Карта честности

Карта честности

Рейтинг добросовестности госзакупок в здравоохранении

В данной сфере бюджет переплачивает не меньше 65 млрд руб., подсчитали "Деньги" и "Антирутина". Но Big data позволяет узнать гораздо больше: например, выяснилось, что в России есть честные регионы.

Журнал "Деньги" совместно с проектом "Антирутина" подготовил рейтинг добросовестности регионов РФ в сфере госзакупок на нужды здравоохранения. Анализировались госбюджеты за 2016 год, которыми распоряжались профильные региональные министерства и подчиненные им госструктуры и медучреждения. Эксперты "Антирутины" подсчитали, какие регионы почти не переплачивают за лекарства, инструменты и медицинскую технику, а какие покупают все это задорого.

Big data и госзакупки

За 2016 год регионы переплатили в среднем 40% за все медицинские государственные закупки, или 65,5 млрд руб.

Выявлено 28 тыс. подозрительных сделок, но не все они непременно коррупционные: перерасход может объясняться колебанием курса рубля (при закупке импортных лекарств, материалов и техники) и просто разгильдяйством и головотяпством. Всего ведомства, курирующие в регионах здравоохранение, заключили в 2016 году 932 тыс. контрактов на 165 млрд руб. Это 33,5% от общей суммы (более 3 млн сделок на 477,3 млрд руб., совершенных за минувший год через сайт zakupki.gov.ru по N44 ФЗ).

Упомянутые 65 млрд руб.— самый большой в денежном выражении перерасход среди всех групп товаров, продающихся в системе госзакупок (за исключением строительства и ЖКХ, которые стоят особняком, так как сложно поддаются анализу). При этом собственно за лекарства было переплачено 23,8 млрд руб. (или 29% от суммы сделок в этой товарной группе), а за медицинские приборы и принадлежности — 41,7 млрд руб. (или 51%). Доля подозрительных, то есть с превышением, сделок составляет около трети всех контрактов на здравоохранение. Переплата от региона к региону разнится. Часть госконтрактов не поддается анализу, поскольку заказчик, например, запрашивает товар в неизмеримых величинах (парацетамол, шприцы и перчатки — одна условная единица).

Подчеркнем: приведенные расчеты неокончательные, так как "Антирутина" проанализировала не все, а около 60% медицинских сделок. В анализ также не включены контракты, заключенные по N233 ФЗ, которым могут пользоваться бюджетные медучреждения, имеющие право на самостоятельные госзакупки из своих заработков. (Как, например, онкологическая больница N62 в Москве, которую столичный департамент здравоохранения хочет лишить этого права).

Переплата в деньгах

Если считать в деньгах, то есть в абсолютных цифрах, то в 2016 году безоговорочным лидером по переплате оказалась Москва.

Столица, как следует из анализа "Антирутины", перерасходовала 24,18 млрд руб. из 74,13 млрд руб., потраченных за минувший год на 14,5 тыс. контрактов в системе госзакупок.

На второе место по сумме переплат вышла — также предсказуемо — Московская область: всего за прошлый год она заключила 3,7 тыс. контрактов на 18,3 млрд руб., из них "лишними" оказались 1,3 млрд руб. На третьем месте — Татарстан, который, как показывает анализ, переплатил 1 млрд руб. из 3,4 млрд руб., потраченных в 2016 году на медицинские госзакупки.

Меньше всего переплатили Забайкальский край — 1,3 млн руб., Байконур — 2,7 млн руб. и Крым — 3,2 млн руб. Что, впрочем, понятно. У соответствующих ведомств в этих регионах очень маленькие бюджеты на медицинские госзакупки — 108 млн, 18 млн и 34 млн руб. соответственно, что в 700-2000 раз меньше, чем у Москвы и области. Ближе к концу списка также Еврейская область (затраты на здравоохранение — 34,8 млн руб., переплата — 7,1 млн руб.), Ингушетия (затраты — 185 млн руб., переплата — 12,4 млн руб.). Это, впрочем, не означает, что госзакупки в указанных регионах добросовестные. Просто многие сделки не анализируются, так как даются в неизмеримых величинах, да и возможности перерасходовать средства из бюджета ограниченны.

Регионы с самой высокой
переплатой (млн руб.)
 
Общая сумма контрактов
Суммарная переплата
Москва
74139
24182
Московская область
18338
1354
Татарстан
3416
1012
Челябинская область
4793
484
Ханты-Мансийский (Югра) АО
3389
483
Ленинградская область
5693
430
Саха (Якутия)
4737
391
Самарская область
7931
374
Ростовская область
3359
363
Белгородская область
4123
350
Регионы с самой низкой
переплатой (млн руб.)
 
Общая сумма контрактов
Суммарная переплата
Ингушетия
186
12
Ивановская область
356
12
Волгоградская область
470
11
Башкортостан
689
11
Еврейская АО
35
7
Нижегородская область
972
6
Калмыкия
143
4
Крым
34
3
Байконур
19
3
Забайкальский край
108
1

Источник: расчеты компании "Антирутина" на основе открытых данных сайта "Госзакупки".

Переплата в процентах

Если же измерять не в деньгах, а в процентах, то есть в доле, которую сумма переплаты составляет в затратах региона на медицинские госзакупки, то картина будет несколько иной. Меньше всего перерасход, а значит, вероятнее всего, более добросовестная закупка у Башкирии: 2% от 689 млн руб., потраченных на здравоохранение. У Забайкальского края — 4%. Третьей по добросовестности идет Калининградская область с 5% от госконтрактов на общую сумму 727 млн руб.

Список самых расточительных регионов при таком подсчете также выглядит иным: первой идет Чувашия, где переплата составляет 73% от затрат на здравоохранение по госконтрактам (207 млн руб.). Далее плотно следуют Брянская область — 63% из 212 млн руб., Алтай (61%), Ханты-Мансийск (60%) и Татарстан (59%). Москва идет на шестом месте с переплатой в 58%, от которой с большим отрывом отстает Еврейская область (45%).

У подавляющего числа регионов переплата колеблется в пределах 10-30% от бюджета на госзакупки, цифры выше 40% единичны, а еще больше переплачивать за одни и те же лекарства и медтехнику позволяют себе только избранные.

Регионы с самой высокой
переплатой в процентах
Чувашия
73%
Брянская область
63%
Алтай
61%
Ханты-Мансийский (Югра) АО
60%
Татарстан
59%
Москва
58%
Еврейская АО
45%
Дагестан
37%
Мурманская область
34%
Бурятия
33%
Регионы с самой низкой
переплатой в процентах
Башкортостан
2%
Забайкальский край
4%
Калининградская область
5%
Нижегородская область
6%
Тульская область
8%
Ярославская область
8%
Иркутская область
8%
Волгоградская область
8%
Камчатский край
8%
Калмыкия
8%

Источник: расчеты компании "Антирутина" на основе открытых данных сайта "Госзакупки".

Рейтинг добросовестности

Эксперты "Антирутины" на основе Big data подготовили и рейтинг добросовестности регионов по госзакупкам в сфере здравоохранения. Методологию можно изучить на сайте "Антирутины".

В его основу лег интегральный показатель, куда входит не только расчет того, насколько цена в сделках превышает средневзвешенные цены товаров в Единой информационной системе (ЕИС). "Важен еще такой параметр, как типичность единицы измерения, который учитывает, в чем товар измеряется и насколько это распространено,— объясняет исполнительный директор "Антирутины" Герман Инденбаум.— Кроме того, учитывается измеримость позиции. Под измеримостью мы понимаем возможность надежно идентифицировать объект закупки. Зачастую он описан таким образом, что сделать это невозможно. Встречаются, например, описания, под которые подпадают десятки различных товаров или услуг, или, наоборот, в одной позиции описаны несколько различных объектов".

Наконец, учитывается и возможность измерить цену товара в госзакупке (а она есть далеко не всегда). Бывает, что лекарство закупается просто "в упаковках", без указания, например, концентрации лечебного вещества, количества ампул, таблеток, веса или объема, что также указывает на вероятность коррупционной сделки. Все три упомянутых параметра свидетельствуют о добросовестности или недобросовестности региона при госзакупках.

Пример недобросовестности: министерство здравоохранения Архангельской области по госконтракту N2290107030316000060 заплатило 2,99 млн руб. за "лекарственные препараты, предназначенные для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей". Все, больше никаких подробностей, а весь заказ измеряется в одной условной единице. Поставщик, архангельский ГУП "Фармация",— единственный участник электронных торгов.

У предприятия более 700 выигранных контрактов на 6,5 млрд руб., значительная часть из которых неизмерима.

Похожая картина и в Новгородской области: например, по контракту N2532102896017000025 министерство здравоохранения заказало препарат, содержащий будесонид и формотерол, помогающие при бронхиальной астме. За одну условную единицу ведомство заплатило чувашскому ООО "Фармрегион" 15,5 млн руб. И таких госконтрактов у регионов--аутсайдеров рейтинга большинство.

Самые честные и самые проблемные

По итогам 2016 года первые три места по добросовестности с 8,7 балла из десяти возможных заняли три региона: Калининградская, Вологодская области и Хакасия.

Департамент здравоохранения Вологодской области заключил за минувший год 526 госконтрактов на сумму 1,12 млрд руб. (перерасход — 15%). В Калининграде — 1009 госзакупок на 727 млн руб. (перерасход — 5%). У Хакасии профильное ведомство через сайт "Госзакупки" заключило 823 медицинские сделки на 407 млн руб. (перерасход — 19%).

В первую часть рейтинга добросовестных заказчиков вошли 37 регионов, у них почти 100% закупок лекарств измеримы, да и превышений по ценам нет. То есть можно уверенно говорить о прозрачности процесса.

Еще 42 региона находятся в середине списка. Тут уже часто встречаются попытки скрыть, что и почем закупается. Сюда вошли Ленинградская область, Чечня, Севастополь, Санкт-Петербург, Москва, Дагестан, Камчатка.

В конце рейтинга те, кто скрывает почти все, или перерасход превышает даже очень смелые предположения.

Самым недобросовестным регионом оказалась Новгородская область с 0,5 балла (перерасход — 18% из 438 млн руб. медицинских госконтрактов). На предпоследнем месте — Байконур (2 балла): перерасход 19% из 241 млн руб. Третьей с конца идет Архангельская область (2,2 балла), переплатившая 31% от 4,8 млрд руб. Особняком в самом конце стоит Чукотка, данные которой на сайте госзакупок вообще не позволяют определить, кто и что закупает.

Рейтинг подтверждает, что здравоохранение — одна из самых коррумпированных отраслей в РФ. Поживиться есть с чего: с 2006 года консолидированный госбюджет на здравоохранение вырос в 4,2 раза — с 690 млрд руб. до 2,8 трлн руб. в 2016 году (правда, рубль только вследствие официальной инфляции за эти десять лет обесценился в пять раз). Страну регулярно сотрясали скандалы с переплатой по госзакупкам медоборудования и лекарств (правда, без особых последствий). Федеральная антимонопольная служба обнаружила за 2015 год признаки картельных сговоров в ходе свыше 2 тыс. аукционов на госзакупках медпрепаратов и техники с превышением стартовых цен на 3 млрд руб. Прозрачные торги позволяют снизить стартовую закупочную цену на 10-30%. Но, как показал рейтинг, госзакупки в здравоохранении могут быть и честными.

Минздрав согласился оценить данные рейтинга, но к моменту публикации комментарий еще не был готов. Пресс-служба департамента здравоохранения Москвы сообщила, что также готовит свой комментарий.

Некоторые примеры. Москва

В 2016 году из 74,1 млрд руб. на медицинские госзакупки около 71% расходов департамент здравоохранения Москвы (ДЗМ) направил на лекарства и медицинские материалы (реагенты, перевязочные материалы и пр.). Около 19% — на медоборудование и инструменты. Перерасход за год, как говорилось выше, составил около 24 млрд руб. При этом расходы за два года выросли.

В 2015 году у Москвы в системе госконтрактов было 16,7 тыс. сделок на 62,2 млрд руб. (перерасход — 17,7 млрд руб.), а еще годом ранее — 15,8 тыс. контрактов на 47,6 млрд руб. (перерасход — 15,5 млрд руб.).

Например, по контракту N2770708908416003326 столица купила 400 упаковок противовирусных таблеток лопинавир (200 мг) и ритонавир (50 мг) на 2,9 млн руб. Поставщик — ООО "Спейсфарм", у которого 3 тыс. госконтрактов на 3,7 млрд руб. во многих регионах страны. Переплата на антивирусные препараты, по данным "Антирутины", составила 1,15 млн руб. По контракту N2770708908415002405 Москва заплатила ООО "Агат" за соки овощные и фруктовые, молоко (для льготников) 1,2 млрд руб. Переплата — 390 млн руб.

см. таблицу "Медикаменты с наибольшим превышением цен"

см. таблицу "Медицинские инструменты с наибольшим превышением цен"

Некоторые примеры. Регионы

Бюджет остальных регионов на здравоохранение намного меньше. Санкт-Петербург потратил в 2016 году на медицинские госзакупки 6,1 млрд руб., перерасход — 26%. Чечня — 1,4 млрд руб. с переплатой также 26%. Воронежская область — 1,2 млрд руб., перерасход — 22%, Ярославская — 745 млн руб. и всего 8%.У Ставрополья — 1 млрд руб. с переплатой 24%. Такая же переплата в Челябинской области, но госзакупки в 2016 году были на 4,8 млрд руб. Сравнительно немало тратили на медицинские госзакупки Саха — 4,7 млрд руб., Пермский и Краснодарский края — 3,3 млрд и 3 млрд руб. соответственно.

Поставщики медицинских товаров в РФ примерно одни и те же, хотя в регионах есть и свои. Основные поставщики Москвы — это Р-ФАРМ, продавшая с 2014 года департаменту здравоохранения медицинских товаров на 14,4 млрд руб. Вторым идет ЗАО "Фармадис" с 12 млрд руб., затем "Фармстандарт" с 9,8 млрд руб., четвертым — ПАО "Фармимэкс", поставившее ДЗМ товаров на 6,8 млрд руб. Замыкает пятерку ООО "Агат", продавец детского питания, которому ДЗМ заплатил из бюджета 5,8 млрд руб. (а с учетом подчиненных ДЗМ столичных округов — 6,5 млрд руб.).

У среднего по добросовестности Петербурга основные поставщики комитета по здравоохранению — ООО БСС (на 2,6 млрд руб.), те же "Фармстандарт" (на 2,3 млрд руб.) и ПАО "Фармимэкс" (1,9 млрд руб.), ОАО "Центральная фармацевтическая база Санкт-Петербурга" (на 1,8 млрд руб.) и снова Р-ФАРМ (1,4 млрд руб.). В добросовестной Калининградской области тоже есть свои поставщики: кроме уже упомянутого Р-ФАРМ (на 276 млн руб.) это "Страховая аптека "Народная"" (на 155 млн руб.), ООО "Космофарм" (120 млн руб.), опять "Фармстандарт" (42 млн руб.) и ЗАО "Биотехнотроник" (40 млн руб.). В Чечне главный поставщик — ООО "Медтехфарм" (на 1,4 млрд руб.), в Дагестане — ООО "РегионФарма" (788 млн руб.).

Лидеры рейтинга добросовестности также не чужды перерасходов. В Хакасии, которая заняла первое место, по контракту N2190101768216000176 от 15 февраля 2016 года министерство по регулированию контрактной системы купило более 2 тыс. упаковок панкреатина, выписываемого при панкреатите, муковисцидозе, а также метеоризме и диарее.

Поставщик — ООО ЛЕК 19 — получил 1,3 млн руб. (по 403-1400 руб. за упаковку). Но в 2016 году панкреатин стоил 100-140 руб. за упаковку.

Переплата по контракту составила 929 тыс. руб. Другой пример: минздрав Хабаровского края по контракту N2272102602315000232 купил 28 упаковок препарата "Эпоэтин бета" для лечения различных анемий за 336 тыс. руб. (12 тыс. упаковка). Цены за упаковку на госзакупках колебались в пределах 3-9 тыс. Перерасход по контракту — 128 тыс. руб.

Потратить с избытком можно и на самые дешевые средства. В Башкирии республиканская больница имени Куватова по контракту N2027401947616000359 от 4 апреля 2016 года купила 1,4 тыс. пачек парацетамола за 105 тыс. руб. Пачка обошлась в 73 руб., хотя в то время в том же регионе она продавалась по 4-6 руб. (были, правда, и контракты по 28-44 руб.). В итоге больница переплатила 34 тыс. руб. А городская поликлиника N1 в Кисловодске потратилась на шприцах, заплатив в июле 2016 года по контракту N2262800443416000069 за одноразовые шприцы 3 мл по 2,4 тыс. руб. штука, что примерно в 600 раз выше их обычной цены. Шприцы по 5 мл учреждение получило уже по 21 руб. за штуку. Но их средневзвешенная цена в то же время в том же регионе колебалась в пределах 3-6 руб., так что и в этом случае перерасход был шестикратный. В итоге из 739 тыс. руб. по контракту поликлиника переплатила 133 тыс. руб. Аналогично переплатила, например, детская клиническая больница Свердловской области: по контракту N2666100219917000047 за 82 тыс. шприцев на 10-50 мл отдала 2,2 млн руб. (по 22-30 руб. за штуку, тогда как их цена 3-9 руб.), перерасходовав, таким образом, 988 тыс. руб., или 44%.

см. таблицу "Рейтинг добросовестности регионов по госзакупкам на здравоохранение"

Методология, основные понятия и некоторые оговорки

Проект "Антирутина" — система для автоматизированного анализа открытых данных о госзакупках. Переплата и завышенная цена в методологии "Антирутины" — это сравнение со средневзвешенной ценой измеримых контрактов за квартал. При этом сделки, попавшие в диапазон среднеквадратичного отклонения, считаются нормальными — без переплаты. Это означает, что полученные таким образом оценки — заведомо снизу, сравнение с минимальной ценой дало бы большие или даже значительно большие значения. Измеримость — возможность идентифицировать позицию контракта, включая, например, такие случаи, когда невозможно рассчитать цену единицы товара или товар измеряется в условных единицах. Неизмеримость может быть следствием халатности, непрофессионализма или намеренных действий по запутыванию участников госзакупок. Определить причину и предъявить обвинение в коррупции автоматически в методологии "Антирутины" невозможно. Функционал и алгоритмы системы "Антирутина" не позволяют делать выводы о коррупционности контрактов, в каждом конкретном случае необходимо разбираться отдельно. Индекс добросовестности госзакупок рассчитывается по опубликованным на сайте проекта "Антирутина" формулам. Индекс создан для оценки прозрачности, конкурентности и рыночности процесса госзакупок конкретными заказчиками, в том числе и регионами РФ. Рейтинг каждого региона рассчитывается как средний показатель рейтингов заказчиков в подчинении региона. Показатель 10 соответствует полной добросовестности, 0 — полной недобросовестности. По сути, речь идет о степени приближения к идеальной ситуации, когда условия контрактов могут быть измерены и сравнены, сами сделки исполняются, причем проходят по ценам, близким к средним, а в процессе исполнения контракта его стоимость не растет, а снижается.