Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении?

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е.М. Бухвальд

О.Н. Валентик

УДК 352.071

Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении?

В статье акцентируется внимание на том, что наряду с располагаемыми экономическими ресурсами и целым рядом институциональных характеристик вклад местного самоуправления в решение приоритетных задач хозяйственного и социального развития страны определяется тем, насколько само местное самоуправление отвечает своей социальной природе как института, базирующегося, прежде всего, на началах гражданского общества. Авторы отмечают, что заложенная в 131-й Федеральный закон идея «патронажа» государства в отношении местного самоуправления при минимизации инициативного участия со стороны самого населения в последнее время еще более усилилась. Наряду с бедственным финансовым положением и перегруженностью делегированными полномочиями это ведет к перерождению местного самоуправления в придаток государственной власти. В статье аргументируется мнение, что усиление начал гражданского общества во всех институтах местного самоуправления должно стать ключевым приоритетом муниципальной реформы в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление, правовое регулирование, муниципальная реформа, гражданское общество, формы прямого народовластия.

Местное самоуправление: между гражданским обществом и государственным регулированием

В настоящее время активизация хозяйственных и социальных функций местного самоуправления выступает одним из наиболее значимых резервов повышения устойчивости и модернизации российской экономики. Однако условием реализации этих резервов является функционирование институтов местного самоуправления на прочной экономической и институциональной основе, сочетающей достаточные рамки государственного регулирования с началами гражданской инициативы и ответственности со стороны самого населения. Подобные цели уже неоднократно декларировались как ключевые в ходе тех изменений, которые осуществлялись в этой сфере за последнюю четверть века, однако об их реальном достижении на практике говорить пока не приходится. В равной мере и инициированный в 2003 году принятием 131-Ф3 [14] новый этап муниципальной ре© Бухвальд Е.М., Валентик О.Н., 2016

формы в стране также не оправдал основной доли возлагавшихся на него ожиданий. В его нынешнем состоянии российское местное самоуправление — это в абсолютном большинстве случаев не активный «игрок» на поле модернизации российской экономики, достижения ее хозяйственных и социальных приоритетов, а некое «обременение», тягостное для государства и во многом просто безразличное для самих российских граждан.

Причины этой ситуации достаточно исследованы в нашей научной литературе [3]. Однако нельзя не видеть, что в этом анализе есть определенная односторонность. При исключительном (и вполне обоснованном!) внимании к финансово-бюджетному оскудению российского местного самоуправления, к проеданию его имущественной базы, к известной нерациональности его институциональной организации, перегруженности так называемыми «делегированными полномочиям» и проч. недостаточное внимание, как мы полагаем, уделяется сохраняющимся дефектам социальной природы нашего местного самоуправления.

Относительно сущности этой природы существует две крайние точки зрения. Одна из них делает акцент на преобладающую роль государства в становлении и функционировании институтов местного самоуправления. Эта точка зрения берет свое начало от так называемой «государственной теории» местного самоуправления, которая утверждает, что органы местного самоуправления являются, если не органами государственного управления как таковыми, то их логическим продолжением, как теперь принято говорить, в единой вертикали власти. Их компетенция целиком и полностью создается и регулируется государством. Всякое управление публичного характера, согласно этой теории, — дело государственное, а самоуправление — не что иное, как возложение государством неких обязанностей и полномочий на местные выборные органы для осуществления специфически локальных задач государственного управления. Местное сообщество не обособлено от государства, а, прежде всего, служит государственным интересам. Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. В России положения государственной теории были развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков и др.) в 70-х — 80-х годах XIX века. Согласно мнению сторонников этой теории, местное самоуправление представляет собой лишь несколько децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны одновременно действовать и в общественных (местных), и в государственных интересах. Согласно этой концепции, местное самоуправление имеет сво-

им источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности муниципалитетов всех видов не зависит только от самих самоуправленческих органов, а в преимущественной мере определяется государством [2; 4, 16].

Именно на этой теории в преимущественной мере основывалась теория и практика организации местного самоуправления в СССР, где такого понятия долгое время формально вообще не существовало. Местные Советы входили в систему органов государственной власти и полностью подчинялись вышестоящим государственным органам. Идея местного самоуправления граждан определенно была обозначена только в последней по времени редакции Конституции СССР от 26 декабря 1990 года, а до этого подменялась понятием «местные органы власти».

Антиподом государственной теории местного самоуправления выступает его «общинная» концепция, которая заключается в представлении самоуправляющейся общины как предшественницы и даже как институциональной базы государства. Община или коммуна, согласно данной теории, — это независимая, самостоятельная общественная единица (институт) в решении всех задач, которые составляют круг интересов и нужд членов общины. Община есть исключительный продукт гражданской инициативы и ответственности населения; она независима от государства и неподконтрольна ему. Теория свободной общины опиралась на идеи так называемого «естественного права» и была разработана в начале XIX века. С этих позиций община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач, свободной от внешнего влияния. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин, а по сути — любой практики ограничения гражданских прав и свобод.

Историческая практика показала, что истина, как это чаще всего и бывает, лежит посредине этих двух полярных представлений о сущности института местного самоуправления — как института гражданского общества и, одновременно, как объекта государственного регулирования и поддержки.

С одной стороны, современная практика не приемлет «огосударствления» местного самоуправления и далеко не потому, что этим как бы отдается дань демократическим традициям общественной и государственной организации в странах цивилизованного мира. Главная причина — отчетливое понимание того, что «огосударствление» местного самоуправления ничего не прибавляет к реальной мере управляемости экономическими, социальными и иными процессами на местах, а напротив, сужает меру этой управляемости, сковывая инициативу и ответственность муниципалитетов, а также и самого населения, перекладывая это бремя на вертикаль государственной власти. С другой стороны, местное самоуправление в современных демократических государствах, при всех его «свободах» и силе традиций общинного управления, менее всего напоминает некую вольницу, поскольку не просто действует строго в установленных законом

рамках, но и опирается в необходимых случаях на экономическую и иную поддержку со стороны государства.

В условиях современной государственности любого типа формирование и функционирование институтов местного самоуправления не может не быть поставлено в определенные правовые рамки. Закрепление за муниципалитетами жизненно важных для населения полномочий (в том числе, переданных государством), а за местными бюджетами — особого места в налогово-бюджетной системе страны, с законодательно определенной имущественной и доходной (финансовой) базой, обусловливает необходимость значимых функций государственного регулирования и контроля в этой сфере общественных и экономических отношений. Таким образом, местное самоуправление, занимая важное место в системе публичного управления, публичных финансов и публичной собственности, не может функционировать вне регулятивных положений, установленных государственным законодателем. Однако в практике муниципального развития эти регулятивные положения должны «обрамлять» определенные законом формы общественной инициативы в сфере организации и функционирования местного самоуправления как института гражданского общества [1], а не полностью заменять их.

При этом следует различать огосударствление местного самоуправления «де-юре» и «де-факто». Огосударствление «де-юре» совпадает с практикой, вытекающей из представлений названной выше «государственной теории» местного самоуправления. Это ситуация, когда установленные законом регулятивные рамки в отношении местного самоуправления становятся явно избыточными; когда они уже не стимулируют, а сковывают (например, через минимум разрешенных полномочий и инструментов прямого народовластия) инициативу и возможности местных сообществ по решению экономических, социальных и иных проблем соответствующих территорий.

В современной российской практике этой модели во многом отвечает ситуация с местным самоуправлением в городах федерального значения. Это связано с тем, что 131-Ф3 по местному самоуправлению практически лишил прав на реальное местное самоуправление население городов Москвы и Санкт-Петербурга, где в настоящее время действует лишь видимость местного самоуправления. Правовое регулирование такового в этих городах, включая экономическое обеспечение, выведено за рамки 131-го Федерального закона и отдано «на откуп» властям субъектов Федерации. Например, в Москве городские власти то «даруют» муниципалитетам право на решение (согласование) тех или иных вопросов развития территорий, то изымают их из муниципальных полномочий [11]. По личным наблюдениям авторов, большинство москвичей вообще смутно представляет, что такое местное самоуправление в их городе и чаще всего просто ассоциирует его с районными управами (а это — часть городской администрации). В такой ситуации даже формальное оперирование термином «самоуправление граждан» кажется просто «притянутым за уши».

Огосударствление «де-факто» представляет собой более сложный феномен. В частности, это имеет место, когда формально установленные законом широкие возможности муниципалитетов на деле являются полной профанацией вследствие того, что в большинстве случаев они оказываются экономически необеспеченными, полностью зависимыми от вспомоществований из вышестоящих бюджетов. Закономерно то, что в этих условиях руководители муниципалитетов в своей деятельности в большей степени (что убедительно показывает российская практика) ориентируются на позицию вышестоящих органов государственной власти, нежели на мнение и интересы граждан.

Этот феномен хорошо просматривается в нынешнем российском самоуправлении и через введенную в 2004—2006 годах систему «добровольных» полномочий муниципалитетов (статьи 14.1; 15.1 и 16.1 131-Ф3). Имеется в виду право муниципалитетов исполнять (финансировать) государственные полномочия, которыми они формально не наделены, в случае, если такая возможность «в принципе» предусмотрена в ином федеральном законе [6]. На деле институт таких «добровольных» полномочий лишь усугубил разрыв между узкой группой экономически более-менее обеспеченных муниципалитетов (их не более 10% от общего числа), которые способны взять на себя груз некоторых добровольных полномочий, и основной массой бедствующих муниципалитетов, которые не располагают достаточными средствами для адекватного финансирования даже тех их полномочий, которые принято считать «обязательными».

Следует также обратить внимание на то, что реальное самоуправление на местах всегда имеет некие пространственные рамки или пределы. Другими словами, реальное самоуправление граждан должно быть для них территориально и коммуникационно доступным. Что дала в этом смысле российская муниципальная реформа, начатая в 2003 году? Здесь итог оказался весьма противоречивым. С одной стороны — размельчение муниципальных образований, с другой — их неоправданное укрупнение. Так, в результате реформы число муниципальных образований в стране значительно увеличилось [комментарий 1]. Формально это существенно приблизило местное самоуправление к населению, сделало более реальными, то есть практически осуществимыми, многие формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения (через такие прямые формы демократии, как сходы граждан, местные референдумы и проч.). С другой стороны, в результате первоначально принятого откровенно ошибочного решения были ликвидированы внутригородские муниципальные образования по всех городах России (кроме городов федерального значения), даже в городах-миллионерах. В итоге для значительной части граждан страны доступ к механизмам реального местного самоуправления осложнился.

Другими словами, сложилась ситуация, когда в ряде регионов России до 40—50% населения проживает в 1 муниципальном образовании («столи-

ца» региона — городской округ), а другая половина населения — еще в 200— 300 муниципальных образованиях. Самым крупным муниципальным образованием в Российской Федерации является г. Новосибирск с населением более 1,5 млн человек (в городе 10 административных районов с населением от 60 до 300 тыс. человек). Как можно гражданам «самоуправляться» в таком огромном социальном пространстве, трудно даже предположить. Конечно, отождествлять выборные органы власти таких особо крупных поселений с местным самоуправлением граждан также весьма некорректно [12].

Но вот что удивляет в плане социальной пассивности граждан, да и самих муниципальных руководителей. Федеральным законом от 27 мая 2014 года названная выше ошибка реформы была исправлена, и формальное право на создание внутригородских муниципальных образований было возвращено, правда, не самим муниципалитетам, а только законом субъекта Федерации («с учетом мнения населения»), В итоге сложилась странная ситуация: долгое время все за это возвращение ратовали, а теперь вроде оно никому и не нужно. Во всяком случае, информации о воссоздании где-либо ранее ликвидированных внутригородских муниципальных образований мы пока не имеем. Налицо феномен социальной пассивности граждан, генерированный всем ходом муниципальной реформы, допустившей, к сожалению, отчуждение населения от того, что мыслилось как институционализация подлинного местного самоуправления граждан. Более того, последние изменения в порядке формирования местных органов власти (на уровне муниципальный район и городской округ) с сужением роли института прямых выборов от населения (причем преимущественно за счет решений, принимаемых на региональном уровне, а не волеизъявлением самих граждан) во многом ведут к формированию в стране оригинальной модели «самоуправления без участия населения».

Еще один тренд огосударствления самоуправления «де-факто», на котором мы хотели бы остановиться более подробно, — такой вариант его ин-ституционализации и правового регулирования, при котором все правовые и даже экономические признаки «муниципальности» формально соблюдаются, но процессуально характер (процедуры) деятельности органов местного самоуправления признаки гражданского общества постепенно утрачивают.

Как максимально вернуть российские муниципалитеты в русло реального самоуправления?

Эксперты не раз констатировали зыбкость или условность границы, отделяющей реальное местное самоуправление от традиционных представительных органов власти на местах, в частности, «советского типа» [5]. Однако некоторые признаки можно все же сформулировать. Мы полагаем, что реальное местное самоуправление характеризуется тем, что:

— на всех уровнях действует прямая выборность местных представительных органов и глав муниципальных образований от населения;

— регулирование институтов (процедур) прямой демократии осуществляется исключительно уставами самих муниципальных образований;

— представительные и исполнительные органы местного самоуправления в максимальной степени действуют на принципах деполитизации и выражения всей палитры мнений, предпочтений и интересов населения данной территории;

— формально провозглашенная самостоятельность органов местного самоуправления не дезавуируется их устойчивой экономической зависимостью от органов государственной власти;

— наличествует четкая правовая фиксация круга вопросов развития муниципального образования, решение которых обеспечивается только прямым волеизъявлением граждан через ту или иную форму прямой демократии;

— обеспечивается активное, сознательное участие граждан в общественном самоуправлении; получают четкую правовую базу понятия инициативы и ответственности граждан как членов общины за социально-экономическое состояние и развитие территории;

— активное использование методов самообложения граждан для решения насущных отдельных вопросов развития территорий вне использования средств от налоговых и неналоговых доходов, а также помощи из вышестоящих бюджетов;

— активное использование практики муниципально-частного партнерства:

— открытость и подконтрольность всех представителей местных администраций для граждан данного муниципального образования.

Конституция России 1993 года в принципе содержит глубоко демократическую трактовку сути и основных принципов функционирования российского местного самоуправления, достаточную для реализации его названных выше отличительных признаков. В соответствии со статьей 1 131-ФЗ, призванного раскрыть и детализировать содержание главы 8 Конституции Российской Федерации, «местное самоуправление в Российской Федерации... самостоятельное и под свою ответственность обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Однако, несмотря на многократную повторяемость в тексте данного закона терминов «самостоятельность» и «ответственность», их конкретный смысл и рамки видятся достаточно расплывчато. В чем конкретно заключены эти самостоятельность и ответственность населения, и как они могут быть реализованы?

Вот два характерных примера. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации (далее выделено нами — Е.Б., О.В.), «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Что значит самостоятельно? В действующем законодательстве о

практических возможностях такого «самостоятельного» определения, вне того, что предписано рамками закона, ничего не сказано. Далее, в статье 132 сказано, что «органы местного самоуправления самостоятельно... устанавливают местные налоги и сборы». Однако на деле российские органы местного самоуправления, несмотря на свое бедственное финансовое положение, устанавливать местные налоги не могут; они могут только вводить, собирать и в известной мере администрировать налоги, установленные федеральным законодателем и отраженные в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Но главное, что сдерживает развитие начал гражданского общества в деятельности российского местного самоуправления, это то, что по-прежнему остается невысокой роль самого населения в практическом осуществлении и контроле этой деятельности. Формально, в 131-ФЗ представлен целый ряд институтов «непосредственного народовластия» или «прямой демократии», как раз и отличающих местное самоуправление граждан от обычных представительных органов власти на местах. Это то, что изложено в главе 5 131-ФЗ «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Как видно из смысла названия данной главы, закон предусматривает здесь два типа «прямой демократии»: «непосредственное осуществление населением местного самоуправления» и «участие населения в осуществлении местного самоуправления».

К «непосредственному осуществлению населением местного самоуправления» могут быть отнесены такие институты, как местный референдум (статья 22 131-ФЗ); голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (статья 24); сход граждан (статья 25 — для поселений); территориальное общественное самоуправление (статья 27).

К «участию населения в осуществлении местного самоуправления» могут быть отнесены такие институты, как муниципальные выборы (статья 23); голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (статья 24); правотворческая инициатива граждан (статья 26); публичные слушания (статья 28); собрание граждан (статья 29); конференция граждан (делегатов) (статья 30); опрос граждан (статья 31); обращения граждан в органы местного самоуправления (статья 32).

Тем не менее, как показывают официальные данные муниципальных и региональных избирательных комиссий, а также обследования на местах, большого распространения в практике муниципального управления и в решении ключевых вопросов местного значения эти формы «прямой» демократии так и не приобрели. Тем не менее, весь ход уточнения основных положений 131-ФЗ и муниципальной реформы в целом, этот аспект укрепления начал российского местного самоуправления по-прежнему

упускается из вида. Более-менее реальные контуры общественной инициативы видны только в отношении так называемого «общественного территориального самоуправления» — по сути, экономически и административно бессильного «довеска» к системе действующих институтов местной власти, которая лишь фрагментарно может трактоваться именно как «местное самоуправление» (комментарий 2).

Между тем, усиление роли субфедерального звена управления в решении приоритетных хозяйственных и социальных задач страны требует широкого использования прямых форм народовластия, постоянного повышения активности и ответственности граждан за устойчивое социальное и экономическое развитие территорий. Это, в свою очередь, предполагает не только формальную фиксацию в федеральном законодательстве возможных форм «непосредственного осуществления населением местного самоуправления» и «участия населения в осуществлении местного самоуправления», но и системы мер по стимулированию максимально широкого использования этих демократических процедур в повседневной практике муниципального управления. Такое стимулирование представляется необходимым при учете, что население большинства регионов страны не располагает долговременно сложившимися традициями или общинным «менталитетом», предполагающим как нечто само собой разумеющееся постоянное участие (в том числе, финансовое — через механизм самообложения граждан) в решении практических вопросов развития «своего» поселения (комментарий 3).

Проблемы практического осуществления процедур прямого народовластия можно проследить на примере института местного референдума. Характерно, что и в Конституции Российской Федерации, и в 131-ФЗ институт местного референдума обозначен даже перед институтом выборов. Вот почему на проблемах использования этого института прямого народовластия нам и хотелось бы в данном случае остановиться более подробно.

Местный референдум — это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения. Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования по вопросам, затрагивающим интересы населения муниципального образования, а его результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Основные вопросы, касающиеся проведения референдумов в Российской Федерации (в том числе местных референдумов), регулируются специальным федеральным законом [13].

В соответствии со статьей 12 данного закона, на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения (комментарий 4). Закон также подчеркивает, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному

вынесению на местный референдум. Однако на деле федеральный закон определяет только те вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Это вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления; о персональном составе органов местного самоуправления; о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования и проч.

А вот с определением тех вопросов, которые подлежат обязательному вынесению на местный референдум, ситуация сложнее. Как это часто бывает в нашей законодательной практике, законы субъектов Федерации в основном лишь повторяют соответствующий федеральный закон. В данном случае — в части вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, а также в порядке общей констатации того, что законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако конкретизации перечня «обязательных к референдуму» вопросов в соответствующих законах субъектов Федерации нам так обнаружить и не удалось [см. например: 8, 9].

Аналогична и ситуация с уставами муниципальных образований. Так, в Уставе муниципального образования — городской округ г. Новосибирск (статья 14), о вопросах, выносимых на местный референдум, ничего не говорится. Аналогичная ситуация и с уставом г. Екатеринбург (статья 12), с уставом г. Нижний Новгород (статья 14) и т. д. Характерно, что данные уставные документы, добросовестно перелагая основные положения федерального закона, не только не фиксируют круга вопросов развития данных муниципальных образований, подлежащих обязательному вынесению на местный референдум, но даже вообще не упоминают о возможности отражения подобных норм в этих документах. Отсюда можно сделать вывод, что исходная опция федерального законодательства о нормативно-правовом закреплении круга вопросов местного значения, подлежащих обязательному вынесению на местный референдум, к настоящему времени так по существу и остается нереализованной («спящей»).

Конечно, это не значит, что местные референдумы не проводятся вообще; найти информацию о таких референдумах можно на сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации [15] и на сайтах избирательных комиссий субъектов Федерации. В большинстве случаев по этой информации можно уточнить предмет (вопрос) референдума и принятое на нем решение избирателей. Анализ этих материалов позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, формально число проведенных референдумов велико, хотя и несопоставимо мало по сравнению с общим числом муниципальных образований в Российской Федерации (более 20 тысяч).

Во-вторых, число проведенных референдумов существенно разнится по субъектам Федерации, что позволяет утверждать о существенной значимости мнения руководства регионов относительно масштабов использования этого института прямого народовластия. Несомненным лидером здесь является Татарстан, где в разные годы проводилось большое число местных референдумов, в основном — по вопросу введения самообложения граждан (последние по времени — в апреле 2016 года). Напротив, в Республике Башкортостан местные референдумы проводились только в 2005 году и только по вопросам, связанным с реализацией положений 131-ФЗ по организации в республике новых муниципальных образований и их органов власти.

Не проводилось местных референдумов в Москве и Санкт-Петербурге. Не значится никаких проведенных с 2000 года местных референдумов в Ярославской, Владимирской, Волгоградской, Нижегородской областях и в ряде других регионов России. Немало таких субъектов Федерации, где за период 15 лет было проведено 1—2 местных референдума. Так, на сайте избирательной комиссии Московской области есть упоминание о проведенных с начала 2000-х годов 8 состоявшихся референдумов в муниципальных образованиях данного региона. Эти референдумы так или иначе затронули дела лишь 9—10 муниципальных образований области (по данным за 2015 год, в области насчитывалось 359 муниципальных образований всех типов).

В-третьих, довольно узким смотрится круг вопросов, которые выносились на местные референдумы в регионах России. Помимо уже названых выше тем (самообложение граждан; организация новых муниципальных образований и их органов власти) на проведенных местных референдумах были представлены также вопросы реорганизации муниципальных образований (слияние, разделение и пр.); порядок выборов глав муниципальных образований и иные изменения в Уставе и прочее. Напротив, практически полностью отсутствуют вопросы, связанные с социально-экономической ситуацией в муниципальных образованиях; с выбором ключевых направлений их дальнейшего развития; с укреплением их экономической базы; с регулированием имущественных и земельных отношений; с целесообразностью привлечения тех или иных системных инвесторов, в том числе, на началах муниципально-частного партнерства и проч. Видимо, руководство большинства российских регионов и их муниципалитетов полагает, что социально-экономическая ситуация в пределах этих территорий очень хороша, и важных вопросов их развития, по которым нужно было бы напрямую узнать мнение населения, не существует.

В чем же причина такого скудного распространения в системе российского местного самоуправления прямых форм народовластия, и как можно и даже нужно преодолеть эту ситуацию?

Так, обследование, проведенное в Ярославской области, показало, что, по мнению жителей региона, развитию гражданской активности препятствуют индивидуализм и популярность среди населения принципа жизни

«каждый сам за себя» (44,6% опрошенных). Столько же опрошенных подчеркнули, что развитию гражданской активности мешает не только индивидуализм, но и безразличие граждан к общественным делам (44,3%). Таким образом, по мнению этой группы экспертов, основными причинами низкого участия граждан в общественной жизни являются внутренние личностные установки граждан, сформировавшиеся под влиянием внешней социально-экономической и общественно-политической среды [7].

Обследование, проведенное в Орловской области [10], показало, что характерной чертой российского местного самоуправления по-прежнему остаются такие негативные тенденции, как дефицит форм гражданского участия в развитии территорий; препятствия со стороны властей к реализации социального потенциала местных сообществ; неосведомленность граждан об имеющихся лучших практиках «прямой демократии»; отсутствие стимулов для солидарности местных сообществ и проч. Как справедливо отметили эти эксперты, основные проблемы взаимодействия населения и местной власти — индивидуальные запросы по проблемам ЖКХ, носящие экстренный характер, по поводу света, воды и тепла, не являются актом гражданской активности. Причиной слабого гражданского участия здесь видится отсутствие: а) экономической базы для активной роли местного самоуправления в развитии территорий; б) механизмов, стимулирующих жителей участвовать в благоустройстве территорий; в) механизмов, обязывающих органы муниципального управления содействовать гражданскому участию в развитии территорий.

Сказанное позволяет сделать выводы:

— необходимо преодолеть экономическую беспомощность российских муниципалитетов, которая на местах ни для кого не является секретом и на данный момент выступает едва ли не доминирующим фактором, дестиму-лирующим участие населения в различных прямых формах народовластия;

— законодательно закрепленные формы прямого народовластия на местах (сходы и собрания граждан, местные референдумы и проч.) должны быть не просто постулированы; законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований должны четко указывать на достаточно широкий круг вопросов, при решении которых использование этих форм народовластия должно считаться обязательным. В данный список должны войти вопросы стратегирования развития муниципальных образований, развития имущественных и земельных отношений, заключение наиболее важных соглашений в сфере муниципально-частного партнерства и проч.;

— для преодоления откровенной профанации местного самоуправления в некоторых субъектах Федерации (города федерального значения — Москва, Санкт-Петербург) должен быть принят федеральный закон, регулирующий основы местного самоуправления в этих субъектах Федерации, не отдавая этот вопрос полностью «на откуп» самим региональным властям;

— в 131-ФЗ должна быть введена глава «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения», обеспечивающая баланс специфики внутригородского управления на этих особых территориях с правом граждан этих городов на экономически и функционально значимое местное самоуправление;

— необходимо включение в критерии оценки эффективности деятельности органов муниципального управления показателей работы с местными сообществами в социально-экономической сфере с использованием различных форм прямого народовластия;

— необходимо увеличение числа просветительских программ в СМИ, включая социальные сети и Интернет-порталы, по обобщению лучшего опыта местного самоуправления с использованием всех возможностей и преимуществ современного гражданского общества.

Комментарии

1. Как это ни странно, мнения о количестве муниципальных образований, существовавших в стране к началу муниципальной реформы, существенно расходятся. Это связано с тем, что российская статистика содержала только данные об административно-территориальном делении страны и ее регионов, где на уровне поселений смешивались муниципальные образования и поселения, такого статуса не имеющие и управляемые назначаемой администрацией. Ряд исследователей полагает, что «реальных» муниципальных образований до реформы было около 12 тысяч. По данным Минфина России, в стране на тот момент насчитывалось примерно 5,5 тысяч местных бюджетов. Несовпадение трудно объяснимое, так как и предшествующий закон о местном самоуправлении 1995 года предполагал, что наличие самостоятельного бюджета (а не сметы местной администрации) является необходимым признаком муниципального образования.

2. Смысл статьи 27 131-ФЗ «Территориальное общественное самоуправление» вообще представляется нам достаточно спорным и противоречивым. Всякое самоуправление по своей природе необходимо является и территориальным, и общественным. В этом смысле выделение такого института, как «территориальное общественное самоуправление» помимо какого-то иного самоуправления не имеет логической основы. Да и то определение, которое дает этому институту 131-ФЗ, по сути, повторяет определение самоуправления вообще, за исключением непринципиальной оговорки «на части территории поселения».

3. Согласно данным мониторинга Минфина России, в 2014 году механизм самообложения граждан использовали только 6,4% российских муниципалитетов. Всего, таким образом, было собрано 114 млн рублей, из которых 70% пришлось на Республику Татарстан (Министерство финансов Российской Федерации. Департамент межбюджетных отношений. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюд-

жетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год. М., 2015. С. 12).

4. Эта изначально правильная формулировка сейчас, в связи с введением названного выше института добровольных полномочий муниципалитетов, кажется уже устаревшей. В этих условиях предметом референдума как раз и могут быть намерения муниципалитета исполнять и финансировать отдельные из этих полномочий (например, по выбору самого населения).

Литература

1. Алисова Л.Н., Аносова В.В. Местное самоуправление и гражданское общество: проблемы взаимодействия // Теория и практика общественного развития. 2015. № 1. C 72—75.

2. Бухвальд Е.М., Федоткин В.Н. Муниципальная реформа и социально-экономическое развитие территории. М.: Институт экономики РАН, 2010.

3. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России. Некоторые итоги прошедшего десятилетия // Федерализм. 2013. № 4. С. 121—134; его же: Реформа реформы или «Тришкин кафтан»? // Федерализм. 2014. С. 63—74.

4. Васильев В.И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3. C. 5—15.

5. Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: об опыте двадцати лет «испытательного срока» // Гражданин. Выборы. Власть. 2014. № 1. C. 59—73.

6. Дементьева О.А. Совершенствование нормативно-правовой базы муниципального управления // Десять лет муниципальной реформы в России: итоги и перспективы. (Глава 9). М.: ИЭ РАН, 2014. С. 214—239.

7. Доклад о развитии гражданского общества в Ярославской области в 2014 году. Ярославль: Общественная палата Ярославской области — Ярославская региональная общественная организация «Центр социального партнерства». 2015. С. 17.

8. Закон Московской области от 19 ноября 2003 года №148/2003-03 «О местном референдуме в Московской области».

9. Закон Тюменской области от 3 июня 2004 года № 234 «О местном референдуме в Тюменской области».

10. Ключникова Т. Экспертная оценка перспектив гражданского участия в местном самоуправлении // Самоуправление. 2014. № 2. С. 16—19.

11. Мусинова Н.Н. Местное самоуправление в Москве: модели и эволюция // Управленческие науки. 2013. № 1. C. 4—13; Ряжапов Н.Х. Этапы преобразования местного самоуправления в Москве // Власть. 2015. № 5. C. 35—40 и др. работы.

12. Таболин В.В. Крупные города в свете реформ законодательства о местном самоуправлении // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. C. 65—68.

13. Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 05 апреля 2016 года).

14. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими многочисленными изменениями и дополнениями.

15. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/ izbirkom (дата обращения: 3 августа 2016 года).

16. Шамхалов М.А. К вопросу об исторических корнях местного самоуправления // Власть. 2013. № 10. C. 101-105.

References

1. Alisova L.N., Anosova V.V. Mestnoe samoupravlenie i grazhdanskoe obshhestvo: problemy vzaimodejstvija [Local governance and civil society: problems of interaction] // Teorija i praktika obshhestvennogo razvitija [Theory and practice of social development], 2015. no. 1. Pp. 72—75.

2. Buhval'd E.M., Fedotkin V.N. Municipal'naja reforma i social'no-jekonomicheskoe razvitie territorii [Municipal reform and socio-economic development of the territory] M.: Institut jekonomiki RAN [M.: Institute of Economics. RAS], 2010.

3. Buhval'd E.M. Municipal'naja reforma v Rossii. Nekotorye itogi proshedshego desjatiletija [Municipal reform in Russia. Some results of passed decades] // Federalizm [The Federalism], 2013. no. 4. Pp. 121—134; ego zhe: Reforma reformy ili «Trishkin kaftan»? [Reform of the reform or "Trishka's Kaftan"] // Federalizm [The Federalism]. 2014. Pp. 63—74.

4. Vasil'ev V.I. Mestnoe samoupravlenie: istorija i sovremennaja praktika [Local self-government: history and current practice] // Zhurnal rossijskogo prava [The Journal of Russian law]. 2015. no. 3. Pp. 5—15.

5. Vydrin I.V. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: ob opyte dvadcati let «ispytatel'nogo sroka» [Local self-government in Russia: about the experience of twenty years "probation"] // Grazhdanin. Vybory. Vlast' [Citizen. Elections. Power], 2014. no. 1. Pp. 59—73.

6. Dement'eva O.A. Sovershenstvovanie normativno-pravovoj bazy municipal'nogo upravlenija [The Improvement of the legal framework of the Muni-municipal administration] // Desjat' let municipal'noj reformy v Rossii: itogi i perspektivy. (Glava 9). M.: IE RAN. 2014 [Ten years of the municipal reform in Russia: results and prospects. (Chapter 9). M.: Institute of Economic. RAS. 2014]. Pp. 214—239.

7. Doklad o razvitii grazhdanskogo obshhestva v Jaroslavskoj oblasti v 2014 godu. Jaroslavl' [The report on the development of civil society in the Yaroslavl region in 2014]: Obshhestvennaja palata Jaroslavskoj oblasti — Jaroslavskaja

regional'naja obshhestvennaja organizacija «Centr social'nogo partnerstva» [Yaroslavl: Public chamber of the Yaroslavl region — Yaroslavl regional public organization "Center of social partnership"]. 2015. P. 17.

8. Zakon Moskovskoj oblasti ot 19 nojabrja 2003 g. №148/2003-OZ «O mestnom referendume v Moskovskoj oblasti» [The law of the Moscow region; 19, November 2003. No.148/2003-0z "On the local referendum in the Moscow region"].

9. Zakon Tjumenskoj oblasti ot 3 ijunja 2004 g № 234 «O mestnom referendume v Tjumenskoj oblasti» [The Law of the Tyumen region; June 3, 2004. No. 234 "On the local referendum in the Tyumen region"].

10. Kljuchnikova T. Jekspertnaja ocenka perspektiv grazhdanskogo uchastija v mestnom samoupravlenii [Expert assessment of the prospects of civil participation in local government] // Samoupravlenie [The Self-government], 2014. no. 2. Pp. 16—19.

11. Musinova N.N. Mestnoe samoupravlenie v Moskve: modeli i jevoljucija [Local government in Moscow: models and evolution] // Upravlencheskie nauki [Management sciences], 2013. no. 1. Pp. 4—13; Rjazhapov N.H. Jetapy preobrazovanija mestnogo samoupravlenija v Moskve [Stages of changing of local self-government in Moscow] // Vlast' [The Power]. 2015. no. 5. Pp. 35—40 i dr. raboty.

12. Tabolin V.V. Krupnye goroda v svete reform zakonodatel'stva o mestnom samoupravlenii [Large cities in the light of the legal reforms on local self-government] // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2015. no. 2. Pp. 65—68.

13. Federal'nyj zakon ot 12.06.2002 g. №67-FZ «Ob osnovnyh garantijah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii» (v red. ot 05.04.2016 g.) [The Federal law of the 12.06.2002 No.67-FZ "On the basic guarantees of electoral rights and the rights to participate in referendums of the citizens of the Russian Federation" (as amended on 5 April, 2016].

14. Federal'nyj zakon ot 6 oktjabrja 2003 g. № 131-FZ «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» [Federal law of 6 October, 2003 No.131-FZ "On the general principles of organization of local self-government in the Russian Federation"].

15. Tsentral'naya izbiratel'naya komissiya Rossiyskoy Federatsii [Central Election Commission of the Russian Federation], Available at: http://www.vybory. izbirkom.ru/region/izbirkom (accessed 3 August, 2016).

16. Shamhalov M.A. K voprosu ob istoricheskih kornjah mestnogo samoupravlenija [To the question about the historical roots of local self government] // Vlast' [The Power], 2013. no. 10. Pp. 101—105.