Некоторые рассуждения о проблемах административного судопроизводства

УДК 347

НЕКОТОРЫЕ РАССУЖДЕНИЯ О ПРОБЛЕМАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

© Александр Дмитриевич ЗОЛОТУХИН

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса, e-mail: kafgptsp@yandex.ru

Актуальность обусловлена тем, что 15 сентября 2015 г. вступил в законную силу Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ), появление которого требует теоретического осмысления произошедшего. Административное судопроизводство приобрело самостоятельную процессуальную форму. Исследована проблема определения сущности возникшего административного судопроизводства. Ранее это судопроизводство рассматривалось законодателем как производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском судопроизводстве (публичное производство). В настоящее время все категории этого вида гражданского судопроизводства вошли в КАС РФ и составили его основу. Сделан вывод о том, что административное (публичное) судопроизводство является самостоятельной судебной деятельностью, поэтому оно обладает своей процессуальной формой. Как самостоятельная судебная деятельность административное судопроизводство, несомненно, более эффективно. Это реальная гарантия улучшения качества судебной защиты прав и свобод заинтересованных лиц. Сделан вывод и о том, что административное судопроизводство имеет свой предмет регулирования. Исковое производство в гражданском судопроизводстве предназначено для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из материальных гражданско-правовых отношений. Особенностью исследуемого административного судопроизводства является то, что субъекты материальных правоотношений в административном судопроизводстве связаны между собой отношениями власти и подчинения. Сделан вывод о том, что административное судопроизводство, определенное Конституцией РФ, не включает существующее производство по делам об административных правонарушениях, которые имеет свою, определенную законодателем процессуальную форму. Предметом производства по делам об административных правонарушениях являются не публичные, а админист-ративно-деликтные (охранительные) отношения.

Ключевые слова: административное судопроизводство; производство по делам об административных правонарушениях; публичное производство; процессуальная форма гражданского судопроизводства; процессуальная форма административного судопроизводства.

Принятие и вступление в законную силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) [1] настоятельно требует скорейшего теоретического осмысления произошедшего. Судебная реформа медленно, но верно движется вперед [2-4]. Появление КАС РФ, несомненно, знаковое событие в жизни общества и государства. Впервые административное судопроизводство, обеспечивающее осуществление судебного контроля законности деятельности органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц, приобрело самостоятельный правовой статус (самостоятельную процессуальную форму). Ранее это судопроизводство рассматривалось законодателем как производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском судопроизводстве (публичное производство). В настоящее время все категории этого вида гражданского судо-

производства вошли в КАС РФ и составили его основу. Кроме категорий публичного производства в КАС РФ вошли некоторые категории из приказного, искового, особого производства гражданского судопроизводства [5, ст. 16], а также категории, ранее неизвестные гражданскому судопроизводству. Административное (публичное) судопроизводство с самостоятельной процессуальной формой как самостоятельная судебная деятельность, несомненно, более эффективно. Это реальная гарантия улучшения качества судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов заинтересованных лиц, даже в том случае, если основные правила процессуальной формы заимствованы из гражданского судопроизводства, а дела подлежат рассмотрению не в специализированном суде, а в судах общей юрисдикции.

^БЫ 2413-6808. Вестник ТГУ, выпуск 2 (2), 2015

Процессуальная форма производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском судопроизводстве, в полной мере не соответствовала процессуальной форме гражданского судопроизводства. В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ: «Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются... по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24-26.1 настоящего Кодекса (эти главы непосредственно определяли процессуальную форму публичного производства и его отдельных категорий. - А. З.) и другими федеральными законами». Представители гражданской процессуальной науки также не отрицают наличия особой процессуальной формы в публичном производстве гражданского судопроизводства: «Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрение которых суд контролирует законность действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [6, с. 306]. Специфика процессуальной формы публичного производства в гражданском судопроизводстве вынужденно определялась тем, что в рамках гражданского судопроизводства законодатель закрепил возможность рассмотрения и разрешения дел, возникающих из материально-правовых отношений, не относящихся к гражданско-правовым отношениям. Исковое производство в гражданском судопроизводстве исключительно предназначено для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из гражданско-правовых отношений. Особенностью материально-правовых отношений, для которых применялось публичное производство в гражданском судопроизводстве, состояло в том, что субъекты этих правоотношений были связаны между собой отношениями власти и подчинения. Предметом рассмотрения и разрешения дел в публичном производстве гражданского судопроизводства являлся не спор о праве, который присутствует при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из материальных гражданско-правовых отношений, а публично-правовой спор [7, с. 400].

Такого рода материально-правовые отношения, которые являлись предметом рас-

смотрения и разрешения публичного производства в гражданском судопроизводстве, а теперь являются предметом рассмотрения и разрешения в административном судопроизводстве, определяются как административно-правовые отношения «управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления.» [8, с. 67].

Необходимость выделения административного судопроизводства в качестве самостоятельной судебной деятельности определяется важностью его предназначения. В соответствии со ст. 1 КАС РФ предметом административного судопроизводства являются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля законности и обоснованности осуществления государственных или иных полномочий. Появление административного судопроизводства как самостоятельной деятельности судов соответствует ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, согласно которой судебная власть в РФ осуществляется в т. ч. посредством и административного судопроизводства.

Кроме административного судопроизводства, определенного Конституцией РФ в качестве самостоятельного вида судебной деятельности, законодатель предусмотрел также производство по делам об административных правонарушениях, которое имеет свою, определенную законодателем, далеко не совершенную процессуальную форму реализации [9]. Особенностью производства по делам об административных правонарушениях является то, что в них кроме суда участвуют и другие субъекты административной юрисдикции. Предметом производства по делам об административных правонарушениях выступают административно-де-ликтные (охранительные) отношения, что отличает это производство от административного судопроизводства, определенного КАС РФ. Видимо, поэтому законодатель производство по делам об административных

правонарушениях не называет судопроизводством.

С появлением КАС РФ возникла проблема определения предмета регулирования административного судопроизводства. От определения предмета зависит вывод о самостоятельности административного судопроизводства вообще. В этой связи интересна точка зрения профессора Г.Л. Осокиной: «Представители широкого подхода к определению предмета гражданского процессуального права исходят в своих рассуждениях из тезиса, в соответствии с которым характер процессуальной отрасли права, процессуальных норм определяется природой (характером) не правоприменительного органа, а применяемых этим органом норм материального права (материально-правовых норм). Поэтому каково материальное право, подлежащее принудительному применению юрис-дикционным органом, таким должен быть и сам процесс, в рамках которого применяется право» [10, с. 19]. Административное судопроизводство применяет нормы материального права, которые отличаются по своей природе от норм материального права, являющихся предметом применения в гражданском судопроизводстве. Как установлено выше, предметом регулирования административного судопроизводства являются административно-правовые отношения, в результате чего можно сделать вывод о самостоятельности предмета регулирования административного судопроизводства.

Кроме положительного результата принятие и вступление в законную силу КАС РФ повлекло и появление проблем. Так, законодатель, исключив из ГПК РФ публичное производство, не исключил из АПК РФ производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел 3 АПК РФ). Возможно, эта ситуация носит временный характер до принятия законодателем единого ГПК РФ в соответствии с Концепцией единого ГПК РФ [11], однако она требует дальнейшего глубокого изучения сущности административного судопроизводства, определенного законодателем в КАС РФ.

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: федеральный закон

РФ от 08.03.2015 г. // Российская газета. 2015. 11 марта.

2. О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2002-2006 гг.»: постановление Правительства РФ от 20.11.2001 г. № 805 (с изм. и доп. на 6.02.2004 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».

3. О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007-2011 гг.»: постановление Правительства РФ от 21.09.2006 г. № 583 // Российская газета. 2006. 1 ноября.

4. О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013-2020 гг.»: постановление Правительства РФ от 27.12.2012 г. № 1406 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 13.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: федеральный закон от 08.03.2015 г. № 23-ФЗ // Российская газета. 2015. 13 марта.

6. Алехина С.А., Блажеев В.В., Боннер А.Т. [и др.]. Гражданское процессуальное право / под ред. М.С. Шакарян. М., 2004.

7. Афанасьев С.Ф., Зайцев А.И. Гражданское процессуальное право. М., 2013.

8. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2010.

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ): федеральный закон РФ от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.

10. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. М., 2003.

11. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ГД ФС РФ от 08.12.2014 г. № 124 (1)). Доступ из справоч-но-правовой системы «КонсультантПлюс».

1. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii: federal'nyy zakon RF ot 08.03.2015 g. // Rossiyskaya gazeta. 2015. 11 marta.

2. O federal'noy tselevoy programme "Razvitie sudebnoy sistemy Rossii na 2002-2006 gg.": postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20.11.2001 g. № 805 (s izm. i dop. na 6.02.2004 g.). Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy "Garant".

3. O federal'noy tselevoy programme "Razvitie sudebnoy sistemy Rossii na 2007-2011 gg.":

ISSN 2413-6808. Вестник ТГУ, выпуск 2 (2), 2015

postanovlenie Pravitel'stva RF ot 21.09.2006 g. № 583 // Rossiyskaya gazeta. 2006. 1 noyabrya.

4. O federal'noy tselevoy programme "Razvitie sudebnoy sistemy Rossii na 2013-2020 gg.": postanovlenie Pravitel'stva RF ot 27.12.2012 g. № 1406 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. № 1. St. 13.

5. O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federatsii v svyazi s vvedeniem v deystvie Kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii: federal'nyy zakon ot 08.03.2015 g. № 23-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2015. 13 marta.

6. Alekhina S.A., Blazheev V.V., Bonner A.T. [i dr.]. Grazhdanskoe protsessual'noe pravo / pod red. M.S. Shakaryan. M., 2004.

7. Afanas'ev S.F., Zaytsev A.I. Grazhdanskoe protsessual'noe pravo. M., 2013.

8. Rossinskiy B.V., Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo. M., 2010.

9. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh (KoAP RF): federal'nyy zakon RF ot 30.12.2001 g. № 195-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2001. 31 dekabrya.

10. Osokina G.L. Grazhdanskiy protsess. Obshchaya chast'. M., 2003.

11. Kontseptsiya edinogo Grazhdanskogo protsessual'nogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii (odobrena resheniem Komiteta po grazhdan-skomu, ugolovnomu, arbitrazhnomu i protsessual'nomu zakonodatel'stvu GD FS RF ot 08.12.2014 g. № 124 (1)). Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy "Konsul'tantPlyus".

Поступила в редакцию 21.09.2015 г.

UDC 347

SOME THOUGHTS OF ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS PROBLEMS

Aleksander Dmitrievich ZOLOTUKHIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor of Civil and Arbitral Proceedings Department, e-mail: kafgptsp@yandex.ru

The relevance is due to the fact that on September 15, 2015 came into force of the Russian Federation Code of Administrative Legal Proceedings (CALP RF), the emergence of which requires theoretical understanding of what happened. Administrative proceedings has acquired an independent procedural form. The problem of determining the nature of the administrative proceedings arose is examined. Earlier this trial was considered by the legislator as the production of the cases arising from public relations in civil proceedings (public production). Currently, all categories of this type of civil procedure entered the Code of Administrative Justice of the Russian Federation, and constituted its basis. It is concluded that the administrative (public) trial is an independent judicial activity, so it has its own procedural forms. As an independent judicial activities of administrative proceedings is undoubtedly more effective. This is the real guarantee of improving the quality of judicial protection of the rights and freedoms of the persons concerned. It is concluded that it has its own administrative proceedings in the subject of regulation. Claim in civil proceedings is intended for consideration and resolution of cases arising from the material of civil relations. The peculiarity of the studied administrative proceedings is that the material legal entities in administrative proceedings connected to each other relations of power and subordination. The conclusion is made that the administrative proceedings by the Constitution of the Russian Federation does not include the current proceedings on administrative offenses, which has a defined legislator procedural form. The subject of the proceedings in cases of administrative offenses are not public, and administrative and tort (protective) relationship.

Key words: administrative proceedings; proceedings on administrative offenses; public production; procedural form of civil proceedings; procedural form of administrative proceedings.