Российская полиция в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка

РОССИЙСКАЯ ПОЛИЦИЯ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА

АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ БЕЗРУКОВ

Кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, e-mail: abezrukov@bk.ru

Раскрываются организационно-правовые основы, функции и роль российской полиции в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка. Доказывается эффективность обеспечения конституционного правопорядка российской полицией во взаимодействии с органами публичной власти, другими правоохранительными органами, общественными формированиями. Показана роль руководителей территориальных органов внутренних дел в обеспечении четкой организации такого взаимодействия, обращено внимание на значимую роль полиции при проведении публичных мероприятий и избирательных кампаний.

The article describes the legal basis, functions and role of the Russian police in constitutional legal mechanism of ensuring the law and order. It proves the efficiency of ensuring the constitutional order of the Russian police, in cooperation with public authorities, other law enforcement agencies, public formations. The role of heads of territorial law-enforcement bodies in ensuring the efficient organization of such interaction is revealed, the attention is paid to the important role of the police in conducting public events and election campaigns.

Ключевые слова: российская полиция, конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка, взаимодействие, правоохранительные органы, органы публичной власти

Key words: Russian police, constitutional legal mechanism of ensuring the law and order, cooperation, law enforcement authorities, public authorities

Обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которой участвуют практически все органы публичной власти. Правопорядок есть результат правового регулирования, для подержания правопорядка издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти, в котором особое место занимают правоохранительные органы, в первую очередь полиция.

Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка представляет собой комплексный институт конституционно-правоохранительной деятельности, регламентируемый системой правовых норм федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов, определяющих предназначение, цели и задачи функционирования уполномоченных субъектов (государственных

и муниципальных органов, объединений граждан) по обеспечению правопорядка. В структуру такого механизма входят динамическая и статическая составляющие, которые системно образуют следующие элементы данного механизма: объект (отношения, формирующие конституционный правопорядок), субъекты (органы публичной власти, негосударственные объединения, граждане, участвующие в его обеспечении), содержание (права и обязанности субъектов по обеспечению правопорядка) и средства (инструменты обеспечения правопорядка).

В доктрине правопорядок рассматривается как состояние общественных отношений, качественно характеризующее важнейшее направление правоохранительной функции государства, что позволяет расценивать его как сложное социально-правовое, политическое и государственное явление в единстве инсти-

туционального, функционального и социально-правового аспектов1. В институциональном аспекте правопорядок реализуется через систему правоохранительных органов, в функциональном - через управленческую деятельность органов публичной власти, направленную на обеспечение правопорядка, в социально-правовом - посредством юридического оформления и организации взаимодействия правоохранительных органов с органами публичной власти, общественными объединениями, гражданами по реализации правоохранительной функции государства.

Правоохранительные органы (МВД, ФСБ, ФСКН и др.) занимают ключевое место в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, их особая роль проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет для правоохранительных органов необходимость компетентно и своевременно принимать меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно комплекс мероприятий, профессионально, качественно и согласованно выполненных правоохранительными органами в различных ситуациях, позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих защиту прав и свобод личности, законность и правопорядок в Российской Федерации.

Особое место в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка отведено органам внутренних дел и основной составной части единой централизованной системы МВД России - полиции, которая посредством определенных форм и методов осуществляет различные взаимосвязанные и взаимообусловленные направления деятельности (административную, оперативно-розыскную, дознание), цель которых сводится к обеспечению конституционного правопорядка, прав и свобод граждан2. Поэтому весьма значимы фундаментальные исследования государственно-правовых и организационных аспектов функционирования МВД России как субъекта правоохранительной деятельно-сти3, выявление роли полиции в обеспечении правопорядка4.

В современных условиях перед системой МВД России стоят сложнейшие задачи в правоохранительной сфере, от решения которых во многом зависит успех реализации планов социально-экономического развития России, по-

строения демократического общества5. Ведущее место полиции в правоохранительной системе и механизме обеспечения правопорядка обусловлено наличием исключительных сфер правоохранительной деятельности, многообразием функций, обширным объемом полномочий, организационной территориальной структурой и определенным имиджем. Все это определяет степень доверия населения к полиции и ее общественной поддержки.

Законодатель конкретизировал конституционные ориентиры и определил, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан; противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности; обеспечения общественной безопасности (ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции»). Соответственно правовой основой деятельности российской полиции являются федеральные законы «О полиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.

Важнейшим нормативным документом выступает Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248, согласно которому МВД России - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Деятельность МВД России является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации.

К полномочиям МВД России в сфере обеспечения правопорядка относят формирование на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности основных направлений государственной политики в сфере внутренних дел; разработку проектов нормативных правовых актов и осуществление мер по реализации государственной политики по обеспечению правопорядка и общественной безопасности; организацию и проведение мероприятий по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественных местах; обеспечение участия органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму, в выполнении возложенных на них в соответствии с законодатель-

ством Российской Федерации обязанностей по обеспечению правопорядка при подготовке и проведении публичных манифестаций, избирательных кампаний, референдумов и др.

Важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка является слаженная и скоординированная работа всех правоохранительных органов, которые должны согласованно функционировать и взаимодействовать как между собой, так и с другими органами публичной власти. Правовой основой для этого является Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», который определил как примерный перечень правоохранительных органов (оставляя его открытым), так и основные направления их координационной деятельности.

К основным направлениям взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами в сфере обеспечения правопорядка относят: совместный анализ динамики преступной деятельности, прогнозирование ее дальнейших тенденций; рассмотрение практической деятельности по выявлению, раскрытию, расследованию, предупреждению преступных действий; совместную работу по выполнению региональных и федеральных программ по борьбе с преступностью; использование предыдущего положительного опыта взаимодействия и координационной деятельности правоохранительных органов; изучение международной практики по борьбе с преступностью, и разработку новых предложений в данной сфере; рассмотрение практики применения законов, направленных на борьбу с преступностью, внесение новых предложений; поиск новых решений в области правового регулирования; подготовку и направление в необходимых случаях материалов по вопросам борьбы с преступной деятельностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Федерации, а также органам местного самоуправления6.

Указанные направления взаимодействия органов внутренних дел и других правоохранительных органов в сфере обеспечения правопорядка осуществляются в процессуальной и организационно-тактической формах.

В число основных процессуальных форм такого взаимодействия можно включить: образование совместных следственных групп; проведение оперативно-розыскных мероприятий (опросов, наведения справок, наблюдения, проверочной закупки, оперативного внедрения и др.)7; сообщение следователю итогов проведения розыскных действий по установлению

лица, подозреваемого в совершении преступления; действия следственного характера, проводимые совместно с сотрудником органа, который осуществляет оперативно-розыскную деятельность; применение мер, направленных на обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства (защита потерпевших, свидетелей и др.)8.

К основным организационно-тактическим формам взаимодействия относятся: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений и нарушений правопорядка, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; повышение квалификации сотрудников, проведение совместных семинаров, конференций; издание совместных приказов, инструкций, указаний и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности; направление совместных информационных писем,

Действия правоохранительных органов зачастую не согласованы, дублируются, поскольку организации их взаимодействия уделяется мало внимания

справок, обзоров; формирование статистических данных и дальнейшее использование их для усиления борьбы с преступностью, что в комплексе повышает качество работы правоохранительных органов9.

На практике такие формы взаимодействия полиции с другими силовыми структурами используются неравномерно. Основными являются обмен информацией, организация и проведение совместных мероприятий. Реже создаются совместные следственно-оперативные группы, издаются совместные указания и инструкции, проводятся курсы повышения квалификации.

Такой недостаточный уровень взаимодействия обусловлен несколькими факторами: конкуренцией между правоохранительными органами, их невысоким доверием друг к другу и незаинтересованностью сотрудников в совместной работе. Все это приводит к тому, что действия правоохранительных органов зачастую не согласованы, дублируются, поскольку организации их взаимодействия уделяется мало внимания, что не обеспечивает слаженной ра-

боты правоохранительных органов и негативно отражается на общих результатах их деятельности.

Российская полиция работает также во взаимодействии с другими федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями. В свою очередь территориальные органы внутренних дел осуществляют деятельность во взаимодействии с соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления.

Анализ Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» позволяет выявить правовые нормы, регламентирующие вопросы взаимодействия полиции с органами государственной власти и местного самоуправления.

Во-первых, в ст. 1 Закона, раскрывающей назначение полиции, закрепляется положение о том, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Это изначально ориентирует полицию на взаимодействие с органами публичной власти и общественными формированиями.

Во-вторых, в ст. 10 ФЗ о полиции закрепляется принцип взаимодействия и сотрудничества, согласно которому полиция в пределах своих полномочий содействует государственным и муниципальным органам, общественным объединениям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (ч. 3 ст. 10). В свою очередь государственные и муниципальные органы, общественные объединения и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 4 ст. 10).

В-третьих, на полицию возлагаются обязанности (ст. 12 ФЗ о полиции), которые ориентируют ее на сотрудничество с государственными и муниципальными органами, а также институтами гражданского общества. В частности, полиция должна:

содействовать государственным и муниципальным органам, депутатам представительных органов субъектов РФ и муниципальных образований, кандидатам на выборные должности, должностным лицам, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представи-

телям общественных объединений и организаций в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;

принимать меры по пресечению в ходе избирательных кампаний противоречащей закону предвыборной агитации, информировать избирательные комиссии о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах; предоставлять по запросам избирательных комиссий, комиссий референдума сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у лиц, являющихся кандидатами на выборные должности; осуществлять охрану помещений, где хранятся бюллетени для голосования; участвовать в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в помещениях для голосования и на территориях вокруг них; оказывать по запросам избирательных комиссий иное содействие в целях обеспечения беспрепятственного осуществления этими комиссиями полномочий, возложенных на них федеральным законом;

информировать руководителей субъектов Российской Федерации и выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) о состоянии правопорядка на соответствующей территории;

обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и в рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов вправе нести расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ст. 47).

Наукой и практикой выработаны основополагающие начала (принципы) взаимодействия, реализация которых позволяет выстраивать конструктивное сотрудничество территориальных органов внутренних дел с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной

власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными формированиями; объединять и согласовывать их усилия для достижения общих интересов, успешно преодолевать возникающие противоречия. Такие принципы подразделяются на принципы внутреннего взаимодействия (комплексного и целевого использования сил и средств; согласованности и компетентности участников; непрерывности и персональной ответственности) и принципы внешнего взаимодействия (законности; направленности на достижение положительного результата; компетентности)10.

Понимая условность такой классификации, подчеркнем, что принципы взаимодействия органов внутренних дел с другими органами публичной власти, общественностью могут различаться и совпадать.

При обеспечении правопорядка в период проведения массовых мероприятий и избирательных кампаний особую значимость приобретает слаженное взаимодействие полиции с исполнительными органами власти, избирательными комиссиями, сущность которого сводится к четкой организации согласованных действий участников сотрудничества и взаимопомощи при достижении общих целей. При этом ключевая роль принадлежит организатору и координатору такого взаимодействия. Первый (организатор - руководитель органа внутренних дел или начальник штаба) выполняет организационно-управленческие функции (руководит деятельностью комплексных сил, уточняет задачи, осуществляет планирование взаимодействия и контролирует его реализацию). Роль координатора сводится к совместному анализу оперативной обстановки и своевременному и качественному информационному обеспечению руководителя и субъектов взаимодействия. Функции организатора и координатора могут совпадать; в таких случаях руководитель органа внутренних дел берет на себя непосредственное руководство деятельностью взаимодействующих субъектов по обеспечению общественной безопасности и правопорядка в пределах той или иной территории или соответственно в рамках проведения конкретного публичного мероприятия.

Руководитель органа внутренних дел в целях организации эффективного взаимодействия решает ряд задач: определяет проблему, требующую комплексного решения, задачи, субъектов, направления, формы и методы взаимодействия, формирует механизм контроля за деятельностью группировки взаимодействия, критерии его эффективности и др.11

В период избирательных кампаний особую роль играет эффективно выстроенный механизм взаимодействия полиции и избирательных комиссий, которые осуществляют совместную организационно-правовую деятельность по созданию «оперативного штаба сил правопорядка», участию в мероприятиях по технической обеспеченности и антитеррористической защищенности зданий и помещений избирательных участков и комиссий12. При этом такое взаимо-

В период избирательных кампаний особую роль играет эффективно выстроенный механизм взаимодействия полиции и избирательных комиссий, которые осуществляют совместную организационно-правовую деятельность по созданию «оперативного штаба сил правопорядка»

действие должно строится на принципах невмешательства полиции в избирательный процесс; безвозмездности; приоритетности прав и свобод граждан; учета общегосударственных и местных особенностей; своевременности и оперативности реагирования на избирательные правонарушения; согласованности действий органов внутренних дел и избиркомов13.

При организации и проведении выборов и референдума полиция применяет разные правовые и неправовые формы обеспечения правопорядка: охрану правопорядка на избирательных участках, обеспечение сохранности и безопасности при перевозке избирательных документов, привлечение специалистов и экспертов полиции к работе в составе контрольно-ревизионных служб и рабочих групп избиркомов, участие в комиссиях по обследованию зданий и помещений участковых избиркомов, заключение соглашений с избиркомами, привлечение к юридической ответственности участников избирательного процесса за совершение правонарушений и др.14 Сотрудничество полиции и избирательных комиссий в направлении обеспечения правопорядка при проведении выборов и референдумов осуществляется и на региональном уровне. Взаимодействие между территориальными органами внутренних дел и избирательными комиссиями субъектов РФ имеет следующие основные организационно-правовые формы: заслушивание и совместное обсуждение информации руководителей органов внутренних дел, связанных с подготовкой и проведением выборов; работа в рамках кон-

трольно-ревизионных служб; сотрудничество в составе рабочих групп по приему и проверке избирательных документов15.

Следовательно, согласованная деятельность и конструктивное сотрудничество полиции с исполнительными органами публичной власти и избирательными комиссиями при проведении публичных манифестаций и избирательных кампаний соответственно способствует укреплению конституционного правопорядка и эффективной реализации полицией правоохранительной функции. Деятельность полиции в механизме обеспечения правопорядка становится более продуктивной при качественно организованном взаимодействии с другими правоохранительными органами, органами публичной власти и общественными формированиями.

Таким образом, российская полиция в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка играет первостепенную роль, реализуя одну из ключевых правоохранительных задач - обеспечение правопорядка и общественной безопасности. Эффективность функционирования и слаженность взаимодействия полиции с другими субъектами обеспечения правопорядка во многом предопределяют качественное состояние конституционного правопорядка и результативность его обеспечения органами публичной власти в целом.

1 Шинкарев А. В. Социальный контроль в системе обеспечения правопорядка органами внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15-16.

2 Виссаров А. В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17-18.

3 См., например: Зубов И. Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 9-10.

4 Правовое положение полиции МВД России: учеб. / под ред. Ф. П. Васильева. М., 2014. С. 258-268.

5 Шинкарев А. И. Указ. соч. С. 3.

6 О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Указ Президента РФ 18 апреля 1996 г. № 567 // СПС «Кон-сультантПлюс».

7 Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

8 Зуев С. В. Уголовное преследование по делам о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями): моногр. Челябинск, 2010. С. 24-27.

9 Зуев С. В. Указ. соч. С. 28-33; Его же. Теоретические и прикладные проблемы совершенствования уголовного преследования по делам о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 20-21; Прокурорский надзор / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2005; URL: Ы!р://и^Ип-fo.net/prokurorskij-nadzor/207-prokurorskij-nadzor-pod-red-jue-vinokurova.html.

10 Тулеев В. О. О некоторых аспектах организации взаимодействия в деятельности начальника территориального органа МВД России на районном уровне // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. в Академии управления МВД России (25 октября 2013 г.). М., 2014. Ч. 2. С. 133-134.

11 Тулеев В. О. Указ . соч. С. 132-134.

12 Чистобородов И. Г. Административно-правовое обеспечение органами внутренних дел правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 13-14; Кра-синский В. В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном процессе: моногр. М., 2010. С. 161-162; Федотова Ю. Г. Контрольные полномочия избирательных комиссий в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 34-36.

13 Чистобородов И. Г. Указ. соч. С. 34-36.

14 Там же. С. 39-40.

15 Цыганков А. Н. Организация взаимодействия территориальных органов МВД России с избирательными комиссиями субъектов РФ в период подготовки и проведения выборов (на примере Республики Хакасия) // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. в Академии управления МВД России (25 октября 2013 г.). М., 2014. Ч. 2. С. 159-162.