Концепция «Ответственность за защиту» в миротворческой деятельности организации Объединенных Наций

КОНЦЕПЦИЯ «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗАЩИТУ»

В МИРОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

САЗОНОВА Кира Львовна

Аннотация: статья посвящена концепции «ответственность за защиту» и ее роли в современной миротворческой деятельности ООН. Автор анализирует международно-правовое содержание концепции, а также ее роль в недавних миротворческих операциях Организации Объединенных Наций.

Annotation: the article is devoted to the concept “responsibility to protect” and its role in modern peacekeeping activity of the UNO. The author analyses the content of conception in the focus of international law, and the role of the conception in recent UN peacekeeping operations.

Ключевые слова: ООН, миротворческие операции, США, суверенитет.

Key words: the UN, peacekeeping operations, the USA, sovereignty.

Концепция «ответственность за защиту» возникла одиннадцать лет назад, однако в отечественных научных кругах данная концепция дискутируется очень мало, в то время как в среде западных исследователей она не просто активно изучается, но и интенсивно развивается. Поскольку данная концепция имеет непосредственное отношение к таким важнейшим проблемам современного международного права, как суверенитет, вмешательство во внутренние дела государств, принуждение к миру, представляется целесообразным привлекать большее внимание как теоретиков, так и практиков к данной проблеме. Именно концепция «ответственность за защиту» была использована Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций для обоснования весьма неоднозначной операции в Ливии в 2011 г., а также используется в обсуждении текущей ситуации по Сирии, поэтому представляется необходимым произвести подробный анализ юридического содержания и особенностей данной концепции.

Хотелось бы особо отметить тот факт, что в российских научных кругах проблема юридического содержания концепции «ответственность за защиту» обсуждается чрезвычайно мало, о чем свидетельствует весьма незначительное количество публикаций по данной тематике (из отечественных исследователей данной проблемы можно упомянуть лишь статьи В.С. Котляра), при том, что за рубежом данную концепцию обсуждают очень активно, по данной теме вышло значительное количество монографий и ста-

тей1. Непосредственным автором концепции «ответственность за защиту» является Гаррет Эванс, бывший министр иностранных дел Австралии, который в 2002 г. указал на возможность замены «права на вмешательство» формулировкой «ответственность за защиту»: «дискуссию о необходимости вмешательства/невмешательства в дела суверенной страны на основании нарушения там прав человека, даже если это сугубо внутренние дела этой страны, необходимо вести в другом русле. Надо переименовать формулировку «право на вмешательство» в формулировку «ответственность за защиту»2.

В настоящее время концепция «ответственность за защиту» представляет собой набор принципов, основанных на идее, что «суверенитет - это не привилегия, а ответственность»3. Концепция базируется на ряде документов, на основании анализа которых можно выделить три основных составляющих концепции:

1. Государства обязаны защищать население от геноцида, военных преступлений, преступлений против человечности и этнических чисток.

1 См. Orford A International Authority and the Responsibility to Protect. Cambridge : University Press. 1 ed. 248 p. ; Bellamy A.J. Responsibility to Protect or Trojan Horse? The Crisis in Darfur and Humanitarian Intervention After Iraq // Ethics & International Affairs. 2005. Vol. 19. N 2, Sept. P. 31-54. ; Bellamy A.J. Global Politics and the Responsibility to Protect: From Words to Deeds. Routledge. 256 p. ; Thakur R. The United Nations, Peace and Security: From Collective Security to the Responsibility to Protect. 2006. ; Evans G. The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All. Publisher : Brookings Institution Press, 2008. 349 p.

2 Evans G., Sahnoun M. The Responsibility to Protect // Foreign Affairs. 2002. Vol. 81, N 6, Nov.-Dec. P. 102.

3 Thakur R. The United Nations, Peace and Security: From Collec-

tive Security to the Responsibility to Protect. 2006. P. 34.

2. Если государство не в состоянии обеспечить вышеуказанные условия, международное сообщество обязано помочь такому государству, путем использования методов раннего предупреждения, обеспечения переговоров между политическими партиями, укрепления безопасности, мобилизации военных сил и многих других действий.

3. Если государство не в состоянии защитить своих граждан, и мирные средства не действенны, международное сообщество несет ответственность за вмешательство сначала дипломатическими способами, а затем, в качестве крайней меры, с использованием вооруженных сил4. В 2005 г. в Итоговом документе Всемирного саммита ООН главы государств и правительств одобрили концепцию «ответственность за защиту» ("responsibility to protect”), которая предусматривала ряд взаимосвязанных обязательств государств по защите населения от четырех видов наиболее опасных международных преступлений: геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Хотелось бы отметить, что в данном случае речь скорее о «подмене» терминов, которая ведет к нарушению основополагающих принципов международного права и фактическому оправданию вмешательства во внутренние дела государств.

Можно констатировать, что концепция «ответственность за защиту» затрагивает ключевые параметры международной безопасности, именно поэтому, если принимать ее за руководство к действию, необходимо максимально конкретно и четко обозначить юридические аспекты данной концепции, особенно те, которые связаны с военным вмешательством международного сообщества, под эгидой ООН или каких-то других структур, во внутренние дела государств. Что подразумевается под «международным сообществом» в данном случае - группа государств, разделяющих данную концепцию, ООН, НАТО, региональные организации? Любое «приблизительное» или недостаточно конкретное толкование содержания данной концепции может повлечь серьезные международные последствия. Что касается структур, которые могут применять концепцию, необходимо отметить прежде всего Организацию Объединенных Наций, которая уже активно использует ее на практике. Например, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун

4 Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), Sept. 2000.

в 2011 г. заявил, что применение силы в Ливии основывалось, во-первых, на гуманитарных принципах, а во-вторых, и на концепции «ответственность за защиту», причем данная концепция называлась Генеральным секретарем «новой нормой международной безопасности и прав человека, связанной с проявившейся ранее неспособностью международного сообщества предотвращать и прекращать геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности»5. Данное заявление представляется чрезвычайно важным с позиции международного права, так как если речь уже идет о новой «норме международной безопасности», следующим шагом вполне может стать возведение концепции «ответственность за защиту» в ранг нормы международного права.

Наряду с ООН, Африканский Союз также заявил об использовании концепции «ответственность за защиту». В Уставе Союза зафиксировано, что Африканский Союз имеет «право вмешательства в дела государства-члена Союза в том случае, если данное государство совершает военные преступления, проводит политику геноцида или совершает преступления

6

против человечности» , так как именно «защита прав человека и гражданина» является одной из приоритетных задач АС. Кроме того, Африканский Союз принял так называемый «консенсус Эзульвини», согласно которому концепция «ответственность за защиту» является инструментом предотвращения массовых

7

жертв .

Среди документов, лежащих в основе концепции «ответственность за защиту», важна также резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1674 (2006) «Защита гражданского населения в вооруженном конфликте», где впервые на уровне документов ООН была произведена отсылка к концепции «ответственность за защиту».

Кроме того, П. Ги Мун ввел должность специального советника Генерального секретаря по концепции «ответственность за защиту», а также должность специального советника Генерального секретаря по предотвращению геноцида, однако с 21 февраля 2008 г. Секре-

5 to: Ceren O. Responsibility To Protect. Not Remotely New. URL: http://www.commentarymagazine.com/2011/03/20/responsibility-to-protect-not-remotely-new/ 2011. March 20.

6 The Constitutive Act of African Union. URL: http://www.africa-union.org/root/au/AboutAU/ Constitutive_Act_en.htm

7 The common African position on the proposed reform of the United Nations: ’Tie Ezulwini Consensus”. Executive Council, 7th Extraordinary Session. 2005. March 7-8. Addis Ababa, Ethiopia, Ext/EX.CL/2 (VII).

тариат объявил о создании единой должности специального советника, «ответственного за защиту» народов от геноцида, этнических чисток, военных преступлений и преступлений против человечности.

Концепция «ответственность за защиту» получила свое развитие в 2007 г. во время конфликта в Бирме. Российская Федерация и Китай наложили вето на резолюцию, предполагающую проведение миротворческой операции, мотивируя это тем, что ситуация на Бирме не представляла угрозы миру и безопасности региона, и что дела, касающиеся внутренней компетенции государства, не относятся к компетенции Совета Безопасности ООН. РФ и Китай настояли на том, чтобы ситуацию взял под контроль Совет по правам человека. Однако опыт проведения операций ООН по принуждению к миру свидетельствует о том, что вмешательство в дела, относящиеся к внутренней компетенции государства, происходят, причем достаточно регулярно. На сегодняшний день проблема состоит в том, как обосновать данное вмешательство с юридической точки зрения, а возникновение и развитие концепции «ответственность за защиту» представляет собой способ легитимного обоснования вмешательства во внутренние дела государств, что фактически создает предпосылки для обоснования такого опасного и неоднозначного с юридической точки зрения понятия, как «гуманитарная интервенция». По данным Центра по международному развитию и урегулированию конфликтов Мэрилендского университета (США), за последнее десятилетие 95 % всех конфликтов с участием государства носили внутригосударственный характер, что фактически переводит фокус внимания Совета Безопасности во внутригосударственную сферу. Международное право не регламентирует внутреннюю компетенцию государства, поскольку она обусловлена государственным суверенитетом и определяется актами государства. Поэтому вмешательством должны считаться любые меры государств или международных организаций, с помощью которых последние попытаются препятствовать субъекту международного права решать дела, по существу, входящие в его компетенцию. Не считаются внутренними делами такие действия, которые по своей сущности и направленности представляют угрозу миру и безопасности, грубо попирают общепризнанные международные нормы. Поэтому на основании Устава ООН к данным государствам могут быть применены

принудительные меры. Также критерием концепции невмешательства являются международные обязательства государств, в том числе их обязательства по Уставу ООН.

Резолюция СБ ООН 1769, санкционировавшая введение совместных войск ООН и Африканского Союза в Дарфур, тем не менее, не содержала ссылку на концепцию «ответственность за защиту», что свидетельствовало о том, что концепция приобрела как сторонников, так и противников, которые настаивали на том, что концепция не должна приобретать статус международной нормы. К числу стран, критически относящихся к данной концепции, относится Российская Федерация. Постоянный представитель РФ при ООН Виталий Чуркин еще в 2007 г. отмечал, что концепция носит очень размытый характер и существует в виде «каркаса, не имеющего под собой универсального политико-правового наполнения». Он также заявил, что на содержательную часть концепции надо обратить особенное внимание, так как речь фактически идет о правовом обосновании применения силы, в связи с чем, по мнению В. Чуркина, необходимо обеспечить «взвешенный, неконфронтационный подход, учитывающий интересы всего международного сообщества и опирающийся на основополагающие принципы и нормы международного права»8.

В 2004 г. в журнале Foreign Policy вышла примечательная статья Дж. Сороса, посвященная проблеме национального суверенитета в связи с реализацией концепции «ответственность за защиту». В ней Дж. Сорос утверждает, что «суверенитет является анахронизмом, это понятие было создано в былые времена, когда общество состояло из правителей и субъектов государства, на самом деле не являющихся гражданами. Это понятие стало краеугольным камнем международных отношений, начиная с подписания Вестфальского мира в 1648 г. Сегодня, несмотря на то, что не все государства-нации демократически подотчетны своим гражданам, принцип суверенитета стоит на пути внешнего вмешательства во внутренние дела национальных государств. Но истинный суверенитет принадлежит народу, который, в свою очередь, делегирует соответствующие полномочия своим правительствам. Если правительство злоупотребляет возложенными на него полномочиями и граждане не имеют воз-

8 Цит. по: Сайкин Ю. Концепция невмешательства ООН // Рос. газ. ШЬ: http://www.rg.ru/2007/10/11/oon.html

можностей для исправления таких нарушений, внешнее вмешательство оправдано»9. Очевидно, что подобная трактовка суверенитета противоречит трактовке суверенитета, принятой в отечественной школе международного права, которая считает суверенитет незыблемым и неотъемлемым свойством государства, которое не подлежит разделению или дроблению.

Государственный секретарь США Х. Клинтон в 2008 г. также упоминала данную концепцию: «Приняв принцип ответственности за защиту, Организация Объединенных Наций, тем самым, соглашается с тем, что массовые зверства, которые имеют место в одном государстве, касаются всех государств»10.

Наиболее спорным моментом, отражающим усиление позиций концепции «ответственность за защиту», стала резолюция Совета Безопасности ООН 1970 от 17 марта 2011 г., которая санкционировала введение бесполетной зоны над Ливией. Именно эта резолюция официально ссылалась на данную концепцию, используя формулировку «применения всех необходимых мер для защиты гражданского населения», причем основанием для применения концепции стала «неспособность ливийского правительства соблюдать права человека в соответствии с нормами международного права и действия, которые могут быть расценены как преступления против человечно-сти»11. Таким образом, концепция была зафиксирована в международно-правовом документе, что действительно дает основания считать ее, со временем, обычной нормой международного права.

Одновременно с ситуацией в Ливии развивался конфликт в Кот-д’Ивуаре, который, однако, был гораздо менее освещен в прессе и в котором концепция также нашла свое применение. Была принята резолюция Совета Безопасности ООН 1975 от 30 марта 2011 г. по ситуации, сложившейся в Кот-д’Ивуаре после президентских выборов. Согласно резолюции сторонники кандидатов на президентскую должность были ответственны за серьезные нарушения прав человека. В резолюции было заявлено, что наиболее важная задача каждого

9 Soros G. The Peoples’ Sovereignty: How a new twist on an old idea can protect the world’s most vulnerable populations // Foreign Policy. 2004. Jan. 1. URL: http://www.foreignpolicy.com/articles/20 04/01/01/ the_peoples_sovereignty

10 Clinton H. 2008 Presidential Aide Questionnaire. URL: http:// globalsolutions.org/08orbust/pcq/clinton

11 Uht to: Ceren О. Responsibility To Protect Not Remotely New //

Commentary. 2011. March 20. URL: http://www.commentarymagazine. com/2011/03/20/responsibility-to-protect-not-remotely-new/

государства - это реализация ответственности за защиту населения. Кроме того, был продлен мандат на проведение миротворческой операции ООН в Кот-д’Ивуаре, причем с «использованием все необходимых мер вплоть до тяжелого вооружения».

Таким образом, очевидно, что для обоснования конфликтов в Ливии и Кот-д’Ивуаре в 2011 г. была использована концепция «ответственность за защиту». Также ясно, что главным пропагандистом данной концепции являются правящие круги США. Ключевой фигурой, повлиявшей на Б. Обаму при санкционировании военных действий против Ливии, была советник президента Саманта Пауэр, которая, наряду с уже упомянутым Г. Эвансом, главным исполнительным директором Международной кризисной группы, была одной из создательниц концепции «ответственность за защиту»12. Одна из книг С. Пауэр, ”A Problem from Hell”, в которой разрабатывается концепция «ответственность за защиту», была высоко оценена президентом США Б. Обамой, а ее автора пригласили в Сенат в качестве консультанта по внешней политике.

12 января 2009 г. Генеральный секретарь ООН выступил с материалом, который назывался «Реализуя ответственность за защиту» (Implementing the Responsibility to Protect). Этот доклад стал первым документом, изданным Секретариатом ООН, в котором концепция освещается не просто как теоретическая программа, а как руководство к действию. Доклад закрепил дефиниции, относящиеся к содержанию концепции, а также три основы концепции, которые впервые были озвучены П. Ги Муном в выступлении 2008 г.: во-первых, подчеркивалась первостепенность ответственности государств за защиту гражданского населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток, во-вторых, международное сообщество обязывалось помочь государствам в реализации данной ответственности, и, в-третьих, международное сообщество обязывалось помочь государствам в случае неспособности несения данной ответственности.

Несмотря на активное использование концепции «ответственность за защиту» западными специалистами, необходимо подчеркнуть, что она «не может быть позиционирована как новая юридическая норма или

12 Lakshmanan I., Nichols H. Samantha Power Brings Activist Role Inside to Help Persuade Obama on Libya // Bloomberg News. 2011. Mar. 25. URL: http://www.bloomberg.com/news/2011-03-25/samantha-power-brought-activist-role-inside-to-help-sway-obama-on-libya.html

принцип. Это скорее междисциплинарная международная "маршрутная карта”, обосновывающая и определяющая перечень действий, которые государства и международное сообщество должны предпринимать в целях защиты мирного населения с опорой на существующие юридические и политические принципы и нормы»13. Можно также констатировать, что

концепция «ответственность за защиту» напрямую затрагивает внешнеполитические интересы Российской Федерации, в связи с чем представляется необходимым уделить более пристальное внимание анализу ее юридической составляющей с тем, чтобы не допустить злоупотреблений силой при практической реализации данной концепции.

13 Гаврилов В.В. Соотношение и последовательность действий органов государства и международных организаций в рамках концепции «ответственность за защиту» в Азиатско-Тихоокеанском регионе // Евраз. юрид. журн. 2010. № 12(31). ЦКЬ: http://www.eurasialaw.ru/index php?option=coш_content&view=article&id=1611:-l-r-&catid=194:2010-12-27-06-58-52&М™1=1