Конституционно-правовое регулирование состава и внутренней структуры участковых избирательных комиссий

Л. В. Рыкова*

Конституционно-правовое регулирование состава и внутренней структуры участковых избирательных комиссий

Аннотация. Статья посвящена исследованию ряда конституционно-правовых проблем, связанных с регулированием внутренней организации деятельности участковых избирательных комиссий. Автор предлагает ряд мер по совершенствованию Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», направленных на оптимизацию численного и качественного состава данных комиссий. Кроме того, предлагается усилить роль прокурорского надзора над деятельностью этих комиссий, что позволило бы повысить уровень законности и правопорядка в обществе.

Ключевые слова: избирательная система; избирательные комиссии; законность выборов; прокурорский надзор.

001: 10.17803/1994-1471.2015.59.10.060-070

Важнейшим элементом конституционно-правового статуса коллегиальных субъектов правоотношений является их состав и внутренняя структура1. Без определения данных компонентов в конституции, законе или подзаконном нормативном правовом акте о статусе соответствующего лица сложно представить какое-либо его функционирование, направленное на реализацию установленной компетенции2. Так, Государственная Дума состоит из депутатов в количестве 450 народных представителей, в Совет Федерации входят члены по два представителя от каждого субъекта Федерации, членами Правительства РФ являются председатель, его заместители и федеральные министры. Аналогичным образом законодатель определяет

1 См.: Астафичев П. А. Коллегиальный орган народного представительства как субъект публичных и частных правоотношений // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 3. С. 44.

2 См.: Быкова А. Г. Коллегиальное руководство в

структуре законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе // Вестник Омской юридической академии. 2014. № 1. С. 32—34.

состав законодательных (представительных) органов субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований, высших исполнительных органов субъектов РФ (если они являются коллегиальными) и т.д. В связи с этим на законодателя возлагается публично-правовая обязанность регулирования состава и внутренней структуры избирательных комиссий, включая участковые3.

Термин «состав» имеет множественное содержание. Согласно толковому словарю С. И. Ожегова, под составом в анализируемом нами контексте понимается совокупность людей или предметов, образующих целое (например, вхождение лиц в состав президиума). В юридической науке термин «состав» употребляется не только в отношении конституционно-правового статуса органов и организаций. Под составом Российской Федерации понимается совокупность входящих в нее субъектов Федерации — республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных

3 См.: Бузин А. Ю. Составы участковых избирательных комиссий как зеркало российских выборов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 10.

© Рыкова Л.В., 2015

* Рыкова Лариса Валерьевна — преподаватель кафедры гуманитарных дисциплин, Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс, Ливенский филиал [soip-unpk@yandex.ru] 302020, Россия, г. Орел, Наугорское ш., д. 40

образований. Под составом правонарушения — объект, субъект, объективная и субъективная стороны. Принято также говорить о составах сделок, документов, исков; об элементном составе, субъектном составе, персональном составе, социальном составе, фактическом составе (в механизме правового регулирования] и т.д. Применительно к статусу коллегиальных органов категория «состав» характеризует совокупность лиц, его образующих4.

С термином «состав» тесно связана другая конституционно-правовая категория — «внутренняя структура»5 («внутренняя организационная структура»6, «внутренняя организация»7]. Для сложных по своему внутреннему строению субъектов конституционных отношений понятие внутренней структуры является более широким по сравнению с термином «состав». Так, Государственная Дума состоит из 450 депутатов; ее внутренняя структура включает в себя совокупность внутренних органов (Совет Думы, комитеты и комиссии, фракции и депутатские группы], должностных лиц (председатель палаты, его заместители, председатели комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп, их заместители], механизм их взаимодействия и т.д. В более простых по внутреннему строению субъектах конституционных отношений понятия «состав» и «внутренняя структура» неред-

4 См.: Садовникова Г. Д. Состав законодательного органа и социальная стратификация общества // Конституция, закон и социальная сфера общества. М. : Юриспруденция, 2009. С. 196.

5 См.: Астафичев П. А. Внутренняя структура представительных органов власти в России: исторические корни, преемственность и развитие // Научные труды РАЮН. М. : Юрист, 2003. С. 401 ; Карандина Е. А. Внутренняя структура финансов России // Выявление признаков налоговых преступлений. Саратов, 2008. С. 26 ; Яхтанигов З. А. Внутренняя структура обычного права в его источниках // Проблемы развития современного российского права и правовой теории. Ростов н/Д, 2011. С. 61.

6 См.: Якушев В. С. Внутренняя организационная структура производственного объединения // Советское государство и право. 1983. № 6. С. 34.

7 См.: Некрасов С. И. Внутренняя организация

парламента и его палат: к вопросу об оптимизации

структуры Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 3. С. 6.

ко используются в тождественном значении. Однако и в этом случае следует учитывать, что понятие «внутренняя структура» охватывает в большей мере динамику общественных отношений, в то время как термин «состав» — преимущественно их статику, т.е. фактическое состояние на определенный момент времени.

Проблематика состава и внутренней организации избирательных комиссий включает в себя по крайней мере следующие вопросы: каков численный состав комиссии; обладают ли члены комиссии равным статусом или их статус различен; имеются ли в составе комиссии должностные лица или внутренние органы со своей компетенцией; создается ли в структуре комиссии вспомогательный аппарат государственных или муниципальных служащих. Как правило, вышестоящие избирательные комиссии имеют более развернутую внутреннюю структуру, а нижестоящие комиссии — меньшую по численности и структурной насыщенности.

Количественный состав избирательных комиссий должен быть оптимальным с точки зрения нескольких, зачастую — взаимоисключающих целей правового регулирования. Цель обеспечения публичности, прозрачности, независимости, беспристрастности избирательных комиссий диктует необходимость включения в их состав как можно большего числа членов8. С другой стороны — чрезмерно высокая численность членов избирательных комиссий затрудняет организацию их работы, снижает эффективность их деятельности, порождает дополнительные расходы за счет средств государственных и муниципальных бюджетов9.

Применительно к участковым избирательным комиссиям важное значение имеет также численность избирателей, проживающих на территории соответствующих участков, а также функциональные обязанности членов комиссии по организации процесса голосования, подсчета голосов и определения результатов волеизъявления граждан. При не -достаточном количестве членов участковых

8 См.: Кудрякова Д. В. Гласность в деятельности избирательных комиссий // Очерки новейшей камералистики. 2010. № 3. С. 65—68.

9 См.: Игнатенко В. В. Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных комиссий. Иркутск, 2003. С. 34, 79.

избирательных комиссий может сложиться ситуация очередей избирателей, затянуться по времени процесс первичного подсчета избирательных бюллетеней, осложняться процедура голосования с помощью переносного избирательного ящика. Имеет значение вид проводимых выборов и количество совмещенных выборов. При проведении выборов в представительный орган требуется большее количество членов участковой комиссии, чем при организации выборов должностных лиц. При совмещении нескольких выборов (тем более — референдумов) требования к количественному составу членов участковых избирательных комиссий также возрастают10.

Изложенные обстоятельства позволяют сформулировать вывод о необходимости дис-позитивного правового регулирования количественного состава участковых избирательных комиссий. Орган, уполномоченный на определение количества членов участковых избирательных комиссий, должен иметь сравнительно широкую дискрецию, чтобы иметь возможность варьировать численный состав комиссий в зависимости от вышеназванных обстоятельств. Согласно нормам Федерального закона «Об основных гарантиях...» (п. 3 ст. 27), численность членов участковой комиссии находится в зависимости от количества избирателей на избирательном участке, однако законом устанавливается не «твердая» цифра, а диапазон количества членов (до 1001 избирателя — от 3 до 9; от 1001 до 2001 избирателя — от 7 до 12; свыше 2001 избирателя — от 7 до 16).

Данное законодательное решение в целом соответствует методологии диспозитив-ного правового регулирования. Однако его можно подвергнуть критике по следующим основаниям. Во-первых, трудно объяснить логику законодателя, при которой «нижний» порог количества членов участковой комиссии является одинаковым при числе избирателей от 1001 до 2001 и свыше 2001 (в обоих случаях — 7 членов). Во-вторых, при совмещении нескольких выборов и референдумов,

10 См.: Князев С. Д. Юридический механизм совмещения выборов: вопросы теории и практики // Право и политика. 2002. № 11. С. 30—34 ; Петров Г. М. О гарантиях прав участников избирательного процесса при совмещении выборов // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 3. С. 89.

использовании сложных избирательных систем, — может потребоваться большее число членов участковой комиссии, чем 9, 12 и 16 соответственно. В-третьих, необходимо учитывать, что участковые избирательные комиссии имеют фиксированный срок полномочий. Это означает, что при необходимости орган, уполномоченный на назначение членов участковых комиссий, лишен возможности дополнительно вводить в состав комиссий новых членов либо, напротив, выводить их из состава комиссии. Фиксируя срок полномочий участковых комиссий, законодатель тем самым неизбежно вводит зависимость количества членов участковой комиссии только от численности избирателей, исключая другие факторы (совмещение выборов, сложность применяемой избирательной системы).

Кроме того, нельзя не учитывать подвижность численности избирателей в связи с миграционными процессами, достижением несовершеннолетними избирательного возраста и т.д. В результате возможны существенные колебания численности избирателей около пороговых значений (менее 1001 и более 1001, менее 2001 и более 2001) в течение срока полномочий участковой комиссии. При таких обстоятельствах численность членов участковых комиссий может входить в противоречие с требованиями закона (несмотря на строгое соблюдение закона в момент формирования персонального состава участковой комиссии). А это — основание для признания в судебном порядке состава участковой комиссии незаконным (следовательно, могут возникнуть сомнения и в законности проведения выборов в целом).

В связи с вышеизложенным полагаем целесообразным п. 3 ст. 27 анализируемого Федерального закона изложить в следующей редакции:

«3. Число членов участковой комиссии с правом решающего голоса определяется формирующими ее территориальной комиссией либо должностным лицом в зависимости от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного участка, участка референдума, как правило, в следующих пределах:

а) до 1001 избирателя — 3—9 членов участковой комиссии;

б] от 1001 до 2001 избирателя — 6—12 членов участковой комиссии;

в] более 2000 избирателей — 9—15 членов

участковой комиссии».

Далее состав и внутренняя структура участковых избирательных комиссий определяются соотношением равенства и неравенства их членов. Законодатель многократно упоминает о равенстве членов избирательных комиссий всех уровней, однако в избирательных комиссиях наблюдается институт должностных лиц (председатель, заместитель председателя, секретарь комиссии], что свидетельствует о фактическом неравенстве их статуса11. С одной стороны, должностные лица избирательных комиссий в качестве членов комиссий пользуются равными правами и несут равные обязанности наряду с правами и обязанностями других членов комиссий. Но с другой — само по себе выделение законодателем института должностных лиц свидетельствует об отступлении от принципа равноправия. Более того, законодатель возлагает на должностных лиц дополнительные права и обязанности, которых нет у других членов соответствующей комиссии.

Данная проблема характерна не только для статуса избирательных комиссий. Практически во всех других случаях, когда мы наблюдаем правовое регулирование организации и деятельности коллегиальных субъектов публичного права, законодатель варьирует положения о равенстве статуса членов коллегиального органа и одновременном выделении дополнительных прав и обязанностей соответствующих должностных лиц12. Так, Совет Федерации, Государственную Думу, законодательные органы субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований, как правило, возглавляют их председатели. Исключение составляют случаи, когда в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправ-

11 См.: Василевская А. Р. Федеральное законодательство о правовом статусе должностных лиц в избирательных комиссиях Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17, 56.

12 См.: Лактаева В. Ю. О равенстве и дискриминации

в конституционном и уголовном законе // Проблемы

становления правового государства и гражданско-

го общества в России. Краснодар : Традиция, 2009.

С. 255.

ления в Российской Федерации» допускается фактическое руководство представительным органом со стороны главы муниципального образования, избранного посредством прямых или косвенных выборов.

Сравнивая организацию представительных органов и коллегиальных органов исполнительной власти, можно отметить существенные различия с точки зрения статуса соответствующих должностных лиц. Если в системе народного представительства должностные лица есть «первые среди равных», у них нет особых полномочий властного характера, то в исполнительной власти руководители коллегиальных структур обладают правом фактических решений, влекущих за собой правовые последствия. Так, Председатель Правительства РФ с конституционно-правовой и административно-правовой точек зрения не может быть поставлен в один ряд с его заместителями и федеральными министрами, входящими в состав Правительства РФ. В этом смысле фактический статус Председателя Правительства РФ выше, чем правовое положение председателей палат Федерального Собрания в сравнении со статусом депутатов и членов, входящих в состав данных палат. Аналогичные соображения распространяются на организацию законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ, если конституцией (уставом] или законом субъекта Федерации установлено, что высший исполнительный орган является коллегиальным, принимает решения путем голосования и т.д. В системе местного самоуправления местные администрации, как правило, являются единоличными субъектами конституционных правоотношений.

В современной России наблюдается, если можно так выразиться, несколько преувеличенный подход к пониманию и институциона-лизации фактического статуса руководителей коллегиальных органов. Этим российская практика заметно отличается от зарубежной. Во многих иностранных парламентах и других органах народного представительства, как правило, спикеры выполняют весьма ограниченные функции и довольно часто меняются, в том числе — в течение срока легислатуры13.

13 См.: Левина М. О роли спикера: из опыта развитых демократий // Конституционный вестник. 1991. № 8. С. 59—61.

Российская практика предпочитает более «стабильную» модель14. Председатели коллегиальных органов обычно избираются на первом заседании соответствующего органа после его формирования, на весь срок полномочий. Досрочный отзыв этих должностных лиц допускается, как правило, по экстраординарным обстоятельствам. В результате коллегиальный орган ставится в определенную зависимость от воли, методов, принципов и подходов к публичной деятельности соответствующего руководителя коллегиального органа15. С формальной юридической точки зрения коллегиальные органы свободны в своем выборе при принятии тех или иных властных решений. Однако фактически они действуют по согласованию с председателем коллегиального органа16, который также согласовывает свою позицию с политическим руководством, заинтересованными властными структурами и т.п.

Данная совокупность обстоятельств распространяется на состав и внутреннюю организацию избирательных комиссий. Председатели, заместители председателей и секретари избирательных комиссий фактически руководят избирательным процессом, в то время как согласно требованиям законодательства данное руководство возлагается на коллегиальные по своему составу избирательные комиссии, которые должны действовать самостоятельно, независимо, беспристрастно и непредвзято, особенно — если это касается каких-либо «указаний» со стороны должностных лиц комиссий, тем более — негласных устано-

14 См.: Лукьянов А. И. Заметки старого спикера // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. Ст. 17—20.

15 Данная научная тематика активно разрабатывалась в советской государственно-правовой науке; см., например: Онишко Н. В. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР по руководству Советами // Советское государство и право. 1988. № 2. С. 51—59 ; Баранчиков В. А. Организационно-правовые вопросы руководства областного совета деятельностью нижестоящих советов : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 14.

16 См.: Быкова А. Г. Правовой статус председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Сибирском федеральном округе // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 10. С. 3—7.

вок, направленных на поддержку конкретного кандидата, политической партии и т.п.

В современной публицистике, политологии и журналистике этот феномен часто называют «административным ресурсом»17. Подчеркнем, что термин «административный ресурс» не является строго юридическим или, тем более, законодательно установленным18. Более того, в правовом значении (если отказаться от трактовки, предложенной публицистикой, политологией и журналистикой), данный термин имеет и «положительную» направленность: под административным ресурсом можно понимать систему взаимодействующих элементов в механизме государственного и муниципального управления, направленную на решение установленных Конституцией РФ и законом задач. Но термин «административный ресурс» до такой степени прочно вошел в современный политический лексикон России в негативном контексте, что его сложно употреблять в каком-либо ином смысле19.

Сущность «административного ресурса» состоит в неконституционном и противозаконном вмешательстве административных органов в процесс свободных, демократических выборов20, что предполагает создание необоснованных предпочтений одним канди-

17 См.: Полянский В. В. «Административный ресурс» и законность в деятельности исполнительной власти // Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. М. : ВНИИСЗ, 2002. С. 304.

18 См.: Костромичева М. В. Административный ресурс: нонсенс в правовом государстве // Проблемы взаимодействия личности и власти в условиях построения правового государства. Курск : Юго-Западный ун-т, 2010. С. 31—36.

19 См.: Григорьева О. В. Административный ресурс как элемент нарушения принципа равенства прав кандидатов на выборную должность в России // Конституционные чтения. Саратов : ПАГС, 2003. С. 22—29 ; Пустошинская О. С. Административный ресурс в избирательном процессе: вопросы правовой оценки и регулирования // Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе. Тюмень : Вектор Бук, 2007. С. 142 ; Зайцева О. В. Административный ресурс в избирательных кампаниях как форма проявления коррупции // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 3. С. 19.

20 См.: Путин В. В. Закон — выше полномочий и ад-

министративного ресурса любого должностного

лица // Юридический мир. 2004. № 3. С. 10—11.

датам или партиям в противовес другим, стимулирование отказа в регистрации кандидатов или списков кандидатов по надуманным основаниям, аннулирование уже состоявшейся регистрации кандидатов, возбуждение судебных процессов против политических оппонентов, активное использование подконтрольных государству СМИ в целях ограничения избирательной конкуренции21 и т.п. Все указанные виды противоправной деятельности могут осуществляться административными органами не напрямую (это не входит в их компетенцию], но косвенно, через влияние на деятельность избирательных комиссий. Причем сделать это посредством стимулирования поведения должностных лиц избирательных комиссий значительно проще, чем воздействовать на их «рядовых» членов. Последние могут оказаться «несговорчивыми», обжаловать противоправное вмешательство в уполномоченных органах, включая судебные инстанции, предать огласке нежелательные для распространения факты и т.д.

Упомянутые формы «взаимодействия» административных органов и должностных лиц избирательных комиссий в процессе избирательной кампании имеют не просто противоправную, неконституционную природу. В большинстве случаев они подпадают под действие уголовного законодательства (ст. 141—142 УК РФ]. В целом уголовное законодательство сравнительно надежно защищает общество от произвольных действий административных органов и их противоправного вмешательства в деятельность избирательных комиссий22. Во всяком случае, наиболее типичные формы общественно опасных форм применения «административного ресурса» не просто выявлены юридической наукой: они нашли четкое выражение на уровне уголов-

21 См.: Карпова Е. В. Проблема использования административного ресурса при финансировании избирательных кампаний // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 33—34 ; Лин-ник И. Ю. Использование административного ресурса в избирательных кампаниях постсоветской России // Избирательное право и избирательный процесс в Забайкальском крае. Чита, 2011. С. 64.

22 См.: Колышницын А. С. Преступления против избирательных прав граждан и права на участие в референдуме : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С. 12.

ного кодекса страны (в ранее действовавших редакциях уголовного закона, т.е. до закона о внесении поправок в УК РФ от 04.07.2003 № 94-ФЗ, содержались лишь общие формулировки о противоправности и уголовной наказуемости «воспрепятствования» осуществлению избирательных прав и «фальсификации» итогов голосования и выборов]23.

Несмотря на данные обстоятельства, нельзя исключать латентность подобных преступных деяний24. Чтобы избежать этого, важным стимулирующим фактором может служить развитие равноправия членов участковых избирательных комиссий и максимально возможное ограничение роли их должностных лиц. Функции председателя избирательной комиссии, например, могут возлагаться на членов комиссии поочередно на основании жеребьевки, сохраняясь в течение одной избирательной кампании. Председательствовать в заседаниях избирательных ко -миссий могут не только председатели комиссий, но и поочередно члены комиссий. До сих пор в законодательстве не криминализировано вмешательство должностных лиц избирательных комиссий в компетенцию других членов комиссий, оказание на них противоправного давления и т.д. Криминализации на основании федерального закона о внесении изменений в уголовный кодекс от 04.07.2003 № 94-ФЗ подлежали лишь вышеупомянутые действия со стороны административных органов «извне», в то время как уголовное законодательство, по сути, не запретило те же самые действия со стороны председателей, заместителей председателей и секретарей избирательных комиссий в отношении других членов комиссий.

Вместе с тем приведенные суждения могут быть подвергнуты критике с точки зрения процесса управления избирательной кампа-

23 См.: Кучин А С. Обсуждаем законопроект об усилении уголовной ответственности за преступления против избирательных прав граждан РФ // Студент и научно-технический прогресс. Новосибирск : СибАГС, 2003. С. 51.

24 См.: Белоновский В. Н. Составы преступления и уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан // Вестник Московского ун-та МВД России. 2005. № 2. С. 74—82.

нией25. Для того чтобы обеспечить соблюдение законодательства о выборах (в современной России — весьма сложного, объемного, содержащегося в различных источниках, включая законодательство субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления], требуется определенная квалификация. Подобную квалификацию в отношении должностных лиц избирательных комиссий обеспечить проще, чем касаемо всех других членов избирательных комиссий. Как правило, в промежутках между избирательными кампаниями Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ проводят обучающие семинары, знакомят должностных лиц территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий с изменениями в законодательстве, сложившейся правоприменительной практикой, проверяют их знания и практический опыт26. Гарантировать такое же качество подготовки всех других членов избирательных комиссий, не являющихся их должностными лицами, весьма затруднительно с организационной точки зрения и повлечет за собой дополнительные расходы за счет средств соответствующих бюджетов.

Кроме того, индивидуальная юридическая ответственность должностных лиц избирательных комиссий демонстрирует гораздо большую эффективность, чем ответственность коллегиальных органов. Председатель участковой избирательной комиссии несет личную, персональную ответственность за строгое и точное соблюдение норм избирательного законодательства в процессе организации голосования, подсчета голосов избирателей и определения результата их волеизъявления. Если обязанности председателя комиссии будут поочередно возлагаться на других членов, могут возникнуть дополнительные сложности с качеством организации публичных выборов.

25 См.: Ададьин А. Н. Административная ответственность председателя избирательной комиссии // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. Екатеринбург, 2013. С. 253—256.

26 См.: Доклад председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на сове-

щании председателей и секретарей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам подготовки и проведения выборов Президента РФ // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 4. С. 63—75.

Однако эти возражения, на наш взгляд, могут быть устранены посредством введения в состав участковых избирательных комиссий на правах полноценного участника без права голосования профессиональных юристов, представляющих государственные интересы. С учетом современной структуры и системы публичной власти, наиболее предпочтительно возложение подобных полномочий на органы прокуратуры. Если бы в составе каждой участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса находился бы один прокурорский работник, который имеет прямое подчинение по вышестоящей линии вплоть до Генерального прокурора РФ, степень законности в деятельности участковых комиссий можно было бы поднять на более высокий качественный уровень. Прокурорские работники, во-первых, имеют достаточную численность, чтобы обеспечить охват всех без исключения участковых комиссий при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов; во-вторых, на них законом возложена функция надзора за соблюдением законодательства (деятельность избирательных комиссий уже поднадзорна прокуратуре в силу действующих правовых норм]; в-третьих, прокуратура в значительной степени не подвержена «местничеству» в том смысле, что она имеет федеральный статус и вертикально интегрированную структуру.

Отметим, что современное избирательное законодательство не просто избегает подобной модели правового регулирования общественных отношений; более того, оно юридически запрещает членство прокурорских работников в составе избирательных комиссий как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса (пп. «е» п. 1 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях.»]. Этим, якобы, обеспечивается независимость избирательных комиссий. Конечно, данное решение законодателя не лишает прокуратуру надзорных функций27. Но эти функции осуществляются выборочно, чаще всего — в формах плановых

27 См.: Степанов И. Н. Прокурорский надзор за деятельностью избирательных комиссий // Российский следователь. 2007. № 16. С. 36—37 ; Какителашви-ли М. М. Прокурорский надзор как необходимое условие законности в сфере избирательных прав граждан // Актуальные вопросы российского права. М. : МГУ, 2009. С. 62.

контрольно-надзорных мероприятий или прокурорского реагирования на обращения заинтересованных лиц (в основном — на жалобы граждан)28.

Но оперативный, непрерывный и текущий контроль прокуратуры за непосредственными действиями участковой избира-

28 См.: Красинский В. В. Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства // Журнал о выборах. 2003. № 2. С. 9—11 ; Угличи-на Е. Г. Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Челябинск : Полиграф-Мастер, 2012. С. 315.

тельной комиссии на всех ее этапах работы в день голосования — гораздо более эффективное средство обеспечения законности и правопорядка, чем реализация прокуратурой ее надзорных функций в имеющейся процедуре. Представляется, что предлагаемая нами мера позволила бы добиться большего доверия общества к избирательной системе, «прозрачности» избирательного процесса, в конечном итоге — гарантировала бы полноценную реализацию конституционной нормы о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ).

Библиография:

1. Ададьин А. Н. Административная ответственность председателя избирательной комиссии // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. — Екатеринбург, 2013.

2. Астафичев П. А. Внутренняя структура представительных органов власти в России: исторические корни, преемственность и развитие // Научные труды РАЮН. — М. : Юрист, 2003.

3. Астафичев П. А. Коллегиальный орган народного представительства как субъект публичных и частных правоотношений // Правовая политика и правовая жизнь. — 2002. — № 3.

4. Баранчиков В. А. Организационно-правовые вопросы руководства областного совета деятельностью нижестоящих советов : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1971.

5. Белоновский В. Н. Составы преступления и уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан // Вестник Московского ун-та МВД России. — 2005. — № 2.

6. Бузин А. Ю. Составы участковых избирательных комиссий как зеркало российских выборов // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 12.

7. Быкова А. Г. Коллегиальное руководство в структуре законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе // Вестник Омской юридической академии. — 2014. — № 1.

8. Быкова А. Г. Правовой статус председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Сибирском федеральном округе // Государственная власть и местное самоуправление. — 2013. — № 10.

9. Василевская А. Р. Федеральное законодательство о правовом статусе должностных лиц в избирательных комиссиях Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2001.

10. Григорьева О. В. Административный ресурс как элемент нарушения принципа равенства прав кандидатов на выборную должность в России // Конституционные чтения. — Саратов : ПАГС, 2003.

11. Зайцева О. В. Административный ресурс в избирательных кампаниях как форма проявления коррупции // Правовая политика и правовая жизнь. — 2010. — № 3.

12. Игнатенко В. В. Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных комиссий. — Иркутск, 2003.

13. Какителашвили М. М. Прокурорский надзор как необходимое условие законности в сфере избирательных прав граждан // Актуальные вопросы российского права. — М. : МГУ, 2009.

14. Карандина Е. А. Внутренняя структура финансов России // Выявление признаков налоговых преступлений. — Саратов, 2008.

15. Карпова Е. В. Проблема использования административного ресурса при финансировании избирательных кампаний // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 4.

16. Князев С. Д. Юридический механизм совмещения выборов: вопросы теории и практики // Право и политика. — 2002. — № 11.

17. Колышницын А. С. Преступления против избирательных прав граждан и права на участие в референдуме : автореф. ... канд. юрид. наук. — Рязань, 2004.

18. Костромичева М. В. Административный ресурс: нонсенс в правовом государстве // Проблемы взаимодействия личности и власти в условиях построения правового государства. — Курск : Юго-Западный ун-т, 2010.

19. Красинский В. В. Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства // Журнал о выборах. — 2003. — № 2.

20. Кудрякова Д. В. Гласность в деятельности избирательных комиссий // Очерки новейшей камералистики. — 2010. — № 3.

21. Кучин А. С. Обсуждаем законопроект об усилении уголовной ответственности за преступления против избирательных прав граждан РФ // Студент и научно-технический прогресс. — Новосибирск : СибАГС, 2003.

22. Лактаева В. Ю. О равенстве и дискриминации в конституционном и уголовном законе // Проблемы становления правового государства и гражданского общества в России. — Краснодар : Традиция, 2009.

23. Левина М. О роли спикера: из опыта развитых демократий // Конституционный вестник. — 1991. — № 8.

24. Линник И. Ю. Использование административного ресурса в избирательных кампаниях постсоветской России // Избирательное право и избирательный процесс в Забайкальском крае. — Чита, 2011.

25. Лукьянов А. И. Заметки старого спикера // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 1.

26. Некрасов С. И. Внутренняя организация парламента и его палат: к вопросу об оптимизации структуры Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — 2004. — № 3.

27. Онишко Н. В. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР по руководству Советами // Советское государство и право. — 1988. — № 2.

28. Петров Г. М. О гарантиях прав участников избирательного процесса при совмещении выборов // Вестник ЦИК РФ. — 1997. — № 3.

29. Полянский В. В. «Административный ресурс» и законность в деятельности исполнительной власти // Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. — М. : ВНИИСЗ, 2002.

30. Пустошинская О. С. Административный ресурс в избирательном процессе: вопросы правовой оценки и регулирования // Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе. — Тюмень : Вектор Бук, 2007.

31. Путин В. В. Закон — выше полномочий и административного ресурса любого должностного лица // Юридический мир. — 2004. — № 3.

32. Садовникова Г. Д. Состав законодательного органа и социальная стратификация общества // Конституция, закон и социальная сфера общества. — М. : Юриспруденция, 2009.

33. Степанов И. Н. Прокурорский надзор за деятельностью избирательных комиссий // Российский следователь. — 2007. — № 16.

34. Угличина Е. Г. Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. — Челябинск : Полиграф-Мастер, 2012.

35. Якушев В. С. Внутренняя организационная структура производственного объединения // Советское государство и право. — 1983. — № 6.

36. Яхтанигов З. А. Внутренняя структура обычного права в его источниках // Проблемы развития современного российского права и правовой теории. — Ростов н/Д, 2011.

References (transliteration):

1. Adad'in A. N. Administrativnaja otvetstvennost' predsedatelja izbiratel'noj komissii // Problemy obespechenija, realizacii, zashhity konstitucionnyh prav i svobod cheloveka. — Ekaterinburg, 2013.

2. Astafichev P. A. Vnutrennjaja struktura predstavitel'nyh organov vlasti v Rossii: istoricheskie korni, preemstvennost' i razvitie // Nauchnye trudy RAJuN. — M. : Jurist, 2003.

3. Astafichev P. A. Kollegial'nyj organ narodnogo predstavitel'stva kak sub#ekt publichnyh i chastnyh pravootnoshenij // Pravovaja politika i pravovaja zhizn'. — 2002. — № 3.

4. Baranchikov V. A. Organizacionno-pravovye voprosy rukovodstva oblastnogo soveta dejatel'nost'ju nizhestojashhih sovetov : diss... kand. jurid. nauk. — M., 1971.

5. Belonovskij V. N. Sostavy prestuplenija i ugolovnaja otvetstvennost' za narushenie zakonodatel'stva o vyborah i izbiratel'nyh prav grazhdan // Vestnik Moskovskogo un-ta MVD Rossii. — 2005. — № 2.

6. Buzin A. Ju. Sostavy uchastkovyh izbiratel'nyh komissij kak zerkalo rossijskih vyborov // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2006. — № 12.

7. Bykova A. G. Kollegial'noe rukovodstvo v strukture zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) organov gosudarstvennoj vlasti sub#ektov Rossijskoj Federacii v Sibirskom federal'nom okruge // Vestnik Omskoj juridicheskoj akademii. — 2014. — № 1.

8. Bykova A. G. Pravovoj status predsedatelja zakonodatel'nogo (predstavitel'nogo) organa gosudarstvennoj vlasti sub#ekta Rossijskoj Federacii v Sibirskom federal'nom okruge // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. — 2013. — № 10.

9. Vasilevskaja A. R. Federal'noe zakonodatel'stvo o pravovom statuse dolzhnostnyh lic v izbiratel'nyh komissijah Rossijskoj Federacii : dis. ... kand. jurid. nauk. — M., 2001.

10. Grigor'eva O. V. Administrativnyj resurs kak jelement narushenija principa ravenstva prav kandidatov na vybornuju dolzhnost' v Rossii // Konstitucionnye chtenija. — Saratov : PAGS, 2003.

11. Zajceva O. V. Administrativnyj resurs v izbiratel'nyh kampanijah kak forma projavlenija korrupcii // Pravovaja politika i pravovaja zhizn'. — 2010. — № 3.

12. Ignatenko V.V. Pravovye osnovy organizacii i dejatel'nosti uchastkovyh izbiratel'nyh komissij. — Irkutsk, 2003.

13. Kakitelashvili M.M. Prokurorskij nadzor kak neobhodimoe uslovie zakonnosti v sfere izbiratel'nyh prav grazhdan // Aktual'nye voprosy rossijskogo prava. — M. : MGU, 2009.

14. Karandina E. A. Vnutrennjaja struktura finansov Rossii // Vyjavlenie priznakov nalogovyh prestuplenij. — Saratov, 2008.

15. Karpova E. V. Problema ispol'zovanija administrativnogo resursa pri finansirovanii izbiratel'nyh kampanij // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. — 2009. — № 4.

16. Knjazev S. D. Juridicheskij mehanizm sovmeshhenija vyborov: voprosy teorii i praktiki // Pravo i politika. — 2002. — № 11.

17. Kolyshnicyn A. S. Prestuplenija protiv izbiratel'nyh prav grazhdan i prava na uchastie v referendum : avtoref... kand. jurid. nauk. — Rjazan', 2004.

18. Kostromicheva M. V. Administrativnyj resurs: nonsens v pravovom gosudarstve // Problemy vzaimodejstvija lichnosti i vlasti v uslovijah postroenija pravovogo gosudarstva. — Kursk : Jugo-Zapadnyj un-t, 2010.

19. Krasinskij V. V. Mesto prokurorskogo nadzora v obespechenii izbiratel'nogo zakonodatel'stva // Zhurnal o vyborah. — 2003. — № 2.

20. Kudrjakova D. V. Glasnost' v dejatel'nosti izbiratel'nyh komissij // Ocherki novejshej kameralistiki. — 2010. —

№ 3.

21. Kuchin A. S. Obsuzhdaem zakonoproekt ob usilenii ugolovnoj otvetstvennosti za prestuplenija protiv izbiratel'nyh prav grazhdan RF // Student i nauchno-tehnicheskij progress. — Novosibirsk : SibAGS, 2003.

22. Laktaeva V. Ju. O ravenstve i diskriminacii v konstitucionnom i ugolovnom zakone // Problemy stanovlenija pravovogo gosudarstva i grazhdanskogo obshhestva v Rossii.— Krasnodar : Tradicija, 2009.

23. Levina M. O roli spikera: iz opyta razvityh demokratij // Konstitucionnyj vestnik. — 1991. — № 8.

24. Linnik I. Ju. Ispol'zovanie administrativnogo resursa v izbiratel'nyh kampanijah postsovetskoj Rossii // Izbiratel'noe pravo i izbiratel'nyj process v Zabajkal'skom krae. — Chita, 2011.

25. Luk'janov A. I. Zametki starogo spikera // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2010. — № 1.

26. Nekrasov S. I. Vnutrennjaja organizacija parlamenta i ego palat: k voprosu ob optimizacii struktury Soveta Federacii Federal'nogo Sobranija Rossijskoj Federacii // Predstavitel'naja vlast' — XXI vek: zakonodatel'stvo, kommentarii, problemy. — 2004. — № 3.

27. Onishko N. V. Dejatel'nost' Prezidiuma Verhovnogo Soveta SSSR po rukovodstvu Sovetami // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1988. — № 2.

28. Petrov G. M. O garantijah prav uchastnikov izbiratel'nogo processa pri sovmeshhenii vyborov // Vestnik CIK RF. — 1997. — № 3.

29. Poljanskij V. V. «Administrativnyj resurs» i zakonnost' v dejatel'nosti ispolnitel'noj vlasti // Ukreplenie gosudarstva i dinamika social'no-jekonomicheskogo razvitija. — M. : VNIISZ, 2002.

30. Pustoshinskaja O. S. Administrativnyj resurs v izbiratel'nom processe: voprosy pravovoj ocenki i regulirovanija // Osobennosti realizacii izbiratel'nogo zakonodatel'stva na sovremennom jetape. — Tjumen': Vektor Buk, 2007.

31. Putin V. V. Zakon — vyshe polnomochij i administrativnogo resursa ljubogo dolzhnostnogo lica // Juridicheskij mir. — 2004. — № 3.

32. Sadovnikova G. D. Sostav zakonodatel'nogo organa i social'naja stratifikacija obshhestva // Konstitucija, zakon i social'naja sfera obshhestva. — M. : Jurisprudencija, 2009.

33. Stepanov I. N. Prokurorskij nadzor za dejatel'nost' izbiratel'nyh komissij // Rossijskij sledovatel'. — 2007. — № 16.

34. Uglichina E. G. Mesto prokurorskogo nadzora v obespechenii izbiratel'nogo zakonodatel'stva // Aktual'nye problemy bor'by s prestupnost'ju. — Cheljabinsk : Poligraf-Master, 2012.

35. Jakushev V. S. Vnutrennjaja organizacionnaja struktura proizvodstvennogo ob#edinenija // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1983. — № 6.

36. Jahtanigov Z. A. Vnutrennjaja struktura obychnogo prava v ego istochnikah // Problemy razvitija sovremennogo rossijskogo prava i pravovoj teorii. — Rostov n/D, 2011.

Материал поступил в редакцию 11 марта 2015 г.

Constitutional and legal regulation of the composition and internal structure of the district election commissions

RYKOVA Larisa V. — Lecturer, Department of the humanities, State University - educational and scientific-industrial complex,

"Livny branch"

[soip-unpk@yandex.ru]

302020, Russia, Orel, Naugorskoe Rd., 40

Review. The article investigates a series of constitutional and legal issues related to the regulation of the internal organization of activities of district election commissions. The author proposes a number of measures to improve the Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation", aimed at optimizing the quantitative and qualitative composition of these commissions. In addition, it is proposed to strengthen the role of prosecutor's supervision over the activities of these committees, which would raise the level of law and order in society. Keywords: electoral system; election commissions; the legitimacy of elections; public prosecutor's supervisio