К вопросу о системе федеральных органов исполнительной власти

К вопросу о системе федеральных органов исполнительной власти

С.М. Жукова, к.ю.н., Оренбургский институт (филиал) МГЮА им. О.Е. Кутафина

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» [1] в числе приоритетных направлений повышения эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создания благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов были определены исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Во исполнение положений вышеназванного нормативного правового акта произошла оптимизация системы федеральных органов исполнительной власти, которая в настоящее время устанавливается Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [2] и представлена следующими организационноправовыми формами: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами (п.1).

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации оно самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, предусмотренных указами президента или постановлениями правительства; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств (п.3).

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные

функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности; в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусмотренных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 4).

Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями правительства.

Таким образом, на федеральном уровне произошло чёткое разделение функций органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм. Однако правоприменительная практика не всегда согласуется с нормативно установленной системой федеральных органов исполнительной власти.

Например, функции по оказанию государственных услуг в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляют федеральные органы, созданные в форме федерального агентства. Порядок предоставления государственных услуг определяется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [3].

Данный федеральный закон в качестве государственной услуги рассматривает деятельность органов, предоставляющих государственные услуги (федеральных органов исполнительной власти, органов государственного внебюджетного фонда, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), осуществляемую по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными

правовыми актами её субъектов полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (ст. 2).

Следовательно, под данное определение государственных услуг подпадает деятельность федеральных органов исполнительной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий по запросам заявителей, в том числе в рамках лицензионно-разрешительных и регистрационных административных производств.

При этом в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (пп. «в» п. 2).

Кроме того, в нём отдельно раскрывается содержание функций по контролю и надзору, к числу которых относится выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов.

Следовательно, вышеназванные административно-процессуальные полномочия контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которые создаются преимущественно в организационно-правовой форме «федеральная служба», не являются государственными услугами. Теоретически на их осуществление не распространяется действие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Вместе с тем рассматриваемым федеральным законом предусмотрено создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг, то есть российских организаций независимо от организационно-правовой формы, отвечающих требованиям, установленным федеральным законом, и уполномоченных на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна» (ст. 2).

Во исполнение постановления Правительства Оренбургской области от 7 апреля 2008 г. №139-п «О создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Оренбургской области» в 2009 году в Оренбургской области был реализован проект по созданию многофункционального центра в

городе Оренбурге по адресу: Шарлыкское шоссе, 1/2, ТРК «Армада». Его общая площадь составила 7400 м2; количество окон — 120.

В настоящее время на базе данного центра оказываются государственные услуги, в том числе и территориальными органами отдельных федеральных служб (например: федеральной налоговой службой, федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии), что согласуется с постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» [4]. В п. 1 постановления закреплена норма, согласно которой «на базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:

а) социальная поддержка населения;

б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;

г) регулирование предпринимательской деятельности».

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные службы осуществляют отдельные контрольно-надзорные функции и не вправе осуществлять функции по оказанию государственных услуг, а в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» некоторые федеральные службы осуществляют действия, подпадающие под определение государственной услуги (то есть осуществление отдельных государственных полномочий по запросам заявителей).

Налицо противоречие между основным нормативным правовым актом, определяющим систему федеральных органов исполнительной власти (указ Президента РФ), и федеральным законом, определяющим порядок оказания государственных услуг. Однако основным принципом предоставления государственных услуг согласно ст. 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» является правомерность предоставления государственных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, а также предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными.

Аналогичная ситуация сложилась и в вопросе законодательного регулирования процедуры осуществления государственного контроля (надзора) на основании Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [5]. В ст. 2 вышеназванного федерального закона государственный контроль (надзор) рассматривается как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 под функции по контролю и надзору подпадает не только осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установ-

ленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, но и выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (пп. «б» п. 2).

Считаем возможным устранить выявленные коллизии путём пересмотра положений Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» за счёт уточнения содержания понятий «функция по контролю и надзору», «функция по оказанию государственных услуг» и установления императивного правила в вопросе соотношения организационно-правовой формы федерального органа исполнительной власти и выполняемой им функции.

Литература

1. О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах: указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

4. О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг: постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 41. Ст. 4782.

5. Озапдатеправюридическихлицииндивидуальныхпредпри-нимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6249.