Проектный подход в организации приграничного сотрудничества на местном уровне

О. А. Пастарнакова

ПРОЕКТНЫЙ ПОДХОД В ОРГАНИЗАЦИИ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

203к

Реформирование местного самоуправления в России, его укрепление в качестве первичного уровня публичной власти обусловливает необходимость выработки новых подходов к решению вопросов развития местных сообществ, к максимальному использованию имеющихся ресурсов для улучшения качества жизни различных социальных групп местного населения. В этой связи особое значение приобретает деятельность органов местного самоуправления, их способность к выработке четкой стратегии развития муниципального образования, ориентация на инновационные способы решения повседневных проблем, «открытость» для использования успешного опыта управления на местном уровне.

Принято считать, что проектный подход — наиболее эффективный способ достижения целей. Однако очевидные преимущества данного подхода: ограниченное время осуществления, четкое распределение бюджета, конкретная ответственность за качество выполненных работ — становятся серьезной проблемой для недостаточно опытных организаторов. С подобными проблемами часто сталкиваются государственные и муниципальные служащие, которые, обладая высокой квалификацией и знанием ре-

альной ситуации в своей области деятельности, как правило, не имеют достаточных навыков в разработке проектных предложений и управлении проектами, но нуждаются в их осуществлении не меньше, чем бизнес-структуры. Данное обстоятельство делает очевидными 1) необходимость совершенствования профессиональных навыков государственных и муниципальных служащих и 2) выделение приоритетов в проектировании того или иного вида деятельности.

Используя проектный подход при реализации своих основных функций, местные органы власти применяют его и при организации приграничного сотрудничества. Причем исследование практических данных показывает, что проект — это основная его форма, наряду с участием в «строительстве» еврорегиона и установлением по-братимских связей.

ПАСТАРНАКОВА

Ольга Александровна — ведущий специалист редакционно-издатель-ского отдела Северо-Западной академии государственной службы, аспирант кафедры социологии и социальной работы.

.с

Ш а. о

е

ш й.

о

со ^

и

ш =?

ш

В 2005 г. коллективом ученых Северо-Западной академии государственной службы было проведено социологическое исследование «Особенности развития приграничного сотрудничества в муниципальных образованиях Северо-Западного федерального округа Российской Федерации», которое позволило определить отношение муниципальных служащих к реализации приграничного сотрудничества; успехи, которые им удалось достичь в рассматриваемой сфере; основные препятствия в осуществлении сотрудничества с сопредельными территориями, а также некоторые причины недоиспользования возможностей приграничного сотрудничества. Однако результаты исследования одновременно явились источником новых вопросов, связанных в том числе и с реализацией проектов, как-то:

1) какая форма приграничного сотрудничества наиболее эффективна на данном этапе его развития?

2) каковы основные источники финансирования осуществляемых акций?

3) какого рода проблемы можно решить с помощью «соседей»?

4) какова динамика и, соответственно, тенденции развития приграничного сотрудничества?

5) на какие социальные группы направлены прежде всего результаты приграничного сотрудничества?

6) как определить эффективность приграничного сотрудничества? Для разрешения указанных и

других вопросов был проведен контент-анализ документальных отчетов по завершенным и реализуемым в настоящее время проектам. В качестве источниковой базы были использованы данные официального сайта Поддержки Национального координационного бюро Департамента инвестиционной политики и государственных инвестиций Министерства экономического развития и торговли РФ1 и материалы, представленные на конкурс лучшего позитивного опыта в области приграничного сотрудничества, который проводился в рамках Совместной программы Совета Европы, Конгресса муниципальных образований РФ и Северо-Западной академии государственной службы «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.»2.

Национальное координационное бюро (НКБ) — главная структура Правительства РФ, которая занимается вопросами технической помощи в осуществлении проектов

Официальный сайт Поддержки Национального координационного бюро. [Доступ: http://www.eucoop.ru]

Периль Б. В. Позитивный опыт приграничного сотрудничества местных властей на Северо-Западе Российской Федерации / Под общ. ред. А. А. Васецкого, А. С. Горшкова. — СПб.: Изд-во СЗАГС, 2006.

2

по программам ЕС. Поддержку в расширении местных возможностей регионов осуществляет также сеть девяти Региональных бюро поддержки (РБП): в Архангельске, Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Петрозаводске, Ростове-на-Дону, Калининграде, Новосибирске, Санкт-Петербурге, Центральной России.

В Северо-Западном федеральном округе РФ к настоящему времени территориально выделяются 3 мак-рорегиональные группы приграничного сотрудничества России и ЕС: Финляндия — Республика Карелия, Мурманская, Ленинградская области; Польша и Литва — Калининградская область; Латвия и Эстония — Псковская и Ленинградская области. Поэтому для последующего анализа мы использовали документальные данные, представленные РБП Петрозаводска (географический охват: Республика Карелия, Мурманская область), Калининграда (географический охват: Калининградская область) и Санкт-Петербурга (географический охват: Санкт-Петербург, Новгородская область, Вологодская область, Республика Коми, Ленинградская область, Псковская область). Итого (в совокупности с проектами, представленными на конкурс лучшего позитивного опыта) было рассмотрено 933 проекта, осуществленных за последние 10 лет (1997-2007 гг.). Из них было выделено и изучено 126 проектов приграничного сотрудничества (проектов ПГС). Отношение проектов к приграничному сотрудничеству определялось следующими параметрами:

- задачи проекта; 205к

- целевые группы проекта;

- географическая удаленность контракторов и бенефициариев.

Так, к проектам приграничного

сотрудничества были отнесены проекты, имеющие своей задачей улучшить качество жизни населения приграничных территорий (охрана окружающей среды, развитие местных ресурсов, поддержка малого и среднего предпринимательства, развитие гражданского общества и проч.), нацеленные на поддержку той или иной социальной группы приграничных населенных пунктов (органы местной власти, предприниматели, работники служб жилищно-коммунального хозяйства, дети и подростки и др.), а также осуществляемые органами местной власти и некоммерческими организациями сопредельных территорий (например, Светогорск — Иматра, Салла — Алакуртти, Костомукша — Каяни и т. п.) (табл. 1).

Как видно, в процентном соотношении доля проектов по приграничному сотрудничеству не так уж и велика, что, видимо, является следствием тенденции развития межтерриториального и трансграничного сотрудничества. Кроме того, можно сделать выводы, что наиболее активна в отношении приграничного сотрудничества Республика Карелия и труднее, чем в других регионах, подобные проекты даются местным сообществам Псковской области.

Исследуемые 126 проектов в ходе анализа были разделены в свою очередь на 2 группы: «собственно

ДО

Таблица 1

Распределение проектов по регионам

РБП Общее кол-во проектов Регион Кол-во проектов поПГС % от общего кол-ва проектов % от кол-ва проектов поПГС

Петрозаводск 167 Республика Карелия 30 27 24

Мурманская область 12 10

Республика Карелия и Мурманская область 1

Калининград 177 Калининградская область 33 19 26

Санкт-Петербург 589 Ленинградская область 27 8 21

Псковская область 11 9

Ленинградская и Псковская области (Северо-Запад РФ) 12 10

ИТОГО 933 126 14 100

.С

ш й. о

е

ш й.

о

со ^

и ш

3 ш

приграничное сотрудничество», т. е. осуществляемые органами местной власти и некоммерческими организациями сопредельных территорий (условное обозначение — проекты группы А), и «направленные на развитие приграничного сотрудничества» — контракторами и бенефициариями в данном случае выступают различные организации и органы власти, но поставленные задачи и определенные целевые группы позволяют отнести их к проектам по приграничному сотрудничеству (проекты группы Б) (табл. 2 см. на с. 211).

Полученные данные также подтверждают изложенный выше тезис о лидерстве Республики Карелия в сотрудничестве с сопредельными территориями и особых трудностях взаимодействия, испытываемых Псковской областью.

Интересен тот факт, что проекты группы А осуществляют в основном одни и те же муниципальные образования на протяжении ряда лет. Так, в Республике Карелия это г. Ко-стомукша (6 проектов из 23, чаще всего с финским муниципалитетом Каяни), г. Сегежа (4 — из 23, Каяни), г. Сортавала (4 — из 23, Йоэнсуу), Суоярвский район (3 — из 23, Ту-уповаара); в Мурманской области — г. Кандалакша (4 — из 9), Кольский район (2 — из 9); в Ленинградской области — г. Светогорск (9 — из 16, Иматра), Выборгский район (4 — из 16, Лаппеенранта), Ивангород (2 — из 16, Нарва). Что касается Калининградской области, то там проекты осуществляются достаточно равномерно (например, г. Гусевым, Славским, Багратионовским, Озер-ским и другими районами и городами). Таким образом, налицо сло-

Таблица 2

Распределение проектов по их отношению к приграничному сотрудничеству

Регион «Собственно ПГС», группа А % от абс. числа «Направленные на развитие ПГС», группа Б % от абс. числа

Республика Карелия 23 77 7 23

Мурманская область 9 75 3 25

Республика Карелия и Мурманская область _ _ 1 100

Калининградская область 15 45 18 55

Ленинградская область 16 59 11 41

Псковская область 3 27 8 73

Ленинградская и Псковская области (Северо-Запад РФ) _ _ 12 100

ИТОГО 66 52 60 48

207к

жившиеся партнерские связи конкретных муниципальных образований. Это означает, что приграничное сотрудничество является социальной технологией, для осуществления которой необходимы соответствующие условия. Оно возникает при наличии определенных точек соприкосновения и постепенно угасает по мере решения проблем. С другой стороны, можно утверждать, что при установлении прочных связей приграничное сотрудничество возобновляемо и может быть использовано при решении различных вопросов. Например, в Костомукше осуществлялись промышленные («Модель сотрудничества в камнеобрабатыва-ющей промышленности в евроре-гионе Карелия», «Учреждение и маркетинг приграничной промышленной зоны в Костомукше»), социальные («Профилактика СПИДа в

Костомукше "Контагион"», «Превентивная кампания против злоупотребления наркотиками в городе Костомукша (Антинаркота)»), направленные на развитие туризма («Мост Виена») проекты.

Вместе с тем нельзя не отметить, что почти половина проектов была инициирована европейскими коллегами с целью развития приграничных российских территорий и местных сообществ на Северо-Западе РФ, что свидетельствует об их заинтересованности во взаимодействии и приграничном сотрудничестве с Россией. В качестве контракторов чаще всего выступают муниципалитеты, различные территориальные объединения (Ассоциация европейских приграничных регионов, Региональный Совет Южной Карелии, Федерация муниципалитетов провинции Куовола и др.), некоммерческие (и^шаа

ДО

Распределение проектов по статусу

Таблица 3

Регион Статус

Реализуется Всего Кот общего кол-ва Заве )шен Всего % от общего кол-ва

Группа А Группа Б Группа А Группа Б

Республика Карелия 7 2 9 30 16 5 21 70

Мурманская область 5 1 6 50 4 2 6 50

Республика Карелия и Мурманская область _ _ _ 0 _ 1 1 100

Калининградская область 8 16 24 73 7 2 9 27

Ленинградская область 3 4 7 26 13 7 20 74

Псковская область 2 1 3 27 1 7 8 73

Ленинградская и Псковская области (Северо-Запад РФ) 4 4 33 8 8 67

ИТОГО 25 28 53 42 41 32 73 58

Л

ш й. о

е

ш й.

о

со ^

U ш

3 ю

Regional Council, German Foundation for International Legal Cooperation, Экологический центр провинции Хяме и др.) и научно-исследовательские (Балтийский институт (Швеция), Финский институт окружающей среды, Западно-Лапландская муниципальная федерация профессионального обучения и др.) организации, университеты. В то время как бенефициариями с российской стороны чаще являются органы региональной власти (правительства, комитеты, администрации рассматриваемых регионов). На наш взгляд, такая ситуация — следствие неразвитости гражданского общества в Российской Федерации.

Особый интерес представляет динамика реализации исследуемых проектов (табл. 3).

Несмотря на то, что в целом распределение по статусу оказалось почти равномерным (42% реализуемых и 58% завершенных), внутреннее распределение по регионам и по отношению к приграничному сотрудничеству, а также распределение по периодам осуществления позволяет сделать следующие выводы. Динамика реализации проектов Мурманской и Псковской областей неочевидна в силу их малочисленности. Республика Карелия и Ленинградская область в настоящее время переживают некоторый спад отношений. Пик взаимодействия по проектам в этих регионах пришелся на период с 2000 по 2003 гг. (по предварительным исследованиям, это период институционализации приграничного сотрудничества в рф, период наиболее активного взаимо-

действия, активного участия в деятельности еврорегионов). Особенно интересно положение Ленинградской области, местные сообщества которой в настоящее время чаще выступают в роли объектов, нежели субъектов сотрудничества. На наш взгляд, причины спада приграничных взаимодействий в данных регионах могут быть следующими:

1) наиболее острые общие проблемы уже решены, контакты установлены, и реализуемые в настоящее время проекты связаны с развитием имеющихся ресурсов;

2) общее укрепление позиций РФ позитивно сказывается на развитии муниципальных образований, которые теперь нуждаются в содействии не в такой степени, как раньше;

3) изменение механизмов и программ сотрудничества со стороны ЕС. Так, начиная с 1995 г. муниципальные образования, включаясь в процесс взаимодействия, проходят некий этап накопления опыта. Спустя 5-6 лет (начало 2000-х гг.) механизмы сотрудничества, финансирования (что немаловажно) были отработаны, и проектная деятельность становится для российских приграничных муниципальных образований повседневной практикой. С 2004 г., как известно, ЕС был введен Новый механизм соседства, а с 2007 г. — новая программа ЕОТ1. Таким образом, муниципальные образования вынуждены вновь накапливать опыт, учитывая новые условия сотрудничества.

На общем фоне спада приграничных взаимодействий выделяется Калининградская область, муниципальные образования которой, судя по распределению реализуемых в настоящее время проектов на группы, становятся объектом особого внимания со стороны европейского сообщества, в то время как наибольшее количество проектов группы А («собственно приграничное сотрудничество») были начаты в период с 2004-го по 2006 гг. (период введения в действие Нового механизм соседства). С одной стороны, можно говорить о различных периодах развития приграничного сотрудничества, переживаемых выделенными макрорегиональны-ми группами Северо-Запада РФ (т. е. в то время как в Республике Карелия и Ленинградской области проходил период наиболее активного взаимодействия, в Калининградской области был период становления отношений, а период спада отношений в первых двух регионах совпал с периодом активности муниципальных образований Калининградской области). С другой стороны, такая ситуация может быть обусловлена стремлением европейского сообщества создать однородное социально-экономическое пространство внутри ЕС. В то же время не исключено искажение реальной ситуации в силу того, что приграничное сотрудничество (проекты группы А) в Калининградской области часто осуществляется вне программ ЕС, и проекты могли быть не отражены в отчетной информации РБП Калининграда.

.с

ш й. о

е

ш й.

о

со ^

и ш

3 ш

Анализ распределения проектов по сферам осуществления позволит выявить тенденции развития приграничного сотрудничества, определить основные социальные группы, на которые направлены результаты приграничных взаимодействий, и тот круг проблем, которые северо-западные российские приграничные муниципальные образования решают совместно с сопредельными территориями.

Прежде всего следует отметить, что квалификация многих проектов не может быть однозначной. Так, например, проект, направленный на развитие туризма, в то же время может преследовать цели развития малого и среднего предпринимательства («ИнфотурРус — Институциональное строительство, развитие туристической отрасли и межрегиональная интеграция» — муниципалитеты г. Нарва, провинции Кальмар, администрации Иван-города и г. Калининграда; «Развитие национального парка Койтай-оки - Толвоярви и местного предпринимательства на основе использования природных ресурсов» — муниципалитет Тууповаара, администрация Суоярвского района); имеющий образовательные цели — направлен на сохранение окружающей среды («Экологическое просвещение» — муниципальное образование Лоухский район, КРОО «Бассейновый совет Северокарельского побережья», Центр развития Северо-Восточной Финляндии); осуществляемый в сфере жилищно-коммунального хозяйства, — имеет результатом оказание

социальных услуг («Витязь — Создание единого социально-информационного пространства. Комплексная автоматизация социальной сферы Славского района Калининградской области» — администрация Славского района, муниципалитеты Шилуте, Роннебю) и т. п.

Муниципальные образования Мурманской и Псковской областей осуществляют примерно одинаковое количество проектов (12 и 11 соответственно), однако эти проекты существенно различаются по качеству. Так, проекты, реализуемые в Мурманской области, направлены в большей степени на развитие инфраструктуры: «Кооперация в лесопользовании и лесопереработ-ке» — муниципалитет Салла, администрация Ковдора; «Стратегия развития туризма на Кольском полуострове Мурманской области» — муниципалитет Инари, администрация Кольского района Мурманской области; «Снегоходная трасса Сал-ла - Алакуртти» - коммуна Салла, администрация Кандалакши и др. Данный факт свидетельствует о динамичности развития не только приграничного сотрудничества, но и самих муниципальных образований рассматриваемого региона.

Проекты, осуществляемые муниципальными образованиями Псковской области, имеют чаще социальную и экологическую направленность: «Наводим школьные мосты» — Печорская СШ, Ряпинская общая гимназия, Алуксненская школа; «Проект выработки стратегии развития международного фестиваля "Дружба" в условиях рас-

ширения границы ЕС» — Гдовская СШ, Тырваская гимназия, Салан-тайская СШ, Прискульская СШ; «Программа мониторинга Чудского озера как часть финско-эстоно-российского сотрудничества» — Финский институт окружающей среды, администрация Псковской области. На взаимоотношениях сопредельных российских и прибалтийских муниципальных образований, несомненно, сказывается влияние политических особенностей взаимодействия РФ и Эстонии, поэтому «нейтральные» проекты призваны поддерживать некий баланс, обеспечивающий безопасность и добрососедство.

Калининградская область, как было указано выше, имеет в настоящее время больше, чем остальные регионы, реализуемых проектов. Тем не менее в целом проекты рассматриваемых регионов (Республика Карелия, Калининградская и Ленинградская области) распределены по сферам реализации относительно равномерно. Исходя из этого, можно предположить, что деятельность органов местного самоуправления данных регионов также сбалансирована. Вместе с тем отмечается более активное развитие сферы производства туристических услуг: Калининградская область — 8 из 33 проектов, 6 из них — реализуемые; Республика Карелия — 7 из 23 проектов, однако 6 из них уже завершены; Ленинградская область — 6 из 27, 3 реализуемых, 3 завершенных. В качестве целей реализации совместных туристических проектов обычно указывается развитие тури-

стической инфраструктуры, организация бизнеса, повышение качества предоставляемых турпро-дуктов, социально-экономическая поддержка местного населения, которому предоставляется возможность дополнительного дохода.

Обращает на себя внимание тот факт, что в Калининградской и Ленинградской областях отсутствуют проекты, направленные на развитие транспорта и соответствующей инфраструктуры, при наличии таковых в Республике Карелия. В этом отношении очевидна некоторая отсталость муниципальных образований Республики Карелия при отсутствии подобных проблем в первых двух регионах.

Судя по распределению проектов, одной из важных сфер является «Окружающая среда», т. е. ее охрана, принятие превентивных мер по загрязнению воздуха, воды, почвы, совместный мониторинг ее состояния. Особое значение осуществление подобных проектов имеет для Ленинградской области (10 из 27 проектов, 8 завершенных, 2 реализуемых). Причем большая их часть связана с использованием водных ресурсов (Выборгский залив Балтийского моря, река Вуок-са, грунтовые воды, управление системой сточных вод). Такой перевес может быть связан, на наш взгляд, во-первых, с более развитой промышленностью и, соответственно, большим количеством отходов в Ленинградской области, во-вторых, с тем, что нерациональное использование водных ресурсов может напрямую сказаться на

.с

Ш й. о

е

ш й.

о

со ^

и ш

3 ш

приграничных районах Финляндии, что и вызывает особую обеспокоенность со стороны финских коллег. В подтверждение этого тезиса можно отметить, что проекты, направленные на сохранение окружающей среды, муниципальных образований Калининградской области также связаны с использованием водных ресурсов (3 из 33, реализуемые). Республика Карелия в этом отношении несколько обособленна, так как ее проекты связаны в основном с сохранением российских лесов и национальных парков.

Еще одна сфера, требующая внимания, — «Развитие гражданского общества». Интересно отметить, что проекты, имеющие указанную направленность, реализуются в основном муниципальными образованиями Калининградской области (4 из 33). При этом в Республике Карелия рассматриваемая сфера вообще не была выделена в качестве отдельного направления (хотя ее элементы присутствуют в проектах по развитию образования и трудовых ресурсов, инновационных технологий в сфере коммуникации и информации), а Ленинградской областью представлен 1 проект из 27. Учитывая еще 1 проект Калининградской области в сфере «Корпоративное управление» (при отсутствии таковых у других регионов), можно заключить, что местные сообщества во главе с органами местной власти Калининградской области более самостоятельны, нежели остальные северо-западные приграничные местные сообщества.

Хотя подобная самостоятельность вполне объяснима эксклавным положением региона и имеет скорее вынужденный характер.

Таким образом, опираясь на имеющиеся данные, можно сделать вывод, что проблемы, решаемые совместно приграничными местными сообществами, выражаясь образно, связаны с понятием «наш дом». Т. е. это прежде всего поддержка населения (совершенствование ведения жилищно-коммунального хозяйства, оказание социальных услуг, сохранение культурных особенностей) и поддержка окружающей среды (устойчивое развитие и охрана имеющихся природных ресурсов). В связи с этим основными социальными группами, на которые направлены проекты приграничного сотрудничества, на наш взгляд, являются местные предприниматели, педагоги, работники хозяйственной и социальной сфер и органы местной власти. Отдельно следует выделить и отнести к указанному ряду молодежь (старший школьный и студенческий возраст), которая в данном случае выступает как трудовой потенциал муниципального образования. Проекты в отношении последней группы связаны, как правило, с пропагандой здорового образа жизни и духовным развитием. Основываясь на общем обзоре проектов, представленных РБП Калининграда, Петрозаводска и Санкт-Петербурга (933 проекта), можно добавить, что группы, требующие особой социальной поддержки (инвалиды, пожилые люди, матери и

младенцы, бывшие заключенные, безработные), чаще становятся объектами трансграничного и межтерриториального сотрудничества. В этой связи становится очевидной жизнеобеспечивающая направленность проектов приграничного сотрудничества, которые призваны решать местные, а не общесоциальные проблемы.

Что касается тенденций в реализации проектов приграничного сотрудничества муниципальными образованиями Северо-Запада РФ, то, вероятнее всего, их будущие проекты будут касаться:

1) развития туризма. Этот вывод основывается в том числе на данных европейской практики приграничного сотрудничества;

2) развития образования и трудовых ресурсов, что следует из динамики реализации исследуемых проектов;

3) развития малого и среднего предпринимательства, которому уделяется особое внимание со стороны государства, местной власти и европейских коллег.

В силу того, что проекты приграничного сотрудничества требуют значительных финансовых затрат, которые могут себе позволить немногие приграничные муниципалитеты, немаловажным фактором для их дальнейшего взаимодействия является наличие внешних источников финансирования. По объективным причинам, обусловленным характером источнико-вой базы, основным источником финансирования исследуемых проектов являются программы сотруд-

ничества ЕС. Распределение проектов по отношению к указанным программам позволит определить их влияние на развитие сотрудничества, а также выявить приоритеты российских муниципальных образований в выборе программ на данном этапе взаимодействий.

Особую роль для развития приграничного сотрудничества на Северо-Западе РФ, а именно в Республике Карелия, Ленинградской, Мурманской и Псковской областях сыграла программа Малые и микропроекты приграничного сотрудничества (соответственно 17 проектов из 23, 12 — из 27, 6 — из 12, 3 — из 11). Большинство проектов уже успешно завершены, и позитивное влияние их реализации очевидно. По всей видимости, данная программа стала для российских муниципалитетов наиболее приемлемым и отработанным механизмом взаимодействия, где они могли применить накопленный опыт разработки и реализации проектных предложений. Участие в последующих программах (Коларктик, Еврореги-он «Карелия», Юго-Восточная Финляндия - Россия, Балтийское море, Эстония - Латвия - Россия) пока не так успешно (хотя, как было указано выше, нельзя исключать вероятности, что муниципальным образованиям вновь приходится накапливать опыт по взаимодействию в рамках новых программ).

На данном этапе анализа особенно заметно отличие Калининградской области от других северо-западных регионов РФ. Муниципальные образования данного региона

.с

Ш й. о

е

ш й.

о

со ^

U ш

EJ ifl

почти не представлены в «старых» программах, в то время как в «новой» (Программа добрососедства Литва - Польша - Россия) участвуют очень активно (17 из 33). Однако необходимо отметить, что почти все проекты — это проекты группы Б (направленные на развитие приграничного сотрудничества, когда контракторы и бенефициа-рии не являются сопредельными муниципалитетами), что наталкивает на мысль о некой «искусственной», внешней поддержке развития приграничного сотрудничества.

В ходе исследования проектов по их отношению к программам сотрудничества ЕС было зафиксировано еще одно наименование собирательного значения, которое не имеет отношения к программам и обозначается как «Other donors». В качестве таких доноров, которые чаще всего являются контракторами, выступают европейские муниципалитеты, европейские органы исполнительной власти (Министерство окружающей среды Финляндии), научно-исследовательские центры, вузы (Региональный центр окружающей среды Юго-Восточной Финляндии, Политехнический институт г. Лаппеенранта), различные фонды (Фонд развития предпринимательства «АТУТ», Польша; Фонд охраны дикой природы, Дания), некоммерческие организации (Общество милосердия г. Хельсинки, COWI Consult). Более всего проектов, которые реализуются благодаря Other donors, также у муниципальных образований Калининградской области (13 из 33). Кроме

того, здесь же представлены более поздние проекты Ленинградской и Псковской областей, муниципальные образования которых, кстати, вовсе не участвуют в новых программах добрососедства ЕС.

Таким образом, в итоге можно сделать вывод об особой зависимости развития приграничного сотрудничества от программ ЕС муниципальных образований Республики Карелия, которые осуществили больше всего проектов по программе Малые и микропроекты приграничного сотрудничества, менее представлены в программе Еврорегион «Карелия» и почти не представлены в проектах с Other donors. Отношения приграничных муниципальных образований Ленинградской области представляются более устойчивыми: наладив контакты в период реализации программы Малые и микропроекты приграничного сотрудничества, местные сообщества продолжают сотрудничать, хотя и не столь интенсивно, вне каких-либо программ. Распределение проектов Калининградской области в рассматриваемом отношении подтверждает изложенное выше предположение о переживаемом периоде активного взаимодействия муниципальных образований данного региона, когда сотрудничество осуществляется и в рамках программ, и самостоятельно.

В целом проведенный контент-анализ показал, что проект не основная, а единственная форма приграничного сотрудничества

российских и сопредельных местных сообществ на данном этапе его развития. И вопрос об эффективности форм приграничного сотрудничества должен решаться не в смысле изменения этих форм, а в смысле совершенствования содержания проектного подхода. Имеется в виду и развитие соответствующей инфраструктуры, и решение организационных вопросов, и информационная работа с населением, и другие содержательные аспекты. Кроме того, необходим определенный (возможно, фиксированный) уровень социально-экономического развития приграничных муниципальных образований, который в свою очередь будет влиять на степень ответственности за подготовку, реализацию и результаты необходимого проекта.

Понятие эффективности форм приграничного сотрудничества тесно связано с понятием эффективности самого сотрудничества. На наш взгляд, его критериями не могут быть количественные показатели (например, максимум доходов бюджета или максимум прибыли). Дело в том, что даже те проекты, которые имели своей целью развитие местного предпринима-

тельства, местной экономики или 215к торговли, были направлены преж-  де всего на обеспечение занятости населения, что является социальной, а не экономической проблемой. Таким образом, приграничное сотрудничество преследует социальные (некоммерческие, неэкономические) цели, результат достижения которых может быть охарактеризован качественно, но не количественно.

В заключение хотелось бы отметить, что помимо прочего, на реализацию приграничных проектов однозначно будут влиять исторические взаимоотношения соседствующих этносов. Так, чувство родства карелов и финнов безусловно будет способствовать развитию приграничных отношений (после развития приграничной инфраструктуры с российской стороны), несмотря на наблюдаемый спад отношений, чего, например, нельзя сказать об отрезке российско-эстонской границы, где в настоящее время бессмысленны какие-либо прогнозы. Вместе с тем в большей степени успех использования проектного подхода зависит от активности местных сообществ и профессионализма муниципальных служащих.

УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ / 1'2008

ШШШШШШШ / /1

к