О проблемах, возникающих при назначении административных наказаний в области таможенного дела

правоохранительный аспект

УДК 342.9 ББК 67.401.041

Н.И. КИМ

О проблемах,

возникающих при назначении административных наказаний в области таможенного дела

Анализируются проблемы применения норм законодательства об административных правонарушениях в области таможенного дела в свете их толкования Конституционным судом Российской Федерации, а также предлагаются меры по совершенствованию правового регулирования административной ответственности за нарушения таможенных правил.

Ключевые слова: нарушения таможенных правил, административная ответственность, административные наказания, Конституционный суд Российской Федерации.

Из числа дел, рассматриваемых Конституционным судом Российской Федерации, значительную долю составляют дела о проверке соответствия Конституции РФ нормам законодательства об административных правонарушениях. При этом если заявители, обращаясь в Конституционный суд РФ, утверждают о том, что мера ответственности за совершенное правонарушение приводит к нарушению закрепленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, в рамках конституционного судопроизводства

КИМ Николай Игоревич — заместитель начальника отдела организации дознания Дальневосточной оперативной таможни, аспирант кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии, г. Владивосток.

правоохранительный аспект

37

подлежит проверке конституционность административно-правовых санкций (т. е. вида и размера административного наказания).

Безусловно, суть наказания как меры юридической ответственности заключается именно в ограничении прав и свобод, в том числе предусмотренных Конституцией. Поэтому если лицом, привлекаемым к ответственности, совершено деяние, содержащее все элементы состава правонарушения, его конституционные права и свободы (например, право на свободу и личную неприкосновенность, право иметь имущество в собственности) могут и должны быть ограничены. Без этого невозможна реализация общеправового принципа неотвратимости юридической ответственности. Корреспондирующее данному принципу полномочие законодателя по определению видов и размеров наказаний за противоправные деяния закреплено частью 3 ст. 55 Конституции РФ. В этой связи сам факт нарушения конституционных прав и свобод назначенным наказанием не может противоречить требованиям Основного Закона.

Тем не менее, за время существования конституционного правосудия из числа норм административного права не соответствующими Конституции РФ чаще всего признавались не нормы, устанавливающие общие условия административной ответственности, а именно нормативные положения, определяющие вид и размер наказаний за совершение отдельных правонарушений. В их числе значительную долю занимают санкции за совершение административных правонарушений в области таможенного дела.

Анализ указанных решений показывает, что основаниями для признания административно-правовой санкции не соответствующей Конституции РФ могут послужить следующие обстоятельства:

- несоразмерность наказания совершенному правонарушению;

- возможность назначения наказания, предусматривающего существенное ограничение прав и свобод лиц, привлекаемых к административной ответственности, во внесудебном порядке;

- неопределенность правовой нормы, устанавливающей размер наказания.

Так, положения части 2 статей 247 и 266 Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК РФ) 1993 г. (утв. Высшим судом РФ 18.06.1993 № 5221-1) в разное время признаны не соответствующими Конституции РФ, поскольку предусматривали такой порядок, при котором наказание в виде конфискации перемещаемых через таможенную границу товаров назначалось решением таможенного органа, несмотря на то, что Конституция закрепляет возможность принудительного отчуждения собственности исключительно по решению суда. Помимо этого, неконституционность ст. 266 ТК РФ, устанавливавшей конфискацию в качестве безальтернативного наказания за нарушение режима склада временного хранения, обоснована также несоразмерностью указанной

38

ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(64)/2013

меры ответственности сравнительно небольшой тяжести правонарушения, за совершение которого она предусмотрена1.

Указанные решения Конституционного суда РФ оказали значительное влияние на дальнейшее формирование системы административной ответственности в области таможенного дела. Так, в настоящее время абсолютное большинство санкций статей главы 16 КоАП РФ предусматривают возможность назначения виновному лицу административного наказания в виде административного штрафа либо конфискации предметов (орудий) правонарушений на альтернативной основе. Это позволяет назначить одно или несколько видов наказаний с учетом оценки условий совершенного правонарушения, наличия либо отсутствия обстоятельств, отягчающих и смягчающих административную ответственность. При этом во всех случаях конфискация предметов либо орудий правонарушения может быть назначена только судом.

В то же время и сейчас ст. 16.16 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за нарушение сроков временного хранения товаров (т. е. аналогичная ст. 266 ТК РФ 1993 г.), предусматривает в качестве одного из наказаний конфискацию предметов правонарушений. С учетом ранее высказанной позиции Конституционного суда РФ, такое наказание за совершение правонарушения, не отличающегося значительной общественной опасностью, по-прежнему представляется чрезмерным. В этой связи, принимая во внимание, что само по себе непомещение товаров под таможенную процедуру в пределах сроков их временного хранения не приводит к возникновению вредных последствий в виде неуплаты (неполной уплаты) таможенных платежей, либо нарушения установленных запретов и ограничений, на наш взгляд, ответственность за подобное правонарушение необходимо ограничить административным штрафом. При этом размеры штрафов должны быть установлены таким образом, чтобы обеспечить реализацию превентивной функции административной ответственности, не оказывая чрезмерное финансовое давление на участников внешнеэкономической деятельности.

Значительное влияние на практику назначения административных наказаний в области таможенного дела оказало постановление Конституционного суда РФ от 13.07.2010 № 15-П, которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения части 1 ст. 16.2 и части 2 ст. 27.11 КоАП РФ, предусматривающие в их взаимосвязи при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу и предназначенного для

1 Постановление Конституционного суда РФ от 11.03.1998 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 22 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова», постановление Конституционного суда РФ от 27.04.2001 № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ “АвтоВАЗ” и “Комбинат “Североникель”, обществ с ограниченной ответственностью “Верность”, “Вита-Плюс” и “НевскоБалтийская транспортная компания”, товарищества с ограниченной ответственностью “Совместное российско-южноафриканское предприятие “Эконт” и гражданина А.Д. Чулкова».

правоохранительный аспект

39

личного пользования, в целях исчисления административного штрафа использование его рыночной стоимости на территории России и включение в стоимость товара для указанных целей той его части, которая разрешена к ввозу без письменного декларирования и уплаты таможенных пошлин. Данное решение мотивировано тем, что физические лица, приобретая товары на территории иностранных государств и не располагая сведениями об их рыночной стоимости в России (которая, будучи определенной экспертным путём, может различаться в зависимости от применяемых методик и региона, где проводится экспертиза), не имеют возможности предвидеть правовые последствия своего поведения, что при привлечении их к ответственности приводит к нарушению конституционных принципов справедливости и равенства2.

В последующем Конституционным судом РФ вынесено еще одно постановление (от 26.11.2012 № 26-П), в котором уточнено, что указанная правовая позиция не может в полной мере распространять свое действие на юридических лиц, поскольку, в силу особого правового статуса последних, законодатель полномочен устанавливать для них повышенный объем административной ответственности за совершение аналогичных противоправных деяний3. Этим же постановлением законодателю предписано внести изменения в КоАП РФ, определив вид стоимости, используемой для исчисления административного штрафа за недекларирование товаров (ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ).

Федеральным законом РФ от 30.12.2012 № 316-ФЗ в КоАП РФ внесены изменения, детализирующие порядок определения стоимости предметов правонарушений. Так, ст. 16.2 дополнена примечанием, согласно которому для исчисления размера административного штрафа за недекларирование товаров, налагаемого на граждан, используется стоимость товаров для личного пользования, перемещаемых физическими лицами через таможенную границу, из которой вычитается стоимость товаров, разрешенных к перемещению без уплаты таможенных платежей. Часть 2 ст. 27.11 изложена в новой редакции, согласно которой стоимость изъятых вещей, в отношении которых не установлены государственные регулируемые цены, должна определяться на основании их рыночной стоимости, а изъятых товаров для личного пользования, перемещенных физическими лицами, - на основании их таможенной стоимости, исчисленной в соответствии с гл. 49 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС).

Прежде всего, необходимо отметить, что Конституционный суд РФ, признавая неконституционной часть 1 ст. 16.2 КоАП РФ, подчеркивал,

2 Постановление Конституционного суда РФ от 13.07.2010 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Красной и И.В. Эпова.

3 Постановление Конституционного суда РФ от 26.11.2012 № 28-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Авеста”».

40

ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(64)/2013

что данная норма вообще не содержит указаний на вид стоимости, применяемой при исчислении административного штрафа. В свою очередь, ст. 27.11 КоАП РФ устанавливала необходимость расчета рыночной стоимости исключительно в отношении изъятых товаров, тогда как данная мера обеспечения производства в рамках конкретного дела может и не применяться. Однако изменения, внесенные федеральным законом РФ от 30.12.2012 № 316-ФЗ, не устранили данный пробел: примечание к ст. 16.2 КоАП РФ по-прежнему содержит понятие «стоимость», не указывая ее вид.

В этих условиях положения части 2 ст. 27.11 КоАП РФ по-прежнему используются судами и таможенными органами во всех случаях при определении величины административного штрафа за недекларирование товаров, несмотря на то, что подобная аналогия закона ранее признана неконституционной.

Таким образом, правоприменительная практика по привлечению к административной ответственности сформировала подход, при котором административный штраф, налагаемый на физических лиц, исчисляется исходя из таможенной стоимости товаров.

Понятие таможенной стоимости установлено нормами таможенного законодательства Таможенного союза. При этом специфика данного понятия заключается не только в сущности таможенной стоимости как ценовой величины, используемой исключительно для таможенных целей, но и в особой процедуре ее расчета. Определение таможенной стоимости - это таможенная операция, которая может быть совершена либо декларантом при заявлении сведений о товарах, либо уполномоченными должностными лицами таможенных органов при осуществлении таможенного контроля. В обоих случаях по результатам проверки правильности исчисления таможенной стоимости таможенным органом принимается решение о ее принятии.

Как следствие, расчет величины таможенной стоимости, в том числе для целей привлечения к административной ответственности, может быть произведен исключительно должностными лицами таможенного органа, что делает необоснованным обращение субъектов административной юрисдикции в экспертные учреждения в целях расчета таможенной стоимости товаров. Как следствие, на этапе рассмотрения дела оценка представленных таможенным органом расчетов таможенной стоимости товаров в порядке ст. 26.11 КоАП РФ существенно ограничена, поскольку, признав такой расчет недопустимым доказательством, судья либо должностное лицо, рассматривающее дело, полномочны лишь обратиться с повторным запросом об исчислении величины таможенной стоимости предметов правонарушения в тот же таможенный орган.

Помимо этого, необходимо отметить, что обстоятельства перемещения товаров через таможенную границу могут быть различны. Практика выявления правонарушений, совершаемых физическими лицами, показывает, что далеко не всегда незадекларированные товары сопровождаются документами,

правоохранительный аспект

41

подтверждающими их закупочную стоимость в стране приобретения, как это описано в постановлении Конституционного суда РФ от 13.07.2010 № 15-П.

В этом случае, согласно пункту 2 ст. 361 ТК ТС, таможенные органы используют имеющиеся в их распоряжении иные источники ценовой информации. При этом практика применения указанной нормы сводится к тому, что, в условиях единичности ввозимых товаров (и, как следствие, отсутствия сведений о каталожных ценах, а также о стоимости идентичных и однородных товаров), таможенная стоимость рассматриваемых товаров в большинстве случаев определяется путем вычитания сумм таможенных пошлин и налогов из их свободной рыночной стоимости в России, которая определена экспертным путем. Анализ решений судов различных регионов подтверждает обоснованность применяемого таможенными органами подхода4.

Как следствие, если физическим лицом при перемещении товаров через таможенную границу не представлены коммерческие документы, подтверждающие их закупочную стоимость, либо если эти документы в силу различных причин не приняты таможенными органами, величина административного штрафа за недекларирование товаров находится в прямой зависимости от их рыночной стоимости в России. При этом, как и ранее, не исключается возможность расхождения результатов экспертных исследований в зависимости от места проведения экспертиз и избранных различными экспертами методик. Таким образом, указанное обстоятельство, отмеченное Конституционным судом РФ в качестве недостатка ранее распространенной практики расчета сумм административных штрафов, исходя из рыночной стоимости товаров, по-прежнему имеет место.

Согласно постановлению Конституционного суда РФ от 26.11.2012 № 28-П возможность применения более высоких штрафных административных санкций к юридическим лицам, устанавливающая для них повышенную ответственность за нарушения таможенных правил, не противоречит Конституции РФ. Следуя указанной позиции, законодатель фактически закрепил дифференцированную ответственность по части 1 ст. 16.2 КоАП РФ: если для физических лиц административный штраф исчисляется в величине, кратной таможенной стоимости товаров, то для юридических лиц за основу должна по-прежнему браться рыночная стоимость. Таким образом, на первый взгляд, физические лица поставлены в более привилегированное положение в сравнении с организациями, осуществляющими внешнеэкономическую деятельность на профессиональной основе.

Однако практика привлечения к административной ответственности показывает, что данное обстоятельство весьма неочевидно.

Так, физическими лицами зачастую ввозятся на таможенную территорию товары, отсутствующие в свободной продаже в России. При этом закупочная

4 См.: Постановление Московского городского суда от 13.12.2012 № 4а-2820/12; решение Ленинградского областного суда от 15.11.2011 № 7-848/2011.

42

ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(64)/2013

цена таких товаров может в несколько раз превышать свободную рыночную стоимость5 аналогичных товаров в России в силу, например, высокой ценности торговой марки ввозимых товаров в стране приобретения (или иных обстоятельств, не влияющих на рыночную цену товаров в России). При таких обстоятельствах таможенная стоимость предметов правонарушения, за основу исчисления которой взята цена товаров в иностранном государстве, может превосходить их рыночную стоимость.

К примеру, в рамках производства по делу об административном правонарушении № 10714000-685/2012, в связи с отсутствием документов, подтверждающих стоимость незадекларированных физическим лицом товаров, Находкинской таможней назначена экспертиза по определению рыночной стоимости предметов правонарушения. Согласно заключению эксперта, стоимость товаров на открытом рынке в России составила порядка 3 тыс. р.

Вместе с тем, в последующем лицом, привлекаемым к ответственности, в таможенный орган представлены товарные чеки, подтверждающие стоимость приобретения незадекларированных предметов за рубежом. Согласно указанным документам, закупочная цена товаров в рублевом эквиваленте превышает 22,6 тыс. р. Учитывая, что в соответствии с требованиями ст. 361 ТК ТС использование собственной информации таможенного органа в целях расчета таможенной стоимости товаров для личного пользования возможно только при отсутствии оригиналов документов, подтверждающих их цену в стране приобретения, в рассматриваемом случае при расчете стоимости предмета правонарушения использована действительная стоимость товаров, превышающая рыночную более чем в 6 раз.

Таким образом, сложившаяся ситуация, при которой для разных категорий субъектов административной ответственности установлены различные виды стоимости, используемой для исчисления административных штрафов, порождает множество противоречий. При этом необходимо также учитывать, что различный объем ответственности и, как следствие, различные риски при выявлении совершенных правонарушений способствует возникновению ситуации, при которой недобросовестные участники внешнеэкономической деятельности могут использовать подставных физических лиц в качестве номинальных приобретателей товаров, которые предполагается ввезти на таможенную территорию без декларирования по установленной форме. В этом случае минимизация рисков привлечения к ответственности в случае перемещения таких товаров от имени физических лиц может послужить условием к активизации противоправной деятельности в таможенной сфере.

5 В соответствии со ст. 3 федерального закона РФ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

правоохранительный аспект

43

При таких условиях представляется необходимым совершенствование системы наказаний в области таможенного дела на основе единых подходов к определению стоимости предметов правонарушений для целей исчисления административного штрафа вне зависимости от категории субъекта, привлекаемого к ответственности за недекларирование товаров.

При этом в целях исключения неоднозначного толкования норм таможенного законодательства, устанавливающих порядок определения таможенной стоимости товаров, требуется дополнить имеющиеся правовые акты (в частности, постановления Правительства РФ от 13.08.2006 № 500 и от 06.03.2012 № 191) нормами о том, что положения указанных правовых актов применяются для целей расчета сумм административных штрафов при привлечении к административной ответственности.

Полагаем, что указанные меры позволят обеспечить единообразие практики назначения наказаний за правонарушения в сфере таможенного дела с учетом конституционных принципов справедливости и равенства.

Основы экономики таможенного дела: учебное пособие / А.Я. Черныш [и др.]. - М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012. - 206 с.

Рассматриваются основы экономики таможенного дела: сущность и структура экономики таможенного дела; ее место и роль в системе экономической безопасности государства; организационная структура ФТС России; инфраструктура таможенных органов; тыловое, финансовое и кадровое обеспечение деятельности таможенных органов; основные вопросы управления качеством таможенных услуг, а также показатели оценки экономической деятельности таможенных органов.

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся в рамках направления подготовки «Менеджмент», и в качестве источника дополнительной литературы для студентов, обучающихся по специальности «Таможенное дело» и направлению подготовки «Экономика».