Проблемы закрепления основ федеративного устройства в тексте конституции: мнения отечественных и зарубежных ученых

УДК 342.24(47):342.4

И. Н. Ившина

Проблемы закрепления основ федеративного устройства в тексте конституции: мнения отечественных и зарубежных ученых

В статье сравниваются и анализируются различные позиции отечественных и зарубежных ученых по поводу комплекса конституционно-правовых норм, закрепляющих федеративную форму государственно-территориального устройства. Со ссылками на тексты конституций ряда федеративных государств делается вывод, при каких условиях конституция гарантирует создание федерации не только де-юре, но и де-факто.

In article various positions of domestic and foreign scientists concerning a complex of the constitutional precepts of law fixing a federal form of the state and territorial device are compared and analyzed. With links to texts of constitutions of a number of federal states the conclusion is drawn, under what conditions the constitution guarantees creation of federation not only de jure, but also de facto.

Ключевые слова: федерация, федерализм, конституция, принципы федерализма, сецессия, история федерализма, федеративное государство, федерализация.

Key words: federation, federalism, constitution, principles of federalism, secession, history of federalism, federal state, federalization.

Конституция как учредительный политико-правовой документ в качестве одной из основ конституционного строя закрепляет форму государственно-территориального устройства. При создании федеративного государства в текст конституции необходимо включать особый комплекс норм, которые бы не только декларировали принципы федерализма, но и предусматривали действенный механизм их реализации. Это важно для того, чтобы государство стало федерацией не только де-юре, но и де-факто. На объем и содержание подобных норм зарубежные и отечественные ученые имеют разные точки зрения. Попробуем разобраться в этих проблемах.

© Ившина И. Н., 2014

Для того чтобы определить, является ли конкретное государство, провозгласившее федеративную форму территориально-государственного устройства, федерацией де-факто, П. М. Силинов предлагает ввести понятие конституционных инструментариев, которые определяет как «средства институционализации таких стимулов к объединению, как региональное разнообразие, социальная и экономическая интеграция, тенденция к широкому самоуправлению, потребность выхода на международное экономическое пространство» [6, а 12]. К ним он относит писаную конституцию как «политический договор, который ясно допускает сосуществование конфликтующих интересов между составными частями федеративного союза и который побуждает все субъекты федерации стремиться к всеобщему согласованию этих интересов, исключая при этом игнорирование позиции меньшинства и использование насилия» [8, p. 192]; формальное разграничение компетенции в сочетании с конституционной интерпретацией этого принципа (толкованием); представительство субъектов федерации в национальном законодательном органе, двойное гражданство; процесс внесения конституционных поправок.

Действительно, использование данных инструментариев ведет к учреждению эффективной федеративной государственности и стабильному функционированию институтов федерализма. Однако еще необходимо оценить ряд существенных факторов:

во-первых, понять, насколько полно использованы указанные инструментарии;

во-вторых, определить, реализуются ли в результате их применения шесть основных принципов федерализма, которые изначально были провозглашены в Конституции Соединенных Штатов Америки, которые действуют в пяти самых стабильных федерациях мира, созданных в разное время1, и которые были названы Дж. Сэуэром, отражающим мнение большинства западных исследователей федерализма, в качестве классических [10, р. 147]. К ним относятся:

1) наличие страны, которая в целом является национальным государством, независимой единицей с точки зрения международных отношений и права, имеющей комплекс институтов, необходимых для осуществления власти, и обладающей властью на всей своей территории. (Дж. Сэуэр предлагает называть этот комплекс институтов «центр»);

1 Имеются в виду Соединенные Штаты Америки, Канада, Содружество Австралии, Федеративная Республика Германия и Австрия.

67

2) эта страна разделена на определенное число географических территорий, каждая из которых также имеет систему институтов, необходимых для осуществления власти на этой территории. (Каждый такой комплекс предлагается называть «регион»);

3) полномочия по осуществлению власти разделены между «центром» и «регионами» таким образом, что каждый комплекс институтов имеет направленное влияние на своих граждан и иных субъектов права в пределах своей сферы компетенции;

4) разграничение компетенции между «центром» и «регионами» осуществляется в соответствии с конституцией (обычно писаной), имеющей определенную степень жесткости; поскольку ее базовые положения являются «закрепленными», они не могут быть изменены исключительно по усмотрению «центра», какого-либо «региона» или группы «регионов»;

5) конституция предусматривает правила разрешения любого конфликта полномочий между «центром» и «регионами», где при отсутствии разногласий деятельность по предмету конфликта не выходила бы за рамки компетенции каждого из конфликтующих органов власти. Теоретически данные правила могли применяться в пользу как «регионов», так и «центра», т. е. варьировать субъект власти; однако во всех известных случаях общим правилом является правовое превалирование «центра»;

6) разграничение компетенции между центром и регионами толкуется и контролируется судебными органами, которые могут принимать властные решения как о законности актов, исходящих от органов государственной власти (включая законодательство), в случаях, когда они приняты определенно вне сферы компетенции «центра» или «региона», так и в случаях, когда могут быть применены конкурирующие нормы, отнесенные, соответственно, к предыдущему пункту.

Комментируя названные принципы, Дж. Сэуэр подчеркивает, что для подлинно федеративного государства необходимо наличие их системы, так как по отдельности или не в полном объеме они могут присутствовать также и в нефедеративных государствах.

С нашей точки зрения, указанные принципы можно разделить на две группы: формальные и содержательные.

К первым следует отнести факт существования суверенного государства с наличием совокупности всех его существенных признаков и факт юридического разделения его территории на составные части, обладающие признаками субъекта федерации. Наличие или отсутствие данных фактов

сравнительно легко определяется по тексту писаной конституции, которая априори должна быть в каждом федеративном государстве.

Вторая группа принципов, в свою очередь, делится на те, которые определяют статику федеративных отношений (т. е. четкое и жесткое конституционное разграничение компетенции и полномочий между двумя уровнями государственной власти), и те, которые позволяют разрешать конфликты полномочий и осуществлять толкование конституционных норм - их можно назвать процедурными. Наличие или отсутствие принципов данной группы в текстах федеральных конституций определить уже значительно сложнее, так как в них могут содержаться неполные перечни полномочий любого уровня органов власти, использоваться формулировки презумпции остаточной компетенции, «распыляться» по тексту конституции предметы совместного ведения и соответствующие полномочия, предусматриваться разграничение полномочий иными законами или соглашениями. В отношении толкования и разрешения конфликтов компетенции нормы федеральных конституции часто носят декларативный характер, устанавливая лишь подсудность или подведомственность разрешения споров, но не закрепляя и не конкретизируя соответствующие процедуры. Кроме того, практика реализации принципов данной группы может существенно отличаться от того, что предусматривает федеральная конституция.

Таким образом, для определения наличия или отсутствия классических принципов федерализма в конкретном государстве анализа только текста федеральной конституции недостаточно: обязательно нужно анализировать практику их реализации.

С. М. Шахрай, один из авторов действующей федеральной Конституции России, для конституционно-правового анализа федеративных систем предлагает так называемую «шкалу соответствия», состоящую из пяти принципов и четырех индикаторов федерализма, используя которую, по его мнению, «можно с высокой долей вероятности оценить "подлинность" конкретной федерации и степень необратимости федеративных изменений в конкретном государстве» [7, с. 196]. В качестве методологического инструмента для конституционно-правового исследования современных федеративных систем он предлагает концепцию необходимых и достаточных признаков в совокупности с перечислением возможных форм их реализации. При этом в качестве необходимых и достаточных выделяются следующие принципы федерализма:

1) единства федерации, который выражается в отсутствии права субъектов федерации на сецессию, верховенстве федеральной конституции и федеральных законов на всей территории федерации, в праве федерации на федеральную интервенцию и в наличии процедур ответственности за нарушение федеральной конституции;

2) институциональной самостоятельности частей федерации, предполагающий наличие сферы исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации, а также обладание ими всей полнотой государственной власти вне предметов ведения и полномочий федерации;

3) участия субъектов федерации в осуществлении власти на федеральном уровне, который реализуется, во-первых, институционально, выражаясь в наличии второй палаты парламента и представительстве субъектов федерации в федеральных органах государственной власти, во-вторых, процедурно, например, в законодательном определении порядка участия субъектов федерации в законодательной и исполнительной деятельности на федеральном уровне;

4) субсидиарности, который означает, что вмешательство более высоких уровней власти в дела регионов и местных сообществ допускаются только тогда, когда этого требует характер разрешаемой проблемы, и она очевидно не может быть разрешена на местном уровне. При этом федеральная власть даже в сфере своей исключительной компетенции обязана учитывать интересы субъектов федерации и не допускать произвольного сужения их правовых возможностей;

5) равенства прав субъектов федерации, который состоит в том, что субъекты федерации имеют одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным центром. Правовое равенство субъектов федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития.

Некоторые пункты данного перечня также требуют комментариев.

Во-первых, в совокупности названных принципов прослеживается некоторый эгалитаризм, так как четыре принципа из пяти касаются непосредственно государства и институтов власти, и только один, да и то частично, - права. При этом явно присутствует явная «демонстрация силы» со стороны федерального центра в форме федеральной интервенции или федерального вмешательства, предусматривается ответственность за нарушение федеральной конституции (почему только федеральной конституции, но не конституций субъектов федерации?).

По поводу запрета сецессии особо хотелось бы заметить, что не все федерации закрепляют его конституционно. Так, например, возможность

70

выхода из состава федерации изначально прямо допускалась Конституцией Сент-Киттса и Невиса [2]; в Канаде право на сецессию не закреплено конституционно, но существует де-факто. Свидетельством тому являются несколько референдумов, проведенных во франкоязычной канадской провинции Квебек, где прямо ставился вопрос о выходе субъекта федерации из ее состава. Остров Невис также проводил подобные референдумы. При этом никаких карательных мер со стороны обоих федеральных центров не последовало. Очевидно, что такой подход наиболее соответствует концепции народного суверенитета [5].

С другой стороны, конституционный запрет сецессии в ряде федераций не предотвратил фактического выхода политико-территориальных образований из их состава, осуществленного в том числе и вооруженным путем. Вот примеры состоявшихся сецессий:

- в 1830 г. Венесуэла вышла из состава Великой Колумбии как независимое государство Соединенные Штаты Венесуэлы;

- в 1836 г. штат Техас вышел из состава Мексики и в 1846 г. вошел в состав США (случай, когда сецессия осуществлена из состава одной федерации с последующим вхождением в состав другой федерации после короткого периода существования Техасской республики как самостоятельного государства);

- в 1965 г. Сингапур, имевший статус самостоятельного штата, вышел из состава Малайзии;

- в 1971 г. произошла вооруженная сецессия Бангладеш из состава Пакистана;

- в 1991 г. республика Хорватия вышла из состава Югославии;

- в 1991 г. Россия, Украина и Белоруссия, имевшие статус союзных республик, подписали Беловежские соглашения [4] и вышли из состава Советского Союза (единственный пример удавшейся коллективной сецессии);

- в 1993 г. Чехия вышла из состава двухсубъектной Чехословакии, что привело к унитаризации и Чехии, и Словакии.

Во-вторых, следует подвергнуть сомнению целесообразность принципа субсидиарности, который закреплен в некоторый федеральных конституциях европейских государств [3] и, по мнению канадского исследователя Р. Уотса является «примечательной особенностью европейской традиции федерализма» [11, р. 76]. Дело в том, что данный принцип заимствован из средневековой концепции католицизма, созданной в иерархически организованном обществе, целью которого было смягчение недостатков такого общества путем гарантирования ряда полномочий низшим

71

уровням власти. Но, как утверждает авторитетнейший американский исследователь федерализма Д. Элазар, «федерализм не имеет с иерархией ничего общего: здесь есть только большие и малые элементы, но нет высших и низших», следовательно, «принцип субсидиарности не сочетается с федерализмом» [9, р. 16].

С нашей точки зрения, закрепление данного принципа в качестве одного из основных принципов федерализма указывает на централистские устремления создателей федеральной конституции, так как в результате федеральному уровню власти отводится главная роль в союзе за счет некоторого умаления значения интересов субъектов федерации. Впрочем, в каждом конкретном случае большое значение имеет то, каким юридическим смыслом наполняется данный принцип. Кстати, данный принцип отсутствует в Конституции Российской Федерации2 [1].

Кроме того, думается, что с точки зрения правил юридической техники некорректно звучит формулировка «принцип равенства субъектов федерации». Очевидно, что имеется в виду равноправие, т. е. равенство конституционно-правовых статусов; следовательно, более удачной была бы формулировка «принцип равноправия субъектов федерации».

Помимо вышеперечисленных основных принципов федерализма С. М. Шахрай приводит ряд так называемых «индикаторов», «по степени развитости которых можно судить о полноте воплощения принципов федерализма в общественную и политическую практику, а также о необратимости федеративных изменений в конкретном государстве» [7, с. 22]. К ним относятся сведения о наличии и качестве:

1) правового и институционального обеспечения механизмов согласования интересов федерации и ее субъектов;

2) процедур и правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами;

3) сферы совместного ведения (сотрудничества) федерации и ее субъектов;

4) конституционно-правовой культуры и философии федерализма и сотрудничества как необходимых условий воплощения конституционных принципов федеративного государственного устройства.

2 Ст. 5 Конституции Российской Федерации содержит только пять принципов - равноправия субъектов федерации; государственной целостности; единства системы государственной власти; разграничения предметов ведения и полномочий; равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.

72

Как видим, данные показатели имеют юридический, социологический, и философский смысл. Следовательно, анализируя тексты конституций, мы можем делать выводы исключительно в отношении их наличия или отсутствия, качество же и зрелость названных явлений (например, правовой культуры) оценить достаточно сложно, располагая даже результатами социологических исследований и данными о практике реализации соответствующих норм.

Таким образом, если сравнивать перечень классических принципов федерализма, приведенный Д. Сэуэром, с перечнем принципов и «индикаторов» (показателей) развитости федерализма, представленным С. М. Шахраем, то их «пересечение» происходит только в части разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) - в этом позиции отечественных и зарубежных исследователей федерализма сходятся. Однако все остальное представляет собой либо принципиально различное понимание сущности федерализма, либо разночтение значимости его элементов в интерпретации зарубежных и отечественных государствове-дов. Подобные доктринальные расхождения, безусловно, отражаются на практике учреждения и функционирования федеративных государств.

При этом сравнивая сам факт многовекового существования и эффективного функционирования федераций Северной Америки с неоднократными попытками институционализации отечественного федерализма, логично было бы согласиться скорее с позицией Д. Сэуэра. Впрочем, те или иные особенности, причем зачастую достаточно существенные как для содержания, так и для судеб федерализма, присутствуют в каждой национальной федеративной системе.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1993.

2. Конституция Федерации Сент-Киттс и Невис [Electronic resource]. URL: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Kitts/kitts83.html. (16.03.2014).

3. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. / Конституции буржуазных государств Европы / пер. под ред. Г. С. Гурвича. - М.: Изд-во иностр. лит., 1957. - С. 825-873.

4. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 19.12.1991. - № 51. - Ст. 1798.

5. Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. - М.: Рудомино, 2001.

6. Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах. - М.: Прометей МГПУ, 2002.

7. Шахрай С. М. Федерализм в России: конституция и перспективы развития // Конституционное правосудие в федерализме. Какое единство и разнообразие является желательным и возможным? - Казань, 2002.

8. Duchacek, Ivo D. Comparative Federalism. - N. Y., 1970.

9. Elazar D. J. The U. S. and the E. U.: Models for their Epochs. Paper prepared for the Symposium of Rethinking Federalism in the E. U. Kennedy School of Government, Harvard University. - 19-21 April, 1999.

10. Sawer, G. Modern federalism. 2nd ed. - Carlton, Vic.: Pitman, 1976.

11. Watts R. L. Compating Federal Systems. 2nd ed. - Montreal: McGill-Queen's University Press, 1999.