Особенности административного порядка признания выборов недействительными

17. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 1998 г по делу № 56-Г98-20 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. Т. 1 / отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001. С. 804-805.

18. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 дек. 2005 г по делу № 5-Г05-129 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

19. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. № 7-Г03-14 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПОРЯДКА ПРИЗНАНИЯ ВЫБОРОВ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ

И.А. Боровикова

Механизм реализации мер правового принуждения является юридическим процессом по своей правовой природе, и для его исполнения необходимо последовательное совершение ряда определенных юридических действий. Юридический процесс как порядок разрешения дел публичными органами власти является одной из юридических гарантий конституционных прав и свобод граждан [1]. Юрисдикционная деятельность по рассмотрению дел об отмене решений избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, о признании недействительными итогов голосования, результатов выборов осуществляется избирательными комиссиями и судами общей юрисдикции.

Под административным производством как частью юридического процесса понимается особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм [2]. Правовую основу для осуществления административного производства по делам об отмене решений об итогах голосования, о результатах выборов, о признании итогов голосования и результатов выборов недействительными составляет п. 1 ст. 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав). Кроме этого, возможность использования административного порядка разрешения подобных избирательных споров предусмотрена п. 1 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [4] и п. 1 ст. 85 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» [5], а также соответствующими законами о выборах субъектов Российской Федерации.

Решение нижестоящей избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может быть отменено вышестоящей по отношению к ней избирательной комиссией (п. 1 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Под вышестоящей избирательной комиссией понимается определенная законом в качестве таковой избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов (п. 22 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Необходимо отметить, что конкретная система подачи жалоб напрямую зависит от вида проводимых выборов и уровня избирательной комиссии, решения которой оспариваются, и в целом ее можно свести к следующим основным правилам:

1) решения участковых избирательных комиссий об итогах голосования могут быть отменены в зависимости от проводимых выборов окружной, территориальной либо избирательной комиссией муниципального образования;

2) решения территориальных избирательных комиссий об итогах голосования могут быть отменены в зависимости от вида проводимых выборов избирательной комиссией муниципального образования, окружной избирательной комиссией либо избирательной комиссией субъекта Российской Федерации;

3) решения окружных избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов могут быть отменены в зависимости от вида проводимых выборов либо избирательной комиссией муниципального образования, либо избирательной комиссией субъекта Российской Федерации;

4) решения избирательных комиссий субъ- П1 ектов Российской Федерации об итогах голо- ^

38

сования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации могут быть отменены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов не могут быть отменены вышестоящей избирательной комиссией, которая не является непосредственно вышестоящей комиссией. При этом непосредственно вышестоящая избирательная комиссия должна быть уполномочена законом на установление итогов голосования, результатов выборов в соответствующем избирательном округе. Так, определением Верховного Суда Российской Федерации отменено решение Иркутского областного суда об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконным решения территориальной избирательной комиссии об установлении итогов голосования [6]. Как следует из материалов дела, участковыми избирательными комиссиями были приняты соответствующие решения об итогах голосования. Территориальной избирательной комиссией принято решение о подведении итогов голосования по соответствующему избирательному округу. Окружной избирательной комиссией по соответствующему избирательному округу было принято решение о признании итогов голосования на указанных выше избирательных участках недействительными, территориальной избирательной комиссии предписано внести соответствующие изменения в протокол и в сводную таблицу об итогах голосования.

Как отметил суд, территориальная избирательная комиссия в силу п. 2 гл. 4 разд. III Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва [7] является вышестоящей для участковых избирательных комиссий, действующих на соответствующей территории. Решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий.

Подведение итогов голосования по одномандатным избирательным округам в соответствии с требованиями гл. 6, 7 и 8 того же раздела Положения отнесено к компетенции именно участковых и территориальных избирательных комиссий. Вышестоящая к этим

комиссиям окружная избирательная комиссия полномочиями по подведению итогов голосования в одномандатном избирательном округе не наделена. Следовательно, в случае последующего выявления нарушений, допущенных на заключительных стадиях процесса, в рассматриваемом деле - до определения окружной комиссией результатов выборов в соответствующем избирательном округе, пересмотр решения нижестоящей (участковой) комиссии об итогах голосования после установления итогов голосования вышестоящей (территориальной) комиссией возможен только в судебном порядке.

Оценивая данную правовую позицию суда, следует признать ее обоснованной, так как возможность отмены решений нижестоящей избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов действительно связывается законом с наделением вышестоящей избирательной комиссии полномочием по установлению итогов голосования, определения результатов соответствующих выборов. При этом при любых видах проводимых выборов установление итогов голосования, определение результатов выборов осуществляется непосредственно вышестоящей избирательной комиссией. В связи с этим лишь непосредственно вышестоящая избирательная комиссия, уполномоченная законом на установление итогов голосования и определение результатов соответствующих выборов, вправе отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, признать итоги голосования, результаты выборов недействительными.

Одной из проблем правового регулирования административного порядка рассмотрения дел об оспаривании итогов голосования, результатов выборов является отсутствие четкого законодательного регулирования распределения компетенции избирательных комиссий и судов в тех случаях, когда оспариваемое решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов обжаловано одновременно в суд и в избирательную комиссию разными субъектами. Судебная практика показывает, что имеют место обращения в суд с заявлением в защиту интересов другого лица с целью воспрепятствовать ему в своевременной реализации имеющегося права [8].

Административный порядок признания итогов голосования, результатов выборов недействительными реализуется из-

бирательными комиссиями путем принятия решений в соответствии с принципами, правилами и процедурами, установленными избирательным законодательством. Однако для процессуального обеспечения административно-юрисдикционной деятельности избирательных комиссий по рассмотрению избирательных споров, в том числе по рассмотрению дел о признании выборов недействительными, характерна крайняя фрагментарность и пробельность правового регулирования.

Так, законом не определены форма жалобы об оспаривании итогов голосования, результатов выборов; порядок извещения и вызова заинтересованных сторон на заседание избирательной комиссии по рассмотрению избирательного спора; правила рассмотрения избирательного спора на заседании избирательной комиссии, включая очередность выступления лиц, участвующих в заседании избирательной комиссии по рассмотрению избирательного спора, процедуру принятия решения по избирательному спору и вступления указанного решения в силу. Данные пробелы правового регулирования юрисдикци-онной деятельности избирательных комиссий представляются недопустимыми, так как способствуют необоснованному ограничению прав различных участников избирательного процесса при рассмотрении комиссиями избирательных споров. Как отмечает М.Я. Масленников, все производства, связанные с применением административных санкций, должны осуществляться при соблюдении достаточно четких процессуальных норм, регламентирующих права и обязанности прежде всего заинтересованных и иных участников процесса [9].

На практике производство по делам о признании выборов недействительными начинается с момента обнаружения избирательной комиссией признаков нарушения законодательства о выборах, которое может являться основанием для отмены решений об итогах голосования, о результатах выборов, признания итогов голосования, результатов выборов недействительными, либо подачи в соответствующую избирательную комиссию жалобы о нарушении избирательного законодательства.

Общие правовые нормы, определяющие субъектов, уполномоченных на подачу жалобы, закреплены ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмо-

трения обращений граждан Российской Федерации» [10], согласно которой граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Термин «лично» может быть интерпретирован как «в защиту своего интереса» либо «в личном присутствии».

Данные правовые нормы конкретизированы Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, согласно п. 10 ст. 75 которого с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан (в том числе с жалобами об оспаривании итогов голосования, результатов выборов), могут обратиться избиратели соответствующего избирательного округа, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии.

Вместе с тем правовые нормы, определяющие субъектов, уполномоченных на представление интересов кандидатов, избирательных объединений, не согласуются с положением п. 2 ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в соответствии с которым от имени кандидатов вправе выступать их уполномоченные представители по финансовым вопросам, доверенные лица, а в случае выдвижения кандидата в составе списка кандидатов - также уполномоченные представители, доверенные лица избирательного объединения, выдвинувшего этот список. Также статус доверенных лиц конкретизирован нормой п. 3 ст. 43 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в соответствии с которой доверенные лица выступают от имени кандидатов, избирательных объединений исключительно при осуществлении агитационной деятельности в пользу назначившего их кандидата, избирательного объединения. Таким образом, закрепление законом права на подачу жалобы доверенным лицом противоречит основной цели деятельности данного лица - осуществлению предвыборной агитации. Принимая во внимание указанные нормы избирательного законодательства, считаем, что полномочием по представлению жалобы в интересах кандидатов могут быть наделены законом лишь уполномоченные представители кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших кандидатов.

39

40

Законом не определены стадии административного производства по делам об оспаривании итогов голосования, результатов выборов. Пробельность правового регулирования восполнена правоприменительной практикой избирательных комиссий. Как правило, административное производство по делам о признании выборов недействительными включает следующие последовательные стадии: 1) стадия установления обстоятельств нарушения закона о выборах; 2) стадия рассмотрения на заседании избирательной комиссии характера допущенных нарушений закона о выборах, разрешение спора по существу. Содержание данных стадий образует совокупность определенных административных процедур.

Стадия установления обстоятельств нарушения избирательного законодательства осуществляется до заседания избирательной комиссии, на котором будет рассматриваться вопрос об отмене решений избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными. В ходе установления обстоятельств нарушения избирательного законодательства должностными лицами избирательной комиссии, сотрудниками аппарата избирательной комиссии производится сбор доказательств по рассматриваемому делу.

Предмет доказывания по делам о защите избирательных прав представляет собой совокупность юридически значимых фактов и обстоятельств, закрепленных в нормах избирательного законодательства, имеющих существенное значение для разрешения дела по существу [11]. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, аудио- и видеозаписей, заключений экспертов.

Принимая во внимание основания для отмены решения об итогах голосования, о результатах выборов, признания итогов голосования, результатов выборов недействительными, относимыми доказательствами по делу об оспаривании итогов голосования, результатов выборов в административном порядке являются:

1) доказательства, подтверждающие наличие у заявителя гражданства Российской Федерации, достижение им совершеннолетия и постоянное или преимущественное проживание либо пребывание на территории избирательного участка (избирательного округа):

- паспорт гражданина Российской Федерации, военный билет, иной документ, заменяющий паспорт гражданина Российской Федерации;

- справка о регистрации по месту жительства (пребывания), в случае предъявления документа, не содержащего сведений о регистрации по месту жительства (пребывания) [12];

2) доказательства, подтверждающие нарушения закона о выборах, допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования:

- протоколы избирательных комиссий об итогах голосования, их заверенные копии и заверенные копии сводных таблиц; особые мнения членов избирательной комиссии, составившей протокол, а также жалобы (заявления) о нарушении закона о выборах, поступившие в избирательную комиссию в период, который начинается в день голосования и оканчивается в день составления соответствующего протокола об итогах голосования, и принятые по указанным жалобам (заявлениям) решения;

- протокол и сводная таблица о результатах выборов, решение о результатах выборов;

- бюллетени, списки избирателей, открепительные удостоверения, заявления о досрочном голосовании;

- материалы фото- и (или) видеосъемки помещения для голосования, избирательной комиссии;

- ящики для голосования либо технические средства подсчета голосов;

- показания свидетелей, экспертов, специалистов.

Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав установлен подробный порядок выдачи копий протоколов об итогах голосования и о результатах выборов (пп. 26, 29 ст. 68, п. 3 ст. 69), однако ответственность за нарушение этих правил не установлена. Как отмечает Е.И. Колюшин, это способствует развитию технологии выдачи руководителями участковых избирательных комиссий копий протоколов об итогах голосования на участках, которые заведомо оформлены без соблюдения всех требований закона и в суде не могут быть надлежащими доказательствами по делу, так как юридически ничтожны [13]. Так, неправильно оформленные копии протоколов об итогах голосования не были признаны судом в качестве доказательств по делу об оспаривании результатов

выборов в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. (дело № 32-Г02-17) [14], определении Верховного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. (дело № 22-Г03-12) [15] и др.

Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав установлены общие принципы организации деятельности избирательных комиссий, фрагментарно определена процедура рассмотрения избирательного спора на заседании избирательной комиссии. Так, в соответствии с п. 21 ст. 2, п. 1 ст. 28, ст. 30 указанного Закона избирательные комиссии действуют в соответствии с принципами коллегиальности и гласности. Общий порядок проведения заседания избирательной комиссии определен ст. 28 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. В п. 13 ст. 28 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав специально указано, что решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов, о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными принимаются на заседании избирательной комиссии большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Установление требования к принятию данного решения квалифицированным большинством голосов представляется дополнительной гарантией объективности разрешения избирательного спора.

При рассмотрении избирательного спора об итогах голосования, о результатах выборов избирательная комиссия действует в определенных пределах усмотрения. Административное усмотрение избирательных комиссий выражается в возможности оценки и квалификации действий субъектов избирательного процесса как правонарушающих либо правомерных. Коррупциогенной представляется формулировка п. 1 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в соответствии с которой при обнаружении нарушений закона о выборах избирательная комиссия может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, принять решение о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных право-

вых актов» [16] коррупциогенным фактором является определение компетенции по формуле «вправе», т. е. диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Исходя из изложенного выше, в законе необходимо закрепить пределы административного усмотрения избирательных комиссий при осуществлении юрисдикционной деятельности. Так, при рассмотрении избирательного спора об итогах голосования, о результатах выборов избирательная комиссия не располагает возможностью применения административного усмотрения в следующих вопросах: 1) осуществлять ли проверку факта нарушения избирательного законодательства, если его совершение является основанием для отмены решений об итогах голосования, о результатах выборов, для принятия решений о признании недействительными итогов голосования, результатов выборов (в соответствии с общей нормой п. 1 ст. 9 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению); 2) применять ли меры правового принуждения в виде отмены решений об итогах голосования, о результатах выборов, принятия решений о признании недействительными итогов голосования, результатов выборов в случае достоверного подтверждения совершения соответствующего нарушения избирательного законодательства. Данная обязанность вытекает из возложенной законом на избирательные комиссии функции обеспечения реализации и защиты избирательных прав (п. 3 ст. 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Необходимость усиления государственных гарантий использования такой формы защиты избирательных прав, как решение избирательных споров избирательными комиссиями, обусловлена весьма важным ее преимуществом по сравнению с судебной формой защиты - возможностью быстро рассмотреть избирательный спор и получить решение, которое вступает в законную силу независимо от возможностей его обжалования, что весьма важно в условиях ограниченной по срокам

41

избирательной кампании [17]. Между тем рассмотрение дел о кассации выборов в административном порядке затрудняет недостаточный объем правового регулирования порядка и правил рассмотрения дел данной категории, исследования обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

1. Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан : монография. М., 2005. С. 95.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. М., 2000. С. 307-308.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

4. Там же. 2005. № 21. Ст. 1919.

5. Там же. 2003. № 2. Ст. 171.

6. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2009 г. по делу № 66-ГО9-3 // СПС «КонсультантПлюс».

7. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 29 февраля 2008 г. № 286 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 10 (ч. 2). С. 904.

8. Настольная книга судьи по гражданским делам / под ред. Н.К. Толчеева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби : Проспект, 2008. С. 348.

9. Масленников М.Я. Административно-юрисдик-ционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 16.

10. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

11. Попова Ю. Избирательные права граждан // ЭЖ-Юрист. 2005. № 1. С. 15.

12. Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / под ред. И.В. Решетниковой. М., 2005. С. 58-59.

13. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений : монография. М., 2010 // СПС «КонсультантПлюс».

14. СПС «КонсультантПлюс».

15. Там же.

16. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.

17. Галушко И.В. Усиливать гарантии судебной защиты избирательных прав. // http://zoom.cikrf.ru/zoom/EdFields. asp?nqr=-1&ndoc=12&npg=-1 (Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, дата обращения : 10.04.2011).

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРАВОСУДИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЛЕНУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 31 марта 2011 г. № 5 «О ПРАКТИКЕ РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ О ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

42

Конституционной гарантией защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации является обеспечение правильного и своевременного рассмотрения судами дел о защите указанных прав. Учитывая возникающие у судов при рассмотрении данной категории дел вопросы, в целях формирования единообразной судебной практики Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, постановляет дать судам следующие разъяснения:

1. При рассмотрении дел данной категории необходимо руководствоваться:

Конституцией Российской Федерации; Федеральными конституционными закона-

ми от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее - Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ), от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»;

Федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ), от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ), от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государствен-