О некоторых вопросах совершенствования административного контроля (надзора) в Российской Федерации (по материалам межрегиональной научно-практической конференции)

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 35.08

Д. Г. Домрачев

О некоторых вопросах совершенствования административного контроля

Среди проблем развития предпринимательства в Российской Федерации наиболее актуальными остаются вопросы снижения административного давления на бизнес, исключение субъективного подхода к поднадзорным субъектам со стороны должностных лиц контрольно-надзорных органов, а также проблемы неурегулированности значительного круга правоотношений, определяющих общие подходы к вопросам осуществления государственного контроля (надзора).

Кроме этого при осуществлении административного надзора органов исполнительной власти должностными лицами систематически допускаются нарушения законодательства и процессуальных норм, что является существенным препятствием для активного и поступательного развития субъектов малого и среднего бизнеса в стране и требует со стороны государства системы мер по совершенствованию административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности.

Обсуждению этих и других актуальных проблем была посвящена межрегиональная научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования административного контроля (надзора) в Российской Федерации», проходившая 29 апреля 2015 г. в ВятГГУ.

Among the problems of entrepreneurship development in the Russian Federation the most relevant issues to reduce administrative pressure on business, the exclusion of the subjective approach to supervised entities with officials of regulatory and Supervisory bodies, as well as the problems of the unresolved significant circle of relationships that define common approaches to the implementation of state control (supervision).

In addition, the implementation of the administrative supervision of the Executive authorities officials systematically violated the law and procedure, which is a significant obstacle for active and progressive development of subjects of small and average business in the country and demands from the state system of measures on perfection of administrative-legal regulation of control and supervision.

The discussion of these and other relevant issues was devoted to interregional scientific-practical conference "problems of improvement of administrative control (supervision) in the Russian Federation", held on 29 April 2015 in the intersection of languages and cultures.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, административно-правовое регулирование, контрольно-надзорная деятельность, административная ответственность, проблемы правового регулирования, научно-практическая конференция.

Keywords: the Executive authorities, administrative-legal regulation, oversight and enforcement, administrative responsibility, problems of legal regulation of scientific-practical conference.

В последнее время со стороны руководства государства предпринимаются активные меры по оптимизации деятельности контрольно-надзорных органов и защите законных интересов субъектов малого и среднего бизнеса.

Данные вопросы нашли свое отражение в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г., в котором Президент ставит ряд конкретных задач органам законодательной и исполнительной власти по снижению административного давления на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов, оптимизации контрольно-надзорной деятельности в целом и освобождению от проверок добросовестных предпринимателей, не допускающих нарушения соответствующих правил, нормативов и стандартов [1].

© Домрачев Д. Г., 2015 98

Также среди важных событий в рассматриваемой сфере правоотношений необходимо отметить разработанный Минэкономразвития и внесенный на рассмотрение в парламент проект Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», который является логическим продолжением Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 гг., разработанной министерством по поручению Президента РФ от 28 июня 2013 г.

Основной целью законопроекта является создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, а именно:

построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса;

снижение избыточного давления на бизнес;

стимулирование добросовестной конкуренции;

определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;

повышение эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности;

эффективное использование бюджетных средств.

В целях исследования теоретических и прикладных проблем административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти, выявления причин и условий, снижающих эффективность применения законодательства в данной сфере, 29 апреля текущего года юридическим факультетом Вятского государственного гуманитарного университета была проведена вторая межрегиональная научно-практической конференция под названием «Проблемы совершенствования административного контроля (надзора) в Российской Федерации»

В конференции приняли участие более пятидесяти представителей, руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих на территории области административный надзор (контроль), а также известные ученые в области административного права, представители судов и прокуратуры, преподаватели и аспиранты высших учебных заведений Кировской области и других регионов.

В ходе мероприятия состоялись: научно-практическое обсуждение участниками конференции вопросов деятельности органов исполнительной власти при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, обмен опытом применения соответствующего законодательства; высказывались предложения и рекомендации по повышению эффективности государственного контроля (надзора) в различных сферах.

Особое внимание уделялось вопросам реализации требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2].

Обсуждался и вышеуказанный законопроект «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».

В своем выступлении А. И. Стахов, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета, по проблемам гармонизации контрольно-надзорной деятельности с законодательством об административных правонарушениях раскрыл понятие и структуру законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, отметил, что часть отраслевого и специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора, неразрывно связанная с ФЗ «О защите прав юридических лиц...», должна применяться судами по делам об административных спорах и делам об административных правонарушениях, связанных с проверками контрольно-надзорных органов, по правилам, которые закреплены в разнообразных законах, но не систематизированы и не унифицированы.

Также выступающий обратил внимание на то обстоятельство, что меры административно-правового принуждения и ограничения, предусмотренные законодательством в сфере контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, до настоящего времени надлежащим образом не систематизированы. В частности, систематизированы и унифицированы лишь меры, применяемые по фактам выявленных административных правонарушений, - администра-тивно-наказательные меры (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административной ответственности). При этом меры пресекатель-но-восстановительного характера, применяемые по фактам нарушений законодательства, выяв-

99

ляемым в ходе контрольно-надзорной проверки и не признаваемым административными правонарушениями (нарушения обязательных требований, нарушения антимонопольного законодательства, налоговые правонарушения и др.), остаются также несистематизированными и неуни-фицированными.

В качестве важной проблемы А. И. Стахов отметил также, что в настоящее время установлена фрагментарная взаимосвязь процедур применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, мер административной ответственности с процедурами применения обеспечительных и пресекательно-восстановительных контрольно-надзорных мер.

Среди многих замечаний к законопроекту, комментируя статьи законопроекта, посвященные управлению рисками, докладчик указал на возможную чрезмерную бюрократизацию государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля и надзора, вследствие возникновения значительной по объему учетно-аналитической работы. По его мнению, деятельность по моделированию рисков и пр. не относится к предмету регулирования данного законопроекта и вполне может быть регламентирована подзаконными нормативными правовыми актами, а для юридической практики представляется обоснованным ограничиться разработкой унифицированных формальных признаков угроз, адекватно которым контрольно-надзорные органы обязаны применять соответствующие типизированные административно-правовые меры, предусмотренные данным законопроектом.

Также большой интерес участников конференции вызвал доклад доктора юридических наук К. В. Черкасова по вопросу роли бизнес-омбудсмена в механизме защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в котором он представил анализ нормативно-правовой основы деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Анализируя юридическую природу данного государственного института, выступающий, в частности, отметил, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в настоящее время не обладает реальными властными полномочиями, хотя его деятельность и носит публичный характер. Данный институт дополняет существующие средства защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, не отменяет и не влечет пересмотр компетенции органов публичной власти. В определенной мере его существование обусловлено недостаточной результативностью работы существующих правоохранительных органов и судов, несмотря на проводимые в них периодические институционально-организационные мероприятия.

В ходе конференции не остались без внимания и региональные проблемы. В своем докладе автор данной статьи отметил, что анализ правоприменительной практики деятельности контрольно-надзорных органов Кировской области показывает установившуюся в последние годы тенденцию роста оспаривания результатов проверок и действий должностных лиц этих органов, отмены судом вынесенных постановлений о наложении административных взысканий.

На основе анализа правоприменительной и судебной практики выступающий пришел к выводу о том, что в большинстве конфликтных ситуаций, возникающих по поводу результатов проверок и действий должностных лиц надзорных органов Кировской области, административный спор мог быть разрешен и урегулирован без судебного разбирательства, что привело бы к решению следующих проблем:

- значительное сокращение нагрузки на суды общей юрисдикции и арбитражный суд;

- экономию времени, сил и материальных средств поднадзорных субъектов, затраченных в связи с защитой своих прав в судах;

- повышение эффективности деятельности контрольно-надзорных органов в связи с экономией времени сотрудников, затраченного для судебных разбирательств, и своевременным выявлением и устранением негативных факторов в их деятельности;

- укрепление дисциплины и законности в контрольно-надзорной сфере;

- повышение доверия субъектов предпринимательской деятельности к государству и принятие своевременных мер по допущенным нарушениям нормативов и стандартов.

Однако, учитывая, что действующим законодательством Кировской области и муниципальными правовыми актами обязательное досудебное урегулирование административных споров не предусмотрено, в настоящее время не обеспечивается возможность всестороннего и объективного разбирательства сложившейся конфликтной ситуации заинтересованными сторонами с привлечением незаинтересованных компетентных лиц до подачи жалобы в суд.

Автор доклада, применяя аналогию отдельных норм права, предложил на уровне субъекта Российской Федерации Кировской области решение этой задачи путем формирования специаль-100

ных административных органов при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления - административно-конфликтных комиссий, в компетенцию которых необходимо включить обязательное рассмотрение спорных ситуаций, возникших в результате контрольно-надзорных мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти и органами муниципального контроля Кировской области, до подачи соответствующей жалобы в суды.

Для реализации указанной задачи, по мнению докладчика, требуется разработать и принять на законодательном уровне Кировской области и ее муниципальных образований, а также на уровне соответствующих органов исполнительной власти Кировской области нормативно-правовые акты (Закон Кировской области, постановления правительства Кировской области, постановления представительных органов местного самоуправления), регулирующие порядок формирования и деятельности специальных административных органов - административно-конфликтных комиссий Кировской области.

В качестве положительного опыта взаимодействия надзорных и поднадзорных субъектов в ходе контрольно-надзорной деятельности представляет большой интерес сообщение А. В. Молчанова, начальника Управления антимонопольной службы по Кировской области, о предупреждении как инструменте государственного антимонопольного контроля.

Анализируя нормы Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» [3], докладчик подчеркнул, что в сфере конкуренции целями и задачами правового регулирования является не только пресечение, но и предупреждение правонарушений.

Вместе с тем выступающий пояснил, что значение предупредительной функции в деятельности антимонопольного органа до последнего времени понималась лишь в контексте положений ст. 3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях [4], согласно которой административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Изменения в подходах к предупредительно-контрольной деятельности антимонопольных органов реализовались в связи с принятием так называемого «третьего антимонопольного пакета» (Федеральный закон от 06.12.2011 г. № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5]). Указанным законом в Федеральный закон «О защите конкуренции» были внесены дополнения, определяющие правовое регулирование выдачи антимонопольным органом предупреждения о нарушении антимонопольного законодательства.

Докладчик отметил, что введение механизма предупреждения было определено общей концепцией развития антимонопольного законодательства, в частности в связи с обозначенной целью его либерализации.

В докладе также прозвучало, что, обосновывая введение нового механизма, Федеральная антимонопольного служба подчеркивала, что предупреждение направлено на недопущение нарушения антимонопольного законодательства, предотвращение совершения правонарушения, при этом исполнение его не влечет за собой возбуждение дела о нарушения антимонопольного законодательства и, как следствие, административную ответственность.

В ходе конференции обсуждались и другие актуальные вопросы деятельности публичной администрации и проблемы защиты законных интересов предпринимательства, а также частных лиц. Более подробно с этой информацией можно ознакомиться в сборнике статей и выступлений по материалам конференции.

По результатам конференции была принята резолюция с общим мнением продолжить взаимодействие заинтересованных государственных и муниципальных органов с научным сообществом по вопросам совершенствования административного контроля (надзора) и выработке мер, направленных на повышение его эффективности.

Примечания

1. Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 1. С. 90-95.

2. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». www.consultant.ru

3. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции». www.consultant.ru

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. www.consultant.ru

5. Федеральный закон от 06.12.2011 г. № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции». www.consultant.ru

Notes

1. Osnovnye problemy optimizacii kontrol'no-nadzornoj deyatel'nosti v svete Poslaniya Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu sobraniyu RF ot 4 dekabrya 2014 g. - The main problems of optimization of control and supervision in the light of the message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of December 4, 2014 // Vestnik Vyatskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta - Herald of Vyatka State University of Humanities. 2015, No. 1, pp. 90-95.

2. Federal law of 26 December 2008 № 294-FZ "On protection of rights of legal entities and individual entrepreneurs when exercising state control

3. Federal law of 26.07.2006 № 135-FZ "On protection of competition". www.consultant.ru

4. The Russian Federation code of administrative offences. www.consultant.ru

5. Federal law of 06.12.2011, No. 401-FZ "On amendments to the Federal law "On protection of competition". www.consultant.ru

УДК 343.2/.7

М. П. Ситникова

К вопросу квалификации преступлений с экстремистским мотивом как отягчающим ответственность обстоятельством

В данной статье автор подробно рассматривает актуальные проблемы квалификации преступлений экстремистской направленности, в которых экстремистский мотив выступает в качестве квалифицирующего обстоятельства; детально анализирует основные мотивы рассматриваемой группы преступлений в виде ненависти и вражды, а также их разновидности; проводит на основе исследования соответствующих юридических норм разграничение преступлений экстремистской направленности между собой и отграничение их от смежных составов; приводит примеры из практической деятельности правоохранительных органов; дает собственную оценку некоторых преступлений рассматриваемой группы; предлагает комплекс правовых мер с целью внесения изменений и дополнений в действующее антиэкстремистское законодательство РФ для устранения имеющихся правовых коллизий.

In this article the author in detail considers actual problems of qualification of crimes of an extremist orientation in which the extremist motive acts as the qualifying circumstance; in-depth analysis of the main motives of the considered group of crimes of hatred and hostility, and also their version; conducts on the basis of research of relevant legal norms the distinction of crimes of an extremist orientation between themselves and delimitation them from related crimes, gives examples from practical activities of law enforcement agencies, gives own assessment of some crimes of the considered group; offers a complex of legal measures for the purpose of making changes and amendments to existing anti-extremism legislation of the Russian Federation for resolve existing legal collisions.

Ключевые слова: преступления экстремистской направленности, квалификация преступлений, экстремистский мотив, анализ статей, разграничение преступлений, правовые коллизии.

Keywords: crimes of an extremist orientation, qualification of crimes, extremist motive, analysis of articles, differentiation of crimes, legal collisions.

На увеличение проявлений экстремизма в современной России в значительной степени повлияли политические и экономические реформы конца XX в., усилив этические и религиозные разногласия. На подобные обострения государство отреагировало созданием правовых механизмов противодействия в виде принятия ряда федеральных законов. Но экстремистские уголовно наказуемые деяния по-прежнему носят сложный, замаскированный характер, затрудняющий установление факта совершения преступления, в связи с чем они являются высоколатентными. Стремление правоохранительных органов в большей степени отчитаться о проделанной работе обусловливают выборочное реагирование на экстремистскую деятельность социальных групп, исходя из их публичной активности. Имеющиеся пробелы правового обеспечения в сфере противодействия экстремистским преступлениям затрудняют процесс правильной квалификации данных уголовно-правовых деяний, снижая эффективность деятельности правоохранительных органов и негативно сказываясь на борьбе с экстремизмом, следственной и судебной практикой.

Существуют проблемы и с законодательной, правоприменительной оценкой характера и степени общественной опасности части преступлений экстремистской направленности на уров-

© Ситникова М. П., 2015 102