Право граждан на обращение в контексте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

УДК 342.922

ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Яковлев В. В., Машукова Т. А., 2016

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Обращения граждан необходимо рассматривать как неотъемлемый атрибут демократического, правового государства. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплены три вида обращений: предложение, заявление и жалоба. Кодекс административного судопроизводства РФ устанавливает и особую процессуальную форму обращения — административное исковое заявление.

Ключевые слова: обращения граждан; предложение; жалоба; адинистративное исковое заявление.

Право граждан на обращение закрепляется в Конституции РФ. Это объясняется тем, что данное право является, с одной стороны, способом доведения до органов государственной власти интересов и потребностей населения и способом участия в управлении делами страны, а с другой — средством защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым влияет на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и выполнения узаконенных обязанностей.

От правильного рассмотрения судами и органами государственной власти зависит мнение населения как о работе отдельного органа публичной администрации, рассмотревшего обращение, так и всей системы органов государственной власти Российской Федерации. Неправильная работа с обращениями граждан негативно влияет не только на реализацию конституционного права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и на реализацию большого количества иных конституционных прав и свобод граждан, которые обеспечивают право на обращение. Являясь важнейшей из гарантий обеспечения прав и свобод граждан, право на обращение призвано гарантировать такое важное конституционное право граждан, как право на управление делами государства. Это очень важно для формирования демо-

кратического и правового государства. Грамотное рассмотрение обращения, даже если в дальнейшем будет мотивированный отказ, положительно воздействует на формирование правовой культуры всего населения страны и правовое поведение в будущем.

Законодательное закрепление термина «обращение гражданина» содержится в ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ). Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления [1].

Исходя из вышеуказанного определения, закрепленного в законе, следует выделить основные признаки обращения:

1) обращения могут быть в письменной, устной или электронной форме;

2) обращения граждан могут быть в виде предложения, заявления или жалобы. При этом каждый из видов обращения обладает определенными особенностями;

3) наличие адресата письменного обращения. Адресатом может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;

4) адресатом же устного обращения могут быть только государственные органы или органы местного самоуправления,

должностные лица в данном случае не выступают в качестве адресата.

В современной научной литературе существует мнение, согласно которому государство рассматривает обращения граждан как важное средство реализации их конституционного права выявлять недостатки в работе публичной администрации, определенных организаций, вносить предложения по улучшению их деятельности, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости [2]. Однако указанное выше положение представляется недостаточно правильным, потому что в институт обращений граждан закладываются гораздо большие возможности. В настоящее время обращения могут стать не только средством правозащиты, но и формой реализации прав граждан на участие в управлении государственными делами.

Исходя из данного положения мы можем сделать вывод о том, что институт обращений граждан выполняет три основные функции:

1. Правозащитная функция заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено — устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Правозащитная функция, вне всякого сомнения, является определяющей, центральной.

2. Информационная функция. Обращения граждан являются ценнейшим источником аналитической информации, позволяющим уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы и креативные идеи для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем. Информационная функция института обращений с точки зрения интересов отдельных граждан не имеет большого значения. Положение гражданина никак не изменится от того, почерпнет или нет государственный орган из обращения гражданина нужную для работы органа информацию. Но с точки зрения государственного управления эта функция играет важнейшую роль. Это и наглядный показатель общественных настроений, и свидетельство о наиболее острых проблемах, и индикатор доверия к власти.

3. Коммуникативная функция заключается в следующем: обращения граждан

могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане получают возможность так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия.

Статья 2 Федерального закона № 59-ФЗ закрепляет две формы обращения: устное и письменное. Устноеобращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу документально оформленных обращений. Возможно,письменная форма обращения более эффективна [3]. Следует обратить внимание и на условия информатизации общества. Вполне очевидно, что развитие электронных коммуникативных возможностей не могло обойти стороной такую социальную структуру, как государство с его аппаратом. Примером этого может служить закрепление в практике осуществления государственной власти институтов использования информационных технологий, таких как портал «Государственные услуги», развитие концепции электронного правительства. Соответственно, произошло и закрепление особой формы обращения — в форме электронного документа — в Федеральном законе № 59-ФЗ.

Закон допускает как индивидуальные (исходящие от одного лица), так и коллективные (исходящие от группы обращения. Обращение может затрагивать как личные вопросы, так и общественные интересы. Обращение в соответствующие органы помогает разрешению многих ситуаций, связанных с нарушением прав граждан, социальными конфликтами, предупреждает массовые акции протеста. Право на обращение (право петиций) обеспечивает двустороннюю связь государства с человеком. В законе закреплены три вида обращений: предложение, заявление и жалоба.

Положения Федерального закона № 59-ФЗ соответствуют положениям ст. 33 Конституции РФ. Роль Федерального закона № 59-ФЗ в этой части сводится к детализации положений Конституции, установлению конкретных правовых институтов реализации конституционных уложений, обеспечению единства практики примене-

ния конституционного законодательства. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — это обязанность государства.

К источникам регулирования правоотношений в сфере рассмотрения обращений граждан относятся: Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы. Основным нормативным правовым актом, конкретизирующим указанные положения Конституции РФ, является упомянутый Федеральный закон № 59-ФЗ. Он определяет понятийный аппарат, права и обязанности сторон административных процедур, требования к письменным и устным обращениям, сроки и порядок их рассмотрения и принятия решений.

Среди федеральных законов, обеспечивающих реализацию гражданами права на обращение, в первую очередь можно назвать такие кодифицированные нормативные акты, как Уголовно-процессуальный кодекс [4], Гражданский процессуальный кодекс [5], Арбитражный процессуальный кодекс [6], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [7] и др. Данные нормативные акты регламентируют право граждан на обращение за судебной защитой, а также закрепляют форму рассмотрения жалоб и заявлений граждан.

Административные иски — это новое понятие в российском праве. С 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ, который и ввел это определение. Основной отличительной особенностью административных исков является то, что одной из участвующих в них сторон является государство или его органы. Ранее эти правоотношения регулировались разделом о публичном судопроизводстве в ГПК РФ, который с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ утратил силу.

Особенности подачи административного искового заявления включают требования к:

— форме и содержанию иска;

— документам, прилагаемым к иску;

— оформлению прав представителя;

— размеру оплаты государственной пошлины;

— необходимости подтверждения копий административного искового заявления и

приложенных к нему на момент подачи (факультативно).

К форме и содержанию административного искового заявления ст. 125 Кодекса административного судопроизводства РФ установлены следующие требования. Административное исковое заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд.

Если иное не установлено Кодексом, в административном исковом заявлении должны быть указаны:наименование суда, в который подается административное исковое заявление;наименование административного истца; наименование административного ответчика; сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение; содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования; сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом; сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась; иные сведения в случаях, если их указание предусмотрено положениями Кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел; и иные документы [8].

Таким образом, следует сделать вывод, что с точки зрения требований законодательства устанавливается необходимый минимум, предъявляемый к структуре и содержанию особого вида обращений — административных исковых заявлений. Это может служить доводом, подтверждающим особую значимость данного вида обращений и особенности обращений, рассматриваемых в судебном порядке.

В административном исковом заявлении, подаваемом в защиту прав, свобод и законных интересов группы лиц, должно быть указано, в чем состоит нарушение их прав, свобод и законных интересов. В заявлении административный истец приводит доказа-

тельства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. Административный истец также может изложить свои ходатайства.

Административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, может направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов. Административный истец, обладающий государственными или иными публичными полномочиями, обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить передачу указанным лицам копий этих заявления и документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом.

Административное исковое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в интернете.

Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, установлены в ст. 126 Кодекса. В частности, установлены: уведомления о вручении копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют; документ, подтверждающий уплату государственной пошлины; документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования; документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело; доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования; документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров; иные доку-

менты. Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме.

Право на обжалование может выражаться в обращении не только в вышестоящие административные органы, но и в суд. Например, порядок судебного обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих устанавливается правилами административного судопроизводства. Особенности рассмотрения этих дел в судах общей юрисдикции определены в гл. 22 КАС РФ. Особенностью реализации данной формы обращения в суд признано заявление, а сама процедура названа не обжалованием, а оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Главы 24 КАС РФ «Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», 25 «Производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости», 26 «Производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», 27 «Производство по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации», 28 «Производство по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении

срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмис-сии, в специальном учреждении», 29 «Производство по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», 30 «Производство по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке», 31 «Производство по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке», 32 «Производство по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций» формой обращения в суд признают административное исковое заявление.

Интересно, что гл. 23 КАС РФ «Производство по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации» закрепляет право на обращение в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда Российской Федерации. В гл. 23 КАС РФ формой обращения в суд признана жалоба, которая должна содержать следующую информацию: Дисциплинарная коллегия в качестве органа, в который подается жалоба (обращение); лицо, подающее решение, с которым не согласен административный истец, а также наименование квалификационной коллегии судей, принявшей данное решение; требование, обращенное к Дисциплинарной коллегии; обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; сведения о представителе; перечень прилагаемых к заявлению документов.

В жалобе (обращении) также могут содержаться иные сведения, которые могут быть использованы для направления корреспонденции.

Вообще термины «жалоба» и «обжалование» используются, как правило, в документах, направляемых в апелляционные, кассационные и надзорные судебные инстанции при неудовлетворенности судебными решениями (определениями) и в целях их отмены.

Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик, а кроме процессуального соучастия КАС РФ предусмотрел обращение в суд группы лиц с коллективным административным иском. В соответствии со ст. 42 КАС РФ основанием для такого обращения является наличие следующих условий: многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со ст. 41 Кодекса; однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований; наличие общего административного ответчика (административных соответчиков); использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Административные дела по таким обращениям рассматриваются судом в том случае, если ко дню обращения в суд к требованию присоединилось не менее двадцати человек. При этом присоединение к требованию осуществляется путем подписания текста административного искового заявления либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению.

Краткий анализ обращений, проведенный в данной статье, позволяет сделать ряд выводов. В частности, обращения граждан необходимо рассматривать как неотъемлемый атрибут демократического, правового государства. Вполне очевидно, что государство должно было установить особый правовой режим обращений граждан и обеспечить необходимый уровень правовой регламентации.

Детализации подверглись самые разнообразные вопросы: от форм и видов обращений до вопросов о порядке рассмотрения обращений. Особенности отдельных сфер государственного управления, необходимость особой защиты интересов личности и государства, а также потребность в обеспечении прав граждан в наиболее полной и объективной форме вызывают вполне обоснованную необходимость особого правового регулирования отдельных видов обращений граждан.

Вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ следует рас-

сматривать и как условие обеспечения права граждан на обращение. Кодекс устанавливает и особую процессуальную форму обращения — административное исковое заявление. Можно сделать вывод и о том, что, предъявляя особые требования к его форме, структуре и содержанию, законодатель рассматривает его как обязательное и неотъемлемое условие разрешения различного рода конфликтов и коллизий, возникающих в сфере государственного управления. Устанавливая это, можно обеспечить условия всестороннего, полного, объективного и законного рассмотрения административно-правового спора. Вполне очевидно, что в последующем данные обращения будут рассматриваться в особых процессуальных формах, описанных законодательством. Впрочем, это может выступить и как предмет самостоятельного исследования. Ш

1. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 3 нояб. 2015 г.). URL: http:/ / www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999 /042892bc7cad38ff425fa2ceb5b42aad04e5002a/

2. Подъячев К. В. Обращения граждан во власть: функциональные особенности // Социол. исслед. 2007. № 5. С. 138.

3. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. федер. законов от 29 июня 2010 г. № 126-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ) [Электронный ресурс]. URL: http://www.birmaga.ru/ dostc/%D0%91%D1%8E%D0%BB%D0%BB%D0%B5%D1%82 %D0%B5%D0%BD%D1%8C+%D0%B2%D1%81+%D0%A0%D0 %A4c/main.html

4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ [Электронный ресурс] (ред. от 2 апр. 2016 г.). URL: https://www.consultant.ru/ document/ cons_doc_LAW_34481/.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ [Электронный ресурс] (ред. от 30 дек. 2015 г.). URL: https://www.consultant.ru/ document/ cons_doc_LAW_39570/.

6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ [Электронный ресурс] (ред. от 30 дек. 2015 г.). URL: https://www.consultant.ru/ document/ cons_doc_LAW_37800/

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 9 марта 2016 г.). URL: https://www.con-sultant.ru/ document/cons_doc_LAW_34661/

8. Кодекс административного судопроиРоссийской Федерации от 30 дек. 2015 г. [Электронный ресурс]. URL: http://kodeks.systecs.ru/kas-rf/ glava12/st125. html

список литературы

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 30 дек. 2015 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://kodeks.systecs.ru

/kas-rf/glava12/st125.html

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ [Электронный ресурс]

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ [Электронный ресурс]

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс]

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ [Электронный ресурс]

О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ

Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]

Подъячев К. В. Обращения граждан во власть: функциональные особенности // Социол. исслед. — 2007. - № 5. - С. 138-140.

The Right of Citizens to Apply

within the Framework of Administrative

Code

© Yakovlev V., Mashukova T., 2016

Treatment of citizens should be seen as an essential attribute of a democratic legal state. The Federal «On the order of consideration of citizens of the Russian Federation «the law secured three types of calls: proposals, applications and complaints. of Administrative Procedure Code sets and special procedural form of treatment - an administrative claim.

Key words: citizens; suggestions; complaints; adini-strativnoe claim.