The legal analysis and practice of mutual relations of local government and the State in modern Russia (on an example of republics of Privolzhsky Federal district)

1.5. ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ПРАКТИКА ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Николаев Михаил Юрьевич. Должность: Специалист-эксперт сектора кадровой работы. Место работы: Администрация города Чебоксары.

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы юридических взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Статья содержит сравнительный анализ конституций республик Приволжского федерального округа, отдельных государственных полномочий, переданных местным органам власти. Автор отмечает существенные различия во взаимных отношениях общественной власти в различных регионах и приходит к некоторым заключениям.

Ключевые слова: республика, законодательство, субъекты РФ, органы местного самоуправления, муниципальное образование.

THE LEGAL ANALYSIS AND PRACTICE OF MUTUAL RELATIONS OF LOCAL GOVERNMENT AND THE STATE IN MODERN RUSSIA (ON AN EXAMPLE OF REPUBLICS OF PRIVOLZHSKY FEDERAL DISTRICT).

Nikolaev Mikhail Yurievich. Position: The expert of sector of personnel work. Place of employment: Cheboksary town administration.

Annotation: In article questions of legal mutual relations of public authorities of the subject of Federation and local governme0nts are considered. Article contains the comparative analysis of constitutions of republics of the Pri-volzhsky federal district, the separate state powers transferred to local governments. The author marks essential distinctions in mutual relations of bodies of the public power in various regions and comes to some conclusions. Key words: republic, legislation, subjects of the Russian Federation, local governments, municipal union

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования вступают в публично-правовые отношения для выражения интересов населения муниципального образования, поэтому их деятельность должна строиться на основе взаимодействия с органами государственной власти. В данных обстоятельствах чрезвычайно важно на региональном конституционном уровне определить основные положения взаимоотношений органов государственной власти республики с органами местного самоуправления.

В отношении государственных органов с местными органами власти прежде всего важно обратить внимание на конституционные принципы признания, самостоятельности и гарантированности местного самоуправления в России, отделения его от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, возможности наделения органов ме-

стного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 131, 132 Конституции РФ).

При рассмотрении вопроса о конституционном регулировании в республиках ПФО взаимоотношений указанных органов представляется необходимым прежде всего проанализировать нормы соответствующих актов в части закрепления принципов, положенных в основу этих взаимоотношений. Только в отдельных республиках на конституционном уровне определены основополагающие начала, положенные в основу взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, Конституция Республики Мордовия предусматривает установление общих принципов организации органов местного самоуправления (ст. 62 Конституции Республики Мордовии). Конституция Башкортостана в качестве принципа построения взаимоотношений органов публичной власти республики предусматривает содействие органов государственной власти Республики Башкортостан местному самоуправлению (ст. 101 Конституции Республики Башкортостан). В Удмуртии основной закон предписывает органам местного самоуправления в интересах населения взаимодействовать с органами государственной власти (ст. 68 Конституции Удмуртской Республики).

Конституции всех республик ПФО в качестве исходного начала для определения взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления предусматривают осуществление государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий.1

В основных законах некоторых республик ПФО определяются взаимоотношения законодательного (представительного) органа и высшего исполнительного органа государственной власти с органами местного самоуправления. Например, Конституция Удмуртской Республики к полномочию законодательного (представительного) органа государственной власти этой Республики относит взаимодействие с органами местного самоуправления (п. 33 ч. 1 ст. 36 Конституции Удмуртской Республики), в то время как основные законы других республик ПФО не относят это к полномочию регионального парламента. Конституция Республики Мордовия к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти республики относит роспуск представительного органа местного самоуправления (п. 40 ст. 84 Конституции Республики Мордовия).

Органы местного самоуправления всех республик ПФО имеют право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе своего региона. Однако, если в большинстве республик этим правом обладает представительный орган муниципального образования, то в Республике Башкортостан этой привилегией обладает Палата Представителей Государственного Собрания Республики Башкортостан2, в которую входят по два представителя от каждого района (района в городе) и города республики, не имеющего районного деления (ст. 73 Конституции Республики Башкортостан).

Специфика конституционного регулирования в республиках ПФО взаимоотношений органов государст-

1 См. например: ст. 67 Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. № 663-Х11.

2 Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит

из двух Палат - Палаты Представителей и Законодательной Палаты. (ст. 71 Конституции Республики Башкортостан).

1 '2011

Пробелы в российском законодательстве

венной власти и органов местного самоуправления наблюдается и при определении правового статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) республики. В частности, конституция Мордовии предоставляет высшему должностному лицу субъекта РФ право издавать правовые акты об отрешении от должности главы муниципального образования, а конституция Башкортостана позволяет назначать и освобождать от должности глав местных администраций, осуществляющих свои полномочия на контрактной основе, в случае и порядке, установленных ст. 74 Федерального закона о местном самоуправлении.

Конституционное регулирование в республиках ПФО взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления также проявляется в предоставлении права высшему должностному лицу субъекта РФ предложить органу местного самоуправления, должностному лицу местного самоуправления привести в соответствии с федеральными и региональными законами принятые ими правовые акты. Такое предписание предусмотрено конституциями большей части республик ПФО. Исключение составляет лишь основной закон Республики Мари Эл.

Конституции республик ПФО предусматривают компенсацию - увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате принятия нормативных правовых актов региональными органами государственной власти, что также имеет существенное значение для «выстраивания» взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Основные законы республик ПФО предусматривают возможность изменения границ муниципального образования. Вот только некоторые из них допускают эту процедуру с учетом мнения населения, а в Республике Мари Эл учитывается мнение органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 99 Конституции Республики Мари Эл). Конституция Удмуртской Республики в этом вопросе просто ссылается на Федеральный закон.3

Рассматривая взаимоотношения органов государственной власти указанных субъектов РФ с органами местного самоуправления важно отметить роль органов судебной власти. Так, Конституционные суды республик рассматривают споры о компетенции между органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, разрешают дела о соответствии конституции субъекта РФ уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако, сказанное не относится к Мордовии и Чувашской Республике, где осуществление судебной власти посредством конституционного судопроизводства не предусмотрена основным законом субъекта.

Кроме того, вызывает интерес порядок внесения изменений и пересмотра конституций республик ПФО. Заметим, основные законы рассматриваемых субъектов лишают органы местного самоуправления права вносить предложения об изменении и пересмотре конституции республики, и лишь Конституция Мордовия наделяет этим правом представительные органы местного самоуправления.

3 См.: ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Здесь нужно отметить глубину регулирования отношений между органами государственной власти Республики Мордовия и органами местного самоуправления: с одной стороны - мы видим жесткую централизацию власти субъекта РФ, с другой стороны -Конституция Мордовия оставляет органам местного самоуправления пусть и слабый механизм для защиты.

Нельзя не отметить особенность структуры основного закона Башкирии, включающей в себя целую главу, посвященную формированию (выборам) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Содержание основных законов республик ПФО позволяет отметить, что в указанных субъектах РФ особое внимание уделено конституционному регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления посредством правовых предписаний о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществлении контроля за их реализацией. Так, конституции большей части названных субъектов РФ предусматривают осуществление органами государственной власти контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий. Объект контроля и, соответственно, отчетности, как правило, законодатели устанавливают в двух направлениях: ход осуществления отдельных государственных полномочий; расходование материальных и финансовых средств, полученных на эти цели.4

Закон Чувашской Республики предусматривает в качестве основания для прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий «случай неисполнения, ненадлежащего исполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления государственных полномочий Чувашской Республики и делегированных федеральных полномочий», а также «случай нецелесообразности осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий Чувашской Республики и делегированных федеральных полномочий»5. Соответственно, проверке подлежит и целесообразность деятельности органов местного самоуправления Чувашской Республики в рамках передаваемых государственных полномочий. Подобные формулировки основания прекращения передаваемых государственных полномочий содержат законы и других республик ПФО. Закон Удмуртской Республики в качестве таких выделяет ещё «использование не по назначению переданных для осуществления отдельных полномочий финансовых и (или) материальных средств», а также «нарушение при осуществлении отдельных государственных полномочий законодательства Российской Федерации и законодательства Удмуртской Республики».6

4 Бурмистров С.А. Пределы контроля органов государственной власти в сфере муниципального самоуправления: проблемы делегирования государственных полномочий // «Государственная власть и местное самоуправление», 2008, № 4.

5 Закон Чувашской Республики от 30 ноября 2006 г. № 55 «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. 2006. № 72.

6 Закон УР от 30. декабря 2005 г.. № 85-РЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики в сфере социального обслуживания населения».

В зависимости от передаваемого государственного полномочия законодательством субъектов закрепляются органы, осуществляющие контроль за реализацией соответствующих полномочий.

Дальше в этом направлении пошел законодатель Республики Татарстан, установив кроме директивного контроля в форме отчетов, метод косвенного государственного контроля деятельности органов местного самоуправления в форме системы индикативного управления.7

Система индикативного управления основывалась на кодификаторе функций государственного управления Республики Татарстан, представляющем собой иерархическую систему функций государственного (публичного) управления, в соответствие с которой была приведена структура органов исполнительной власти республики. Функции закреплялись положениями об органах исполнительной власти. Основными измерителями результата исполнения функций публичного управления явились индикаторы оценки уровня жизни, социально-экономического положения Республики, городов, районов, муниципальных образований, предприятий, «используемые для:

- оценки реального социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, видов деятельности, городов, районов, предприятий;

- задания уровня социального благополучия (пороговые значения);

- планирования действий по достижению пороговых значений;

- контроля за достижением запланированных результатов;

- принятия регулирующих воздействий;

- оценки деятельности органов государственного управления».8

Таким образом, сравнительный анализ Конституций и законов республик Приволжского федерального округа в части регулирования взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления показал существенное их различие. В некоторых субъектах вопросам конституционного регулирования взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления уделяется должное внимание. Конституции этих субъектов Российской Федерации устанавливают не только основные принципы этих взаимоотношений, но и определяют некоторые их формы. Такие как, заключение договоров и соглашений, осуществление контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В то же время во многих из рассматриваемых субъектах РФ на конституционном уровне не определены исходные начала для развития взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также не предусмотрены основные формы взаимоотношений между ними.

7 Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 мая 2000 г. № 371 «О мерах по реализации системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан». Новая редакция кодификатора утверждена Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 2 мая 2006 г. № 220 «Об утверждении кодификатора функций органов исполнительной власти Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. № 18-19. Ст. 0472

8 Коршунов С.А. Косвенный государственный контроль деятельности местного самоуправления (на примере Республики Татарстан) // «Журнал российского права», 2006, № 9.

Ст. 5 Конституции Российской Федерации говорит о равноправии субъектов РФ, как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральной властью. Так почему же органы государственной власти субъектов РФ обладают разными правами по отношению к органам местного самоуправления?

Не думаем, что органы местного самоуправления нуждаются в различной степени регулирования в зависимости от того, на территории какого субъекта они находится. Считаем, имеет смысл унифицировать основные законы субъектов РФ в части норм, касающихся полномочий высшего должностного лица субъекта, а так же законодательного (представительного) органа региона в отношении органов местного самоуправления, в Конституции Российской Федерации или же в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Анализируя приведенные примеры законодательства регионов, можно сделать вывод, что субъекты Федерации вправе передавать органам местного самоуправления делегированные им федеральные полномочия по предметам исключительного ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъекта в случае, если это прямо разрешено федеральным законом.

Вместе с тем органы государственной власти субъектов Федерации зачастую не руководствуются нормами закона, поскольку расходование бюджетных средств на финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, экономически выгоднее, чем их исполнение органами государственной власти.

В настоящее время федеральное законодательство не устанавливает какого-либо единого принципа, на основе которого передача одних полномочий разрешена, а других - запрещена.

Рецензия

Статья М.Ю. Николаева посвящена вопросам правовых взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления на примере национальных республик Приволжского федерального округа.

Актуальность данной статьи не вызывает сомнений, поскольку взаимоотношения органов публичной власти определяют степень реальной самостоятельности местного самоуправления, а стало быть определяют возможность населения на решение вопросов местного значения.

Статья содержит сравнительный анализ конституций республик Приволжского федерального округа, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Автор отмечает существенные различия во взаимоотношениях органов публичной власти в различных регионах и приходит к выводу о необходимости унификации основных законов субъектов РФ в части норм, касающихся полномочий высшего должностного лица субъекта, а так же законодательного (представительного) органа региона в отношении органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации или же в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Научная статья М.Ю. Николаева «Правовой анализ и практика взаимоотношений местного самоуправления и государства в современной России (на примере республик Приволжского федерального округа)» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.

Доктор юридических наук Л.Н. Линик