Местное самоуправление: между конституционным идеалом и реальностью

11. Буринова Л.Д. Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ — институциональный компонент парламентаризма // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 14-17.

12. Гошуляк В.В. Юридическая природа депутатского мандата // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 2. С. 14-16.

Reference

1. Kochetkov V.V. Legal Basis of Parliamentarism in the View of Constitutionalists of the Early Twentieth Century // the Russian legal magazine. 2014. No. 6. P. 177-185.

2. Kravets IA. Parliamentarism and Bicameralism in Theory and Russian History // the Constitutional and municipal law. 2015. No. 4. P. 42-46.

3. Svistunov L.Y. Principles of Organization and Activities of the Representative Body in the Russian Federation //Leningrad law journal. 2015. No. 3. P. 61-68.

4. Bulakov O.N. Bicameral Structure of Parliament (the practice and problems of lawmaking) // Constitutional and municipal law. 2006. No. 9. P. 9-12.

5. Vasilyeva TA. Modern Trends in the Organization and Functioning of the Parliament /Constitutional and municipal law. 2016. No. 5. P. 48-53.

6. Varlen M.V. The Evolution of the Russian Parliamentarism: Constitutional and Legal Aspect // Lex russica. 2013. No. 12. P. 1342-1353.

7. Kramskoy V.V. Parliamentarism, and Parliamentary Form of Government: Legal-theoretical and Methodological Features of the Study // the Constitutional and municipal law. 2013. No. 9. P. 48-53.

8. Avakyan S.A. Federal Assembly — the Parliament of Russia. M. RUIG, 1999. 432 p.

9. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. № 5 (118). P. 12-21.

10. Grankin I.V. Features of Formation of Parliamentarism in the Russian Federation // the State power and local self-government. 2010. No. 12. P. 16-18.

11. Barinova L.D. Legislative (representative) Bodies in Constituent Entities of the Russian Federation — the Institutional Component of the Parliamentary System // State power and local self-government. 2014. No. 1. P. 14-17.

12. Goshulak V.V. The Legal Nature of the Parliamentary Mandate // Representative power — XXI century: legislation, comments, problems. 2004. No. 2. P. 14-16.

УДК 342.25

А.А. Джагарян

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: МЕЖДУ КОНСТИТУЦИОННЫМ ИДЕАЛОМ И РЕАЛЬНОСТЬЮ

Введение: статья посвящена проблемам реализации установленной Конституцией РФ модели местного самоуправления с позиции осмысления расхождения между конституционным идеалом и практикой. Цель: обосновать в свете национального исторического опыта конституционную ценность местного самоуправления как

© Джагарян Армен Арменович, 2018

Советник судьи Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук © Dzhagaryan Armen Armenovitch, 2018 24 Counsellor of the Judge of the Russian Federation, Doctor of Law

фактора утверждения сильной эффективной государственности, необходимость последовательной конституционализации муниципальной демократии. Методы: системный исторический, описания, сравнительно-правовой и диалектической логики. Результаты: показано, что свойственные местному самоуправлению начала самостоятельности, самоорганизации определяют его потенциал для повышения качества государства, а их игнорирование провоцирует ловушку бюрократического кризиса. Выводы: в условиях современного кризиса муниципальной демократии необходимо сформировать официальную стратегию муниципального развития на долгосрочный период.

Ключевые слова: конституция, конституционные идеалы, местное самоуправление, муниципальная демократия, государственность, муниципальный конституционализм.

А.А. Dzhagaryan

CONSTITUTIONAL COURT LOCAL SELF-GOVERNMENT: BETWEEN CONSTITUTIONAL IDEAL AND REALITY

Background: the article is devoted to the issues of the implementation of the local self-government ^^tUMion model and the issues of discrepancy between the constitutional ideal and practice in this sphere. Objective: the author intends to justify the constitutional value of the local self-government as the integral factor in the strong approval of the effective statehood in Russia in the light of the national historical experience and the necessity of the consistent constitutionalization of the municipal democracy. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: systemic historical, description, comparatively-legal and dialectical logic ones. Results: the carried out research proves that local self-government characteristic of the beginning of autonomy and self-organization determine its real potential for improving the quality of government, and neglecting it provokes bureaucratic crisis. Conclusions: the author states that the development of local self-government should be based on the idea of its inextricable link with the constitutional system defined through the category of municipal constitutionalism as the concept provides the priority of the individual, human dignity, rights and interests. Thus, in the context of the actual local democracy's deficit, it is urgent to formulate an official strategy of municipal development for a long period. Some key parameters of this strategy are offered by the author for discussion.

Key-words: сonstitution, constitutional ideals, local self-government, municipal democracy, statehood, municipal constitutionalism.

В рамках инициированного профессором В.Т. Кабышевым по случаю 25-лет- е него юбилея Конституции РФ конституционного диалога [1, с. 12-21] особое и внимание следует уделить развитию местного самоуправления как базового №

с

уровня народовластия и конституционного правопользования. 2

Конституция РФ относит местное самоуправление к основам конституцион- т ного строя, его ключевые характеристики (самостоятельность, организационная 8 обособленность от государственной власти) причислены к фундаментальным ценностям (ст. 12), с которыми должно быть соотнесено все конституционное регулирование (ст. 16) и которые не подлежат ревизии без принятия новой Конституции (ч. 1 ст. 135). Структурно-содержательные аспекты закрепления местного самоуправления в Конституции, включая отведение ему специальной гл. 8, которая логически завершает и опредмечивает всю систему конституци- 25

онных институтов в аспекте интересов и потребностей человека по месту жительства, а также опосредование местного самоуправления широким кругом иных конституционных положений — ст. 3 (ч. 2), 8 (ч. 2), 9 (ч. 2), 15 (ч. 2), 18, 24 (ч. 2), 32 (ч. 2), 33, 40 (ч. 2 и 3), 41 (ч. 1 и 2), 43 (ч. 2 и 3), 46 (ч. 2), 68 (ч. 2), 72 (п. «н» ч. 1), 97 (ч. 2) — демонстрируют специфику национального подхода в соотношении с традиционной практикой конституционного регулирования федеративных государств. Поскольку в федерациях местное самоуправление обычно считается производным от учредительных характеристик субъектов федерации, его регулирование, как правило, составляет предмет регионального конституционного права. Особенности же российской модели обусловлены как стремлением обозначить разрыв с прежними установками государственного социализма, отвергавшего муниципальную автономию, так и необходимостью четко зафиксировать и обеспечить универсальными гарантиями статус местного самоуправления в качестве атрибута правовой государственности, социально-политической опоры федерального центра во взаимоотношениях с регионами.

Практика реализации установленной Конституцией РФ модели местного самоуправления вобрала в себя всю сложность, противоречивость процессов конституционной трансформации России в эпоху исторического перелома и вместе с тем отразила глубину прежних исканий в национальной политико-правовой среде взвешенного соотношения начал державности и общественной самоорганизации. Несмотря на конституционные заверения в приверженности муниципальным идеям, следует признать, что до сих пор не достигнут широкий и уверенный консенсус в понимании сущности и пределов местной автономии, а порой она вообще отрицается через мнимое тождество с самоуправленческим фундаментализмом [2].

Конституционный перфекционизм 1990-х гг. в условиях аксиологической коллизии инерционных установок и завышенных политико-правовых ожиданий, слабое стимулирование гражданской активности, неосвоенность демократических навыков, усиливающаяся суровость обстановки — все эти и другие факторы актуализировали дилемму: местное самоуправление образует автономную и равнозначную конституционную ценность или носит сугубо инструментальный характер в системе российского этатизма?

Ставшая перманентной муниципальная реформа обнажила возобладавшую ориентацию на философию политического утилитаризма, определяемого неким видением государственной целесообразности. Трудности идентификации местного самоуправления в системе общественных отношений, отсутствие общего методологического подхода к проблеме выделения местного самоуправления, неурегулирование его взаимодействия с государственной властью — основные моменты, которые, по мнению А.А. Уварова, приводят к усилению государственных начал в местном самоуправлении [3, с. 7]. По оценкам Общественной палаты РФ, в последние десятилетия наблюдается бюрократизация местной власти, ее самоуправленческая природа в значительной степени утрачивается; большинство институтов общественного участия не работает1. Реалии таковы, что местное самоуправление рассматривается в роли агента административно-

1 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год. М., 26 2017. С. 18-19.

политических задач государства, а его самостоятельность — в контексте рисков дезорганизации системы публичной власти.

Опрометчивые призывы дистанцироваться от чуждых национальным традициям европейских представлений об организации власти на местах2, хотя и не сложились в политическую парадигму, но уже далеко не маргинальные. Это актуализирует идеологические факторы размывания конституционной идентичности местного самоуправления. Насколько учитывается при этом, что политико-правовая культура, весь социально-хозяйственный быт России буквально пропитан духом общинности, и порой безудержный в своих внешних проявлениях коллективизм весьма причудливым образом сроднен с тонко подмеченными И.А. Ильиным «равнинной недисциплинированностью» и «славянским индивидуализмом» [4, с. 429], что Россия, по словам В.Д. Зорькина, находится в уникальном положении, когда соборная, т.е. по сути обществоцентричная, система как бы скрещена с индивидуалистской западноевропейской [5, с. 158]?

Местное самоуправление ныне «раздваивается» между конституционным идеалом и общественными реалиями, что характеризует глубину кризиса муниципальной демократии, имеющего в т.ч. ценностное измерение. Начатый в мае 2014 г. очередной этап муниципальной реформы3, формально ориентированный на укрепление федеративных начал муниципального законодательства за счет расширения полномочий субъектов РФ по определению территориальной организации муниципальной власти и способов формирования ее органов, на практике реализуется под лозунгами повышения экономии и отказа от излишков демократии. Имеют место массовый отказ от выборов глав муниципалитетов в пользу конкурсного порядка замещения должности с решающим участием в отборе претендентов представителей региональной власти, усиление их подотчетности и ответственности перед главами субъектов РФ, расширение практики директивного укрупнения муниципалитетов и т.п.

Проблемы дефицита доверия российского общества к сложившимся муниципальным институтам и традиционное искушение «простыми решениями» в виде концентрации мобилизационного эффекта являются существенными факторами концептуальной неопределенности местного самоуправления. Нельзя забывать, однако, ни о порой трагических исторических уроках безотчетной веры в спасительную централизацию, ни о том, что прочность, сила демократии достигаются по мере накопления конституционно-политической культуры при признании права на ошибку. Речь должна идти о целенаправленной, последовательной и неуклонной реализации заложенного в Конституции РФ демократического потенциала местного самоуправления при неснижении достигнутого уровня гарантий.

В основе утверждения, развития местного самоуправления должно лежать четкое понимание его сущностной связи с конституционной системой, что це-

2 См.: Подмосковье почувствовало родство с Китаем: директор совета муниципальных об- £3 разований предлагает денонсировать Европейскую хартию МСУ // Коммерсантъ. 2015. 20 авг.; °° Дважды власть: местное самоуправление должно стать не только формой самоорганизации,

но и государственной службой. URL: http://www.vz.ru/politics/20l3/l2/6/663207.html (дата обращения: 24.04.2018).

3 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 22, ст. 2770. 27

лесообразно отразить через понятие «муниципальный конституционализм». С определенной условностью можно предложить понимать муниципальный конституционализм как систему взглядов, ценностей, регулятивных и правоприменительных подходов, характеризующих, с одной стороны, признание и гарантирование на началах верховенства Конституции и правовой демократии публично-территориальной самоорганизации жителей как естественного выражения достоинства, индивидуальных и солидарностных начал в правовом статусе личности, а с другой — основанную на императиве самостоятельности местных сообществ интеграцию соответствующих институтов в единую систему государственности в целях всестороннего и полного обеспечения равенства и справедливости, достойной жизни и свободного развития человека и других конституционных ценностей.

В свете философии муниципального конституционализма можно обозначить некоторые основные направления и меры по реализации конституционного потенциала местного самоуправления с учетом современных тенденций его развития и стоящих перед ним актуальных вызовов.

1. Государственная муниципальная политика должна строиться на императиве неделимости основ конституционного строя. Недопустимо ценность местного самоуправления приносить в жертву другим таким же ценностям (основам). Самостоятельность местного самоуправления должна быть воспринята как один из факторов возрождения суверенной государственности России и незыблемости ее демократической основы не только как публично-правовой и социально-политический эквивалент неприкосновенности, но и как основа интеграции местного самоуправления в реализацию конституционных функций государства. С этим коррелирует понимание единства конституционного статуса личности, где право на местное самоуправление служит организационно-структурной, функциональной основой реализации других прав и свобод. В связи с этим цели социальной государственности, экономического роста, политической многопартийности и другие должны согласовываться с гарантированием населению реальных возможностей самому определять конкретизированный порядок и условия участия в их осуществлении с учетом местных условий, традиций, потребностей. Попытки же, например, привязать компетенцию местного самоуправления к единому стандарту благополучия и предусмотреть ответственность за недостижение запланированных показателей [6, с. 22-23, 78-79] бесперспективны — государственные стандарты должны носить общий характер, выражать требования минимального гарантирования основных прав.

2. Необходимо пересмотреть подход к системе местного самоуправления, отказавшись от властно-детерминированного ее понимания в пользу субъектного, личностно-ориентированного принципа. Такой социогуманитарный взгляд на местное самоуправление предполагает позиционирование человека и коллективной личности — местного сообщества как исходных носителей ценностей муниципальной демократии. Речь идет о конституционном осмыслении, в частности, муниципального образования как «территориального объединения граждан, коллективно реализующих право на местное самоуправление»4; органов местного самоуправления как «организационно-правового выражения

4 Абзац 2 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 14, ст. 1374.

власти местного сообщества»5; муниципальной собственности как «достояния всего местного сообщества»6! Нуждается в обосновании и легальном закреплении сама категория местного сообщества, введенная в конституционный лексикон Конституционным Судом РФ7! с учетом того, что принадлежность к этому сообществу может определяться не только по проживанию, но и по функциональной связи с территорией (трудовая или экономическая деятельность, наличие недвижимости или фискальных обременений и т.п.). Принципиально важно признать муниципальную правосубъектность локальных групп, а также ввести категорию муниципально-правовых организаций, закрепив за ними права демократического участия, на что ориентирует Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-11". ЩШШ^ШШШШШ^ШЯШ^ШШШ^Ш

3. Разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам местного самоуправления (п. «в» ст. 71, пп. «б» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) предполагает, что регулятивный простор, резонно оставляемый в этой сфере региональным законодателям, должен вместе с тем лимитироваться четкой федеральной рамкой в виде универсальных критериев и процедурных условий принятия решений, чтобы исключить произвольные отступления от принципа равенства во взаимоотношениях с муниципальными образованиями и обеспечить эффективный учет мнения местных сообществ как полноправных субъектов конституционно-правовой жизни, а не объекта государственной деятельности. Следует предусмотреть обязательные диалоговые формы поиска компромиссных решений, призванные повысить их легитимность. Практика принятия индивидуальных законов, касающихся статусных характеристик отдельных муниципальных образований, должна оцениваться с позиции соответствия ч. 3 ст. 55 и ст. 133 Конституции РФ, а в общем может считаться приемлемой, скорее, в плане расширения гарантий местного самоуправления.

4. В силу ч. 1 ст. 131 Конституции РФ приоритет в развитии местного самоуправления должен отдаваться поселенческому принципу. Территориальный же принцип, также допускаемый этой нормой, оправдан, поскольку служит целям укрепления поселенческой демократии. В этом плане новая конструкция городского округа9, оторвавшая его от родовой принадлежности к городским поселениям и допустившая его создание на базе муниципального района с упразднением всех поселений, нарушает конституционную логику приближения муниципальной власти к населению и может усугубить инертность поселенческого (особенно сельского) самоуправления. В Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П10 Конституционный Суд РФ не исключил отнесение городов и районов, непосредственно входящих в состав субъектов РФ, к уровню государственной власти. Полагаем, это возможно при создании реальных условий самостоятель-

5 Абзац 4 п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 26 апреля 1 2016 г. № 13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 19, ст. 2774. )

6 Абзац 3 п. 3 и абз. 3 п. 3.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда 2 РФ от 30 марта 2012 г. № 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 15, ст. 1811. £3

7 Абзац 3 п. 11 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 фев- ю раля 1996 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 7, ст. 700; абз. 2 п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П

// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 708.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 29, ст. 4557.

9 См.: Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 15, ч. I, ст. 2137.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226. 29

ного решения поселениями вопросов местного значения. Сегодня второй уровень самоуправления обеспечивает межпоселенческую солидарность и перераспределение ресурсов, которые, как правило, сконцентрированы в районном центре. Отказ от этой модели без коренного пересмотра взаимоотношений всех уровней власти в пользу серьезного укрепления материальной базы поселений лишь усилит консервацию социально-территориальных диспропорций. Представляется, что такой смысл следует придать ч. 2 ст. 132 Конституции РФ: учет мнения населения должен рассматриваться как определяющий фактор муниципально-территориальных преобразований уже на этапе их проектирования, которое необходимо увязать с наличием общественных инициатив.

5. Конституционализация институтов муниципальной демократии исключает продвигаемую сегодня спекулятивную концепцию примата экономического детерминизма (сужение демократии в пользу эффективности), как и презумпцию недоверия к инициативной гражданской активности. По смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ населению любого муниципального образования должна гарантироваться возможность напрямую избрать, по крайней мере, один муниципальный орган, притом формируемый из среды самого местного сообщества. Применение конкурсных процедур замещения должности главы муниципального образования (администрации) должно исключать участие представителей государственной власти, поскольку учет государственных интересов может обеспечиваться через институты правового контроля и ответственности. Нужна также серьезная либерализация демократического участия как институционного элемента муниципального представительства, включая упрощение § процедур проведения публичных мероприятий, разморозку института отзыва ~ выборных лиц, и т.п.

~ 6. Нетерпима, с позиции верховенства Конституции РФ, ситуация «обездви-

ё! женности», тем более долговременной, содержащихся в ней положений, что имеет | место, например, с нормами о компенсации местному самоуправлению допол-| нительных расходов, возникших в связи с решениями государственной власти >| (ст. 133), о принадлежности к вопросам местного значения охраны общественного | порядка (ч. 1 ст. 132). Явным отступлением от ч. 1 и 2 ст. 41 Конституции РФ | явилось упразднение муниципальной системы здравоохранения. Государство

2 должно обеспечить необходимые условия для развития муниципальных учреж-§ дений, предприятий как конституционно-необходимой формы социального £ управления и хозяйственной самоорганизации в рамках местных сообществ.

| Местное самоуправление сегодня вновь требует ценностного обоснования.

| Необходимо сформулировать отвечающие духу муниципального конституцио-| нализма стратегические ориентиры муниципального развития для обеспечения | целенаправленной реализации конституционной модели муниципальной демо-

3 кратии. Только с опорой на сильное демократически организованное местное | самоуправление можно обеспечить эффективное развитие суверенной государ™ ственности России.

Библиографический список

1. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5. С. 12-21.

2. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние

30

// Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 24-29.

3. УваровАА. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации. М.: Норма, 2017. 320 с.

4. Ильин И.А. Наши задачи. Статьи 1948-1954 гг. Т. 1. М.: Айрис-пресс, 2008. 528 с.

5. Зорькин В.Д. Право против хаоса. 2-е изд. М.: Норма, 2018. 368 с.

6. О государственной региональной политике // Вестник Совета Федерации. 2016. № 8-9. 122 с.

References

1. Kabyshev V.'.Т. Constitutional Dialogue // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. Vol. 5. Р. 12-21.

2. Solovyov S.G. Fundamental Ideals of Local Self-government: Contemporary State // State power and local self-government. 2015. Vol. 7. P. 24-29.

3. Uvarov A.A. Local Self-government as a Form of Public Power of the People in the Russian Federation. Moscow: Norma, 2017. 320 p.

4. Ilyin IA. Our Tasks. Articles of 1948-1954 Vol. 1. M.: Iris-press, 2008. 528 p.

5. Zorkin V.D. The Right Against Chaos. 2nd ed. Moscow: Norma, 2018. 368 p.

6. On the Main Directions of State Regional Policy in the Russian Federation // Bulletin of the Council of the Federation. 2016. Vol. 8-9. 122 p.

УДК 342.4

М.А. Краснов

УЧИТЬ ДЕМОКРАТИИ НУЖНО В РЕГИОНАХ

Введение: статья содержит предложение о целесообразности попытки перехода к парламентской модели организации власти в субъектах РФ. Это будет иметь весьма положительный эффект и, прежде всего, позволит обществу более продуктивно овладевать демократическими навыками. Цель: принять участие в научной дискуссии о путях развития российского конституционализма, инициированной профессором В.Т. Кабышевым (Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5), в частности, ответить на его вопрос о прогнозах развития российского федерализма. Методы: социологический, формально-юридический. Результаты: обоснована целесообразность перехода к парламентской модели на региональному уровне и определены юридические средства для достижения такой цели. Доказано, что без изменения конфигурации институтов федеральной власти невозможно обеспечить основы конституционного строя России. Выводы: навыки гражданского поведения невозможно приобрести без изменений механизма функций институтов региональной власти.

Ключевые слова: Конституция РФ, федеративное государство, демократическое государство, парламентская форма правления, общие принципы организации власти.

© Краснов Михаил Александрович, 2018

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики») © Krasnov Mikhail Aleksandrovich, 2018

Doctor of law, Professor, Head of the Department of constitutional and administrative law (National research University «Higher school of Economics») 31