, организациям и гражданам о представлении документов и материалов по вопросам ее ведения;

количество должностных и иных лиц, заслушанных на заседаниях Специальной комиссии.

Главными показателями результативности работы Специальной комиссии являются факты, доказывающие обоснованность или необоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения при полном и всестороннем исследовании всех доказательств: документов, материалов, показаний должностных лиц и граждан. Основным показателем результативности конституционно-правовых норм, регламентирующих порядок отрешения Президента РФ от должности, является сам факт импичмента главы государства в случае доказанности совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления.

В процессе анализа эффективности конституционно-правовых норм, регламентирующих порядок взаимодействия органов государственной власти в законотворческой деятельности, необходимо прежде всего решить вопрос о фиктивности или реальности самостоятельности законодательной власти по осуществлению своих основных полномочий, связанных с принятием законодательных актов. При исследовании эффективности конституционно-правовой системы сдержек и противовесов по этому критерию необходимо проанализировать положения ст. 90, 104-108 и 115 Конституции РФ, содержание постановлений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ, разъясняющих

порядок взаимодействия в законодательном процессе палат Федерального Собрания РФ друг с другом и с другими органами государственной власти. Кроме того, необходимо дать оценку таким правомочиям Президента РФ, как издание указов, восполняющих пробелы в законодательном регулировании8; возвращение законопроектов в соответствующую палату парламента в случае нарушения порядка их принятия9.

Не менее важным представляется анализ законодательных пробелов, которые дают возможность главе государства препятствовать принятию неприемлемых для него законов, в том числе путем их возвращения под видом нарушения процедуры принятия законопроекта или их неподпи-сания дольше установленного срока. Степень самостоятельности парламента в законодательной деятельности за определенный период может измеряться следующими показателями:

количество указов Президента РФ, дублирующих по сфере применения законодательные акты (следует отметить, что при принятии закона, полностью совпадающего с президентским актом, последний должен быть отменен);

количество законопроектов, отклоненных Президентом РФ без указания мотивов наложения вето на законопроект или по «надуманным» основаниям с целью препятствования принятию закона;

количество законопроектов, возвращенных Президентом РФ в соответствующую палату парламента по мотивам несоблюдения установленного Конституцией РФ порядка принятия закона;

количество несвоевременно подписанных и обнародованных или неподписанных и необ-народованных Президентом РФ принятых федеральных конституционных законов и федеральных законов при преодолении палатами Федерального Собрания РФ президентского вето и т. д.

Об эффективности системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях палат Федерального Собрания РФ в законодательной деятельности можно судить по показателям, свидетельствующим о согласованности работы палат парламента в процессе обсуждения и рассмотрения внесенных законопроектов для выработки единой позиции Государственной Думы и Совета Федерации по рассматриваемым законопроектам и дальнейшего своевременного их одобрения, а также по качественным показате-

лям принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации законодательных актов, в том числе их четкости, непротиворечивости, актуальности, полноте регулирования общественных отношений, отсутствию пробелов, требующих впоследствии внесения изменений и дополнений в закон. Эффективность механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях Государственной Думы и Совета Федерации измеряется следующими показателями (за определенный период):

количество законодательных актов, одобренных (отклоненных) Советом Федерации;

количество законодательных актов, рассмотренных Государственной Думой и одобренных Советом Федерации после преодоления возникших разногласий путем создания согласительной комиссии;

количество законопроектов, преодолевших (не преодолевших) вето Совета Федерации при их повторном рассмотрении Государственной Думой;

количество принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации законодательных актов, преодолевших (не преодолевших) вето Президента РФ при их повторном рассмотрении;

количество законодательных актов, признанных впоследствии Конституционным Судом РФ недействительными;

количество недоработанных законов, требующих впоследствии внесения в них изменений.

Последний показатель представляется достаточно важным с точки зрения эффективности совместной работы палат Федерального Собрания РФ в осуществлении законодательной деятельности, учитывая количество принятых законов о внесении изменений в законодательные акты. Например, за период весенней сессии Государственной Думы пятого созыва Президентом РФ было подписано всего 262 законодательных акта, в том числе три федеральных конституционных закона и 59 законов о ратификации; 168 подписанных Президентом РФ законов, то есть две трети, вносят изменения в законодательные акты, два из них — в федеральные конституционные законы10. Таким образом, можно сделать вывод о том, что две трети времени своей законодательной деятельности парламент тратит на совершенствование ранее принятых федеральных и федеральных конституционных законов.

С законодательными и представительными полномочиями парламента неразрывно связаны его полномочия по осуществлению контроля за деятельностью исполнительной власти. В Российской Федерации существуют следующие основные формы парламентского контроля: парламентский запрос, запрос члена Совета Федерации, депутатский запрос;

обращения членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ;

утверждение бюджета и контроль его исполнения, заслушивание отчетов Правительства РФ

об исполнении бюджета;

заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

парламентское расследование.

Следует согласиться с мнением аудитора Счетной палаты РФ С. П. Опенышева о том, что понятие эффективности контроля тесно связано с понятием его результативности, которое, в свою очередь, неотделимо от критерия его действенности, отражающего то положительное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица. Кроме названных критериев целесообразно назвать еще критерий интенсивности деятельности11.

Степень эффективности каждой из форм парламентского контроля по предложенным критериям можно оценить, используя специальные для каждой из них показатели эффективности. Например, эффективность такой формы парламентского контроля, как парламентский запрос, запрос члена Совета Федерации, депутатский запрос, зависит не только от количества направленных запросов, но и от своевременности и качества принятых по ним мер. Соответственно установить степень эффективности применения указанной формы парламентского контроля можно, сопоставив количество исполненных запросов с общим количеством направленных запросов за определенный период, а также проанализировав социальный, экономический и иной эффект от результатов исполнения запросов. Эффективность парламентского контроля в форме обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы с вопросами к членам Правительства РФ, иным должностным лицам в рамках проведения «пра-

вительственного часа» также зависит не только от количества вопросов и принятых по ним решений, но и от экономического, социального и иного эффекта от их реализации. Следует отметить, что эффективность парламентского контроля в форме парламентских (депутатских) запросов (вопросов) во многом зависит от готовности должностных лиц оказывать содействие в осуществлении парламентского контроля путем своевременного и полного предоставления информации и материалов по запросам палат парламента, своевременной явки на заседания Совета Федерации и Государственной Думы для ответов на вопросы. Кроме того, применение мер дисциплинарной, административной и уголовной ответственности к должностным лицам, не явившимся на заседание палаты парламента по ее приглашению, не ответившим на запрос Совета Федерации или Государственной Думы, не предоставившим необходимые материалы, будет способствовать повышению эффективности этих форм парламентского контроля.

Контроль исполнения федерального бюджета (государственный финансовый контроль) осуществляется специальным органом, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему,— Счетной палатой РФ. Оценить практические результаты финансового контроля можно на основании показателей, которые представляют собой количественную и качественную оценку проводимой контрольным органом работы. Так, показателями критерия результативности финансового контроля являются:

выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;

выявленный объем неэффективно использованных средств;

выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

количество представлений и предписаний, направленных Счетной палатой РФ органам государственной власти, предприятиям и организациям.

Критерий действенности включает следующие показатели:

количество исполненных представлений и предписаний;

количество возбужденных уголовных дел по выявленным фактам нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере;

объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;

увеличение доходной части бюджета или экономия его расходной части, полученные по представлениям Счетной палаты РФ.

Показателями эффективности финансового контроля по критерию интенсивности деятельности являются:

количество контрольных мероприятий; объем проверенных средств; количество проверенных объектов.

Думается, что оценить степень эффективности финансового контроля можно путем соотношения показателей критерия результативности с другими критериями.

Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»12 (далее — Федеральный закон

о парламентском расследовании) регламентирован порядок проведения парламентского расследования, которое представляет собой одну из форм парламентского контроля. Как справедливо отмечает А. А. Спиридонов, «эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет “заставить” органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой — не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач. К указанному равновесию стремится любое демократическое государство. Действенность парламентских расследований зависит от множества факторов. Так, огромное значение при осуществлении парламентских расследований имеет партийная составляющая политической и парламентской системы государства. При совпадении партийной принадлежности Президента (либо “президентский партийный патронаж” — Россия), парламентского большинства и Правительства данный институт не будет эффективен»13.

Современный этап развития политической жизни в России являет собой пример отсутствия противоречий между Президентом РФ, Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ с его организованным партийным большинством. По мнению С. Н. Шевердяева, «такая ситуация сама по себе свидетельствует, что парламентские расследования, разумеется, возможны, но возможны не в отношении фактов, затрагивающих коренные интересы, на которых зиждется президентская власть, а в отношении событий вторичного политического порядка»14. Однако

гипотетически нельзя не учитывать факт возможного изменения существующей ситуации политического единодушия законодательной и исполнительной власти и формирования оппозиционного Президенту РФ и Правительству РФ большинства в парламенте. Поэтому представляется важным осуществлять анализ эффективности конституционно-правовых норм, регламентирующих институт парламентского расследования, абстрагируясь от политического контекста рассматриваемого вопроса. Провести указанный анализ можно на основании ранее выделенных критериев результативности, действенности, интенсивности деятельности парламентской комиссии. Однако, учитывая значимость этой формы парламентского контроля в системе сдержек и противовесов, представляется важным оценить эффективность такого контроля с позиции степени самостоятельности законодательного органа при осуществлении парламентских расследований.

Следует признать, что некоторые положения Федерального закона о парламентском расследовании снижают эффективность института парламентского расследования и ограничивают самостоятельность законодательного органа в его осуществлении. В частности, это касается ст. 4 рассматриваемого Закона, которая предусматривает закрытый перечень оснований для проведения парламентского расследования и выводит из предмета парламентского расследования деятельность Президента РФ. Так, п. 5 ст. 9 указанного Закона ограничивает самостоятельность законодательного органа в возбуждении парламентского расследования в течение последних шести месяцев полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента РФ или по выборам депутатов Государственной Думы. Критике конституционалистов (С. А. Авакьян15, А. А. Еропкин16, Е. И. Колюшин17, С. Н. Шевердяев18) подверглись нормы п. 6 ст. 8 Федерального закона о парламентском расследовании, ограничивающие самостоятельность одной палаты парламента в вопросе возбуждения парламентского расследования решением другой палаты, и положения п. 7 и 8 ст. 25, предусматривающие обязательность утверждения итогового доклада большинством от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в противном случае деятельность парламентской комиссии

прекращается, а результаты ее годичной работы сводятся на «нет».

Ограничение самостоятельности законодательного органа в проведении парламентского расследования содержит ст. 27 Федерального закона о парламентском расследовании, в соответствии с которой парламентское расследование проводится по фактам и обстоятельствам, возникшим после вступления в силу указанно -го Закона. Следовательно, если факты грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина возникли до вступления в силу Федерального закона о парламентском расследовании, но стали известны после его вступления в силу, парламентская комиссия не сможет провести соответствующее расследование, воспользовавшись теми правами, которые предусмотрены действующим законом о парламентском расследовании. Кроме того, отсутствие в законодательстве жестких мер ответственности за невыполнение законных требований комиссии также ограничивает самостоятельность законодательного органа в проведении парламентских расследований, поскольку сужает возможности комиссии в получении необходимых документов и материалов.

Таким образом, анализ конституционноправовых норм института парламентского расследования на основании критерия самостоятельности палат Федерального Собрания РФ в его проведении позволяет сделать вывод об ограниченности полномочий законодательного органа по осуществлению контроля в этой форме, а следовательно, о недостаточной эффективности норм данного института.

Примечания

1 См., напр.: Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка. М., 1989. С. 745.

2 Теория государства и права : учебник /А. С. Пигол-кин, А. Н. Головистикова, Ю. А. Дмитриева. М., 2010. С. 581.

3 См.: Самощенко, И. С. Изучение эффективности действующего законодательства / И. С. Самощенко, В. И. Никитинский // Сов. государство и право. 1969. № 8. С. 5-6.

4 См.: Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. М., 1981. С. 406.

5 Чеботарев, Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации : монография. Тюмень, 1997. С. 75.

6 Новейший словарь иностранных слов и выражений / под ред. В. В. Адамчика. М., 2007. С. 447.

7 Шмаров, И. В. Критерии и показатели эффективности наказаний // Сов. государство и право. 1968. № 6. С. 62.

8 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

9 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» от 22 апреля 1996 г. № 10-П // Там же. № 18. Ст. 2253.

10 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. duma.gov.ru/systems/law/

11 См.: Опенышев, С. П. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюл. Счетной палаты РФ. 2001. № 1 (37).

12 Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

13 Спиридонов, А. А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Рос. юстиция. 2007. № 3.

14 Шевердяев, С. Н. Вопросы совершенствования положений Федерального закона о парламентском расследовании // Конституц. и муницип. право. 2007. № 14.

15 См.: Авакьян, С. А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и Республике Македонии : сб. науч. ст. / отв. ред. А. Е. Шерстобитов. М., 2006.

16 См.: Еропкин, А. А. Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Конституц. и муницип. право. 2008. № 17.

17 См.: Колюшин, Е. И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Там же. 2006. № 4.

18 См.: Шевердяев, С. Н. Указ. соч.