К вопросу об организации взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами обеспечения транспортной безопасности

Долгополов Александр Александрович

доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России

Белоконь Анна Викторовна

кандидат юридических наук, Краснодарский университет МВД России

К вопросу об организации взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами обеспечения транспортной безопасности

Исследуются проблемы, возникающие в процессе взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами обеспечения транспортной безопасности. Делается вывод о том, что четко налаженное взаимодействие позволяет эффективнее использовать силы и средства, которыми располагают его субъекты, специфические для каждого из них формы и методы работы, дает возможность наиболее оптимально выполнять задачи выявления и раскрытия преступлений путем объединения совместных усилий указанных субъектов, исключать параллелизм и дублирование в их деятельности.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, взаимодействие, органы внутренних дел, правовая норма, транспортная безопасность.

A.A. Dolgopolov, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: aadolgopolov1@mail.ru;

A.V. Belokon, Master of Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: avbelokon1@mail.ru

To the issue of organization of interaction between internal affairs bodies and other subjects of ensuring transport safety

The problems arising in the process of interaction between internal affairs bodies with other stakeholders to ensure transport safety are considered. It is concluded that the well-established interaction enables more efficient use of forces and means at the disposal of it subjects, specific to each of them the forms and methods of work, gives an opportunity to best fulfil the tasks of identifying and solving crimes by combining the joint efforts of these entities, eliminate overlap and duplication in their activities.

Key words: administrative-legal regulation, interaction, internal affairs bodies, rule of law, transport safety.

В связи с тем, что реализация задач по обеспечению транспортной безопасности практически невозможна без совместной деятельности различных субъектов правоотношений, формулирование понятия взаимодействия, определение его сущности имеют кардинальное значение. В юридической литературе уделяется значительное внимание изучению проблем взаимодействия участников административно-правовых отношений. Указанные аспекты административно-правовых отношений имеют важное прикладное значение,

поскольку в настоящее время проблемы организации взаимодействия органов исполнительной власти являются весьма актуальными в российском обществе (см., например, Послание Президента РФ Федеральному Собранию).

В понятии «взаимодействие» фиксируются прямые и обратные воздействия вещей друг на друга, обмены веществом, энергией и информацией между различными объектами, между организациями и средой, формы кооперации людей в различных ситуациях сотрудничества [1, с. 497].

156

В социальных отношениях понятие «взаимодействие» рассматривается с точки зрения совместной деятельности физических или юридических лиц по поводу общего или однородного предмета деятельности. Под взаимодействием понимаются достижение согласованности действий в определенной деятельности на основе достигнутого объединения, реализация мероприятий, способствующих достижению единой цели, а также повышение эффективности совместной деятельности в реализации поставленных задач.

В сфере организации деятельности органов внутренних дел на транспорте следует различать внутриорганизационное взаимодействие -между службами и подразделениями органа внутренних дел на транспорте и внешнеорга-низационное взаимодействие - с иными органами исполнительной власти. Внутриорга-низационное взаимодействие заключается в совместном, согласованном, объединенном единой целью осуществлении подразделениями органа внутренних дел на транспорте комплекса управленческих функций, функций по непосредственной реализации административно-правовых режимов, направленных на повышение эффективности их правоохранительной деятельности по обеспечению правопорядка и личной безопасности граждан. Отношения по поводу внешнеорганизацион-ного взаимодействия возникают, как правило, по инициативе одного из взаимодействующих субъектов в случае необходимости расширения их компетенционных возможностей, привлечения необходимых сил, средств для достижения соответствующей правовой цели, получения дополнительной информации для обеспечения общественной безопасности в определенной сфере деятельности.

Субъектами правоотношений по поводу внешнеорганизационного взаимодействия в сфере обеспечения транспортной безопасности выступают, с одной стороны, органы внутренних дел на транспорте, с другой - иные органы исполнительной власти, а также юридические лица, обладающие соответствующими силами, средствами, материальными либо техническими ресурсами, необходимыми для реализации указанных задач.

Взаимодействие как во внутриорганизаци-онной, так и во внешнеорганизационной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел на транспорте в процессе реализации их полномочий по обеспечению транспортной безопасности, основывается на особенностях статусного положения, которые присущи субъ-

ектам правоотношений по поводу взаимодействия.

По сути, в социальных отношениях потребность во взаимодействии с кем-либо возникает лишь тогда, когда без него невозможно выполнить какую-либо функцию, задачу, достигнуть поставленной цели, при этом правоотношения по поводу взаимодействия могут регулироваться как диспозитивными нормами, подразумевающими обязательное согласие во взаимодействии одного из субъектов, так и императивными нормами, обязывающими субъектов правоотношений к взаимодействию.

Например, в гражданско-правовых отношениях взаимодействие индивидуальных предпринимателей и коммерческих организаций, направленное на извлечение прибыли или достижение иной не противоречащей закону цели, может быть достигнуто только на добровольной основе по договору о совместной деятельности.

Главной же особенностью административно-правовых правоотношений, имеющих императивную направленность, является безусловная их реализация. Это объясняется, прежде всего, самой правовой природой административно-правовых отношений, которые применяются в тех случаях, когда следует добиться от субъектов правоотношений безальтернативного поведения, т.е. поведения, осуществляемого строго по тем правилам, которые устанавливаются законодательным органом. Из указанной особенности административно-правового регулирования правоотношений следует, что и процесс взаимодействия их субъектов, в том числе органов внутренних дел на транспорте, должен быть урегулирован соответствующими административно-правовыми нормами.

В административно-правовых отношениях призыв к взаимодействию может выглядеть только в виде властной, императивной нормы, поскольку в противном случае административно-правовые отношения, направленные на безусловное достижение правовой цели, попросту не состоятся.

Предметом взаимодействия являются правоотношения органов внутренних дел на транспорте с иными субъектами по поводу совместной деятельности, опосредованные в правовых нормах. Таким правоотношениям по поводу взаимодействия присущи следующие черты:

1) они необходимы субъектам правоотношений для выполнения стоящих перед ними задач;

2) являются волевыми, направленными на достижение цели, обусловленной взаимодействием;

157

3) регулируют поведение субъектов правоотношений по поводу взаимодействия;

4) требуют контроля за соблюдением правил осуществления взаимодействия;

5) могут быть постоянными, периодически повторяющимися, однократными.

Непременным условием эффективной организации взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с иными органами исполнительной власти, организациями по поводу обеспечения транспортной безопасности является его необходимое и достаточное нормативно-правовое обеспечение, устанавливающее, соответственно, необходимые и достаточные права и обязанности субъектов правоотношений по поводу взаимодействия, а также их правовые статусы.

Необходимость во взаимодействии органов внутренних дел на транспорте зависит от наличия потребности в дополнении их компетенци-онных, ресурсных, информационных и других возможностей, необходимых для достижения транспортной безопасности, а также обусловливается способностью привлекаемых к взаимодействию органов исполнительной власти обладать востребованными для взаимодействия полномочиями. Для принятия решения о привлечении к взаимодействию иных субъектов правоотношений инициатору взаимодействия следует определить уровень их влияния на регулируемые правоотношения. Если органы исполнительной власти, участвующие в поддержании транспортной безопасности, не могут ее обеспечить отдельно друг от друга, тогда и должно быть установлено их взаимодействие.

Процесс взаимодействия можно подразделить на два основных вида, принадлежность к которым обусловливает принципы организации взаимодействия.

1. Нормативно-правовое взаимодействие -взаимодействие, являющееся обязательным в связи с изданием соответствующих нормативно-правовых актов, обязывающих органы исполнительной власти или их подразделения к взаимодействию и устанавливающих компетенцию соответствующих взаимодействующих органов в правоотношениях по поводу взаимодействия, при этом также нормативными правовыми актами определяется порядок их взаимодействия.

2. Статусное взаимодействие - взаимодействие, осуществляемое в результате реализации органом исполнительной власти или его подразделениями своих полномочий, при этом невозможность самостоятельно реализовать

свои полномочия понуждает орган исполнительной власти к взаимодействию с другими органами исполнительной власти либо его подразделениями. В этом виде взаимодействия специальный нормативный правовой акт, осуществляющий правовое регулирование процесса взаимодействия, отсутствует, а органы исполнительной власти или их подразделения взаимодействуют исходя из обстоятельств, по своему усмотрению, в соответствии со своим правовым статусом.

Примером нормативно-правового взаимодействия в сфере обеспечения транспортной безопасности могут служить правоотношения по поводу оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которая осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности» специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора.

В качестве статусного взаимодействия можно привести в пример правоотношения, установленные Федеральным законом «О полиции», согласно которому органы внутренних дел обязаны участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации.

В отдельный массив правоотношений можно выделить деятельность по поводу внутриорга-низационного взаимодействия в органах внутренних дел на транспорте. В этом случае организация взаимодействия между структурными подразделениями органа внутренних дел на транспорте возлагается на орган управления и состоит в издании соответствующих ведомственных, в том числе локальных, нормативных актов, призванных регулировать процесс внутриорганизационного взаимодействия.

Эффективность совместной либо согласованной деятельности субъектов взаимодействия обеспечивается организацией взаимодействия, т.е. согласованием деятельности его субъектов путем оказания на них управленческого воздействия. Организация взаимодействия является разновидностью управ-

158

ленческой деятельности, осуществляемой субъектами, наделенными властными полномочиями в отношении участников совместной контрольной деятельности. Целью такой организации служит согласование действий субъектов взаимодействия, всестороннее обеспечение совместного использования сил и средств в интересах эффективного контроля за обеспечением транспортной безопасности. Важной задачей организации взаимодействия служит также достижение упорядоченности действий различных субъектов, их общей работы, устранение разобщенности и одновременно дублирования в осуществлении ими функций в обеспечении транспортной безопасности.

Теорией и практикой выработаны основополагающие начала или принципы взаимодействия транспортных и территориальных органов внутренних дел. Их соблюдение обеими сторонами позволяет в некоторой степени обеспечить на должном уровне связь оперативных подразделений указанных органов, объединять и согласовывать усилия для достижения общих целей и задач, а также способствует преодолению возникающих противоречий между ними. К таким принципам относятся: научность; целенаправленность и планомерность взаимодействия; обеспечение балансов интересов взаимодействующих субъектов; соблюдение законности; согласованная деятельность в пределах своей компетенции [2, с. 125; 3, с. 131].

Как показывает анализ практики, например, внутриорганизационного взаимодействия, руководители и оперативные сотрудники транспортных и территориальных органов внутренних дел должны осуществлять взаимодействие по следующим направлениям:

разработка и реализация совместных планов и отдельных мероприятий по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений;

совместное изучение состояния преступности и правонарушений на обслуживаемой территории и выработка мер борьбы с ними;

обмен информацией, представляющей оперативный интерес;

совместная разработка предложений (рекомендаций) по вопросам предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений;

проведение совместных мероприятий по повышению профессиональной подготовки оперативных сотрудников органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел, а также граждан, содействующих им на конфиденциальной основе в преду-

преждении, пресечении и раскрытии преступлений.

Среди форм взаимодействия транспортных и территориальных органов внутренних дел наиболее распространенной является взаимное информирование о состоянии преступности, т.е. обмен оперативно значимыми сведениями, характеризующими оперативную обстановку на обслуживаемых объектах и определяющими направления и методы совместной работы (например, о готовящихся или совершенных преступлениях, выявлении лиц, объявленных в розыск, других сведениях, если возникает необходимость совместного решения задач оперативно-служебного характера). При постоянном обмене информацией взаимодействующие субъекты имеют возможность быстро получать интересующие их сведения по различным проблемам.

На практике обмен оперативной информацией между транспортными и территориальными органами внутренних дел не всегда организован на постоянной основе, хотя существует много различных способов для налаживания стабильного информационного взаимодействия.

Важнейшим компонентом организации выявления и раскрытия преступлений является информационное обеспечение оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел на транспорте при выявлении преступлений на объектах транспорта, а также необходимость консолидации усилий по использованию возможностей всех государственных правоохранительных и контролирующих органов, обеспечивающих безопасность транспортного комплекса страны и функционирующих во взаимодействии с другими заинтересованными структурами, при выявлении и документировании преступлений на объектах транспорта.

Под информационным обеспечением деятельности подразделений ОВДТ по выявлению и раскрытию преступлений следует понимать информационные процессы и операции, осуществляемые оперативными и иными подразделениями ОВДТ по сбору, регистрации, обработке, хранению и передаче официальной, гласной и негласной оперативно-розыскной информации о подготавливаемых, совершающихся или совершенных преступлениях и причастных к этим преступным посягательствам лицах.

Структура информационного обеспечения деятельности ОВДТ по раскрытию преступлений на объектах транспорта охватывает множество элементов, к основным из которых можно отнести:

159

1) сведения об оперативной обстановке на обслуживаемом объекте, систему слежения за ее изменениями и своевременным поступлением информации о совершенных преступлениях;

2) криминалистические, оперативно-розыскные и иные учеты, а также систематизированные банки данных о преступлениях и преступниках;

3) обмен оперативно-розыскной информацией между органами внутренних дел о преступниках и их преступных намерениях (как между транспортными, так и территориальными), другими правоохранительными органами, в том числе при необходимости правоохранительными органами сопредельных государств;

4) оповещение заинтересованных правоохранительных органов, негласного аппарата, общественности о нераскрытых и раскрытых преступных деяниях, совершенных на объектах транспорта.

Информационное обеспечение в деятельности оперативных подразделений ОВДТ по выявлению преступлений на объектах транспорта осуществляется путем использования соответствующих информационных систем. Причем законодатель связывает изложенную в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» возможность создания и использования информационных систем для заведения дел оперативного учета определенным условием. А именно, это допускается только для решения задач, возложенных на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность [4, с. 166].

Эффективность взаимодействия напрямую зависит от обеспечения деятельности по его организации . В связи с этим важно отметить, что взаимодействуют в реализации своих полномочий равные в иерархии управления субъекты, в противном случае мы столкнемся не с взаимодействием, а с подчинением. Для решения задачи обеспечения организации взаимодействия необходимо наделение одного из субъектов правоотношений дополнительными полномочиями «организатора взаимодействия» по отношению к другому субъекту взаимодействия, применение которых возможно только при возникновении обстоятельств, понуждающих к взаимодействию, а также определение организатора взаимодействия и установление его правового положения, функций в нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения по поводу взаимодействия, и в статусных нормативных правовых актах.

Следует отличать организацию взаимодействия равных субъектов, функционирующих под юрисдикцией одного органа исполнительной власти, и организацию взаимодействия субъектов, принадлежащих к различным органам исполнительной власти. Например, в процессе организации взаимодействия служб органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка начальник органа внутренних дел в пределах своей компетенции может возложить функции по координации действий на службу, обеспечивающую охрану общественного порядка, наделить ее властными полномочиями по отношению к субъектам взаимодействия, а также обязать службы, участвующие во взаимодействии, представлять организатору взаимодействия соответствующую информацию, силы, средства и т.д. Таким образом, решается задача определения организатора взаимодействия и повышения эффективности взаимодействия.

В случае же если взаимодействующие субъекты функционируют в разных органах исполнительной власти, взаимодействующие субъекты равны в иерархии управления, то статус организатора взаимодействия может быть определен не иначе как путем издания соответствующего нормативного правового акта.

В связи с этим следует подчеркнуть особую роль административно-правового регулирования в процессе организации взаимодействия, его влияние на управленческие отношения по поводу взаимодействия. Иными словами, управленческие отношения по поводу взаимодействия могут состояться только между теми субъектами, в тех параметрах, по тем правилам, с той интенсивностью, по отношению к тем объектам, которые заданы соответствующими нормативными правовыми актами. А в процессе реализации таких нормативных правовых актов у субъектов правоотношений возникают и соответствующие управленческие отношения (права и обязанности), в том числе и внутриорганизационные, по поводу обеспечения взаимодействия.

Для того чтобы установления, адресованные взаимодействующим субъектам правоотношений, излагаемые в административных правовых актах, не оставались только призывом или лозунгом, административно-правовые нормы по поводу взаимодействия должны:

определять взаимодействующие субъекты;

устанавливать объект взаимодействия (по поводу чего должно осуществляться взаимодействие);

160

устанавливать порядок взаимодействия; устанавливать формы взаимодействия; определять порядок обмена информацией о состоянии объекта, по поводу которого осуществляется взаимодействие;

устанавливать сроки осуществления совместных мероприятий по поводу взаимодействия;

определять компетенцию, полномочия взаимодействующих субъектов.

Игнорирование вышеназванных принципов организации взаимодействия приводит к тому, что эффективность организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению транспортной безопасности становится зависимой от субъективных факторов.

Внутриорганизационное и внешнеорганиза-ционное взаимодействие органов внутренних дел в сфере обеспечения транспортной безопасности должно регулироваться соответствующими административно-правовыми актами.

Непременным условием эффективной организации взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с иными органами исполнительной власти по поводу обеспечения транспортной безопасности является его необходимое и достаточное нормативно-правовое обеспечение, устанавливающее необходимые и достаточные права и обязанности субъектов правоотношений, а также их правовые статусы.

Представляется бесспорным, что четко налаженное взаимодействие позволяет эффективнее использовать силы и средства, которыми располагают его субъекты, а также специфические для каждого из них формы и методы работы, дает возможность наиболее оптимально выполнять задачи выявления и раскрытия преступлений путем объединения совместных усилий указанных субъектов, исключать параллелизм и дублирование в их деятельности.

1. Кемеров В.Е. Современный философский словарь. М., 2004.

2. Рева А.М. Некоторые аспекты взаимодействия оперативных аппаратов органов внутренних дел на воздушном транспорте с территориальными органами внутренних дел // Правоохранительная деятельность на транспорте: итоги и перспективы. Орел, 1999.

3. Бочаров Г.Н. Некоторые аспекты организации взаимодействия руководителей транспортных и территориальных органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности // Правоохранительная деятельность на транспорте: итоги и перспективы. Орел, 1999.

4. Милякина Е.В., Росса А.А. Государственные интересы в сфере функционирования объектов морского транспорта и обеспечение их защиты органами внутренних дел. М., 2007.

1. Kemerov V.E. Modern philosophical dictionary. Moscow, 2004.

2. Reva A.M. Some aspects of the interaction between operational units of internal affairs bodies on air transport and the territorial internal affairs bodies // Law enforcement in transport: results and prospects. Orel, 1999.

3. Bocharov G.N. Some aspects of the organization of interaction of transport managers and the territorial bodies of internal affairs to ensure public order and safety // Law enforcement in transport: results and prospects. Orel, 1999.

4. Milyakina E.V., Rossa A.A. The public interest in the functioning of maritime transport and ensuring their protection by bodies of internal affairs. Moscow, 2007.

161