Совершенствование правового регулирования государственной гражданской службы в России

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

Р.Д. КУРБАНОВ,

докторант РАГС при Президенте РФ

Аннотация. Рассмотрены формирование эффективного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Недостаточно создать развитую систему органов управления государственной службой, необходимо обеспечить правовое поле для ее функционирования. Ключевые слова: государственное управление, структура управления, правовая и социальная защита.

Как показывает анализ законодательства, проведенный Комитетом Государственной Думы по делам федерации и региональной политике, одним из направлений совершенствования контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе является решение комплекса задач, связанных с нормативным правовым оформлением, совершенствованием механизмов функционирования государственной гражданской службы, формированием системы управления государственной службой. Эффективный государственный контроль и надзор возможен только при полной, хорошо разработанной системе законодательства, регулирующей весь объем правоотношений, возникающих в этой сфере. За последние годы проведен комплекс мероприятий, научно-исследовательских работ, мониторингов, пилотных проектов, которые дали реальные результаты.

Реформа в России проходит интенсивными темпами. Однако несмотря на то, что массив нормативных правовых актов в сфере государственной службы постоянно изменяется, обновляется и дорабатывается, законодательство развивается неравномерно, содержит пробелы, противоречия и иные недостатки, не восполняемые в течение длительного времени. Одной из существенных проблем неразвитости государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе является его громоздкость.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не является исчерпывающим законодательным актом в сфере государственной службы и предусматривает принятие иных федеральных законов. Так, предусматривается издание федеральных законов о видах государственной службы (п. 2 ст. 3), об учреждении должностей государственной службы (п. 1 ст. 8), о порядке поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условиях формирования конкурсных комиссий, правилах опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другом порядке поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государ-

ственной службы (п. 2 ст. 11), о государственном пенсионном обеспечении граждан России, проходивших государственную службу, и их семей (п. 1 ст. 14).

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» также устанавливает, что соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации определяется федеральным законом или указом Президента РФ.

По данным исследования, проведенного в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, только из Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вытекает необходимость разработки и принятия нескольких федеральных законов, а также ряда подзаконных актов. Закон содержит более 80 отсылок по вопросам, которые должны регулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20 отсылок к указам Президента РФ.

Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» допускается принятие других федеральных законов о государственной гражданской службе, в том числе регулирующих особенности прохождения отдельных видов государственной гражданской службы. Пункт 18 ч. 1 ст. 14 предусматривает, что государственный служащий имеет право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом, и гарантирует медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих России (п. 5 ч. 1 ст. 52).

Кроме того, необходим федеральный закон об обязательном социальном страховании государственных служащих на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы. Другими федеральными законами могут регулироваться и устанавливаться ограничения, связанные с поступлением па гражданскую службу и се прохождением, ответственность за несоблюдение за-

претов, условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности).

Базовые проблемы правового регулирования пока не решены. В частности, ключевые федеральные законы о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, об обязательном социальном страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей, необходимые для реализации Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», находятся лишь в стадии подготовки.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ в сфере государственной службы свидетельствует о том, что в ближайшее время предстоит разработать и принять большой массив подзаконных актов во исполнение федеральных законов (только примерный подсчет показывает, что объем достигает 50 актов). В частности, к таковым относятся указы Президента РФ о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; об утверждении положения о федеральном кадровом резерве.

Заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет полномочия Президента РФ по утверждению положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих России и урегулированию конфликтов интересов. Такие комиссии могли бы взять на себя некоторые функции по проведению последующего «негативного» контроля, т.е. по фактам нарушений контроля за соблюдением законодательства о государственной службе как со стороны государственных служащих, так и со стороны руководителей и структурных подразделений органов государственной власти. Однако Указ Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов» принят лишь 3 марта 2007 г., то есть спустя 3 года.

Кроме того, должны быть разработаны и приняты следующие постановления Правительства РФ: об утверждении положения о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный рабочий день, и о порядке и условиях получения федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади.

Эти нормативные правовые акты до сих пор не приняты, в результате снижается профессиональный уровень государственных служащих, наблюдаются нестабильность кадрового состава, высокая текучесть и старение кадров, незаинтересованность квалифицированных специалистов в поступлении на государственную службу, слабая управляемость государственного аппарата и его подверженность злоупотреблениям.

Следующая проблема — неверный выбор формы акта, регулирующего те или иные вопросы государственной гражданской службы. Это может быть вызвано объективными процессами, например, снижением роли законодательного регулирования и зачастую неоправданным повышением роли подзаконного регулирования. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» тенденция правового регулировании государственной службы указами Президента РФ и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает.

Некоторые исследователи оценивают рост объема подзаконного нормативного правового регулирования негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что приведет к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.

В настоящее время множество вопросов урегулировано на уровне не закона, а подзаконных нормативных актов. От соотношения формы правовых актов зависят юридические характеристики соответствующего акта — его юридическая сила, приоритет в процессе применения. Отдельные положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» могли бы быть нормами прямого действия, например, правовое положение федерального органа по управлению государственной гражданской службой, статус органов по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, полномочия и порядок деятельности кадровых служб, а также отдельные вопросы прохождения государственной службы.

Возрастание регулирования принципиальных служебных отношений подзаконными нормативными

правовыми актами может привести к затруднениям при определении формы объекта и субъекта его издания, а также к искажению смысла и содержания норм базового Федерального закона. Следует правильно применять легальные средства и способы поддержания установленных соотношений между Конституцией РФ, законами и подзаконными актами. Необходимо обеспечение функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных задач объективно влечет цепь правовых актов (действие закона всегда порождает юридические связи и отношения, опосредуемые в указах, постановлениях, приказах, локальных актах, корпоративных нормах, в актах народного опроса и голосования).

Неверный выбор формы акта, его структуры и способов формулирования норм снижает потенциал акта и ведет к юридическим противоречиям, что существенно затрудняет осуществление государственного контроля и надзора. Столь же вредны нарушения последовательности принятия базовых, родовых и видовых актов.

Не менее важной проблемой, существенно осложняющей проведение контроля и надзора за соблюдением законодательства, является нарушение сроков принятия нормативных правовых актов, направленных на развитие законодательства о государственной гражданской службе. В качестве примера можно привести издание Указа Президента РФ о денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, от которого зависело вступление в силу Указа от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».

Из-за затягивания сроков долгое время государственные гражданские служащие не имели возможности реализовать свои права на карьерный рост, на более высокое денежное содержание. Кроме того, Минздравсоцразвития России были нарушены сроки издания методических рекомендаций по разработке должностных регламентов для государственных гражданских служащих во исполнение Указа Президента РФ «О примерной форме служебного контракта». В связи с тем, что этот нормативный акт был принят с существенным опозданием, федеральные органы власти фактически трансформировали существующие должностные инструкции в должностные регламенты.

В результате затягивания сроков издания нормативных правовых актов во многих федеральных органах государственной власти в период проведения реформы (2005—2006 гг.) были приостановлены заключение служебных контрактов с лицами, поступающими на государственную службу, проведение квалификационных экзаменов для присвоения классных чинов, утверждение должностных регламентов. Все это представляет собой нарушение прав и законных интересов государственных гражданских служащих со стороны государства.

Необходимо создать надежный организационно-правовой механизм, направленный на совершенствование законодательства о государственной службе, обеспечение своевременности принятия соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус государственных служащих и обеспечивающих их права и законные интересы. Подобным решением проблем совершенствования законодательства могло бы стать принятие федерального закона о нормативных правовых актах, разработка которого ведется не один год.

По мнению некоторых экспертов, причинами несвоевременности разработки нормативных актов в сфере государственной службы являются многие факторы, однако ключевые из них следует искать в том, что не было найдено правовых решений еще в момент подготовки и принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Это касается вопросов соотношения классных чинов и должностей, порядка исчисления стажа государственной гражданской службы, федерального государственного органа по управлению государственной службой, определения показателей эффективности и результативности деятельности федерального органа государственной власти.

Недостаточная разработанность нормативно-правовой базы в сфере государственной службы порождает сложности при осуществлении государственного контроля и надзора и опосредованно является причиной неразвитости системы органов государственного управления, наделенных функциями по контролю и надзору. Нечеткость законодательного регулирования во многом способствует появлению в деятельности органов государственной власти определенных отклонений. Несовершенство норм законодательства о государственной службе фактически «провоцирует» государственных служащих на то, чтобы действовать в соответствии с собственным, а не общественным интересом.

Еще одна не менее важная проблема — формальное исполнение норм законодательства о государственной гражданской службе. Так, инструментом, обеспечивающим соблюдение законодательства о государственной службе, должны быть должностные регламенты. Разработанные и принятые в настоящее время должностные регламенты в большинстве своем представляют собой формальный документ, регламентирующий основные направления деятельности государственных служащих. Они должны были стать реальным механизмом защиты государственных служащих от возложения на них необоснованных обязательств и функций, механизмом защиты их прав, а не фиктивным документом. Недостаточно только формальных проверок со стороны кадровых служб на предмет наличия в должностных регламентах существенных элементов, установленных нормативно.

Помимо неточностей исполнения норм существует проблема полноты регулирования правоотношений, возникающих в сфере государственной службы. Сложность правового регулирования государственной гражданской службы заключается в том, что законодательство не способно урегулировать все возможные жизненные ситуации, с которыми сталкивается государственный служащий в процессе реализации властных полномочий и возложенных на него функций управления. Зачастую законодательство оставляет возможность выбора оптимального решения на усмотрение руководителя государственного служащего.

В деятельности органов государственной власти Германии выделяются два вида административного усмотрения: 1) деятельность государственной власти, которая «связана законом», т.е. законодательно предусмотрены альтернативные варианты решений; 2) деятельность государственной власти, которая не урегулирована законодательно и осуществляется в порядке свободного усмотрения. Основываясь на этом подходе, в нашем законодательстве целесообразно закреплять принципы, основные критерии, базовые понятия, позволяющие очертить рамки должного поведения государственного служащего.

В настоящее время примером усмотрения являются многие положения о прохождении государственной гражданской службы. Так, вопросы кадровых назначений, реализация права на должностной рост в соответствии с профессиональными способностями и деловыми качествами, оценки компетентности и соответствия занимаемой должности, а также многие другие вопросы находятся в пределах усмотрения руководителя государственного органа. Примером является соотношение институтов кадрового резерва и замещения государственных должностей гражданской службы по конкурсу. Государственные служащие, включенные в кадровый резерв, могут быть назначены на государственные должности без участия в конкурсе. При проведении конкурса на замещение вакансии лица, состоящие в кадровом резерве, обладают преимущественным правом при решении вопроса о назначении на должность.

По мнению ряда экспертов, в целях предотвращения возможности создания неравных условий для государственных служащих этот вопрос необходимо решать нормой федерального закона, устанавливающей обязательность конкурса в любом случае.

К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПОРЯДКА ЗАКЛЮЧЕНИЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ДОГОВОРОВ

А.Н. ЛИШВ,

адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России

Научный руководитель доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор

Н.Д. ЭРИАШВИЛИ

Аннотация. Анализ требований гражданского законодательства показывает, что среди способов ограничения конституционной свободы договора предусмотрены институт публичного договора, договора присоединения, а также любого из гражданско-правовых договоров, обязанность заключения которого хотя бы для одной из его сторон предусмотрена законом. Существенным недостатком правовой системы является отсутствие у некоммерческой организации предусмотренной законодательством возможности отказаться от заключения договора в обязательном порядке в тех случаях, когда у нее отсутствует реальная возможность предоставить соответствующие товары, услуги, выполнить соответствующие работы.

Ключевые слова: заключение договора в обязательном порядке, некоммерческая организация, публичный договор, договор присоединения, предоставление товаров и услуг.

TO THE QVESTION ON IMPROVEMENT OF THE COMPOSURE ORDER OF MAKING CONTRACT

A.N. LINEV,

a post-graduated on the department of civil and trial Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation

The summary. Analysis of requirements of Russian civil low shows that among methods of limitation constitutional freedom contract are provided a public, conjunctive contract, and some treaty, which is somebody