Процессуальная самостоятельность следственного органа

УДК 343.163 © А. О. Бекетов, 2017

Процессуальная самостоятельность

следственного органа

А. О. Бекетов

Анализ изменений закона и действующего правового регулирования в части регламентации правоотношений властных субъектов уголовного процесса со стороны обвинения позволяет сделать вывод, что органом расследования в настоящее время является не следователь, а следственный орган в лице следователя и его руководителя, что предопределило ограничение процессуальной самостоятельности следователя в пользу следственного органа и обусловило ведущую роль его руководителя.

Ключевые слова: следователь, руководитель следственного органа, прокурор, процессуальная самостоятельность, следственный орган, орган предварительного следствия.

Появлению в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР процессуальной фигуры начальника следственного отдела 1 предшествовала длительная научная дискуссия, а его процессуальный статус и до настоящего времени (уже в качестве руководителя следственного органа) обсуждается учеными-процессуалистами . Лейтмотивом таких дискуссий стал поиск оптимального соотношения между осуществлением ведомственного контроля за расследованием и обеспечением процессуальной самостоятельности следователя как залога его объективности и беспристрастности [1, с . 3]. На практике же наделение в 1965 г. начальника следственного подразделения процессуальными полномочиями было воспринято весьма положительно [2, с . 106-108; 3, с . 109-114; 4, с . 115-116].

Начальник следственного отдела в соответствии со ст. 1271 УПК РСФСР обладал полномочиями проверять уголовные дела и по результатам проверки давать указания следователю (о производстве предварительного следствия, привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения, направлении дела, производстве отдельных следственных действий), передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить предварительное следствие, пользуясь при этом полномочиями следователя .

Законодатель того времени не забывал и о механизме защиты процессуальной самостоятельности следователя . В соответствии с чч . 3, 4 ст. 1271 УПК

РСФСР при его несогласии с указаниями начальника следственного отдела он мог обжаловать их прокурору, при этом обжалование не приостанавливало исполнения указаний, за исключением указаний о квалификации преступления и объеме обвинения, о привлечении в качестве обвиняемого, о направлении дела для предания обвиняемого суду или о прекращении дела

Часть 2 ст. 127 УПК РСФСР позволяла следователю не согласиться и с прокурором по ключевым вопросам расследования, предоставив при этом уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений Вышестоящий прокурор или отменял данное указание, или поручал производство следствия по этому делу другому следователю . Таким образом, следователь мог не принимать решений или не производить каких-либо действий, касающихся важнейших вопросов расследования вопреки внутреннему убеждению . Обжалование иных действий и решений начальника следственного отдела и прокурора, за исключением указаний, УПК РСФСР не предусматривал

Вызывает интерес тот факт, что в ряде норм УПК РСФСР употребляется словосочетание «орган предварительного следствия», но не определяется значение данного понятия . А . А . Чувилев по этому поводу отмечал, что «органами предварительного следствия закон (ст . 126 УПК РСФСР) именует следователей, а не следственные органы и их подразделения (управления, отделы, отделения), имеющиеся в системах прокуратуры РФ, МВД, ФСБ, ФСНП РФ» [5, с . 155]. Ученый объяснял наименование следователей ор-

1 Статья 1271 УПК РСФСР введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. (О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР : указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1965 . № 50, ст . 1243) .

ганами предварительного следствия тем, что они персонально осуществляют следствие по уголовным делам и таким образом осуществляют деятельность, возложенную на государственный орган, самостоятельно . Изучение иных источников позволяет прийти к аналогичному суждению: законодатель РСФСР признавал следователя органом предварительного следствия . Так, в комментарии к ст. 125 УПК РСФСР указывалось, что органом предварительного следствия «согласно закону (п . 7 ст. 34, ст. 125 УПК) являются следователи...» [6].

Несмотря на многие законодательные новеллы УПК РФ 2001 г. , можно констатировать, что модель отношений властных субъектов уголовного судопроизводства со стороны обвинения существенных изменений не претерпела Следователь был наделен обширными полномочиями по обжалованию как действий и решений своего процессуального руководителя — прокурора, так и своего непосредственного административного руководителя, причем следователь обращался к прокурору или вышестоящему прокурору непосредственно .

Однако уже с момента принятия УПК РФ начали появляться суждения о том, что следователь «более не именуется органом предварительного расследования, а называется просто должностным лицом. Это значит, что полномочия следователя ограничены в пользу органа предварительного расследования, которым может считаться в целом следственное подразделение (отдел), представляемое его начальником» [7, с. 131]. Несмотря на появление указанных предпосылок, характер правоотношений между властными субъектами уголовного процесса до 2007 г свидетельствовал о том, что следователь единолично реализовывал функции органа предварительного следствия, а закрепленные в законе полномочия начальника следственного отдела были существенно ограничены

В настоящее время наблюдается смена этой устоявшейся парадигмы Изменения, внесенные Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ 2, повлекли за собой появление нового участника уголовного процесса — руководителя следственного органа, который стал обладать значительными процессуальными полномочиями 3 . Целью указанных изменений, по мнению Комитета по конституционному за-

конодательству и государственному строительству, рассматривавшего проект данного Федерального закона, являлось освобождение прокурора от руководства деятельностью следователей и в связи с этим получение возможности эффективнее осуществлять надзор за соблюдением закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении уголовных дел в судах 4 .

В научных кругах вышеуказанные изменения были восприняты весьма неоднозначно, в связи с чем на страницах юридической печати развернулась широкая дискуссия . По мнению отдельных ученых, основной целью изменений, внесенных Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, стало повышение процессуальной самостоятельности следователя [11, с. 206-211; 12; 13, с. 12-15], другие же, не ставя вопроса о назначении данных изменений, констатируют, что процессуальная самостоятельность следователя от них существенно пострадала [14, с. 48; 15, с. 16-20; 16, с. 75-86; 17, с. 13-15].

Не вдаваясь в данную дискуссию, отметим, что разработчики Федерального закона действительно устранили из УПК РФ нормы, направленные на защиту процессуальной самостоятельности следователя Так, ч 3 ст 38 УПК РФ, закрепляющая перечень указаний и решений, исполнение которых приостанавливалось в случае их обжалования, а также ч 4 ст 38 УПК РФ, регламентирующая необходимость поручения производства расследования другому следователю в случае отказа в удовлетворении возражений следователя на указания, не согласующиеся с его внутренним убеждением, были исключены .

Взамен следователю «разрешили»: обжаловать возвращение прокурором уголовного дела на дополнительное расследование с согласия руководителя следственного органа (п 5 ч 2 ст 38 УПК РФ); не соглашаться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (ч. 3 ст 38 УПК РФ); обжаловать указания руководителя следственного органа (ч . 3 ст. 39 УПК РФ), причем только указания, а не решения, в том числе и касающиеся ключевых вопросов расследования, такие как отмена постановлений следователя, отказ в даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайств и др.

2 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Рос . газета . 2007. 8 авг.

3 Появление руководителя следственного органа расценивается некоторыми учеными как появление нового участника уголовного судопроизводства в связи со значительным изменением полномочий последнего в уголовном судопроизводстве [8; 9, с . 16]. Другие, наоборот, считают, что данные изменения лишь знаменовали усиление процессуальной власти непосредственного руководителя следователя и говорить о появлении нового участника уголовного процесса преждевременно [10, с . 36-42].

4 Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 19.03. 2007 «На проект Федерального закона № 401900-4 „О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»"». Доступ из справ, -правовой системы «Консультант-Плюс»

Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ существенно изменил и сложившуюся систему отношений с участием следственного органа Подкрепленное реформой 2007 г образование Следственного комитета Российской Федерации в 2010 г. (выделение из состава прокуратуры) внесло свой вклад в развитие процессуальной и организационной обособленности следственного органа Так, в соответствии со ст 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» 5 Следственный комитет Российской Федерации является «федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства», более того, в соответствии с ч 1 ст 5 того же Федерального закона «следственный комитет является единой федеральной централизованной (здесь и далее выделено нами . — А. Б.) системой следственных органов и учреждений Следственного комитета и действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета» Подчинение СК РФ непосредственно Президенту РФ выводит данный орган из структуры органов исполнительной власти, подчиненных Правительству РФ Такие обстоятельства не позволяют однозначно отнести СК РФ ни к одной из закрепленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти Сложившаяся ситуация породила некоторую дискуссию о конституционно-правовых основах ее организации и позволила некоторым авторам отнести его к «следственной» [18, с. 13-18; 19, с. 14-20; 20, с. 52-56; 21, с. 9-12; 22, с. 33-38] или «обвинительной» [23, с. 52-55] власти .

Несмотря на то что остальные следственные подразделения остались подведомственны федеральным органам исполнительной власти, отдельные ученые приходят к выводу о становлении в современном уголовно-процессуальном законе процессуальной самостоятельности следственного органа [24, с. 54-56; 25, с. 57-60; 26, с. 20-22; 20, с. 52-56]. Анализ сформировавшейся к настоящему времени в действующем уголовно-процессуальном законе системы отношений между субъектами, ведущими процесс в досудебном производстве, позволяет поддержать данную точку зрения .

В соответствии с ч . 1 ст. 38 УПК РФ следователь «является должностным лицом, уполномоченным. осуществлять предварительное следствие по уголовному делу», а также в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ уполномоченным «самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных или иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда. требуется

получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа» В соответствии с ч 1 ст. 17 УПК РФ следователь оценивает доказательства «по своему внутреннему убеждению, основанному на совокупности имеющихся в уголовном деле доказательств, руководствуясь при этом законом и совестью»

Приведенные положения подчеркивают, что приоритетной для следователя является деятельность по производству предварительного следствия Кроме того, закон наделяет его самостоятельностью при производстве процессуальных действий и принятии процессуальных решений, которая вместе с тем может быть в определенных случаях ограничена его руководителем

Руководитель следственного органа в соответствии с п. 381 ст. 5 УПК РФ является «должностным лицом, возглавляющим соответствующее следственное подразделение», обширные полномочия которого предусмотрены ст 39 УПК РФ Анализ указанной нормы позволяет прийти к выводу, что большинство закрепленных положений отражают приоритет контрольной деятельности рассматриваемого участника В частности, руководитель следственного органа уполномочен: поручать производство предварительного расследования следователю (п 1 ч 1 ст 39 УПК РФ); проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п 2 ч 1 ст 39 УПК РФ); давать следователю обязательные для исполнения письменные указания по уголовному делу (п. 3 ч. 1, ч. 3 ст. 39 УПК РФ) и др. Новеллой отечественного законодательства стало закрепление необходимости дачи согласия руководителем следственного органа следователю на обращение с ходатайством в суд, а также на обжалование им решений прокурора как необходимого условия, без которого соответствующее обращение не приобретает юридической силы (п . 5 ч . 2 ст. 38, пп. 4, 10 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Обращает на себя внимание и устранение правила, закрепленного ранее в ч 4 ст 38 УПК РФ, о необходимости передачи уголовного дела руководителем следственного органа другому следователю в случае отказа в удовлетворении возражений на указания, не согласующиеся с внутренним убеждением следователя

Указанное позволяет заключить, что процессуальная самостоятельность следователя реализуется исключительно в пределах следственного органа, не может противоречить мнению его руководителя и состоит в свободе оценки доказательств, производстве процессуальных действий и принятии про-

5 О Следственном комитете Российской Федерации : федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ : в ред. от 30. 12.2015 // Рос. газета. 2010. 30 дек.

цессуальных решений, согласованных либо не расходящихся с мнением руководителя следственного органа

В соответствии с ч . 1 ст. 37 УПК РФ «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции... осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».

Примечательно, что после реформы 2007 г. , исходя из положений закона, прокурор прямых отношений со следователем не имеет. Так, прокурор уполномочен в соответствии с п 2 ч 2 ст 37 УПК РФ «выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган», в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ «требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия», в соответствии с п . 8 ч . 2 ст. 37 УПК РФ «рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение» и др

Исключение составляет только полномочие, закрепленное в п . 15 ч . 2 ст. 37 и п . 2 ч . 1 ст. 221 УПК РФ, о возвращении прокурором уголовного дела следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного следствия . Однако и дан-

ное правило нивелировано практикой — уголовное дело возвращается в следственный орган или передается его руководителю

Таким образом, органом расследования, обладающим полноценной процессуальной самостоятельностью, в системе сложившихся правоотношений является следственный орган в лице следователя и его руководителя, что предопределяет главенствующую роль волеизъявления последнего . Например, при даче следователю согласия на обращение в суд или к вышестоящему прокурору руководитель выражает позицию следственного органа, который выступает равноправным субъектом правоотношений, не находящимся во властно-распорядительном подчинении прокурора. Считаем, что существующие в научной литературе предложения отказаться от согласования как решений, так и возражений следователя с руководителем следственного органа по мотивам необходимости обеспечения самостоятельности следователя [27, с. 68; 28, с. 5-8] уже не соответствуют закрепленной законодателем концепции процессуальных правоотношений следственного органа с иными органами и должностными лицами

Процессуальная самостоятельность следователя как отдельная категория устранена не была, но в настоящее время реализуется она лишь внутри следственного органа и основана не на самостоятельности следователя как органа расследования, а на его праве на формирование внутреннего убеждения

Список литературы

1. Победкин А. В., Новиков Е. А. Руководитель следственного органа (процессуальные и организационные аспекты) : монография . М . , 2010 .

2. Новиков М. А. Из практики использования руководителями следственных подразделений прав, предоставленных им уголовно-процессуальным законом // Вопросы совершенствования следственной работы . Сборник 2. М . , 1970.

3. Минюков П. И., Потоцкий И. Я. Некоторые вопросы практики использования руководителями следственных подразделений УВД Запорожского облисполкома прав, предоставленных им уголовно-процессуальным законом // Вопросы совершенствования следственной работы . Сборник 2. М . , 1970.

4. Файбусович Б. Л. Наша практика использования прав, предоставленных законом руководителям следственных подразделений // Вопросы совершенствования следственной работы . Сборник 2. М . , 1970.

5 . Чувилев А. А. Правоохранительные органы : учебное пособие . М . , 2000.

6. Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР (постатейный) / под ред . В. М . Лебедева, В. П. Божьева. 1997. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред . А . В . Смирнова . СПб , 2003

8. Комментарий последних изменений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) по состоянию на 7 сентября 2007 года / Томин В. Т. [и др.]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс».

9 . Попова Т. Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа : автореф . дис . ... канд . юрид . наук. Челябинск, 2012.

10 . Манова Н. С., Шабунин В. А. История становления ведомственного руководства и контроля за деятельностью следователя в российском уголовном процессе // История государства и права . 2013 . № 23.

11. Бегиев Х. Б. Реализация процессуальной самостоятельности следователя на стадии возбуждения уголовного дела в современном уголовном судопроизводстве России // Общество и право . 2010 . № 2.

12. Саттаров В. Следственный «эксперимент» // ЭЖ-Юрист. 2007. № 35 .

13. Чечулин И. В. Особенности процессуального взаимодействия руководителя следственного органа и прокурора в ходе досудебного производства // Российский следователь . 2010 . № 11.

14 . Григорьев В. Н., Победкин А. В., Калинин В. Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. // Государство и право. 2008. № 6.

15 . Каретников А. С., Миронов Ю. И. Законность, обоснованность и мотивированность решений руководителя следственного органа как условие поддержания процессуальной самостоятельности следователя // Российский следователь 2016 № 9

16. Огородов А. Н. Генезис процессуальной самостоятельности следователя // Вопросы российского и международного права . 2016. № 5.

17. Шабунин В. А. Некоторые вопросы правовых отношений руководителя следственного органа и следователя в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля // Российский следователь 2011. № 21.

18. Багмет А. М., Цветков Ю. А. Кто боится сильного следствия? // Юридический мир . 2015 . № 2.

19. Цветков Ю. А. Кризис социально-правовой идентичности следователя и прокурора // Уголовное судопроизводство 2014 № 1

20 Цветков Ю. А. Процессуальная самостоятельность следователя в современной парадигме досудебного производства // Российский следователь . 2014. № 14.

21 Цветков Ю. А. Становление следственной власти на постсоветском пространстве // Российский следователь 2015 № 11

22. Цветков Ю. А. Исторические этапы развития органов предварительного следствия в России // История государства и права . 2015 . № 3 .

23. Берлявский Л. Г., Расчетов В. А. Следственный комитет Российской Федерации: конституционно-правовые основы организации и деятельности // Российский следователь . 2014 . № 5 .

24 . Багмет А. М. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя // Российская юстиция . 2013 № 9

25 . Багмет А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция . 2013. № 12

26 . Багмет А. М. Место и роль принципа процессуальной самостоятельности следователя в уголовном процессе // Российская юстиция 2014 № 5

27. Спирин А. В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования : дис . ... канд . юрид . наук. Екатеринбург, 2014 .

28 . Зименков А. А. Возвращение прокурором уголовного дела следователю: старый институт с новыми проблемами // Российский следователь. 2012. № 4.