Особенности финансово-правового регулирования отношений, возникающих в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Е.А. Малыхина

ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Статья посвящена особенностям финансово-правовых отношений, возникающих на каждом из этапов реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Анализируется структура данных правоотношений; рассматриваются их субъекты, являющиеся заказчиками. Устанавливается значение финансово-правового регулирования данных отношений.

Ключевые слова: контрактная система, сфера закупок, финансово-правовые отношения, объект, субъект, содержание финансового правоотношения.

E.A. Malykhina

SPECIAL ASPECTS OF FINANCIAL AND LEGAL REGULATION OF THE RELATIONS ARISING IN THE COURSE OF REALIZATION OF CONTRACT SYSTEM IN THE FIELD OF PROCUREMENT OF GOODS, WORKS, SERVICES FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS

Article is devoted to special aspects of the financial and legal relations arising on each of stages of realization of contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs. In the article the structure of legal relationship is analyzed. The subjects of studied financial legal relationship are considered in details. Value of financial and legal regulation of these relations is established.

Keywords: the contract system in the field of procurement, financial and legal regulation of the relations in the process of realization of contract system in the field of procurement of goods, object, subject, the subjects of studied financial legal relationship

В процессе реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) возникает множество отношений, имеющих многоплановый характер. Эти отношения являются сложными общественными отношениями. Как отмечает С.В. Рыбакова, «под сложным общественным отношением понимается такая его структура, когда отдельные части одного и того же отношения регулируются нормами различных отраслей права ввиду включенности этих частей в предмет правового регулирования как раз-таки различных отраслей права»1. Отношения, возникающие в процессе осуществления контрактной системы в сфере закупок, регулируются нормами различных отраслей права и сочетают в себе публично-правовой и частноправовой характер. Так, отношения в процессе определения (формирования) государственных нужд регулируются нормами административного и финансового права, отношения в процессе финансирования государственных нужд — нормами финансового права и его отдельных институтов, отношения в процессе удовлетворения го-

© Малыхина Елена Александровна, 2014

Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: e.a.sushko@mail.ru

сударственных нужд — как нормами гражданского и предпринимательского права, так и нормами финансового права, отношения по составлению отчетности и проведению контроля реализации контрактной системы в сфере закупок — нормами административного и финансового права.

В свою очередь финансовые правоотношения представляют собой урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в данных нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов и доходов2.

Особый вклад в изучение вопросов правового регулирования данных отношений внесла М.В. Карасева3. Она раскрыла понятие, содержание, структуру и границы данных правоотношений; отметила особенности их субъекта и объекта; рассмотрела различные классификации указанных правоотношений и выявила новые их виды (в частности, подразделение по структуре их юридического содержания на простые и сложные); исследовала финансовую деятельность государства как сферу возникновения финансового правоотношения и многое др.

Как разновидность правовых отношений финансовые правоотношения обладают общими признаками любого правоотношения, но и имеют следующие характерные особенности:

возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов страны; * регулируются нормами финансового права;

? представляют собой властно-имущественные правоотношения, имеющие

а. публичный характер;

§| одной из сторон в данных правоотношениях всегда выступает публично-

1 правовое образование;

& юридическая ответственность за нарушение финансового законодательства

го

| наступает не перед второй стороной, а непосредственно перед государством (му-

| ниципальным образованием).

| Возникают, изменяются и прекращаются финансовые правоотношения на

2 основании юридических фактов (действий или событий), которые влекут соот-° ветственно возникновение, изменение или прекращение у субъектов финансовых « правоотношений финансовых прав и обязанностей.

| В структуру финансовых правоотношений входят субъект, объект и содержа-

0 ние данных правоотношений. Субъектом финансовых правоотношений высту-

1 пает реальный участник конкретного правоотношения, наделенный финансо-° выми правами и обязанностями. Объект — это то, на что направлено поведение

го

3 участников финансового правоотношения, детерминированное их интересами 1 в рамках принадлежащих им субъективных прав и обязанностей4. Содержание I финансовых правоотношений составляют субъективные права и юридические

обязанности их субъектов.

Финансовые правоотношения в области осуществления контрактной системы в сфере закупок складываются в связи с формированием и удовлетворением государственных и муниципальных нужд. Они возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Их объектом

250

выступают соответствующие финансовые ресурсы, направляемые на обеспече-

ние потребностей страны. Субъектами данных правоотношений, обладающих финансово-правовым статусом, являются:

1) Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования (в лице уполномоченных органов);

2) федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в указанной сфере, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;

3) заказчики: государственные и муниципальные заказчики, бюджетные учреждения, иные субъекты, указанные в ст. 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп. от 2 июля 2013 г. № 188-ФЗ)5 (далее — Закон о контрактной системе) (в определенных случаях заказчиками могут выступать уполномоченный орган или специализированная организация);

4) участники закупок: юридические лица, физические лица, индивидуальные предприниматели;

5) контрольный орган.

Следует отметить, что в правоотношениях по закупке товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, как и в других финансовых правоотношениях, одной стороной всегда выступает государство (муниципальное образование) или уполномоченный им орган. ш

Особое внимание хотелось бы обратить на таких субъектов правоотношений в н области контрактной системы в сфере закупок, как заказчики. Согласно п. 7 ч. 1 С

а

ст. 3 Закона о контрактной системе заказчиками являются: «государственный т

о

или муниципальный заказчик либо в соответствии с частью 1 статьи 15 настоя- к щего Федерального закона бюджетное учреждение, осуществляющие закупки» 6. о'

К государственным и муниципальным заказчикам в соответствии с данным | Законом относятся: государственные органы, органы управления государствен- в ными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные нн

о

учреждения, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»7, Ю действующие от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципаль- и ного образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в с

к

соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени Российской Феде- а рации, субъекта РФ и муниципального образования и осуществлять закупки. д

е

Необходимо обратить внимание, что согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от | 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 2 ноября 2013 г. № 294-ФЗ)8 (далее № - БК РФ) данные субъекты (государственные и муниципальные заказчики) 29 являются получателями бюджетных средств. В связи с этим, думается, что 2 в определениях, приводимых в данном Законе, было бы уместней употребить 4 термин, используемый в БК РФ.

Следует отметить, что в рассмотренных выше определениях имеется указание на то, что заказчиком (в т.ч. государственным и муниципальным) признается субъект, осуществляющий закупки. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе под закупкой следует понимать совокупность действий, осуществляемых заказчиком в установленном Законом о контрактной системе порядке и 251

направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Здесь же указывается, что к таким действиям заказчика относятся только процедуры от определения поставщика до исполнения обязательств. Однако в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок заказчики выполняют множество иных действий для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в частности, по планированию закупок, получению бюджетных ассигнований на их удовлетворение, проведению мониторинга и аудита закупок, составлению отчетов по итогам закупок и др.). В связи с этим думается, что более правильным было бы указание на то, что заказчиками являются лица, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, в ст. 15 Закона о контрактной системе указаны определенные случаи9, когда другие субъекты (бюджетные учреждения, автономные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные юридические лица), не являющиеся получателями бюджетных средств, но которым в соответствии с БК РФ предоставляются определенные бюджетные ассигнования, также будут осуществлять закупки для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в качестве заказчика в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, однако в понятии «заказчик», приводимом в ст. 3 вышеназванного Закона, указание на данных субъектов отсутствует. Это является определенным пробелом в законодательстве, который может привести на практике к многочисленным нарушениям. 3 В связи с вышеизложенным предлагается внести изменения в ч. 1 ст. 3 За-

~ кона о контрактной системе и изложить понятия «заказчик», «государственный

сп

™ заказчик» и «муниципальный заказчик» в следующей редакции: ^ «заказчик — государственный или муниципальный заказчик, либо в соот-| ветствии со ст. 15 настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, | автономное учреждение, государственное, муниципальное унитарное пред° приятие, иное юридическое лицо, осуществляющие в соответствии с законода-

0

| тельством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами | о контрактной системе в сфере закупок действия, направленные на обеспечение >§ государственных и муниципальных нужд»;

| «государственный заказчик - государственный орган (в том числе орган госу-

| дарственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», | орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующее от имени Российской Федерации или субъек-ё та Российской Федерации, являющееся получателем средств соответствующего § бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации

1 и осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации | и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действия, направленные на обеспечение государственных нужд»;

«муниципальный заказчик - муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующее от имени муниципального образования, являющееся получателем средств соответствующего бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и осуществляющие 252 в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными норма-

тивными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действия, направленные на обеспечение муниципальных нужд».

Права и обязанности участников отношений, возникающих в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок, закрепляются в различных нормативно-правовых актах, как непосредственно регулирующих контрактную систему в сфере закупок, так и отдельные элементы данной системы10.

Кроме того, указанные заказчики являются участниками финансово-правовых отношений по распределению и использованию денежных фондов страны, правовое регулирование которых осуществляется различными финансово-правовыми и финансово-плановыми актами11 в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Таким образом, следует отметить, что финансово-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией контрактной системы в сфере закупок, складываются на каждом из этапов данной системы; являются одним из видов правоотношений в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований; регулируются нормами финансового права; имеют определенный круг субъектов, причем одной из сторон в данных правоотношениях всегда выступает публично-правовое образование.

1 См.: Рыбакова С.В. Комплексные отношения как основания возникновения комплексных образований в праве (на примере финансового права)// Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3 (33). С. 179.

2 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 71.

3 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.

4 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 56.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652; 2013. № 27, ст. 3480.

6 Там же.

7 В качестве государственного заказчика Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» вводится Законом о контрактной системе. Введение данного субъекта в состав государственных заказчиков вполне обоснованно и соответствует норме, изложенной в ч. 8 ст. 241 БК РФ, в соответствии с которой Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» является распорядителем и получателем бюджетных средств.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2013. № 44, ст. 5633.

9 Для бюджетных учреждений в случаях, указанных в ч. 1-3, 6 ст. 15 Закона о контрактной системе, для автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в случаях, указанных в ч. 4,6 ст. 15 Закона о контрактной системе, для иных юридических лиц, в случае, указанном в ч.5 ст. 15 Закона о контрактной системе.

10 Необходимо отметить, что полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд определены Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», вступающим в силу с 1 января 2014 г. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 35, ст. 4514.

11 Среди них особо следует выделить: Бюджетный кодекс РФ, законы (решения) о бюджете на соответствующий период, нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ по вопросам осуществления финансовой деятельности государства (муниципальных образований) и др.