Индикативное планирование как основной метод формирования долгосрочной социально-экономической стратегии России

Индикативное планирование как основной метод формирования долгосрочной социально-экономической стратегии России

Е. В. Попова

к. э. н., помощник руководителя Администрации Президента РФ, руководитель Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента РФ, член-корреспондент РАЕН, действительный государственный советник 2 класса

1. Определения, основные формы и роль индикативного планирования в современной экономике

Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации.

Отечественные экономисты обычно рассматривают индикативное планирование как процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующие государственной социальноэкономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов [1].

Однако, принимая во внимание существующий международный опыт индикативного планирования, представляется целесообразным расширить данное определение, обратив внимание на необходимость реализации при осуществлении индикативного планирования механизма координации различных интересов, процедур их согласования: «индикативное планирование можно определить как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, который сочетает ее государственное регулирование с рыночным саморегулированием и основывается на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития». Индикативное планирование предполагает определение общенациональных приоритетов, целепо-лагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры на всех уровнях управления национальной экономикой.

Следовательно, в определенном смысле индикативное планирование представляет собой совокупность процедур многоступенчатого согласования (ко-

ординации) экономических процессов при равноправии участников. По своему содержанию этот процесс схож с консультированием. Но в отличие от директивного планирования — это равноправное взаимодействие, непосредственная вовлеченность хозяйствующих субъектов в процесс управления экономикой при ведущей роли государственных интересов.

Надо различать сходные, но не тождественные понятия: «индикативное планирование» и «инструменты государственного регулирования экономики». Такие инструменты государственного регулирования, как прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактация, хотя и связаны существенно с индикативным планированием, но не тождественны ему ни по отдельности, ни в своей совокупности. Это объясняется прежде всего тем, что специфика индикативного планирования предполагает процедуры (непосредственные, а не через политикогосударственные институты, как в государственном регулировании) согласования и координации действий интересов государства и бизнеса.

Индикативное планирование реализуется на разных уровнях управления:

а) на макроэкономическом уровне — в виде разрабатываемых государственными органами хозяйственного управления прогнозов, бюджетных планов и программ;

б) на региональном или территориальном уровне — в виде разрабатываемых властными структурами субъектов Федерации региональных прогнозов, программ и бюджетных планов;

в) на мезоэкономическом уровне — в виде разрабатываемых метакорпорациями (межотраслевыми, межрегиональными и международными финансово-промышленными группами) планов, прогнозов и программ развития отраслей и подотраслей, территориально-производственных комплексов и промышленных узлов;

г) на микроэкономическом уровне — в виде стратегических планов развития предприятий как юридических лиц.

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

В послевоенный период индикативное планирование прошло в своем развитии через различные формы.

Переход от одной формы индикативного планирования к другой предполагает повышение степени его зрелости, усиление отлаженности взаимодействия всех соответствующих институтов регулирования.

Исторически первой формой индикативного планирования является конъюнктурная форма. В данном случае под термином «конъюнктура» подразумевается совокупность условий и факторов, определяющих социально-экономическую ситуацию. Для реализации на практике данной упрощенной формы индикативного планирования первоочередным требованием является относительно сбалансированное развитие экономики. Основная функция данной формы планирования заключается в улучшении экономической конъюнктуры путем комплексного использования бюджетно-финансовых, денежно-кредитных и прочих макрорегуляторов.

В общем случае появление конъюнктурной формы индикативного планирования определялось рядом обстоятельств. Обеспечение ускоренного развития национальной экономики и ее структурная перестройка оказались возможными лишь при главенствующем участии государства, что, в свою очередь, требует увеличения государственных расходов в ВВП и неизбежно означает усиление роли бюджетной политики государства в формировании макроэкономических пропорций и поддержании достаточных темпов экономического роста. На практике на макроэкономическом уровне это находит отражение в четкой процедуре согласования бюджета (в части налоговых поступлений) с показателями макроэкономических прогнозов и программ, в которых намечаются возможные и необходимые изменения в национальной экономике.

На первоначальном этапе такого рода увязки организационно осуществлялись финансовыми органами, а в дальнейшем по мере совершенствования механизма индикативного планирования прогностическая деятельность и организационно, и методически отделилась от процесса разработки бюджета.

В настоящее время конъюнктурная форма индикативного планирования является высшей формой для таких интеграционных союзов государств, как, например, ЕС, где на наднациональном уровне составляются и согласовываются среднесрочные программы хозяйственного развития отдельных государств, объединенных единым экономическим пространством.

Более развернутой и совершенной формой индикативного планирования является структурная форма, которая предусматривает распространение плановой деятельности на мезо- и микроуровень национальной экономики. Суть этой формы связана с обеспечением реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем тщательного согласования действий и интересов предприятий, с одной стороны, и государства — с другой. Последнее дос-

тигается путем увязки макроэкономического плана и внутрифирменных планов.

Необходимо отметить, что структурная форма индикативного планирования возникает, как правило, тогда, когда в рамках селективной структурной политики к реализации территориального разреза общеэкономических индикативных планов привлекаются с помощью льготных кредитов, налоговых льгот и других мер государственной поддержки региональные органы управления и частные предприятия.

Значительных успехов в использовании данной формы индикативного планирования добилась Япония, у которой уже в 1962 г. был разработан первый план комплексного развития территории страны (на 1960-1970 гг.). В этом плане, как и в принятом в 1969 г. втором таком плане (на 1969-1985 гг.), была заложена концепция создания «полюсов роста» в районах, удаленных от главных промышленных агломераций. В основу третьего плана, принятого в 1987 г., положена концепция «интегрированного населения» и в дополнение к нему разработана «программа трансформации экономической структуры Японии в целях достижения международной гармонии» («Доклад Маэкавы»).

Следовательно, целенаправленные структурные изменения в национальной экономике, включая планирование территориального размещения производства, оставались главным приоритетом государственной экономической политики на протяжении четверти века. В начале 1980-х годов, даже после проведения либерализации финансовой системы, Япония не отказалась от активной и долгосрочной структурной политики. Например, в «Четвертом комплексном плане национального развития», утвержденном в 1987 г. и рассчитанном до 2000 г., главная цель обозначена следующим образом: «исходя из существующих проблем планового развития государственной территории и необходимости обеспечения ее безопасности, добиться многополярности использования ее специфических возможностей, а также путем ликвидации чрезмерной концентрации населения, экономики и административных функций государства в основных районах страны достичь мультиполярности развития ее территории во имя углубления связей между отдельными районами и взаимопонимания в международном масштабе».

Аналогичная тенденция в развитии структурной формы индикативного планирования достаточно четко прослеживается во Франции. С начала 1970-х годов французские экономисты отмечают, что индикативный план рассматривается как план государства и одновременно метод координации действий, зависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем экономики. Причем обязательные и прогнозные аспекты плана весьма четко разделяются.

Стратегическая форма индикативного планирования возникает на определенном этапе развития производительных сил, на котором масштабы и сложность экономики достигают определенной величины, а также наблюдается глобализация рынков в рамках интеграционных хозяйственных систем. Во Франции

идея стратегического планирования, суть которого заключается в выборе основных приоритетов развития национальной экономики, играет ведущую роль в реализации государственной экономической политики. Впервые стратегическая ориентация индикативного планирования нашла воплощение в десятом индикативном плане (1989-1992). В рамках этого плана было выделено и закреплено 6 главных направлений развития экономики Франции:

• укрепление национальной валюты и обеспечение

занятости;

• образование;

• научные исследования;

• социальная защита населения;

• обустройство территории страны;

• обновление органов государственной службы.

Каждое из данных направлений получило в рамках индикативного плана статус целевой государственной программы, которая была обеспечена системой различного рода финансовых преференций. Аналогичным образом трактуется стратегическая ориентация индикативного планирования американскими экономистами. Они рассматривают индикативное планирование как поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия эффективности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей.

Следовательно, стратегическая форма индикативного планирования в том или ином виде предполагает согласование интересов субъектов всех уровней национальной экономики. Особенностью данной формы индикативного планирования является значительное расширение временного горизонта и максимально четкое проявление этой формы как способа организации разработки и реализации долгосрочной общенациональной экономической политики.

Кроме того, в условиях интернационализации рынков и усиления роли рыночных механизмов резко возрастает опасность паралича национальных кредитной и финансовой систем, в том числе в результате скоординированных действий крупных спекулянтов. В наибольшей степени это оказалось характерным для так называемых развивающихся рынков и малых стран, которые зависят от иностранных инвестиций. Вследствие этого настоятельно необходимой становится координация действий хозяйствующих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне, главным образом на основе контрактной составляющей плана.

Стратегическая форма индикативного планирования предполагает наличие конкретной глобальной цели, связанной с обеспечением высокоэффективного развития национальной экономики

Эта глобальная цель конкретизируется во взаимосвязанном «дереве целей». В качестве прикладных

целей, достижение которых берет на себя государство, можно, например, назвать следующие:

• обеспечение стабильности уровня цен и устойчивости национальной валюты;

• обеспечение относительно полной занятости населения;

• социальная защита населения, включая гарантирование получения необходимого образования и поддержание здоровья на определенном уровне;

• селективная поддержка регионов;

• достижение и поддержание экономического равновесия.

Каждая из целей может получить статус целевой государственной программы, обеспеченной системой различного рода преференций (предпочтений, льгот).

Стратегический уровень индикативного планирования предполагает ориентацию на будущее, то есть планирование развития структурного элемента, который в настоящее время существует не в полном объеме.

«Стратегическое» индикативное планирование предусматривает и учет неконтролируемых, внешних по отношению к системе факторов, оказывающих существенное влияние на экономику в целом.

Необходимо отметить, что переход индикативного планирования от одной формы к другой предполагает повышение степени его зрелости и меры отла-женности взаимодействия всех соответствующих институтов планирования. Причем эта эволюция («конъюнктурная форма» ^ «структурная форма» ^ «стратегическая форма») в большинстве промышленно развитых стран Запада заняла десятилетия. В нашей стране пока в лучшем случае речь можно вести об элементах конъюнктурной формы индикативного планирования, что соответствует общей либеральной ориентированности государственной социальноэкономической политики. Термин «индикативное планирование» не используется в отечественном законодательстве, регламентирующем прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактацию (госзакупки на контрактной основе). В этой связи особое научное и практическое значение приобретает разработка методологических основ формирования системы индикативного планирования.

В настоящее время можно условно выделить четыре основные разновидности индикативного планирования, существующие в различных странах мира, отличающиеся разным соотношением государственного регулирования экономики и рыночного саморегулирования.

Перваяразновидность индикативного планирования предусматривает преобладание государственного сектора экономики с допущением частного сектора. В этом случае наблюдается господство государственного (централизованного) планирования макроэкономических процессов и основных стратегических направлений на мезо- и микроуровнях, что предполагает определенную самостоятельность предприятий. Подобное сочетание является близким к теоретической трактовке «полного хозяйственного расчета» предприятий в условиях централизованного народнохозяйственного планирования.

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

Современная интерпретация данной разновидности индикативного планирования наиболее четко прослеживается в Китае. Суть ее может быть кратко сформулирована следующим образом: индикативное планирование — это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны и соответствующих государственной социально-экономической политике, а также установление мер государственного воздействия на протекание социальных и экономических процессов с целью достижения указанных параметров.

Вторая разновидность индикативного планирования предполагает, что общегосударственное планирование социально-экономического развития страны осуществляется в форме государственных программ, которые формально не являются законом для хозяйствующих субъектов других форм собственности. В этом случае основная функция индикативного планирования сводится к информационно-ориентирую-щей и предполагает ориентирование частных предприятий на выполнение задач, сформулированных государством в общенациональных интересах. Такая разновидность индикативного планирования наиболее характерна, например, для Японии.

Третья разновидность индикативного планирования имеет две отличительные особенности:

• наличие обязательных заданий для государственного сектора экономики;

• установление желаемых параметров, с помощью которых предприятия частного сектора экономики ориентируются на планы государства, даже если это для них не является обязательным. Вследствие этого государственный план может

рассматриваться как система из двух групп показателей:

1. Показатели, предназначенные для органов государственной власти и реализующие централизованное управление или директивные показатели, которые включают:

♦ характеристики государственного заказа как высшей формы централизованного управления экономикой;

♦ лимиты;

♦ экономические регуляторы (цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы).

2. Показатели, которые косвенно регулируют развитие различных секторов национальной экономики, или ориентирующие показатели (в форме контрольных цифр), имеющие информационное значение для предприятий всех форм собственности и регионов.

Четвертаяразновидность индикативного планирования предполагает, что оно может являться не только механизмом информационного обеспечения, но и механизмом координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Данная разновидность индикативного планирования достаточно четко просматривается во Франции. В этом случае правительство в основном воздействует на экономические процессы посредством координации и обмена информацией о взаимосовместимых

планах, что заинтересовывает всех участников (предприятия, отрасли, регионы) в их выполнении.

2. Международный опыт индикативного планирования

Индикативное планирование, получившее значительное развитие в ряде промышленно развитых стран (Франция, Великобритания, Германия, Япония) в послевоенный период, доказало свою высокую эффективность в качестве важного механизма государственного регулирования рыночной экономики. В этой связи особый научный и практический интерес представляет изучение опыта данных стран по формированию и использованию индикативных планов и его оценка с точки зрения возможности адаптации к российским условиям.

2.1. Французский опыт индикативного планирования

«Идейным отцом» системы индикативного планирования во Франции является Ж. Монне. В конце 1940-х годов была разработана и начала реализоваться достаточно уникальная «демократическая система планирования», которая позволила органам государственного управления регулировать экономические процессы. В стране утвердилось планирование «снизу», которое основывается на принципах консультирования и согласования и предполагает участие на равноправных началах представителей различных «групповых интересов».

Государственные индикативные планы регулярно разрабатывались во Франции около пятидесяти лет. С 1946 по 1996 гг. действовали одиннадцать планов. Большинство из них были пятилетними, несколько — четырехлетними, в период действия некоторых последних планов составлялись промежуточные (экстренные) планы.

Планы определяли систему целей развития французского общества на ближайшие пять лет и на более отдаленную перспективу. При разработке каждого следующего плана составлялась новая система целей, учитывающая проблемы, возникшие в обществе за период действия предыдущего плана, новые социально-экономические реалии внутри страны и в мировом хозяйстве. Процедура согласования интересов различных социальных групп при составлении планов разрабатывалась и реализовывалась государством; механизм разработки планов был определен законодательно и каждый новый план утверждался в виде закона.

По составу и характеру выполняемых функций все органы, участвующие в составлении планов, можно разделить на три типа: технические, совещательные и специальные органы государственного аппарата.

К техническим органам относятся:

1. Счетная палата.

2. Национальный институт статистики и экономических исследований.

3. Отдел прогнозирования министерства экономики и финансов.

4. Группа по моделированию.

В состав технических органов входят в основном специалисты: статистики, математики, экономисты.

К совещательным органам относятся так называемые комиссии, носившие название комиссий по модернизации, а также экономический и социальный совет. Как и комиссии, совет является воплощением идеи о согласовании интересов и состоит из представителей различных социальных групп: предпринимателей, работников по найму, ремесленников, фермеров, представителей государственного аппарата.

Комиссии формируются на период подготовки очередного плана, их состав утверждается правительством. При комиссиях создаются рабочие группы по отдельным проблемам. Комиссии проводят анализ экономических проблем, оценивают перспективы развития отраслей и вырабатывают предложения для включения в планы. Комиссии бывают двух типов: горизонтальные (проблемные) и вертикальные (отраслевые). В 1980-е годы среди этих комиссий стали преобладать региональные комиссии. Число комиссий, их соотношение отражают представление о важности и приоритетности общеэкономических, региональных или отраслевых проблем.

К специальным органам государственного аппарата можно отнести Генеральный комиссариат по планированию при Правительстве Франции. Это центральный орган, осуществляющий взаимодействие с остальными участниками разработки плана. Генеральный комиссар по планированию назначается декретом Совета Министров. Через него комиссариат представлен в других административных, банковских и технических органах.

Комиссариат насчитывает около полутора сотен человек и состоит из нескольких отделов: проблемных и отраслевых.

Непосредственное участие в составлении плана принимает и высший эшелон исполнительного государственного аппарата — президент, премьер-министр, министр экономики и финансов, другие министры. Они участвуют в обсуждении планов на всех стадиях его разработки. Окончательное утверждение закона о плане происходит в Национальном собрании. Этот высший законодательный орган Франции утверждает также предварительный доклад по оптимальным целям.

Таким образом, в механизме разработки французских планов сочетаются два принципа.

С одной стороны, проводится большая аналитическая работа по составлению балансов по методике национальных счетов, по моделированию и прогнозированию основных экономических и социальных процессов. Система национального счетоводства позволяет описывать связи между экономическими процессами трех типов: натуральный обмен, движение доходов, финансовые потоки.

С другой стороны, через работу комиссий, через политические структуры осуществляется принятие решений относительно системы целей и приоритетов французских планов, отбор конкретных форм их реализации.

В период с середины 1940-х до конца 1970-х годов разработка планов включала в себя, как правило, три фразы:

1. Предварительные прогнозы на основе анализа обширной статистической информации (включая прогноз развития производства и прогноз обеспечения национальной безопасности).

2. Согласование основных целей в комиссиях и утверждение их в Совете по экономическому и социальному развитию и в Национальном собрании.

3. Выработка окончательного варианта и принятие закона о плане в Национальном собрании. Основные работы на первом этапе велись Генеральным комиссариатом по планированию совместно с техническими службами. Содержание работ над планом на этом этапе представляло собой обработку с помощью статистических приемов и методов математического моделирования информации, собранной государственными статистическими службами.

Работа над названными выше прогнозами велась следующим образом.

Первый прогноз выявлял основные направления экономического развития страны, которые будут гарантировать рост производства национального продукта в достаточно значительном временном периоде (10 лет) и устанавливал прогнозные индикаторы совокупного спроса.

Второй прогноз содержал индикаторы на завершающий год разработки программы. Кроме того, в рамках данного прогноза определялись темпы роста основных экономических показателей и одновременно осуществлялась проверка последних на совместимость.

Каждый из названных выше прогнозов разрабатывался следующим образом. Показатели производства продукции и внутренних расходов прогнозировались экзогенно, после чего определялись условия достижения равновесия. Затем составлялась сводная экономическая таблица, где выделялись три укрупненные отрасли экономики (сырьевые производства и сельское хозяйство, промышленность и услуги) и три укрупненные категории конечных потребителей продукции (государственное потребление, капитальные вложения в социальную сферу и внешняя торговля). Кроме того, в сводной экономической таблице отражалась оценка трудовых ресурсов и капитала.

На завершающей фазе данной работы использовался инструментарий системы национальных счетов.

Затем осуществлялась дезагрегация плановых показателей, рассчитанных на первом этапе прогнозирования. Первоначальная сводная экономическая таблица детализировалась в разрезе 16 «чистых» отраслей и 35 регионов. Затем проводилась дезагрегация по 14 категориям экономических субъектов и 10 финансовым операциям.

В результате давались более или менее вероятные оценки средних темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) и промышленного производства, потребления и накопления. Оценки эти уточнялись несколько раз в целом по стране и по отдельным отраслям. Выделялось обычно два или более варианта, отличающихся отдельными показателями, как правило, темпами роста ВВП. Эти расчеты носили название эскизов.

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

На втором этапе плановый эскиз обсуждался в совещательных органах, а также в различных правительственных инстанциях, куда передавался прогноз по нескольким вариантам, полученный на первом этапе. Одновременно проходила работа комиссий над уточнением перспектив развития отдельных отраслей и динамики конкретных показателей: ВВП, накопления, потребления и т .д. На первом этапе несколько раз происходил обмен информацией: доклады комиссий передавались в комиссариат и в правительство.

Предложения правительственных и совещательных органов сводились Генеральным комиссариатом. Технические службы обеспечивали просчет основных балансов при различных вариантах, которые выбирались с учетом мнения правительства и комиссий.

По существу на этом этапе происходило уточнение прогнозируемых тенденций экономического роста, выбирались основные проблемы, которые нужно было решать в плановый период, ставились цели и намечались методы их реализации. Все это обобщалось в докладе по основным целям плана. Доклад передавался в Национальное собрание, где происходило его обсуждение и утверждение.

В течение третьего этапа шло уже более детальное обсуждение плана в правительстве и комиссиях. Их предложения ложились в основу новых прогнозов развития французской экономики, которые составлялись комиссариатом и техническими службами. Прогноз детализировался, еще раз уточнялся и включался в доклад по плану. Последний передавался в Национальное собрание, где и принимался закон о плане. Как и на предыдущем этапе, он обсуждался перед этим на заседании экономического и социального совета. Большую роль в определении системы целей планов играла деятельность совещательных органов. При этом влияние различных социальных групп на содержание планов не ограничивалось участием в совещательных органах. На деятельность многих звеньев в процессе разработки планов пытались оказывать непосредственное влияние руководители крупных корпораций, средние и мелкие предприниматели, профессиональные союзы.

Анализ механизма планирования за весь период разработки планов приводит к выводу о центральной роли высших правительственных звеньев в выработке основных положений планов. Они назначают Генерального комиссара по планированию, формируют состав представителей администрации в совещательных органах, участвуют в обсуждении содержания плана на всех этапах его разработки. К составлению плана постоянно привлекаются сотрудники подчиненных им министерств. Именно высший эшелон государственной власти — президент, премьер-министр, министры — оказывали значительное влияние на основные стратегические установки планов. Они принимали решения по альтернативным и спорным предложениям, высказанным в совещательных органах. Доказательством служит также явно прослеживаемая зависимость содержания планов от общеполитического процесса в период его разработки. А ведь именно высший эшелон государственного аппа-

рата, зависящий от выборов, наиболее чувствителен к этим процессам. Такое положение предопределяет возможность значительных перемен в планах в связи с приходом к власти нового президента или с изменением соотношения сил в Национальном собрании.

В то же время сами решения, принимаемые в процессе разработки плана, определяются политической ситуацией в стране в этот период. Они зависят от активности различных социальных групп в защите своих интересов, от отношения различных партий к предполагаемой экономической стратегии. Значение указанных факторов в полной мере проявилось в 1970-1990-е годы. Изменения внутри самой процедуры связаны прежде всего с постоянным уменьшением значения комиссий по модернизации. Проявилось это в уменьшении числа комиссий и их численности. На многих этапах разработки плана комиссии по модернизации перестали привлекаться. Снизилось их значение и как органов согласования интересов. При принятии решений стал использоваться принцип большинства, а не консенсуса, как было прежде, что приводит к росту влияния членов администрации и экспертов, которых в комиссиях гораздо больше, чем представителей социально-профессиональных групп.

Эти процессы можно связать с двумя обстоятельствами. Во-первых, с предпринимаемыми время от времени высшими эшелонами власти попытками повысить эффективность процедуры принятия решений, преодолеть склонность госаппарата к бюрократизации.

Во-вторых, с усилением роли региональных органов как участников процедуры разработки плана и по типу представляющих органы согласования. Одна из попыток модернизировать процесс разработки планов была предпринята в период президентства Жискара д’Эстена. С целью ускорения процесса принятия решений по вопросам, касающимся плана, и для укрепления связи комиссариата и высших правительственных чинов в октябре 1974 года по инициативе президента Жискара д’Эстена был создан Центральный совет по планированию. В его состав вошли: президент, премьер-министр, министр экономики и финансов, министр труда и комиссар по планированию. По мере необходимости приглашались и другие министры. Совет собирался раз в месяц. Его основной задачей являлась координация деятельности административных и плановых органов и усиление непосредственного участия высших правительственных звеньев в формировании и реализации плана. Кроме того, через совет происходило соединение среднесрочного плана с процессом принятия текущих решений.

Попытка усилить влияние высшего правительственного звена проявилась и в том, что при экономическом и социальном совете была образована специальная комиссия под руководством президента. В то же время роль совещательных органов несколько понизилась. Аппарат комиссий по модернизации был сокращен, уменьшено и время работы над планом. Первые эскизы выполнялись администрацией, ко-

миссии по модернизации были привлечены позднее. Описанные изменения в процедуре разработки планов свидетельствуют о том, что правительство стало придавать планам большее значение, чем в предыдущий период и стремилось активно формировать его содержание и процесс реализации.

Дальнейшие изменения в процедуре плана связаны со стремлением правительства социалистов, сформированного Ф. Миттераном, демократизировать процедуру разработки планов. Крупным мероприятием правительства явилась реформа планирования. М. Рокар создал специальную комиссию для подготовки проекта закона по реформе планирования.

Комиссия выделила четыре основных принципа реформы планирования: план должен быть национальным, демократичным, децентрализованным и конкретным. Для этого предполагалось:

• усилить роль Национального собрания,

• повысить значение процедуры согласования,

• расширить функции местных органов,

• осуществлять реализацию планов через систему контрактов.

Важное значение придавалось в этих предложениях разработке региональных планов. К составлению этих планов следовало привлекать местные выборные органы, департаменты, комитеты занятости, предприятия, общественные организации. В июле 1982 года на основе предложений комиссии Национальное собрание приняло закон о реформе планирования. Законом введены изменения в процедуру разработки плана и сформулированы основные принципы его реализации. В частности, предусматривается, что для разработки каждого плана создается новый орган — Национальная комиссия по планированию. Комиссию возглавляет министр плана и устройства территорий. Состав и принципы функционирования комиссий определяются специальным декретом этого министра. В комиссии должны быть представлены органы управления регионов и государственных предприятий, профсоюзы и предпринимательские союзы, организации, представляющие сельское хозяйство, торговлю, ремесленное производство, кооперативный сектор, общественные и культурные организации. По предложению правительства в комиссию включаются эксперты по вопросам планирования. Процедура планирования включает по-прежнему два этапа: подготовку доклада по основным ориентирам плана и составлению основного текста плана.

Появились и некоторые новые элементы, связанные с усилением роли регионов и с введением в число участников разработки плана Национальной комиссии.

В законе определен следующий порядок составления плана.

1. За два года до начала действия нового плана региональные органы должны представить в правительство доклады по приоритетам в развитии экономики регионов.

2. На основании полученных докладов правительство подготавливает доклад по основным ориентирам плана.

3. Правительство согласовывает основные цели плана в комиссиях и утверждает их в Совете по экономическому и социальному развитию и в Национальном собрании.

4. Правительство готовит окончательный вариант плана.

5. Закон о плане принимается в Национальном собрании.

6. После принятия закона в Национальном собрании правительство готовит проект второго закона по плану. При его формировании учитываются замечания, высказанные в ходе обсуждения первого закона, используются материалы комиссий по отдельным проблемам.

7. Проект второго закона представляется в экономический и социальный совет и в парламент. Во втором законе по плану определяются методы достижения целей, намеченных в первом законе, области государственного вмешательства, приоритетные программы и контракты, которые предполагается заключать между государством, регионами, отдельными государственными и частными предприятиями. Таким образом, была модернизирована в 1980-е годы идея согласования интересов различных социальных групп и расширен круг включаемых в их работу представителей экономических субъектов. К обсуждению планов стали постоянно привлекаться региональные органы управления.

Значительное влияние на государственную экономическую политику в 1980-е годы оказала политическая борьба за разные модели государственного регулирования и планирования. Вопросы долгосрочной экономической стратегии оказались в центре политической борьбы между правыми партиями и союзом социалистической и коммунистической партий на выборах президента в 1981 году. Экономическая стратегия правых к этому времени уже нашла свое выражение в седьмом (1976-1980 гг.) и новом восьмом плане, реализация которого должна была начаться с 1981 года.

Основными элементами общей экономической программы левых были национализация ряда крупных компаний, повышение налогов на социальные группы, имеющие высокие доходы, и расширение социальной помощи менее обеспеченным слоям. Эта программа позволила представителю блока левых Ф. Миттерану победить на президентских выборах. Сформированное им правительство приступило к реализации своей экономической стратегии, отменив VIII план и начав разработку нового плана. В 19801990-е годы под действием различных политических сил несколько раз происходили колебания государственной экономической стратегии, и таким образом складывался общий вектор ее эволюции. Анализируя формы воздействия различных социальных групп на государственное планирование в 1970-1990-е годы можно выделить две модели их взаимодействия с государством.

В первом случае план, в подготовке которого частично принимали участие разные группы субъектов, как бы инициирует выступления других групп по за-

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

щите своих интересов. Во втором случае сами социальные группы по своей инициативе предполагают варианты экономической стратегии государства. Через свои общественные организации и политические партии соответствующей ориентации они ведут политическую борьбу, в результате которой в случае победы на выборах данная стратегия может быть реализована. В свою очередь в ходе ее реализации будут инициированы выступления общественных групп, чьи интересы окажутся ущемленными. Таким образом, оказывается, что в системе разработки «государственных планов» постоянно действует система прямых и обратных связей между государством и экономическими субъектами. Она заключается в различных формах согласования и борьбы интересов отдельных групп. Инициировать изменения в планах может как та, так и другая сторона. Борьба интересов различных социальных групп и прежде всего крупного предпринимательства и значительной части наемных трудящихся в процессе подготовки планов проходила вокруг нескольких проблем.

В 1960-е годы в процессе разработки планов основная борьба велась вокруг проблемы выбора темпов экономического роста. Именно по этому показателю различались варианты экономических стратегий, разработанные в самом конце 1960-х годов в процессе подготовки VI плана (1971-1975 гг.). Было предложено три варианта с среднегодовыми темпами роста валового внутреннего продукта в 6,5, 6 и 5,5%. Крупные фирмы настаивали на принятии варианта с самыми высокими среднегодовыми темпами, так называемом «росте по-японски». Чтобы поддерживать такие высокие темпы, деятельность государства должна была бы в первую очередь быть направлена на оказание помощи и содействия крупным предприятиям, обеспечивающим значительную долю производства. Именно по этой причине данный вариант не устраивал другие социальные группы. Бурный рост должен был сопровождаться структурными перестройками быстрой модернизацией, то есть усилением социальных проблем, а приоритет государства отдавался бы обеспечению этого роста, а не их решению.

В начале 1980-х годов речь шла уже не о выборе темпов роста, а о решении дилеммы: как сочетать борьбу с инфляцией, поддержание более или менее устойчивого роста и эффективные структурные перестройки с решением социальных вопросов и в первую очередь проблемы безработицы. Решение этих задач требовало увеличения государственных социальных расходов, а это создавало напряженность государственного бюджета. Для ликвидации его дефицита были подняты налоги на крупные состояния. Увеличение налогов на наиболее обеспеченные слои и перераспределение госбюджета исходя из приоритета социальных проблем вызвали ответную реакцию. Она проявилась и в открытых выступлениях союзов предпринимателей, и в форме бегства капиталов и в остром политическом противоборстве на парламентских, президентских и муниципальных выборах 1980-1990-х годов.

Анализ борьбы вокруг плановых приоритетов показывает, что во Франции на нее значительное вли-

яние оказали профсоюзы и противостояние «левых» и «правых» партий. Так, в приведенном выше примере с выбором темпов роста в VI плане правительство выбрало умеренный вариант после того, как против него в печати выступили лидеры крупнейших профсоюзов, была развернута борьба и в Экономическом и социальном совете, а представители «левых партий» начали борьбу в парламенте.

2.2. Система индикативного планирования в Японии

Японские экономисты считают, что основной функцией индикативного планирования является ориентирование предприятий частного сектора экономики на реализацию на практике государственной экономической политики. В соответствии с данной установкой общегосударственные планы социальноэкономического развития не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение данных программ в общенациональных интересах. Другими словами, основной функцией индикативного планирования становится информационно-ориентирую-щая, одновременно выступающая и как мотивационная. К выводу о необходимости формирования таких планов в Японии пришли еще в середине 1950-х годов, когда было положено начало общегосударственному планированию. С 1956 г. по настоящее время в Японии разработано 13 общегосударственных планов социально-экономического развития страны.

Цели, поставленные в общегосударственных планах, преследовали решение наиболее важных проблем, стоящих в тот или иной период (таблица).

Следовательно, сложившейся формой индикативного планирования в Японии можно считать периодически разрабатываемые общегосударственные планы социально-экономического развития страны. В разработке данных планов в той или иной мере принимают участие все правительственные учреждения, имеющие отношение к экономике — прежде всего Министерство финансов и Министерство внешней торговли и промышленности. Кроме того, к обоснованию и разработке планов привлекаются многие научно-исследовательские организации и широкий круг опытных специалистов и экспертов. Основную же координирующую роль в разработке планов играет Управление экономического планирования, которое является важным элементом кабинета министров и возглавляется генеральным директором в ранге государственного министра.

С начала 1960-х годов в дополнение к общенациональному плану социально-экономического развития страны разрабатываются так называемые комплексные планы национального развития. Их разработку осуществляет Совет по вопросам национальной территории при правительственном Управлении по делам национальной территории по мере появления существенных изменений во внутренних и внешних условиях развития Японии. Такие долгосрочные экономические программы утверждаются кабинетом министров и имеют законодательный харак-

Целеполагание в планах социально-экономического развития Японии

Название и период действия плана

Основные цели плана

Пятилетний план экономического самообеспечения

1. Достижение экономической независимости

2. Обеспечение полной занятости

Новый долгосрочный экономический план

1. Максимизация экономического роста.

2. Повышение уровня жизни.

3. Полная занятость

План удвоения национального дохода

1. Максимизация экономического роста.

2. Повышение уровня жизни.

3. Полная занятость

Среднесрочный экономический план

Ликвидация диспропорций развития

План экономического и социального развития (1967-1971 гг.)_____________________________

Достижение сбалансированного и устойчивого экономического и социального развития

Новый план экономического и социального развития (1970-1975 гг.)____________________________________

Создание благоприятных условий жизни нации путем сбалансированного и устойчивого экономического роста

Базовый экономический и социальный план (1973-1978 гг.)___________________________

1. Повышение благосостояния нации.

2. Расширение международного сотрудничества

Экономический план на вторую половину 70-х годов

1. Устойчивое развитие экономики.

2. Обеспечение полноценной жизни нации

Новый семилетний экономический и социальный план

1. Постепенный переход на путь стабилизации роста.

2. Улучшение качества жизни.

3. Увеличение вклада в развитие международного сообщества

Экономические и социальные перспективы и ориентиры на 80-е годы

1. Обеспечение полной занятости.

2. Стабилизация цен и внешнеторгового баланса.

3. Проведение административно-финансовой реформы

Новый экономический план

1. Стимулирование внутреннего спроса.

2. Продвижение к самому высокому в мире уровню жизни.

3. Сбалансированное развитие провинции

Пятилетний план создания державы благосостояния

Значительное повышение жизненного уровня

Экономический и социальный план структурной реформы

Осуществление кардинальной реформы экономической и социальной структуры страны

тер. С 1962 г. по настоящее время были приняты четыре такие программы.

Так, например, четвертый комплексный план национального развития, рассчитанный на период 1987-2000 гг., провозглашает в качестве главной цели обеспечение основы для сбалансированного развития нации.

Необходимо отметить, что по существу общегосударственные планы социально-экономического развития страны являются своеобразной конкретизацией долгосрочных государственных программ.

Важнейшей отличительной особенностью индикативного планирования в Японии можно считать его гибкость, что обусловливается необходимостью разработки новых плановых ориентиров, соответствующих изменяющимся внутренним и внешним условиям развития страны.

Практика планирования в Японии свидетельствует о том, что подавляющее число японских компаний (преимущественно крупных) способствуют реализации общегосударственного плана и планируют свою деятельность, исходя из его показателей и ориентиров.

Таким образом, современная японская экономика, функционирующая на принципах рыночного хозяйства, представляет собой смешанную «плановорыночную» модель. Важнейшим ее элементом является общегосударственное планирование социальноэкономического развития страны. Использование преимущественно неформальных методов государственного регулирования (таких, как переговоры и компромиссы) потребовало организации непрерыв-

ного обмена мнениями между правительством и бизнесом. В определенной степени такое сотрудничество осуществляется через сеть соответствующих организаций, обеспечивающих посредничество между государством и частными фирмами. Вместе с тем, помимо институционального взаимодействия значительную роль в Японии играют неформальные связи между государством и бизнесом.

В Японии достигается достаточно оптимальный баланс между решениями, основывающимися на рыночных сигналах, и решениями, учитывающими более широкий круг проблем (обеспечение национальной безопасности, поддержание социально-политической стабильности, сохранение окружающей природной среды и т. п.).

Однако следует отметить, что японский опыт реализации индикативных планов является настолько специфичным, что его механическое использование другими странами вряд ли представляется возможным. Вместе с тем, для любой страны, и особенно для России, может быть полезен японский опыт в сфере анализа и оценки возможных социальных последствий принимаемых экономических решений.

2.3. Опыт индикативного планирования в Китае

По мнению китайских экономистов, индикативное планирование представляет собой макроэкономическое планирование при самостоятельности предприятий. Так, Цзиньвэнь Ли считает, что:

«Макроэкономическое планирование в Китае основано на сочетании частного и государственного

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

секторов экономики при доминировании последнего. Поскольку деятельность госпредприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности, мы считаем, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер» [2]. Подобная трактовка планирования в определенной мере оказывается близкой к пониманию народнохозяйственного планирования в бывшем СССР в условиях полного хозрасчета.

В Китае индикативное планирование представляет собой единую целостную систему, которая состоит из планов различных уровней и разной продолжительности — долгосрочные (10-20 лет ), среднесрочные (5 лет) и годовые.

Долгосрочный план является документом программного характера, который отражает стратегию развития экономики, науки и техники, социальной сферы. Его основная задача заключается в разработке данной стратегии на период действия плана в соответствии с научным прогнозом, определении темпов экономического развития, основных показателей, основных объектов строительства, установлении экономической политики и основных мероприятий по реализации плана.

Долгосрочному планированию отводится ведущее место в системе народнохозяйственного планирования. Китайские экономисты объясняют это следующими обстоятельствами:

1. Разработка долгосрочного плана способствует максимальному использованию результатов НТП. Только в долгосрочном плане возможно с достаточной степенью достоверности дать прогнозные оценки предстоящих прорывов в науке и технике на длительную перспективу и определить степень их влияния на развитие экономики.

2. Составление долгосрочных планов содействует совершенствованию производственной, технологической и территориальной структуры производства.

3. Долгосрочный план призван сыграть значительную роль в мобилизации и стимулировании активности населения страны.

Среднесрочные (пятилетние) планы являются

связующим звеном между долгосрочными и годовыми планами. В последних осуществляется конкретизация задач долгосрочной стратегии. В среднесрочном плане особое значение имеет проработка следующих аспектов:

• темпов экономического роста;

• основных пропорций, складывающихся в экономике страны;

• основных показателей развития национальной экономики;

• масштабов, направлений и эффективности капитальных вложений;

• ключевых проблем развития и внедрения достижений НТП;

• среднего уровня жизни городского и сельского населения страны;

• уровня комплексного использования природных ресурсов и степени защиты окружающей среды от загрязнения;

• уровня рождаемости и естественного прироста населения;

• важнейших направлений экономической и научно-технической политики государства;

• основных мер по обеспечению выполнения плана. Пятилетний план выступает в качестве основной

формы организации производства, строительства, обращения и социальной сферы.

Таким образом, долгосрочное и среднесрочное планирование имеет стратегическое значение и играет решающую роль в развитии экономики страны. Стратегические концепции долгосрочного и среднесрочного планирования реализуются через годовые планы, превращаются в практические планы с четкими задачами, целостными показателями и конкретными мероприятиями. Одновременно годовые планы выполняют роль обратной связи. Государственные плановые органы Китая имеют возможность в соответствии с новой ситуацией и проблемами, возникающими в процессе реализации годового плана, пересматривать пятилетние планы, с тем чтобы они в большей степени соответствовали реальной действительности. В этой связи необходимо обеспечивать увязку долгосрочных, пятилетних и годовых планов, создавая систему планов.

Руководство плановой работой осуществляет Госсовет, который является высшим государственным исполнительным органом. Через свой орган планового управления — Государственный плановый комитет — он отвечает за процесс составления и организацию выполнения народнохозяйственных планов.

Существующий порядок составления народнохозяйственных планов предусматривает движение информации «сверху вниз», «снизу вверх», а также сочетание этих двух подходов. Как правило, при составлении долгосрочных и среднесрочных планов информация движется «дважды вниз, один раз вверх», то есть первоначально Госсовет, разрабатывает плановые показатели и контрольные (рекомендательные) цифры, затем регионы и отрасли представляют вышестоящим органам свои проекты планов и, наконец, Госплан с помощью комплексных балансов разрабатывает проект народнохозяйственного плана экономического и социального развития.

3. Методические основы формирования системы индикативного планирования в России

Для России в силу специфики ее политического и социально-экономического развития наиболее целесообразным представляется использование стратегической, или структурно-стратегической формы индикативного планирования.

Структурно-стратегическая форма индикативного планирования предполагает разработку на федеральном уровне стратегического плана, структурированного на год, пятилетие и 15-летний период.

В этой связи необходимо внести кардинальные изменения в технологию формирования плана социально-экономического развития страны. На федеральном уровне должен разрабатываться индикативный план стратегического характера или просто стра-

тегический план, в рамках которого формулируются важнейшие стратегические цели развития российской экономики и общества в целом, реализация которых на практике позволит осуществить прорыв в социально-экономическом развитии.

В технологии разработки индикативного плана не должна преобладать экстраполяция прошлых тенденций. Первоочередная задача заключается в том, чтобы переломить сложившиеся негативные тенденции в социально-экономическом развитии, преодолеть депрессию и стимулировать экономический рост.

Разработка индикативного плана должна начинаться с формулирования целей социально-экономического развития страны на заданную перспективу и оценки имеющихся ресурсов, которые могут быть задействованы для реализации этих целей.

В зависимости от горизонта планирования содержание индикативных планов будет различаться.

Основной целью долгосрочного индикативного плана, рассчитанного на 15-летний период, является ориентация долгосрочного развития страны в глобальном пространстве научно-технического и экономического развития. Главной его задачей становится поиск и выбор стратегических направлений повышения конкурентоспособности национальной экономики. Основное значение в этом случае приобретают прогнозные расчеты по обоснованию приоритетных направлений НТП, которые формируют траекторию будущего экономического роста и открывают перспективные возможности для обеспечения социальноэкономического подъема. С учетом этого необходимо определять приоритеты долгосрочного социально-экономического развития страны, разрабатывать целевые научно-технические программы.

В среднесрочном индикативном плане, рассчитанном на 5-летний период, представляется целесообразным определять приоритеты научно-технического и социально-экономического развития страны, характерные для среднесрочного цикла индикативного планирования. Данные приоритеты должны быть положены в основу определения желаемых пропорций национальной экономики и разработки целевых программ.

Важной задачей среднесрочного цикла индикативного планирования должно стать, с одной стороны, определение возможных диспропорций и узких мест, затрудняющих социально-экономическое развитие страны, а с другой — поиск новых горизонтов, открывающихся вследствие глобального НТП и развития мирового хозяйства. В процессе сопоставления проблемных ситуаций и реальных возможностей их разрешения необходимо выработать стратегию повышения конкурентоспособности национальной экономики, мероприятия по реализации которой и должны составлять содержание среднесрочного индикативного плана социально-экономического развития страны.

Кроме того, в рамках среднесрочного индикативного плана существенное значение приобретают перспективные территориальные пропорции развития национальной экономики, определение которых должно служить основой для формирования приорите-

тов региональной социально-экономической политики государства.

Годовое индикативное планирование (годовой цикл индикативного планирования) может включать характеристику основных макроэкономических параметров (ВВП, инвестиции, доходы, занятость населения и т. п.) и конкретные инструменты экономической политики (налоги, таможенные пошлины, процентные ставки, регулируемые цены и т. п.).

Внедрение системы индикативного планирования социально-экономического развития страны предполагает изменение технологии формирования государственного бюджета, который должен в полной мере соответствовать политике развития национальной экономики. В основу разработки бюджета должны быть положены законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетных расходов по определенным направлениям социальной и экономической политики, а также программно-целевой подход к планированию и осуществлению расходов. В этом случае в качестве приоритетных должны рассматриваться расходы на проведение научных исследований и стимулирование НТП, на образование, а также на обеспечение национальной безопасности, что составляет основу устойчивости будущего развития экономики.

В отличие от плановых директив, практиковавшихся в условиях административно-командной экономики, индикативные планы в условиях смешанной экономики не могут содержать обязательных для выполнения заданий хозяйствующим субъектам и должны разрабатываться с участием и учетом предложений деловых кругов и специалистов. Другими словами, индикативный план должен рассматриваться как результат широкого общественного обсуждения путей развития национальной экономики и общества в целом. Целью его разработки является формирование общенационального консенсуса в отношении определения приоритетов социально-экономического развития страны. Индикативный план способствует свободному целеполаганию хозяйствующих субъектов и выполняет для них функцию ориентира, указывающего перспективные направления социально-экономического развития.

Особую роль индикативный план играет по отношению к предприятиям государственного сектора экономики. Причем в зависимости от формы собственности к ним могут применяться различные технологии планирования.

По отношению к казенным предприятиям, по обязательствам которых государство несет полную ответственность, необходимо применять жесткие процедуры директивного управления в соответствии с установленными государством целями их развития.

Для предприятий, за деятельность которых государство несет ограниченную ответственность, целесообразно применение менее жестких процедур планирования, то есть главным образом принятие стратегических решений в управлении инвестиционной политикой и активами.

Однако, к сожалению, использование индикативного планирования в России реализуется с больши-

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008

ми трудностями и противоречиями, испытывая противодействие со стороны большого числа политиков и получая «дискредитацию» со стороны целых научно-теоретических школ, которые весьма своеобразно трактуют принципы либерально-рыночного хозяйствования. Реальная общемировая практика игнорируется противниками индикативного планирования, и в отношении него создаются нередко красочные мифы, не имеющие ничего общего с действительностью. Представляется полезным остановиться на наиболее важных из них.

Миф первый. Индикативное планирование не отличается от директивного. Утверждение федеральным законом индикативного плана невозможно, так как рыночной экономике не свойственно директивное планирование.

На самом деле индикативное планирование, как уже неоднократно отмечалось выше, служит достижению долгосрочных целей экономического развития страны методами косвенного воздействия на предприятия и не имеет ничего общего с социалистическим директивным планированием, когда спускаемые сверху планы безальтернативны и приравниваются к приказу. Индикативный план, не сковывая инициативы частного бизнеса, помогает определять общий курс управления предприятиями, информируя руководство и плановые подразделения о потенциальном спросе, положении дел в смежных областях, состоянии рынка рабочей силы и т. д. Без такого плана сложно обосновать направления и размеры инвестиций. В процесс составления плана под эгидой специально создаваемых правительством или президентом управляющих органов вовлекаются многие предприятия, другие независимые субъекты, региональные и местные власти, общественные организации. В промышленно развитых странах, как уже отмечалось, в этих целях при специальных органах по стратегическому планированию создавались межведомственные комиссии (например, во Франции — комиссии по модернизации).

Применительно к индикативным планам неуместно говорить, насколько они «выполнены или не выполнены», но очень важно оценивать, «достигнуты или не достигнуты цели, поставленные в них». Плановые показатели выступают в качестве экономических индикаторов — носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры. Обычно создаются соответствующие подразделения, в функции которых входят постоянный мониторинг динамики фактических показателей и их сравнение с индикативными показателями. При отклонении фактических результатов от намечавшихся проводится анализ причин этого и при необходимости принимаются меры для корректировки планов. Ядром анализа, прогнозирования и планирования являются модели «затраты-выпуск» или межотраслевые балансы производства и распределения продукции.

В мировой практике индикативные планы утверждаются высшими государственными органами, но тем не менее они остаются ориентирующими для частного сектора и не превращаются после утвержде-

ния парламентом или правительством в директивные. Во Франции, например, как уже отмечалось, индикативный план имеет силу государственного закона. План утверждается президентом Франции, а затем — парламентом Франции. Утверждению подлежат общенациональные цели, приоритеты и программы развития. Наличие индикативного плана предполагает централизованное формирование макроэкономических, межотраслевых и межрегиональных пропорций при децентрализованных методах формирования внутриотраслевых, внутрирегиональных и внутрипроизводственных пропорций.

Миф второй. Индикативное планирование противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации. На самом деле индикативное планирование ни в какой степени не противоречит бюджетному законодательству, поскольку функции индикативного планирования шире задач обслуживания бюджетного процесса. В промышленно развитых странах индикативный план либо разрабатывается совместно с бюджетом, либо предшествует ему. В российской же практике процесс разработки годового бюджета на основе трехлетнего прогноза развития экономики был до сих пор основным и единственным инструментом регулирования экономических процессов.

Реализация программно-целевого подхода (прогнозирование - программирование - бюджетирование) предполагает более четкое целеполагание для проводимой экономической политики, ориентированной на достижение конкретных экономических результатов с точки зрения как темпов экономической динамики, так и ее структурного наполнения и качества. При таком подходе экономические реформы должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения вполне конкретных результатов экономического прогресса. Важно здесь ориентироваться на принцип движения от общего к частному — от общенациональных приоритетов экономического развития и стратегических целей деятельности правительства к целям и задачам субъектов бюджетного планирования и реализуемым ими целевым федеральным и ведомственным бюджетным программам на трехлетнюю перспективу.

Миф третий. Экономические индикаторы как основные составляющие индикативных планов являются только вспомогательными инструментами для разработки прогноза экономического развития.

Напротив, прогноз, как более ранняя фаза, разрабатывается для обоснования обобщающих показателей индикативных планов. Индикатор является центральным понятием системы индикативного планирования. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться в направлении реализации общенациональной цели (например, применительно к настоящему периоду — задачи удвоения ВВП за десятилетие). Индикатор в рамках индикативного плана носит векторный, направленный характер. Индикаторы могут иметь предельные по-

роговые (минимальные и максимальные) уровни. При этом особое место занимает определение и использование пороговых значений, призванных сигнализировать о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии его развития.

Дальнейшее влияние на объект управления осуществляется при помощи регуляторов — особых механизмов поддержания оптимального функционирования процессов. Регулятор является механизмом реакции на значение индикатора. Процесс управления строится на мониторинге факторных показателей (регуляторов), их анализе с учетом влияния на целевой показатель (индикатор), прогнозе возможных изменений регуляторов и условий развития объекта управления, оценке альтернативных решений при выборе наиболее эффективных вариантов.

Покажем значимость механизма индикативного планирования для решения одной из центральных практических задач в экономике, поставленных Президентом РФ, — задачи удвоения ВВП в течение нынешнего десятилетия.

Для обеспечения такого существенного роста ВВП требуется целенаправленная перестройка важнейших макроэкономических и структурных пропорций российской экономики. Посредством системы индикативного планирования должны быть обеспечены:

• управление макроструктурными пропорциями;

• управление отраслевой структурой и межотраслевыми пропорциями;

• управление региональной структурой и межрегиональными пропорциями;

• управление инновационным процессом;

• управление внешнеэкономическими связями.

В контексте задачи удвоения ВВП необходимо рассчитать соответствующие объемы инвестиций в основной капитал, масштаб и структуру потребительского спроса, рост денежных доходов населения, пороговые значения доли доходов федерального бюджета в ВВП и др.

Базой индикативного планирования является многостороннее макроэкономическое моделирование, определяющее требования к развитию основных отраслей экономики в свете решения задачи удвоения ВВП за 10 лет. Необходимо также просчитать соответствующие требования к наиболее крупным хозяйствующим субъектам, выработать рациональные параметры развития экономических систем субъектов Федерации.

Было бы целесообразно возобновить работу над проектом Федерального закона «О внесении измене-

ний и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации», предусмотрев в нем решение всех вопросов, мешающих широкому развитию в стране процессов стратегического и индикативного планирования.

Важнейшим элементом индикативного планирования следует считать развитие договорного взаимодействия федеральных органов управления с органами управления субъектов Федерации, финансовопромышленными группами и крупнейшими предприятиями страны. Такие договорные взаимоотношения наиболее широко применяются во Франции, где заключаются контракты государства и отрасли (на стороне отрасли выступает ассоциация крупнейших промышленников), государства и региона. Это позволит сформировать согласованную с регионами и промышленниками систему индикаторов, включающую индикаторы важнейших межотраслевых и межрегиональных поставок продукции и услуг.

Необходимо изучать и распространять опыт тех регионов России, где уже найдены хорошие решения по целенаправленному осуществлению индикативного планирования. Например, действенная система индикативного управления экономикой создана в Республике Татарстан. Для этого разработан и сформирован необходимый модельный аппарат, создана система информационных потоков. Ежегодно правительством Татарстана утверждается система индикаторов, ориентирующая хозяйствующие субъекты на решение актуальных для республики социально-экономических проблем.

В соответствии с действующей международной практикой (например, по аналогии с Комиссариатом по планированию при правительстве Франции) целесообразно создать специальный орган по стратегическому планированию при Правительстве Российской Федерации, возложив на него координацию деятельности по разработке долгосрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов и мониторинг их реализации, а также совет по прогнозированию и стратегическому планированию инновационно-технологического, социально-экономического и территориального развития из представителей бизнеса, науки, федеральных, региональных и местных властей.

Литература

1. Е. Иванов. Индикативное планирование развития экономики// Экономист, № 9, 1993.

2. ЦзиньвэньЛи. Роль государственного регулирования в экономике Китая//Вопросы экономики, № 7, 1997.

ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008