Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования спорных правоотношений в сфере антикоррупционной безопасности

УДК 328.85

Д. А. Панарин, А. П. Скиба

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья посвящена одному из актуальных вопросов, имеющих общегосударственное значение, в области противодействия коррупции в органах государственного управления, в том числе правоохранительных органах — системе нормативно-правового регулирования антикорупционной безопасности.

В статье на основе анализа существующей системы нормативных правовых актов в области антикоррупционной безопасности с сопоставлением с реалиями практики показаны различные аспекты и пробелы регулирования, в ряде случаев степень его эффективности, а также выявлены узкие места и «мертворожденные нормы», негативно сказывающиеся на построении государственной антикоррупционной политики на должном уровне и, подчас, создающие условия для дальнейшего развития этого негативного явления в трансформированном виде.

Предлагается нормативно закрепить понятие «антикоррупционная безопасность», которую следует понимать как состояние защищенности жизненно важных интересов общества и государства, а также прав и свобод человека и гражданина от негативного воздействия коррупционных факторов посредством уголовно-правовых мер (закрепленных в санкциях соответствующих составов) и иных средств, именуемых в дальнейшем антикоррупционными стандартами поведения государственных и муниципальных служащих, реализуемых через строго определенный инструментарий обязанностей, ограничений и запретов, описанных в статье.

Ключевые слова: антикоррупционная безопасность; противодействие коррупции; государственный механизм; антикоррупционное законодательство; ограничения; обязанности; запреты; государственный служащий; правоохранительная система.

D. A. Panarin, A. P. Skiba

SOME ISSUES OF LEGAL REGULATION OF DISPUTABLE LEGAL RELATIONSHIP IN THE SPHERE OF ANTI-CORRUPTION SECURITY

The article is devoted to one of the topical issues put today in the forefront in the sphere of obvious problems of corruption counteraction at the level of state bodies and functioning of law enforcement agencies — the system of legal regulation of anti-corruption security.

In the article on the basis of detailed scientific analysis of the existing system of legal regulation of anti-corruption security in correlation with practice the author shows the volume, depth and gaps of the mechanism of rule-making, in some cases its efficiency level, and also "bottlenecks" and "stillborn norms" which negatively influence on development of the state anti-corruption policy and sometimes create conditions for prosperity and further development of this phenomenon with transformations.

In this regard it is offered to consolidate standardly the concept "anti-corruption safety" which should be understood as a condition of security of the vital interests of society and state, and also the rights and freedoms of the person and citizen from negative impact of corruption factors by means of the criminal and legal measures (fixed in sanctions of the relevant structures) and not criminal and legal means of the public and municipal servants called

© Панарин Д. А., Скиба А. П., 2017.

further by anti-corruption standards of behavior realized through strictly certain tools of the duties, restrictions and a ban described in article.

Keywords: anti-corruption security; corruption counteraction; state mechanism; anticorruption legislation; restrictions; duties; ban; public servant; law-enforcement system.

В современных условиях развития институтов государственного управления одной из актуальных проблем является комплексный вопрос антикоррупционной безопасности в области политики, экономики и социальной сферы правоотношений. На уровне указов Президента РФ провозглашено, что в России на данный момент создана нормативная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по ее предупреждению, а также активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней (Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»). Однако, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж нашей страны на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Существует общепринятое мнение, что коррупция — это фактически взяточничество. Однако представляется, что это не так, иначе можно было бы легко использовать термин «взяточничество» как синоним коррупции. Обратимся к одному из научных определений: взяточничество — вознаграждение (или предложение вознаграждения), выражающееся в передаче денег, ценных вещей или услуг государственным служащим или другим лицам, таким, как сотрудники конкурирующих фирм с целью достижения выгодной договоренности, получения частной информации или другой помощи, ко-

торую взяткодатель не может получить законным путем [5, с. 12].

Как свидетельствуют источники [3, с. 30], мотивы взяточничества довольно разнообразны. Весьма распространены взятки с целью обеспечения начала организации бизнеса или же с целью устранения конкурентов; в этих случаях платили преимущественно для получения государственных контрактов. Также на практике имеют место взятки для облегчения доступа к государственным услугам, на которые хозяйствующие субъекты вправе рассчитывать, но могли бы их своевременно не получить по желанию соответствующих чиновников; к таким услугам можно отнести регистрацию продукции, разрешение на строительные работы, уменьшение задолженности по налоговым платежам и др.

Историю становления и развития законодательства о коррупции в России новейшего времени принято исчислять с Указа Президента РФ от 04.04.1992 № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Этот нормативный акт запретил государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы, самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами; и т. п. Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах,

а также об обязательствах финансового характера.

Фактически вышеуказанные обязанности должны были существенно ограничить коррупцию в государственном аппарате, однако, как показала последующая практика, этого не произошло. В качестве низкой эффективности данного указа отмечается непроработанность механизма «исполнения и контроля соблюдения провозглашенных в нем положений» [1, с. 24].

Впоследствии были приняты и иные нормативные правовые акты — Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и пр. Так, в п. 2 Указа Президента РФ от 06.06.1996 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», установившем пределы ответственности государственных служащих, закреплялось положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Среди международных документов, нацеленных на регулирование антикоррупционной политики, следует выделить Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН № 51/59 «Борьба с коррупцией». Приложение к данной Резолюции содержит Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, который содержит основные правила поведения государственных должностных лиц.

Не случайно в Указе Президента РФ от 15.05.1997 № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» впервые был определен порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления. Утверждена была и форма декларации о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, форма справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности РФ, государственной должности федеральной государственной службы, а также Порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, общероссийским средствам массовой информации (данный механизм был в последующем трансформирован, усовершенствован и вылился в виде двух подписанных Президентом указов от 18.05.2009 № 557 и № 559 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» и «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»).

В последующем были установлены дополнительные требования, которые должны были способствовать

ограничению коррупции в государственных органах, в Федеральных законах «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 07.08.2001 № 115-ФЗ, «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 № 134-Ф3 и пр.

Указ Президента «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002 № 885 является системообразующим нормативным правовым актом, определяющим основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Государственные служащие призваны исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей, проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций и т. п. Кроме того, государственные служащие должны воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении ими должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа.

В юридической литературе среди недостатков антикоррупционного регулирования того периода называют:

- нераспространение соответствующих ограничений на госслужащих, замещающих должности категории «А»;

- наличие коллизий законодательства (между п. 8 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», устанавливающим запрет на получение государственными служащими подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и др., если это связано с исполнением должностных обязанностей, и п. 3

ст. 575 ГК РФ, разрешающим им принимать подарки стоимостью не более пяти минимальных размеров оплаты труда, в том числе в связи с их должностным положением или исполнением служебных обязанностей);

- отсутствие ограничения для перехода лиц после их увольнения с государственной службы на работу в коммерческие предприятия, которые были им ранее подконтрольны;

- не разработана надлежащая система ротации кадров;

- отсутствие четкого разделения компетенции между государственными служащими, приводящее к дублированию полномочий; и т. п.

Из этого следует, что меры по ограничению коррупции, принимавшиеся государством в указанный период, не дали существенных результатов.

Указанное позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, законодательство, направленное на ограничение коррупции, имело существенные недостатки, которые не позволяли эффективно ограничить коррупционные явления. Во-вторых, законодательство не исполнялось соответствующими должностными лицами. В-третьих, отсутствовал эффективный механизм применения норм права в случае их неисполнения.

И до сих пор в уголовно-исполнительном, уголовно-

процессуальном и ином законодательстве, определяющем правовое положение сотрудников уголовно-исполнительной системы и иных должностных лиц, имеются многочисленные коллизии законодательства [2, с. 24], влияющие на эффективность их деятельности.

Нельзя не отметить положение дел в трансформации подходов к международно-правовому уровню регулирования вопросов антикоррупционной безопасности. Так, Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН

против коррупции, тем самым взяв на себя обязательства:

a) содействовать принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

b) поощрять, облегчать и поддерживать международное сотрудничество и техническую помощь в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;

c) поощрять честность, неподкупность и ответственность, а также надлежащее управление публичными делами и публичным имуществом.

В соответствии с Федеральным законом от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» наша страна обязалась выполнять также меры, закрепленные в этом документе.

В международном праве существует также Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которую Российская Федерация не ратифицировала. Целью данной Конвенции является то, что «каждая сторона предусматривает в своем законодательстве эффективные средства правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков». В данной конвенции «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки либо другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового. Данная Конвенция также включает принятие мер на национальном уровне, к которым относятся вопросы: принятия внутреннего законодательства об ответственности лиц, причастных к актам коррупции; ответственности государства за акты коррупции, совершенные его должностными лицами; о сроках исковой давности по актам коррупции; о получении доказательств при

рассмотрении дел, вытекающих из актов коррупции и т. п.

В настоящее время в мировой практике единого определения коррупции не выработано. В отечественной науке за последние годы был предложен ряд ее определений, иногда диаметрально противоположных. Необходимо также отметить, что, помимо традиционных источников «карательного» права (Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях), предусматривающих конкретные санкции за соответствующие составы правонарушений, имеющие признаки коррупционности, еще ряд законов и нормативных актов прямо или косвенно закрепляют меры антикоррупционной направленности. Прежде всего это Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, который закрепляет основные права и обязанности гражданского служащего, устанавливает ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, требования к служебному поведению государственных служащих и ряд других основополагающих моментов, связанных с поступлением на службу, прохождением и прекращением государственной гражданской службы.

В итоге понятие коррупции дано в ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». Согласно данному определению коррупция это:

«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».

Казалось бы, в этой ситуации усилия законодателя и исследователей должны быть направлены на создание эффективного механизма реализации предписаний законодательства чиновниками всех уровней (механизма реализации права). Однако текст закона не только воспроизводит ошибки прежних нормативных правовых актов, но и включает в себя новые. В частности, под коррупцией законодатель понимает уголовно наказуемые деяния, предусмотренные ст. 285 УК РФ, ст. 291 УК РФ, ст. 290 УК РФ, ст. 286 УК РФ (с определенной долей условности — прим. авт.), ст. 204 УК РФ. Путем расширительного толкования слов «либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» в той или иной мере к коррупции можно отнести уголовно наказуемые деяния, предусмотренные ст. 158, 2851, 2852 и др. УК РФ. Причем в целях обеспечения единообразного применения законодательства, предусматривающего ответственность за взяточничество и коммерческий подкуп, нельзя не учитывать некоторые ключевые разъяснения Верховного суда РФ в данной области (имеются в виду Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», от 27.12.2007 № 51 «О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате» и от 09.07.2013 № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях».

Получается, что фактически принципиально нового данное законодательное

определение не внесло, деяния, в нем перечисленные, уже предусмотрены в УК РФ, а положения Федерального закона № 273-Ф3 не способствуют эффективной борьбе с коррупцией. Тем более, законодатель не учел ряд факторов:

1) выгода может носить и нематериальный характер; лицо может использовать свое служебное положение с целью установления, поддержания или расширения дружеских либо родственных связей, создания разного рода преимуществ нематериального характера без цели получения материальной выгоды для знакомых, друзей и родственников (например, обеспечение «доступа к телу чиновника» при приеме по личным вопросам вне очереди);

2) материальный характер выгоды может не быть ярко выражен. Так, на первый план могут выдвигаться иные цели, например, при оказании помощи в трудоустройстве знакомым, друзьям и родственникам, при продвижении по служебной лестнице лично преданных сотрудников и т. д. Как отмечается в юридической литературе: «... подчиненные, зачастую, проявляя личную преданность руководителям, надеются, что последние обеспечат им неприкосновенность и протекцию в определенных ситуациях» [4, с. 32];

3) получение выгоды может иметь существенный разрыв во времени (вплоть до нескольких лет) с момента совершения действий, направленных на ее получение; например, имеет место практика «коррупции по умолчанию» или «услуги за услугу», когда ответная услуга лишь подразумевается и может быть оказана спустя несколько лет после оказания первой. Лицо, получившее услугу, считает себя обязанным оказать ответную (эквивалентную) при соответствующем обращении;

4) выгода может предоставляться на вполне законных основаниях.

За последние десятилетия чиновники освоили вполне легальные способы извлечения материальной выгоды. Так, согласно законодательству, они вправе заниматься преподавательской деятель-

ностью, чем и занимаются на разного рода платных курсах, семинарах, курсах повышения квалификации, куда настоятельно рекомендуют направлять своих сотрудников подведомственным организациям и курируемым предпринимателям. Применяется и маскировка взяток через оплату «творческой работы» чиновников. Материальная выгода может выражаться в передаче материальных ценностей и имущественных прав через третьих лиц на вполне легальной основе, в виде пожертвований в общественные фонды, из которых должностное лицо получает вполне легальную заработную плату и премиальные в виде гонорара за издание книг, статей, интервью, чтение лекций, проведение семинаров и т. п.; в виде передачи имущества или имущественных прав по гражданско-правовым договорам коммерческим организациям, в которых работают родственники или друзья должностного лица и т. п.

В последнее время при многих государственных учреждениях «аккредитована» коммерческая организация, оказывающая консультационные услуги или услуги по подготовке документов, обойти которую затруднительно, поскольку соответствующие должностные лица либо не принимают документы, подготовленные вне указанных фирм, находя в них кучу недостатков, либо искусственно создают очереди при подаче (выдаче) документов, миновать которые можно, используя в качестве посредника «аккредитованную» компанию, в которую заинтересованные представители чиновничьего аппарата ненавязчиво предлагают обратиться.

Расширились коррупционные проявления и через оказание «спонсорской» помощи, когда для решения того или иного вопроса заинтересованное лицо должно внести некую заранее оговоренную сумму на счет той или иной организации в виде «спонсорской» помощи, зачастую не от собственного имени, для того, чтобы рассчитывать в последующем на то, что интересующий вопрос будет соответствующим образом решен.

Коррупция может проявляться и через начисление премий, присвоение наград и почетных званий, участие во всевозможных комиссиях (как на платной, так и на бесплатной основе) и т. п.

Здесь необязательно извлечение материальной выгоды, поскольку нематериальная выгода бывает порою более значимой, чем материальная, — это возможность решения вопросов именно па бесплатной основе (ценность которых порой значительно превышает платное оказание услуг за взятку). Все перечисленное определением, сформулированным в ст. 1 ФЗ № 273, к сожалению, не охватывается.

Таким образом, государство демонстрирует серьезное отношение к борьбе с коррупцией, особенно посредством создания системы многоуровневого нормативно-правового регулирования данного вопроса. Вместе с тем, коррупция, как любое асоциальное явление, имеет тенденцию к трансформации и мимикрии к складывающимся условиям. Поэтому нормотворческий процесс должен быть не подвержен стагнации, а посвящен поиску новых рациональных профилактических инструментов воздействия на негативные проявления коррупции.

В этой связи полагаем, что возможно нормативное закрепление понятия «антикоррупционная безопасность», которую следует понимать как состояние защищенности жизненно важных интересов общества и государства, а также прав и свобод человека и гражданина от негативного воздействия коррупционных факторов посредством уголовно-правовых мер (закрепленных в санкциях соответствующих составов) и иных средств, именуемых в дальнейшем «антикоррупционными стандартами поведения государственных и муниципальных служащих», к которым можно отнести:

1) запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

2) обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и расходах отдельных государственных и муниципальных служащих и должностных лиц;

3) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

4) обязанность государственных и муниципальных служащих декларировать вознаграждения и подарки, полученные в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей;

5) обязанность урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;

6) обязанности служащих Центрального банка РФ, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

7) обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в устав-

ций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов;

8) ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора;

9) ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности;

10) ограничения и обязанности, налагаемые на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

11) ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

ных (складочных) капиталах организа-

Литература

1. Богданов, И. Я., Калинин, А. П. Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты. — М., 2001.

2. Коллизии законодательства России (краткий научный комментарий) : монография / А. П. Скиба и др.; под ред. А. А. Крымова. — 2-е изд., испр. и доп. — Рязань: Академия ФСИН России, 2016.

3. Мелешко, Н. П., Тарло, Е. Г. Уголовно-правовые системы России и зарубежных стран (криминологические проблемы сравнительного правоведения, теории, законодательная и правоприменительная практика). — М., 2009.

4. Мельников, В. П., Нечипоренко, В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. — М., 2010. — Ч. 1.

5. Рочева, Е. А. Криминологическая характеристика злоупотребление властью или служебными полномочиями как одного из криминальных проявлений коррупции // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2007. — № 1.

Сведения об авторах

Панарин Дмитрий Александрович: Академия ФСИН России (г. Рязань), заместитель начальника по работе с личным составом, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: panarin.1979@mail.ru