Конституционно-правовой договор: понятие и возможности применения

© 2003 г. В.А. Черепанов

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР: ПОНЯТИЕ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ

Понятие конституционно-правового договора. В теории конституционного права термин «договор» употребляется в двух основных значениях. Некоторые исследователи считают его согласием субъектов на создание и функционирование федерации, своего рода общественным договором Ж.Ж.Руссо и обозначают как основу любой федерации, а саму федерацию - как «самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении согласия и самоуправления»!!, с.18]. По мнению В.Е.Чиркина, сторонники такого подхода «чаще всего имеют в виду не особый юридический документ, а предполагаемое (гипотетическое) согласие этносов или населения, территориальных единиц, органов власти федерации и ее субъектов жить в составе федеративного государ-ства»[2].

Без согласия сторон невозможно заключение договора, оно является важнейшим условием создания и функционирования любой федерации, отсутствие его порождает социальные конфликты и может привести к дезинтеграции и разрушению государства. Однако согласие - один, но не единственный существенный признак договора. При сведении юридического договора к согласию сторон происходит сужение определения, из содержания понятия исключаются многие другие существенные признаки, что может привести к терминологической путанице.

Во втором значении термин «договор» употребляется в теории конституционного права как правовой акт, юридический документ, в котором зафиксировано волеизъявление субъектов федеративных отношений (разумеется, это слишком широкое определение, в дальнейшем оно будет сужено). В российской конституционной практике можно выделить два вида таких договоров: федеративный и договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (далее по тексту - договоры с федерацией, или просто - договоры).

Для их обозначения в научной литературе используются различные термины: «внутренние» [3], «внутрифедеральные» [4], «внутригосударственные конституционные и внутрифедеральные» [5] и даже «федеративные» договоры [6], некоторые авторы относят их к административным [7]. Наиболее удачен термин «конституционно-правовой договор» [8], подчеркивающий его специфику перед договорами в других отраслях права.

Именно он используется в данной статье для обозначения договоров в конституционном праве Российской Федерации.

Договор как правовая конструкция получил углубленную научную проработку в теориях гражданского, международного, трудового, административного права. В последнее время все большее внимание уделяется вопросам общей теории договора [9]. С учетом результатов научных исследований в этой области можно предложить следующее определение конституционно-правового договора.

Конституционно-правовой договор - это нормативный правовой акт, закрепляющий свободное и согласованное волеизъявление субъектов федеративных отношений по поводу федеративного устройства государства.

По нашему мнению, здесь перечислены необходимые и достаточные существенные признаки понятия «конституционно-правовой договор». К их числу относятся:

документальная форма договора (правовой акт); нормативность договора (нормативный правовой акт); волевой характер договора (закрепляется волеизъявление его сторон); свобода договора (фиксируется свободное волеизъявление субъектов); согласие сторон (проявляется согласованное их волеизъявление, без которого немыслим любой договор);

субъектный состав договора (заключается между определенными сторонами - субъектами федеративных отношений);

объект договора (заключается по поводу федеративного устройства государства).

Существенные признаки понятия «конституционно-правовой договор» можно условно разделить на две группы. К одной относятся общие для всех договоров признаки вне зависимости от отрасли применения: документальная форма, волевой характер, согласие и свобода договора. Они имеют свои особенности в конституционном праве, однако достаточно полно раскрыты в научной литературе и по этой причине здесь не рассматриваются. В другую группу входят специфические именно для конституционно-правового договора существенные признаки, которые в определяющей степени отличают его от других отраслевых договоров: нормативность, субъектный состав и объект. Логика научного изложения требует более полного их раскрытия в данной статье.

Субъектный состав договора. Конституционно-правовой договор заключается между субъектами федеративных отношений, которые в теории федерализма определяются по-разному. В одних случаях к их числу относят только федерацию как целое государство и субъект федерации -государственное образование как его неотъемлемую часть [10]. В других

к ним добавляют индивида как действительного творца федеративных отношений и их главного действующего лица [11].

Наиболее широкий перечень содержится в работах И.А.Умновой и Л.М.Карапетяна [1, с. 49, 50], выделяющих две группы субъектов. В первую входят Российская Федерация как государство и ее субъекты без определения конкретных носителей власти, во вторую - непосредственные носители государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: народ, органы государственной власти федерации и органы государственной власти ее субъектов. Данный подход представляется наиболее полным и убедительным. Действительно, ограничивать перечень федерацией и ее субъектами вряд ли обоснованно, ибо Конституцией предусмотрено и в конституционной практике широко распространены правоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, краев, областей. Исключать из числа субъектов федеративных отношений многонациональный народ Российской Федерации тем более недопустимо. Он является носителем суверенитета, единственным источником власти в Российской Федерации и «обладает учредительной властью, которая не может передаваться кому бы то ни было» [12].

Сторонами конституционно-правового договора как правового акта выступают не все субъекты федеративных отношений. К их числу следует отнести, во-первых, Российскую Федерацию и ее субъектов без определения конкретных носителей власти, во-вторых, конкретных носителей этой власти: органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Субъектный состав двух видов рассматриваемых в статье договоров несколько различен.

Федеративный договор по содержанию и порядку подписания, а также учитывая его одобрение Съездом народных депутатов Российской Федерации, представляет собой договор между федерацией и ее субъектами, несмотря на неудачные формулировки в его названиях (договоры о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов). Субъектами договора выступают не две, как обычно, а множественность сторон: Российская Федерация как государство и совокупность ее субъектов.

Более сложным и дискуссионным представляется вопрос о субъектном составе другого вида конституционно-правового договора - договора с федерацией, имеющего две разновидности: договоры и соглашения. Субъектный их состав конституционными нормами не определен, но и не ограничен. Федеральным Законом от 24.06.99 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации» определены стороны рассматриваемых договоров и соглашений. Согласно ст. 16 Закона сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации. Данная норма достаточно четко сформулирована, апробирована на практике и возражений не вызывает. Несколько иное отношение возникает к законодательному определению субъектного состава договоров.

Ст. 15 Закона устанавливает следующее: «Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

Данная норма представляется крайне неудачной по юридической технике и противоречит другим нормам этого Закона. Содержание формулировки «уполномоченные органы» остается загадкой. Какие полномочия должен закрепить закон субъекта за этими органами? Представлять субъект в его взаимоотношениях с федерацией? - Вряд ли. Для этого имеется определенное п. 8 ст. 2 Закона «уполномоченное лицо субъекта - лицо, уполномоченное конституцией (уставом) или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации представлять субъект Российской Федерации». Чтобы представлять самих себя в взаимоотношениях с федеральными органами, нет необходимости в дополнительных полномочиях, устанавливаемых законом субъекта, это - компетенция его руководителя. Логика законодателя противоречива и крайне спорна.

На наш взгляд, субъектный состав рассматриваемого договора определяется составом лиц, его подписывающих. Согласно ст. 25 Закона ими являются:

- Президент Российской Федерации как глава государства, за которым Конституцией (ст. 80) закреплено право представлять Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Очевидно, что в этом договоре он представляет и выступает от имени государства в целом, а не от имени тех или иных органов его власти. Значит, одной из сторон (субъектов) данного вида конституционно-правововых договоров является Российская Федерация как государство в целом;

- президент (глава) субъекта федерации, который, в соответствии с конституцией (уставом), уполномочен представлять субъект федерации. Очевидно, что высшее должностное лицо субъекта представляет и выступает от имени субъекта в целом, а не от имени тех или иных органов его власти. Следовательно, другая сторона (субъект) данного вида конституционно-правовых договоров - субъект федерации как государственное образование в целом.

Таким образом, субъектами договора с федерацией являются Российская Федерация как государство в целом и ее субъект как государственное

образование в целом. В качестве субъектов соглашений выступают органы исполнительной власти указанных сторон договора.

Объект договора. Конституционно-правовой договор заключается по поводу федеративного устройства государства. В этой связи объект -общественные отношения в области федеративного устройства государства. В ч. 3 ст. 11 Конституции конкретизируется данный объект, сужается до общественных отношений, возникающих при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Конституционно-правовой договор может применяться для конкретизации предметов совместного ведения, что для договоров с федерацией определено Федеральным Законом (п. 2 ст. 14). Под конкретизацией предмета совместного ведения, по нашему мнению, следует понимать перераспределение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта федерации по той или иной группе общественных отношений, отнесенных Конституцией к данному предмету совместного ведения.

В этой связи предметом конституционно-правового договора является объем полномочий органов государственной власти разных уровней в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий по предметам совместного ведения.

Нормативность договора. Нормативность конституционно-правового договора закреплена ст. 11 Конституции. В научной литературе конституционно-правовой договор, как правило, считается нормативным и рассматривается как источник конституционного права.

В ч. 2 ст. 4 Конституции закреплено ее верховенство и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. В этой связи ст. 4 Федерального Закона от 24. 07. 99 г. № 119-ФЗ установлен принцип верховенства Конституции и Федерального Закона над договорами с федерацией.

Вопрос о юридической силе Федеративного Договора несколько сложнее. С одной стороны, он включен в состав Конституции 1978 г., многие его нормы инкорпорированы в текст Конституции 1993 г. С другой - в настоящее время Федеративный Договор не имеет юридической силы Основного Закона страны. Согласно разделу 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции 1993 г. его нормы действуют в части, ей не противоречащей. Таким образом, верховенство Конституции и Федерального конституционного Закона над Федеративным Договором очевидно. Соотношение его с Федеральным Законом остается до конца неясным. «Юридическая сила конституционно-правового договора зависит от уровня его участников, т. е. от положения в иерархии государственной власти тех, кто его заключает, - пишет по этому поводу О.Е.Кутафин. - Если

такой договор одобрен Федеральным Собранием, то по своей юридической силе он приравнивается к федеральному закону» [13].

Федеративный Договор принят высшим органом государственной власти Российской Федерации, которым по Конституции 1978 г. являлся Съезд народных депутатов. Федеративный договор выражает не только общегосударственную волю как федеральный закон, но и согласованную волю субъектов, образующих эту федерацию. В этой связи должен действовать принцип верховенства Федеративного Договора над Федеральным Законом, что требует своего нормативного закрепления.

Федеративный Договор как источник конституционного права. После принятия Конституции 1993 г. место Федеративного Договора в системе источников конституционного права изменилось коренным образом. Большинство его норм либо были инкорпорированы в текст Конституции, либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям. Анализ Федеративного Договора позволяет отнести к числу действующих лишь две нормы, не вошедшие в текст Конституции:

- п. 3 ст. II всех договоров, составляющих в совокупности Федеративный Договор, о направлении субъектам федерации законопроектов по предметам совместного ведения;

- ст. 5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга о праве ее субъектов на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения.

Однако в реальной конституционной практике эти нормы как нормы Федеративного Договора не применяются и игнорируются даже Конституционным Судом. Так, в постановлении от 09. 01. 98 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Конституционный Суд посчитал п. 3 ст. II Федеративного Договора по юридической силе ниже регламентной нормы Государственной Думы Российской Федерации (ст. 102 ее Регламента). В постановлении от 01. 02. 96 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области подтверждено право субъектов федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, однако действующая по данному вопросу норма Федеративного Договора при этом даже не упоминалась и не анализировалась.

Закрепление обеих действующих норм Федеративного Договора в Федеральном Законе от 24. 06. 99 г. № 119-ФЗ (ст. 12, 13) завершило этот процесс и исчерпало Федеративный Договор 1992 г. как действующий источник конституционного права. Возможности же Федеративного Договора как формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной ч. 3 ст. 11 Конституции, далеко не исчерпаны и достаточно широ-

ки. В пределах конституционно дозволенного Федеративным Договором могут быть урегулированы различные сферы федеративных отношений, особенно те, в которых необходимо общее согласие всех субъектов федерации.

В первую очередь - это общественные отношения по предметам совместного ведения. При их разграничении федеральный законодатель так глубоко и тщательно стремится регламентировать предмет совместного ведения, что субъектам федерации нередко там ничего не остается. Федеральные законы по предметам совместного ведения зачастую принимаются как законы по предметам исключительной компетенции федерации, а федеральные органы исполнительной власти могут самостоятельно действовать в сфере совместного ведения, причем их правомочия ничем не ограничены [14]. В этой связи возникает необходимость «решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения» [15]. Данную задачу целесообразно сформулировать в более обобщенном виде: какова степень, глубина федерального проникновения законодательной и исполнительной властей по предметам совместного ведения. Очевидно, что решить эту задачу путем принятия федерального закона абсолютно нереально. Ибо федеральный законодатель никогда не допустит даже возможности уменьшения своего влияния на регионы. Это можно сделать исключительно путем подписания нового Федеративного Договора, в котором должны быть закреплены принципы и порядок разграничения предметов совместного ведения между федерацией и ее субъектами, компетенции и полномочий соответствующих органов государственной власти по предметам совместного ведения.

Федеральный Закон от 24. 06. 99 г., регулирующий эти общественные отношения, явно несовершенен. Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, которая в совокупности с другими положениями главы первой составляет основы конституционного строя Российской Федерации, представляется, что принципы и порядок разграничения предметов совместного ведения должны быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либо Федеративным Договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.

По нашему мнению, в новом Федеративном Договоре необходимо:

- осуществить систематизацию предметов совместного ведения отдельно для законодательной и исполнительной власти;

- определить глубину федерального проникновения законодательной и исполнительной власти по каждому предмету или группе предметов совместного ведения;

- обозначить сферу применения договоров с федерацией по предметам совместного ведения, скорректировать процедуру и порядок принятия;

- пересмотреть порядок участия субъектов федерации в обсуждении и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения;

- установить конституционно-правовую ответственность сторон за неисполнение и ненадлежащее исполнение Федеративного Договора.

В новом Федеративном Договоре могут быть рассмотрены вопросы объединения субъектов, изменения статуса сложносоставных субъектов, упорядочения системы и структуры территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и т.п.

Договор с федерацией в регулировании федеративных отношений. Развитие Российской Федерации при диалектическим рассмотрении предстает как процесс возникновения, развертывания и разрешения социальных противоречий, которые выступают источником ее самодвижения и саморазвития [16]. Противоречия между федерацией как целостной системой и составляющими ее субъектами как элементами, частями этой системы разнообразны, формируются и проявляются в различных сферах деятельности. В качестве основного противоречия, пронизывающего все уровни социальной системы в макросоциологии выделяют «противоречие между дифференциацией и интеграцией, понимаемыми не только в статике, но и в динамике, т.е. не только как временной срез состояния общества, но и как тенденции его исторического развития» [17]. В федеративных отношениях данное противоречие предстает противоречием между децентрализацией власти в федеративном государстве (дифференциация социальной системы) и необходимостью сохранения его единства и целостности (интеграция социальной системы). Развитие Российской Федерации характеризуется возникновением и развертыванием специфических разновидностей указанного противоречия.

Исторический процесс суверенизации Российской Федерации в рамках Советского Союза детерминировал суверенизацию республик в составе России. Исходным стало принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12. 06. 90 г., на основе которой приняты декларации о государственном суверенитете республик, а затем и их конституции как суверенных государств. Федеративный Договор 1992 г. официально провозгласил суверенность республик в составе России.

Конституция 1993 г., закрепляя принцип единого и неделимого суверенитета России на всей ее территории, установила для республик ( в отличие от других субъектов) конституционно-правовой статус государств. В Основном Законе страны их суверенитет не обозначен, но и не отрицается. В ч. 3 ст. 11 Конституции закреплена возможность договорного наряду с Конституцией разграничения предметов ведения между

федерацией и ее субъектами, полномочий соответствующих органов государственной власти. Такие договоры получили значительное распространение в конституционной практике: из 89 субъектов Российской Федерации за период с 1994 по 1998 г. их заключили 46 регионов. Расширение договорного процесса рассматривалось в это время высшим руководством страны как важное направление укрепления государственности

[18]. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий обусловило дальнейшую суверенизацию не только республик, но и других субъектов федерации, привело к неконституционному перераспределению предметов ведения, закрепленных ст. 71 и 72 Конституции, иным нарушениям федерального законодательства. Вопреки конституционным нормам о равноправии субъектов во взаимоотношениях с федерацией (ч. 4 ст. 5) регионы приобрели различный объем прав и обязанностей.

В результате в федеративных отношениях сложились два взаимосвязанных социальных противоречия

[19]:

- между государственным суверенитетом Российской Федерации и суверенитетом (суверенностью) составляющих ее субъектов;

- между конституционно закрепленным формальным юридическим равноправием и фактическим неравенством субъектов федерации.

Они возникли не исключительно внутри или в результате договорного процесса, однако в ходе его обострились и получили закрепление на федеральном уровне. Противоречивость договорного процесса, значительное и ничем не обусловленное ограничение пределов его применения Федеральным Законом от 24. 06. 99 г. № 119-ФЗ, усиление централизации государственной власти в стране привели к возникновению негативного отношения к договору вплоть до полного отрицания возможности его использования в конституционной практике. В результате наметилась обратная тенденция к расторжению заключенных договоров. К апрелю 2002 г. действие 28 из них было прекращено. Подобный подход представляется ошибочным и свидетельствует о неправильной оценке возможностей договоров с федерацией:

1) насущная необходимость в договорном процессе очевидна. Ни Конституция, ни Федеральный Закон и даже новый Федеративный Договор не могут учесть специфику субъектов, различающихся между собой по численности, национальному составу, социально-экономическому и геополитическому положению. Договоры как раз и позволяют сделать это и осуществить правовое регулирование федеративных отношений во всем многообразии регионов России;

2) договоры на практике доказали свои возможности в снятии социальной напряженности при обострении противоречий, перерастающих в

политические конфликты между центром и территориями. Первый договор с Татарстаном при всей противоречивости позволил прийти к компромиссу в острейшей конфликтной ситуации и сохранить эту республику в составе Российской Федерации;

3) в связи с недостатками и упущениями договорного процесса зачастую отвергается сама договорная форма регулирования федеративных отношений. «Надо бороться за совершенствование существующей практики подготовки, принятия и применения таких договоров, - отмечают Р.В.Енгибарян и Э.В.Тадевосян, - но не отвергать с порога лежащий в их основе верный принцип достижения “единства в многообразии”, способный сыграть немаловажную роль в демократическом упрочении единства российской государственности» [20];

4) ненужность и даже вредность договоров нередко выводятся из возникающих при этом социальных противоречий, которые рассматриваются как деструктивные и подрывающие основы российского федерализма. Такой подход демонстрирует негативное отношение к диалектическому восприятию действительности, которое как раз и проявляется «в откровенной антиномофобии: противоречия расцениваются как нечто только разрушительное» [21]. Однако противоречивость имманентна любой социальной системе. Возникновение и разрешение социальных противоречий, в том числе договорным путем, является внутренним источником самодвижения и саморазвития Российской Федерации;

5) договорная форма регулирования федеративных отношений при региональном многообразии страны во многих случаях представляется наиболее приемлемой, ибо выдвигает на первый план идею согласия, объединяющую множественность субъектов в единую и целостную Российскую Федерацию.

Литература

1. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 18.

2. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. С. 16.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,1999. С. 25.

4. ТихомировЮ.А. Публичное право. М., 1995. С. 191-192.

5. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 24.

6. Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 74-94.

7. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 173-174; Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 19.

8. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 225-249; Он же. Источники конституционного права. М., 2002. С. 148-179; Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М., 1998.

9. Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М.,2000; Он же. К вопросу об общей теории договора // Государство и право. 2000. № 12.

10. ЛебедевА.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 12-13.

11. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995. С. 13.

12. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997. С. 25.

13. Кутафин О.Е. Источники конституционного права. С. 152.

14. Глидич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 50-51.

15. КозакД.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Там же. № 5. С. 9.

16. Руткевич М.Н. Общество как система. Социологические очерки. СПб., 2001. С. 331-441; Дмитриев А.В. Социальный конфликт: общее и особенное. М., 2002. С. 10-28; Материалистическая диалектика. Т. 1: Объективная диалектика / Отв. ред. Ф.Ф.Вяккерев. М., 1981. С. 297-327; Материалистическая диалектика. Т. 4: Диалектика общественного развития / Отв. ред. В.Г.Марахов. М., 1984. С. 157-168.

17. Руткевич М.Н. Указ. соч. С. 419.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 г. «Общими силами - к подъему России». М., 1998. С. 59.

19. Черепанов В.А. Договор с Федерацией: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы современной науки. 2003. № 1.

20. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретикометодологических вопросах курса конституционного права. (Читая новейшую учебную литературу) // Государство и право. 2001. № 1. С. 23.

21. Батищев Г. С. Проблема диалектического противоречия // История материалистической диалектики. М., 1971. С. 198.

Фирма «Вента», г. Ставрополь 16 января 2003 г.