Перспективы регулирования лоббистской деятельности

1.14. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Зелепукин Роман Валерьевич, канд. юрид. наук. Должность: доцент, и.о. заместителя директора по научной работе. Место работы: Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина. Подразделение: Институт права и национальной безопасности, кафедра конституционного и международного права. E-mail: lexcomlex@yandex.ru

Аннотация

Задача: В условиях, с одной стороны, развития новых форм взаимодействия институтов власти и гражданского общества в рамках правотворчества и, с другой стороны, предотвращения влияния коррупционного характера актуальным представляется рассмотрение перспектив институционализации лоббирования в современной системе правового регулирования. В связи с этим, необходимо обратиться к попыткам законодательного оформления лоббирования, исследовать содержание соответствующих законопроектов и условия для регулирования лоббистской деятельности на современном этапе.

Модель: Постановка предмета изучения предопределена хронологическим подходом к выявлению и обобщению мер, направленных на регулирование лоббистской деятельности, что предопределило историко-правовой подход в рамках настоящей работы. Вместе с этим, непосредственное значение имеет формально-юридический метод, с помощью которого выявляются ключевые признаки лоббирования, необходимые для выделения в его определении как института системы права.

Выводы: Выявлены такие направления развития лоббирования как, во-первых, его институционали-зация в системе права в качестве формы взаимодействия институтов публичной власти и групп интересов, во-вторых, взаимосвязь с законодательством о противодействии коррупции и последовательное разграничение противоправных и правомерных форм, методов и средств лоббистской деятельности, в-третьих, установление специальных норм правового регулирования о лоббировании интересов в процессе принятия законодательных и подзаконных актов органами власти, наделенными правотворческими полномочиями.

Ключевые слова: лоббирование, гармонизация интересов в праве, группы интересов, противодействие коррупции.

PROSPECTS FOR THE REGULATION OF LOBBYING ACTIVITIES

Zelepukin Roman Valerevich, PhD at law. Position: Associate Professor, Acting Deputy Director on Scientific Work. Place of employment: Tambov State University named after G.R. Derzhavin. Department: Institute of Law and National Security, Constitutional and International Law chair. E-mail: lexcomlex@yandex.ru

Annotation

Task: In the conditions of the development of new forms of interaction between the institutions of power and civil society in the framework of law-making and the prevention of the influence of corruption, it is important to consider the prospects of institutionalization of lobbying in the modern system of legal regulation. In this regard, it is necessary to turn to the attempts of legislative registration of lobbying,

to study the content of the relevant bills and the conditions for the regulation of lobbying at the present stage.

Model: The subject of study is predetermined by a chronological approach to the identification and generalization of measures aimed at regulating lobbying activities, which predetermined the historical and legal approach in this work. At the same time, the formal legal method is of direct importance, through which the key features of lobbying are identified, which are necessary to highlight in its definition as an institution of the law system. The comparative legal method was possible to identify the degree of aspiration in the development of approaches to the regulation of lobbying activities on the American or European way, corresponding to such models.

Conclusions: The author identifies such areas of lobbying development as, first, its institutionalization in the system of law as a form of interaction between public authorities and groups of interests, and secondly, the relationship with the legislation on combating corruption and the consistent differentiation of illegal and lawful forms, methods and means of lobbying, and thirdly, the establishment of special rules of legal regulation on lobbying of interests in the process of adoption of legislative and subordinate acts by the authorities vested with law-making powers. Keywords: lobbying, harmonization of interests in law, interest groups, anti-corruption.

Лоббирование является противоречивым феноменом политико-правовой среды, который, с одной стороны, отражает характеристики продвижения частных интересов в институтах публичной власти, а, с другой стороны, при равных возможностях групп интересов и правомерности их действий позволяет согласовывать различные социальные интересы, способствуя их гармонизации. Такой подход позволяет видеть в лоббировании соотношение интересов конкретных социальных групп, их потребностей. Представляется, что при должном правовом регулировании, адекватном применении и толковании норм, лоббирование может способствовать развитию эффективного механизма учета интересов при принятии институтами публичной власти решений правотворческого характера.

Исследователи отмечают, что проявления лоббизма наблюдались в России как в предреволюционный период, так и в советское время. Но начиная с 90-х годов прошлого столетия, предпринимаются активные попытки урегулировать лоббистскую деятельность, ввести ее в правовые рамки, придать ей цивилизованный целенаправленный характер, нивелировать ее негативные, теневые стороны.

В современный период лоббирование получило новый виток развития, предопределенный трансформацией российской государственности. Тому способствовало и провозглашение демократических ценностей, и развитие рыночной экономики вместе с повышением самостоятельности хозяйствующих субъектов. Фундаментальные основы для возможности представительства интересов тех или иных социальных групп, групп интересов во взаимоотношениях с органами власти заложены в Основном законе. Согласно статье 32 Конституции РФ, граждане вправе лично или через своих представителей участвовать в управлении делами государства, а в соответствии со статьей 33 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Попытки введения лоббирования через систему правового регулирования берут начало в отечественной

4'2018

Пробелы в российском законодательстве

практике в 1992 году в Верховном Совете РСФСР, когда был предложен проект закона «О регулировании лоббистской деятельности» [10]. Однако, пройдя в 1994 году рассмотрение на Совете Государственной Думы и общественные слушания, дальнейшего развития проект закона не получил.

Следующий законопроект, посвященный регулированию лоббирования - проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» [9]. Здесь лоббистская деятельность определена следующим образом: «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов» [9]. В это время проходила разработка и активное обсуждение законодательства о противодействии коррупции, в непосредственной взаимосвязи с которым предполагалось нормативное закрепление лоббирования и механизмов правомерного представительства интересов различных социальных групп в правотворчестве. Но, как и первый законопроект, данный акт не получил юридической силы.

Следующий законопроект, посвященный лоббированию - проект закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» [6] был внесен в Государственную Думу в 2000 году. Недостатки проекта, связанные с правовой неопределенностью ряда предусмотренных процедур и во многом популистским характером, также не позволили разработанному акту стать полноценным федеральным законом.

В 2003 году межпарламентской ассамблеей СНГ был принят модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти [4]. Модельный закон предусматривал ряд новых институтов и процедур, среди которых отметим доверенность от заказчика для организации, занимающейся лоббированием интересов на профессиональной основе. Однако ее правовое значение, а также процедурные аспекты, такие как порядок выдачи и заверения, остались вне норм модельного закона.

Для всех этих законопроектов характерно выделение термина «лоббирование», его связь с представительством интересов в институтах публичной власти при принятии нормативных актов, что является главной чертой первого этапа развития лоббирования в российской политико-правовой системе.

Второй этап следует связать со становлением и формированием законодательства о противодействии коррупции, который берет свое начало в 2008 году. Вместе с самим Федеральным законом «О противодействии коррупции» в принятых нормативных правовых актах могут быть выделены различные средства и методы, а также ограничения, свойственные лоббистской деятельности. Так, в положениях антикоррупционного законодательства предусмотрены запрет на осуществление бывшими чиновниками профессиональной деятельности в подконтрольной сфере, ограничение на осуществление иной оплачиваемой деятельности, а также определены предельные размеры подарков.

В этот же период устанавливаются запреты для влияния зарубежных интересов - определение «ино-

странного агента», ограничения в финансировании избирательных кампаний.

В государственной политике, направленной на противодействие коррупции, попытки урегулировать лоббистскую деятельность прослеживаются в национальных планах противодействия коррупции.

Первоначальный национальный план противодействия коррупции, изложенный в уже утратившем силу Указе Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», предусматривал подготовку Министерством юстиции РФ предложений по целесообразности регулирования лоббирования. Предполагалось рассмотреть вопрос о подготовке соответствующего нормативного правового акта на основе изучения влияния интересов социальных групп, политических партий, иных юридических лиц, отдельных физических лиц на разработку и принятие законов на общефедеральном и региональном уровнях, а также подзаконных актов [3].

Планом на следующий период, на 2012-2013 годы, к этой работе было подключено Министерство экономического развития РФ, которое с Министерством юстиции РФ и другими федеральными государственными органами должны организовывать совместные обсуждения о развитии института лоббизма. При этом, итоги обсуждения должны были содержать анализа опыта других государств [1].

В национальном плане противодействия коррупции на следующий период, 2014-2015 годы, предложения о создании нормативной правовой основы лоббистской деятельности было предписано подготовить Правительству Российской Федерации [2]. Но о результатах деятельности по разработке таких предложений, а также о реальных мерах по регулированию лоббистской деятельности в контексте реализации национального плана не известно.

Следующий национальный план противодействия коррупции, на период 2016-2017 годы и вовсе тематику лоббирования не затронул.

Тем не менее, проведя анализ подзаконных нормативных актов стратегического характера, определяющих деятельность государства по противодействию коррупции в форме периодических национальных планов, представляется возможным выделить определение лоббизма в контексте государственной политики по противодействию коррупции. Так, национальные планы противодействия коррупции понимают под лоббизмом «деятельность граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения» [2].

Как мы видим, на протяжении происходивших изменений имели место попытки закрепить лоббирование на законодательном уровне как допустимую форму коммуникаций групп интересов и институтов публичной власти. Следует отметить, что к этому времени в мировой практике сложилось две модели правового регулирования лоббистской деятельности. Первая -американская, предполагающая прямое закрепление лоббистской деятельности на законодательном уровне с одновременным регулированием процедур регистрации, аккредитации и отчетности лоббистов. Вторая -европейская (континентальная), в которой лоббирование как нормативный термин не используется, но создается система представительства групп интересов

через установленные законом каналы взаимодействия с институтами публичной власти. В случае с европейской моделью, полагаем, что отказ от легализации категории лоббирования носит целенаправленный характер, минимизируя риски негативной оценки лоббирования как формы взаимодействия групп интересов и публичной власти, с точки зрения отрицательного восприятия самого слова «лоббизм» и всех вытекающих из него терминов [11, с. 33-50].

Подобные подходы в понимании лоббирования и необходимости его легализации меняют друг друга в попытках регулирования лоббистской деятельности и в российской политико-правовой системе, что, на наш взгляд, является обоснованным.

Такая подмена понятий видится нам в законопроекте «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей» [7], подготовленном в 2013 году и возвращенном субъектам законодательной инициативы для доработки. Несмотря на то, что сам законопроект не содержит термина «лобби» и происходящих от него словообразований, необходимость цивилизованного лоббирования указывается одна из ключевых целей проекта закона в пояснительной записке к нему [5].

Повторно законопроект [8] был внесен в Государственную Думу седьмого созыва, но отклонен как не отвечающий заявленным целям и не соответствующий ряду конституционных норм.

Само по себе признание термина «лоббирования» в системе нормативного регулирования может вызвать недоверие у населения не только к самому лоббированию, но и аппарату государства. Такое понимание подтверждает проведенное в 2010 году исследование П.Я. Фельдмана, которому удалось установить, что информационные сообщения печатных СМИ в 85 % случаев представляют лоббизм как негативное явление, либо употребляют его в саркастическом смысле, отождествляя представителей институтов публичной власти с лоббистами как представителями конкретных групп интересов, что сопровождается в СМИ попытками уличить их в продвижении и протекционизме частных, узкокорпоративных интересов [12, с. 81].

Обобщая анализ современного периода развития лоббирования в российской политико-правовой системе, можно выявить такие направления развития лоббирования как:

- во-первых, его институционализация в системе права в качестве формы взаимодействия институтов публичной власти и групп интересов,

- во-вторых, взаимосвязь с законодательством о противодействии коррупции и последовательное разграничение противоправных и правомерных форм, методов и средств лоббистской деятельности,

- в-третьих, установление специальных норм правового регулирования о лоббировании интересов в процессе принятия законодательных и подзаконных актов органами власти, наделенными правотворческими полномочиями.

Список литературы:

1. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (ред. от 19.03.2013) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 12. ст. 1391.

2. Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы» (ред. от 15.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. ст. 1729.

3. Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) (ред. от 14.01.2011) (утратил силу) // Российская газета. 2008. № 164.

4. Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности (принят на XXII пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи СНГ) (проект) // Лоббист. 2006. № 0 (сигнальный выпуск). С. 1-8.

5. Федеральный закон «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект № 396138-3) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

6. Федеральный закон «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей» (проект № 410475-6) [Электронный ресурс] // http://sozd.parliament.gov.ru/download/ 5096САВВ-РЕ90-4920-90Б1-5440А007Р508.

7. Пояснительная записка к законопроекту № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей» [Электронный ресурс] // http://sozd.parliament. gov.ru/download/56F9FEFB-DD96-4BCA-A870-D92F3F819E7A

8. Федеральный закон «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект № 97801795-2) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

9. Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект № 96700123-2) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

10. Зелепукин Р.В., Тисленко Д.И. Лоббизм и его криминальные проявления. М.: Юрлитинформ, 2016. 176 с.

11. Фельдман П. Я. Имидж лоббистской деятельности в современной России: проблемы информационного сопровождения // Труд и социальные отношения. 2014. № 8. С. 79-84.

12. Жалинский А.Э., Чистяков В.В., Ястребова Е.В. Правотворчество и лоббизм в современной России. По следам интеллектуального штурма // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2009. - №1, С.9-11.

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 77,38%.