Становление и развитие института главы муниципального образования в России

5.12. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

Шамсутдинов Р.Х., аспирант

Казанский государственный университет

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Аннотация. В статье рассматриваются виды муниципальных должностей и динамика правового статуса Главы муниципального образования и отражение этого статуса в локальных актах.

Ключевые слова: правовой статус Главы муниципального образования, виды муниципальных должностей

Несомненно, Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» является основополагающим актом при формировании и определении правового статуса органов местного самоуправления. Статья 34 содержит определение структуры органов местного самоуправления, на основе которого создаются и действуют их различные виды, предусмотренные действующим законодательством; также в законе определены должностные лица местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-

распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Общие положения о формировании органов и должностных лиц местного самоуправления также содержатся в отдельных статьях данного Закона: в ст. 35 - представительных органов; в ст. 36 - главы муниципального образования; в ст. 37 - местной администрации; в ст. 38 - контрольного органа; ст. 39 - избирательной комиссии муниципального образования. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления.

Статьей 36 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» устанавливается правовой статус и полномочия главы муниципального образования, тем самым Закон исправил недостатки прежнего Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, поскольку:

во-первых, определил вопросы полномочий и деятельности главы муниципального образования (согласно п. 1 ст. 35 «глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения);

во-вторых, ввел норму о правомочности главы муниципального образования.

Таким образом, одним из центральных и актуальных вопросов после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. является юридическое оформление института главы муниципального образования.

Представляется необходимым, прежде всего, определить, является ли глава муниципального образования должностным лицом или муниципальным служащим. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию «Должностное лицо», компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут1. Поэтому и термин «должностное лицо местного самоуправления» является теоретически недостаточно проработанным. Для решения поставленной проблемы необходимо разграничить ряд смежных категорий, таких как «служащий» и «должностное лицо», «муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо». Следует отметить, что понятие «должностное лицо» обладает свойством «полисемии» и используется в праве для обозначения разных свойств субъекта2. Оно используется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве. Представители отраслевых юридических наук стремятся сформулировать межотраслевое определение данного понятия, однако до настоящего времени в различных отраслях права единое нормативное определение должностного лица все же не выра-ботано3.

1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. - 2003. - № 8. - С. 33.

2 Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М.: изд-во Юрист, 1997. - С. 37-39; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации: учебник. - М.: изд-во Юрист, 2003. - С. 189.

3 См.: В соответствии с ФЗ от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» должностными лицами таможенных органов являются граждане

Российской Федерации, занимающие должности в таможенных органах, которым присвоены специальные звания, лица, предусмотренные данным законом // КонсультантПлюс. -2002. - 25 июня. Понятие должностного лица содержится также в прим. к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №

195-ФЗ // Российская газета. - 2001. - 31 декабря (№ 256).

БИЗНЕС В ЗАКОНЕ

4’ 2008

В юридической литературе выделяется несколько теоретических подходов к соотношению понятий «служащий» и «должностное лицо»4. В соответствии с первым из них понятие «должностное лицо» приравнивается к понятию «служащий». Исходя из другого подхода, понятие «должностное лицо» рассматривается в качестве самостоятельного понятия, отличающегося по своему содержанию от понятия «служащий». Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (в ред. от 8 декабря 2003 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Устав муниципального образования г. Казани (п. 1 ст. 52) определяет муниципального служащего как гражданина РФ, исполняющего обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета5.

В рамках категории «муниципальные служащие» можно выделить три группы служащих:

во-первых, это группа муниципальных служащих-специалистов, к которой относятся муниципальные служащие, занимающие должности муниципальной службы;

во-вторых, в составе категории муниципальных служащих следует выделить обслуживающий персонал, занимающий должности муниципальной службы и исполняющий обязанности;

в-третьих, в категории муниципальных служащих следует выделить группу лиц, занимающих муниципальные должности и обладающих «муниципально-властными» полномочиями.

Если следовать вышеприведенной классификации муниципальных служащих, главу (мэра) и депутатов представительного органа муниципального образования логично было бы отнести к третьей группе приведенной классификации, так как глава муниципального образования и депутаты местного представительного органа занимают муниципальные должности. Однако это не представляется возможным в связи с тем, что федеральный законодатель в отношении указанных субъектов весьма своеобразно подходит к соотношению категорий «муниципальное должностное лицо» и «муниципальный служащий». Здесь необходимо рассмотреть еще одну категорию муниципального права - «муниципальная должность», под которой в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007г. «О муниципальной службе в Россий-

4 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник. - М.: изд-во НОРМА, 1999. - С. 173.

5 Решение представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 г. // Казанские ведомости - 2005 - 20 декабря.

ской Федерации»6 понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Исходя из указанного определения, муниципальные должности можно подразделить на два вида:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

2) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Таким образом, главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муниципальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к категории должностных лиц местного самоуправления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

В конце 1993 г. порядок разрешения противоречий между властными федеральными структурами нашел свою проекцию применительно к организации власти на местах в серии указов Президента РФ: “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации ” от 9 октября 1993 г. № 16177 (действует в ред. Указа Президента РФ от 16.08.96 № 1197), “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” от 26 декабря 1993 № 17608 ( действует в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265), “О гарантиях местного само-

6 Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. № -ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 2.

7 Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 16.08.1997 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33.

8 Указ Президента РФ от 26 декабря 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 22.12.9999 г.) // Собрание законодательства РФ. -1999. - № 53.

управления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. № 22659.

В дальнейшем правовой статус мэра развивался, как правило, посредством локальных актов, принимаемых органами местного самоуправления вскоре после выборов. Так, например, были разработаны положения о Думе городов Самары и Саратова, идеи которых были мультиплицированы затем повсеместно в Самарской области и в Поволжском регионе и составили базу для уставного регулирования. В Республике Татарстан принят Закон РТ № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»10, который содержит специальные нормы, касающиеся назначения на должность главы местной администрации.

Последовательная работа городских и районных сообществ по юридическому оформлению структуры местного самоуправления увенчалась принятием уставов с характерными нормами о статусе мэра. Так, в 2005 году был принят Устав муниципального образования города Казани11, в котором устанавливаются общие правоположения, относящиеся к деятельности главы муниципального образования, представительных органов местного самоуправления. Так, глава IV Устава «Глава муниципального образования - Мэр города Казани» посвящена правовому статусу главы муниципального образования.

Принятие локальных правовых актов в муниципальных образованиях подготовило почву для закрепления статуса мэров в рамках современного регионального законодательства. Действующее законодательство качественно отличается от нормативных актов переломного периода, т.е. более комплексно охватывает институт главы муниципального образования, стабилизирован понятийный аппарат, учтен практический опыт деятельности мэров. Резюмирующим моментом стало определение главы муниципального образования - это выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, осуществляющее общее руководство и координацию деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и представляющее муниципальное образование во взаимоотношениях с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, что на-

9 Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1993. - № 53.

10 Закон РТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» от 28 июля 2004 г. // Республика Татарстан. - 2004. -№ 158.

11 Решение представительного органа муниципального об-

разования города Казани от 17 декабря 2005 года «Об уставе муниципального образования города Казани» // Казанские ведомости - 2005 - 20 декабря.

пример закреплено в ст. 34 «Устава муниципального образования города Казани»12.

Однако лица, замещающие муниципальные должности в результате выборов, не являются муниципальными служащими. Конечно, этот подход законодателя является довольно спорным, но следует признать, что в настоящее время, если лицо занимает муниципальную должность в результате местных выборов, то оно не может быть отнесено к категории муниципальных служащих, и, следовательно, на его правовой статус не распространяются ограничения, установленные для муниципальных служащих.

Сделанный выше вывод подтверждает законодатель в части 2 статьи 2 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в которой он прямо указал, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Федеральным законом не устанавливается.

Следовательно, можно сделать вывод, что законодательством фигура главы муниципального образования выведена из категории муниципальных служащих.

Таким образом, отметим, что за последние пять лет состоялся динамичный «транзит» правового статуса главной фигуры местного сообщества по дистанции между пунктом вторичной инкорпориро-ванности в партийную государственность до пункта достаточно организационной и правовой автономности в системе муниципальной демократии, относительно зависимой от государственно-властных и финансовых обстоятельств. Региональное правотворчество ушло довольно далеко по сравнению с федеральным уровнем законодательства, но протекает в нише, обусловленной указной властью Президента. Тенденцией в юридическом оформлении статуса главы муниципального образования становится поиск правовых средств включения этого института в государственную управленческую вертикаль.

12 Решение представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 г. № 3-5 «Об Уставе муниципального образования города Казани» (с изм. от 17 марта 2006 г.) // Казанские ведомости - 2005 - 20 декабря.