К вопросу о нормативности источников административного права

денции феномена пока не выработано. В связи с этим происходит быстрая криминализация глобальной сети. Наркоторговцы и их клиенты все чаще заключают сделки в "закрытых" комнатах чат-каналов, защищенных от посторонних программно-аппаратными средствами; наркодилеры используют для отмывания доходов интернет-банки; увеличивается число сайтов, принадлежащих организованным преступным группировкам, через которые они интенсивно обмениваются информацией; организованными преступными группами совершаются хакерские "атаки" на чужие информационные банки и базы данных, в том числе правительственных организаций и стратегических объектов в целях завладения информацией для дальнейшей ее продажи или вымогательства и т. д...» [12].

Содержание статьи не дает возможности детально обосновать потребность в расширенной психологизации российской криминологии. Изложенные в ней тезисы по использованию психологических методов в криминологических исследованиях по изучению причин и условий формирования преступного стереотипа в поведении людей на предмет выработки эффективных рекомендаций нейтрализации данного стереотипа нуждаются в дальнейшем исследовании.

Примечания

1. Петряев Е. Д. М. Е. Салтыков-Щедрин в Вятке. Киров: Волго-Вят. кн. изд-во, 1975. С. 70.

2. Там же. С. 70, 29.

3. Криминология: учеб. для вузов / под общ. ред. А. И. Долговой. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2005. С. 21-22.

4. Например: Фрейд 3. Я и Оно. Психология бессознательного. М., 1989; Он же. Введение в психоанализ. Лекции. М, 1991; Иншаков С. М. Зарубежная криминология. М.: Норма, 1997. С. 130-140; Ли Д. А. Преступность в структуре общества. М., 2000. С. 59-61.

5. Бокль Генри Томас - английский историк и философ; Кетле Л. - бельгийский социолог. Цит. по: Борохов Э. Энциклопедия афоризмов: Мысль в слове. М.: ООО Изд-во «Аст», 2001. С. 427.

6. Криминология. С. 79, 89.

7. Приказ Минобрнауки РФ от 25.02.2009 № 59 (ред. от 10.01.2012) «Об утверждении Номенклатуры специальностей научных работников»: 19.00.00 Психологические науки.

8. Жегалов Е. А. Психологические основы предупреждения судебных ошибок // Юридическая психология. 2006. № 3.

9. Криминология: учеб. для вузов. 2-е изд., пере-раб. и доп. / под ред. В. Л. Малкова. М.: Юстицин-форм, 2006.

10. Криминология: учеб. для вузов / под общ. ред. А. И. Долговой. С. 338.

11. Борохов Э. Энциклопедия афоризмов: Мысль в слове. М.: ООО Изд-во «Аст», 2001. С. 263, 697.

12. Ищенко Е. П., Топорков А. А. Криминалистика: учеб. 2-е изд., испр., доп. и перераб. / под ред. Е. П. Ищенко. М.: «КОНТРАКТ, ИНФРА-М», 2010.

УДК 342.9

О. Н. Ордина

К ВОПРОСУ О НОРМАТИВНОСТИ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В статье рассматривается возможность признания того или иного источника права источником административного права, которая обусловлена возможностью выступать в качестве формы выражения административно-правовых норм, т. е. административно-правовые нормы являются содержанием источников административного права.

In the article the possibility of the acknowledgement of one or other source of law or another as the source of administrative law, which is caused by the possibility to come out of it as the form of the expression of administrative-legal standards. Administrative-legal standards are the content of the sources of administrative law.

Ключевые слова: источники права, административное право, норма права, нормативный правовой акт.

Keywords: sources of law, administrative law, rule of law, the normative lawful report.

Источник административного права обладает свойством нормативности и предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере публичного управления, путем установления, изменения или отмены норм административного права. Определение нормативного содержания источника административного права представляет проблему. Делались попытки определения только лишь нормативного правового акта. В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» [1] даны определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Это определение нормативного правового акта приводится в судебных актах как законодательное обоснование правовой позиции суда.

Конституционный Суд Российской Федерации придерживается следующей позиции при установлении нормативности правового акта. В определении Конституционного Суда Российской Феде-

© Ордина О. Н., 2013

рации от 2 марта 2006 г. № 58-0 «По жалобе гражданина С. Д. Смердова на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 ГПК Российской Федерации» [2] Суд высказал такую позицию (п. 3). На основании Конституции России, других актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права и свободы человека и гражданина, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т. е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Но практика рассмотрения подобных дел в Конституционном Суде России стала развиваться в ином направлении. 0пределением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 537-0 «По жалобе ООО "Новгородский филиал «Содружество»" на нарушение конституционных прав и свобод ст. 16.3 КоАП РФ» [3] не была признана нормативным правовым актом Номенклатура основной подкарантин-ной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы ветеринарного и фитосанитарного надзора Российской Федерации. Номенклатура основной подкарантинной продукции является приложением к письму соответствующего федерального органа исполнительной власти. Поскольку Номенклатура не является нормативным правовым актом, постольку данное дело не является подлежащим рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.

Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации была высказана в информационном письме от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитраж-

ными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» [4]. В письме была предпринята попытка расставить некоторые ориентиры для арбитражных судов при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов. Однако информационное письмо не лишено недостатков. Существенным недостатком следует признать отсутствие в нем понятия нормативного правового акта, а также критериев, позволяющих арбитражным судам отграничивать нормативные правовые акты от иных видов правовых актов. Отсутствие таких, столь необходимых для арбитражных судов положений в указанном информационном письме затрудняет разграничение нормативных и ненормативных правовых актов.

Примером может также является постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 января 2007 г. № 12547/06 относительно писем Министерства финансов Российской Федерации от 5 августа 2004 г. № 01-02-01/03-1625 и от 3 марта 2006 г. № 03-06-01-02/09 [5]. Суд применил определение из указанного постановления Государственной Думы, «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 [6]. Ссылаясь на эти Правила, Суд указал, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В связи с этим Суд признал, что «названные письма не отвечают перечисленным критериям нормативного правового акта, а потому не могут иметь юридического значения и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц». Но в этом постановлении Суда содержится положительный тезис о том, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения оспариваемых писем.

В данной ситуации тот факт, что документ издан в форме письма, неправильно истолкован судом. Следует различать форму и содержание. Письмо может быть по содержанию нормативным, а орган его намеренно издал в такой форме, которая не позволит его обжаловать в судебном порядке. От того, что документ по форме (письмо) не входит в перечень шести официально закрепленных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, не следует ни его нормативность, ни ее отсутствие. Следовательно, необходимо было выяснить факт наличия или отсутствия в документе норм права [7].

В решении Высшего Арбитражного Суда России от 26 января 2009 г. № 16758/08 «Об отказе в удовлетворении заявления от признании недействующим письма Министерства финансов России от 30 июля 2008 г. № 03-11-02/85» [8] была высказана противоположная точка зрения: если оспариваемое письмо Минфин России направил

нижестоящим налоговым органам для руководства указанным официальным разъяснением и доведения его до сведения налогоплательщиков, то это не исключает возможности многократного применения содержащихся в нем предписаний, порождает правовые последствия для неопределенного круга лиц и должно быть использовано в работе налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля. Основанием для издания соответствующего Письма послужили поступающие в Минфин запросы налогоплательщиков и налоговых органов. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что оспариваемое Письмо финансистов установило обязательные правила поведения и поэтому отвечает признакам нормативного правового акта, изданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов.

Верховный Суд Российской Федерации относительно данного вопроса придерживается такой позиции. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [9] суд разделяет нормативный правовой акт на два вида: 1) нормативность которого презюмируется (закон) и 2) нормативность которого исследуется с целью выяснения наличия (отсутствия) правовых норм, «определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений». Во втором случае суд должен независимо от наименования документа произвести поиск в нем норм права не только в тексте основного документа, но и в его приложениях. Согласно позиции суда (п. 10), «в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные актом, в частности типовые, примерные положения». Указанная позиция Верховного Суда Российской Федерации дает возможность в системе судов общей юрисдикции использовать права на защиту от документов, которых не должно быть, или неопубликованных нормативных правовых актов.

Но постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 не оказало никакого влияния на практику судов. Пункт 10 Постановления предписывает суду возвращать заявление, если при принятии заявления он придет к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным. Как следует из практики Верховного Суда Российской Федерации, нормативными считаются неопубликованные (незарегистрированные) правовые акты [10].

Поэтому с декабря 2007 г. Верховный Суд России исходит именно из п. 10 Постановления, не принимая к производству заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов.

Таким образом, в судебной практике не выработано четкой позиции на порядок оспаривания нормативных правовых актов. Поэтому большая часть заявлений гражданам (организациям) судами, оказавшимся в такой ситуации, возвращается. Исключением, например, является решение Высшего Арбитражного Суда России от 6 марта 2007 г. № 15182/06 [11], которым были признаны недействительными отдельные положения Письма Минфина России от 16 января 2006 г. № 03-04-15/01. 9 октября 2007 г. в результате пересмотра в порядке надзора данное решение было оставлено без изменения.

Расхождение в позициях судов судебной системы, неодинаковое разрешение тождественных дел препятствует созданию единообразной судебной практики на территории России.

Поскольку в действующем федеральном законодательстве отсутствует общее легальное понятие нормативного правового акта, законодательное закрепление его признаков, постольку в судебной практике возникает ряд вопросов, связанных с оценкой тех или иных официальных документов с точки зрения отнесения их к категории нормативных правовых актов. Отсутствие закона «Об источниках права Российской Федерации» порождает множество конфликтов, связанных с толкованием понятия «нормативный правовой акт». Такие законы есть в Казахстане, Киргизии, Беларуси и других постсоветских республиках.

На наш взгляд, нормативность - это свойство источника административного права, означающее, что посредством источника административного права устанавливаются, изменяются, отменяются нормы административного права, меняется сфера их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. В широком смысле нормативность источника административного права означает его способность выступать в качестве регулятора общественных отношений.

Примечания

1. Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.

2. Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.

3. Собрание законодательства РФ. 2007. № 9. Ст. 1145.

4. Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.

5. Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 2007. № 3.

6. Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

7. В качестве примеров также можно привести определения ВАС РФ от 1 ноября 2008 г. № 12013/08; от 29 марта 2009 г. № ВАС-1658/09; от 18 мая 2009 г. № 2288/09; от 27 мая 2009 г. № ВАС-5071/09; 18 августа 2009 г. № ВАС-8738/09 и др.

8. Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».

9. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.

10. См. определения ВС РФ от 6 декабря 2007 г. № ГКПИ07-1583; от 30 января 2008 г. № 1-Г07-18; от 13 февраля 2008 г. № ГКПИ08-333; от 13 февраля 2008 г. № ГКПИ08-338; от 13 февраля 2008 г. № ГКПИ08-348; от 20 февраля 2008 г. № ГКПИ08-460; от 20 февраля 2008 г. № ГКПИ08-483; от 23 апреля 2008 г. № 78-Г08-8; от 14 мая 2008 г. № 7-Г08-9; от 9 июля 2008 г. № 66-Г08-10; от 28 июля 2008 г. № ГКПИ08-1667; от 5 августа 2008 г. № ГКПИ08-1705; от 6 августа 2008 г. № ГКПИ08-1703; от 8 августа 2008 г. № ГКПИ08-1732; от 22 августа 2008 г. № ГКПИ08-1760; от 9 сентября 2008 г. № ГКПИ08-1834; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 10 января 2008 г. № КАС07-692; от 26 февраля 2008 г. № КАС08-10.

11. Решение Высшего Арбитражного Суда РФ «О признании частично недействующим письма Минфина РФ от 16.01.2006 № 03-04-15/01 "О порядке определения после 1 января 2006 года налоговой базы по налогу на добавленную стоимость при выполнении строительно-монтажных работ для собственного потребления и вычетов этого налога по товарам (работам, услугам), приобретенным в 2005 году для выполнения данных работ после 1 января 2006 года"» от 6 марта 2007 г. № 15182/06 // Документы и комментарии. 2007. № 17.

УДК 342.922

О. Н. Барамзина

ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЛИЦА, В ОТНОШЕНИИ КОТОРОГО ВЕДЕТСЯ ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ

ПРАВОНАРУШЕНИИ, НА СТАДИИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛА

В статье рассматривается процессуальное положение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на стадии рассмотрения дела. На указанной стадии уполномоченными должностными лицами, судьями устанавливается факт наличия или отсутствия состава административного правонарушения, а также применения мер административной ответственности, поэтому на данной стадии носят исключительно правовой характер как процессуальные, так и процедурные действия участников производства.

In article procedural position of the person concerning which the proceeding of an administrative offense, at a stage of consideration of the case is conducted is considered. At the specified stage authorized officials, judges establish the fact of existence or absence of structure of an administrative offense, and also application of measures of administrative responsibility therefore at this stage have exclusively legal character both procedural, and procedural actions of partici pants of production.

Ключевые слова: лицо, в отношении которого рассматривается дело об административном правонарушении; процессуальные права; процессуальное положение.

© Барамзина О. Н., 2013

Keywords: the person concerning whom case on an administrative offense is considered; procedural laws; procedural situation.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении отражает в целом сущность правоприменительной деятельности. Она выступает в качестве главной стадии, поскольку в ходе осуществления принимается акт (постановление) о признании лица виновным и назначаются меры административной ответственности.

В первую очередь лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, имеет право на рассмотрение дела должностным лицом, органом либо судом с учетом принципов подведомственности. Данное право гарантировано ст. 47 Конституции РФ. Следует отметить, что КоАП РФ выделяет как родовую, так и территориальную подведомственность, нарушение которых ведет к безусловной отмене постановления по делу [1].

Что касается территориальной подведомственности, то по общему правилу дело рассматривается по месту совершения правонарушения. Общая территориальная подведомственность может быть изменена по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Исключение составляют дела, перечисленные в ч. 2, 3 и 5 ст. 29.5 КоАП РФ, для которых установлена исключительная территориальная подсудность, не подлежащая изменению [2].

В обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2009 года указано, что право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на рассмотрение дела по месту его жительства может быть ограничено при необходимости защиты публичных интересов или интересов других участников производства по делу об административном правонарушении [3]. Соглашаясь с мнением Верховного Суда РФ, считаем целесообразным закрепить изложенные Верховным Судом РФ положения в КоАП РФ.

Хотелось бы отметить, что достаточно часто дела об административных правонарушениях передаются по ходатайству лиц, в отношении которых такие дела ведутся, по подведомственности в пределах одного муниципального образования [4]. В силу очевидности того, что такие ходатайства заявляются в целях затягивания рассмотрения дела, считаем необходимым предусмотреть в КоАП РФ возможность отказа в удовлетворении этих ходатайств. В то же время, отказывая в удовлетворении ходатайства о передаче дела по подведомственности, следует внимательно относиться к разрешению данного вопроса, поскольку случаи отказа в удовлетворении