Формирование современных механизмов государственно-частного партнерства в российской системе здравоохранения

Вестник Института экономики Российской академии наук

5/2015

ПУБЛИКАЦИИ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

Е.К. ДАБАГЯН аспирантка Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова

ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В статье рассматриваются актуальные вопросы развития государственно-частного партнерства в российской системе здравоохранения. Особое внимание уделено проблеме поддержки отечественных производителей лекарственных препаратов первой необходимости. На основании анализа зарубежного и отечественного опыта разработаны рекомендации для развития механизмов ГЧП в российской фармацевтической отрасли.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, система здравоохранения, федеральная целевая программа, фармацевтическая и медицинская промышленность, инновационная политика.

1БЬ: 1100; 1180.

На современном этапе страны с высокоразвитой экономикой занимаются поиском и внедрением новых форм и методов государственного управления. Привлечение частного бизнеса к обеспечению публичных потребностей, к решению общественно значимых задач на основе принципов и механизмов взаимовыгодного партнерства отражает новую концепцию участия государства в экономике. В нашей стране имеется целый ряд объективных финансово-экономических предпосылок для развития механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных сферах и отраслях экономики, в том числе в российском здравоохранении.

В настоящее время, одной из важнейших проблем в системе российского здравоохранения является обеспечение населения лекарственными препаратами (ЛП) первой необходимости. При этом сложности, с которыми сталкивается отечественная фармацевтическая отрасль, оказывают непосредственное влияние на качество оказываемых медицинских услуг населению. Одним из ключевых элементов разрешения данной про-

блемы и повышения эффективности бюджетных расходов на здравоохранение является привлечение потенциала частного бизнеса к развитию отечественного производства лекарств первой необходимости.

В зарубежной и отечественной научной литературе наработан ряд трактовок категории государственно-частного партнерства, которые рассматривают данное понятие в различных аспектах [1]. Однако общей основой государственно-частного партнерства выступают механизмы комбинирования государственных и частных ресурсов с целью их эффективного использования и получения максимальной выгоды от совместной деятельности для всех сторон партнерства.

В российской экономике необходимость разработки и применения на практике механизмов ГЧП обусловлена, прежде всего, дефицитом бюджетных средств и низкой эффективностью управленческой деятельности, осуществляемой современными государственными структурами. В этих условиях частный бизнес становится одним из важных источников, который может быть использован для внедрения масштабных инновационных проектов в различных сферах хозяйственной деятельности и для привлечения значительных инвестиционных ресурсов.

В настоящее время в сфере здравоохранения на различных стадиях реализации находятся 25 проектов ГЧП в 11 российских регионах, а совокупный объем заявленных инвестиций в медицинские ГЧП приближается к 10 млрд руб. [2]. Следует отметить, что данные проекты, как правило, представляют классические формы ГЧП - концессии, совместные предприятия, контракты жизненного цикла и другие партнерства, в которых государство выступает соучредителем, вкладывает имущество и финансовые средства. Такого рода проекты в полной мере являются актуальными и для развития отечественной фармацевтической отрасли.

Глобальный рынок фармакологии считается одним из наиболее прибыльных и динамично растущих сегментов мирового хозяйства. Несмотря на общее замедление динамики экономических показателей, он продолжает расти. К ключевым драйверам роста фармацевтического рынка относится выведение на него инновационных медицинских препаратов. Соответственно, крупнейшие мировые фармацевтические компании стабильно инвестируют значительные ресурсы в И&Э-разработки1.

Отечественный фармацевтический рынок демонстрирует одни из лучших показатели роста, однако в Российской Федерации отмечается дефицит собственных крупных компаний - производителей фарма-

1 Research and Development (R&D) - совокупность работ, направленных на получение новых знаний и практическое применение при создании нового изделия или технологии. Прдробнее см.: Драйверы развития мирового фармацевтического рынка в 2014 г. www.healthcare.blogs.ihs.com (дата обращения: 20.06.2015).

цевтической продукции. Российские предприятия не всегда способны выдержать конкуренцию со стороны зарубежных производителей.

Соотношение импортных и собственных лекарственных средств на отечественном рынке находилось на стабильном уровне на протяжении периода 2011-2013 гг., при этом в денежном исчислении импортная продукция занимает порядка 3/4 рынка, а в натуральном - лишь 40%. Это можно объяснить тем, что средняя стоимость импортной фармацевтической продукции значительно выше аналогов, произведенных в России. Так, на середину 2013 г. данная пропорция составляла 40,6 руб.: 185,7 руб. за упаковку2. По оценкам экспертов, из 10 тыс. инновационных молекул, изучаемых биотехнологами, в практику деятельности фармацевтической промышленности внедряется только одна. При этом далеко не все отечественные производители готовы вкладывать значительные финансовые ресурсы ради гипотетического успеха.

Федеральная целевая программа «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу»3 предусматривает технологическое переоснащение производственных мощностей предприятий, поддержку разработки и производства наукоемкой фармацевтической и медицинской продукции в России, эффективную конкуренцию с зарубежными производителями. Предполагается, что органы государственной власти субъектов РФ на условиях ГЧП должны обеспечить формирование соответствующей инфраструктуры (лабораторной, сервисной, информационной, венчурной), ориентированной на снижение издержек фармацевтических компаний по созданию новых лекарственных препаратов и медицинской техники.

Для развития государственно-частного партнерства необходимо формирование соответствующих институциональных условий. В настоящее время экспертное сообщество выделяет следующие ключевые направления развития институциональной базы для внедрения механизмов ГЧП в российской экономике в целом, и фармацевтической сфере в частности4:

2 Фармацевтический рынок России 2014. шшш^а^15ег.ги/1^ех.рЬр/Статья: Фарма-цевтический_рынок_России (дата обращения: 20.06.2015).

3 Постановление Правительства РФ от 17.02.2011 № 91 (ред. от 06.11.2014) «О федеральной целевой программе «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» // Собрание законодательства РФ. 21.03.2011. № 12. Ст. 1628.

4 Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации по применению механизмов государственно-частного взаимодействия в сфере здравоохранения (Одобрены на заседании Координационного совета Министерства здравоохранения РФ по государственно-частному партнерству (протокол от 10.03.2015 N 73/23/9)// Здравоохранение. 2015. № 6.

1. Совершенствование нормативной правовой базы, систематизация законодательства и закрепление на федеральном уровне единого понятия о государственно-частном партнерстве.

2. Проведение оценки эффективности проектов ГЧП как обязательное условие для принятия решения о его реализации.

3. Финансовое обеспечение проектов ГЧП, содействие в доступе инвесторов к «длинным» деньгам для осуществления инвестиций в проекты ГЧП.

4. Разработка механизмов обеспечения необходимого уровня рентабельности проектов ГЧП для частного инвестора при условии сохранения социальных обязательств государства в части оказания гражданам медицинской помощи.

5. Организационное сопровождение органами государственной власти и органами местного самоуправления проектов ГЧП (от «идеи» до «проекта (продукта) под ключ»).

6. Создание на региональном и местном уровнях отдельных структурных подразделений органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения, координационных и совещательных органов, отвечающих за вопросы развития ГЧП в фармацевтической отрасли.

7. Подготовка (повышение квалификации) должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за сопровождение проектов ГЧП в сфере фармацевтики.

Следует отметить, что 13 июля 2015 г. после длительных согласований и обсуждений был принят долгожданный Федеральный Закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный ФЗ вступит в силу с 1 января 2016 г.

Однако до этого времени совместными усилиями Министерства экономического развития Российской Федерации, экспертных организаций и региональных администраций необходимо согласовать региональные законодательства с вновь ступающим в силу федеральным законом. Особое внимание следует уделить систематизации существующих законов, разработке соответствующих подзаконных актов, так как в 70 субъектах РФ действуют собственные региональные законы о ГЧП.

В современной российской экономике к основным механизмам ГЧП в фармацевтической сфере можно отнести: концессии; сделки по привлечению инвестиций в развитие объектов инфраструктуры фармацевтической отрасли, находящихся в государственной собственности; аренду государственного имущества с возложением на арендатора обязательств по проведению текущего и капитального ремонта арендуемого имущества; лизинг; участие частных фармацевтических

компаний в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; аутсорсинг; создание коммерческих организаций.

Следует отметить, что участие публичного сектора в качестве партнера в рамках ГЧП в фармацевтической отрасли сопровождается определенными рисками для бизнеса, часть которых характерна для любого сотрудничества с органами федеральной власти (рис. 1). Как следует из представленной экспертной оценки, на первом месте стоит низкая степень ответственности государственных структур. В настоящее время представители бизнеса демонстрируют низкий уровень доверия к обязательствам государства даже в договорном виде. В значительной мере это обусловлено многочисленными и регулярными кризисами, которые переживает российская экономика на протяжении последних 25 лет.

конфликтных ситуаций

Рис. 1. Ключевые риски для бизнеса, связанные с государственно-частным партнерством, экспертная оценка

Источник: [3].

На втором месте по уровню риска - длительность процедур по согласованию проекта. Этот риск возникает по ряду причин. Однако основными причинами являются дефицит квалифицированных кадров, имеющих опыт в реализации проектов ГЧП в фармацевтической сфере, а также несбалансированность интересов государственных исполнительных органов различных уровней власти.

Как свидетельствует практика, средний срок реализации проекта в общественно значимых сферах сегодня составляет от 5 до 15 лет. В течение такого длительного периода может произойти многократная смена как политических, так и экономических условий, что порождает риски сокращения или даже приостановление финанси-

Вестник ИЭ РАН. №5. 2015 С.173-181

рования. В случае если проект финансируется только за счет частных инвестиций, нестабильность экономической ситуации усиливает риск сложности возврата инвестиций. В связи с этим внедрение механизмов ГЧП требует разработки долгосрочной политики.

На современном этапе все рассмотренные выше ключевые риски в значительной степени препятствуют реализации проектов ГЧП в отечественной фармацевтической отрасли. Помимо этого, для развития ГЧП в российской фармацевтической сфере необходимо снять основные организационно-правовые барьеры. В первую очередь, по мнению заместителя министра здравоохранения РФ С.А. Краевого, необходимо создать условия для локализации производства ЛП иностранными фармацевтическими компаниями, что предусмотрено государственной концепцией развития здравоохранения. Основными проблемами, препятствующими решению этой задачи, в данный момент являются «отсутствие общего глоссария и понимания механизмов реализации проектов», в результате чего в Министерство здравоохранения поступает мало конкретных предложений от бизнес-структур [4].

Очевидно, что принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве создаст нормативные предпосылки для регламентации и снижения части существующих рисков и барьеров, которые смогут быть разделены между бизнесом и государством на равных условиях.

Сегодня в России современные формы и механизмы государственно-частного партнерства в фармацевтической отрасли только начинают развиваться. Согласно положениям Федеральной целевой программы «ФАРМА-2020», особую роль приобретает формирование инновационных кластеров, привлекающих инвестиции и обеспечивающих техническое перевооружение и переход отечественной фармацевтической и медицинской промышленности на инновационную модель развития .

Представляется целесообразным формировать такие кластеры и центры как на базе локализующихся зарубежных фармацевтических производств, так и на основе отечественных инновационных и фармацевтических центров, предусматривая создание коммерческих компаний и реализацию концессионных соглашений (в качестве примера в данном случае можно привести опыт сотрудничества ЗАО «Бин-нофарм» и компаний «ГлаксоСмитКляйн» (Великобритания), UCB Pharma (Бельгия).

5 Приказ Минпромторга РФ от 23.10.2009 № 965 «Об утверждении стратегии развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» http://www.pharma2020.ru/ (дата обращения: 20.06.2015).

Следует отметить, что инновационные проекты в фармацевтической индустрии (создание новых препаратов, разработка технологий и пр.), как правило, относятся к числу долгосрочных и могут различаться по величине инвестируемого капитала и размерам получаемых экономических результатов. Внедрение инноваций предполагает, что фармацевтические предприятия получают от системы здравоохранения заказ на производство тех или иных новых лекарственных средств на основании информации о ведущихся разработках. С другой стороны, компании сами стимулируют эти разработки, формулируя заказы научной общественности, предлагая новые идеи. На всех этапах инновационной цепочки - от научных исследований до разработки технологий и непосредственно производства - необходима высокообразованная, владеющая современными технологиями рабочая сила, а также инвестиции.

При развитии института государственно-частного партнерства в фармацевтической отрасли целесообразно учитывать имеющийся зарубежный опыт. Так, во многих странах мира основная роль государства в данном процессе заключается в активном содействии развитию отрасли на основе поддержки НИОКР и в обеспечении доступа к финансированию (рис. 2). Как следует из рис. 2, в настоящее время Индия имеет наиболее развитую систему государственной поддержки проектов ГЧП в фармацевтической отрасли. В Китае правительство также уделяет большое внимание развитию ГЧП, делая основной акцент на мерах поддержки кадрового обеспечения и НИОКР,

Меры государственной поддержки

Кадровое обеспечение

Поддержка НИОКР

Стимулирование производства и внутреннего спроса

Инфраструктурная поддержка

Обеспечение доступа к финансированию

Индия

Страна Хорватия

О ©

) Усиленная поддержка

О

(3

Активное содействие развитию фармацевтической отрасли по V _всем направлениям_

у

США Швейцария

Г с? О ^

о •

(5 •

(3 О

• • Основная поддержка: НИОКР и доступ к ^ финансированию у

Отсутствие поддержки

Рис. 2. Особенности моделей государственной поддержки механизмов ГЧП в фармацевтической отрасли в разных странах

Источник: Современное состояние фармацевтической отрасли РФ и международный опыт. www.strategy.ru/ №егБ1^/Б11е/МеШста/5РС.рё£ (дата обращения: 11.06.2015).

Вестник ИЭ РАН. №5. 2015 С.173-181

и, в меньшей степени, на поддержке инфраструктурных проектов. В США, по сравнению с Индией и Китаем, система государственной поддержки заключается в обеспечении свободного доступа к финансированию, в том числе для реализации проектов НИОКР.

Заслуживает внимания опыт поддержки проектов ГЧП в Хорватии и Швейцарии. Эти европейские страны традиционно имеют развитую фармацевтическую промышленность, особый акцент делается на мерах по стимулированию спроса и, соответственно, производства, а также на обеспечении доступа к финансированию.

Анализ зарубежного опыта и имеющейся российской практики показывают, что для успешной реализации проектов государственно-частного партнерства в фармацевтической отрасли, особенно в сфере НИОКР, необходимо развитие соответствующей институциональной среды. В первую очередь необходимо сформировать базовые составляющие системы поддержки институтов инновационного развития - сети государственных и региональных центров науки, инноваций и информатизации, технопарков и научных парков, фондов поддержки фундаментальных исследований и инновационного предпринимательства.

В свою очередь меры государственной поддержки должны быть направлены на поддержку проектов ГЧП, имеющих целью развитие нанотехнологий и новейшего материаловедения в фармацевтике.

Таким образом, можно выделить следующие приоритеты разработки и реализации государственной политики поддержки ГЧП:

- благоприятный режим для инвестиций в производство ЛП (налоги, ставки по кредитам);

- упрощение регуляторных процедур;

- поддержка экспорта и импортозамещения (налоги и пошлины);

- благоприятный налоговый и регуляторный режим для инвестиций в исследования и клинические испытания, другого рода инновации;

- решение кадровых проблем российской фармацевтической индустрии;

- активный трансферт современных технологий;

- апробация перспективного зарубежного опыта и развитие моделей приватизации, коммерциализации, лизинга, концессий в фармацевтической сфере в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу.

Использование механизмов государственно-частного партнерства в рамках концепции двойной (государство-бизнес) и «тройной спирали» (государство - бизнес - наука) в фармацевтической индустрии и биотехнологиях будет способствовать активизации инвестиционно-инновационных процессов, росту и повышению эффективности российской системы здравоохранения.

Литература

1. Концептуальные основы становления и функционирования государственно-частного партнерства / Зельднер А.Г., Козлова С.В., Ширяева Р.И., Смотрицкая И.И. М., 2010. Сер. Научные доклады Института экономики РАН.

2. Голодец О.Ю. ГЧП в здравоохранении в центре внимания Правительства РФ. http://www.pppi.ru (дата обращения: 10.07.2015).

3. Литовченко С.Е. Развитие государственно-частного партнерства и снижение предпринимательских и инвестиционных рисков // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / Под общей ред. А.А. Зверева. М., 2009. С. 105-109.

4. Краевой С. Полноценному развитию ГЧП в фармацевтике мешают существующие барьеры // Фармацевтический вестник. 2014. № 8. С. 3.

E.K. DABAGYAN

postgraduate student of G.V. Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia dabagli89@gmail.com

THE FORMING OF MODERN MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE RUSSIAN HEALTHCARE SYSTEM

The paper deals with issues related to the current problems of public-private partnership in the Russian healthcare system. Special attention is paid to the problems of support of domestic pharmaceutical products. Based on the analysis of foreign experience recommendations for the development of public-private partnership in Russian pharmaceutical industry are offered.

Keywords: public-private partnership, healthcare system, the federal target program, pharmaceutical and medical industry, innovation policy. JEL: I100, I180.