Понятие и современное значение делегированного законодательства

Аксенович Ольга Александровна

ассистент кафедры уголовного права

Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена

Понятие и современное значение делегированного законодательства

Аннотация

В научной статье рассматривается проблематика делегированного законодательства. Затронуты актуальные вопросы понятия и классификации нормативных актов органов исполнительной власти. В работе использованы труды отечественных и зарубежных специалистов. Автором проведен анализ делегированного законодательства Великобритании, США, Франции.

Annotation

The topic of the article is a delegated legislation. The article includes the quеstions of concept and classification of acts of enforcement authorities. The author carries out the analysis of the delegated legislation of Great Britain, the USA, France.

Ключевые слова: законодательство, делегированное законодательство, парламент, общественные отношения, правовые нормы.

Key words: legislation, delegated legislation, parliament, public relations, legal norms.

И

нститут делегированного законодательства появился несколько столетий назад. С усложнением общественной жизни парламент не может в силу определенных причин (сложность проблемы, несовпадение подходов) быстро и своевременно урегулировать на законодательном уровне новые общественные отношения.

Парламент передает решение этих вопросов другим субъектам власти. Чаще всего таким субъектом является правительство. Как отмечает И.С. Арефина: "...исполнительная власть для эффективной реализации основных функций нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы" [1, с. 14].

Одной из главных причин появления и быстрого развития делегированного законодательства является ускоренное принятие правового акта, по сравнению с парламентским законотворчеством - так называемое опережающее законотворчество. В.Г. Графский связывает возникновение делегированного законодательства "...с последствиями усложнения и ускорения социально - экономических и законодательных процессов" [2, с. 634].

Самым ранним примером делегированного законодательства в Великобритании считают Статут привилегий (Statute of Proclamation) 1539 г. [3, с. 320]. Принятие данного статута обосновывалось тем, что в чрезвычайных обстоятельствах, когда нет времени ждать решения парламента, может возникнуть

необходимость быстро принять разумное политическое решение. Но главное, что можно наблюдать здесь, институт делегированного законодательства начинает использоваться, как механизм ограничения Короны.

Делегированное законодательство окончательно складывается и оформляется на рубеже XIX -XX вв. Мощным толчком в развитии института делегированного законодательства стала Первая мировая война. Многие страны охватили экономические кризисы, необходимо было принятие чрезвычайных мер.

Управление государством усложняется. Парламент не успевает охватывать законодательными нормами все новые сферы жизни общества. По замечанию В. С. Троицкого и Л. А. Морозовой: "...современное состояние правотворческой деятельности государства характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения" [4, с. 21].

Как отмечает Л. Ф. Абзалова: "Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране" [5, с. 20].

В этой связи в юридической литературе, как российской, так и зарубежной, все чаще

Ш

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4

затрагивается тема делегированного законодательства, высказываются различные точки зрения в отношении того, необходимо ли его использование в деятельности органов государственной власти, полезно ли оно или является "неизбежным злом" [6].

Как свидетельствует исследование В.Е. Чирки-на, институт делегированного законодательства, его осуществление тесно связано с такими ключевыми демократическими институтами современного государства как разделение властей, парламентаризм. [7, с. 236] В работе Ховарда "Новая деспотия", говорится в частности, что использование делегированного законодательства приводит к установлению "новой деспотии" исполнительной власти. [8, с. 63]

Мы позитивно оцениваем делегированное законодательство, но только в том случае, когда парламент достаточно подробно прописывает в делегирующем законе те правила, которыми должны руководствоваться органы исполнительной власти при реализации полномочий.

Сложность и неоднозначность такого явления, как делегированное законодательство привели к тому, что, не смотря на его активное использование, до сих пор не разработано определение.

Существуют различные подходы к определению понятия делегированного законодательства. Некоторые источники указывают на то, что это деятельность: И.С. Арефина дает следующее определение делегированного законодательства: "...это деятельность органа публичной власти на основании уполномочия парламента по изданию нормативных актов, регулирующих общественные отношения из сферы компетенции парламента на определенных условиях" [1, с. 11].

Другие авторы определяют этот институт через совокупность актов, В. Е. Чиркин: "...делегированное законодательство - это акты исполнительной власти, изданные по поручению парламента и имеющие силу закона" [7, с. 236].

В некоторых странах континентальной Европы к актам делегированного законодательства относятся лишь те правительственные акты, которые не просто издаются по умолчанию парламента, но и наделены силой закона. Особо этот вопрос решается в Великобритании. Так как в Великобритании нет писанной конституции, следовательно, нет формального ограничения передачи законодательных полномочий. Кроме того, статут, наделяющий правительство такими полномочиями, не всегда предусматривает право издавать акты, имеющие силу закона.

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА Следовательно, под делегированным законодательством в Великобритании понимается законодательное разрешение издавать акты, в том числе и такие, которые представляют собой подзаконные акты.

В скандинавских странах правовая наука рассматривает делегированное законодательство, как возможность передачи компетенции одного органа другому. Данный подход представлен в отечественной науке. Компетенцию, как эффективный и динамичный инструмент рассматривает Ю. А. Тихомиров: "Ядро компетенции субъекта права - принятие решений в соответствии с законом" [9, с. 237]. Через компетенцию, делегированное законодательство, в том числе в сфере исполнительной власти, определяют и современные российские специалисты. Например, Ю. Г. Арзамасов отмечает: ".нормативные документы федеральных органов исполнительной власти могут быть делегированными, т.е., направленными на реализацию компетенции вышестоящих органов власти" [10, с. 27].

Мы считаем, что определение делегированного законодательства как деятельности необоснованно расширит границы понятия. Термин деятельность уместно употреблять только в отношении англосаксонской семьи, где делегированное законодательство разнообразно как по форме, так и по содержанию, множество адресатов полномочий. В романо - германской же семье отношения по делегации сконцентрированы в основном в высших органах государственной власти. Использование понятия компетенция не позволит разграничить делегирование и властное поручение в соподчиненной системе.

Понятие делегированного законодательства, как отмечает С. И. Арефина ".тесно связано с понятием делегирования полномочий" [1, с. 12]. Мы считаем, что эти понятия не просто взаимосвязаны, а соотносятся друг с другом, как причина и следствие. Делегирование полномочий по времени предшествует возникновению делегированного законодательства, является причиной, основанием для нормотворчества.

В отличие от общего права, в римском праве -всегда присутствовали два критерия закона - как формальный - принятие представительным органом, так и материальный - то есть предмет нормативного акта, он должен касаться общих дел государства и относится к неопределенному кругу адресатов. Абстрактные категории, до которых смогло подняться римское право, были противоположны казуистичным и подробным частным биллям англосаксонского мира.

81

Унаследовав от Рима два критерия закона, страны континентального права наделяют свои правительства правом на издание нормативных актов. В государствах данной правовой семьи существует проблема определения правовой природы нормативных актов высших должностных лиц, указы и распоряжения глав государств часто по юридической силе, предмету регулирования и правовым последствиям тождественны закону. Как отмечают Е. С. Уэйд и Д. Д. Филипс: ".провозглашая парламент высшим или даже единственным органом законодательной власти, конституции подавляющего большинства стран этой группы вместе с тем предоставляют главе государства или правительству право принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона" [11, с. 31, 125, 389]. Для издания актов с силой закона, по вопросам, входящим в сферу законодательной регламентации, правительство вынуждено обращаться к парламенту за полномочиями.

Понятие делегированного законодательства мы вынуждены формулировать, используя романо -германские категории, так как англосаксонское право не выработало понятий нормативного и индивидуального акта применения права.

Процедура осуществления делегирования законодательных полномочий в различных странах неодинакова, но, тем не менее, можно выделить несколько основных моментов присущих процессу делегированного законодательства во всех государствах: обязательное издание парламентом закона о наделении определенных органов публичной власти полномочиями, входящими в компетенцию парламента - с указанием цели, срока, пределов использования преданных полномочий, с указанием круга вопросов.

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые вправе делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, а те в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. К субъектам делегированного законодательства принадлежат и органы местного управления.

Акты делегированного законодательства в Великобритании по своей численности намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4

S2

применяется слабо.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты обладают такой же юридической силой, как и акты Конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены.

В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, Премьер - министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит правотворческую деятельность парламента, но и трудно контролируемо.

Ранее в России имели место случаи принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона, не парламентом, а иным органом власти. В прошлом Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. По мнению профессора А. С. Автономова ".таких указов было значительно больше, чем законов. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику, когда законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть".

Делегированное законодательство самым тесным образом связано с теорией разделения властей. Именно в деформировании, искажении разделения государственной власти на три самостоятельные ветви и сосредоточены главные обвинения в адрес делегированного законодательства.

Перераспределение законодательных полномочий при определенных обстоятельствах может создавать условия для некоторого доминирования правительства, для разрушения системы сдержек и противовесов. Мы не можем согласиться с выводом И. С. Арефиной, что "... институт делегированного законодательства не противоречит теории разделения властей, а органично в нее вписывается" [1, с. 12]. В случае передачи общих, ничем не ограниченных полномочий, делегированное законодательство может противоречить разделению властей. Прослеживается связь делегированного

законодательства с такими институтами политической системы общества, как политические партии; содержание и характер парламентаризма, структура парламентских фракций.

Взаимоотношения между парламентом и правительством играют ключевую роль в определении реального характера, содержания и использования делегированного законодательства. В случае, когда правительство формируется парламентским путем и пользуется поддержкой большинства депутатов, у него возникает возможность определять какие вопросы решать в порядке делегирования законодательных полномочий, а по каким позволить законодательствовать парламенту. Прямо противоположный расклад образуется при формировании коалиционного правительства, при многопартийном составе парламента, при отсутствии ярко выраженного парламентского большинства. Парламент играет ключевую роль в решении вопроса о делегации законодательных полномочий.

Специалисты говорят о делегированном законодательстве только в контексте взаимоотношений парламента и правительства. Нам бы хотелось обратить внимание на то обстоятельство, что форма государства, а еще конкретней - территориальное устройство -оказывают на делегированное законодательство самое непосредственное воздействие. В федеративных государствах, в унитарных, с широкой степенью автономии регионов -присутствует делегация законодательных полномочий от федерального центра субъектам.

Здесь мы не можем согласиться с И. С. Арефиной, которая отмечает: ".можно рассматривать функционирование института делегированного законодательства в зависимости от формы правления, от модели конституционного права, от территориального устройства, которые существуют в данной стране. Но они не будут оказывать существенного влияния на модель делегированного законодательства, хотя иногда определяют круг управомачиваемых субъектов" [1, с. 20]. Не только субъектный состав определяется формой государства, а часто - и предметный круг вопросов, и процедура принятия актов делегированного законодательства.

Пример определяющего влияния формы государства на модель делегированного законодательства представляет Европейский Союз. В учредительных договорах этого пограничного между федерацией и конфедерацией государственного образования -предусмотрена делегация полномочий.

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА Характеризуя делегацию в ЕС, Т. К. Хартли отмечает: "С формальной точки зрения делегирование имеет место всякий раз, когда орган, обладающий властными полномочиями, которому эти полномочия предоставлены в силу Договора, передает их какому - либо другому органу. Однако это определение не вполне удовлетворительно, так как формальное положение не всегда отражает реальную ситуацию: формальное делегирование может иметь место без реальной передачи ответственности или, наоборот, формальные полномочия могут оставаться у органа, производящего передачу полномочий, но реальных полномочий он может не иметь" [12, с. 124].

Специфика Высших органов управления ЕС заключается в том, что Европарламент обладает только консультативными полномочиями, а основной властный орган - это Совет. Соответственно, основные адресаты делегированных полномочий здесь - Еврокомиссия, государства - члены и иные органы.

Делегирование Комиссии имеет ряд особенностей, отмеченных Т. К. Хартли: ".результатом делегирования стало лишение Парламента прав провести консультации...широкие полномочия действовать по усмотрению могут быть делегированы Комиссии при условии, что уполномочивающее положение определяет основные принципы, регулирующие рассматриваемый вопрос" [12, с. 126-127].

Основной проблемой делегированного законодательства является контроль. Как правило, контролирующие полномочия за актами делегированного законодательства принадлежат парламенту.

Акты делегированного законодательства представляются в парламент, в комиссию парламента, иногда подлежат утверждению им в установленный срок, в противном случае они теряют силу. Существует и автоматическое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если, по крайней мере, 10 депутатов не поставят вопрос об их обсуждении в парламенте (Португалия) [13, с. 311]. Но ситуация, когда парламент принимает решение о наделении законодательными полномочиями, а затем осуществляет проверку реализации этих полномочий - как минимум порождает серьезные сомнения в объективности и беспристрастности такого контроля.

При бикамеральной структуре парламента, данные негативные тенденции могут быть частично нейтрализованы рассредоточением функций по делегированию и контролю между верхней и нижней палатами.

Страны континентального права, США -внедряют административный контроль над актами делегированного законодательства. Но осуществление подобных контрольных полномочий не может быть независимым.

Судебный контроль имеет ряд серьезных ограничений. Акты делегированного законодательства могут проверяться судами только в ходе рассмотрения конкретного дела. Контролирующие функции судов казуистичны и не постоянны, часто суд не обладает полномочиями по приданию своим решениям обратной силы, следовательно - негативные последствия исполнения делегированных актов не устраняются.

Серьезной проблемой делегированного законодательства является субделегация - т.е., передача делегированных полномочий нижестоящим органам управления. Она осуществляется подзаконным нормативным актом управомоченного органа. За субделегацией практически невозможен контроль, а изменение субъекта исполнения может серьезным образом сказаться на конечном результате.

Учитывая опыт Канады по проведению Правительством правовой экспертизы и анализа законопроектов, разработанных органами исполнительной власти, было бы целесообразно поручить Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности [14] включить в перечень рассматриваемых ими вопросов проекты постановления, делегированные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Правительству Российской Федерации.

Комиссия должна осуществлять мониторинг, координацию и консультирование по стратегии регулирования и принятия правительственных постановлений, а также контролировать их соответствие экономической, социальной и федеративной стратегиям развития государства. Целесообразно было бы так же вести контроль над деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ - так как качество и юридическая грамотность региональных нормативных актов - оставляют желать лучшего.

Структура высших органов исполнительной власти РФ позволяет так же создать Управление нормативно - правового регулирования при Министерстве юстиции, на которое были бы в о з л о же н ы ф у н к ц ии п о п рав ов о м у сопровождению законодательных инициатив правительства, а также объективная и независимая экспертиза нормотворческой деятельности федеральных министерств и ведомств.

В Федеральном Собрании РФ мы предлагаем

сформировать совместный комитет Совета Федерации и Государственной Думы по делегированному законодательству, на который будут возложены контрольные функции по нормативным - правовым актам, принимаемым правительством и федеральными министерствами. Акты делегированного законодательства обязательно должны рассматриваться комитетом, а если необходимо - то и на парламентских слушаниях, при приоритете Совета Федерации. Соответствующие положения мы предлагаем внести в регламенты палат.

Так же, следует подготовить нормативную базу. Мы считаем необходимым внести поправки в основной закон страны и предлагаем разделить ответственность за делегированное законодательство между Государственной Думой и Советом Федерации следующим образом: Государственная Дума осуществляет делегирование законодательных полномочий правительству, принимая соответствующие законы, а Федеральное Собрание реализует контроль над актами делегированного законодательства, изданными правительством.

В связи с этим, ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, касающуюся предметов ведения Государственной Думы, мы предлагаем дополнить пунктом "е", в следующей редакции: "делегирование законодательных полномочий Правительству Российской Федерации, или отдельным министерствам, законодательным органам субъектов Российской Федерации".

В части 1 ст. 1 02 Конституции РФ, посвященную предметам ведения Совета Федерации, мы предлагаем включить п. "ж" в следующей редакции: "контроль над актами делегированного законодательства, принятыми Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, законодательными органами субъектов Российской Федерации".

Федеративное устройство российского государства ставит перед законодателем вопрос - о делегировании законодательных полномочий от Федерального Собрания законодательным органам субъектов, и мы считаем необходимым ввести данную норму. Закрепление в конституции делегации таких полномочий позволит более объективно регулировать отношения между регионами и федеральным центром, избежать многих противоречий.

Мы считаем не оправданным, вводить в Конституцию РФ предметные ограничения законодательной компетенции парламента, по примеру конституции Франции. Для России, по нашему мнению, наиболее оправдана концепция верховенства парламента. Но вопрос - о нормативных актах органов исполнительной

М

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4

парламент в делегирующем законе не прописывает каких - либо ограничений, полностью передавая законодательную власть правительству, так и специальным. Специальное делегированное законодательство осуществляется на основании парламентского закона, в котором детально прописаны правила правового регулирования. Только специальную делегацию мы считаем явлением позитивным, общая передача полномочий, напротив, приводит у упадку парламента.

В-третьих, ситуативный критерий. Делегированное законодательство осуществляется в ситуации чрезвычайного положения и в мирное время.

В английском Законе о чрезвычайных полномочиях от 24.08.1939 г. было зафиксировано: "Король указом в Совете может издать такие предписания, какие необходимы или подходящи для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка и эффективного ведения любой войны, в которую его величество может быть вовлечено" [15, с. 315]. Эти предписания получили наименование оборонных и могли содержать постановления об аресте, суде и наказании лиц, нарушающих указанные предписания, а так же наряду с другими предписания о контроле над любой собственностью и предприятиями, о приобретении любой собственности, кроме земли.

Делегированное законодательство в мирное время предполагает разрешение издавать акты законодательного характера в помощь парламенту, но по вопросам второстепенного характера. Если актов парламента издается примерно 60 - 70 в год, то актов исполнительной власти в порядке делегированных законодательных полномочий - 2000 в год. В - четвертых, критерий конституционной регламентации. Делегированное законодательство может быть предусмотрено основным законом страны, а может применяться, несмотря на отсутствие норм в конституции.

власти должен быть регламентирован на конституционном уровне, это позволит избежать многих коллизий в законодательстве.

В развитие конституционной нормы о делегированном законодательстве мы считаем необходимым принятие федерального закона "О делегированном законодательстве и делегированных полномочиях в Российской федерации". Этот документ определил бы три базовых требования для создания делегированного законодательства: правовая экспертиза, регистрация, опубликование в официальных изданиях. Так же, самым существенным по нашему мнению, является то, что данный закон должен закрепить порядок, процедуру и требования, предъявляемые как к актам парламента, наделяющим правительство законодательными полномочиями, так и к актам органов исполнительной власти, в которых реализуются такие полномочия.

В парламентских актах максимально детализировано и четко должны прописываться вопросы, передаваемые на разрешение органам исполнительной власти, средства и способы осуществления делегированных полномочий, порядок отчетности перед парламентом.

Закон должен закрепить механизм действенного парламентского контроля над делегированным законодательством, ключевая роль в котором принадлежит упомянутому выше комитету по делегированному законодательству Федерального Собрания РФ.

Предложенные мероприятия, по нашему мнению, будут существенно способствовать улучшению качества и эффективности российского законодательства.

На основании вышеизложенного сделаны следующие выводы:

Мы определяем делегированное законодательство - как совокупность нормативно -правовых актов высшей, либо подзаконной юридической силы, изданных органами исполнительной власти, на основе полномочий, производных от Парламента государства, по вопросам, отнесенным к компетенции законодательной власти.

Мы можем классифицировать делегированное законодательство по нескольким критериям.

Во - первых - юридическая сила. Делегированное законодательство может быть равным по силе закону, как в романо - германской семье, либо подзаконным, что характерно для англосаксонского мира.

Во - вторых - объем правового регулирования. В отношении данного критерия делегированное законодательство может быть как общим, когда

Литература

1. Арефина И. С. Конституционные основы делегированного законодательства: Автореф. дис. на соискание учен. степ. к.ю.н. М., МГУ. им. Ломоносова. 2003.

2. Гоафский В. Г. Всеобщая история права и государства. М., Норма. 2007.

3. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Учебное пособие //Под ред. Проф. З.М. Черниловского. Составитель В. Н. Садиков. М., 1994.

4. Троицкий В. С., Морозова Л. А.

85

Делегированное законотворчество// Государство и право. 1997. № 4.

5. Абзалова Л. Ф. Делегированное законодательство // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2007. № 1.

6. Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999.С. 238. Тапчев Е. Конституцията от 1991 г. и приемането на България и Европейский Союз// Съевременно право. София 1997. №6. р. 32 - 45; Mallory J.R. The structure of Canadian Government - Cage Publishing Limited - Toronto. Vancouver. Calgary. Montreal. 1981.P. 139; Реут. В. Декреты президента Республики Беларусь: теоретические аспекты и практика издания. / /Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Чикаго. М., 1998, № 4(25); 1999 №1 (26) С. 44 - 48; Окушева Р.Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона в республике Казахстан (теоретический анализ)//Журнал российского права. М., 2000.№9. С. 111 -124

7. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М. Юристь, 2007.

8. Howard G. The New Despotism. L. 1929.

9. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М.,

Юстицинформцентр. 2001.

10. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти//Государство и право. 2007. № 6.

11. Уэйд Е. С., ФиллипсД. Д. Конституционное право: Перевод с англ.// С.Б. Крылов и др. М., 1950. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М, 1999.

12. Хартли Т. К. Основы права Европейского Сообщества. М., Юнити. Закон и право. 1998 г.

13. Конституции зарубежных государств// Под. ред. Маклакова В.В. М., Волтерс Клувер. 2007.

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 264 "Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.

15. Закон о чрезвычайных полномочиях // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Учебное пособие под ред. Проф. З.М. Черниловского. Составитель В.Н. Садиков. М., 1994.

86

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4