Международные избирательные стандарты пассивного избирательного права

O.V. Kuznetsova International Election Standards of Passive Suffrage

International election standards are considered and problems of their application in the Russian election legislation are analyzed. Proposals on perfecting guarantees of the passive suffrage implementation in the Russian election process are formulated.

Key words and word-combinations: guarantees of the citizens' suffrage, passive suffrage, international election standards, national legislation.

Рассматриваются международные избирательные стандарты, анализируются проблемы их применения в отечественном избирательном законодательстве. Формулируются предложения по совершенствованию гарантий реализации пассивного избирательного права в российском избирательном процессе.

Ключевые слова и словосочетания: гарантии избирательных прав граждан, пассивное избирательное право, международные избирательные стандарты, национальное законодательство.

УДК 342.8:006.32 ББК 67.400.8ц

О. В. Кузнецова

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

1\Л еждународные избирательные стандарты пассивного избирательного права можно определить как сформулированные исходя из мирового опыта проведения выборов и закрепленные в международных актах основные руководящие установления и правила поведения субъектов избирательного процесса, которые позволяют реализовать гражданам свое пассивное избирательное право через демократические свободные выборы. Особенностью правового регулирования избирательных стандартов является непосредственное применение (прямое действие) соответствующих норм международного права во внутригосударственных отношениях, а также их приоритет над нормами национального права.

Поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации выступают составной частью ее правовой системы, Российское государство несет ответственность за соблюдение взятых на себя международных обязательств, касающихся в том числе пассивного избирательного права, не только перед своим народом, но и перед мировым сообществом. В связи с этим международные избирательные стандарты пассивного избирательного права следует рассматривать как закрепляемый международным правом нормативный минимум внутригосударственного правового регулирования общественных отношений, складывающихся по

поводу реализации российскими гражданами права быть избранными в органы публичной власти. Источниками международных стандартов в области избирательных прав граждан могут быть как всеобщие (универсальные), так и региональные избирательные стандарты.

Универсапьные избирательные стандарты разработаны и закреплены в документах Организации Объединенных Наций, а также в рамках других всемирных международных организаций, например Межпарламентского союза. Они установлены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН [1], Международном пакте о гражданских и политических правах [2, с. 61-71], Конвенции о политических правах женщин [2, с. 44-46], Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации [2, с. 51-61], Декларации о критериях свободных и справедливых выборов [2, с. 813-816] и других международных документах.

К числу региональных избирательных стандартов (имеются в виду прежде всего те из них, которые приняты в рамках региональных организаций, где участником является Российская Федерация) можно отнести европейские международные стандарты и стандарты Содружества Независимых Государств. Изложены они в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод [2, с. 536-549], в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств [3, с. 153].

Анализ положений указанных международных актов показал, что первые из них, принятые в середине прошлого столетия, провозглашают право каждого принимать участие в управлении своей страной посредством свободных, периодических и нефальсифицированных выборов, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве. При этом принципы еще не конкретизируются применительно к пассивному избирательному праву, да и самому праву быть избранным не уделяется должного внимания.

Относительно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод можно отметить, что переход от идеи «институциональной» обязанности проводить свободные выборы к концепции «всеобщего избирательного права», позволяющего каждому участвовать в голосовании и выступать в качестве кандидата на выборах, произошел уже в практике рассмотрения конкретных жалоб [4, с. 434]. Более того, формулировка ст. 3 Протокола № 1 указанной Конвенции хотя и является широкой, но упоминает лишь о выборах законодательной власти, что не позволяет распространить демократический принцип организации избирательного процесса на все выборы публичной власти. Данные выводы подтверждает и судебная практика. Так, в решении от 27 мая 2004 г. по делу Гулиева против Азербайджана, утверждается, что данная статья применима только к «выборам законодательной власти» и президентские выборы не могут толковаться как подпадающие под значение этого понятия [5].

Исходя из того что Европейская конвенция защищает только право выдвинуть свою кандидатуру и только в законодательные органы государства, гражда-

не лишаются действенного механизма защиты своего пассивного избирательного права на всех последующих после выдвижения стадиях избирательного процесса, а также права быть избранным в иные органы публичной власти.

Право каждого гражданина «...быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права...» получает закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г. (ст. 25). В отдельных международно-правовых документах были установлены дополнительные гарантии реализации пассивного избирательного права для отдельных категорий граждан, подвергающихся дискриминации чаще других во всех сферах жизнедеятельности по признакам пола, расы, национальности и иным подобным признакам.

Так, в ст. 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г. указано: «Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов». В ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. закреплено, что «государства-участники обязуются обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления... политических прав, в частности права участвовать в выборах - выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права...».

Права и свободы, провозглашенные в рассмотренных документах, многие государства воспринимают как общепризнанный стандарт, воплощая его подходы и положения во внутреннем законодательстве. Так, и Россия в своей Конституции 1993 г. устанавливает высшим непосредственным выражением власти народа свободные выборы (ст. 3), закрепляет пассивное избирательное право и его всеобщий и равный характер (ст. 32 и 81).

Более подробному регулированию принципов пассивного избирательного права посвящен ряд документов, принятых в рамках Межпарламентского союза, ОБСЕ, Совета Европы и СНГ.

В п. 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ [2, с. 335-348] в развитие всеобщих универсальных избирательных стандартов указано, что государство должно гарантировать взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право; уважать право граждан добиваться государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти.

Декларация о критериях свободных и справедливых выборов провозглашает избирательные права граждан, права и обязанности кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также права и обязанности государств. В частности,

к обязанностям государства относятся следующие: принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, недопущение подкупа или других противозаконных действий, быстрое и эффективное рассмотрение жалоб.

В развитие концепций избирательных прав граждан, закрепленных в указанной Декларации и других международных документах, касающихся избирательных стандартов, на 116-й Ассамблее Межпарламентского союза (Нуса-Дуа, Бали, 4 мая 2007 г.) была единогласно принята Резолюция о поощрении разнообразия и равных прав для всех на основе всеобщих демократических стандартов и стандартов проведения выборов. Ассамблея призвала парламенты и правительства обеспечивать предоставление всем лицам, в соответствии с международными обязательствами, равные возможности для участия в избирательном процессе; создавать одинаковые условия и равные возможности для всех кандидатов и политических партий, принимающих участие в демократических избирательных процессах, и гарантировать им справедливый доступ к средствам массовой информации; поощрять, контролировать и оценивать участие групп меньшинств в избирательных процессах.

Свод рекомендуемых норм при проведении выборов [2, с. 460-501], принятый на 52-м заседании Венецианской комиссии Совета Европы в октябре

2002 г., пошел дальше обеспечения принципов свободных, ответственных и прозрачных выборов, принципов всеобщего, равного избирательного права. В документе утверждается, что демократические выборы невозможны без соблюдения иных прав человека, в частности свободы слова и печати, свободы передвижения по стране, свободы собраний и объединения в политических целях, в том числе для создания политических партий. Ограничения этих свобод должны основываться на нормах закона, отвечать общественным интересам и соответствовать принципу пропорциональности. Кроме того, демократические выборы невозможны без стабильного избирательного законодательства и процессуальных гарантий участников выборов.

Тенденцией, которую можно только приветствовать, является целенаправленное стремление Российской Федерации ратифицировать или присоединиться к ряду международных документов обязательной юридической силы, в которых в той или иной мере затрагиваются и электоральные вопросы, в том числе антиадминистративные и антикоррупционные электоральные меры. Ряд положений этих документов уже в той или иной форме закреплен в действующем российском избирательном законодательстве [6].

В ратифицированной Конвенции ООН против коррупции от 31 октября

2003 г. [7], в частности, речь идет о том, что государство-участник должно рассмотреть возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, с тем чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности (п. 2 ст. 7); усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это примени-

мо, в финансировании политических партий (п. 3 ст. 7); установить процедуру лишения на определенный срок, установленный во внутреннем законодательстве, по решению суда или с помощью других надлежащих средств, лиц, осужденных за преступления, признанные таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, права занимать публичную должность (подп. «а» п. 7 ст. 30).

Подтверждением стремления России к дальнейшей демократизации избирательного процесса, включению в единую международную систему гарантий избирательных прав граждан, обеспечения стабильности политического развития и развития международных избирательных стандартов является самое непосредственное участие в разработке Конвенции СНГ, проекта Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод [8]. Данные документы, закрепляя все известные на сегодняшний день принципы избирательного права, впервые дают определения избирательных стандартов, раскрывают механизм их реализации. Особое внимание уделяется организации международного наблюдения за выборами, как гарантии реализации принципов избирательного права.

Соблюдая общие международные принципы организации и проведения выборов, государства по-разному инкорпорируют их в национальное законодательство. Процесс имплементации - очень пестрый и разнообразный, он всегда учитывает исторические, географические, социальные, экономические и культурные условия развития нации. Любое цивилизованное демократическое государство, основываясь на этих принципах, создает избирательную систему, которая отражает политическое настроение своего общества и гарантирует реализацию политических прав граждан [9, с. 31].

Анализ основных правовых источников международных избирательных стандартов позволяет сделать следующие выводы:

1) международные избирательные стандарты не содержат единообразного определения пассивного избирательного права, под которым понимается либо право выдвинуть свою кандидатуру, либо право быть избранным;

2) в международной практике отсутствуют источники, посвященные регулированию только избирательных прав. Международные акты либо закрепляют всю систему прав и свобод человека и гражданина, в том числе по сферам применения, либо посвящены выборам в целом, или отдельным избирательным действиям и процедурам, в рамках которых гарантируется реализация пассивного избирательного права;

3) международные избирательные стандарты пассивного избирательного права базируются на универсальных принципах избирательного права - всеобщего равного избирательного права, периодического и обязательного проведения выборов, их свободного, подлинного, справедливого, открытого и гласного характера;

4) равное избирательное право признается основой пассивного избирательного права;

5) важнейшим условием обеспечения пассивного избирательного права является уважение, соблюдение и защита всех политических прав и свобод гражданина, многопартийность и идеологическое многообразие, стабильность правовых норм в области регулирования выборов и одновременно их динамичное демократическое развитие;

6) обязательным условием обеспечения пассивного избирательного права является наличие и эффективное функционирование механизмов защиты избирательных прав участников избирательного процесса, беспристрастное международное наблюдение за выборами, в том числе за соответствием международным обязательствам обеспечения избирательных прав граждан.

Библиографический список

1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 194S г. // Рос. газ. 1995. 5 апр.

2. Международные избирательные стандарты: сб. документов. М., 2004.

3. Муниципальная служба. 2003. № 3.

4. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 199S.

5. Гулиев против Азербайджана [Guliyev - Azerbaijan] (№9 355S4/02) от 27 мая 2004 г. [Перевод на русский язык]. URL: http://www.echr.ru/documents/bulleten.htm

6. Лысенко В.И. Реализация избирательных прав граждан Российской Федерации в контексте международных избирательных стандартов // Материалы международной конференции <Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов». URL: http:// www.vibory.ru/Publikat/RVKMIS/lys-vi.htm

7. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федер. закон от S марта 2006 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.

S. URL: http://www.cikrf.ru/international/conference_proekt_konv2.jsp.

9. БорисовИ.Б. Маятник демократии (об избирательной системе, революциях и суверенитете) // Журнал о выборах. 200S. № 5.

M.A. Ivanova

Criteria of the Separation of Proceedings on Cases, Arising from Public Legal Relations into an Independent Kind of Legal Proceedings

The disputable questions of separation of the proceedings on cases arising from public legal relations into an independent kind of legal proceedings are considered. The basic criteria of the division of the uniform procedural form into kinds are defined.

Key words and word-combinations: legal procedure kind, dispute on law, material-legal nature of cases.

Рассмотрены спорные вопросы выделения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в самостоятельный вид судопроизводства. Определены основные критерии деления единой процессуальной формы на виды.

Ключевые слова и словосочетания: вид судопроизводства, спор о праве, материально-правовая природа дел.

УДК 347

ББК 67.410.113.42

М.А. Иванова

КРИТЕРИИ ВЫДЕЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ,

В САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД СУДОПРОИЗВОДСТВА

юридической науке на протяжении нескольких десятков лет ведутся споры относительно того, является ли производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, самостоятельным видом судо-