Некоторые вопросы прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления

юридические науки

Потапова Лариса Валерьевна НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ...

УДК 342.5

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

© 2018

Потапова Лариса Валерьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральский государственный юридический университет

Аннотация. Создание эффективной системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления является важной государственной задачей, обеспечивающей защиту и реализацию гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан. Основная часть незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления выявляется органами прокуратуры. Статья посвящена вопросам прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления. Анализируется состояние законности в данной сфере и работа органов прокуратуры. В статье рассматриваются некоторые вопросы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Анализируется практика проведения органами прокуратуры антикоррупционных экспертиз нормативно правовых актов местного самоуправления. Затронуты проблемы формирования правового пространства в Российской Федерации, рассмотрена необходимость унификации регистрации нормативных правовых актов, приведены данные о выявленных с использованием автоматизированной информационной системы незаконных нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы. В ходе проведенного исследования делается вывод об основных причинах появления незаконных правовых актов. На основе прокурорской практики, автором высказываются предложения направленные на повышение эффективности деятельности российской прокуратуры по обеспечению законности и единства правового пространства.

Ключевые слова: нормативные правовые акты органов местного самоуправления, прокурорский надзор, прокуратура, правовой акт, акты органов власти, нормативность, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

SOME ISSUES OF PROSECUTOR'S OFFICE SUPERVISION OVER THE LEGALITY OF NORMATIVE LEGAL ACTS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES

© 2018

Potapova Larisa Valeryevna, candidate of law, associate Professor of the Department of prosecutorial activity Ural State Law University

Abstract. Creation of the efficient system of supervision over legality of local self-government's normative legal acts is the important state objective promoting defense and implementation of citizen's rights, guaranteed by the Constitution of the Russian Federation. The main amount of local self-government's illegal normative law acts is revealed by prosecutor's office. The article is devoted to some questions of public prosecutor's supervision of validity of legal acts of local self-government bodies. The validity status in this sphere and operation of organs of prosecutor's office is analyzed. The article deals with the issues of anti-corruption expertise of regulatory legal acts by the Prosecutor's office bodies. The article also discusses the practice of carrying out by bodies of Prosecutor's office of anti-corruption expertise of normative legal acts of local self-government. Issues of formation of legal space in the Russian Federation are touched, the need of unification of registration of normative legal acts is examined, data about revealed with help of the automated information system illegal regulations containing corruption factors are provided. During the conducted research the conclusion about basic reasons of appearance of illegitimate legal acts is drawn. On the basis of public prosecutor's practice, the author speaks about the sentences directed on increasing the efficiency of activities of the Russian prosecutor's office for law enforcement and unities of legal space.

Keywords: normative legal acts of bodies of local power, public prosecutor's supervision, prosecutor's office, legal act, normative legal acts of bodies of power, normativity, anti-corruption expertise of normative legal acts.

Значимость муниципального нормотворчества обусловлена близостью локальных правовых актов интересам граждан. Решение местных вопросов как никаких других заметно сказывается на правах и свободах граждан. В связи с этим, нарушения требований закона при принятии муниципальных правовых актов должны быть своевременно выявлены и устранены без ущерба законным интересам любых социальных групп.

Именно поэтому и необходима эффективная система контроля за законностью нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Арсенал средств прокурорского надзора предусматривает решение таких задач как предупреждение принятия незаконного правового акта органами местного самоуправления, а также выявление и устранение противоречащих закону норм в уже действующих правовых актах.

Муниципальное нормотворчество занимает весьма солидный сегмент в законодательной базе Российской Федерации. Локальные нормативные правовые акты регулируют важнейшие сферы, касающиеся обеспечения прав и интересов граждан.

Вместе с тем, статистические данные свидетельствуют о том, что год за годом органами прокуратуры вы-

являются незаконные нормативные правовые акты, влекущие нарушения прав и свобод граждан. Краевыми и областными прокуратурами ежегодно выявляется более тысячи незаконных муниципальных правовых актов [1]. В сопоставлении с цифрами прокуратур других субъектов Российской Федерации общее число отмененных незаконных муниципальных правовых актов приобретает поистине колоссальный масштаб.

Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии системных проблем взаимодействия органов прокуратуры и органов муниципальной власти.

К примеру, обязанность органов местного самоуправления представлять в прокуратуру проекты нормативных правовых актов законодательно не закреплена. Данное обстоятельство порождает противоречивую практику взаимодействия указанных органов на местах. В некоторых прокуратурах инициируется заключение соглашений с местными администрациями о порядке предоставления проектов нормативных правовых актов. Другие прокуроры ограничиваются запросами, требованиями.

Например, прокуратурой Республики Татарстан заключены многосторонние соглашения с Министерством юстиции Татарстана, органами местного самоуправле-

Potapova Larisa Valeryevna juridical

SOME ISSUES OF PROSECUTOR'S ... science

ния в сфере нормотворчества.

Согласно принятым соглашениям, главы муниципальных районов обязаны представить органам прокуратуры проекты нормативных актов до их принятия [2].

По мнению автора, следует обратить внимание на данный правовой пробел и закрепить на законодательном уровне обязанность органов местного самоуправления предоставлять проекты нормативных правовых актов в органы прокуратуры.

Еще одной проблемой, вызывающей трудности в правоприменительной практике, является отсутствие понятия нормативного правового акта. Зачастую органы местного самоуправления трактуют по-своему, какие именно правовые акты они должны предоставлять в органы прокуратуры.

По мнению автора, давно назрела необходимость предусмотреть на законодательном уровне понятие нормативного правового акта.

Следует отметить, что во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 органы прокуратуры обязаны в течение одного месяца со дня вступления в силу изменений федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления с целью выявления несоответствия муниципальных нормативных правовых актов изменившимся требованиями законодательства [3].

Наличие в прокуратуре реестра принятых нормативных правовых актов существенно повышает эффективность таких сверок.

Вместе с тем, обязанность предоставления органами местного самоуправления реестра нормативных правовых актов в органы прокуратуры законодательно нигде не закреплена, что по мнению автора, затрудняет реализацию прокурором своих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры проводят проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона [4].

Однако, надзор за законностью правовых актов осуществляется органами прокуратуры независимо от поступления информации подобного рода. При изучении нормативных правовых актов на предмет соответствия закону прокурор может проводить проверки - к примеру, истребовать дополнительную информацию. Налицо правовая коллизия, которую необходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в законодательство.

Отдельного упоминания заслуживает проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органами прокуратуры.

Отметим, что субъектами антикоррупционной экспертизы, кроме прокуратуры, являются органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации, а также институты гражданского общества и граждане.

Возложение на органы прокуратуры обязанности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, несомненно, явилось логичным законодательным решением.

Во-первых, прокуратура может гарантированно обеспечить независимость антикоррупционной экспертизы, поскольку ведомственная антикоррупционная экспертиза, проводимая соответствующим работником органа местного самоуправления, объективностью отличаться не будет в силу, например, служебной зависимости либо корпоративной солидарности.

Кроме того, отказ от изменения нормативного правового акта по требованию прокурора может быть обжалован последним в суд. Таким правомочием обладает только прокурор.

Автор полностью солидарен с мнением Пасецкой Н.Н. о том, что взаимодействие прокуратуры и эксперт-360

ных организаций, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, способствует эффективной реализации возложенных на прокуратуру задач [5].

Подобный опыт представляется весьма полезным - взаимодействие с различными институтами гражданского общества поможет органам прокуратуры в полной мере реализовывать задачи защиты прав различных социальных групп.

За 2017 год российскими прокурорами внесено 3,8 тысяч требований об исключении коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов, принесено около 41 тысячи протестов в связи с наличием в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов [6].

С учетом сложившейся практики можно выделить следующие проблемы при антикоррупционной экспертизе прокуратурой муниципальных нормативных правовых актов и их проектов.

Из вышеприведенных статистических данных следует, что прокурорами при выявлении коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте наряду с требованиями применяется и такая мера прокурорского реагирования как протест. Однако, ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривают в качестве меры прокурорского реагирования при выявлении коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте только внесение требования либо обращение в суд.

Автору настоящего исследования представляется необходимым либо внести соответствующие изменения на законодательном уровне, предусмотрев возможность принесения протеста в случае выявления коррупциоген-ного фактора в нормативном правовом акте, либо исключить из практики факты принесения протестов по данным основаниям, поскольку это противоречит требованиями закона.

Требование прокурора об исключении коррупцио-генного фактора из нормативного правового акта подлежит рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

Однако нередки случаи, когда заседание представительного органа местного самоуправления откладывается на длительный срок, а незаконный правовой акт продолжает действовать.

По мнению автора, полномочия органов прокуратуры следует расширить, наделив прокурора правом требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа местного самоуправления.

Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации [7], а также Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации [8] предусмотрено, что прокурором могут быть оспорены в судебном порядке действующие нормативные правовые акты или ненормативные правовые акты.

Возникает вопрос - как же быть с оспариванием в судебном порядке проектов нормативных правовых актов. На практике нередко возникают случаи отказа представительных органов местного самоуправления исполнить требование прокурора об изменении проекта.

По мнению автора, а данном случае необходимо устранить правовой пробел и предусмотреть право прокурора оспорить также проект нормативного правового акта в судебном порядке.

Нельзя обойти вниманием и такое направление прокурорской деятельности как правотворческая инициатива.

При теоретическом осмыслении данной функции органов прокуратуры возникает вопрос - не подменяет ли прокуратура законодательные органы при осуществлении права на разработку и внесение на рассмотрение соответствующего органа проекта нормативного правового акта?

Закон не предусматривает какого-либо перечня во-Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 3

юридические науки

Потапова Лариса Валерьевна НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ...

просов, по которому прокуратуры может разрабатывать проекты нормативных правовых актов, что действительно может привести к дублированию функций законодательных органов местного самоуправления.

Автору представляется необходимым на законодательном уровне определить круг вопросов, по которым прокурор вправе инициировать принятие нормативного правового акта.

Например, целесообразно очертить сферы, защита которых органами прокуратуры признана государством приоритетной - защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, охрана здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечение права на благоприятную окружающую среду; образование.

Законодательное определение перечня вопросов, по которым прокурор вправе реализовывать правотворческую инициативу, поможет соблюсти баланс интересов государства и общества.

Как справедливо отмечает Нарутто С.В., весьма положительным образом способствуют укреплению законности и иные формы взаимодействия прокуратуры и представительного органа местного самоуправления. Например, ст. 60.6 Устава муниципального образования городского поселения Селятино Наро-Фоминского района предусматривает обращение представительного органа указанного поселения к городскому прокурору в случае установления фактов нарушения порядка исполнения местного бюджета [9].

Обобщая изложенное, следует отметить, что эффективность прокурорского надзора за законностью муниципальных правовых актов осложняют такие системные проблемы как:

- государственные полномочия и полномочия органов местного самоуправления зачастую четко не разграничены;

- экономическая самостоятельность муниципальных образований не обеспечена в полном объеме;

- разрозненность, несистематизированность законодательства о местном самоуправлении;

- низкая юридическая грамотность работников органов местного самоуправления.

Также необходимо учитывать, что средняя численность районной прокуратуры весьма невелика. На практике изучением большого массива нормативных правовых актов и их проектов занимается один человек, что не может не влиять на качество надзора. От надзирающего прокурора требуется высокая квалификация, а также владение практическими навыками в сфере нормотворчества. При этом органы местного самоуправления - далеко не единственный поднадзорный объект у прокуратуры города (района).

По мнению автора, решение организационно-кадровых сложностей в разы повысило бы эффективность и качество прокурорского надзора за законностью муниципальных нормативных актов. Автор согласен с мнением Кебекова Т. о том, что особенно важным представляется использование современных технологий в деятельности прокуратуры. Отдельного упоминания заслуживает положительный опыт прокуратуры Псковской области, где внедрена аналитическая информационная система «Правовой анализ нормативных правовых актов», которая в автоматическом режиме проверяет правовые акты на предмет соответствия федеральному законодательству [10].

Система снабжена автоматическим поиском правовых пробелов в муниципальных правовых базах, ориентирована на выявление фактов отсутствия муниципальных актов в случаях, когда федеральным законодательством предписано урегулирование определенного вопроса на муниципальном уровне.

Действующие муниципальные правовые акты пропускаются сквозь фильтр законов, имеющих высшую юридическую силу.

Несомненно, информационно-поисковая система не

обладает аналитическим мышлением квалифицированного прокурорского работника, поэтому выводы системы проверяются ответственным должностным лицом, которое принимает решение о целесообразности внесения актов прокурорского реагирования.

Создание и внедрение новых технологических решений позволяет оптимизировать работу прокуратур на местах, сократить временные затраты на выполнение рутинной каждодневной работы, что повышает качество надзора в указанной сфере в целом.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Сайт прокуратуры Приморского края // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — URL: http:// prosecutor.ru/news/2018-01-19-prokuratura-kraya.htm

2. Вагапова Л.Х., Трофимова О.А. Роль прокуратуры в совершенствовании действующих нормативно-правовых актов // Аллея науки. 2018. Т. 4. № 1 (17). С. 655.

3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС «Консультант-Плюс».

4. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 22021 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».

5. Пасецкая Н.Н. Взаимодействие органов прокуратуры и независимых экспертов при осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов. Наука и инновации ХХ1 века. Сургутский государственный университет, 2016. С. 139.

6. Сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/news (дата обращения 19.08.2018).

7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // СПС «Консультант-Плюс».

8. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «Консультант-Плюс».

9. Нарутто С.В. О взаимодействии органов прокуратуры с представительными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2017. № 6 (62). С. 18.

10. Кебеков Т. Внедрение информационных технологий в организацию прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11. С. 13

Статья поступила в редакцию 03.07.2018

Статья принята к публикации 27.08.2018