Дисквалификация: особенности субъектов, привлекаемых к ответственности

Проблемы и вопросы гражданского права

УДК 349.244

ДИСКВАЛИФИКАЦИЯ: ОСОБЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ, ПРИВЛЕКАЕМЫХ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Н. П. Дацко, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и соци-

ального права ЮУрГУ

Рассмотрен новый вид административного наказания - дисквалификация за нарушение трудовых прав работников. Проанализирован круг субъектов, к которым может быть применена дисквалификация. Сделан вывод, что не имеет смысла дисквалифицировать другие должностные лица, кроме непосредственного руководителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, являющегося работодателем.

Ключевые слова: дисквалификация, должностное лицо, руководитель, лицо, осуществляющее полномочия работодателя.

Дисквалификация как мера административной ответственности установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере трудовой и экономической деятельности.

Реализация конституционного права граждан на труд, стабильность трудовых отношений связаны с соблюдением работодателями требований действующих нормативных правовых актов о труде и об охране труда.

КоАП РФ впервые предусмотрел возможность применять достаточно строгое административное наказание - дисквалификацию - за нарушение трудового законодательства (ст. 5.27), которое в первоначальной редакции КоАП РФ было связано с лишением права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В 2009 году круг субъектов, к которым может быть применена дисквалификация, был дополнен лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы, и лицами, занимающимися частной практикой.

Несмотря на немалый период времени действия нового наказания, при анализе материалов судебных дел данной категории выявляется ряд достаточно сложных и противоречивых проблем, не имеющих однозначного решения как в теории, так и в правоприменительной практике1.

Проблем в практике правоприменения при назначении дисквалификации довольно много. Это и объективная сторона данного правонарушения, специфичность субъектов ответственности, сроки привлечения к ответственности, понятие аналогичного правонарушения в данном случае и др.

Остановимся на характеристике субъектов, в отношении которых возможно применение дисквалификации, тем более что число субъектов ответственности в последнее время пополнилось.

При определении субъекта административного правонарушения необходимо учитывать наличие специальных признаков, которые могут существенно повлиять на квалификацию проступка.

В настоящее время законодатель очень четко определил субъектов ответственности за нарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 27 КоАП РФ: 1) должностные лица; 2) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ПБЮЛ); 3) юридические лица.

Если до вступления в силу Федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ ответственность предпринимателей и юридических лиц

не отрицалась, но и не была указана явно, то на сегодня это официальные субъекты ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда, к тому же с альтернативными санкциями (административный штраф или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток), назначаемыми государственной инспекцией по труду или судом.

По правовому статусу субъекты административной ответственности за нарушение трудового законодательства настолько разнообразны, что такое положение затрудняет правоприменителю определение лица, подлежащего наказанию, и нередко приводит к совершению ошибки.

Категория «субъект права» является социально-юридической и имеет место только в правовой действительности2. Переход от общего субъекта права к специальному связан с наступлением юридических фактов, при этом правосубъектность будет иметь надотрасле-вой характер, но «интересными» могут быть лишь некоторые права, набором которых в основном и ограничиваются при определении содержания правоспособности в каждом конкретном случае3.

Специальный субъект права - это любое индивидуальное или коллективное лицо, которому нормами института отрасли права установлен конкретный и детальный объем его способности обладать правами и обязанностями и своими действиями приобретать их в правоотношениях специального вида4. Несомненно, что статус должностного лица отличается от статуса остальных работников5. Санкции многих составов административных проступков предусматривают применение более жестких мер наказания в случаях, когда правонарушителем является должностное лицо. В некоторых статьях КоАП РФ дан перечень конкретных должностных лиц, которые могут быть привлечены к ответственности, например, руководитель юридического лица или его учредитель (участник) либо индивидуальный предприниматель при фиктивном или преднамеренном банкротстве (ст. 14.12 КоАП РФ) или работодатель, или лицо, его представляющее, за необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения (ст. 5.30 КоАП РФ).

В других статьях КоАП РФ избран иной подход к определению круга должностных лиц, подлежащих ответственности, например,

должностное лицо, ответственное за предоставление статистической информации (ст. 13.19 КоАП РФ). Однако большинство статей Кодекса не содержит не только исчерпывающего перечня, но даже и указаний на видовые признаки должностных лиц, которые могут быть привлечены к ответственности за нарушение тех или иных правил. В подобных случаях правоприменительные органы каждый раз должны устанавливать, исходя из должностных инструкций, в круг служебных обязанностей какого работника входило исполнение (или обеспечение исполнения) установленных правил.

В отношении определения субъекта административной ответственности по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в настоящее время, на первый взгляд, полная определенность. Это -должностное лицо.

Впервые в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ дано определение должностного лица и указаны субъекты, которые несут административную ответственность как должностные лица, в частности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и лица, занимающиеся частной практикой.

Исходя из практики органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, к должностным лицам применительно к статьям КоАП РФ относятся те служащие, деятельность которых связана с совершением юридически значимых действий. Содержание и объем этих юридических действий могут быть различными. Все зависит от занимаемой должности. Занятые в управлении сотрудники должны осознавать, «что все предоставленные им возможности сопровождаются адекватной ответственностью»6.

Учитывая законодательное содержание понятия должностного лица, его толкование Пленумом Верховного Суда РФ, Б. Т. Раз-гильдиев сформулировал ряд выводов: 1) должностное лицо наделено специальным служебным статусом; 2) статус должностных лиц определяется нормативным актом; 3) именно статус придает лицу функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйст-

венные. Последние две функции характеризуют лицо в качестве должностного, если оно одновременно наделяется обоими свойствами. Если же речь идет только об одной функции, скажем распорядительной, без организационной, хозяйственной, но без административной, то этих функций будет недостаточно для отнесения лица к должностному; 4) реализация непосредственно должностным лицом своих функций порождает юридический факт, изменяющий правовое положение лица, относительно которого осуществлялись эти функции7.

Что же собой представляет должностное лицо как субъект административной ответственности в случае нарушения норм трудового законодательства? Прежде всего, это работник со специальным статусом и в трудовом и в административном праве - руководитель организации.

Поскольку в современных экономических условиях самостоятельность руководителя поднялась на качественно новую ступень, соответственно и ответственность его труда существенно повысилась. Если предыдущее законодательство прямо закрепляло право трудового коллектива предусмотреть условия найма руководителя, то действующий Трудовой кодекс РФ такой возможности не представляет, это прерогатива собственника имущества. Таким образом, руководитель выступает, с одной стороны, как властное лицо в отношении кадровых единиц, а с другой - как лицо, организационно подчиненное собственнику имущества. Подтверждением этого тезиса служит ч. 3 ст. 20 ТК РФ, устанавливающая, что права и обязанности работодателя в трудовых отношениях осуществляются органами управления организации или уполномоченными ими лицами.

Л. Ю. Бугров, рассматривая категорию «работодатели», предлагает отказаться от исключительной «привязки» к статусу юридического лица и определяет, что работодатель - это субъект, на основании регистрации в качестве юридического, физического лица (предпринимателя) или на основании доверенности, выданной в установленном порядке таковыми лицами, имеющий право приема и увольнения работников, а также все вытекающие отсюда права и обязанности, включая распоряжение обособленным фондом оплаты труда8.

Таким образом, установив, что статус должностного лица определяется властными функциями в сфере организационно-распорядительной, административно-хозяйственной деятельности, можно определить, какие должностные лица подлежат административному наказанию в виде дисквалификации. К ним относятся физические лица, занимающие руководящие должности.

При анализе реестра дисквалифицированных лиц выяснено, что из 5679 человек дисквалифицированы по ст. 5.27 КоАП РФ 1141 генеральных директоров, два временных управляющих, три конкурсных управляющих, 2663 директора, 960 председателей, 243 индивидуальных предпринимателя (ПБЮЛ, в том числе 33 главы фермерского хозяйства), девять глав администраций, 159 руководителей, семь президентов компаний, 16 главных врачей, 57 начальников, три управляющих, один ректор и т.п.

Если ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ субъектами ответственности устанавливает должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, то по смыслу ч. 2 данной статьи до внесенных Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ изменений это могли быть любые лица, привлекаемые к административной ответственности за аналогичное административное правонарушение в пределах срока привлечения к административной ответственности, который установлен в ст. 4.5 КоАП РФ. После вступления в действие названного закона (12 августа 2005 г.) законодатель уточнил, что это должностное лицо, и тогда в отношении предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, появилась двусмысленность. Во-первых: если в ч. 1

ст. 5.27 КоАП РФ указаны и должностное лицо и ПБЮЛ, а в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ только должностное лицо, напрашивается вывод, что применение дисквалификации к предпринимателям, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, недопустимо, поскольку нет прямого указания на индивидуального предпринимателя. Во-вторых: по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ появился достаточно серьезный вид наказания, альтернативный административному штрафу, - административное приостановление деятельности на срок до 90 суток, но оно применяется не за любое нарушение норм трудового зако-

нодательства, а только в случае угрозы жизни или здоровью граждан, в том числе и работников. В третьих: в соответствии с примечанием к ст. 2.4 Ко АП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица и в соответствии с данным положением могут быть дисквалифицированы за нарушение трудового законодательства, если в течение года они привлекались к административной ответственности за аналогичное административное правонарушение. И это представляется вполне обоснованным.

Рассматривая для примера вариант административной ответственности лиц, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, можно убедиться, что для назначения дисквалификации недостаточно установления субъекта ответственности как должностного лица. В соответствии со ст. 3.11 Ко АП РФ необходимо установить, что данное должностное лицо: а) осуществляет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции; б) осуществляет указанные функции именно в органе юридического лица; в) является его единоличным, исполнительным органом, который определяется законом и учредительными документами организации, является первым руководителем и может называться по-разному, например: генеральный директор, директор, заведующий, начальник, глава администрации, председатель, президент (по данным реестра); г) виновно в совершении аналогичного административного правонарушения в течение одного года, связанного с нарушением законодательства о труде и об охране труда.

В отношении дисквалификации лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (по данным реестра это предприниматель, индивидуальный предприниматель, глава фермерского хозяйства), необходимо установить что: а) данное лицо является работодателем, т.е. наняло хотя бы одного работника по трудовому договору; б) осуществляет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в рамках своей деятельности; в) виновно в совершении аналогичного административного правонарушения, связанного с нарушением законодатель-

ства о труде и об охране труда в течение одного года.

Назначение дисквалификации лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, будет соответствовать уже вышепред-ставленному варианту. Что касается включения в п. 3 ст. 3.11 Ко АП РФ лиц, занимающихся частной практикой, то ТК РФ в ст. 20 к ним относит частных нотариусов, адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты, и иных лиц, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, вступивших в трудовые отношения с работниками в целях осуществления указанной деятельности, и называет их работодателями - индивидуальными предпринимателями.

В результате анализа становится ясно, что в соответствии с действующим административным законодательством не имеет смысла дисквалифицировать другие должностные лица, кроме непосредственного руководителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, являющегося работодателем.

Тем не менее при обращении к реестру дисквалифицированных лиц можно отметить, что, например, дисквалификации подверглись коммерческий агент, менеджер, механизатор, прораб (семь человек), рабочий, редактор газеты, снабженец, специалист по управлению персоналом, товаровед, уполномоченный (товарищество на вере), участковый терапевт, учитель физкультуры, экономист, не говоря уже о разного рода начальниках отделов, участков, филиалов, цехов (девять человек). Что касается заместителей, исполняющих обязанности руководителей, главных бухгалтеров, агрономов, механиков, энергетиков, технологов, инженеров, то это далеко не единичные случаи, и за время применения дисквалификации их порядка трехсот.

В заключение можно сделать вывод, что неучтена особенность статуса руководителя как работодателя для наемных работников филиалов, представительств, структурных подразделений предприятий, которые по закону не являются юридическими лицами, а, значит, не могут быть дисквалифицированы, хотя могут подлежать административному наказанию в виде административного штрафа. Для возможности привлечения к администра-

тивной ответственности и такого рода руководителей предлагается ввести понятие, объединяющее всех руководителей, - «лицо, осуществляющее полномочия работодателя». Это понятие охватывает и деятельность работодателя - индивидуального предпринимателя, привлекающего к труду наемных работников.

1 Феофилактов А. С. Судебно-арбитражная практика по делам о привлечении к административной ответственности за нарушение трудового законодательства работодателем // Трудовое право. - 2008. - № 12. - С. 55.

2 См.: Стремоухов А. А. Особенности специального субъекта права // Правоведение. - 2004. - № 3. - С. 139.

3 См.: Ровный В. В. О категории «правовой модус» и ее содержании // Государство и право. - 1998. - № 4. -С. 87.

4 См.: Стремоухов А. А. Указ. соч. С. 144.

5См.: Петухов Г. Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. - 1980. - № 3. - С. 40; Костюков А. Н. Должностное лицо: административно-правовой

статус // Правоведение. - 1987. - № 2. - С. 20.

6 См.: Ньюстром Дж. В., Дэвис К. Организационное поведение / под ред. Ю. Н. Каптуревского. СПб., 2000. С. 215.

7 См.: Разгильдиев Б. Т. Некоторые уголовно-правовые проблемы взяточничества по УК РФ // Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ. Челябинск, 2002. Ч. 2. С. 30.

8 См,: Бугров Л. Ю. Понятие и классификация коллективных соглашений в российском трудовом праве // Государство и право. - 2002. - № 4. - С. 39.

Статья поступила в редакцию 11 января 2010 г.