Правовые аспекты национально-языковой политики в Российской Федерации

* ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ *

Правовые аспекты национально-языковой политики в Российской Федерации

Е. М. Доровских

Современное российское государство исторически сложилось как федеративное многонациональное государство. Сосуществование более чем 150 народов в рамках одного государства безусловно требует от него значительных усилий, выраженных в определенной национальной и языковой политике, по сопряжению совпадающих, разнящихся, а порой и противостоящих друг другу национальных интересов. Проблема воздействия на национальные отношения исключительно сложна и многогранна, как многогранны и сами национальные отношения, пронизывающие все стороны общественной жизни. Они не существуют «в чистом виде», а проявляются как интересы наций в экономических, социальных, политических, духовных сферах жизни многонационального сообщества.

Языковые и национальные отношения находятся в соотношении категорий части и целого, что не предполагает между тем механистического, суммативного понимания целого, — ни одна из сторон не может рассматриваться без другой. В целостной системе национальных отношений их часть — языковые отношения выражают природу целого в силу того, что национальный язык является одной из главных характеристик явления «национальная общность».

Доровских Елена Митрофановна — научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.

Языковые отношения, подчинённые общим для всей совокупности национальных отношений тенденциям развития, в то же время обладают специфическими свойствами и отличаются определенной самостоятельностью. Если национальная политика предполагает учёт всей совокупности проблем развития национальных отношений и представляет собой целостную систему мер, направленную на упорядочение взаимоотношений между нациями в политической, экономической, идеологической, правовой, культурной областях, то языковая политика, являясь её составной частью, направлена на организацию именно языкового пространства в соответствии с избранной общей стратегией национально-государственного развития. При этом она обладает определенной самостоятельностью. Под языковой политикой понимается вырабатываемая и реализуемая органами государственной власти и различными общественными организациями и объединениями система мер, направленная на создание условий сохранения, развития и использования национальных языков, в возможно наибольшем числе сфер их функционирования в обществе. Такая её направленность в целом способствует усилению гибкости национальной политики государства.

Отличительная черта двух последних десятилетий — политизация всех аспектов национальной жизни, в том числе и языковых отношений.

Они оказались в значительной степени вовлечены в орбиту политических процессов и стали объектом политических манипуляций.

Хотя обострение национальных отношений было одной из причин распада Союза ССР, вопросы национальной и языковой политики не стали, к сожалению, для многонациональной Российской Федерации определяющими на этапе демократизации общества. Внимание органов власти было сосредоточено на структурной перестройке экономики и перераспределении сфер политического влияния. Между тем в условиях федерации многонациональ-ность и «многоязычность» являются теми объективными факторами, которые непременно необходимо учитывать всем политическим силам и при любых обстоятельствах. От этого во многом зависит общеполитическая ситуация в многонациональном государстве, его национальная (государственная)безопас-ность и стабильность.

К началу 90-х гг. вместе с ростом уровня конфликтности в национальных отношениях объективно возросла и потребность в систематизированном научно-обоснованном подходе к решению национальных проблем. Речь шла прежде всего о разработке и принятии такой концепции национальной политики, которая бы отвечала требованиям современного этапа и была способна служить прежде всего поиску альтернативных выходов из конфликтных ситуаций. Однако ее назначение не могло быть ограничено этой задачей. Концепция как определенный способ понимания развития национальных, в том числе и языковых, отношений должна была стать руководящей идеей, основой для систематизированного подхода к вопросам воздействия на национальные и языковые отношения. Помимо решения конфликтных ситуаций она должна была быть направлена также на поиск путей предупреждения межнациональных

конфликтов и выстраивания позитивной, созидательной национальной и языковой политики.

В этих целях было предпринято несколько попыток, результатом которых явилась разработка следующих концепций: 1) Концепция Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.); 2) Концепция Государственной программы по сохранению и развитию языков народов Российской Федерации (1992 г.); 3) Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.).

Их анализ по-прежнему представляет интерес, поскольку любая идея, облеченная в правовую форму, как правило, не заканчивает свое существование при обновлении законодательства, смене политического курса или даже при сломе социально-экономической формации. Большинство идей, будучи однажды сформулированы и в том случае, если они не получили или лишились своего правового оформления, способны «дождаться» второго появления в свет. Что касается языковых отношений, то для них такой «ренессанс» еще не наступил, но, учитывая, что потенциал национальных (а вместе с ними и языковых) отношений неизмеримо глубок, следует предположить наличие не только позитивных, но и негативных тенденций в их развитии.

I. В начале 90-х гг., когда появилась Концепция Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.), понимание приоритетов в рассматриваемой области сильно разнилось: во-первых, в центре и в субъектах федерации, особенно в тех, что построены по национально-территориальному принципу; и, во-вторых, внутри самой федеральной власти. Это делало чрезвычайно сложной задачу разработки новой концепции, а ее принятие — делом трудновыполнимым.

Распад Советского Союза рассматривался многими интеллектуалами и политиками как закономерная победа либерализма, несущая с собой законодательное изменение статуса субъектов РФ и перераспределение компетенции между субъектами и федеральным центром, т. е. кардинальный пересмотр всей системы федеративных отношений в Российской Федерации. Собственно говоря, содержание национальной политики сводилось к неотвратимой необходимости повышения правового статуса российских автономий. В этом виделось решение всей совокупности национальных проблем.

Наиболее авторитетным выражением этой позиции стал предложенный академиком А. Д. Сахаровым проект Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии1, который, будучи идеалистическим по своему характеру, оказал сильное влияние на большинство дальнейших законопроектных и концептуальных разработок. Поэтому, когда в 1992 г. была предпринята попытка разработать концепцию национальной политики новой России, ее проект изначально страдал многими «болезнями» первого либерального опыта, отличавшегося, однако, взвешенным подходом к теоретическому наследию советской эпохи.

В то же время в Концепции Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации была предпринята попытка переосмысления теоретических подходов к решению национальных проблем. Показательным в этом плане стала смена используемой терминологии: вместо «нации» и «меньшинства» вводились понятия «народы», «национальности», «этнические общности», что отражало общую направленность Концепции на пересмотр базовых категорий в области

1 Сахаров А. Д. Тревога и надежда. М., 1990. С. 266—276.

национальных отношений (национальной политики). Основным же ее содержанием стали не столько сами национальные отношения, сколько взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации, перераспределение полномочий между ними в пользу субъектов. Причем Концепция в отличие от шедшего параллельно процесса принятия Федеративного договора и последующего заключения договоров и соглашения с отдельными субъектами Федерации не предполагала неравномерности такого перераспределения, когда национальные республики (бывшие автономии) получали больше прав, чем иные субъекты РФ. В области культуры на смену национально-культурному строительству, включавшему и проблемы развития национальных языков, была предложена идея политики культурного плюрализма. Культурно-информационное пространство страны (государства) рассматривалось в Концепции как неделимое между народами, населяющими Российскую Федерацию. Это означало, что: 1) ни титульные национальности в регионах не могли доминировать в области культуры, а повсеместно должен был бы учитываться многонациональный состав населения, 2) ни федеральные власти при проведении культурной политики на территории всей страны не должны были бы нивелировать национальную составляющую. В документе содержались рекомендации о необходимости организации вещания на языках наиболее крупных народов и даже их визуальное присутствие на общегосударственных телеканалах. Однако проект Концепции так и не был принят2 .

II. В тот же период, почти одновременно с рассмотренной выше Кон-

2 Государственная программа националь-

ного возрождения и межнационального сотрудничества народов России (основные направления). М., 1994.

цепцией, был подготовлен проект Концепции Государственной программы по сохранению и развитию языков народов Российской Федерации (1992 г.). Причинами его разработки явились «...проблемы социального и культурного статуса языков», а также необходимость расширения сферы их функционирования. В качестве главной цели авторами проекта была заявлена смена политической парадигмы, создание действительно благоприятных условий для свободного развития всех языков народов России. Следует отметить определенную общность идей, положенных в основу законодательных актов, — республиканских законов о языках и Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»3 и проекта Концепции.

Идеи, получившие своё выражение в Концепции и активно использовавшиеся на протяжении всего последнего времени, не дали ощутимого позитивного результата при решении проблем языковых отношений. Более того, в случае и последующего их развития в современных программных документах можно предположить нарастание дисбаланса в языковых отношениях, что таит в себе потенциальную угрозу межнациональному согласию.

При всем желании последовательно реализовать либеральные идеи авторы Концепции не смогли избежать догматического давления советской науки о природе наций и национально-территориальном принципе построения федерации. В попытке кардинально изменить ситуацию в области развития национальных языков в Концепции была сделана попытка совместить несовместимое: соблюсти принцип равенства в языковых отношениях, создав равные условия для развития и использования всех языков, и в то же время утвердить приоритет развития государственных языков республик,

3 Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.

построенных по национально-территориальному принципу. Это внутреннее противоречие, заложенное в Концепции, предопределило и содержание предложенных в ней мер по поддержке, развитию и использованию национальных языков.

Укрепление позиций государственных языков республик в условиях объективно обусловленной необходимости всемерной поддержки национальных языков (особенно языков коренных малочисленных народов) справедливо рассматривалось как один из наиболее реальных и действенных способов развития национальных языков. Но, как следствие этого, объем прав в области языковых отношений и полнота их реализации во всех областях общественной жизни неизбежно были поставлены в зависимость от наличия у представителей конкретной национальности «своей» национальной государственности. Таким образом, произошло выделение многочисленной категории граждан Российской Федерации без «своей» государственности и, следовательно, без дополнительных твердых гарантий для развития «своего» национального языка. Ставка на приоритет государственного языка, являющегося атрибутом национального государства, порождает заведомо конфликтную языковую ситуацию. Из числа субъектов РФ только Республику Тыву (тувинцы — 60% населения) и Чувашскую Республику (чуваши — 68% населения) можно отнести к числу относительно мононациональных, в большинстве же республик титульная нация составляет либо половину, либо меньшинство населения соответствующего субъекта Федерации. Среди представителей других (не включая в это число русских) народов только 47 % проживают в «своих» республиках4. Между тем в Концепции последовательно проводилась мысль о «язы-

4 См.: Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. В 14 т. М., 2004—2005.

ковом империализме» в отношении языков численно не доминирующих народов и о «катастрофически разрушительном воздействии на языки, не обладавшие суверенитетом». При этом не пояснялось, что вкладывается в понятие «суверенитет языка» (или «языковой суверенитет»), но очевидно, что оно не сводится к понятию «государственный язык», а скорее рассматривается как условие или возможность независимого равноправного развития языков. Введённое в законодательство понятие «языковой суверенитет» в первоначальной редакции Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» никак не было сопряжено с такими правовыми категориями, как «национальный» и «государственный» суверенитеты. Только в 1998 г. отказались от его использовании, и оно было заменено на «равноправие языков» (ст. 2 Закона РФ «О языках народов РФ» — в ред. Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 126-ФЗ). Причём и языковой суверенитет, и равноправие языков понимались одинаково — как «совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использование языка общения» (ст. 2 Закона).

К сожалению, ситуация, складывавшаяся в области языковых отношений, усугублялась тем, что практически во всех республиках (бывших автономиях) наблюдалось формирование этнократических моделей устройства государственной власти. В связи с этим угроза использования преимуществ положения государственного языка для достижения определенных политических целей, а не для его всестороннего функционального развития национального языка, неизмеримо возрастала. Следует отметить, что закрепление в ряде случаев в качестве государственных, помимо языков титульных наций и других языков, в том числе русского языка (наряду с тем, что он признается еще и общегосу-

дарственным языком), до сих пор не становится гарантией проведения сбалансированной языковой политики в отдельных республиках.

Вообще же в Концепции будущее русского языка в большинстве республик было представлено в весьма мрачном свете: «по мере расширения функций и расширения сферы распространения титульных языков республик в составе Российской Федерации русский язык будет эволюционировать в сторону языка этнической диаспоры». Подобный подход не только не способствует решению проблем, но может явиться причиной долговременного языкового конфликта5. Кроме того, вряд ли представителей государствообразу-ющей нации, составляющей 80% населения, корректно относить к этнической диаспоре на территории Российской Федерации. Как известно, диаспора предполагает пребывание части народа (этнической общности) вне страны его происхождения, однако как провести эту грань внутри страны, например между русским населением Ставропольского края и граничащей с ним Кабардино-Балкарии, где автохтонное население кабардинцы составляют 46 %, а русские — 35 %? И если русское население Краснодарского края является коренным (но не автохтонным), то почему в Республике Адыгея оно таковым являться не может? Здесь возникает проблема изучения и использования всем населением республики принятых в качестве государственного (-ных) языка (-ов) коренного населения. Каковы должны быть критерии того, кого относить к коренному населению, каковы временные рамки за пределами, которых данное население следует считать коренным, и должны ли отличаться по регионам эти временные

5 См.: Доровских Е. М. Правовые проблемы защиты русского языка // Государство и право. 2003. № 2. Она же. Нужно ли защищать русский язык? // Российская Федерация сегодня. 2002. № 20.

ориентиры? Все эти существенные для построения языковой политики вопросы не были решены в рамках Концепции и до сего времени остаются без ответа.

В качестве одного из средств борьбы с конфликтами в Концепции было предложено использовать научно обоснованную функциональную стратификацию языков, что бесспорно является одним из стабилизирующих факторов и способно в определенной мере повлиять на языковую ситуацию. Однако очевидно и другое — для бесконфликтного проведения языковой политики функциональная стратификация языков должна предшествовать введению государственных языков. Возведение в ранг «государственного языка» — языка, не отвечающего её требованиям, может явиться причиной его социальной несостоятельности в названном качестве. И, как следствие, искусственного форсирования его развития, скрытого или явного пренебрежения к использованию данного государственного языка. Однако за прошедшие годы функциональная стратификация языков так и не стала достоянием практики языковых отношений. Полноценная и всесторонняя коммуникация в рамках единого гражданского общества в полиэтнических регионах, как указывалось в Концепции (разд. I), должна была осуществляться через полноценное функциональное двуязычие. Но, не осуществив функциональной стратификации, трудно было надеяться на достижение указанной цели.

Создать, как это предлагалось в Концепции, общественное мнение в республиках в пользу повышения социальной престижности государственных языков на таком социальном фоне без силовых усилий со стороны государственной власти, без скрытого экономического понуждения к этому значительной части населения республик весьма затруднительно. Подобная ситуация чревата постоянным воспроизводством

условий для проведения политики вытеснения людей, не знающих государственный язык республики, из наиболее престижных социальных и экономических сфер и, таким образом, провоцирует формирование эт-нократической модели власти. А вместе с ней воспроизводится конфликтная ситуация в языковых отношениях. Между тем основной целью языковой политики (это указано и в Концепции) является разрешение и предупреждение конфликтов на национально-языковой почве, поскольку «стратегия межкультурного и межъязыкового взаимодействия народов» включает не только «лингвокультурные контакты, но и конфликты» (разд. I Концепции).

В качестве основных направлений Государственной программы были заявлены: 1) культурно-просветительская работа (фонды, советы); 2) образование; 3) средства массовой информации; 4) научные исследования языков Российской Федерации. Между тем каждое из названных направлений было представлено разделами, хотя и детализирующими, но, несмотря на это, не способствовавшим надлежащему развитию соответствующих норм республиканских законов о языках6. Показателен в этом плане раздел об образовании. Безусловно, вслед за положениями Концепции следует признать необходимой потребностью общества «обеспечение владением языками, имеющими хождение в данном регионе» (разд. I), при особом внимании, уделяемом развитию языков коренных народов и расширения сферы их функционирования. Однако это положение в рамках основной задачи — необходимости формирования национальных систем образования, рассматриваемых как способ-

6 См., например: ст. 4 и 7 Закона «О языках народов Республики Татарстан»; ст. 32 Закона «О языках в Тувинской АССР»; ст. 5 Закона «О языках в Калмыцкой ССР — Хальмг Тангч»; ст. 7 Закона «О языках народов Республики Хакасия» и т. д.

ных обеспечить полноценную и всестороннюю коммуникацию в рамках единого гражданского общества независимо от национальной принадлежности носителей языка, вызывает серьезные возражения. Целесообразность постановки в качестве цели государственных программ необходимости формирования национальных систем образования возможна лишь в том случае, если речь идёт о формировании единой национальной (в понимании — «общегосударственная») системы образования, наличии государственных стандартов образования и развития его регионального компонента, который должен включать фундаментальные знания языков, литературы и истории этнических общностей. Именно в этом должна себя реали-зовывать национальная — этнокультурная система образования.

Для нормализации языковой ситуации в стране в Концепции (разд. II) предлагалась разработка Государственных программ по сохранению и развитию языков народов России. Однако заявленная задача не получила должного содержательного развития в комплексе представленных мер, что наряду с отсутствием к тому политической воли не дало возможности реализовать в названных государственных программах принцип равенства языков и, в частности, государственных языков.

Во всех принятых государственных программах о языках7 имеется один отличительный признак, также как и в Концепции, в них не определён порядок распределения средств на поддержание государ-

7 См.: Постановление Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 881 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Русский язык» // СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3925; Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 31 декабря 1999 г. № 413 «О Государственной программе сохранения, изучения и развития языков народов Республики Башкортостан на 2000—2005 годы» // СПС «КонсультантПлюс».

ственных языков, языков народов в субъектах Федерации. Очевидно, при подготовке документа предполагалось, что программа по развитию государственного языка РФ должна финансироваться из федерального бюджета, а региональные программы из бюджетов всех уровней. Но, во-первых, в соответствии с республиканскими законами о языках русский язык является государственным наравне с языком народа, давшего название соответствующему субъекту Федерации; во-вторых, в многонациональной среде именно русский язык является дополнительной гарантией социального равенства для представителей тех национальностей, которые оказались в меньшинстве в данном конкретном регионе государства; в-третьих, в каждом из субъектов Федерации, построенных по национально-территориальному принципу, русское население составляет значительную часть его населения и его национально-языковые интересы должны быть учтены соответствующими региональными органами. Между тем практика свидетельствует о том, что эти интересы этой части народа учитываются по остаточному принципу. Основное внимание уделяется национальным языкам так называемых «титульных» народов.

Поскольку Конституция РФ относит общие вопросы воспитания, образования, культуры (п. «е» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а в ведении Федерации находятся «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области ... культурного и национального развития Российской Федерации» (п. «е» ст. 71), то следует согласиться, что финансирование государственных программ должно быть по меньшей мере совместным (что и существует в настоящее время). Однако это не означает, что не должны быть выработаны и установлены критерии и порядок фи-

нансирования в этой области (а этого пока что не произошло).

Свое отражение в тексте Концепции нашла и изменившаяся с распадом Союза ССР геополитическая ситуация, когда возникла болезненная проблема этнических диаспор, развития и сохранения их языков на территориях бывших союзных республик, ныне независимых национальных государств. Особое внимание уделено рассмотрению проблем развития русского языка как языка этнической диаспоры. В Концепции обращается внимание как на одно из условий формирования благоприятных условий для языкового развития русской диаспоры в странах СНГ на создание равных или адекватных условий для функционирования языков этнических диаспор из стран СНГ и в отказе от так называемого «нулевого варианта», когда в РФ отсутствует система школьного и вузовского образования с обучением либо с изучением национальных языков соседних государств — стран СНГ (что особенно важно для близкородственных языков).

К сожалению, проблема развития и сохранения языков этнических диаспор в СНГ автоматически была перенесена на языковую ситуацию в самой Российской Федерации. При всей справедливости предложенных мер для преодоления дисбаланса в обеспечении возможностей развития языков этнических диаспор, которые включают создание детских учреждений (или групп) с обучением на родном языке; открытие кафедр языков и литературы этнической диаспоры в высших и средних учебных заведениях; разработку двуязычных документов; теле- и радиовещание, дублирование фильмов; поддержку национальных театров, трупп; издание газет, журналов, содействие изданию книг на языке этнической диаспоры в Концепции не указываются источники финансирования, кроме одного — «поддержание спонсорской деятельности заинтересованной в под-

держании этнической диаспоры страны» (разд. II Концепции).

В Концепции содержалось лишь краткое упоминание о такой форме взаимодействия государства и этнических сообществ, какой является национально-культурная автономия, что вполне объяснимо. Процесс изживания негативного отношения к явлению «национально-культурной автономии» шел долго и трудно. В 1992 г. (в год разработки Концепции) понятие «культурно-национальной автономии» было закреплено только в Основах законодательства Российской Федерации о культуре8 , а Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» был принят лишь несколькими годами позже9 .

Следует сказать, что в период разработки Концепции не удалось критически оценить и разграничить реальные потребности развития и сохранения национальных языков и политические амбиции и, как итог, не удалось представить на этом этапе обществу реальную программу выхода из кризисных ситуаций, складывающихся в языковых отношениях. Более того, некоторые аспекты Концепции негативно сказались и порой продолжают сказываться на развитии языковых отношений в Российской Федерации.

III. Следующим этапом в создании концептуальной основы языковой политики стала «неспециализированная» концепция — Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ 15 июня 1996 г. № 90910 и содержащая изложение принципиальных подходов в решении проблем развития национальных отношений, в том числе и национально-языковых.

Концепция включает семь разделов: о современной ситуации в обла-

8 Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

9 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

10 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.

сти национальных отношений, о принципах государственной национальной политики, об основных целях и задачах государственной национальной политики, о совершенствовании федеративных отношений, о национально-культурном самоопределении народов, об основных направлениях региональных программ государственной национальной политики, о механизме реализации государственной национальной политики. Принятая Концепция должна служить ориентиром «для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулировании межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина» (разд. 1.1.).

В качестве одной из главных проблем, требующих решения, Концепция рассматривает «развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян» (разд. 1.1.1.). Среди основных принципов государственной национальной политики в Концепции указывается содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации, а в качестве одной из насущных задач — «обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков всех народов России, использование русского языка как общегосударственного; укрепление и совершенствование национальной общеобразовательной школы как инструмента сохранения и развития культуры и языка каждого народа...» (разд. 1.1.3.). Симптоматично, что упомянутые задачи отнесены исключительно к духовной сфере.

Ни один из разделов Концепции не содержит развернутого рассмотрения упомянутых вопросов, они лишь представлены фрагментарно в ее различных разделах. С этим было бы можно согласиться, если бы Концепция не ограничивалась лишь общими подходами к решению названных проблем. Вопросы языковых

отношений признаются безусловным элементом национальной политики, однако связываются они прежде всего с развитием культуры, но не с происходящими в стране политическими процессами. Фиксируя неотложные задачи в политической и государственно-правовой сферах при реализации национальной политики, в Концепции оговаривается «обеспечение правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению национально-культурных интересов народов» (разд. 1.1.3.). Однако не уточняется, каким образом эти интересы связаны с указанной сферой. И только в отношении малочисленных народов в одном ряду с необходимостью создания условий для их равноправного участия в управлении государственными и общественными делами стоит сохранение и развитие национальной культуры и родного языка (разд. 1.1.6.).

В значительной мере в Концепции представлены теоретические разработки, описание проблемы (в отношении языковых отношений, не носящих детализированный характер), в такой же общетеоретической форме дано и представление о том, как следует их решать. Одним из главных способов решения основных задач — развития национальных культур и языков народов Российской Федерации, признаётся принятие и реализация федеральных и региональных целевых программ развития, в основу которых «должна быть положена система мер, направленных на сохранение и развитие культур, языков, традиций народов, расширение сотрудничества и духовное взаимообогащение граждан всех национальностей» (разд. 1.1.3.).

В качестве важного средства выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности в Концепции рассматривается национально-культурная автономия. Этим вопросам целиком посвящен один из ее разделов, названный «На-

ционально-культурное самоопределение (национально-культурная автономия) народов России» (разд. 1.1.5.). В Концепции отмечается, что, являясь экстратерриториальным общественным образованием, национально-культурная автономия расширяет возможности субъектов федерации в проведении государственной национальной политики в условиях разрозненного проживания на территории Российской Федерации представителей многих народов. Это особенно важно в отношении граждан, принадлежащих к малочисленным народам, национальным меньшинствам, поскольку позволяет им решать вопросы «сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования» (разд. 1.1.5.). Немаловажная роль в развитии национально-культурной автономии отводится органам местного самоуправления, которые «призваны непосредственно выражать интересы жителей и способствовать более гибкому учету их национально-культурных запросов».

В Концепции особо уточняется, что национально-культурная автономия, не ущемляя прав, закрепленных за субъектами Российской Федерации Конституцией РФ, расширяет возможности субъектов Российской Федерации воздействовать на развитие национальных отношений. Это, на первый взгляд, малозаметное упоминание об ущемлении прав следует рассмотреть более пристально.

Во-первых, в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»11 национально-культурная автономия является экстратерриториальной (т. е. не несущей угрозу территориального передела) формой «национально-культурного самоопределения, представляющей собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя

11 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

к определенной этнической общности, ... на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования национальной культуры» (ст. 1 Закона). Она основывается на принципах свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважении языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности (ст. 2 Закона).

Во-вторых, правовой статус национально-культурной автономии регулируется не только федеральным, но и региональным законодательством — законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации» (ст. 3 Закона). Тем самым субъект Федерации способен оказывать непосредственное воздействие на правовое регулирование названных отношений.

В-третьих, положение о том, что права субъектов Федерации не могут ущемляться при введении национально-культурной автономии, входит в противоречие с положением рассматриваемой Концепции о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и их приоритете, столь важных для упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности (разд. 1.1.3. Концепции). Таким образом, определяющим здесь является то, что общественное объединение граждан строится по принципу их самоотнесения к определенной этнической общности. Если бы не эта особенность национально-культурной автономии, то не появилось бы и упоминание о защите прав субъектов Федерации, особенно тех, которые построены по национально-территориальному принципу.

Возникшие при принятии Федерального закона «О национально-культурной автономии» опасения по поводу полноты реализации его норм в целом ряде регионов, как о скрытой форме противодействия положениям Закона, к сожалению, получили подтверждение на практике. Национально-культурная автономия воспринимается порой эт-нократической элитой как реальная альтернатива национально-территориальному принципу построения федерации и, соответственно, как потенциальная угроза материальной и финансовой базе ее власти.

В Концепции признается, что на межнациональные отношения оказывают воздействие этнократичес-кие устремления, однако при этом их негативное воздействие не связывается с языковыми отношениями, языковой политикой (разд. 1.1.1.) и тем более с констатируемыми в тексте документа «фактами дискриминации и нарушений конституционных прав граждан по национальному признаку» (разд. 1.1.1.). А ведь из всех признаков нации в первую очередь национальный язык выступает как одно из главных оснований ущемления прав личности (граждан).

Относительно полное представление о проблемах языковой политики содержится в разд. 1.1.6. «Основные направления региональных программ государственной национальной политики». Федеральные программы и соответствующие программы субъектов Федерации в области национально-культурного развития должны учитывать положения Концепции и содержать систему мер, направленных на сохранение и развитие культур, языков, традиций народов, как условия сотрудничества и взаимного духовного обогащения граждан всех национальностей. Проблемы языковых отношений рассматриваются лишь как часть национально-культурной жизни народов, решение которых основывается на принципах куль-

турного плюрализма. Достижение же национального равноправия, исключающего любые случаи дискриминации по национальному признаку, невозможно без обеспечения равенства граждан в области языковых отношений. И с этой точки зрения положения Концепции можно оценить как недостаточные в отношении языковой политики. Это впечатление усугубляется также и тем, что реализация положений Концепции неизбежно предполагает принятие ряда правовых актов, необходимых для проведения национальной, в том числе языковой, политики. Однако в Концепции не указывается даже приблизительное направление законотворческой работы.

Концепция посвящена конкретным вопросам общественного развития, поэтому вряд ли продуктивно для выработки и последующей реализации национальной политики рассматривать ее «как концентрированное выражение экономики, политики и культуры общества с точки зрения современного положения и самочувствия этносов, перспектив их развития и сотрудниче-ства»12. При всей очевидной значимости межнациональных отношений они не могут быть исключительно приоритетными, поскольку помимо специфических, особенных национальных интересов развития у каждой из наций (особенно у наций, живущих в одном многонациональном федеративном государстве) существуют общие («общенациональные» в понимании «общегосударственные») интересы, и невозможно переносить акценты на национальную жизнь наций, отдавая ей приоритет перед общими ее интересами. Это явная негативная реакция на всю прежнюю национальную политику с ее постулатом отмирания наций и формированием новой соци-

12 Абдулатипов Р. Г., Михайлов В. А., Чичановский А. А. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. М., 1997. С. 52.

альной общности — советского народа. Однако очевидно, что строить национальную политику «от противного» в многонациональной стране, имеющей согласно ее Конституции национальные республики — государства, малопродуктивно. Нереально получить положительный результат, не изменив теоретические основы Концепции.

Также малопродуктивен и подход, когда однозначно отдается приоритет национальной государственности, по-прежнему понимаемой как высшая форма проявления и гарантии полноценной жизни наций. Отмечая, что главное внимание в Концепции уделяется «духовному сотворчеству, культурной жизни народов и культуре межнационального общения»13, авторы Комментария к Концепции справедливо указывают на то, что содержание национального вопроса не может сводится к национально-культурному самоопределению, но в то же время уверяют, что «в Советском Союзе уже пытались свести национальный вопрос к проблемам развития культуры, образования, искусства, литературы...»14. Но, во-первых, ведь именно принцип национальной государственности лежал в основе его государственного устройства; а, во-вторых, именно вопросы развития национальной культуры, образования, национального языка не получили должного внимания со стороны государства. Возможно и результаты национально-культурного строительства были бы иными и положительно сказались бы на развитии межнациональных отношений в целом, если бы цели не только декларировались, но реализовывались в наиболее полном объеме.

К сожалению, языковые отношения по-прежнему рассматриваются как носящие преимущественно этнокультурный характер и, по мнению авторов Комментария к Концеп-

13 Абдулатипов Р. Г., Михайлов В. А., Чичановский А. А. Указ. соч. С. 46.

14 Там же.

ции, «будоражить ... узкоэтнический, культурно-языковой национализм — значит в перспективе еще более политизировать вопросы культуры и языка.»15. С таким подходом приходилось сталкиваться и ранее, особенно в последние десятилетия советского периода: нежелание отнестись к национальному языку как к социально значимому явлению, требующему государственной поддержки, отрицание необходимости введения государственных языков в союзных республиках, гипер-унифицированный подход к проблемам развития системы образования привело к негативизму в отношении правового регулирования языковых отношений в условиях демократизации общественной жизни. Не «будоражить» культурно-языковые отношения в современной ситуации может означать только одно — отказ от решения реальных языковых проблем.

Рассматривая языковые проблемы как носящие прежде всего этнокультурный характер, в Комментарии к Концепции предлагается решать их на уровне отдельных народов и сообществ на местном, субъектном, региональном уровнях. Безусловно, названные уровни наиболее важны. Но вряд ли правомерно разрывать их связь с федеральным уровнем, характеризуя последний как несущий опасности диктата одной культуры и одного языка, считая, что это лишает представителей разных культур возможности выбора. Нельзя устанавливать зависимость между культивированием одного языка и одной культуры (это может происходить и на уровне региона) и наращиванием «пропаганды атрибутов массовой безнациональной культуры». Следует различать «взрыв» национализма, который может быть спровоцирован: а) вследствие давления языка и культуры одной, численно доминирующей нации; б) вслед-

15 Абдулатипов Р. Г., Михайлов В. А., Чичановский А. А. Указ. соч. С. 48.

ствие давления массовой культуры. Но как справедливо отмечено в Комментарии к Концепции, «подобная реакция национализма в регионах может обрести и антироссийскую, антирусскую направленность»16.

IV. Анализ рассмотренных выше Концепций позволяет сделать вывод о необходимости разработки и принятии нового варианта Концепции о развитии языков народов Российской Федерации и внесения изменений в Концепцию государственной национальной политики Российской Федерации. Аналогичные изменения должны найти свое отражение также и в концептуальных документах, касающихся вопросов развития культуры и образования, а также национальной безопасности страны в этих областях.

Одна из основных причин роста современного национализма заключается в огромной роли информации, языка, всего семиотического ряда современной национальной культуры для социального положения человека в обществе, для состояния и развития любой национальной общности. Очевидно, что цель Концепции о развитии языков народов Российской Федерации как способа понимания процесса развития языковых отношений, как руководящей идеи для их систематического освещения — устранение, преодоление антагонизмов, противоречий в национальных отношениях и причин их возникновения осталась не достигнута в области языковых отношений. Поэтому новый вариант Концепции о развитии языков народов Российской Федерации должен содержать развитие идеи «политики культурного плюрализма», ранее заявленной в Концепции Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.) и представленной в Концепции государственной

16 Абдулатипов Р. Г., Михайлов В. А., Чичановский А. А. Указ. соч. С. 47.

национальной политики Российской федерации (1996 г.). Прежде всего, это касается разработки и обоснования системы практических мер по организации и поддержанию единого культурно-информационного пространства. Сейчас культура и язык являются сферой приложения законодательных и материальных усилий одновременно и федерального центра, и субъектов Федерации, целесообразно, чтобы они и в дальнейшем оставались в их совместной компетенции. Особенно важным остаётся положение о том, чтобы совпадала направленность региональных и федеральных концептуальных документов.

Взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации должны получить четкое разграничение полномочий в области языковых отношений. Особое внимание должно быть уделено принципам разграничения полномочий между ними в области финансового и материального обеспечения программ развития языковых отношений. Это должно быть расписано по сферам — официальное общение, СМИ, образование, культура, научные исследования, подготовка специалистов-языковедов и педагогических кадров и т. п. Кроме того, в Концепции о языках должны быть описаны типы программ и систематизированы основания их разработки и представления: программа или программы по русскому языку, программы по развитию государственных языков республик, программы по национальным языкам, бытующим на территории того или иного субъекта Федерации, программы по восстановлению и развитию языков малочисленных народов Российской Федерации и т. д. В Концепции о языках должны быть решены задачи как целесообразности, так и принципов интегрирования названных программ в единые программы как на республиканском, так и на федеральном уровнях. Особое место должны занять в новом варианте Концепции вопросы фун-

кционирования языков этнических диаспор. В настоящее время для некоторых российских регионов складывается новая этносоциальная ситуация. Помимо диаспор народов из ближнего зарубежья, за последние годы значительно выросли диаспоры вьетнамцев, китайцев. Эта проблема особенно актуальна для Дальневосточного региона, а также для крупных городов. В целом появление динамично растущей, коммерчески предприимчивой новой диаспоры, не относящейся к коренному населению соответствующего региона, неизбежно меняет этническую ситуацию в нём, вплоть до создания предпосылок этнического конфликта. Но вне зависимости от численности диаспоры и степени напряженности в межнациональных отношениях возникают проблемы развития и использования языков диаспор, и средства решения этих проблем должны найти отражение в Концепции.

Более полное отражение должны найти в новом варианте Концепции и проблемы сохранения и развития русского языка в ближнем зарубежье, в среде русских и русскоязычных соотечественников, а также всех интересующихся русской культурой и русским языком. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Так, Указом Президента РФ от 21 июня 2007 г. № 796 «в целях популяризации русского языка, являющего национальным достоянием России и важным элементом российской и мировой культуры, а также для поддержки программ изучения русского языка за рубе-жом»17 был создан фонд «Русский мир».

Не менее важным является выравнивание полномочий между самими субъектами Федерации, наличие у них равных возможностей для решения проблем языкового развития. Фактор многонациональности населения присутствует практичес-

17 СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3166.

ки во всех регионах, его следует повсеместно и по возможности единообразно учитывать при проведении национальной и языковой политики в каждом из субъектов Федерации, при принятии и реализации специализированных программ.Возмож-но, будет полезна выработка государственных стандартов (аналогично образовательным стандартам) по поддержанию развития языков. Решающим при этом должно являться не статус субъекта Федерации, а потребности развития (определенные по единообразным показателям) бытующих на его территории национальных языков.

В официальных документах, посвященных вопросам национальных либо языковых отношений, как правило, говорится о необходимости «создания действительно благоприятных условий для свободного развития всех языков народов России». Собственно говоря, это положение было исходным при разработке Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» и было закреплено в данном законе. Но в его нормах, как и в Концепции Государственной программы по сохранению и развитию языков народов Российской Федерации (1992 г.), приоритет в решении проблем языкового развития отдавался такому правовому режиму языков, который проистекал из принципа национально-территориального построения Федерации. Посему главным инструментом развития языковых отношений признавалось законодательное закрепление в качестве «государственного» — языка титульной нации. На современном этапе необходимо начать преодолевать политизированное отношение к вопросам развития национальных языков и сосредоточить внимание всех ветвей государственной власти на создании «благоприятных условий для свободного развития языков» не столько за счет установления специального, особого правового режима — «государственного языка» (для языков ти-

тульных наций), сколько за счет принятия и реализации программ развития всех национальных языков, бытующих на территории того или иного субъекта Федерации.

Важную роль в этом процессе может сыграть развитие национально-культурной автономии18. При наличии такого сильнодействующего фактора, каким является почти для всех субъектов Федерации их мно-гонациональность, эта форма национального самоопределения является одним из главных средств выявления и удовлетворения этнокультурных интересов граждан и, как результат, — достижения межнациональной стабильности и предупреждения конфликтов на национальной почве. Для того чтобы в рамках избранной гражданами формы национально-культурного самоопределения были в должной мере реализованы их права (интересы) на сохранение и развитие национального языка и национальной культуры, значительную долю соответствующей работы и ответственности должны взять на себя органы государственной власти всех уровней. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» прямо предусматривает право НКА на получение «поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимой для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры» (ч. 1 ст. 4). Следует учитывать, что национально-культурная автономия, являясь экстратерриториальным образованием, в любой своей форме существенно расширяет возможности субъектов Федерации в практическом регулировании национальных отношений в своём регионе (что, со-

18 Подробнее о проблемах национально-культурной автономии см.: Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.

ответственно, повышает уровень их управляемости, позволяет распознавать и предупреждать формирование конфликтных ситуаций на межнациональной почве).

Ещё один немаловажный аспект должен найти отражение в новом варианте Концепции. В некоторых регионах мы уже и сейчас имеем вполне сформировавшиеся, неразрешённые конфликты между этническими общностями на почве использования национальных языков. Но существует и конфликт иного уровня. Это противостояние между правами и интересами личности и этнической общности в области языковых отношений. Причем этот конфликт остается не менее острым и в том случае, если названная личность принадлежит к обозначенной этнической общности. Может ли здесь быть отдан кому-либо приоритет, достижим ли и каким образом здесь компромисс — на эти вопросы необходимо ответить новому варианту Концепции о языках.

Для того чтобы адекватно оценивать складывающуюся социолингвистическую ситуацию и проводить эффективную языковую политику, органам государственной власти необходимо обладать определённым объемом оперативной информации в рассматриваемой области. В Концепции должны быть заложены основы системы этнополитического мониторинга. Принципиально важно, чтобы подобный мониторинг охватывал всю совокупность проблем национальной политики, позволяя использовать прикладные исследования и экспертную информацию для регулирования межнациональных отношений и предупреждения конфликтов.

В советской науке существовала очевидная размытость понятий «нация» и «национальное». Несмотря на это, в «марксистско-ленинской теории наций» был создан стройный понятийный аппарат, позволявший довольно успешно обслуживать идеологию построения коммунисти-

ческого общества19. Сейчас же к сохраняющемуся положению с определением — что же такое нация — присоединились и проблемы с используемым понятийным аппаратом. Весьма показательна в этом плане терминологическая разноречивость норм конституционного законодательства. Так, в Конституции РФ 1993 г. используются: «многонациональный народ», «народ», «народы», «коренные малочисленные народы», «национальные меньшинства». Законодательство субъектов Федерации отличается еще большим разнообразием: «многонациональный народ», «народ», «народы», «народы республики», «нации», «национальные группы», «...-ская нация», «национальные меньшинства», «национальности» и даже — «многонациональный состав населения». Если же обратиться и к документам концептуального характера, то это разнообразие еще больше усиливается. Переосмысление теоретических подходов в решении проблем развития национальных отношений не нашло очевидного отражения в разработанной системе базовых понятий. А это самым непосредственным образом сказывается на качестве законодательной и правоприменительной деятельности, поскольку достижение терминологического единообразия как след-

19 С течением времени эта стройная система претерпевала весьма показательные изменения, хорошо прослеживающиеся в развитии норм конституционного законодательства — союзного и республиканского. Конституция РСФСР 1918 г. использовала термин «свободные нации»; Конституция СССР 1924 г. — «братские народы», «народы советских республик»; в Конституции СССР 1936 г. говорилось о равноправии независимо от «национальности и расы» уже просто «граждан СССР» и «граждан республик»; Конституция СССР 1977 г. вернулась к использованию термина «нации» пополнив, свой арсенал «народностями СССР», «народами» (в международном аспекте) и «новой исторической общностью — советским народом».

ствие устойчивого понятийного аппарата позволяет устранить разночтения в официальных документах и законодательных актах. Это замечание относится и к Концепции о национальных отношениях, и к Концепции о языках. В последнем случае это прежде всего связано с решением вопросов использования национальных языков, установления определенного правового режима тех или иных национальных языков.

Одно из главных противоречий, которое необходимо преодолеть при разработке новых вариантов программных документов по национальной и языковой политике и которое оказывает непосредственное влияние на состояние и развитие языковых отношений, — это соотношение между понятием межнациональной общности «россияне» (задача его формирования поставлена в последние годы) и национальным равноправием. Потребность хранить межнациональный мир предполагает и необходимость сохранять своеобразное национальное лицо каждого из народов, что не позволяет пойти путем, которым пошли в Союзе ССР с его попыткой формирования «новой исторической общности — советского народа». Подобный путь также потенциально опасен для современной России, как он был разрушителен для СССР, и следует приложить все усилия, чтобы этого избежать. Не менее опасной остается и скрытая возможность политизации языковых отношений. Для того чтобы ее исключить, необходимо пересмотреть подход к развитию национальных языков, содержащийся в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.), и отказаться от рассмотрения языковых отношений только в контексте развития национальной культуры. Более того, очевиден конфликт в подходах к воздействию на языковые отношения, содержащиеся в упомянутой выше Концепции и в федеральном и региональном за-

конодательстве, когда последние делают основной акцент на государственно-правовой составляющей и лишь в незначительной мере рассматривают объект регулирования — язык в качестве национально-культурного достояния.

Концептуальные документы в области национальных и языковых отношений должны в полной мере учитывать прежний опыт государ-

ственного воздействия на их развитие. Но главной задачей при разработке новых концептуальных основ должно стать формирование такой идеологии, такого стереотипа поведения, когда неприлично не знать языка своих соседей по федеративному «дому», подчиняясь требованиям и правовых норм, и взятых на себя морально-этических обязательств.