Региональная экологическая политика: содержание и индикаторы реализации отдельных направлений

Вестник ДВО РАН. 2014. № 3

УДК 911.3:577.4 З.Г. МИРЗЕХАНОВА

Региональная экологическая политика: содержание и индикаторы реализации отдельных направлений

Рассматриваются содержание и структура региональной экологической политики. Показано, что ее реализация осуществляется в современных условиях в рамках экологических программ регионального развития. Обозначена необходимость использования количественных индикаторов в механизмах реализации основных направлений экологической политики, отражающих региональную специфику.

Ключевые слова: региональная экологическая политика, экологическое планирование, показатели реализации.

Regional environmental policy: content and indicators of several directions implementation.

Z.G. MIRZEKHANOVA (Institute of Water and Ecology Problems, FEB RAS, Khabarovsk).

The article is devoted to the content and .structure of the regional environmental policy. Its implementation is carried out under current conditions within the framework of the environmental programs of regional development. The necessity to use quantitative indicators of environmental policy implementation, reflecting the regional specificity, is pointed out.

Key words: regional environmental policy, environmental planning, indicators of effectiveness.

Понятие региональная экологическая политика (РЭП) объединяет три важнейших начала, определяющих экологическую основу развития региона. Широкое использование и размытость содержательного наполнения термина объясняется тем, что в него вкладывают самые разные смыслы, касающиеся политики, региональной специфики и экологии. При этом, в зависимости от направленности задач, внимание концентрируется лишь на одной составляющей, чаще всего области эколого-политических исследований. Анализ научных работ по проблеме разработки экологической политики свидетельствует о слабой проработанности вопроса на региональном и локальном уровнях. Существует ряд региональных концепций и проектов (Кемеровская, Томская, Мурманская области и др.) формирования РЭП. В них рассматриваются отдельные подходы к пониманию ее сущности, содержания и структуры, определены основные приоритеты решения проблем. В большинстве случаев рекомендации по разработке экологической политики региона ориентированы на решение частных вопросов управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Целью настоящей публикации является попытка с позиции блока естественных наук, преимущественно эколого-географических, определить содержание РЭП в иерархии и взаимосвязи национальных и региональных интересов, обозначить основные направления,

МИРЗЕХАНОВА Зоя Гавриловна - доктор географических наук, профессор, заведующая лабораторией (Институт водных и экологических проблем ДВО РАН, Хабаровск). E-mail: lorp@ivep.as.khb.ru

Работа выполнена при финансовой поддержке гранта Президиума РАН № 12-1-ПЗ1-01, гранта Отделения наук о Земле РАН № 12-1-ОНЗ-15.

механизмы, показатели ее реализации на региональном уровне. Наша практическая (прикладная) цель тоже вполне прозрачна: определить комплекс приоритетных проблем и задач, решение которых обусловлено региональными особенностями конкретной территории, знания о них у специалистов обширны. Позиция эта должна быть основой для взаимодействий в выборе конструктивных решений улучшения экологического состояния региона.

Следует признать, что исследователи в области естественных наук нередко избегают использования термина «политика» из-за широты круга охватываемых им разнообразных аспектов. Между тем в научных публикациях активно применяются отраслевые термины: «политика недропользования», «политика в области пространственного планирования», «политика в отношении обезвреживания токсичных отходов» и др. Поскольку в РЭП определяющим словом является «политика», выделим ее суть лишь в рамках обозначенной цели, не углубляясь в содержание науки политологии, объектом которой она является.

Согласно В.Я. Дупак и Е.А. Высторобец, «термином "политика" обозначается не только наука, но и совокупность стремлений государства и средств (механизмов), применяемых для их осуществления» [3, с. 6]. В контексте РЭП важно выделить эту вторую составляющую.

Существует ряд определений экологической политики с политологическим, социологическим, эколого-природопользовательским акцентами. Среди многообразия используемых терминов отметим лишь некоторые.

Например, под экологической политикой понимается деятельность государственных структур, направленная на удовлетворение природоохранного интереса населения и на решение общественных проблем, связанных с состоянием окружающей среды [9].

Д.Ж. Маркович экологической политикой называет сознательную и организованную деятельность, регулирующую отношение общества к природе с целью защиты и развития окружающей среды. Это определение подчеркивает социологический аспект экологической политики [6, цит. по: 2].

В экологических энциклопедических словарях [11, 12] предлагается определение экологической политики как системы мероприятий, связанных с целенаправленным воздействием общества на природу с целью предупреждения, минимизации или ликвидации отрицательных для человека и природы последствий такого воздействия.

Отдельно рассматривается определение природоохранной экологической политики, под которой понимается целенаправленная политика охраны и восстановления природной среды [12]. Так, согласно [3], термин «экологическая политика» в узком смысле соответствует природоохранной экологической политике, в широком - сочетает политику «в области охраны окружающей среды, природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности» [3, с. 8] с политикой решения специальных вопросов в этих областях (например, политика в отношении лесов, политика в области предупреждения и борьбы с загрязнением водных ресурсов и т.д.).

Развернутое определение экологической политики представлено в проекте формирования РЭП Кемеровской области. В нем экологическая политика - это действия для достижения поставленных экологической стратегией целей, рассчитанные на возможности и сроки их реализации в области охраны окружающей среды, сохранения здоровья населения и рациональной эксплуатации природных ресурсов, а также использования экологических отношений для решения политических, социальных и экономических задач [4].

Заслуживает внимания как наиболее цельное определение экологической политики, предложенное А.А. Костылевым, - «это задекларированные цели, приоритеты, принципы развития территории, согласованные с экологическими, экономическими, социальными процессами и направленные на обеспечение экологической безопасности региона» [5, с. 132].

Анализ приведенных выше определений свидетельствует об отсутствии терминологического единства, что отражено в разных взглядах авторов: от «деятельности...» до

«задекларированных целей...» в области сохранения экологического благополучия в регионе. Безусловно, деятельность (тактические мероприятия) в рамках экологической политики ориентирована на достижение обозначенных целей (экологическая стратегия), соответствующих интересам государства и общества.

Согласно Национальной экологической доктрине России, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г., сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния [8]. Документом предусмотрен необычайно обширный спектр принципов, направлений, механизмов проведения в стране единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Конкретизация положений настоящего документа применительно к отдельным сферам деятельности общества и государства и особенностям проведения государственной политики в области экологии по различным субъектам Российской Федерации может быть осуществлена при разработке программ развития субъектов РФ и отраслей экономики.

Поскольку национальная экологическая политика России декларирует приоритет решения вопросов охраны окружающей среды (ООС) в разработке и принятии экономических и политических решений, поддержания экологической безопасности государства, то и стратегические задачи экологической политики регионального уровня должны соответствовать национальным интересам. Поэтому формирование РЭП является, с одной стороны, неотъемлемым звеном общей концептуальной парадигмы России, а с другой - составляющей региональной политики [7]. Более того, именно региональный уровень является приоритетным в формировании нового взгляда на содержание и механизмы реализации национальной экологической политики, поскольку и структура природопользования, и природные параметры, допускающие и регламентирующие хозяйственное развитие, а также необходимость сохранения геосистем имеют здесь свои естественные различия. «Государственные требования в этой сфере задают лишь тон и направление действий, тогда как регион должен конкретизировать эти положения для определенных объектов и региональных экологических систем» [5, с. 131].

Региональная политика - важнейшая составляющая политики государства как на федеральном, так и на субфедеральном и местном уровнях. Одновременно она является самостоятельной и необходимой основой развития регионов, от реализации которой зависит будущее не только их, но и России в целом. Объективными предпосылками региональной политики выступают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная неоднородность вынуждает любое мероприятие принимать с учетом интересов и особенностей регионов [7]. Несмотря на очевидность ее значимости, концепция современной региональной политики в большей степени декларативна, она не предусматривает конструктивных механизмов сохранения единого эколого-социально-экономического пространства страны, выравнивания уровней развития регионов, сохранения природного разнообразия и культурного наследия.

В основе существующей региональной политики - исторически сложившаяся структура экономики, сформированная ресурсной обеспеченностью и избирательностью спроса производимой продукции на рынках различных уровней. Поэтому нередко разработка стратегии регионального развития ограничивается перспективами роста экономики и освоения ресурсного потенциала. Экологические аспекты остаются за рамками внимания или носят обобщенный характер. Особенно очевидно это проявляется в регионах Сибири и Дальнего Востока, специализирующихся на освоении ресурсов. Перспективные планы, формирующие их будущее, традиционно строятся на ресурсной составляющей сектора экономики, экологические регламенты лишь незначительно корректируют общее направление развития [7]. В связи с этим крайне необходимым условием развития таких

территорий является формирование РЭП, адекватной социально-экономическим планам, рассматривающей ценность экологических ресурсов в ряду важнейших показателей развития страны и ее регионов.

Мы под РЭП понимаем разветвленную систему механизмов, норм и правил, определяющих специфику и приоритеты регионального развития в контексте национальной экологической доктрины; имеющих целью обеспечение охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической комфортности среды для проживания населения; учитывающих ценность экологических ресурсов при решении политических, социальных и экономических задач.

Несмотря на декларирование стремлений к разработке РЭП (Кемеровская, Мурманская, Томская области и др.), следует признать, что не все мероприятия в рамках обозначенных целей реализуются в полном объеме. Более того, иногда под рубрикой «региональная экологическая политика» публикуют доклады о состоянии окружающей среды (ОС) в том или ином регионе [10].

РЭП отличается необычайно сложной структурной организацией, которая определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, другими законами и иными нормативными актами, принятыми в установленном порядке в целях реструктуризации (экономики) и снижения антропогенного воздействия на окружающую среду до экологически допустимого уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

В обобщенном виде структуру РЭП можно представить в виде отдельных блоков (направлений) и внутри них совокупности элементов, тесно взаимосвязанных и представляющих единую целостную систему. Каждый блок является самостоятельной подсистемой, включающей использование ряда механизмов и инструментов функционирования. Следует отметить, что спектр проявлений РЭП в различных сферах деятельности настолько обширен, что затрудняет составление единой формализованной схемы ее структуры. Часть направлений формируется в рамках федерального регулирования, а часть имеет явно выраженную региональную направленность, что представляет наибольший интерес в плане отражения региональной специфики, приоритетности и эффективности реализации намечаемых мероприятий (табл. 1). Приведенная структуризация РЭП по различным функционально-целевым признакам не является бесспорной и не претендует на исчерпанность содержательного наполнения. Механизмы реализации отдельных направлений настолько тесно переплетены между собой, что затруднено отнесение их только к одному определенному блоку, и в зависимости от аспекта рассмотрения проблемы они могут использоваться в рамках нескольких направлений.

Именно эта часть направлений РЭП выборочно (согласно утвержденным методикам) рассматривается в экологических программах, которые разработаны в регионах и ориентированы на принятие конкретных мер в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды. При этом недостатки реализации основных мероприятий в региональных целевых программах, отражающих экологическую политику территории, в современных условиях очевидны.

1. Несмотря на декларируемый приоритет охраны окружающей среды в формировании стратегии развития региона, РЭП все так же традиционно строится в приложении к экономическим условиям, которые, вопреки принятым программам, нередко корректируются в связи с изменением инвестиционных планов. Например, площадки для строительства завода по производству минеральных удобрений в Хабаровском крае оказались для инвесторов более привлекательными, чем в других регионах, в связи с этим внесены соответствующие коррективы в экономическую программу, ранее согласованную с экологической.

2. Прогностический подход, являющийся основой формирования РЭП, предусматривающий выбор механизмов ее реализации исходя из анализа прогнозов изменения экологической ситуации в регионе при строительстве социально-экономических проектов, практически не работает. Это объясняется слабой изученностью территории регионов

Таблица 1

Приоритетные направления региональной экологической политики, реализуемые преимущественно в рамках полномочий органов власти субъектов Федерации

Направление РЭП Содержание Механизмы реализации

Административно-организационное Управление экологическим развитием региона 1) Разработка и реализация региональных критериев и индикаторов оценки эффективности деятельности органов государственной власти в области ООС и ресурсопользования; 2) повышение эффективности природоохранного государственного надзора; 3) совершенствование системы лицензирования объектов природопользования (ПП); 4) обеспечение эколого-ориентированных консалтинговых услуг в области ПП; 5) обеспечение региональных стандартов лимитов и регламентов в ПП.

Нормативно-правовое Правовое регулирование 1) Адаптация законов и правовых актов в области ООС и ресурсопользования к региональным условиям; 2) совершенствование системы экологического нормирования; 3) разработка системы экологических стандартов в ре-сурсопользовании и ООС.

Финансово-экономическое Стимулирование и наказание 1) Формирование экологических фондов; 2)экологическое страхование; 3) совершенствование системы налоговых платежей за загрязнение ОС и ресурсопользование; 4) стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и мероприятия по оздоровлению ОС; 5) привлечение инвестиций в природоохранную деятельность.

Эколого-экономическое Формирование модели устойчивого развития 1) Совершенствование структуры хозяйства в направлении формирования экологичных и ресурсосберегающих отраслей; 2) разработка региональных показателей оценки эффективности использования ресурсов и природоохранной деятельности, в том числе на единицу ВРП; 3) реализация политики «зеленых стандартов».

Эколого-технологическое Стимулирование внедрения современных технологий 1) Внедрение инновационных технологий, обеспечивающих эффективное использование ресурсов и ООС; 2) совершенствование технологических схем, ориентированных на формирование замкнутых ресурсных циклов; 3) использование инновационных технологий для переработки отходов.

Эколого-оперативное Снижение текущего воздействия 1) Отказ от установления временных сверхнормативных выбросов и сбросов загрязняющих веществ; 2) снижение удельных показателей выбросов и сбросов в ОС, образования отходов; 3) использование отходов в качестве вторичных ресурсов; 4) обезвреживание накопившихся отходов; 5) обеспечение экологической безопасности при хранении отходов и функционировании производств.

Эколого- реабилитационное Восстановление нарушенных систем 1) Оценка экологического состояния территории; 2) разработка мероприятий и их реализация на территориях с неблагоприятной экологической ситуацией; 3) восстановление защитных и средообразующих функций нарушенных систем и их компонентов.

Окончание табл. 1

Направление РЭП Содержание Механизмы реализации

Эколого- Сохранение экологиче- 1) Эколого-географическая экспертиза территории;

стратегическое ского равновесия при 2) экологическое планирование территории - формиро-

экономическом развитии вание ее экологического каркаса, совершенствование

территории сети ООПТ; 3) сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.

Оперативно- Совершенствование 1) Формирование адекватной экономическому разви-

аналитическое системы экологического тию системы экологического мониторинга;

мониторинга 2) внедрение оперативных методов учета негативного воздействия на ОС; 3) обеспечение программ обработки оперативных данных для своевременного получения достоверной информации.

Научно- Научное обеспечение 1) Расширение комплексных исследований, направлен-

информационное программ развития ных на анализ и прогнозирование антропогенных трансформаций в геосистемах и их компонентах; 2) разработка и научное обоснование экологического блока показателей устойчивого развития; 3) стимулирование НИР и опытно-конструкторских работ в области ресурсосбережения, вторичного использования отходов и обеспечения экологической безопасности производства; 4) совершенствование системы открытости и доступности экологической информации, в том числе в СМИ.

Воспитательно- Формирование экологи- 1) Формирование основ экологической грамотности

образовательное ческой культуры и миро- различных слоев населения;

воззрения 2) включение вопросов ООС, ресурсопользования и ресурсосбережения в образовательные стандарты; 3) совершенствование системы подготовки и повышения квалификации кадров; 4) формирование обучающих программ по ООС, ресур-сопользованию и ресурсосбережению с использованием современных средств и мирового опыта.

Общественно- Расширение деятельно- 1) Расширение сферы деятельности общественных

организационное сти общественности объединений граждан, некоммерческих организаций

в решении экологических и др.;

проблем региона 2) обеспечение публичности информации; 3) общественный экологический аудит.

нового освоения и отсутствием средств на это на предварительной стадии, а также постоянной корректировкой планов.

3. Несовершенство системы экологического законодательства и экологической регламентации хозяйственной деятельности не предусматривает использования инициативного подхода в области стимулирования финансовых механизмов экологически ориентированной деятельности, консалтинговых услуг для природопользователей, особенно на стадии формирования предпроектной документации по созданию ресурсоемких производств, накопления знаний о региональных системах и их экологических свойствах и др.

Весомым достижением программно-целевого механизма решения поставленных в программах задач, несмотря на избирательность анализируемых показателей, является использование количественных индикаторов, показывающих социально-экономический смысл принимаемых мер и отражающих тенденции в оздоровлении экологической ситуации. Следует подчеркнуть, что многие направления РЭП не только не имеют разработанных количественных индикаторов реализуемых механизмов, но и не отличаются конкретностью качественных критериев оценки сценариев развития. Значение индикаторов для

оценки эффективности РЭП огромно: они дают возможность измерить и оценить темпы и результативность движения к обозначенным целям в рамках определенного направления; позволяют возлагать ответственность за достижение установленных целевых показателей на конкретные структуры и осуществлять оценку их деятельности; могут служить основой для обеспечения информационной поддержки процессов планирования и принятия решений, и др.

Система ключевых (базовых) индикаторов, где основное внимание уделено эколого-экономическим показателям, была разработана [1] в рамках проекта Минэкономразвития и Всемирного банка. Индикаторы построены таким образом, чтобы дать количественную характеристику решения выделенных проблем, опираясь только на базу данных государственной региональной статистики (табл. 2) [1]. В определенной степени они могут рассматриваться в качестве некоторых индикаторов проведения эффективной РЭП. Анализ проектов РЭП в различных регионах страны свидетельствует о том, что абсолютных стандартов для выбора показателей нет, в настоящее время выбор ограничен информационной обеспеченностью в рамках региональной статистики и нехваткой финансирования. За этими основными причинами значение региональных особенностей, которые необходимо отражать в экологических программах, меркнет. В лучшем случае речь может идти о ранжировании приоритетов в принятии конструктивных мер.

Таблица 2

Приоритетные базовые эколого-экономические индикаторы регионального развития [1, с. 178]

Проблемы Индикаторы

Потребление природных ресурсов Структура экономики Технологический уровень 1. Энергоемкость

Аварии и катастрофы Экологический ущерб Обновление основного капитала Технологический уровень 2. Коэффициент обновления основных фондов

Загрязнение окружающей среды Здоровье населения Технологический уровень 3.1. Выбросы загрязняющих веществ в воздух на единицу ВВП (ВРП)* 3.2. Выбросы твердых веществ от стационарных источников* 4. Сброс загрязняющих веществ в воду на единицу ВВП (ВРП)*

Отходы Технологический уровень 5. Количество неиспользованных и необезвреженных токсичных отходов

Сохранение экосистемных функций и биоразнообразия 6.1. Площади особо охраняемых природных территорий* 6.2. Площади геосистем, не нарушенных хозяйственной деятельностью

Глобальное изменение климата (рынок квот на выбросы парниковых газов) 7. Выбросы парниковых газов

* Индикаторы, используемые для оценки экологически устойчивого развития Хабаровского края.

Ключевые индикаторы подобраны таким образом, чтобы отразить специфику российской экономики (как на федеральном, так и на региональном уровне), в том числе особенности современного периода развития. Поэтому РЭП напрямую связывают с экономическими процессами, полагая, что основные факторы, на устранение которых она направлена, возникают при функционировании экономической системы. С одной стороны, это справедливо, поскольку региональные особенности экономики корректируют расстановку приоритетов в решении возникающих экологических проблем. Но, с другой стороны, о приоритете охраны окружающей среды приходится вновь забыть, поскольку

экологические требования подстраиваются под критерии эффективности экономических показателей.

Совершенно очевидно, что оценка эффективности РЭП связана с необходимостью разработки индикаторов реализуемых мер (принимаемых решений) в рамках каждого ее направления с учетом специфики территории. И также очевидно, что это довольно сложная задача.

Среди используемых, в том числе и в российских регионах, количественных индикаторов оценки РЭП следует отметить: снижение энергоемкости, ресурсоемкости производства; совершенствование территориально-отраслевой структуры хозяйства; уменьшение выбросов и сбросов загрязняющих веществ в отдельные компоненты географической среды на единицу ВРП; динамику затрат на решение экологических проблем на единицу ВРП; динамику совершенствования структуры сохранения ландшафтного и биологического разнообразия; объемы потребляемой экологически чистой продукции; коэффициент рециклирования отходов; количество и виды продукции, полученной из отходов производства и потребления; площадь реставрационных земель и др.

Понятно, что перечень индикаторов должен корректироваться при изменении тенденций и проблем территориального развития, а также в определенной степени индивидуализироваться для каждого региона в зависимости от его специфики. А разработка количественных показателей эффективности экологических мероприятий в рамках РЭП - обнадеживающий шаг к ее реализации, сравнению с результатами на других территориях. В целом РЭП может стать действенной только в том случае, когда она будет конкретно адресной и территориально ориентированной. Для регионов нового освоения, отличающихся ресурсной специализацией экономики, экологические меры, направленные только на сохранение природы, не дадут должного эффекта без экологически сбалансированной региональной политики.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бобылев С.Н., Зубаревич Н.В., Соловьева С.В., Власов Ю.С. Устойчивое развитие: методология и методики измерения: учеб. пособие. М.: Экономика, 2011. 358 с.

2. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. 424 с.

3. Дупак В.Я., Высторобец Е.А. Государственная и региональная экологическая политика: информ.-метод. материалы / Москов. обл. учеб. центр «Нахабино». М.: Одна восьмая, 2005. 60 с.

4. Концепция экологической политики Кемеровской области. - www.erh.ru/konfer/concept.pdf (дата обращения: 4.03.2013).

5. Костылев А.А. Особенности формирования экологической политики региона // Вестн. Тамбов. ун-та. Серия Гуманитарные науки. Экономика. 2010. Вып. 1 (81). С. 130-135.

6. Маркович Д.Ж. Социальная экология: пер. с сербского. М.: Изд-во Рос. ун-та дружбы народов, 1997. 437 с. Цит. по: [2].

7. Мирзеханова З.Г. Особенности региональной экологической политики в стратегии перспективного развития Хабаровского края // Тихоокеан. геология. 2010. Т. 29, № 2. С. 119-125.

8. Национальная экологическая доктрина РФ. - http://www. promeco.h1.ru/ntd/doctrine.shtml (дата обращения: 4.03.2013).

9. Пермякова О.Г. Формирование экологической политики региона на основе взаимодействия политических субъектов // Вестн. Читин. гос. ун-та. 2007. № 2 (43). С. 31-40.

10. Региональная экологическая политика: обзор экологических проблем 30 регионов России и путей их решения: серия брошюр / РОДП «ЯБЛОКО». — rus-green.ru/biblioteka (дата обращения: 4.03.2013).

11. Экологический энциклопедический словарь / И.И. Дедю. Кишинев, 1989. - www.edudic.ru/eco/ (дата обращения: 23.04.2014).

12. Экологический энциклопедический словарь / под ред. В.И. Данилова-Данильяна. М.: Ноосфера, 1999. 930 с.