Об организации пользования и управления лесами в ус- ловиях нового лесного кодекса РФ

ЭКОНОМИКА

затратам, гибкой, динамичной, предоставлять объективную информацию.

Современный подход к контролю предусматривает постоянное совершенствование процедур проверки деятельности стратегических бизнес-единиц. Руководство получает возможность четко идентифицировать деловые риски структурных подразделений, а следовательно, и риски контроля; следует сосредоточить внимание на проверке рисков значительных искажений данных в финансовой отчетности и представлении неточной или неполной учетной информации.

Стратегическая бизнес-единица характеризуется следующими признаками: собственной стратегией, своей продукцией и рынками, ответственностью за результаты деятельности, внутренним контролем, отчетностью перед управляющей компанией, устойчивыми связями с материнской компанией. Организация корпорации на основе стратегических бизнес-единиц позволяет решить следующие задачи: реализовать актив-

ную стратегию корпорации, создать условия для быстрого внедрения нововведений, создать лучшие условия для решения стратегических корпоративных задач, оптимизировать функции обеспечения и обслуживания компании.

Для успешного проведения контрольных проверок с учетом рисков требуется иметь всестороннее знание о бизнесе, причем особое внимание необходимо обращать на ключевую роль стратегии лесной корпорации, ее существенные деловые риски. В основу внутреннего контроля целесообразно положить риско- и системноориентированные методы проверок. Детальные сплошные проверки следует выполнять лишь при выявлении фактов мошенничества и злоупотреблений.

Организация, методы и техника контроля должны непрерывно развиваться и совершенствоваться с тем, чтобы постоянно и полно соответствовать изменившимся хозяйственным условиям, минимизировать ошибки предпринимательской деятельности.

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В УСЛОВИЯХ НОВОГО ЛЕСНОГО КОДЕКСА РФ

Т.И. МОИСЕЕВА, соискатель каф. менеджмента и маркетинга МГУЛ

С принятием 4.12.2006 г. нового Лесного кодекса РФ (далее - «ЛК») кардинально изменились условия организации пользования лесами и ведения лесного хозяйства в стране. Существовавший до сих пор разрешительный порядок лесопользования заменен на заявительный. Полномочия РФ по управлению лесами переданы субъктам РФ вместе с территориальными органами управления лесами. При этом лесхозы подлежали реформированию путем отделения государственного управления от хозяйственной деятельности. Так как при этом на федеральном уровне не были даны установки для реформ, то каждый из субъектов РФ принимал свои варианты решений.

Наиболее ответственной частью являлось реформирование лесхозов. В ряде субъектов РФ для осуществления государственного управления лесами были созданы

caf-mim@mgul.ac.ru

государственные лесничества в границах бывших лесхозов, совпадавших с границами районов. В рамках таких районных лесничеств были сохранены и бывшие лесничества лесхозов в качестве участковых. На работников таких лесничеств были возложены функции государственного контроля с правом привлечения лесонарушителей к административной ответственности. Соответственно лесничий и его заместитель становились одновременно старшим инспектором и зам. старшего инспектора, а ряд остальных работников лесничеств - инспекторами. Работникам лесничеств был придан статус государственных служащих с соответствующей социальной защитой. Предусматривалось также распространение на них права ношения огнестрельного оружия. Примером подобных преобразований являются Вологодская и Нижегородская области.

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008

165

ЭКОНОМИКА

В ряде других областей были созданы межрайонные лесничества, в состав которых входят леса нескольких бывших лесхозов. При этом количество бывших лесничеств резко сокращено. Такая форма государственных лесничеств - не лучший вариант, так как она связана с резким сокращением работников управления, что отразится на качестве последнего. Такая форма государственных лесничеств введена, например, в Карелии, Псковской, Московской областях.

Что же касается подразделений лесхозов, связанных с хозяйственной деятельностью, то здесь преобразования пошли по трем вариантам: 1) государственные унитарные предприятия (ГУП) на праве хозяйственного управления государственным имуществом, передаваемым субъектами РФ как учредителем; 2) автономные государственные учреждения (АГУ) с правом оперативного управления передаваемым им имуществом; 3) государственные учреждения (ГУ) с правом оперативного управления передаваемым имуществом. Первая из этих форм через акционирование может подлежать в последующем приватизации. Вторая форма представляется промежуточной между первой и третьей. Последняя позволяет сохранить нынешние лесхозы вместе с их трудовыми и техническими ресурсами в государственной собственности, и потому для них можно использовать название «ГУ-лесхоз».

По имеющейся информации в 43 субъектах РФ на базе лесхозов были созданы ГУП, в 21 субъекте - «ГУ-лесхоз», в 13 субъектах

- АГУ и в 5 субъектах - «ООО». Каждое из названных новообразований руководствуется уставом и целями деятельности, определенными каждым из субъектов РФ. В качестве примера отметим, что в Нижегородской области на базе лесхозов образованы ГУП, в Архангельской области - АГУ, в Вологодской

- «ГУ-лесхоз».

Рассмотрим назначение и содержание деятельности ГУ-лесхоза на примере Вологодской области. По предположениям учредителя - департамента лесного комплекса Вологодской области - арендаторы в этой области в ближайшие годы не будут еще являться доминирующими лесопользователями. В насто-

ящее время на них приходится около 40 % объема заготовленной древесины. Весь остальной объем заготовки могут взять на себя ГУ-лесхозы там, где нет арендаторов. Однако они одновременно могут оказывать услуги (на договорной основе) арендаторам по выполнению возложенных на арендатора обязанностей ведения лесного хозяйства, учитывая их неготовность к этому роду деятельности.

Уставом, утвержденным приказом департамента лесного комплекса Вологодской области, «ГУ-лесхоз» является юридическим лицом - бюджетным учреждением, некоммерческой организацией, которая может осуществлять виды деятельности:

а) не относящиеся к предпринимательской (не приносящие доходов) согласно заданиям, устанавливаемым по смете учредителем, например, отвод и таксация лесосек, передаваемых гражданам и юридическим лицам на основе купли-продажи, материальная оценка лесосек и т.д.;

б) относящиеся к предпринимательской и приносящей доход - заготовка древесины, производство пиломатериалов и других изделий, переработка пищевых ресурсов леса, оказание услуг арендаторам, местному населению, осуществление мероприятий по лесовосстановлению и других видов работ по заказу департамента лесного комплекса на конкурсной основе.

Бюджетное финансирование ГУ-лес-хоза осуществляется учредителем по смете. Средства, получаемые от предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет их имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и подлежит обособленному учету. Имуществом, переданным учредителем, учреждение распоряжается с ведома его.

Учреждение строит взаимоотношения с другими организациями и гражданами во всех сферах деятельности на договорной основе и несет перед ними ответственность за качество продукции и оказываемых услуг. Директор учреждения назначается и снимается учредителем. Последний через уполномоченный им орган осуществляет проверку использования переданного учреждению имущества.

Как арендаторы, так и ГУ-лесхозы обязаны организовать деятельность на основе не-

166

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008

ЭКОНОМИКА

прерывного, неистощительного пользования лесами (ННПЛ), гарантировать их воспроизводство, что предполагается осуществлять на основе лесного плана субъекта РФ в разрезе каждого лесничества и разработанных так называемых лесохозяйственных регламентов. С учетом их арендаторы формируют свои «проекты освоения лесов», подлежащие экспертизе со стороны исполнительной власти субъекта РФ.

Таковы в общем виде условия эксплуатации лесов и ведения в них лесного хозяйства с учетом требований нового лесного кодекса.

Однако недостатки нового ЛК вынудили исполнительную и законодательную ветви власти на федеральном уровне отложить реализацию ряда статей до 2-х лет и по просьбе руководителей субъектов РФ и др. юридических лиц принимать предложения для внесения поправок в ЛК и подзаконные акты к нему, которые будут рассмотрены уже новым составом Государственной Думы. С учетом этого обстоятельства целесообразно, несмотря на то, что ЛК принят, тем не менее проанализировать, какие предложения необходимы, чтобы на практике обеспечить организацию устойчивого пользования и управления лесами. Особого внимания заслуживают предложения по упорядочиванию планирования использования и воспроизводства лесных ресурсов, а также совершенствования экономических отношений между органами управления лесами и лесопользователями.

Известно, что планирование - это процедура подготовки и принятия хозяйственных решений на разных уровнях управления, от которого в определяющей степени зависит эффективность не только лесного хозяйства, но и всего лесного сектора экономики. Само планирование представляется согласованной системой планов или программ (федеральных, региональных и местных). Для лесного хозяйства планирование имеет особое значение в связи с длительным периодом лесовыращивания, измеряемого многими десятилетиями. С учетом этой специфической особенности лесному планированию уделяется все большее внимание в промышленно развитых странах и в системе мер, предпринимаемых международными организациями.

ФАО ООН придает особое значение национальным лесным программам (НЛП). НЛП обеспечивают не только планирование лесной политики, но и ее использование на практике [7]. Они облегчают выбор наиболее эффективных путей достижения целей долгосрочного использования лесов, объединяя при этом усилия всех субъектов лесных отношений, сохраняя сами леса и улучшая их с учетом политического курса страны, исходного состояния лесных отраслей и перспектив их развития.

В США, Финляндии и других странах национальные лесные программы сроком до 20-40 лет разрабатывались и периодически уточнялись на протяжении всей второй половины ХХ столетия, обеспечив стратегический прорыв в развитии лесного сектора. Последняя НЛП в США разработана на 2000-2050 гг., в Финляндии на 2000-2020 гг. [1, 8].

В России в переходный период к рыночной экономике пока не определилась надежная система лесного планирования. Имевшие место попытки разрозненного планирования по отдельным лесным отраслям не оправдали ожиданий. Например, утвержденные Правительством РФ в 2002-2003 гг. «Основные направления развития лесной промышленности» (на 15 лет) и «Концепция развития лесного хозяйства РФ на 2003-2010 гг.» не были согласованы между собой и не обеспечивали решения давно назревших лесных проблем. Принятое на заседании Правительства РФ (25.11.2005) решение о разработке Федеральной целевой программы по глубокой переработке древесины и освоению резервных лесов также не было выполнено.

В новом ЛК была принята только одна форма лесного плана - на уровне субъекта РФ и в его разрезе по отдельным лесничествам. Но такой лесной план по форме представляет бывший лесоустроительный проект, только на двух уровнях (региональном и местном), в котором определены лишь возможные размеры лесопользования и мероприятия по лесовосстановлению, защите и охране лесов с необходимыми для их выполнения затратами. При этом перспективы развития отраслей лесопромышленного комплекса (ЛПК) определены лишь предположительно на осно-

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008

167

ЭКОНОМИКА

ве заявок по инвестиционным соглашениям. Между тем «точки» приложения капитала всесторонне могут быть обоснованы только на межрегиональном уровне, т.е. в крупных экономических регионах (КЭР), в границах которых формируются крупные региональные рынки. Дело в том, что все субъекты РФ, входящие в тот или иной КЭР, взаимосвязаны, при этом каждый из дополнительных инвестиционных проектов потребует изменения сложившихся между субъектами поставок лесоматериалов в рамках системы «поставщики-потребители». Например, из лесов Вологодской области поставки древесины идут не только для внутриобластных потребителей, но и в Архангельскую область (Котласскому ЦБК), в Карелию (Сегежскому и др. ЦБК), на экспорт (в Финляндию и другие страны). Планирование крупного инвестиционного проекта, например в районе г. Шексна (крупного ЦБК, заводов разных видов ДСП и лесопиления с общей потребностью в древесине до 10 млн м3), кардинально изменит сложившуюся систему поставок древесины.

Исходя из изложенного, лесной план субъекта РФ может быть обоснован только в системе планов по всей федеральной вертикали управления лесами. Поэтому в новый ЛК в статье 81 к числу полномочий РФ следовало бы добавить те полномочия, которые были в предыдущем ЛК (1997г.), а именно:

- определение основных направлений государственной лесной политики;

- разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ использования и воспроизводства лесных ресурсов, охраны и защиты лесного фонда РФ.

Инициатива Председателя Правительства РФ В.А. Зубкова о создании совета развития лесного комплекса РФ для выработки его стратегии подтверждает необходимость в названных полномочиях РФ.

Для обоснования лесного плана субъекта РФ требуется также коренное улучшение лесоустройства, основным назначением которого является планирование лесопользования и лесного хозяйства. Однако эта функция лесоустройства в новом ЛК была упразднена. Между тем рекомендуемые в ЛК лесохозяйственные регламенты не могут быть должным

образом обоснованы без лесоустроительного проекта, так как все они взаимозависимы.

Недостатком бывших лесоустроительных проектов было отсутствие экономического обоснования рекомендаций, а также сбалансированности между размерами пользования ресурсами леса и мерами по их воспроизводству. В разрабатывавшейся ранее «Концепции современного лесоустройства» предусматривалось устранение названных противоречий. Но эта концепция не была востребована новым ЛК. В связи с изложенным рекомендуется внести необходимую поправку в статью 68 ЛК, заменив содержание 6 пункта в следующей формулировке:«разработку проекта организации использования лесов и ведения лесного хозяйства по каждому лесничеству».

Следует также иметь в виду, что эта функция лесоустройства была в предыдущем ЛК (статья 73).

Применительно к рыночной экономике лесоустроительный проект является необходимым документом для планирования, но должен отвечать следующим требованиям:

1. Характер информации о лесном фонде должен соответствовать поставленным целям и задачам лесоуправления по каждому лесничеству.

2. В составе лесов субъекта РФ и каждого лесничества должны быть обоснованно выделены: (а) леса ООПТ, (б) леса, передаваемые в долгосрочную аренду; (в) эксплуатационные леса, используемые на основе «купли-продажи» отводимых в рубку лесосек; (г) леса, используемые для опытных и научнообразовательных целей; (д) леса для обеспечения нужд местного населения и организаций социальной сферы (школы, больницы, санатория, дома отдыха и т.п.).Для каждой из выделенных категорий лесов выдвигаются свои требования по организации лесопользования и ведения лесного хозяйства.

3. В составе лесов, предназначенных для заготовки древесины в ближайшее десятилетие, должны быть выделены экономически доступные участки леса с определением «стартовых цен» древесины на корню.

4. При составлении программ использования и воспроизводства лесных ресурсов по каждому из лесничеств должно быть обос-

168

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008