Роль ведомственных нормативных актов в механизме преодоления пробелов в праве

4. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА; ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ

4.1. РОЛЬ ВЕДОМСТВЕННЫХ

НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В МЕХАНИЗМЕ ПРЕОДОЛЕНИЯ ПРОБЕЛОВ В ПРАВЕ

Курза Наталья Викторовна, соискатель. Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: kurza@mail.ru

Аннотация

Задача. Актуальность исследования обусловлена значительным массивом ведомственных нормативных актов, содержащих пробелы в правовом регулировании общественных отношений. Проблемы преодоления пробелов в нормативных актах получили научное осмысление в трудах отечественных и зарубежных ученых. Ведомственные нормативные акты, принимаемые в развитие положений законов как актов высшей юридической силы, могут приобретать свойство пробельности как из-за системных ошибок в законодательном регулировании, так и вследствие недостатков ведомственной нормо-творческой деятельности.

Методология. В ходе исследования использовался диалектический метод научного познания, а также иные общенаучные методы (анализ и синтез, дедукция и индукция). Область исследования была определена автором как совокупность ведомственных нормативных актов, регулирующих отдельные виды общественных отношений, и материалы судебной практики по вопросам признания их не соответствующими законам, в развитие положений которых они принимались.

Выводы. По результатам исследования автором выявлена дуалистическая роль ведомственных нормативных актов в механизме преодоления пробелов в праве. Она заключается в том, что ведомственные нормативные акты могут выступать средством преодоления пробелов, а также выступают объектом правоприменительной деятельности судов, позволяющей выявлять и преодолевать пробелы в их нормативном содержании.

Оригинальность/ценность. Статья представляет интерес для широкого круга научных и практических работников, может быть использована в дальнейших теоретических исследованиях и практической деятельности по подготовке ведомственных нормативных актов.

Ключевые слова: ведомственные нормативные акты, пробелы в праве, нормативность, юридическая сила, преодоление пробелов.

THE ROLE OF THE DEPARTMENTAL NORMATIVE ACTS IN

THE MECHANISM OF OVERCOMING OF GAPS IN THE LAW

Kurza Nataliya Viktorovna, competitor. Place of study: Moscow State Law University named after O.Е.Kutafin (MSLA). Email: kurza@mail.ru

Annotation

A task. The relevance of the study due to the large array of departmental regulations, containing gaps in the legal regulation of social relations. Challenges to overcome gaps in regulations received scientific understanding in the

works of Russian and foreign scientists. Departmental regulations adopted in pursuance of the provisions of law as acts of higher legal force, can purchase property as omissionship due to system errors in the legislative regulation, and because of the shortcomings of departmental rulemaking.

Methodology. The study used the dialectical method of scientific knowledge, as well as other scientific methods (analysis and synthesis, induction and deduction). The area of study was defined by the author as a set of departmental regulations governing certain types of social relations, and the materials of judicial practice on the recognition of their laws are not appropriate, in furtherance of which they were made.

Conclusions. According to research by the author revealed a dualistic role of departmental normative acts in the mechanism to overcome the gaps in the law. It lies in the fact that the departmental regulations may act as a means of overcoming the gaps and act subject to enforcement vessels, allowing to identify and overcome the gaps in their normative content.

Originality / value. The article is of interest to a wide range of researchers and practitioners, it can be used in further theoretical studies and practical work on the preparation of departmental regulations.

Keywords: the departmental normative acts, gaps in the law, normativity, legal force compliance, overcoming gaps.

Дефекты нормотворчества в современный период становятся объектом пристального внимания исследователей и судебных инстанций. Наиболее подробно виды пробелов в праве определены В.В. Лазаревым, который систематизировал их на четыре группы: 1) пробел в позитивном праве (полное отсутствие нормативных источников правового регулирования, а также обычаев или прецедентов); 2) пробел в нормативно-правовом регулировании (отсутствие норм закона и подзаконных актов); 3) пробел в законодательстве (отсутствие закона, регулирующего спорные общественные отношения); 4) пробел в законе (неполная урегу-лированность вопроса в положениях закона) [15, с. 354]. Эта классификация, как представляется, имеет иерархический характер, и созданная теоретическая модель отражает перспективу устранимости пробелов.

С принятием Кодекса административного судопроизводства РФ [1] окончательно сформировался механизм оспаривания нормативных актов. На этот процесс оказали существенное влияние правовые позиции Конституционного Суда РФ, согласно которым стало возможно выявление пробелов в актах, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами [5]. В настоящее время Конституционным Судом РФ проделана серьезная работа, итогом которой стала классификация нормо-творческих дефектов, ведущих к неконституционности нормативных актов или неконституционности правоприменения; при этом орган конституционного контроля с особой тревогой отмечает рост количества нормативных актов, обладающих правовой неопределенностью и несогласованностью [8]. В то же время, Конституционный Суд РФ подчеркивает недопустимость не имеющей объективного и разумного оправ-

6'2016

Пробелы в российском законодательстве

дания дифференциации условий, при которых могут применяться положения нормативного акта [4]. Однако эта конструкция носит оценочный характер, что не способствует ее правильному пониманию и в процессе нормотворчества, и в правоприменении. Изложенное позволяет заключить, что проблема преодоления пробелов в действующем законодательстве имеет комплексный характер, обусловлена объективными потребностями правовой действительности и в значительной степени порождена дефектами нормотворческой деятельности.

Видами пробелов в законодательстве можно признать неполноту и неконкретизированность в содержании нормативных актов. Их выявление может осуществляться в ходе правоприменительной деятельности. В этих целях может быть осмыслена потребность во внесении изменений в действующую систему правового регулирования. Эти изменения можно условно назвать «позитивными» и «позитивно-негативными». В первом случае речь идет о создании новых правовых норм, с помощью которых уже существующие получат более полное или более конкретное содержание. Во втором - речь идет, скорее, о такой корректировке действующей правовой нормы, при осуществлении которой ее содержание будет подвергнуто редактированию. Таким образом, устранение неполноты и некон-кретизированности правовых норм возможно посредством их развития или дополнения содержащихся в них положений.

В ряде случаев неполнота и неконкретизированность, выявленные в содержании закона, успешно восполняются путем принятия ведомственного нормативного акта. Например, установив общий порядок применения отсрочки отбывания наказания лицам, больным наркоманией, в положениях ст. 82.1 УК РФ, законодатель не включил в ее содержание особенности взаимодействия органов управления здравоохранением и органов, исполняющих уголовные наказания. Такой порядок был утвержден самостоятельным ведомственным нормативным актом, разработанным совместно Минздравом и Минюстом России [2]. Его принятие повлекло за собой разработку новых правил диспансерного наблюдения за лицами, страдающими наркоманией [3]. При таких обстоятельствах можно заключить, что своевременное принятие ведомственных нормативных актов, развивающих положения федеральных законов, способствует быстрой компенсации имеющихся в их нормах пробелов. При этом часть пробелов объективно обусловлена невозможностью установления полнообъемного правового регулирования в актах высшей юридической силы.

В рамках настоящего исследования представляется необходимым обособить пробелы, устранимые путем преодоления, то есть благодаря созданию временного правового регулирования до внесения изменений в нормативный правовой акт нормотворческим органом. Некоторые авторы указывают два способа преодоления пробелов - использование аналогии закона и аналогии права [14, с. 15-43]. Аналогия закона может применяться, когда отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон (ч. 1 ст. 6 ГК РФ). Такая ситуация, например, наблюдается до настоящего времени в правовом регулировании отношений сторон по зачету встречных денежных требований, на что уже обращали внимание судебные инстанции [11]. Аналогия права, в свою очередь, может применяться при невозможности использовать аналогию закона для устранения пробела, и при этом необходим

анализ общеправовых и отраслевых принципов права, а также правоприменительной практики. При этом нормативным основанием правоприменительного решения выступают общеправовые и отраслевые принципы правового регулирования [13, с. 118]. В целях преодоления пробела может быть принят ведомственный нормативный акт, действующий до внесения изменений в закон. Кроме того, преодоление пробела может быть осуществлено судом: например, арбитражный суд применил аналогию права в деле об оспаривании перепланировки здания, руководствуясь общими началами гражданского права [12]. Выявленный пробел заключался в том, что отсутствовало надлежащее правовое регулирование по вопросу признания перепланированного здания самовольной постройкой. Ведомственный нормативный акт по данному вопросу отсутствовал.

В современный период преодоление пробелов в нормативных актах достаточно успешно апробировано и органом конституционного контроля. Так, проверив конституционность нормативного предписания, содержащегося в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и определяющего особенности увольнения сотрудников по сокращению штатов, Конституционный Суд РФ указал следующее. Во-первых, ведомственные нормативные акты должны отвечать критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования. Во-вторых, оспариваемое положение не имеет аналогов в трудовом законодательстве. В-третьих, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что требуется конкретизация существующего механизма правового регулирования вопросов сокращения штатной численности сотрудников ОВД в положениях федерального закона [6]. Иными словами, не выявив неконституционности в положениях проверяемого нормативного акта, Конституционный Суд РФ рекомендовал его законодательную корректировку. При этом сам проверяемый акт обладает достаточно своеобразным статусом: имея, по сути, правовую природу ведомственного нормативного акта, он был утвержден постановлением Верховного совета РФ - органа законодательной власти. Уже сам этот статус в определенной степени обуславливает перспективу появления пробелов, поскольку порождает неопределенность в определении перечня субъектов, уполномоченных на их выявление и преодоление.

Следует отметить, что Верховный Суд РФ при рассмотрении дел об оспаривании ведомственных нормативных актов исходит из необходимости их приведения в соответствие с федеральными законами в случае изменения действующего правового регулирования. Так, рассмотрев положения нормативного акта Минэкономразвития России, Верховный Суд РФ пришел к выводу о том, что с момента его издания изменился порядок осуществления государственных закупок. Вследствие этого применение его положений невозможно [10]. По сути, в данном случае Верховный Суд РФ избрал родственный подход с тем, который использовал орган конституционного контроля в вышеприведенных примерах. Исходя из принципа принятия ведомственных нормативных актов в строгом соответствии с федеральными законами, он подчеркнул невозможность их применения в условиях изменения законодательной основы регулирования общественных отношений.

Достаточно интересным является опыт комплексной проверки Конституционным Судом РФ положений за-

кона и подзаконного акта - постановления Правительства РФ. Например, проверив положения двух федеральных законов и постановления Правительства РФ, устанавливающих плату за пользование дорогами федерального значения, Конституционный Суд РФ указал следующее. Во-первых, предусмотренный платеж предназначен для компенсации расходов, связанных с восстановлением надлежащего транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения, т.е. имеет целевую направленность и экономическое основание. Соответственно, законодатель имел право установить его не в Налоговом кодексе РФ, а в отдельном нормативном акте. Во-вторых, Правительство РФ, устанавливая размер платежа, должно исходить из недопустимости несоразмерного обременения собственников транспортных средств. То есть, подзаконным актом размер такого платежа должен устанавливаться с учетом иных платежей (в том числе, налогового характера), которые собственники транспортных средств обязаны вносить в бюджет государства. В данном случае можно заключить, что орган конституционного контроля не выявил противоречия в установленном правовом регулировании с положениями Конституции РФ, но рекомендовал проявлять разумную осторожность в целях недопущения вероятного ограничения конституционных прав предпринимателей, работающих в сфере грузоперевозок [7].

Аналогично Верховный Суд РФ способствовал преодолению пробелов в перечне типовых управленческих архивных документов, утвержденных Минкульту-ры РФ, указав на их несоответствие акту более высокой юридической силы - постановлению Правительства РФ, определяющему порядок ведения личных дел несовершеннолетних подопечных. В данном случае был проведен комплексный анализ ведомственного нормативного акта и постановления высшего органа исполнительной власти. Наличие пробела в ведомственном нормативном акте, установленное Верховным Судом РФ, преодолено указанием суда на необходимость учета нормативных положений Правил ведения личных дел несовершеннолетних подопечных. Оспоренные положения ведомственного нормативного акта в их первоначальном виде применяться не будут [9].

Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Ведомственные нормативные акты играют дуалистическую роль в механизме преодоления пробелов в действующем законодательстве. С одной стороны, они служат средством преодоления пробелов. С другой стороны, сами обладая пробельностью различной этиологии, они выступают объектом правоприменительной деятельности судов. Правовые позиции органов конституционного контроля и судов общей юрисдикции, арбитражных судов способствуют установлению правового регулирования оспариваемых общественных отношений в период устранения пробелов в нормативных актов принявшими их органами.

Список литературы:

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федер. закон от 08.03.2015 № 21-ФЗ [принят Гос. Думой 20.02.2015] (по сост. на 03.07.2016) // Рос. газ. 2015. 11 мар.

2. Порядок осуществления контроля за соблюдением условий отсрочки отбывания наказания осужденными, признанными в установленном порядке больными наркоманией : утв. приказом Минюста РФ и Минздрава РФ от 07.07.2015 № 169/425н // Рос. газ. 2015. 13 нояб.

3. Порядок диспансерного наблюдения за лицами с психическими расстройствами и (или) расстройствами поведения, связанными с употреблением психоактивных веществ : утв. приказом Минздрава РФ от 30.12.2015 № 1034н // Рос. газ. 2016. 28 мар.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от

08.07.2014 № 21-П по делу о проверке конституционности подпункта «г» пункта 18 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использование (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050) в связи с жалобой гражданки Е.А. Дурягиной // Рос. газ. 2014. 15 июля.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от

31.03.2015 № 6-П по делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» // Рос. газ. 2015. 13 апр.

6. Постановление Конституционного Суда РФ от

29.03.2016 № 8-П по делу о проверке конституционности пункта «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Чеботарского // Рос. газ. 2016. 6 апр.

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.05.2016 № 14-П по делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Рос. газ. 2016 15 июня.

8. Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда РФ 2013-2015 годов) : одобр. решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016 // СПС «Консультант плюс» [электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ 1^йМ_201240/ - Загл. с экрана.

9. Решение Верховного Суда РФ от 04.02.2015 № АКПИ 14-1405 // БВС РФ. 2016 № 1. С. 27-28.

10. Решение Верховного Суда РФ от 17.06.2015 № АКПИ 15-404 // БВС РФ. 2016 № 4. С. 14-15.

11. Дело № 33-1380/2016 / Архив Камчатского областного суда.

12. Дело А12-19334/06-с44 / Архив Арбитражного суда Волгоградской области.

13. Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. 712 с.

14. Альбицкий П.К. Особенности осуществления закупок проектных и изыскательских работ в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» // Публичные закупки: проблемы правоприменения: сб-к мат-лов научн.-практ. конф. М.: Юстицинформ, 2014. С. 15-43.

15. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Юрайт, 2011. 634 с.