Актуальные проблемы административной юстиции

Наука за чашкой кофе

“Физика - это то, чем физики занимаются за чашкой чая”, — говорил автор планетарной модели атома лорд Резерфорд. Юристы — другое дело, поэтому мы остановились на кофе...

Актуальные проблемы административной юстиции

Продолжая обсуждение административно-правовой тематики1, 19 декабря 2006 г. редакция собрала за традиционной «научной» чашкой кофе гостей: доктора юридических наук, профессора заведующего кафедрой административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета Юрия Николаевича Старилова, доктора юридических наук, профессора судью арбитражного суда Кировской области Павла Ивановича Кононова (бывшего нашим главным собеседником в прошлом году) и доктора юридических наук, доцента профессора кафедры административного права Московского университета МВД России Андрея Ивановича Каплунова. На этот раз разговор, в котором принимали участие также Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор начальник кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской академии МВД России Олег Иванович Бекетов и главный редактор журнала, пошел об административной юстиции и, возможно, шире — об административном процессе. Действительно ли шире, разобраться было тем более интересно, что специалисты, которые расположились за общим столом, не совпадают в точках зрения на этот специфический социально-правовой феномен. Стол, по замечанию политического философа Х. Арендт, отличная аллегория пространства публичности: разделяя, он объединяет, объединяя, разграничивает. Словом, очень диалектическое изобретение...

Ред.: В получившей широкий резонанс статье «Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции»2 Вы, Юрий Николаевич, писали, что «вопрос о сущности, предметности, правовой значимости и местонахождении термина “административное судопроизводство” в системе судебной власти и современном административном праве остается неопределенным, противоречивым и весьма слож-ным»3. В связи с этим позвольте два вопроса. Во-первых, сохраняется ли такое положение дел спус-

тя два года? Во-вторых, есть широко распространенное мнение, что если, например, арбитражный и гражданский процессы представляют собой формы защиты права исключительно судом, то административная юстиция вершится в судебной и внесудебной формах деятельности. Тогда встает проблема критериев отнесения административных дел к судебной или внесудебной юрисдикции.

Ю. С.: От выраженной тогда позиции я не отступаю. Если мы — юристы, давайте начнем с конституционно-правового уровня анализа. Это важный термин, «процесс», так? Почему-то гражданский, уголовный, конституционный процессы (судопроизводство) в Конституции Российской Федерации терминологически закреплены. Наряду с ними Конституция установила термин «административное судопроизводство», а термина «административный процесс» мы в ней не обнаруживаем, хотя присутствует понятие «административно-процессуальное законодательство». Сравнивая последнее с «административным судопроизводством», их идентичности мы, похоже, не найдем. О том, что понятия административного процесса и административного судопроизводства тождественны, писали в середине прошлого века. Большинством ученых этот подход принимается и сегодня, если судить на основании учебников. Вместе с тем научных работ, развивающих его на глубоком концептуальном уровне, немного. Нет решающих теоретических аргументов, высокой научной дискуссии по поводу терминологии. Обсуждаются вопросы не столько принципиальные, сколько поверхностные. Однако если все-таки гипотетически согласиться с указанной точкой зрения, то получится, что административных процессов много. Вот и Вы только что об этом спрашивали. Оказывается, административные процессы могут быть в системе администрирования, исполнительной власти и т. д., а также в судебной системе. Наверное, так можно говорить, никто таких взглядов не запрещает. Однако если административное право — это отдельная отрасль, почему в ней процессуальная деятельность должна расширяться до практически

необъятного круга общественных отношений? Разве она не должна где-то концентрироваться?

Продолжим терминологический анализ. Говоря «административное дело», мы, надо полагать, и административный процесс мыслим как процесс по такому делу. А что такое административное дело? Это известно? Дело об административном правонарушении — административное? А дело о применении дисциплинарного взыскания, относящееся к сфере публичного управления? О получении лицензии? Конечно. Итак, административные дела — всюду, где есть администрация, ее деятельность, где возникают споры в сфере публичного управления. Задумаемся, к чему приведет идея множественности процессов. Повторяю, сама по себе она допустима, однако где в таком случае должно находиться правосудие? Почему административный процесс не позиционируется только в аспекте судебной власти? Скорее всего, ученым не хочется смотреть на вещи под таким углом зрения. Некое отсутствие политической воли, как в случае административных судов. Одним хочется их вводить, другим не хочется, а между тем административный суд — принципиальное выражение правовой государственности.

Вернемся к Конституции. Гражданское, уголовное, конституционное судопроизводство законодатель определяет в качестве форм реализации судебной власти. Именно эта линия детализируется в процессуальных кодексах. И только административное правосудие исключается из данной логикосмысловой системы. Нам говорят: поскольку закона об административном процессе нет, будем понимать административное судопроизводство в широком смысле слова. В Украине с первого сентября прошлого (2005. — прим. ред.) года действует Кодекс административного судопроизводства, на основе которого созданы административные суды. В законе ясно написано: «...административный процесс — административное правосудие». В Украине договорились о терминах, понимаете? И нам надо, иначе и впредь будем считать административным процессом непонятно какой институт. Возьмите учебники, где говорится, что административный процесс есть разрешение возникших в сфере управления административных споров, административных дел. Ни одно понятие не определено. А как можно определять главный термин через неопределенные термины? Это очень серьезный вопрос, и, как я себе представляю, обсуждаемый подход не может быть принят хотя бы потому, что его не решают. Давайте посмотрим на дело с другой стороны, конкретизируем понятие «административный процесс», придадим ему отчетливую окраску. Единственное, с чем его надо связать, это административное судопроизводство. Тогда по крайней мере в терминологическом аспекте наступит ясность.

Ред.: Большое спасибо. А сейчас хочу обратиться к Павлу Ивановичу. Отчасти я уже «специалист»

по Павлу Ивановичу, потому что второй раз с ним бедесую. Вы, насколько мне известно, сторонник широкого понимания юридического процесса, который «многообразен и не может быть сведен только к разрешению споров или дел о правонарушениях и только к деятельности суда. Он может осуществляться посредством деятельности как суда, так и других государственных и негосударственных органов по разрешению и спорных, и бесспорных индивидуальных юридических дел»4. В то же время административный процесс, на Ваш взгляд, не имеет двух — судебной и несудебной — форм, а только вторую, поскольку судебные органы не в состоянии осуществлять оперативную внешнюю исполнительно-распорядительную деятельность, т. е. заниматься администрированием (не считая внутренних управленческих задач, которые возникают в каждом учреждении или организации). Но как тогда быть с правосудием по административным делам? Видите ли, я привык доверять языку. Говоря «гражданское судопроизводство», мы предполагаем, что есть гражданские дела, говоря «уголовное судопроизводство», предполагаем дела уголовные и т. д. Почему на административное судопроизводство этот принцип распространяться не должен? Понятно, что существуют тонкости: например, арбитражный суд рассматривает гражданские дела особой категории, которые являются арбитражными лишь в процессуальным смысле. Тем не менее в целом и здесь соответствие выдерживается, а в области административного права — нет. Почему?

П. К.: Вы цитировали мою статью 2001 г. В ней, в частности, критиковалась идея Алексея Афанасьевича Демина о двух условиях юридического процесса: наличии правового спора и трех лиц (сторон и арбитра)5 . Это не так, ведь даже в судах рассматриваются и такие дела, в которых отсутствует вторая сторона. Скажем, заявитель обращается с просьбой установить юридический факт (право собственности на жилой дом и т. п.). Нет ни второй стороны, ни спора. Но никто не отрицает, что это юридический процесс, судопроизводство, регулируемое процессуальными нормами и Гражданским кодексом. Далее, спор не обязателен и при присутствии двух сторон, когда, например, привлекаемый к ответственности судьей или административным органом сразу признает вину и соглашается с наказанием. По существу — никакого спора, а административное дело налицо. Таким образом, административные дела могут быть бесспорными и разрешаться не только судами (дела о регистрации, лицензировании и др.). Я представляю себе административный процесс в качестве внешне властной деятельности административных органов по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в ходе функционирования исполнительной власти, можно сказать, в ходе административной деятельности.

Теперь о том, почему административное судопроизводство я не отношу к процессу. Действительно, в Конституции прописано административное судопроизводство. Однако я исходил из того, что само название «административный процесс» указывает: этот процесс осуществляется в административном порядке органами государственного управления. Когда же действует суд, это не административный процесс, а административное судопроизводство, так как судья в административной деятельности не участвует, а разрешает споры, которые возникли между субъектами административных отношений и переданы в суд. Судья осуществляет правосудие, а не собственно деятельность по разрешению административного дела. Правильнее сказать, — дела, возникающего из административных правоотношений. Напротив, административные дела в точном значении этого слова разрешаются в системе исполнительной власти. Я давно пришел к мысли: судебный процесс — это именно судебный процесс, он осуществляется только судом, а административный процесс касается дел, возникающих в сфере исполнительной власти и ведется ее органами.

Итак, расхождение моей и ранее высказанной в диалоге позиций — терминологическое, кардинальных противоречий я не вижу. И судебная власть, и исполнительная — у каждой есть деятельность в пределах ее компетенции. Причем, если кто-то считает, что административным органом дело разрешено неправильно, можно обращаться в суд, где оно будет рассматриваться как судебное и в совершенно ином порядке, порядке административного судопроизводства. Вот в чем суть моей концепции.

Ю. С.: Может показаться, что «процессуальная» дискуссия административистов беспредметна. Цивилисты обращают внимание на то, что административное судопроизводство на достаточно хорошем уровне осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами, поэтому не надо абсолютизировать проблему. Мы, юристы, можем быть немного философами, но оперировать нам надо, в первую очередь, терминами «легализованными». Покажите закон, где написано, что такое административный процесс. Сейчас же мы обсуждаем понятие, которому не дано легальной дефиниции. Отсюда спор, в котором каждая концепция имеет привлекательную сторону. Можно утверждать, что административных процессов много, поскольку процедурно-процессуальный аспект всегда присутствует в административной деятельности. Как его назвать, если не процессом? Есть и административносудебная деятельность, в которой рассматриваются административные дела. Но самое интересное состоит в том, что законодатель, зная, что такое гражданское или уголовное дело, не знает и не пытается установить, что представляет собой дело административное. Соответствующее словосочетание один раз встречается в Конституции, и оно отожде-

ствляется с термином «дело об административном правонарушении». Такую трактовку легко увидеть, причем на самом высоком конституционном уровне. Вот и все.

Ред.: А если гражданин, допустим, пожаловался на бездействие должностного лица?

Ю. С.: С точки зрения современного законодателя, это будет дело, возникающее из так называемых административных и иных публично-правовых отношений, о чем говорил Павел Иванович. Но в любом случае оно подпадает под законодательство не административно-, а гражданско-процессуальное (или арбитражно-процессуальное). Как только законодатель решит, что административный процесс — это административный процесс в широком смысле, охватывающий все процедуры, все процессуальные действия, совершаемые администрацией при решении всяких административных дел, дискуссия исчерпается. Может быть, в законе будет написано, что такое административные дела. Возможно, законодатель пойдет так далеко, что даст их классификацию, укажет виды производств, в числе которых окажется производство по делам об административных правонарушениях. Тогда и научная разработка обсуждаемых вопросов выйдет на новые рубежи, однако сегодня критически анализировать законодательство невозможно. Сегодня ученым надо искать согласие в трактовке ключевых понятий. Будет легче научно толковать законодательные терминологические конструкции.

Ред.: Может, легче, а может, и нет. Приходит на память платоновский «Чевенгур». Один из героев смотрит на «Капитал» Маркса с уважением к его «прошедшей важности» и думает: «Вот ведь потратил человек столько ума, а мы не прочитали, все сами сделали. эх, лучше бы и не писал!» Наукоем-кость законотворческого процесса еще никем тщательно не измерена, и возлагать все надежды на законодателя вряд ли оправданно. С точки зрения логики, спор о терминах не всегда пустой. Иногда он бывает очень актуальным. Определяя термины, мы затем строим из них суждения, комплекс которых дает картину отражаемого объекта — желательно, на уровне сущности. Поэтому терминологическая направленность не обязательно снижает концептуальную глубину разговора.

Однако следующий вопрос поставлю по-другому. Как бы они ни обозначались, всегда будут подпадающие под нормы административного права дела, рассматриваемые управленческими инстанциями. Будут и дела судебной юрисдикции. По каким критериям решать, к какому порядку рассмотрения обращаться?

П. К.: Суд— это орган, предназначенный для разрешения конфликных ситуаций, защиты нарушенных прав физических и юридических лиц. Поэтому суд, не будучи органом управления, не должен заниматься положительным администрирова-

нием. В его компетенцию не должны входить дела разрешительные, лицензионные, а только дела, связанные с разрешением конфликтов, возникающих между участниками административных правоотношений. Сюда относится обжалование различного рода действий административных органов, их решений, правовых актов, в том числе постановлений по делам об административных правонарушениях, а также разрешение споров, связанных с проведением мероприятий наподобие конкурсов по государственным закупкам. Прямое нарушение закона здесь не служит обязательным условием — возможно, будет иметь место конфликт интересов. Дела такого рода, мне кажется, могут и должны рассматриваться только судом. Что касается вопросов текущего управления (разрешения, лицензии и т. п.), это прерогатива административных органов. И привлечение к административной ответственности не функция суда. Так считают многие судьи, по крайней мере, арбитражных судов. В суд можно обращаться в случае несогласия привлеченного к административной ответственности с соответствующим решением административного органа. Повторяю, такова позиция судей арбитражной системы, хотя к уголовной ответственности у нас привлекает суд.

Ю. С.: Можно предположить, что законодатель сформирует систему представлений и норм, устанавливающих, какие дела, возникающие из административных и иных публичных правовых отношений, входят в компетенцию суда. И, кстати говоря, такие попытки он делает. Но веками существуют два способа разрешения конфликтов: административный и судебный (известно также своего рода квази-судебное третейское разбирательство). Одно законодательство устанавливает инстанционный порядок рассмотрения жалоб (так называемые административные жалобы), другое — судебный. Имеются в виду различные суды: общей юрисдикции, арбитражные, специальные (между прочим, законодатель, принимая в 1996 г. Федеральный конституционный закон «О судебной системе», предвидел ее развитие в направлении специализации). Конечно, можно пойти по пути перечисления категорий дел судебной юрисдикции, но сделать это очень сложно. Согласно закону административная юстиция создана для защиты субъективных публичных прав человека от незаконных действий или бездействия публичной администрации. Когда лицо считает, что последняя нарушила его права, оно обращается в суд. Наиболее справедливо, чтобы именно гражданин по собственной воле подавал исковое заявление или жалобу, как бы она ни называлась официально (в проекте кодекса административного судопроизводства фигурируют, например, термины «административный истец», «административный иск»). В новом Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» эти вопросы уже решаются.

С другой стороны, в публичном праве, конкретнее — в налоговом законодательстве, в законе, внесшем изменения в Налоговый кодекс, предусмотрено досудебное решение споров при помощи административных процедур с целью «разгрузить» суды. Эту идею отстаивал бывший председатель Высшего Арбитражного Суда Леонид Вениаминович Яковлев. Однако термин «административная процедура» в тексте закона есть, а определения нет. Как же так? И как применять ее на практике?

А. К.: Добавлю, что административные процедуры разделяют на процессуальные и внепроцессу-альные, т. е. ряд процедур выносят за рамки процессуальной деятельности. И еще. Хотел бы сказать несколько слов о позиции Валентина Дмитриевича Сорокина относительно понятий административного процесса и административного судопроизводства. Управленческая концепция, одним из основателей которой был Сорокин, трактовала административный процесс широко — как порядок рассмотрения и разрешения любых индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления преимущественно органами исполнительной власти, а в отдельных случаях — судебными органами. Ученый считал, что административное судопроизводство по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Однако встречается и диаметрально противоположный взгляд. Например, Демин, проводящий юстиционный подход, к необходимым условиям административного процесса относит третью инстанцию, суд. Тем самым, по сути дела, административный процесс сводится к административному судопроизводству. А согласно Сорокину природа административного процесса связана с деятельностью органов государственной власти и управления. Административный процесс — это процедуры, осуществляемые в органах государственного управления, в то время как «прародителем» судебного процесса выступает судебная власть. Демин подвергал резкой критике позицию Сорокина, который, в свою очередь, называл подобного рода выпады хлестаковщиной, не имеющей под собой солидной теоретической базы. Вот и спорили кандидаты наук с докторами по этой сложнейшей проблеме.

Думаю, что административное судопроизводство сопровождает административный процесс. Решения, принимаемые в рамках административнопроцессуальной деятельности, могут быть оспорены в суде, который в рамках административного судопроизводства разрешает возникший спор.

П. К.: Меня не раз посещала мысль, снова вспомнившаяся в ходе дискуссии. Является ли рассмотрение судьями (говорю о судах общей юрисдикции, в том числе и мировых судах) дел об административных правонарушениях в рамках КоАП административным судопроизводством? Или это адми-

нистративная деятельность? Ведь как судьи, так и административные органы руководствуются одними и теми же правилами, и в теории считается, что в подобных ситуациях судьи наряду с органами управления выступают участниками административных правоотношений. Интересный вопрос, не так ли?

А. К.: Его можно продолжить. Является ли производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в судах, по КоАП административным процессом?

Ю. С.: Можно аргументировать оба альтернативных ответа, так как неизвестна линия законодателя. Определения конституционного термина «административно-процессуальное законодательство» нет, задача его толкования лежит на Конституционном суде. Кто-то будет относить производство по делам об административных правонарушениях к административному процессу, а я скажу: «Нет, потому что в КоАП написано, что это производство».

П. К.: Судья или начальник милиции рассматривает по КоАП дело об административном правонарушении. В чем Вы видите разницу?

О. Б.: Недавно Президиум Омского областного суда рассмотрел проблему административного приостановления деятельности по протоколам пожарных. У этой службы такие полномочия были изъяты и переданы районным судам. Областной суд упрекал районных судей за то, что они поступают, как пожарные. Последние представляют ненадлежащим образом составленные протоколы (в том числе неуправомоченными лицами), а первые их автоматически санкционируют. Между тем такие дела должны разрешаться как судебные. Поэтому мне вопрос Павла Ивановича импонирует.

П. К.: Поставлю его еще раз. Когда дело об административном правонарушении рассматривает судья — это, по-вашему, процесс, а когда начальник милиции — уже не процесс?

Ю. С.: На пути безгранично широкого понимания административного процесса мы запутаемся в категориях. Андрей Иванович говорил о Сорокине. Валентин Дмитриевич был выдающимся ученым, и я потратил много сил на посвященную его памяти статью, где высказался также об управленческой и судебной концепциях административного процесса6. Да, он — родоначальник научного исследования административно-процессуального права, однако жизнь идет вперед. Появляются новые идеи, действуют другая Конституция и законодательная база в целом, администрирование изменилось. И мы не можем оставаться в плену советской управленческой концепции. В прошлом все было не так. Не хочу углубляться в эту тему. Вернемся к широкому пониманию, которое приведет к выводу о том, что административных процессов много. Как можно говорить о точности в юриспруденции, если мы даже не знаем, сколько их, сколько административных производств, сколько видов дел? Не знаем, а опре-

деляем. Это непонятно. Почему гражданский процесс — один, уголовный — один, конституционная юстиция — одна, а административных.

А. К.: Административный также один, но делится на разные производства. Сорокин отстаивал эту мысль и критиковал молодых ученых, строящих нарочито сложные конструкции множества процессов. И уголовный и гражданский процессы едины, хотя состоят из различных производств и процедур. В этом отношении административный от них принципиально не отличается.

П. К.: Не надо под каждое дело, рассматриваемое в институционном порядке, подводить специфическое производство, и тогда количество типовых производств определится совершенно четко. Регистрация автомобиля, недвижимости — нюансы есть, но тип один. Точно так же в судебном процессе. Он не един, а состоит из разных производств, возьмем мы судопроизводство гражданское или уголовное.

Ю. С.: Вы говорите, что государственная регистрация — это процесс. А я так скажу: «Государственная регистрация — это государственная регистрация, и все. Нет здесь никакого процесса».

Ред.: Выражу то, что чувствую, на философском языке. Есть два рода кризисов культуры. Кризис первого рода: единого много — многого мало. Это тоталитарно, это убивает творчество, гнет, загоняет в жесткие рамки. Кризис второго рода: единого мало — многого много. Рвутся связи, разрушается целостность. У меня сложилось впечатление, что административное право — и отрасль и наука — живет под знаком перепроизводства многого и острого дефицита единого. В связи с этим хочу пожелать как вашей науке, так и нашему законодательству (законодательство, оно же общее) гармонии единого и многого. Как этого достичь, я не знаю. Но в завершение беседы предлагаю представить, что рядом с нами за столом находится Его Величество Административное Право, и обратиться к нему с пожеланиями.

Ю. С.: В административном праве очень много разных институтов. Видимо, мы еще не дошли до понимания, что некоторым в нем, возможно, не место. Одним кодификационным актом невозможно объять все административное право и его нормы, но, может быть, пожелать кодификации главных институтов? Как только она будет произведена, сократится количество споров об определении понятий. Законодатель сыграет чрезвычайно важную роль, если в одном или нескольких законах, наконец, скажет, что такое административный процесс.

А. К.: Я бы хотел пожелать, чтобы административное и административно-процессуальное законодательство трансформировались в две самостоятельные отрасли права: административное и административно-процессуальное. Конституция и развитие научной мысли уже подвели к этому рубежу. Как следствие, сформируются две науки и два учебных предмета.

П. К.: Я бы хотел пожелать административному праву систематизации, а в ее рамках — кодификации тех или иных норм и институтов. Но главное — законодательной систематизации, без которой мы сегодня и отрасли структурировать не можем, и систему административного права строим чисто умозрительно. Нужен ряд кодифицирующих актов.

О. Б.: Общаясь с судьями, мы замечаем моменты пренебрежительного отношения к административному законодательству. Судьи ставят дела об административных правонарушениях даже не на второе, а на третье место, после уголовных и гражданских дел. Если с принятием кодекса административного судопроизводства административное право обогатится новым пониманием административного дела и такой интерпретацией административного процесса, о котором говорит Юрий Николаевич, это изменит предмет административного права, поднимет его на более высокий уровень. В результате административные дела выдвинутся на первое место. Изменится и структура преподавания. Наши дисциплины будут изучаться не на младших, а на старших курсах, это ведь труднейшая материя для понимания. Наука административного права станет по-настоящему глубокой юридической дисциплиной, требования к профессионализму юрис-тов-административистов, их престиж и роль административных судов возрастут.

Ю. С.: Добавлю то, о чем забывал сказать раньше. В научных дискуссиях наподобие сегодняшней следует учитывать западно-европейский опыт. По-

чему только Российская Федерация понимает административный процесс широко, а во всех государствах ЕЭС есть законы об административном процессе, административных судах? Реформируя систему права в сторону правовой государственности, постсоветские страны, в первую очередь, стали принимать законы об административном судопроизводстве, где административный процесс однозначно характеризуется в качестве административного правосудия. Вот и нам хватит жить в шестидесятых-семидесятых годах прошлого столетия.

1 См.: Актуальные проблемы развития административного права // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2006. — № 1. — С. 65-67.

2 См.: Гос-во и право. — 2004. — № 6. — С. 5-13.

3 Там же. — С. 12.

4 Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Там же. — 2001.— №6.— С. 20.

5 См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Там же. — 2000. — № 11. — С. 11.

6 См.: Старилов Ю. Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета. — 2006. — № 1. С. 110-142. См. также: он же. Административный процесс в трудах профессора В. Д. Сорокина: «управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. — 2006.— №4.— С. 14-19.

Материал подготовлен к публикации Г. Ч. Синченко и О. И. Бекетовым