Районная демократия

На минувшей неделе стало известно: в крупных российских городах предлагается упразднить выборы мэров. Почему и зачем, разбирался "Огонек"

Вот уже несколько лет отечественные законодатели раздумывают, что делать с местным самоуправлением в России. Вроде бы ясно — нужно укреплять (здесь стандартные разговоры про роль гражданского общества, про экономическую самостоятельность местной власти и пользу от всего этого). Но опять же укреплять можно по-разному: либо через передачу реальных полномочий, и тогда это один вектор развития; либо через упразднение вариативности способов граждан влиять на власть, и тогда это другой вектор.

Второй вариант как раз сейчас рассматривается Госдумой. Пока все заняты внешнеполитическими проблемами, в стране грядут реформы: упраздняются выборы мэров, городских дум, а заодно и сами города.

В официальных бумагах, конечно, все сформулировано мягче. Законопроект, внесенный группой депутатов из профильного комитета по федеративному устройству, предлагает изменить "организацию местного самоуправления в РФ". Суть в том, чтобы все крупные города, имеющие деление на районы, переименовать в городские округа. Гражданам "округов" на прямом голосовании предлагается выбирать только депутатов городских районов. Эти депутаты будут делегировать своих представителей в думу округа (читай: города). А уже окружная дума своим решением определит главу муниципального образования — то есть мэра (им станет один из депутатов). В дополнение к этой сложно избираемой фигуре округу полагается сити-менеджер, назначаемый по конкурсу специальной комиссией, в составе которой на паритетных началах воссядут окружные депутаты и доверенные лица губернатора. Городов, подпадающих под реформу, в России 67, при этом Москва и Санкт-Петербург, как обещают авторы, останутся исключениями и продолжат жить по старым правилам.

— Мы хотим сделать так, чтобы районная власть, максимально приближенная к избирателям, действительно служила населению,— поясняет один из авторов инициативы, Вячеслав Тимченко, член комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (МСУ), председатель Всероссийского совета по МСУ.— А межрайонная, окружная дума будет выполнять только координирующие функции. Важно, чтобы именно первое звено власти на местах получило институциональные и финансовые возможности для эффективной работы, потому что по ней оценивается работа всех управляющих органов. В следующих законопроектах мы пропишем четкий перечень полномочий районных и окружных дум, а также внесем изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, чтобы полномочия районов были финансово обеспечены.

В аргументах депутатов легко заметить ряд парадоксов. Первый и очевидный: почему для прочной связи районных дум с населением требуется отменить выборность всех прочих городских властей? Второй и менее очевидный: как Госдуме удается так быстро менять свою точку зрения?

Перемена задач

Дело в том, что у реформы местного самоуправления уже сформировалась замечательная история кульбитов. Согласно нынешнему закону о МСУ, принятому в 2003 году, у субъектов РФ есть несколько вариантов организации городской жизни. Первый — прямые выборы мэра. Второй — модель с сити-менеджером, возглавляющим администрацию, и мэром — главой думы, избираемым из ее состава (однако здесь, в отличие от нового законопроекта, городская дума выбирается напрямую). Третий вариант осуществлен в Екатеринбурге: мэр Евгений Ройзман избран напрямую населением, но при этом он возглавляет представительный орган — городскую думу и не является главой администрации. Сити-менеджер в этой модели по большому счету от него не зависит.

Такое разнообразие путей бодрит, но не всем нравится: когда регионам нужно привить правильную политическую культуру, урезание свободы выбора становится неизбежным. В пору инноваций 2011 года тогдашний президент Дмитрий Медведев поручил вице-премьеру Дмитрию Козаку "подготовить предложения по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти... и органами местного самоуправления". Обещали, как всегда, децентрализацию и большую связь с населением. Проработка вопроса велась с либеральным акцентом, и уже через год, после зимы митингов, правительство одобрило законопроект, подготовленный в недрах Минрегиона экс-министром Виктором Басаргиным (ныне возглавляющим Пермский край). Тот проект являлся полной противоположностью нынешней инициативы — он вводил обязательные выборы мэров во всех российских городах, то есть устанавливал примат первой модели. Разработчик нынешней альтернативы Вячеслав Тимченко, депутат со стажем, тогда рукоплескал идее: "Законопроект вводит обязательные прямые выборы мэров городов населением, что, несомненно, отвечает задачам дня. Ведь речь сегодня идет о комплексной политической реформе, которая не может не затронуть и принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления". Именно прямые выборы мэра, пояснял слуга народа, ставят местную власть на службу населению — ровно в тех же выражениях, в которых он теперь уверяет, что отмена этих выборов возымеет "положительный эффект".

— Законопроект внесли в Госдуму, он долго лежал под спудом, журналисты периодически интересовались его судьбой, пока наконец весной 2013-го профильный комитет не заявил: документ был плохо проработан и признан нецелесообразным,— вспоминает Ростислав Туровский, завлабораторией региональных политических исследований НИУ ВШЭ.— "Задачи дня", очевидно, менялись. Было предположение, что закон о МСУ оставят нетронутым: его вариативность, в сущности, очень удобна. При неформальном закручивании гаек и навязывании регионам и городам определенных принципов организации (у нас же сотни городов и без всякого закона ввели институт сити-менеджеров) он оставлял видимость выбора. Но постепенно стало ясно — и видимость теперь никому не нужна, и искушение вариантами ни к чему.

Дорогу губернаторам

Первый сигнал о том, что новый подход к местному самоуправлению вызревает, прозвучал на конференции "Общероссийского народного фронта" в декабре. Тогда сопредседатель ОНФ, депутат Госдумы Ольга Тимофеева, обращаясь к президенту, посетовала, что образование и здравоохранение убраны с уровня МСУ, а в городах-миллионниках хорошо бы опустить местное самоуправление на уровень районов: "Чтобы было приближено к людям". Идея, попав в публичное поле, с невероятной скоростью обросла правовым обоснованием. Через неделю в послании Федеральному собранию президент объявил, что районный уровень власти на местах "практически выхолощен" и стране необходимо "развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах".

В тот же день председатель совета директоров близкого к власти фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский разъяснил журналистам, что очередная реформа местного самоуправления должна исключить "политическую борьбу" из процесса управления городскими территориями. Аргумент выдвигался простой: конфликтующие между собой мэр и губернатор создают финансовые проблемы жителям крупных городов. Через три дня в свет выходит аналитическая записка ИСЭПИ, в которой отмечается: в связи с исполнениями указов президента "у губернаторов возникает объективный запрос на расширение возможностей влиять на социально-экономическую политику в городских округах и муниципальных районах". В самой записке были предложены два пути развития местного самоуправления в России, один другого краше. Первый предполагал почти полную ликвидацию местного самоуправления с назначением мэра и отсутствием городских дум. Второй в общих чертах напоминал сегодняшнюю инициативу, только "городские округа" там были названы "агломерациями".

В экспертном сообществе реакция на оба проекта оказалась крайне болезненной, даже среди депутатов нашлись недовольные. Кое-кто не поддерживает идею и по сей день. Три из одиннадцати членов комитета Госдумы по федеративному устройству не поставили свою подпись под новыми изменениями в законе. Один из них — Анатолий Локоть, депутат Госдумы от КПРФ, выставивший свою кандидатуру на выборах мэра Новосибирска, которые пройдут 6 апреля 2014 года.

— Это ликвидация самоуправления на уровне города,— категорично заявляет депутат и кандидат.— Причем это сделано из конъюнктурных соображений, так как партия власти начинает терять свои позиции в крупных городах. Решили дробить электоральное поле на мелкие кусочки, рассчитывая, что так легче получить преимущество. Город Новосибирск, который я представляю, полуторамиллионник, это муниципалитет. По действующему закону в городе образуются органы местного самоуправления, избираются мэр и совет депутатов. Новый законопроект избрания уже не предполагает. Выводы очевидны.

Впрочем, многие аналитики предполагают, что у законопроекта есть не столько электоральный, сколько экономический подтекст.

— Сбылась голубая мечта губернаторов: они остаются зависимыми от центра, но зато и мэры будут так же зависеть от них,— считает Роман Попов, замдиректора направления "Муниципальное экономическое развитие" Института экономики города.— Учитывая экономические проблемы в регионах, центр пошел на уступки губернаторам, подарив им полный контроль над крупными городами. Даже в тех городах, где деления на районы нет, оно теперь может быть введено по решению субъекта РФ. То есть над каждым городом нависнет дамоклов меч: остаться без выборов мэра, если того захочет губернатор. Такой подход, помимо прочего, должен упростить изъятие ресурсов и распоряжение городскими территориями — вот и экономический смысл проекта. Все остальные объяснения, мягко говоря, загадочны. Никакой выгоды от дополнительных полномочий районных муниципалитетов не предвидится: они обрастут собственным бюрократическим аппаратом, то есть горожанам придется содержать не одну администрацию и думу, а несколько. Эффективность от этого вряд ли возрастет: как все эти районные власти будут координировать свои действия в рамках единого тела города? В российских реалиях — либо очень плохо, либо формально, по команде сверху.

Равнина русская

Ползучее распространение второго варианта самоуправления — с отменой прямых выборов мэра и назначением сити-менеджера — наблюдается в России последние лет пять, и кое-где привело к параличу местной власти, неспособной разграничить полномочия между мэром, сити-менеджером и чиновниками из субъекта РФ. О красноречивом примере Александрова, города во Владимирской области, "Огонек" писал в N 34 за 2013 год. Есть и примеры открытого сопротивления местных элит таким нововведениям. В Твери, например, после отмены прямых выборов мэра в 2008 году оппозиционные депутаты гордумы не уставали протестовать, причем так, что в 2012-м представительный орган пришлось распустить: коммунисты саботировали принятие законов, пока "власть в городе не вернется народу". Крупный скандал сейчас разгорается в Кисловодске: провластные депутаты гордумы предложили ввести модель с сити-менеджером, но все оппозиционные фракции — КПРФ, "Справедливая Россия" и ЛДПР — обратились с открытым письмом в СМИ, где уверяют, что "население лишают права голоса", и призывают граждан к борьбе. Если поправки на федеральном уровне будут приняты, призывы станут бесполезны.

Сторонники инициативы нередко приводят в пример городские агломерации зарубежных стран, где действуют два уровня управления: собственно городской и общеагломерационный.

— Но это другая история,— возражает Роман Попов.— Там изначально были сильные местные общины: одно дело — состоявшиеся города в пределах агломерации, другое — внутригородские районы, нарезанные часто в произвольном порядке еще советской властью. Странно предполагать, что они могут иметь какую-то свою политическую повестку и экономическую самостоятельность. Но даже если признать за ними это право, непонятно, зачем параллельно урезать субъектность города в целом, упраздняя выборы мэра? Да, в Токио пошли сходным путем, расширив самостоятельность районов почти до уровня городов. Но там и глава префектуры Токио продолжает избираться напрямую населением!

Кстати сказать, зарубежный опыт переноса власти с городского на районный уровень тоже не везде оказался успешным. В Великобритании, например, премьер-министр Маргарет Тэтчер упразднила должность мэра "большого Лондона", упрочив позиции глав районов (традиции самостоятельности которых насчитывали к тому времени не одно столетие). И тем не менее потеря единства в управлении городом себя не оправдала: первым своим шагом лейбористы, пришедшие к власти в конце 1990-х, вернули городу единого мэра.

В России, где принятие большинства решений требует санкции центра, ослабление городской власти вряд ли расширит демократические горизонты, скорее — обеднит политический ландшафт. Вместо нескольких центров появится равнина районного значения. Да и вообще, если верить истории, поход на города никогда еще позитивно не сказывался на развитии страны.

Уездное

Контекст

Комитет гражданских инициатив Алексея Кудрина предлагает свою реформу МСУ

Непосредственно в день внесения в Госдуму скандального законопроекта Комитет гражданских инициатив Алексея Кудрина проводил круглый стол по вопросам развития местного самоуправления. Даты совпали случайно, однако СМИ тут же заговорили, что бывший министр финансов готовит альтернативный законопроект или, по крайней мере, претендует на корректировку уже имеющегося. Кудрин оправдал ожидания: предложил определять структуру власти в городах только после референдума, на котором выскажутся граждане. Еще одна идея — возродить в России уезды, что были до революции. Якобы только такие административно-территориальные единицы отвечают нуждам населения. Какие еще идеи родились в КГИ и как там оценивают новый законопроект, "Огоньку" рассказал Андрей Максимов, руководитель проектов Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив, председатель экспертного совета Союза российских городов.

— На наш взгляд, одна из проблем современного МСУ — это дублирование полномочий федеральных и региональных властей. Внесенный законопроект отчасти пытается исправить ситуацию, что хорошо. Другой вопрос, насколько эффективно это удастся сделать такими мерами.

Второй положительный момент инициативы — это то, что теперь муниципалитеты не стригутся под одну гребенку, как раньше: перечень полномочий сельских поселений другой по сравнению с городскими. Эта дифференциация является правильным шагом, более того, нет ничего плохого в том, что законодатели сокращают количество вопросов, которые решают сельские поселения, передавая часть функций верхним этажам региональной власти. Все-таки деньги, люди и управленческие практики у них довольно ограниченные.

Но по-настоящему оценить законопроект можно будет только тогда, когда станет ясным распределение прав и обязанностей между разными уровнями местного самоуправления. Современные муниципалитеты обременены множеством функций, которые им просто не по силам выполнять: например, предупреждение экстремизма, терроризма, чрезвычайных ситуаций. В России есть компетентные федеральные органы, которые имеют кадры, деньги и квалификацию, чтобы осуществлять эти полномочия. Зачем все доводить до абсурда и утяжелять ношу местных властей?

В то же время есть вопросы, которые, на взгляд Союза российских городов, давно бы нужно было отдать на откуп городам (разумеется, обеспечив им достойное финансирование): например, промышленную и научно-техническую политику, поддержку инноваций. Очень странно, когда регион отвечает за вопросы, которые непосредственно вытекают из потребностей жителей города или района,— регулирование порядка выгула домашних животных или пользования пляжами, а у нас это повсеместно. Поэтому недовольство населения, если возникает, как правило, высказывается не по адресу, до региональных властей достучаться всегда сложнее. На наш взгляд, если городское самоуправление готово навести порядок в этих сферах, ему нужно это позволить. То же касается и социальной сферы: есть государственный социальный стандарт, но нельзя запрещать городам вводить какие-то свои, инновационные услуги. В России есть крупные города, которые могут себе позволить содержание кризисных центров для женщин или борьбу с наркоманией, но не имеют права учреждать соответствующие организации и выделять под это деньги.

Деньги здесь, конечно, немаловажный аспект. Нужно сбалансировать финансы и компетенции: сегодня одно у нас не соответствует другому. Пока во внесенном законопроекте сказано, что вопросы финансов будут решаться отдельно, то есть придется ждать еще одной депутатской инициативы. От того, какой она окажется, будет во многом зависеть качество проводимой реформы.