Проекты изменения административно-территориального устройства России 1990-2000 гг

НОВАЯ РОССИЯ И ПОСТСОВЕТСКОЕ ЗАРУБЕЖЬЕ

В.Н. Круглов

ПРОЕКТЫ ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

1990-2000 гг.

Статья посвящена проектам изменения административно-территориального устройства России, выдвигавшимся в 1990-е и начале 2000-х годов. Они рассматриваются как прямой предшественник практических мер по изменению отношений Центра и регионов в начале XXI в., в том числе процесса укрупнения субъектов РФ. Цель работы - выявление проектов и анализ их содержания, обозначение временных пиков и спадов в появлении проектов, системы аргументации их авторов, основных групп проектов. Новизна: систематизация и анализ проектов с точки зрения их последующего влияния на практические меры федеральной власти России в президентство В.В. Путина.

Ключевые слова: Федерация, укрупнение, регион, проект, автономия, территория.

Период становления российской государственности отличался тем, что динамичное развитие политической и экономической сфер общественной жизни сочеталось с практической неизменностью доставшегося в наследство от советского периода административно-территориального деления (АТД), что вызывало растущее отставание регионального управления от потребностей реформирования страны.

Пути корректировки АТД привлекли большое внимание общественных и политических кругов, вызвали многочисленные дискуссии в СМИ и научных работах. Почти каждый год приносил новые идеи, некоторые из них послужили предвестниками практических мер по изменению отношений Центра и регионов в начале XXI в., в том числе процесса укрупнения субъектов РФ.

© Круглов В.Н., 2009

В начале 1993 г. лидер Российского движения демократических реформ (РДДР) Г.Х. Попов предложил «решить все национальные проблемы» с помощью национально-культурной автономии. На территории страны следовало создать, по его мысли, 15-20 федеральных земель с одинаковым статусом. Какая-либо национальная основа в новой региональной нарезке отвергалась, несогласным предлагалось выйти из состава России1.

Вскоре Попов изменил позицию. Принятая в январе 1994 г. «Платформа РДДР» предполагала создание федерации земель из 10-15 территориальных единиц при сохранении системы национально-административных образований. Последних устанавливалось несколько типов: «входящие в состав краев и областей; пользующиеся правами краев и областей; входящие в состав российских земель; пользующиеся правами российских земель; имеющие особые договоры с Россией»2. Следствием проекта должна была стать фактическая конфедерализация страны.

Другой вариант был предложен О.Г. Румянцевым, секретарем Конституционной комиссии, разрабатывавшей проект нового Основного закона в 1992-1993 гг. Он выдвинул проект «государственно-территориальной организации российского общества», согласно которому образовывалось «свыше двух десятков земель» с примерно равным экономическим потенциалом и статусом3. Однако это предложение было отвергнуто.

Тогда же идею укрупнения административно-территориальных единиц пропагандировал лидер Либерально-демократической партии России (ЛДПР) В.В. Жириновский. Ведя осенью 1993 г. предвыборную кампанию в Государственную думу первого созыва, он предлагал радикально изменить устройство страны, разделив ее территорию на 30-40 равных по статусу губерний («проект губернизации России»). Территорией РФ Жириновский не ограничивался, предлагая создать, например, Финляндскую губернию4.

В течение 1993 г. были опубликованы статьи сотрудников Совета по размещению производственных сил и экономическому сотрудничеству (СОПС) при Минэкономики РФ и РАН В.В. Кис-танова в журнале «Экономист»5 и А.А. Адамеску в «Российском экономическом журнале»6. Они предлагали положить в основу нового деления экономическое районирование, обеспечивающее успешное проведение реформ. Отвергая национально-территориальный принцип, который, как они считали, «исчерпал свои конструктивные возможности», они планировали создать вместо 11 традиционно существующих 18 новых экономических районов-областей с равным статусом.

Состав федерации (89 субъектов) был закреплен принятой в декабре 1993 г. Конституцией, однако вскоре появились сомнения в его оптимальности. На необходимость реформы указывал глава Совета Федерации В.Ф. Шумейко: «По своему социально-экономическому потенциалу значительная часть регионов России не может претендовать на статус субъекта РФ... Необходимо отдавать себе отчет в том, что из современных 89 субъектов РФ некоторые в будущем могут оказаться неспособными выйти на уровень "полнокровного" субъекта и... сольются с другими»7.

Свой вариант Конституции страны - «Русский проект» - представила в 1997 г. Лига защиты национального достояния А.Н. Севастьянова8. Провозглашалось унитарное государство, но допускалось существование в его составе автономий, в которых титульный этнос имел «устойчивое большинство». Таких территорий проектировалось восемь. Предлагалось объединить в составе России Северную и Южную Осетию, а Чечня из состава «Русского государства» исключалась. В целом имелось в виду создание 67 одно-статусных областей. Границы их изменялись не слишком существенно: упразднялись небольшие по территории субъекты, крупные же автономии переводились в ранг областей. Наконец, была выдвинута идея совещательного органа глав территорий при президенте («Совет губернаторов, глав автономий и наместников») -аналог созданного позднее Государственного совета.

Мэр Москвы Ю.М. Лужков высказал в феврале 1997 г. идею создания из субъектов РФ «10-12 крупных территориальных обра-зований»9 ввиду необходимости совершенствования управления («управлять такими "правительствами 100 регионов" невозможно»). Эта аргументация позднее стала, наряду с социально-экономической, основной для сторонников этой меры.

Примерно в то же время прозвучало первое предложение о слиянии нескольких соседних единиц АТД. Губернатор Кемеровской области А.Г. Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Новосибирскую, Томскую области, Алтайский край и Республику Алтай. По его мнению, макрорегион собрал бы воедино потенциалы отдельных субъектов: научный, академический, промышленный, сельскохозяйственный и туристический. Но после заявления главы Томской области В.М. Кресса, что столицей такого региона должен стать Томск, вопрос заглох10.

В апреле 1997 г. в Государственной думе состоялись слушания на тему «Национальный вопрос в Российской Федерации: поиски, иллюзии, возможности». Сторонники «укрупнительной» идеи были на них представлены депутатами от ЛДПР Д.П. Кузнецовым и А.В. Митрофановым, а также лидером Конгресса русских общин

Д.О. Рогозиным. Кузнецов и Митрофанов настаивали на упразднении «национальных псевдообразований» и уравнении субъектов Федерации в правах. Рогозин озвучил свою мысль о возможном изменении статуса субъектов Федерации, в результате чего останется 10-12 экономически самодостаточных регионов (таких, как Большая Волга, Черноземье, Урал)11.

Собственную концепцию представил в 1997 г. ученый С.Л. Логи-новский12. В качестве основной единицы АТД он видел регион. Учитывая сложившуюся сеть экономических районов, он выделил в западной части России шесть регионов (Северо-Запад, Северо-Восток, Московский, Центр, Юг, Поволжье), а в Восточной - три региона (Урал, Сибирь, Дальний Восток), а также две северные территории (Урало-Сибирская и Дальневосточная). Регионы должны делиться на 20-30 более мелких единиц. В результате структура выходила слишком сложной: экономические зоны - регионы - области - округа - районы - городские микрорайоны, поселки и крупные села.

В конце 1990-х годов идея реформы АТД получила широкое распространение, в первую очередь из-за усиления политической нестабильности.

В 1998 г. были опубликованы статьи З.М. Зотовой и М.С. Сали-кова по этой проблеме. По мнению Зотовой, «в России разумно создать примерно 10-12 территориальных образований без ущерба для тех прав и функций, которые выгоднее возложить на существующие субъекты Федерации»13. Саликов выступил с поддержкой идеи «губернизации»: федерация организуется по территориальному признаку, ее составят 10-40 губерний. В качестве особого федерального округа по образцу США выделяется столица. Губернии делятся на уезды, некоторые могут получить «особый статус национальных»14.

И.А. Умнова призвала к преобразованию всех единиц АТД в республики. По ее мнению, этот шаг увеличит ответственность субъектов РФ за реализацию полученных ими более широких прав и в конечном итоге приведет к естественному сокращению их количества15.

В докладе группы авторов был представлен окончательный проект СОПС. В рамках 18 экономических районов создавались 28 территориальных единиц - губерний, которые в свою очередь разделялись на 76 краев и областей. Приводилась группировка прежних субъектов РФ по губерниям с указанием их названий и центров. Главные последствия «губернизации» виделись в достижении финансовой самодостаточности, сглаживании неравенства потенциала территорий, передаче ряда управленческих функций от Центра к регионам.

Однако сразу обратила на себя внимание слишком громоздкая структура управления, включавшая макро-, мезо-, микроуровни и шесть звеньев (экономический район, губерния, край, область, город, муниципалитет). Нарекания вызвало распределение существующих субъектов РФ по губерниям. Сомнения возникли и в связи с передачей тех или иных субъектов в различные экономические районы. Кистанов писал, что «проект докладывался на научных форумах, был опубликован, получил одобрение Администрации Президента и направлен в Комиссию при Президенте Российской Федерации по разработке Программы государственного строительства»16. Но он так и не был реализован.

Обновленный вариант своего проекта в феврале 1999 г. представил В.В. Жириновский. Страну предлагалось разделить на семь губерний (Северная, Московская, Южная, Поволжская, Уральская, Сибирская, Дальневосточная), состоящих из воеводств, разделенных на волости. «Каждая губерния решает все вопросы, относящиеся к своей административной и хозяйственной деятельности самостоятельно. Центру передается лишь семь функций, имеющих стратегическое значение»17.

По сравнению с первым проектом ЛДПР резко сократилось количество губерний, акцент сделан на местном самоуправлении (территории получали широкие полномочия). Жириновский отказался от планов включения в состав России зарубежных территорий. Вообще его предложения значительно убавили в эксцентричности. Отмечалось, что губернии в проекте 1999 г. своими границами во многом напоминают края, созданные еще в 1920-е годы в ходе экономического районирования РСФСР, тем не менее необоснованно разделяют некоторые давно сложившиеся экономические районы18. Но проект явно оказался востребован: центры губерний, намеченные проектом Жириновского, совпали с центрами созданных в мае 2000 г. федеральных округов.

Осенью 1999 г. в журнале «Известия Русского географического общества» была напечатана статья ученого Ю.П. Михайлова. Отвергая федеративную форму и национально-территориальный принцип АТД, он настаивал на том, что «обязательным условием... должна стать унификация всех без исключения прав субъектов Федерации при одновременном сокращении их числа примерно вдвое»19. Предлагалось ликвидировать некоторые небольшие области и национальные округа.

Тогда же Адамеску и Кистанов выступили с проектом, предлагавшим на основе 11 экономических районов России создать 8 административно-территориальных образований. По их мнению, новой конфигурации «свойственно большее выравнивание эконо-

мических характеристик макрорегионов... Уравновешиваются управленческие нагрузки Центра и макрорегиона... Максимальный удельный вес населения национальных формирований (заметный фактор нестабильности) составляет всего 35%»20. Новые территориальные структуры предлагалось назвать федеральными округами. Считается, что эта идея, наряду с предложениями Жириновского, легла в основу решений мая 2000 г.

В 1999 г. появилось и новое предложение о локальном изменении АТД России. Организация «Конгресс бурятского народа» потребовала объединения этноса путем присоединения к Республике Бурятия бурятских автономных округов: Агинского (в составе Читинской области) и Усть-Ордынского (в составе Иркутской области)21.

Последнее существенное предложение об изменении АТД снова поступило от Тулеева: в марте 2000 г. он выступил с поддержкой укрупнения регионов для улучшения управляемости страны. По его плану следовало объединить субъекты Федерации в более крупные, не затрагивая при этом национальные республики, Москву и С.-Петербург. В результате оставалось 30-35 регионов, глав которых назначал бы Центр (для республик сохранялась процедура выборов). «Свою» область, в частности, Тулеев предлагал объединить с Алтайским краем и Томской областью. Тулеева поддержали еще несколько губернаторов22. В целом идея развития не получила, однако назначение губернаторов из Центра было в конечном итоге введено в сентябре 2004 г.

В том же 2000 г. были осуществлены первые шаги по реформированию структуры АТД страны: созданы федеральные округа. Идея родилась в 1995 г. В Аналитическом управлении при Президенте РФ был разработан план создания 23 федеральных округов, по которым распределялись 89 субъектов РФ23. На проект сильно повлиял американский опыт АТД, обнаружился отрыв от российских реалий (так, центры ФО предлагалось поместить в небольшие города). Из-за этого проект был отвергнут. В 1997 г. новый глава президентской администрации А.Б. Чубайс предложил реформу института полномочных представителей президента в субъектах РФ, значение которых резко упало после выборов местных руководителей в 1996-1997 гг. Основной целью реформы явилось выведение федеральных структур в регионах, прежде всего силовых и финансовых органов, из-под опеки глав субъектов и передача контроля над ними представителям президента в создаваемых федеральных округах24.

Количество округов в предлагавшихся вариантах было разным. Проект Чубайса предлагал создание 24 федеральных округов, советники президента Л.В. Смирнягин, Г.А. Сатаров и Э.А. Паин

имели в виду 34. Однако Б.Н. Ельцин на создание округов не пошел, хотя в 1997 г. издал указ, разрешавший представителям президента выполнять свои функции на территории нескольких субъектов РФ. Только в мае 2000 г. указом нового президента В.В. Путина субъекты РФ были распределены по семи федеральным округам, которые возглавили полномочные представители главы госу-дарства25.

Параллельно велась разработка нормативной базы процесса укрупнения. В сентябре 1997 г. на рассмотрение Государственной думы был внесен Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ». Его подготовкой занимались депутаты Думы при помощи членов Совета Федерации, представителей госструктур и экспертного сообщества. 1 декабря 1999 г. законопроект был принят в первом чтении.

Итак, в «укрупнительных» предложениях 1990-х годов можно выделить две волны: 1993-1994 и 1997-1999 гг. Они пришлись на периоды, когда российское общество переживало серьезные катаклизмы. Но если в начале 1990-х годов авторы инициатив допускали возможность предоставления территориям максимально широких полномочий (вплоть до конфедерализации страны), то к концу 1990-х годов возобладала линия на укрепление центральной власти, оптимизацию управления регионами, одним из путей которой виделось сокращение количества субъектов Федерации. Тогда же появились и первые планы местных укрупнений. Изменилась и система аргументации: на смену политической риторике пришли доводы экономического характера. Активность теперь наблюдалась не только в Центре, но и в регионах, хотя родившиеся там проекты носили местный характер и ограничивались несколькими соседними субъектами Федерации.

Предложения об изменении АТД страны можно разделить на две основные группы: высказанные государственными и политическими деятелями и выдвинутые представителями научного сообщества. Основная разница между ними в том, что выступления политиков, как правило, ограничивались высказываниями в пользу реформы и указанием примерного числа будущих субъектов Федерации. Проекты же ученых и экспертов проработаны более детально и основательно.

Проекты по смыслу делятся на унитаристские и федералистские. Первые требовали полной ликвидации национальных образований и уравнения территорий в правах, усиления роли Центра в региональной политике. Зачастую такие идеи высказывались деятелями «национал-патриотического лагеря». Вторые предла-

гали исходить из закрепленных сначала Федеративным договором 1992 г., а затем Конституцией РФ основ российской государственности. Следовало лишь исправить явные их недостатки, найти наиболее оптимальные модели взаимодействия Центра и регионов. Между двумя группами порой наблюдалось определенное взаимопроникновение во второстепенных моментах при сохранении отличий в исходных установках.

Необходимость преобразования АТД обосновывалась несколькими причинами: оптимизация управления страной в обстановке политических и общественных преобразований, потребности осуществляемой экономической реформы, регулирование проходившего в непростых условиях процесса федерализации. В 19902000 гг. проблемы АТД не вышли в плоскость практических действий. Однако разработки 1990-х годов заложили фундамент для преобразований в годы президентства В.В. Путина.

Примечания

1 Лоткин И.В. Основы региональной политики Российской Федерации. Омск, 2004. С. 51.

2 Политический доклад Председателя РДДР Второму съезду РДДР 29 января 1994 г. // Попов Г.Х. Снова в оппозиции. М., 1994. С. 439.

3 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 136.

4 Жириновский В.В. Что мы предлагаем. Предвыборная программа ЛДПР // Юридическая газета. 1993. № 40, 41.

5 Кистанов В.В. Государственно-территориальное устройство России - на экономическую основу // Экономист. 1993. № 8. С. 57-62.

6 Адамеску А.А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России // Российский экономический журнал. 1993. № 10. С. 60-71.

7 Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм: Социально-экономические функции. М., 1995. С. 22.

8 Русский проект. Конституция России: новый вариант. М., 1998.

9 Кретинин А. Реформа Федерации: пункт отправления - Сибирь // Новая Сибирь. 1997. 10 марта.

10 Виноградов Д. Сибирякам не терпится объединиться: Инициативу Амана Тулеева подхватили главы двух алтайских регионов // Независимая газета. 2005. 22 апр.

11 Национальный вопрос в Российской Федерации: поиски, иллюзии, возможности. Материалы парламентских слушаний 22 апреля 1997 г. М., 1998. С. 22, 23, 29, 37; Рогозин Д.О. Россия между миром и войной. М., 1999.

12 Логиновский С.Л. К новому территориальному устройству России? // Полис. 1997. № 5. С. 141-145.

13 Зотова З.М. Оптимизация взаимоотношений между Центром и регионами // Полис. 1998. № 3.

14 Саликов М.С. О преимуществах и возможностях создания территориальной федерации // Полис. 1998. № 3.

15 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 97.

16 Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства. М., 2000. С. 16.

17 Жириновский В.В. Новое устройство России. М., 1999. С. 37-47.

18 Усягин А.В., Шишков М.К. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы [Электронный ресурс]. [Б. м., 2002-2009]. URL: http://terrus.ru/mono/r7/7.1.1.shtml.

19 Михайлов Ю.П. Административно-территориальная система России и проблемы устойчивого развития // Известия РГО. 1999. Т. 131. Вып. 1. С. 4-9.

20 Адамеску А.А., Кистанов В.В. Нужна новая форма территориального управления // Обозреватель-Observer. 1999. № 9.

21 Камышев В. «Перекройка» или «укрупнение»? Об одном опыте региональной этногеополитики // Яблоко России. 1999. № 16. 29 мая.

22 Хлебников А. Сколько надо губернаторов? // Аргументы и факты. 2000. 1 марта.

23 Замятин Д.Н., Замятина НЮ. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 104.

24 Чванов А.Г. Вопрос укрупнения субъектов Российской Федерации // Вопросы гуманитарных наук. 2004. № 3. С. 77-85.

25 О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Указ Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. // Российская газета. 2000. 13 мая.