Диалектика государственного и рыночного регулирования социальноэкономического развития регионов и муниципалитетов

НОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ПО РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ

УДК338.24

А. И. Татаркин

ДИАЛЕКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО И РЫНОЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ И МУНИЦИПАЛИТЕТОВ1

В статье рассмотрены побудительные мотивы усиления регулирующего влияния государства на социально-экономические и общественные процессы, повышение качества и результативности государственных (ГР) и рыночных (РP) регуляторов в их оптимальном и гибком сочетании. Раскрыты сущность и содержание государственно-правовых регуляторов (ГПР) в устойчивом и сбалансированном развитии территорий, регионов и страны в целом. Предложена классификация ГПР по критериям масштаба их регулирующего воздействия, методов регулирования и последствий. Особое внимание уделено качеству ГПР федеративных и межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. Разработаны рекомендации по повышению эффективности государственных и рыночных регуляторов в региональном и территориальном развитии.

Ключевые слова: государственное (ГР) и рыночное (РР) регулирование, государственно-правовые регуляторы (ГПР), качество и результативность ГПР, ГПР как «экономическое благо» или «благо во вред», федеративные и межбюджетные отношения, качество регулирования федеративных и межбюджетных отношений

Ограниченность рыночного саморегулирования как условие повышения роли государственно-правового регулирования

Российское общество, как и все мировое глобализирующееся сообщество, «сегодня находятся в совершенно новых условиях существования, по которым у нас нет совершенно никакого опыта». Эта мысль, высказанная Ж.-Ш. Сисмонди почти два столетия назад, сегодня становится как никогда актуальной именно для Российской Федерации и ее руководства. Человечество стремится скорректировать и скоординировать свои взгляды, мотивы, цели, возможности и интересы для обеспечения гармоничного поступательного развития всей мировой цивилизации. Место России как одной из членов восьмерки — в числе тех, кто ищет и находит новые источники роста (производственные, инвестиционно-инновационные, организационно-управленческие, науч-

1 © Татаркин А. И., 2014. Текст.

«Нет бедных и богатых стран и территорий, а есть плохо и хорошо управляемые страны и территории».

П. Друкер

но-образовательные и др.), а не среди тех, кто ограничивает их использование под разными благовидными предлогами.

По образной оценке С. П. Капицы, в России создано общество, которое многое может, но не знает что делать и, главное, как добиться общественно значимого результата. И на этот социально значимый заказ общества призвана ответить наука. Именно она может и обязана предложить модель социально-экономического развития страны, позволяющую преодолеть негативные проявления в общественном развитии и выйти на траекторию устойчивого и сбалансированного роста. Решить эту задачу, ограничивая возможности науки, образования, здравоохранения, инициативу и предприимчивость населения и бизнеса, региональных и муниципальных органов власти и управления, крайне сложно, тем более в жестких рамках либерально-рыночной модели развития и властной вертикали управления.

За двадцать с лишним лет рыночных преобразований ни в Российской Федерации, ни

в других странах бывшего социалистического содружества рыночная модель не продемонстрировала своих преимуществ. Да и страны, развитые в рыночном отношении, далеко не однозначно оценивают регулирующие возможности и стратегические перспективы либерально-рыночной модели общественного развития. Известный американский экономист, профессор университета Миссури Канзас-Сити (США) М. Хансон, откровенно признает, что «навязанная Хьюстонским соглашением (Хьюстонский саммит, на котором было подписано соглашение с Россией о выделении ей кредита под обязательство провести „шоковую" приватизацию и либерально-рыночные реформы—А. Т.) России либерально-рыночная модель общественного развития имела своей целью политически и экономически поддержать зашатнувшуюся веру населения развитых стран в возможности и перспективы рыночного саморегулирования» [47, с. 50-51]. С близкой к приведенной оценкой выступил и другой американский профессор политической экономии и государственной политики университета Висконсин (Милуоки) отметив, что либерально-рыночная политика «принесла массу бедствий и несчастий большому количеству людей на планете» [38, с. 45].

Развернутый критический анализ итогов чрезмерного увлечения либерально-рыночным регулированием социально-экономических и общественных процессов российскими либералами дан академиком РАН Е. М. Примаковым в его ежегодном докладе на заседании «Меркурий клуба» 13 января 2014 г. [36, с. 5]. В докладе «2013: тяжелые проблемы России. Почему сегодня нельзя согласиться с политикой неолибералов» автор основывает свою позицию на оценке Президентом РФ В. В. Путиным, данной в Послании Федеральному Собранию, что экономический спад в России в 2013 г. обусловлен внутренними, а не внешними причинами. В докладе выделено восемь принципиальных позиций, по которым необходима корректировка неолиберального курса Правительства РФ. Приведем наиболее принципиальные и важные для российской экономики.

Прежде всего, автор напоминает, что существует огромная разница между либеральной политикой, особенно в экономике, и истинно либеральными требованиями типа независимости суда, прекращения произвола чиновников, борьбы с коррупцией и фальсификацией на выборах, всеобщего соблюдения Конституции и законов всеми гражданами, не-

зависимо от занимаемой должности и статуса. И при отсутствии четких границ между либеральными идеями и принципами неолибералов обычно возрастает угроза серьезных негативных последствий для России.

Основным постулатом российских неолибералов является, как известно, рыночный тезис «Чем меньше государства в экономике, тем стабильнее развитие». Подобное требование основано на универсальности западных экономических теорий без учета их эволюции, особенностей и уровня развития рыночных отношений в отдельных странах. Тот же Фридрих Хайек, признанный основоположник неолиберализма, утверждал, что свобода в экономической деятельности создает главное условие ускоренного экономического роста и поддерживает сбалансированность. Он же указывал, что свободная конкуренция способна обеспечивать технический, технологический и продуктовый прогресс. По справедливой оценке Е. М. Примакова, уровень развития рыночных отношений и чрезмерная монополизация экономики не позволяют государству покидать экономику и отказываться от госрегулирования, уповая лишь на рыночное саморегулирование. К слову, мировой кризис 2008-2009 гг. показал, что роль государственного регулирования социально-экономических процессов в этот период возросла во всех странах без исключения.

Не менее принципиальна позиция неолибералов относительно социальной справедливости. По их мнению, именно свободная конкуренция экономических сил, а не государственное регулирование, обеспечивает и поддерживает социальную справедливость в обществе. Но почему в таком случае развитые в рыночном отношении страны практикуют государственное ограничение розничных цен на отдельные товары, определяют максимальный уровень рентабельности и процентных ставок по потребительским и ипотечным кредитам? Именно государство в большинстве развитых стран ввело и поддерживает прогрессивную шкалу налогообложения, с тем чтобы перераспределять доходы в пользу малоимущих.

В отношении перспектив развития российской экономики отечественные неолибералы усиливают споры и дискуссии вокруг вопроса о приоритетности стимулирования или экономического роста страны, или обеспечения финансовой консолидации. Правда, и стимулирование экономического роста, и особенно финансовую консолидацию они увязывают с приватизацией важнейших для страны госу-

дарственных объектов. Основными мотивами приватизации называются возрастающие потребности бюджета из-за чрезмерных социальных обязательств государства, а также недостатки в работе государственных компаний. Вместе с тем практика показывает, что пока именно государственные компании остаются локомотивами экономического роста, правда, при опережающем росте цен и тарифов на их продукцию и услуги.

Неолиберальная часть российского руководства ратует за сокращение расходов бюджетов всех уровней, особенно на социальные и инфраструктурные программы и проекты. Высказываются и предложения о сокращении военных расходов до минимального уровня без учета того очевидного обстоятельства, что именно оборонные предприятия сохраняют пока потенциал инновационной модернизации и реиндустриализации российской экономики и пространственного развития.

Возрастающее внимание к качеству и эффективности регулирования социально-экономических и общественных процессов проявляют российская власть, научное и бизнес-сообщество и широкая общественность. На ежегодном Гайдаровском форуме, который проходил в Москве (2013 г.) под девизом «Россия и мир: вызовы и интеграции», основными вопросами стали проблемы регулирования процессов интеграции России в глобальную торговую систему (ВТО), улучшение делового и предпринимательского климата, перспективы российских компаний на мировом рынке, роль государства и его регулирующих возможностей в решении названных вопросов и выход на мировые стандарты сочетания преимуществ государственного и рыночного регулирования процессов развития [24, с. 10-15].

Центральной идеей названного форума в 2014 г. стало официальное признание внутренних проблем главными причинами замедления роста ВВП и ограниченного решения большинства социально-экономических обязательств, как было объявлено Президентом РФ В. В. Путиным. Д. А. Медведев официально признал внутренние проблемы главной причиной снижения темпов роста экономики и ограниченной реализации социальных обязательств государства перед населением, бизнесом и территориями. «Торможение производства и инвестиций, сопровождающееся ростом инфляции при стабильно высокой цене нефти, — по оценке премьер-министра, — следствие внутренних проблем, структурных и институциональных» [9, с. 2]. Среди них он выделил

«ограничения по цене рабочей силы, которая достаточно высока», и недостаточное развитие институтов при достаточно высоком уровне доходов, что увеличивает отставание РФ в конкуренции с другими странами. Правда, эти проблемы премьер не считает «результатом ошибок прошлого. Это, скорее, следствие достаточно успешной реализации экономической политики последних 10-12 лет, которая и позволила нашей стране подняться на качественную ступень, на которой мы сталкиваемся с совершенно другими по своей природе и масштабу вызовами» [9, с. 2].

Диагноз недомогания отечественной экономики глава Правительства РФ выводит из ловушки среднего дохода, при которой достижение среднего уровня благосостояния при неразвитой структуре экономики и слабых институтах развития неизбежно ограничивает ее рост. Для выхода из названного состояния предложено повысить результативность большинства национальных институтов и процедур. «Ключевой задачей сегодня является повышение качества труда, товаров, продуктов и проектов, которые предлагаются для инвестирования, и качества управленческих решений (курсив наш — А. Т.), направленных на повышение качества жизни в целом» [33, с. 1].

В то время как Д. А. Медведев оценивает ловушку среднего дохода как стратегическую опасность, его первый заместитель И. Шувалов считает: «Даже состояние депрессии больше помогает выйти из него, чем затянувшееся нахождение в равновесном состоянии. Оно может быть очень опасным для нас» [9, с. 2].

Особую позицию в оценке состояния российской экономики и ее стратегических возможностей к устойчивому развитию заявил на форуме Центральный банк РФ, представитель которого (первый заместитель Председателя) К. Юдаева заявила о стагфляции в экономике РФ как о свершившемся факте. К слову, согласно «Экономической энциклопедии», понятия «ловушка средних доходов» и «стагфляция» используются обычно для констатации и описания происходящих в социально-экономических процессах изменениях, способных негативно повлиять на темпы роста, сбалансированность и устойчивость. В частности, термин «стагфляция» предполагает сочетание снижения темпов экономического роста и деловой активности с ростом до высокого уровня (5-10 % в год) индекса потребительских цен и (или) галопирующей (до 15-20 % в год) инфляции и безработицы. Косвенно наличие этих

процессов подтвердил А. Клепач, заместитель министра экономического развития, озвучив январский прогноз роста индекса потребительских цен на 0,8-0,9 %, хотя сводка Росстата за две недели первого месяца 2014 г. уже констатировала их рост на 0,3 %.

Синтезировал эти выступления министр экономического развития РФ А. Улюкаев, призвав не драматизировать ситуацию и заявив, что отмеченные негативы социально-экономического развития нельзя оценивать как кризис, начальный или развивающийся. По его мнению, наблюдаемые явления «не кризис, а переход на другую модель экономического развития», который сопровождается появлением и ловушек средних доходов, и стагфляции. К сожалению, докладчик не взял на себя смелость назвать эту новую модель, и хотелось бы надеяться, что не по причине ее «секретности».

По оценке корреспондентов «Коммерсантъ» у большинства выступивших на открытии Гайдаровского форума имеются веские основания для пессимизма. Все участники внутриполитической дискуссии 2013-2014 гг. рассматривают кризисное состояние российской экономики как едва ли не единственный аргумент в пользу проведения более глубоких структурных и институциональных реформ, чем это может быть одобрено кремлевским руководством. Именно поэтому Министерство экономического развития предпочитает продемонстрировать лишь сильные стороны и возможные позитивные изменения, а не реальные последствия новой модели развития. В интервью корреспонденту «Экономика и жизнь» [33, с. 4] Д. Титову профессор Института мировой экономики им. Петерсона Андерс Асланд назвал четыре причины, приведшие к замедлению темпов экономического развития российской экономики. Во-первых, в российской экономике наблюдается ускореннное наращивание влияния государственного и кланового капитализма, что заметно понижает качество и результативность управления им. Во-вторых, сокращается количество предприятий, что ведет к концентрации сверхдоходов у ограниченного числа компаний и снижает эффект конкуренции. В-третьих, чрезмерное увлечение руководства России протекционистской политикой, особенно после вступления в ВТО, ограничивает конкуренцию и лишает российскую экономику возможности пользоваться преимуществами мировой торговли и торговой практики. Наконец, в-четвертых, в 2013 г. заметно снизили объемы своих капиталовложений го-

сударственные корпорации России, что отразилось и на темпах развития всей экономики.

Теоретические модели и их регулирующее воздействие на современное социально-экономическое развитие

Современная экономическая наука в ведущих англоязычных журналах продолжает рассматривать в качестве главного предмета своих исследований исключительно рыночную экономику с ее «неоспоримыми саморегулирующими преимуществами» и... недостатками, которые, по мнению большинства исследователей (в том числе и российских), могут быть исправлены детальной «проработкой» рыночных механизмов и освобождением «свободной конкуренции» от всего лишнего и сдерживающего устойчивое развитие. Понятно, что подобные рецепты вряд ли в состоянии поддержать или восстановить былые возможности рыночной системы к саморегулированию, а тем более — придать ей новые импульсы к саморазвитию. Подобные рецепты носят скорее исключительно пропагандистский характер, поскольку, по справедливому утверждению А. П. Кахно, «в целях сохранения своего лидирующего положения гранды мировой экономики кровно заинтересованы в том, чтобы развивающиеся и переходные страны шли по ложному пути построения именно рыночной системы хозяйствования, связанному с дезинтеграцией народнохозяйственных комплексов и национальной экономики, децентрализацией и всеобщей конкуренцией» [17, с. 50]. Возрастающие различия в уровне научно-технического, технологического и социально-экономического развития стран с развитой и переходной экономикой, по его мнению, «обусловлены тем, что первые осуществляют переход к инновационной экономике, в то время как вторые — к рыночной» [17, с. 50].

С идеологических позиций оцениваются представителями неолибералов альтернативные модели и типы экономик. Большая их часть (плановая социалистическая экономика, экономика малых групп, кооперативная экономика, экономика прямого распределения и др.) оцениваются как переходные и неразвитые, а потому и исторически ограниченные модели, не способные заменить рыночное саморегулирование и придать социально-экономическому и общественному развитию новые импульсы устойчивости и сбалансированности. Исключение делается лишь для смешанной экономики, основанной на «соединении» рыночных и плановых регуляторов, при ко-

тором государство осуществляет «регулирующее дирижирование» и функцию пожарной команды, призванной тушить пожары кризисных и социальных потрясений. Рыночные же регуляторы призваны, по оценкам неолибералов, обеспечивать саморегулирующее развитие прежде всего экономики. Многие авторы рассматривают смешанную экономику как двухпутную экономическую систему (double track) или конвергируемую систему, характерную для экономик Китая, Вьетнама и других стран.

В литературе рассматривается и обсуждается несколько заслуживающих обсуждения вариантов развития и моделей экономики Российской Федерации. Такой моделью может стать предлагаемая академиком РАН В. Л. Макаровым модель «проектной экономики», или, как ее еще называют, «проек-тно-контрактной экономики» [24, с. 5-14], теоретико-методологическую и практическую миссию которой автор аргументирует необходимостью устранения главного недостатка рыночной экономики, с ее «однобокой мотивацией, отсутствием духовной компоненты и, тем самым, смысла жизни». Рыночная экономика, по его мнению, «воспитывает стремление быть первым, захватить власть, быть лучше других только в одном — в богатстве» [24, с. 10]. Обсуждается модель «экосоцио-гума-нитарно ориентированного развития», предложенная А. В. Бузгалиным и А. И. Колгановым [17, с. 12], модель «смешанной», или многоукладной, экономики активно обосновывается Г. Б. Клейнером [20, с. 10], Н. Н. Цаголовым [48], Г. П. Буничем [6, с. 155-158] и другими авторами. Член-корреспондент РАН Р. С. Гринберг и некоторые другие исследователи предлагают несколько конкретизировать модель, преобразовав ее из модели «смешанной экономики» в модель «социально и экологически ориентированной смешанной экономики, где рынок и общественное регулирование органично дополняют друг друга и обеспечивают прогресс человеческих качеств и технологическое развитие» с приоритетным решением социальных и экономических проблем [25, с. 7; 34, с. 11].

П. А. Кахно не без основания считает, что системной особенностью конца ХХ и начала XXI вв. «стала смена рыночно-конкурентной модели экономического развития моделью инновационного развития» [17, с. 49]. Активно предлагаются и обсуждаются и другие модели пострыночного развития экономики (по разным оценкам, их уже предлагается более 30) [13, с. 53].

Необходимость новой модели общественного развития обусловлена не только возрастающим недоверием к саморегулирующим возможностям рынка, но и его ориентированностью на безграничное потребительство. Имеющиеся расчеты [13, с. 53] подтверждают опасность рыночного стремления к потребительскому обществу. Проведенные оценки свидетельствуют, что наша планета способна обеспечить продовольствием от 500-800 млн до 2 млрд чел. при имеющейся численности населения свыше 7 млрд. Отсюда и голод, и хроническое недоедание, и скудный рацион питания у значительной части жителей нашей планеты. Отсюда и возрастающий запрос на обновленную модель общественного развития, способную органически соединить предпринимательский саморегулируемый потенциал рыночной системы с регулирующими возможностями государства для обеспечения благосостояния всем. Даже ведущий идеолог американского общества потребления Зб. Бжезинский вынужден признать, что «финансовая катастрофа 2008 г. заставила Америку и большую часть Запада задуматься о том, к каким пагубным последствиям ведет необузданное потребительство» [13, с. 53].

Каждая из названных моделей имеет плюсы и минусы, поэтому оценить их регулирующие возможности с абстрактно-теоретических позиций может только наука, а вот возможности их реального применения и использования, качество и результативность регулирующего воздействия на социально-экономические и общественные процессы — только практика. Та или иная модель в состоянии повысить результативность регулирующего воздействия на качество макроэкономических условий для населения и рыночных агентов, оптимизировать федеративные отношения, сформировать соответствующую среду для системного развития муниципалитетов. Именно качество и направленность государственно-правовых регуляторов определяет стратегические приоритеты социально-экономического и общественного развития Российской Федерации как единого целого. В качестве таковых руководством страны названы модернизация экономики и усиление инновационной направленности в интересах повышения ее конкурентоспособности и устойчивости к внешним и внутренним рискам, социальное и инфраструктурное обустройство российского пространства, сбережение населения и повышение качества его жизни. Но прежде чем перейти к оценке качества и результативности

влияния ГПР на разные сферы общественной деятельности, сформулируем наше понимание государственно-правового регулятора [41, с. 4-5].

Под государственно-правовым регулятором (ГПР) нами понимается законодательный акт или иной нормативно-правовой документ уполномоченного на его принятие государственного или иного органа, устанавливающий или меняющий условия (правила, нормы, стандарты, процедуры) взаимоотношений участников социально-экономических и общественных процессов.

Может возникнуть вопрос о целесообразности усложнения понятия «регулятор», расшифровкой его в государственно-правовом аспекте. Этому, как нам представляется, есть два объяснения. Первое — присутствие в сочетании «государственно-правовой регулятор» правовой формы (закона, указа, постановления) характеризует регулятор как государственный и обязательный к исполнению всеми участниками правоотношений. Второе — именно правовой аспект позволяет, на наш взгляд, отделить государственную власть от власти политической, призванной предлагать населению варианты и модели общественного развития и убеждать его в их прогрессивности и повышенной результативности [41, с. 3-11].

В перечне ГПР основным или базовым регулирующим воздействием наделена Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, законы и подзаконные акты Законодательного Собрания Российской Федерации, указы и иные подзаконные акты Президента России, постановления и иные нормативные акты Правительства РФ (стандарты, нормы, тарифы, правила и т. п.), а также нормативного характера акты органов власти субъектов Федерации, муниципальных органов и рыночных агентов (приказы, распоряжения, внутрифирменные нормы, правила, инструкции и др.). По степени их важности (иерархии) и масштабу регулирующего воздействия ГПР могут быть классифицированы по восьми уровням:

1) Конституция РФ и конституционные законы Законодательного Собрания РФ;

2) законы Федерального Собрания РФ;

3) указы и постановления Президента РФ;

4) постановления и иные нормативные акты Правительства РФ;

5) законы и постановления законодательных собраний субъектов Федерации, указы губернаторов и постановления правительств субъектов Федерации;

6) решения, постановления и иные нормативного характера акты местных органов власти;

7) нормативного характера решения общественных образований (профсоюзы, торгово-промышленная палата и др.), наделенных государством правом регулировать определенную сферу социально-экономических отношений;

8) нормативного, т. е. обязательного для исполнения всеми членами трудового коллектива характера акты руководителей бюджетных организаций и рыночных агентов.

Традиционно считается, что государственное регулирование тем эффективнее, результативнее и более восприимчиво обществом, чем больше оно отвечает национальным и мировым требованиям, правилам и стандартам. Во-первых (и это главное), ГПР по своему существу призваны соответствовать Конституции и последовательно реализовывать конституционные гарантии применительно к конкретным (внешним и внутренним) условиям социально-экономического и общественного развития. Любые отклонения, а тем более противоречия конституционным основам общественного развития, должны расцениваться как покушение на конституционную стабильность и признание «ничтожным» ГПР или необходимости пересмотра конституционной нормы. К сожалению, оценкой ГПР на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации занимается лишь Конституционный суд РФ по заявлениям физических и юридических лиц или по собственной инициативе, что происходит крайне редко.

Во-вторых, ГПР призваны всемерно содействовать реализации общественной потребности в устойчивом и результативном социально-экономическом развитии без ограничения при этом законных интересов отдельных слоев населения, региональных и муниципальных органов власти и рыночных агентов. Это требование может быть обеспечено при условии, что разработкой ГПР занимаются профессионалы самого высокого уровня, глубоко и всесторонне знающие состояние экономики, представляющие возможные варианты ее обновления и трезво осознающие последствия регулирующего воздействия в пространстве (для регионов и муниципалитетов, срединных и окраинных территорий) и времени (настоящем и будущем). В-третьих, ГПР призваны концентрировать в себе положительный опыт других стран, результаты научных исследований в данной сфере деятельности и опи-

раться на положительное общественное мнение. Затянувшееся игнорирование российским руководством данного требования (в части постоянного, бессистемного и потому по преимуществу с понижающимся результатом) реформ систем образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, отечественной науки и других бюджетных сфер ничего кроме озлобленности и сожаления о прошлом не вызывает. Не случайно на страницах печати все чаще стали появляться критические публикации типа «Реформа школы как навязчивая идея. Депутаты и чиновники, оставьте учителей и детей в покое!» или «Как посчитать свою будущую пенсию? „МК" изучил новую формулу экономии на россиянах» [28, с. 7, 6].

В-четвертых, основной заповедью не только врача, но и государственного деятеля, ученого, педагога-воспитателя, бизнесмена, рабочего и каждого жителя в современных условиях должна стать библейская заповедь «Не навреди». Не навреди ближнему, не навреди дальнему. Не навреди, наконец, коллективу, городскому и региональному сообществу, стране, мировому процессу глобализации. Ибо возможностей «навредить» в современном и быстро меняющемся мире очень много и часто весьма сложно под личиной оригинальности и заманчивых обещаний быстрого и сверх эффективного результата («проект Петрика — Грызлова», к примеру, обеспечить всех россиян чистой и «здоровой» водой) на самом высоком уровне «протаскиваются» и «вбрасываются» в общественное сознание идеи и решения весьма сомнительного и даже крайне вредного содержания (проект «Сколково», РОСНАНО, закрытие школ и медпунктов в «бесперспективных» поселениях и др.).

К сожалению, для этого в Российской Федерации создана соответствующая обстановка в виде крайне низкого профессионального уровня руководителей всех уровней и находящихся при них чиновников. Выстроенная силами профессионалов вертикаль российской власти с упорством, достойным более полезного применения, заполнила все ниши властно-управленческой вертикали власти людьми услужливыми и «близкими», часто не только не способными озвучить свое мнение руководству, но и не имеющими такового. Вот и действует постоянная карусель «потешных реформ», втягивая общество в бессмысленные эксперименты и превращая его в объект насмешек цивилизованного мирового сообщества, различающего за угодливостью российского чиновника элементарную бездарность.

В экономической литературе неоднозначно рассматривается экономическая сущность ГПР. Одни авторы их сущность выводят из возможности создавать «ценности» и «ценностные блага» для населения и рыночных агентов [27, с. 9-10]. Другие (В. Л. Тамбовцев и др.), рассматривают ГПР в качестве экономического блага, способного удовлетворять специфические потребности населения, бизнеса и власти в определенности [39, с. 161]. По утверждению О. В. Тарханова [40, с. 24], государственно-правовое регулирование выступает общим благом (ОБ) или экономическим благом (ЭБ) при условии, что оно, с одной стороны, удовлетворяет определенную потребность человека, коллектива или общества в целом. С другой — минимизирует общественные (социальные, экономические, производственные, экологические, политические, международные и иные) риски устойчивого и социально ориентированного развития общества в соответствии с принципами Конституции РФ. Высказываются и другие характеристики государственно-правовых регуляторов ([37, 46] и др.).

Нами уже обосновывалось положение, что главная функция и задача государственно-правового регулирования видится не столько в удовлетворении потребности (населения, рыночных агентов и других субъектов отношений) как таковой, сколько в удовлетворении общественной потребности в устойчиво сбалансированном, социально и экологически ориентированном развитии всего общества, каждой его сферы и структуры (региона, муниципалитета, столичного и периферийного поселка), всех групп и слоев населения в соответствии с закрепленными в Конституции принципами и приоритетами [41, с. 3-11]. В этих целях государство в соответствии с Конституцией обязано через ГПР формировать наиболее благоприятную среду и условия для занятости населения, развития экономики поощрением всех форм собственности и регулирования условий труда и его оплаты, приоритетного развития инновационно ориентированных отраслей и сфер, превращая их в локомотивы общественного прогресса.

Государственно-правовой регулятор только тогда из потенциального превращается в реальное экономическое, социальное, экологическое, общественное или иное благо, когда по факту направляет функционирование регулируемого процесса или отношения в направлении удовлетворения общественной потребности в развитии (стабильности, снижении рисков и др.). В противном случае, если ГПР

формирует условия лишь для избранных (депутатов, чиновников, госкорпораций, банков с госучастием), такое регулирование предполагается оценивать как благо во вред общественному развитию и общественной стабильности.

Происходящие трансформационные процессы в мировом сообществе существенно повысили роль государства и его регулирующих функций для «встраивания» национальных политических и экономических систем в мировые процессы. Данное обстоятельство потребовало ответа как минимум на два принципиально важных для науки и практики вопроса. Первый касается возможности рыночной системы автономно, без регулирующего участия государства, обеспечивать регулирование данной группы политико-экономических отношений. Представляется, что названная группа отношений, хотя и содержит отдельные элементы рыночных регуляторов (цен, прибыльности и др.), но в целом «отодвигает рыночное саморегулирование на более низкую ступень регулирующей иерархии», пропуская на лидирующие позиции государственное регулирование. Принципиальность данного положения видится не только в смене лидера регулирующего воздействия во внешнеэкономических отношениях, где ГПР призвано создать для национального бизнеса благоприятные условия для расширения товарного (кредитного, ссудного и т. п.) рынка и сфер более прибыльного приложения капитала. Заметно меняется соотношение государственно-правовых и классических рыночных регуляторов в государственном ограничении рыночного саморегулирования (расширением индикативного планирования, госзаказа, конкурсного участия бизнеса в реализации государственных программ и проектов, активным регулированием социальных и экологических процессов) [42, с. 16-22, 27-29].

Второй — расширение регулирующего влияния государства, в том числе и в самой рыночной системе, неизбежно повысило спрос на формализованные методы и критерии оценки качества и эффективности государственно-правового регулирования усложняющихся процессов социально-экономического и общественно-политического развития стран. Не только ученые и представители международных организаций, но и государственные органы с возрастающей заинтересованностью стали использовать систему показателей для оценки качественных характеристик государства и его регулирующего воздействия на происходящие в стране и мире

процессы. Начиная с 1980-х гг. прошлого столетия в рыночно развитых странах проводились административные реформы под девизом формирования нового государственного управления (New public management), основной задачей которого стало существенное повышение качества государственной власти в части выполнения регулирующих функций и предоставления государственных услуг населению и рыночным агентам. Параллельно активизировалась разработка критериев эффективности функционирования институтов по обеспечению устойчивого и социально ориентированного развития общества. По оценкам западных и отечественных специалистов, новое государственное управление представляет собой, с одной стороны, рыночную коммерциализацию государственных функций в части предоставления государственных и муниципальных услуг населению и рыночным агентам [5, с. 7071], с другой — эффективное и результативное регулирование развития экономики остается приоритетом государственного управления, особенно в части «эффективного использования ресурсов и реализации социальных и экологических приоритетов развития» [19, с. 65].

Инициатива разработки и первые рекомендации по оценке ГПР, предложенные специалистами Всемирного банка, были подготовлены на основе обобщения результатов экспертных и социологических опросов. Анализируя имеющиеся методики оценки качества государственного управления и эффективность его регулирующего воздействия на общественные процессы, А. С. Ахременко и Е. А. Юрескул обосновали собственный подход, основанный на использовании метода DEA (как отношение «выхода» ко «входу») и разработанной ими «методике оценки эффективности, в явном виде описывающей механизмы работы „черного ящика" государственной организации» [3, с. 88]. Отдельные авторы используют методики обработки результатов социологических опросов населения для оценки качества и эффективности (результативности) деятельности органов власти в отдельных регионах [21, с. 3-8], уровней несоответствия в ускоренной подготовки управленческих и рабочих кадров одной специальности в ущерб другим востребованным специальностям [29, с. 139]. Предлагаются методики оценки регулирующего воздействия стратегий социально-экономического развития городов-миллионников жителями города по четырем индикативным блокам взаимодействия городской власти с местным сообществом [44, с. 4-15]:

1. Доступность стратегических документов для каждого желающего с ними ознакомиться. Джеймс Мэдисон, четвертый президент США (1809-1817 гг.), требовал от подчиненных руководствоваться правилом: «Открытое правительство без открытой информации или средств ее получения является лишь прологом к фарсу или трагедии, возможно, к тому и другому» [28, с. 7]. Основное отличие открытого правительства от других его форм видится именно в наличии у населения фундаментального права иметь свободный доступ к любой информации о текущей и планируемой деятельности любого органа власти, особенно муниципальной.

2. Наличие каналов коммуникации. Заинтересованное лицо должно иметь не только доступ к официальным стратегическим документам, но возможность оставить свои оценки и комментарии о возможных уточнениях и изменениях документа прямо на официальном сайте. Преимуществом при оценке с помощью каналов коммуникации является возможность ознакомиться с расписанием заседаний комиссий на сайте, чтобы каждое заинтересованное лицо могло принять в нем участие.

3. Удобочитаемость стратегических документов позволяет оценить регуляторы с точки зрения возможности каждого среднестатистического гражданина самостоятельно «понять содержание документа» и «оценить его регулирующую роль».

4. Оценка востребованности стратегических документов основывается на рассмотрении каждого ГПР как особой формы общественного договора, в обсуждении которого должны участвовать если не все граждане, то все стейкхолдеры. Качество и востребованность каждого обсуждаемого документа предлагается измерять и оценивать широтой народного отклика на него, как часто и с какими оценками обращаются к нему «потенциальные участники его реализации» [44, с. 11].

Социологический опрос 362 участников XI Российского экономического конгресса (РЭК) (а это научная элита России) свидетельствует о серьезном беспокойстве ученого сообщества за состояние экономики и возможности его исправления при нынешнем качестве и результативности государственно-правового регулирования. Сложившуюся ситуацию в российской экономике 14 % опрошенных оценили в целом как удовлетворительную, 51 % — как напряженную, и почти каждый третий (32 %) — как кризисную или катастрофическую [4, с. 9-10]. С заметным предпочтением участники конгресса

указали на опасность рисков, связанных с коррупцией (73 %) и некомпетентностью властей (62 %). Серьезно участники конгресса были озабочены слабой защищенностью прав собственности (40 %), ходом экономических преобразований в России (38 %), а 55 % опрошенных отрицательно оценили проводимые в экономике преобразования.

Приведенные результаты опроса в определенной мере сказались и на оценке экономической политики Правительства РФ в целом. Только 3 % опрошенных оценили ее высоко, 38 % — недостаточно высоко, а 49 % дали ей отрицательную оценку. Наиболее критически оценены промышленная и научно-техническая политики (66 %), политика инновационного развития (59 %), аграрная политика (56 %), инвестиционная политика (53 %), бюджетная и региональная политики (53-52 %). Менее критично оценены денежно-кредитная и налоговая политики, политика валютного регулирования и внешнеэкономическая политика, политика в сфере ОПК.

Соответствие государственно-правовых регуляторов конституционным основам федеративного обустройства Российской Федерации

В Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закреплены основные принципы и основы государственно-правового устройства, которые обязаны стать общегосударственным стандартом жизни и поведения всех членов общества, независимо от их профессионального статуса и общественного или имущественного положения. Эти стандарты и призваны стать основой и ориентиром разработки ГПР по всем направлениям общественной жизни для создания единого и согласованного по всем параметрам единого правового поля Российской Федерации. В рамках этого правового поля должны органически «уживаться» государственная и частная формы собственности, успешно развиваться частный бизнес и государственное предпринимательство, формироваться конкурентноспособная экономика, основанная на передовых технологических укладах и инновационных источниках развития, модернизироваться производственная и социальная инфраструктура, формироваться достойный российского человека образ его жизни. Основами конституционного строя Российской Федерации официально признаны:

— демократическое федеративное устройство российского общества с республикан-

ской формой правления (ст. 1): «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 15);

— правосубъектность (разграничение предметов ведения и полномочий) участников федеративных отношений регулируется исключительно «Конституцией, Федеративным и иным договором о разграничении предметов ведения и полномочий» (п. 3 ст. 11). Данное положение безальтернативно исключает из перечня регуляторов федеративных отношений все иные ГПР, кроме Конституции и Федеративного или иного договора между федерацией и ее субъектом. Стоит лишь сожалеть, что депутаты, принимающие федеральные законы, и исполнительная власть, их инициирующая, эту конституционную норму до сих пор не усвоили...;

— носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации Конституция объявляет «ее многонациональный народ» (п. 1 ст. 3), высшим и непосредственным выражением власти которого «являются референдум и свободные выборы» (п. 3 ст. 3). Именно свободные, без каких-либо ограничений и манипуляций с партийными списками, муниципальным депутатским «просевом» кандидатов в губернаторы и других ограничений;

— Российская Федерация (ст. 7) объявлена социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В Российской Федерации «охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцов -ства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Конституция закрепляет идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, ограничен перечень запретительных оснований для деятельности партий и общественных объединений (ст. 14) [22, с. 17-24].

Рамки статьи не позволяют рассмотреть и проанализировать соответствие всех ГПР основным положениям Конституции РФ по государственно-правовому обустройству рос-

сийского общества и обеспечению достойной жизни его населения, созданию условий для устойчивого развития региональных и территориальных социально-экономических систем, успешному функционированию российского бизнес-сообщества. Ограничимся рассмотрением соответствия ГПР конституционным основам РФ в становлении и развитии федеративных отношений как условию для саморазвития регионов — субъектов Российской Федерации. Актуальность проблемы объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, федеративные отношения выступают базисными отношениями для всего общественного развития России, являясь формой ее государственного устройства как добровольного объединения относительно самостоятельных национальных и территориальных субъектов. Как форма государственного устройства, федеративные отношения могут содействовать устойчивому и системному развитию общества, если основаны на всестороннем учете и полноценном использовании особенностей каждого субъекта Федерации. Но могут и сдерживать общественное развитие, особенно при чрезмерной концентрации полномочий и бюджетных доходов на федеральном уровне. Во-вторых, именно несовершенство федеративных отношений и чрезмерная централизация предметов ведения и полномочий на федеральном уровне, по мнению большинства специалистов и аналитиков, превратились в основные сдерживающие факторы социально-экономического и общественного развития.

Потребность в совершенствовании и обновлении федеративных отношений и расширении самостоятельности регионов и муниципалитетов неоднократно инициировалась руководством страны и активно обсуждается научным и региональными сообществами [19, с. 5-8; 26, с. 41-54; 31, с. 3-13; 51, с.3-5]. Высказываются разные предложения, вплоть до самых радикальных и требующих серьезного публичного обсуждения. По мнению И. В. Лексина, отсутствие в российском обществе достаточного стремления к формированию полноценных федеративных отношений «не следует воспринимать как изъян, заслуживающий порицания и требующий исправления. Это данность, обусловленная действием множества факторов, с которой, с одной стороны, необходимо считаться и которая, с другой стороны, не вечна и подвержена естественным изменениям. Приведение же территориального устройства России в соответствие

с декларированным принципом федерализма возможно интерпретировать не только как восстановление желаемого порядка, но и как насилие над фактической ситуацией, выражающейся в навязывании политической самостоятельности сообществам, не готовым и не стремящимся к ней и не нуждающимся в ней даже в отдаленной перспективе» [23, с. 341342]. Еще более категоричен О. И. Чистяков, утверждая, что «России вообще не нужна никакая федерация . Федеративная форма для современной России всегда будет искусственной» [49, с. 332].

Оставим на совести авторов категоричное отрицание возможностей федеративного обустройства многонационального и пространственно разобщенного российского сообщества народов одной страны. Даже в рамках Российской империи существовало понимание необходимости и целесообразности формирования основ федеративных отношений посредством предоставления отдельным народам (Польша, Финляндия) статуса автономных государственных образований с широким кругом полномочий. Ныне существующая в России федеративная форма государственного обустройства была одобрена на общероссийском референдуме и оценивается населением как наиболее приемлемая и демократическая [30]. С сожалением следует признать, что значительная часть населения РФ не понимают смысла понятия «федерация» и страдают от чрезмерной централизации власти на федеральном уровне. Опрос фонда «Общественное мнение» показал, что половина опрошенных граждан оценивают жизнь в регионе в большей степени зависимой от действия федеральных органов власти, и лишь 28 % — от региональной власти [11, с. 2]. 47 % россиян не смогли ответить, как они понимают слова «федерация» и «федеративное устройство». По мнению 14 % — «это объединение всего и всех», 13 % — «объединение республик, регионов, областей». А 9 % полагают, что «федерация» — это объединение разных народов и национальностей.

Наконец, в-третьих, заявленный Президентом Российской Федерации курс на модер-низационное обновление общественного развития немыслим теоретически и невозможен практически без повышения роли регионов и муниципалитетов в инновационном обновлении российского общества и повышении его эффективности.

На Санкт-Петербургском экономическом форуме (2011 г.) впервые за десять с лишним лет увлеченного «выстраивания верти-

кали власти» был инициирован вопрос децентрализации полномочий как важнейшей проблемы модернизационного обновления российского общества. На форумах 2012 и 2013 гг. эти проблемы получили конкретное оформление в предложениях по использованию реальных форм и институтов децентрализации. Распоряжением Президента РФ №425-рп от 27 июня 2011 г. «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» созданы две рабочие группы по подготовке предложений по перераспределению полномочий (руководитель — зам. Председателя Правительства РФ Д. А. Козак) и совершенствованию межбюджетных отношений (руководитель — зам. Председателя Правительства РФ А. В. Хлопонин).

Результатом их работы стал доклад, в котором предложено передать регионам порядка 100 важных контрольно-надзорных полномочий, влияющих на инвестиционный климат в субъектах Федерации. Представители регионов, со своей стороны, предложили 35 полномочий вернуть федеральному центру, а 78 полномочий оставить за собой. На встрече с руководством Совета Федерации 17 сентября 2012 г. премьер Д. А. Медведев пообещал: «С 2014 г. планируется передача широкого круга вопросов, в частности, надзор за грузоперевозками, весовой контроль, надзор в области животноводства и управление госимуществом в целом ряде сфер, включая мелиорацию» [10, с. 1].

Сенаторы восприняли предложение премьера с пониманием и даже предложили свое видение решения проблемы ресурсного обеспечения регионального развития. Сенатор от Ярославской области А. Лисицин предложил вернуться к существующей до 2000-х гг. схеме распределения собираемых в регионах налогов: не менее 50 %, как и прежде, оставлять регионам и муниципалитетам, а остальные использовать на общефедеральные полномочия с тем, чтобы рациональнее использовать ресурсы на развитие, а не на «возведение потемкинских деревень». По мнению сенаторов, необходимо «восстановить договорные отношения с регионами, иначе никакие проблемы решать невозможно, потому что у регионов и муниципальных образований сегодня полномочий гораздо больше, чем денег». Высказывались мнения, что предоставление регионам права «брать на себя те или иные полномочия и ответственность за их исполне-

ние . позволит конкретнее и полнее учесть специализацию региона» [10, с. 1].

Оценивая результаты данного обсуждения в преддверии утверждения бюджета на 20142016 гг., Н. Зубаревич справедливо обратила внимание сенаторов на возрастающую задолженность регионов и муниципалитетов (до 50 % годового бюджета и более) по причине сокращения трансфертной «помощи» из федерального бюджета на 15 % уже в 2013 г., а субсидий — на треть. Именно это обстоятельство требует разобраться с акцизами и прозрачностью трансфертов (определиться с критериями их выделения), а на следующем этапе необходимо принять решение «либо вводить единые правила игры для всех регионов, чтобы они могли гибко работать с деньгами и направлять их на первоочередные потребности, либо пойти по договорному пути» [10, с. 2].

При всей актуальности обсуждаемых проблем в возможность передачи федеральным центром полномочий, а тем более финансовых средств, верится слабо хотя бы потому, что, по нашим оценкам, с 2000 г. не было случая передачи Федерацией полномочий регионам и муниципалитетам со 100 %-ной финансовой обеспеченностью ресурсами. Аналогичная практика сложилась и в части «возвращаемого» варианта договорных взаимоотношений регионов с Федерацией, который всегда готовился и будет готовиться под диктовку федеральных чиновников и исключительно в их интересах.

Рекомендации рабочих групп стали основой разработки ряда законодательных инициатив и поправок к законам по перераспределению полномочий и повышению доли регионов и муниципалитетов в консолидированных налоговых доходах. По заявлению В. Кидяева, председателя Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, принятые в 2012 и 2013 гг. законопроекты позволят к 2016 г. увеличить региональные и местные бюджеты более чем в 1,5 раза. По оценке депутата, только муниципалитеты получат дополнительно 67 млрд руб. налоговых доходов [18, с. 13]. Но чтобы обещанную Думой прибавку муниципальные бюджеты получили, надо «простоять и не упасть» как минимум 2014, 2015 гг. и большую часть 2016 г. И что от обещанного останется к 2016 г. — это еще большой вопрос, особенно учитывая набирающую обороты девальвацию рубля. «Кормить завтраками» нас научили и приучили, а вот считать, к сожалению, приучили не всех. А ведь простое арифметическое деление 67 млрд руб. на 23 тыс. муни-

ципальных образований сводит эти обещания к очередным «двум Волгам» с прицепами, что вряд ли исправит ситуацию.

Даже если признать, что принятые Госдумой законопроекты несколько улучшат ситуацию со сбалансированностью региональных и местных бюджетов, полноценным экономическим благом эти регулирующие решения оцениваться не могут по двум причинам. Первая — тот факт, что регионы и муниципалитеты инициируют вопрос совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений и полноценного бюджетного обеспечения их полномочий, свидетельствует, на наш взгляд, не только «о возрастающем спросе на качественное правовое их регулирование», но и о возрастающей потребности неукоснительного соблюдения конституционных гарантий при разработке и принятии государственных регуляторов. Общественному развитию Российской Федерации, по оценкам социологов, сегодня нужны не количество законов, а качественные правовые регуляторы, способные минимизировать сложившиеся после 1993 г. противоречия с конституционными нормами. Вторая — государственно-правовые регуляторы призваны, по нашему мнению, объективно отражать происходящие в обществе трансформационные изменения и содействовать их использованию для формирования новых и обновленных источников и институтов развития. Сегодня уже можно утверждать, что институты и источники макроэкономического развития в России начали работать (тяжело и не на полную мощность, но работают). А вот источники и институты пространственного развития находятся лишь в стадии формирования. Для подтверждения этого тезиса сошлемся на материалы таблицы 1.

Приведенная в таблице структура и динамика доходов и расходов бюджетов всех трех уровней властной вертикали свидетельствует, на наш взгляд, о серьезных изъянах в государственно-правовом регулировании бюджетного процесса, который вряд ли может претендовать на статус экономического блага. Подобный вывод обусловлен тремя обстоятельствами. Первое — лишь в течение двух лет (2009 и 2010 гг.) из семи исследуемых консолидированные региональные бюджеты имели незначительное превышение доходов над расходами, которое было использовано для преодоления мирового экономического кризиса и поддержания социального спокойствия в регионах, а особенно в муниципалитетах. Значительные средства федерального бюд-

Таблица 1

Структура доходов/расходов консолидированного бюджета РФ в 2006-2012 гг., % (после распределения финансовой помощи)*

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Федеральный бюджет:

доход 62,3 61,6 59,7 55,3 56,0 59,8 61,5 61,9

расход 56,6 51,7 50,8 56,6 56,8 54,7 57,4 57,5

Консолидированные реги-

ональные бюджеты

доход 37,7 38,4 40,3 44,7 44,0 40,0 38,5 38,1

расход 43,4 48,3 49,2 43,4 43,2 45,3 42,6 42,5

в том числе:

региональные бюджеты:

доход 31,5 31,8 33,7 37,3 36,8 34,1 32,8 32,0

расход 36,1 40,1 41,2 36,3 36,1 38,3 36,3 36,2

муниципальные бюджеты:

доход 6,2 6,6 6,6 7,4 7,2 6,1 5,6 6,1

расход 7,3 8,2 8,0 7,1 7,1 7,0 6,3 6,2

ИТОГО 100 100 100 100 100 100 100 100

* Исходные данные взяты с сайта Федерального казначейства России (ЬШу:/«'«^ roskazna.ru/reports/cb.html).

жета были использованы для финансовой поддержки крупных банков с государственным участием (Сбербанк, ВТБ и др.) и промышленных предприятий. В остальные годы бюджеты регионов и муниципалитетов были и остаются хронически дефицитными, ограничивая возможности их развития и способствуя наращиванию муниципальных и региональных долгов. По оценкам, многие регионы и муниципалитеты уже имеют задолженность на уровне полутора и даже двух годовых бюджетов, что дало основание говорить о «нарастании бюджетного кризиса регионов» [16, с. 5-11].

Второе — материалы таблицы 1, как зеркало, отражают использование ГПР в интересах продолжения централизации власти (предметов ведения и полномочий) и ресурсов на уровне Федерации, лишая регионы и муниципалитеты источников развития и полноценного исполнения своих бюджетных обязательств перед населением и бизнес-сообществом. Научно доказано и подтверждено практикой, что устойчивость развития федеральной, региональной и муниципальной системы может обеспечивать соотношение консолидированных доходов и расходов в пропорции: 50 % — Федерации и 50 % — в консолидированный бюджет региона и муниципалитета [43, с. 19-21]. В зависимости от обстоятельств пропорции могут корректироваться, но исключительно в рамках Конституции — договором или соглашением. Чрезмерные доходы одного из субъектов федеративных отношений, и это обстоятельство доказано многовековой практикой, неизбежно

ведут к понижающейся эффективности их использования, что и отмечается в части федерального бюджета: изъятие ресурсов из обращения и их хранение за рубежом, неоправданное субсидирование и кредитование бизнеса, сверхкомфортное содержание аппарата управления, коррупция и узаконенные откаты и другие формы разбазаривания федеральных бюджетных средств [32, с. 15; 1, с. 11].

Третье — упорное стремление федерального руководства «в потоке пламенных призывов» совершенствовать качество и повышать результативность государственного регулирующего воздействия на все стороны и сферы общественной жизни, уж слишком долго и по непонятным общественному сообществу причинам затягивается решение именно бюджетного вопроса. С начала 2000-х гг. неоднократно реформировались системы образования, общего и профессионального, здравоохранения, коммунального хозяйства, пенсионного и социального обеспечения и др. При этом главная направленность реформ — переадресовка источника содержания названных и некоторых других сфер в большей части на население с освобождением государственного (федерального и регионального) и муниципальных бюджетов от значительной расходной нагрузки. Но бюджетная сфера как системная основа жизнедеятельности всего общественного сообщества на разных уровнях властной иерархии реформируется лишь в одном направлении — для усиления централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне.

О необходимости повышать качество и результативность регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации говорится много, заинтересованно и на самом высоком уровне. В период последней предвыборной кампании (2012 г.) Президент Российской Федерации В. В. Путин на встречах с избирателями и в серии статей неоднократно указывал на необходимость повышать качество регулирующего воздействия для оптимизации бюджетного процесса на всех уровнях власти. В своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации озвучил необходимость реализовать целый комплекс регулирующих мер по оптимизации «бюджетной сети за счет сокращения неэффективных расходов и звеньев, снятия барьеров для самостоятельности бюджетных учреждений» [35, с. 3].

Повышение роли российских регионов как возможных источников устойчивого развития России стало предметом обсуждения на очередной сессии Давосского форума 22 января 2014 г. В главном обсуждаемом российском докладе — исследовании рабочей группы Международного экономического форума (МЭФ) по инвестиционному климату регионов РФ — озвучено шесть наиболее привлекательных регионов по легкости ведения бизнеса, бюджетной поддержке инвестиционных проектов и инвестиционной привлекательности. В порядке убывания рейтинга названы: Ульяновская область, Мордовия, Северная Осетия, Ростовская область, Татарстан и Калужская область [8, с. 1].

Одной из особенностей современной практики оптимизации бюджетного процесса в Российской Федерации стал возрастающий разрыв — по количеству и качеству обещаний, по форме и содержанию предлагаемых бюджетных регуляторов, по прогнозной оценке и реальному результату реализации (нереализации) предлагаемых мер, — между словом и реальным делом руководителей всех уровней.

На расширенном заседании коллегии Министерства финансов РФ «Об итогах исполнения федерального бюджета за 2012 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2013 г.» было признано не-соотвествие бюджетной и налоговой политики России потребностям федеративного обустройства, сохранения макроэкономической стабильности и устойчивого развития всего российского пространства [31, с. 3-10]. Для этого Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев потребовал обеспечить сбалан-

сированность всей бюджетной системы, которая призвана стать «независимой ни от колебаний цен на нефть, ни от внешних шоков».

Министр финансов РФ А. Г. Силуанов озвучил предложения министерства по осуществлению структурных реформ бюджетной политики, расширению самостоятельности регионов, активному использованию в бюджетном процессе института ГЧП и повышению ответственности федеральных ведомств за обоснованность доводимых до регионов решений без их финансового обеспечения [31, с. 4-6].

Практически через год по инициативе Министерства финансов в Госдуму был внесен проект ФЗ о введении в бюджетный процесс «нового» бюджетного регулятора — отстранения от должности губернаторов и глав муниципалитетов, если бюджетный долг руководимой ими территории превысит 10 % годового дохода. Правда, по оценке сенатора С. Киричука, процедура отстранения предусматривает разработку и утверждение специального плана по сокращению задолженности. И если этот план не выполняется, то может начаться процедура отстранения губернатора или главы муниципалитета от должности [14, с. 2]. Комментируя инициативу министерства и депутатов, первый заместитель комитета Госдумы по делам национальностей В. Рашкин справедливо считает, что надо вначале «прекратить выкачивать из регионов более 60 % всех доходов и лишь потом использовать подобные административные регуляторы» [14, с. 2].

Индикатором качества и результативности государственно-правового регулирования бюджетного процесса можно считать состояние бюджетов разного уровня (табл. 1). На федеральном уровне, как уже говорилось выше, бюджет устойчиво профицитный, ибо доходы постоянно превышают расходы: 2006 г. на 5,7 %, 2007 г. — на 9,9 %, 2008 г. — на 8,9 %, 2011 г. — на 5,1 %, а в 2012 г. — на 4,1 %. Ситуация меняется с точностью до наоборот при оценке динамики консолидированных региональных бюджетов и отдельно — региональных и муниципальных. Лишь в кризисные 2009 и 2010 гг. консолидированные региональные бюджеты были исполнены с превышением дохода над расходами: 2009 г. — на 1,3 % и в 2010 г. — на 0,8 %. В остальные годы и региональные, и муниципальные бюджеты исполнялись с заметным дефицитом. По оценкам, на начало 2014 г. бюджетная задолженность регионов и муниципалитетов превысила 1 трлн руб. и продолжает расти.

Дополнительный толчок этому росту дало увеличение с 1 января 2013 г. размера страхо-

вых фиксированных взносов по обязательному пенсионному страхованию индивидуальных предпринимателей. Только за прошлый год введенный регулятор вынудил прекратить работу и сняться с учета во Владимирской области 6800 предпринимателей, в Кировской — 6493, Республике Бурятия — 4133, Томской — 4000, Калининградской — 2872, Брянской — 7557 индивидуальных предпринимателей прекратили свою работу [15]. Это потеря не только рабочих мест, но и бюджетных доходов в региональные и муниципальные бюджеты. По признанию аудитора Счетной палаты РФ Ю. Росляка, консолидированный бюджет Белгородской области недополучил 247 млн руб., Владимирской — 46 млн руб., Кировской — 28 млн руб. По другим регионам итоги регулирующего решения продолжают оцениваться. Но уж точно не как экономического блага. Воистину, слишком дорогим становится формализм в государственно-правовом регулировании общественного развития.

Приведенные выше намерения и обещания властных структур, как и реальные показатели бюджетов разного уровня, дают основание поставить ряд вопросов: 1) насколько высока у общества потребность в перераспределении полномочий и бюджетных доходов между уровнями властной вертикали; 2) если такая потребность существует, то кто и по какой причине ее сдерживает.

Ответ на первый, на наш взгляд, вопрос чисто риторический, хотя бы потому, что каждый житель муниципалитета и региона (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) испытывает на себе все издержки бюджетной вертикали власти: более 90 % муниципальных образований — дотационные. Стабильных регионов-доноров осталось менее десятка из 83. Да и на второй вопрос ответ в целом понятен многим: отсутствие научно обоснованной модели и стратегии социально-экономического и общественного развития превратило нашу федеральную власть в пожарную команду, которой всегда нужен «полноценный бюджет» для покрытия издержек непрофессионального регулирования социально-экономических и общественных процессов. Данная оценка федеративных и межбюджетных отношений является, на наш взгляд, дополнительным свидетельством несовершенства ГПР в бюджетных взаимоотношениях федерации с регионами и муниципалитетами. А потому как экономическое, а тем более общественное благо оцениваться они не могут, поскольку блага они не создают, а напротив, непроизводительно растрачивают.

Затраты на их разработку и реализацию, как и труд законодателей, оказываются потраченными непроизводительно, впустую, без получения нужного обществу результата — модернизированных, полноценных и соответствующих Конституции федеративных межбюджетных отношений, способных подключить к общественному развитию и регионы, и муниципалитеты, и их население и бизнес для того, чтобы у территорий появился бюджетный источник развития и системного обустройства мест проживания населения.

Низкое качество государственно-правового регулирования федеративных межбюджетных отношений с каждым годом, несмотря на заявления и обещания федерального руководства, становится все более жестким к регионам и муниципалитетам. Бюджетный процесс продолжает регулироваться и развиваться, с одной стороны, под усиливающейся централизацией финансовых ресурсов федеральным центром, оголяя и без того ограниченные бюджетные полномочия и возможности субъектов Федерации и муниципалитетов, с другой — на продолжении порочной практики делегирования федеральных полномочий, обязательств и, главное, ответственности за функционирование систем жизнеобеспечения, реализацию федеральных социальных программ и модер-низационное обновление производства (создание высокотехнологичных рабочих мест) на региональный и муниципальный уровень [30, с. 9-10]. В результате постоянно увеличивается разрыв между закрепляемыми за регионами и муниципалитетами полномочиями и требуемыми для их реализации бюджетными ресурсами (таблицы 1, 2).

Стабильная профицитность федерального бюджета, достигаемая главным образом за счет передачи полномочий и «слияния» дефицита в бюджеты субъектов Федерации и муниципалитетов, искусственно поддерживает проблему дотационности большинства регионов и муниципалитетов, превращая их руководителей в «неэффективных менеджеров» и «бюджетно зависимых вассалов» федерального центра. Муниципалитеты элементарно обязали приватизировать все объекты муниципальной собственности, лишив их хоть и не очень большого, но постоянного доходного источника, ограничив возможности развития бизнеса и решения социальных вопросов территории. Дефицит бюджета стал хронической особенностью функционирования региональных и муниципальных систем, лишенных элементарных условий для развития и создания

Таблица 2

Структура доходов муниципальных образований в 2006-2012 гг., %*

Источник доходов 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Налоговые доходы 30,7 29,7 30,0 29,5 31,1 31,6 29,7 31,7

Безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета 58,0 58,0 58,0 61,0 59,4 58,4 61,9 60,2

Прочие доходы 11,3 12,3 12,0 9,5 9,4 10,0 8,4 8,1

ИТОГО 100 100 100 100 100 100 100 100

* Исходные данные взяты с сайта Федерального казначейства России

условий для проживания населения и работы бизнеса.

За 2013 г. объем долговых бюджетных обязательств вырос у 65 регионов и 84 % муниципалитетов, что не может не вызывать обеспокоенности у их руководства. В этих условиях любое ухудшение внутренней и (или) мировой конъюнктуры обострит проблему дефицита консолидированных региональных бюджетов в 2014-2016 гг. до критического состояния. Для ее решения потребуется значительно больше финансовой помощи со стороны Федерации. Не исключается и наращивание темпов заимствования, что повысит риск дефолта ряда муниципалитетов и регионов — субъектов Федерации.

Аналогичная направленность ГПР бюджетного процесса копируется и субъектами Федерации. Большая часть поступлений от наиболее крупных и стабильных налогов региональным законодательством закреплена за региональными бюджетами. За местными бюджетами в большинстве регионов закреплено лишь два налога — земельный и налог на имущество физических лиц. Наиболее стабильный налог на доходы физических лиц, в большинстве стран являющийся основным источником местных бюджетов как мест проживания работающего и потребляющего основную часть муниципальных услуг населения, в Российской Федерации выступает лишь регулирующим источником доходности местных бюджетов. Не случайно за счет собственных доходных источников финансируется лишь треть бюджетных потребностей муниципалитетов. Остальные полномочия обеспечиваются за счет дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов (табл. 2). Распределение «безвозмездной помощи» вышестоящих бюджетов носит, и об этом говорят многие руководители, достаточно избирательный и субъективный характер, повышая зависимость руководителей муниципалитетов и коррупционную составляющую «безвозмездной помощи», огра-

ничивая управленческую и производственную инициативу руководителей.

В проекте бюджетной стратегии Правительства РФ до 2030 г., которая активно обсуждается и согласовывается с министерствами и ведомствами, впервые поставлена задача разработать бюджетную стратегию на основе определенной и поддержанной общественным мнением экономической модели, экономического курса и сценария социально-экономического и общественного развития [7]. При этом важно с пониманием относиться к правилу, что пригодной для всех случаев жизни и для всех регионов и муниципалитетов экономической модели просто не существует. Ее конфигурация может и должна учитывать особенности территорий: уровень освоения регионами и муниципалитетами рыночных институтов, отраслевой и видовой структуры экономики, квалификации кадров и других. Универсально лишь одно условие — адекватность модели задачам, которые призваны решать территориальные органы власти согласованно, не перетягивая «бюджетный ресурс» друг у друга. В качестве базовых ориентиров предлагаемой модели можно предложить для обсуждения следующие критерии ее оценки:

1. Максимальное соответствующее Конституции РФ разграничение сфер совместных полномочий и предметов ведения Федерации и субъектов Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления при соответствующем их бюджетном обеспечении. В традиции федеральных органов власти должно закрепиться правило: в первую очередь бюд-жетно обеспечиваются полномочия местных органов (муниципальных, региональных) и только затем федеральных. Понятно, должны быть бюджетные приоритеты национального и макроэкономического характера (безопасность, исполнение общефедеральных полномочий по координации и регулированию, федеральные целевые программы и др.), которые должны иметь приоритетность перед всеми

Таблица 3

Состояние бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2008-2013 гг.

Показатели Годы

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Количество регионов, имеющих дефицит консолидированного бюджета.... 40 62 63 57 67 57

Количество регионов, получающих дотации из ФФПР 75 70 70 69 72 73

Количество регионов, получающих дотации для обеспечения сбалансированности бюджета 52 74 77 82 72 79

другими. Но основным полномочием федеральных органов власти должно стать «создание наиболее благоприятных условий для успешной реализации конституционных полномочий органами местного самоуправления и субъектами Федерации» и объективное определение и оценка конечных результатов реализации регионами и муниципалитетами закрепленных за ними полномочий.

2. При наделении регионов и муниципалитетов полномочиями и ресурсами (доходными источниками) в мировой практике принято руководствоваться «правилом весов»: если полномочий и ресурсов недостаточно для обеспечения поставленного результата, ответственность регионов и территорий, как и их руководителей, превращается в фикцию, поскольку Федерацией не были исполнены обязательства. Если же полномочий и ресурсов предоставлено больше требуемых для достижения поставленного результата, то расширяется коридор для злоупотребления полномочиями, безответственности, нецелевого использования, коррупции и т. п.

3. Полноценное бюджетное обеспечение полномочий и предметов ведения территориальных органов позволит сформировать сильную социальную политику, которая должна стать скрепой, способной поддерживать конституционное требование баланса интересов и консолидировать российское общество на основе надежных социальных гарантий и уверенности в завтрашнем дне. Особенно это касается муниципалитетов, где социальные статьи хронически недофинансируются. К сожалению, в социальном государстве, каковым по Конституции является РФ, далеко не каждый субъект Федерации может в полном объеме финансировать социальные потребности населения на нормативном или среднероссийском уровне.

4. Результативно ориентированное формирование бюджетной базы регионов и муни-

ципалитетов должно быть основано, во-первых, на стабильных налогах, закрепляемых за регионами (муниципалитетами), способных обеспечивать большую часть их потребностей в устойчивом развитии. Пересмотр налоговых ставок регионов и муниципалитетов должен рассматриваться как исключение из правила и только по соглашению сторон. Во-вторых, в этих условиях возможно оценивать работу глав регионов и муниципалитетов по конечным результатам, а не по набору «надерганных» отовсюду показателей. При этом сценарии руководитель вынужден мобилизовать население, ресурсы и бизнес на реализацию программ развития и обновления, развивать кооперационные связи с соседними регионами и привлекать инвестиции.

5. Минимизация трансфертов и субсидий как «безвозмездного» источника региональных и муниципальных бюджетов. Данный институт вводился и применялся в качестве временного для «покрытия временных трудностей» или «дополнительных бюджетных издержек» по причине особых обстоятельств. Но со временем превратился в постоянно действующий инструмент закабаления низовых органов власти вышестоящими и компенсационного механизма несовершенства бюджетных отношений между уровнями власти и управления (табл. 3).

Существует правило «На подачки и подаяния не развиваются, а существуют и деградируют». Расширение практики использования «безвозмездной помощи» нижестоящим бюджетам должно расцениваться как сигнал сформировавшегося несовершенства бюджетного процесса на каждом уровне власти. Серьезный и объективный анализ состояния и возможных регулирующих обновлений и изменения бюджетной практики призван, на наш взгляд, обновить и оптимизировать бюджетный процесс, нацелив его не только на повышение доходной базы всех бюджетных

уровней, но и на «справедливое» распределение доходов между всеми уровнями бюджетной иерархии в соответствии с их вкладом в социально-экономическое и общественное развитие. Расчеты показывают, да и практика второй половины 90-х гг. эти расчеты подтверждает, что близким к оптимальному может быть соотношение распределения собранных на территориях налогов в пропорции: не более 50 % — Федерации, на общефедеральные нужды, не менее 50 % — в консолидированные региональные бюджеты. Хотя для отдельных регионов законодатель может использовать и индивидуальные пропорции для поддержки программ развития, изъятия рентных доходов и др. Но это регулирующее решение должно быть обоснованным, а не произвольным.

6. Для обеспечения прозрачности и объективности межбюджетных отношений распределение трансфертов и субсидий должно осуществляться в рамках закона о федеральном бюджете, а не решений правительства, с тем чтобы ограничить практику принятия решений о поддержке регионов вне бюджетных процедур и правил.

7. Расширение самостоятельности и полномочий региональных и муниципальных органов власти в регулировании налоговой базы, налоговых ставок, льгот по налогам, зачисляемых в территориальные бюджеты. Особенно это касается налога на доходы физических лиц, имущественных налогов, налога на доходы общераспространенных полезных ископаемых. Как никогда возрастает потребность в регулирующем решении вопроса самостоятельности органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в управлении расходами соответствующего бюджета.

8. Последовательная реализация высказанных предложений и оценок возможна, по нашему глубокому убеждению, при строгом и последовательном соблюдении федеральными органами власти Конституции Российской Федерации в части полномочий, особенно совместного пользования, между Федерацией и ее субъектами, последними и органами местного самоуправления. Уж слишком оскорбительным для общества и опасным для устойчивости государства стало чрезмерное увлечение отдельных чиновников от федеральной (да и региональной) власти использовать конституционные нормы для решения далеко не конституционных решений — латания прорех собственной некомпетентности или жуликоватости.

По некоторым оценкам, «коррупция в России добьет экономику года через три» [1, с. 11], если будут сохранены нынешние условия. А условия таковы: очередная волна бюджетного распила началась в нулевые годы с массовым введением контрактной системы. Несовершенство законодательного регулирования и вороватость чиновников обусловили, с одной стороны, рост доли коррупционности контрактов в среднем до 20 % их стоимости, с другой -откаты превратились в публичную практику работы большинства правительственных чиновников. Не случайно появился своеобразный код доступа к тому или иному правительственному чиновнику: Миша — 2 %; Витя — 3 % и др. Да и длительное затягивание устранения «коррупционного изъяна» действующего регулятора позволяет считать, что он являлся доходным промыслом для многих чиновников, особо приближенных к власти.

Показателен пример административной реформы, начатой в 2004 г., по сокращению федеральных министерств, созданию агентств и снижению управленческого аппарата. Число заместителей министра ограничивалось тремя. По оценкам, целый год Правительство РФ не работало, а рассматривало предложения и просьбы министров увеличить им число заместителей. Следовало ожидать, что экономика от управленческого застоя рухнет, социальная сфера окажется в долговой яме, а население толпами будут просить президента восстановить справедливость. Но реальность оказалась более объективным судьей: за 2004 г. темпы роста ВВП в России не только не снизились, но и были самыми высокими. Напрашивается вопрос: а тем ли делом занимаются сегодня министерства?

Приоритетные направления развития и обновления институтов и механизмов бюджетного федерализма

Последовательная реализация стратегических приоритетов модернизационного обновления федеративных отношений и повышения результативности регулирующего их воздействия на социально-экономическое развитие требует постоянного обновления институтов и механизмов регулирования. Предлагается осуществлять обновление по следующим направлениям.

1. Неукоснительное соответствие обновляемых инициатив конституционным принципам федеративного устройства. Именно поэтому приоритетным для укрепления финансовых основ регионов и муниципалитетов

должно стать обновление действующей налоговой системы в интересах большей гармонизации бюджетных потребностей всех участников бюджетного процесса. В основе подобного обновления должно быть заложено закрепленное Конституцией разграничение полномочий и ответственности каждого уровня власти за их бюджетное обеспечение. Повышение результативности можно обеспечить, во-первых, сокращением встречных налоговых потоков и оптимальным распределением налоговой нагрузки между уровнями власти, во-вторых, поэтапной трансформацией налоговой системы от налогообложения доходов и ресурсов к налогообложению потребления, обеспечивая «социальную сдержанность» в регулировании ставок налога на имущество и доходы физических лиц, не относящихся к категории олигархов и высокооплачиваемых чиновников и госслужащих [45, с. 69-73].

2. Возрастает потребность в дальнейшем развитии законодательства для повышения качества и результативности их регулирующего воздействия на бюджетный процесс в интересах минимизации дотационности и поощрения практики саморазвития региональных и муниципальных социально-экономических систем. Именно саморазвитие большинства регионов и возрастающего числа муниципалитетов должно стать ориентиром совершенствования бюджетного процесса.

3. Положительный потенциал конкурентной компоненты модели бюджетного федерализма, заложенный в Конституции РФ, не может быть реализован в полной мере по причине высокой межрегиональной асимметрии. По этой причине сохраняются сложности при формировании государственной стратегии поощрения саморазвивающихся территорий на основе самоокупаемости и самообеспечения. Как один из вариантов решения проблемы обсуждается возможность использования асимметричной модели бюджетного федерализма, суть которой в использовании дифференцированных бюджетных взаимоотношений Федерации с регионами и последних с муниципалитетами. Асимметричность в разграничении налоговых полномочий, распределении налоговых доходов и бюджетных расходов, официально поддержанная и одобренная Советом Федерации, позволит минимизировать встречные финансовые потоки и ускорит оборачиваемость денег, сократив потребность в межбюджетной поддержке.

4. Результативность использования асимметричной модели налогово-бюджетного федера-

лизма, на наш взгляд, будет всецело зависеть от принятого механизма согласования интересов Федерации и всех ее субъектов. Можно предложить для обсуждения два варианта согласования. Первый — договоры и соглашения между Федерацией и субъектами Федерации, претендующими на асимметричную модель налогово-бюджетных отношений, должны быть одобрены остальными субъектами, с тем чтобы минимизировать субъективизм в принятии важного ГПР, и коллективным обсуждением содействовать выходу отстающего региона на модель устойчивого социально-экономического развития. Второй — реализация асимметричной модели возможна посредством ранжирования регионов по укрупненным группам на основе научно обоснованных критериев, позволяющих объективно оценить их налоговый потенциал и бюджетную нагрузку в достижении конечного результата развития. По аналогии могут развиваться отношения регионов с органами местного самоуправления.

5. Важным условием обеспечения финансовой устойчивости региональных и муниципальных систем, успешного освоения ими основ саморазвития становится эффективное исполнение полномочий и результативное использование бюджета. До настоящего времени бюджетный процесс исполняется на основе детального планирования бюджетных расходов. Результативность работы регионов и муниципалитетов до сих пор оценивается по степени выполнения запланированных расходов. Если план по расходам выполнен, то работа оценивается по высшему баллу.

Основным же принципом модели бюджета, ориентированного на результат, становится планирование не расходов, а конкретного конечного результата. Именно его достижение призвано стать главным и единственным критерием эффективного использования полномочий и бюджетных средств. Именно поэтому важнейшей задачей совершенствования бюджетного процесса должно стать «освоение бюджетами всех уровней программно-проектного планирования показателей результативности и общественного мониторинга хода их исполнения для объективной оценки качества работы каждого уровня власти» [44, с. 4-14].

6. Переход на программно-проектное планирование бюджетного процесса позволит расширить горизонт участников его разработки и особенно реализации. В разработке программно-проектного плана обычно принимают активное участие общественность, наиболее активная часть населения, представи-

Таблица 4

Основные показатели базового среднесрочного прогноза Минэкономразвития Российской Федерации [2, с. 2-3]

Показатель 2013 2014 2015 2016

прежний новый прежний новый прежний новый прежний новый

ВВП, в % к прошлому году 2,4 1,8 3,7 3,2 4,1 3,4 4,2 3,7

Инфляция, % на конец года 5,6 5,6 4,5 5,5 4,5 5,0 4,5 4,5

Промышленность, в % к прошлому году 2,0 0,7 3,4 2,8 3,4 2,8 3,0 2,4

Инвестиции, в % к прошлому году 4,6 2,5 6,6 5,3 7,2 7,7 7,6 7,9

Розничная торговля, в % к прошлому году 4,3 4,2 4,9 4,2 5,0 4,5 5,0 4,9

Располагаемые доходы, % к прошлому году 3,0 3,4 4,4 3,8 4,6 3,6 4,7 3,9

Реальная зарплата, % к прошлому году 4,5 6,2 5,2 4,3 6,0 4,4 6,2 5,5

Безработица, в % к прошлому году 5,6 5,7 5,4 5,7 5,4 5,7 5,3 5,7

Чистый экспорт, за минусом импорта, млрд долл. 151,0 166,9 131,0 151,2 122,0 135,8 117,0 128,9

тели бизнеса и даже представители других регионов (муниципалитетов) и органов власти. Практика показывает, что при создании необходимых условий региональной и муниципальной властью к реализации проектов активно подключаются бизнес (местный и с других территорий), общественные объединения и население региона и муниципалитета. Более активно начинает использоваться институт ГЧП, что позволяет заметно снизить нагрузку на бюджеты всех уровней и при тех же бюджетных расходах добиваться больших результатов, особенно социальных.

Стратегический план города Екатеринбурга более 10 лет реализуется на основе программно-проектного подхода и с активным использованием института государственно-частного партнерства. Доля софинансирования проектов бизнесом достигает по отдельным проектам 45 и более процентов их стоимости, особенно в тех сферах, где созданы надлежащие условия для бизнеса.

7. Необходима переориентация финансового контроля с простой и формальной проверки правильности расходования бюджетных средств на контроль эффективности их использования для обеспечения конечного результата развития. При оценке эффективности принципиальным должно стать влияние динамики бюджетных расходов на показатели качества жизни населения муниципалитета и (или) региона как конечная цель социально-экономической политики РФ.

8. Возрастает потребность при совершенствовании межбюджетных отношений в повышении качества финансового менеджмента в бюджетном секторе всех уровней. Усиление ответственности руководителей органов власти и бюджетных учреждений всех уровней за результативность бюджетных расходов и качество государственных и муниципальных услуг обязательно сопровождается расширением их полномочий. Главные распорядители бюджетных средств должны обладать полномочиями самостоятельно определять схемы, формы и очередность финансового обеспечения и способы предоставления услуг населению.

9. Эффективность бюджетного процесса, как известно, во многом зависит от качества прогнозной работы. Чтобы бюджет был реальным и экономически обоснованным, предлагается принципиально изменить идеологию прогноза социально-экономического развития как на краткосрочный, так и на средне- и долгосрочный периоды. Объектом прогнозирования должна стать взаимосвязь и взаимообусловленность бюджетной политики с финансовыми возможностями регионов и муниципалитетов, закладываемыми в планы их социально-экономического развития. Действующая методика, основанная на практике постоянной корректировки параметров реализуемого бюджетного процесса, этому требованию не отвечает.

Не случайно очередной прогноз Минэкономразвития грозит Российской Федерации заметным снижением темпов экономического

развития при возрастании социальной напряженности по причине ухудшения социальных показателей (табл. 4).

Комментируя результаты прогноза, заместитель министра А. Клепач вынужден признать, что это «рабочая оценка, которую Министерство направило в заинтересованные ведомства». Правда, другие источники из Минэкономразвития заявили, что прогнозные оценки верные, и подтвердили, что они не несут добрых новостей ни экономике, ни правительству, ни российскому населению. Объективность прогноза подтверждает оперативность российских депутатов, которые с сентября 2014 г. будут получать зарплату более 400 тыс. рублей в месяц, больше чем получают сенаторы и конгрессмены США [32]. И это притом что средняя зарплата в США в пересчете

на рубли составляет около 85 тыс. руб. в месяц, а в Российской Федерации — 30 тыс. руб. В США конгрессмены и сенаторы получают в 5 раз большего среднего американца, в РФ — в 15 раз больше среднего россиянина.

Учет, хотя бы частичный, высказанных пожеланий и рекомендаций позволит, на наш взгляд, с одной стороны, повысить качество и результативность государственно-правового регулирования бюджетных взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации и органами местного самоуправления, с другой — улучшить макроэкономические условия и гарантировать их стратегическую стабильность для освоения регионами и муниципалитетами модели саморазвития как закономерного проявления реального федеративного устройства РФ.

Статья подготовлена на средства проекта УрО РАН 12-С-7-1001 «Социально-экономическое развитие региона: прогнозирование и оптимальное управление». Научный руководитель — академик РАН А. И. Татаркин.

Список источников

1. Арсюхин Е. Коррупция добьет экономику года через три // Комсомольская правда. — 2014. — 4 февраля. — С. 11.

2. Арсюхин Е., Беляков Е. Какой путь выберет Россия. Картина дня. Страна на развилке // Комсомольская правда. —

2013. — (01.10.2013). — С. 2-3.

3. Ахременко А. С, Юрескул Е. И. Эффективность государственного управления: политический и экономический подходы // Общественные науки и современность. — 2013. — №1. — С. 77-88.

4. Богоров В. Копить нельзя тратить. Материалы Х1 Российского экономического конгресса (РЭК) // Губернский деловой журнал. — 2013. — №4. — С. 8-10.

5. Бочарова А. К. Развитие института оценки эффективности государственного управления // Мировая экономика и международные отношения. — 2013. — №9. — С. 69-75.

6. Бунич А. П. Сканер нашего капитализма. О новой книге Г. Н. Цаголова «Почему все не так» // Вопросы экономики.

— 2012. — № 11. — С. 153-158.

7. Бутрин Д. Долгосрочной стратегии не хватает времени. Правительство просят при пересмотре госпрограмм определиться с экономическим курсом // Коммерсантъ. — 2014. — №12 (28.01.2014). — С. 1-2.

8. Бутрин Д. Развитие для развитых. Очередная сессия форума в Давосе ищет неэкономические идеи роста // Коммерсантъ. — 2014. — №11 (23.02.2014). — С. 1-2.

9. Бутрин Д., Шаповалов А. Экономисты пугают очень старательно. Гайдаровский форум признал Россию попавшей во все ловушки разом // Коммерсантъ. — 2014. — № 4. — С. 3.

10. Городецкая Н., Хамраев В. Полномочия по заявкам. Дмитрий Медведев предлагает регионам самим определять, какие права им по карману // Комерсантъ. — 2013. — №173 (24.09.2013). — С. 1-2.

11. Горяшко С. Граждане РФ не понимают слова «федерация» и страдают от невнимания государства // Коммерсантъ.

— 2014. — №5 (17.01.2014). — С. 2.

12. Гринберг Р. С. Найти выход из мировоззренческого тупика. Колонка главного редактора // Мир перемен. — 2013.

— №1. — С. 5-8.

13. Журавлева Г. П., Рачков М. П. Российская наука в новых условиях текущего столетия // Экономика и управление.

— 2013. — №6. — С. 52-56.

14. Замахина Т. Должность заберут за долги? Парламентарии готовятся повысить эффективность губернаторов // Российская газета. — 2014. — №23 (4.02). — С. 2.

15. Золотарев Е. Регионам не хватает средств для реализации майских указов Президента // Экономика и жизнь. —

2014. — № 4 (931) (01.2014). — С. 1-3.

16. Ильин В. А., Поварова А. И. Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов. — Вологда: Изд. ИСЭРТ РАН, 2013. — 128 с.

17. Кахно П. А. России нужна инновационная экономика труда // Человек и труд. — 2013. — №5-6. — С. 47-52.

18. Кидяев В. Принятые законы увеличивают доходную базу муниципалитетов // Губернский. — 2013. — №3. — С. 1215.

19. Классики теории государственного управления. Американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. — М.: Изд-во МГУ, 2003. 590 с.

20. Клейнер Г. Б. Экономические задачи не решить без участия государства // Экономика. Налоги. Право. — 2013. — №2. — С. 7-10.

21. Кондратович Д. Л. Оценка эффективности органов власти в регионе // Национальные интересы : приоритеты и безопасность. — 2012. — № 47. — С. 3-8.

22. Конституция Российской Федерации. К 15-летию принятия Основного закона. Тексты. Комментарии. — М.: Статут, 2009. — 239 с.

23. Лексин И. В. Стабильность Конституции Российской Федерации и динамика территориального устройства страны // Регион. Экономика и социология. — 2013. — №4. — С. 330-344.

24. Лисицина Я. Мир на пороге больших перемен // Эффективное антикризисное управление. — 2013. — №1. — С. 1015.

25. Макаров В. Л. К вопросу о проектной экономике // Экономическая наука современной России. — 2013. — №3. — С. 8-14.

26. Маршалова А. С. Местное самоуправление и особенности российского федерализма // Регион. Экономика и социология. — 2013. — №1. — С. 41-54.

27. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти России / Сулакшин С. С. и др.; под общ. ред. А. С. Молчанова. — М.: Научный эксперт, 2011. — 256 с.

28. Московский комсомолец. — 2013. — 10-17 апр. — С. 7-6.

29. Новиков А. В. Экономическое образование. Готовим инженеров бизнеса // ЭКО. — 2013. — №3. — С. 138-145.

30. О чем мечтают россияне. Идеал и реальность / Под ред. М. К. Горшкова, Р. Ктумма, Н. Е. Тихоновой. — М.: Весь Мир, 2013. — 400 с.

31. Об итогах исполнения федерального бюджета за 2012 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2013 год. Материалы расширенного заседания коллегии Министерства финансов Российской Федерации // Финансы. — 2013. — № 4. — С. 3-13.

32. Они уже обогнали Америку. Почему слугам народа в России живется куда лучше самого народа? / Бородин И., Осипов С., Хорошавин С., Цепляев С. // Аргументы и факты. — 2014. — №6 (5-11.02.2014). — С. 15.

33. Петров В. Премьер обозначил ключевые задачи. Материалы Гайдаровского форума // Экономика и жизнь. — 2014.

— №02 (17.01.2014). — С. 1-4.

34. Политэкономия. Социальные приоритеты. Т. 1. От кризиса к социально ориентированному развитию: реструктуризация политической экономии / Под общ. ред. А. В. Бузгалина и др. — М.: ЛЕНАНД, 2013. — 386 с.

35. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Финансы. — 2013. — №12. — С. 3-6.

36. Примаков Е. М. 2013. Тяжелые проблемы России. Почему сегодня нельзя согласиться с политикой неолибералов. Доклад на заседании «Меркурий клуба» // Российская газета. — 2014. — №6 (15.01.2014). — С. 5.

37. Проблемы социальной справедливости в зеркале современной экономической теории / Под общ. ред. Д. Д. Москвина. — М.: Эдиториал УРСС, 2002. — 192 с.

38. Самерс Дж. Не в деньгах счастье, но без них никуда. Интервью Натальи Лесковой // Экономические стратегии. — 2013. — №7. — С. 42-45.

39. Тамбовцев В. Л. Управленческое решение как экономическое благо // Общественные науки и современность. — 2013. — №1. — С. 160-168.

40. Тарханов О. В. Государственное развитие и метаморфозы // Национальные интересы: приоритеты и безопасность.

— 2012. — №48. — С. 24-34.

41. Татаркин А. И. Государственно-правовое регулирование в России. Как его оценить? // Экономика и управление.

— 2013.- №9. — С. 3-11.

42. Татаркин А. И. Политическая экономия рынка. Трансформационное обновление // Журнал экономической теории. — 2013. — №2. — С. 9-30.

43. Татаркин А. И. Саморазвитие территориальных социально-экономических систем как потребность федеративного обустройства России // Экономика региона. — 2013. — №4. — С. 9-26.

44. Татаркин А. И., Некрасов А. А. Теоретико-методологические подходы к оценке стратегий городов-миллионников. Роль местного сообщества // Управленец. — 2014. — № 1. — С. 4-18.

45. Татаркин Д. А., Сидорова Е. Н. Социально-экономическая привлекательность и финансовая база территории. Факторы взаимообусловленности // Проблемы теории и практики управления. — 2013. — №7. — С. 63-74.

46. Теория хозяйственного порядка. «Фрайбургская школа» и немецкий неолиберализм : пер. с нем. — М.: Экономика, 2002. — 482. с.

47. Хансон М. Неолиберальная налоговая и финансовая политика приводит к обнищанию России // Мир перемен. — 2012. — №3. — С. 49-64.

48. Цаголов Г. Н. Почему все не так. — М.: Экономика, 2012. — 436 с.

49. Чистяков О. И. О правовой основе Российской Федерации // Становление Российской Федерации. 1917-1922 гг.: 2-е изд. — М.: Дело, 2003. — С. 227-251.

50. Экономика для человека Новая экономическая стратегия России. Программный комитет Московского экономического форума // Мир перемен. — 2013. — № 1. — С. 9-16.

51. Экономические основы и политико-правовые формы становления российского федерализма / Под ред. чл.-корр. РАН А. И. Татаркина. — Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2001. — 471 с.

Информация об авторе

Татаркин Александр Иванович (Екатеринбург, Россия) — академик РАН, доктор экономических наук, профессор, директор, Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук (620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29, e-mail: tatarkin_ai@mail.ru).

ЭКОНОМИКА РЕГИОНА № 1

A. I. Tatarkin

Dialectics of public and market regulation of a region and municipality socio-economic

development

Motives of improving public regulation influence to socio-economic and social processes, increasing quality and effectiveness of public (PR) and market (MR) regulators, their optimal and flexible cooperation were examined in the article. The essence and content of public-legal regulators (PLR) in the sustainable and balanced development of territories, regions and country as a whole was reviewed. The PLR was classified by criteria of the "scale" of their regulation influence, regulation methods and consequences. Special attention was paid to the quality of PLR of federal and intergovernmental relations at the regional and municipal levels. Recommendations to improve the effectiveness of public and market regulators in regional and territorial development were suggested.

Keywords: public (PR) and market (MR) regulators, public-legal regulators (PLR), quality and effectiveness of PLR, PLR as a "Economic benefit" or "Benefit for harm", federal and intergovernmental relations, quality of their regulation

The article is supported by the project of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences 12-S-7-1001 "Socio-economic development of a region: forecasting and optimum management." Scientific adviser is academician of Russian Academy of Sciences, A. I. Tatarkin.

References

1. Arsyukhin Ye. (2014). Korruptsiya dobyot ekonomiku goda cherez tri [Corruption will finish economy in about three years]. Komsomolskaya pravda, February 4, 11.

2. Arsyukhin Ye., Belyakov Ye. (2013). Kakoy put vyberet Rossiya. Kartina dnya. Strana na razvilke [What way will Russia shoose. Picture of the day. The country on the ruins]. Komsomolsakaya pravda, (01.10.2013), 2-3.

3. Akhremenko A. S., Yureskul Ye. I. (2013). Effektivnosst gosudarstvennogo upravleniya: politicheskiy i ekonomicheskiy pod-khody [Efficiency of public administration: political and economic approaches]. Obshchestennyye nauki i sovremennost [Social sciences and present], 1, 77-88.

4. Bogorov V. (2013). Kopit nelzya tratit. Materialy XI Rossiyskogo ekonomicheskogo kongressa (REK) [Spend impossible to save. Materials of XI Russian Economic Congress (REC)]. Gubernskiy delovoy zhurnal [Provincial Business Magazine], 4, 8-10.

5. Bocharova A. K. (2013). Razvitie instituta otsenki effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya [Development of the institute of an assessment of public administration efficiency]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnyye otnosheniya [World economy and international relations], 9, 69-75.

6. Bunich A. P. (2012) Skaner nashego kapitalizma. O novoy knige G. N. Tsagolova «Pochemu vsyo ne tak» [Scanner of our capitalism. About G. N. Tsagolov's new book "Why all is not so good"]. Voprosy ekonomiki [Questions of Economics], 11, 153-158.

7. Butrin D. (2014). Dolgosrochnoy strategii ne khvataet vremeni. Pravitelstvo prosyat pri peresmotre gosprogramm opredel-itsya s ekonomicheskim kursom [Long-term strategy doesn't suffice time. The government is asked to decide at revision of state programs on an economic course]. Kommersant, 12 (28.01.2014), 1-2.

8. Butrin D. (2014). Razvitie dlya razvitykh. Ocherednaya sessiya foruma v Davose ishchet neekonomicheskie idei rost [Development for the developed. Regular session of a forum in Davos looks for not economic ideas growth]. Kommersant, 11 (23.02.2014), 1-2.

9. Butrin D., Shapovolav A. (2014). Ekonomisty pugayut ochen staratelno. Gaydarovskiy forum priznal Rossiyu popavshey vo vse lovushki razom [Economists frighten very diligently. Gaidar's forum recognized Russia got to all traps at once]. Kommersant, 4, 3.

10. Gorodetskaya N., Khamrayev V. (2013). Polnomochiya po zayavkam. Dmitry Medvedev predlagayet regionam samim opre-delyat, kakie prava im po karmanu [Powers according to demands. Dmitry Medvedev suggests regions to define what rights they can afford]. Kommersant, 173 (24.09.2013), 1-2.

11. Goryashko S. (2014). Grazhdane RF ne ponimayut slova «federatsiya» i stradayut ot nevnimaniya gosudarstva [Citizens of the Russian Federation don't understand the word "federation" and suffer from a state inattention]. Kommersant, 5 (17.01.2014), 2.

12. GrinbergR. S. (2013). Nayti vykhod iz mirovozzrencheskogo tupika. Kolonka glavnogo redaktora [To find a way out of the world outlook deadlock. Column of the editor-in-chief]. Mir peremen [World of Change], 1, 5-8.

13. Zhuravlyova G. P., Rachkov M. P. (2013). Rossiyskaya nauka v novykh usloviyakh tekushchego stoletiya [The Russian science in new conditions of the current century]. Ekonomika i upravlenie [Economics and Management], 6, 52-56.

14. Zamakhina T. (2014). Dolzhnost zaberut za dolgi? Parlamentarii gotovyatsya povysit effektivnosti gubernatorov [Position will take away for debts? Parliamentarians are going to increase efficiency of governors]. Rossiyskaya gazeta [The Russian Newspaper], 23(4.02), 2.

15. Zolotaryov Ye. (2014). Regionam ne khvatayet sredstv dlya realizatsii mayskikh ukazov Prezidenta [Regions don't have enough means for implementation of the President's May Decrees]. Ekonomika i zhizn [Economics and Life], 04 (931) (01.2014), 1-3.

16. Ilin V. A., Povarova A. I. (2013). Problemy effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya. Byudzhetnyy krizis regionov [Problems of efficiency of public administration. Budgetary crisis of regions]. Vologda, Publ. of the Institute of Socio-Economic Development of Territories of the Russian Academy of Sciences, 128.

17. Kakhno P. A. (2013). Rossii nuzhna innovatsionnaya ekonomika truda [Russia needs an innovation-driven economy of work]. Chelovek i trud [A person and work], 5-6, 47-52.

18. Kidyayev V. (2013). Prinyatyye zakony uvelichivayut dokhodnuyu bazu munitsipalitetov [The adopted laws increase profitable base of municipalities]. Gubernskiy, 3, 12-15.

32 НОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ПО РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ

19. Jay M. Shafritz (Ed.), Albert C. Hyde Klassiki (Ed.) (2003). Klassiki teorii gosudarstvennogo upravleniya. Amerikanskaya shkola [Classics of public administration.American school]. Moscow, Publ. o Mosco Sate University, 590.

20. Kleyenr G. B. (2013). Ekonomicheskie zadachi ne reshit bez uchastiya gosudarstva [Economic tasks will not be solved without state participation]. Ekonomika. Nalogi. Pravo [Economics. Taxes. Right], 2, 7-10.

21. Kondratovich D. L. (2012). Otsenka effektivnosti organov vlasti v regione [Assessment of efficiency of authorities in a region]. Natsionalnyye interesy. Prioritety i bezopasnost [National interests. Priorities and safety], 47, 3-8.

22. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii. K 15-letiyu prinyatiya Osnovnogo zakona. Teksty. Kommentarii [Constitution of the Russian Federation. To the 15 anniversary of adoption of the Basic law. Texts. Comments]. (2009). Moscow, Status, 239.

23. Leksin I. V. (2013). Stabilnost Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii i dinamika territorialnogo ustroystva strany [Stability of the Constitution of the Russian Federation and the dynamics of the territorial state system]. Region. Ekonomika i sotsiologiya [Region. Economics and Sociology], 4, 330-344.

24. Lisitsina Ya. (2013). Mir na poroge bolshikh peremen [The world on a threshold of big changes]. Effektivnoye antikrizisnoye upravlenie [Effective crisis management], 1, 10-15.

25. Makarov V.L. (2013). K voprosu o proektnoy ekonomike [To a question of design economy]. Ekonomicheskaya nauka sovremennoy Rossii [Economic science of modern Russia], 3, 8-14.

26. Marshalova A. S. (2013). Mestnoye samoupravlenie i osobennosti rossiyskogo federalizma [Local government and features of the Russian federalism]. Region. Ekonomika i sotsiologiya [Region. Economics and Sociology], 1, 41-54.

27. Sulakshin S. S. et al. Molchanov A. S. (Ed.) (2011). Mezhuravnevoye vzaimodeystvie organov gosudarstvennoy vlasti Rossii [Inter-level interaction of public authorities of Russia]. Moscow, Nauchnyy ekspert [Scientific Expert], 256.

28. Moskovsky komsomolets. (2013). April 10-17, 7-6.

29. Novikov A. V. (2013). Ekonomicheskoye obrazovanie. Gotovim inzhenerov biznesa [Economic education. We train engineers of business]. EKO [Economic Education], 3, 138-145.

30. Gorshkov M. K. (Ed.), Ktumm R. (Ed.), Tikhonov N. Ye. (Ed.) (2013). O chyom mechtayut rossiyane. Ideal i realnost [What Russians dream about. Ideal and reality]. Moscow, Ves Mir [All World], 400.

31. Ob itogakh ispolneniya Federalnogo byudzheta za 2012 god i zadachakh organov finansovoy sistemy Rossiyskoy Federatsii na 2013 god. Materialy rasshirennogo zasedaniya kollegii Ministerstva finansov Rossiyskoy Federatsii [On the results of performance of the Federal budget for 2012 and tasks of bodies of a financial system of the Russian Federation for 2013. Materials of enlarged meeting of board of the Ministry of Finance of the Russian Federation]. Finansy [Finance], 4, 3-13.

32. Borodin I., Osipov S., Khoroshavin S., Tseplyaev S. (2014). Oni uzhe obognali Ameriku. Pochemu slugam naroda v Rossii zhivyotsya kuda luchshe samogo naroda? [They already overtook America. Why the servants of the people in Russia leave better than the people?]. Argumenty i fakty [Arguments and Facts], 6 (5-11.02.2014), 15.

33. Petrov V. (2014). Premyer oboznachil klyuchevyye zadachi. Materialy Gaydarovskogo foruma [The prime minister marked key tasks. Materials of the Gaidar forum]. Ekonomika i zhizn [Economics and Life], 02 (17.01.2014), 1-4.

34. Buzgalin A. V. (Ed.) (2013). Politekonomiya. Sotsialnyye prioritety. T. 1. Ot krizisa k sotsialno-orientirovannomu razvitiyu: restrukturizatsiya politicheskoy ekonomii [Political economy. Social priorities. Vol. 1. From crisis to socially focused development: restructuring of political economy]. Moscow, LENAND Publ., 386.

35. Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federalnomu Sobraniyu [Address of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly]. Finansy [Finance], 12, 3-6.

36. Primakov Ye. M. (2014). 2013. Tyazhyolyye problemy Rossii. Pochemu segodnya nelzya soglasitsya s politikoy neoliberalov. Doklad na zasedanii «Merkuriy kluba» [Big problems of Russia. Why today it is impossible to agree with policy of neoliberals. The report at the "Club Mercury" meeting]. Rossiyskaya gazeta [The Russian Newspaper], 6 (15.01.2014), 5.

37. Moskvin D. D. (Ed.) (2002). Problemy sotsialnoy spravedlivosti v zerkale sovremennoy ekonomicheskoy teorii [Problems of social justice in a mirror of the modern economic theory]. Moscow, Editorial URSS, 192.

38. Samers J. (2013). Ne v dengakh schastye, no bez nikh nikuda. Intervyu Natalyi Leskovoy [Money can't buy happiness, but without them nowhere. Natalya Leskova's interview]. Ekonomicheskiye strategii [Economic strategies], 7, 42-45.

39. Tambovtsev V. L. (2013). Upravlencheskoye reshenie kak ekonomicheskoye blago [Administrative decision as an economic benefit]. Obshchestvennyye nauki i sovremennost [Social Sciences and Present], 1, 160-168.

40. Tarkhanov O. V. (2012). Gosudarstvennoye razvitie i metamorfozy [State development and metamorphoses]. Natsionalnyye interesy: prioritety i bezopasnost [National interests: priorities and safety], 48, 24-34.

41. Tatrkin A. I. (2013). Gosudarstvenno-pravovoye regulirovanie v Rossii. Kak ego otsenit? [State and legal regulation in Russia. How to estimate it?]. Ekonomika i upravlenie [Economics and Management], 9, 3-11.

42. Tatarkin A. I. (2013). Politicheskaya ekonomiya rynka. Transformatsionnoye obnovlenie. [Political economy of the market. Transformational updating]. Zhurnal ekonomicheskoy teorii [Journal of Economic Theory], 2, 9-30.

43. Tatarkin A. I. (2013). Samorazvitie territorialnykh sotsialno-ekonomicheskikh sistem kak potrebnost federativnogo obustroystva Rossii [Self-development of territorial socio-economic systems as requirement of federal arrangement of Russia]. Ekonomika regiona [Economy of Region], 4, 9-26.

44. Tatarkin A. I., Nekrasov A. A. (2014). Teoretiko-metodologicheskie podkhody k otsenke strategiy gorodov-millionnikov. Rol mestnogo soobshchestva [Theoretical and methodological approaches to an assessment of strategy of cities with populations of over one million. Role of local community]. Upravlenets, 1, 4-18.

45. Tatarkin D. A., Sidorova Ye. N. (2013). Sotsialno-ekonomicheskaya privlekatelnost i finansovaya baza territorii. Faktory vzaimoobuslovlennosti [Socio-economic appeal and financial base of the territory. Interconditionality factors]. Problemy teorii i praktiki upravleniya [Problems of the theory and practice of management], 7, 63-74.

46. Teoriya khozyaystvennogo poryadka. «Frayburgskaya shkola» i nemetskiy neoliberalizm: per. s nem. [Theory of economic order. "Freiburg School" and German neoliberalism: translated from German]. Moscow, Economics, 482.

ЭКОНОМИКА РЕГИОНА № 1

47. Khanson M. (2012). Neoliberalnaya nalogovaya i finansovaya politika privodit k obnishchaniyu Rossii [The neoliberal tax and financial policy leads to an impoverishment of Russia]. Mir peremen [World of Change], 3, 49-64.

48. Tsagolov G.N. (2012). Pochemu vsyo ne tak [Why everything is not so good]. Moscow, Economics, 436.

49. Chistyakov O.I. (2003). O pravovoy osnove Rossiyskoy Federatsii [On a legal basis of the Russian Federation]. Stanovlenie Rosiyskoy Federatsii. 1917-1922: 2-e izd. [Development of the Russian Federation. 1917-1922: 2-d edition]. Moscow, Delo, 227251.

50. Ekonomika dlya cheloveka. Novaya ekonomicheskaya strategiya Rossii. Programmnyy komitet Moskovskogo ekonomich-eskogo foruma [Economy for a person. New economic strategy of Russia. Program committee of the Moscow Economic Forum]. Mir peremen [World of Change], 1, 9-16.

51. Tatarkin A. I. (Ed.) (2001). Ekonomicheskie osnovy i politiko-pravovyye formy rossiyskogo federalizma [Economic bases and political and legal forms of development of the Russian federalism]. Yekaterinburg, Institut ekonomiki UrO RAN [Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences], 471.

Information about the author

Tatarkin Aleksandr Ivanovich (Yekaterinburg, Russia) — Member of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economics, Professor, Director, the Institute of Economics of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences (29 Moskovskaya st., Yekaterinburg, 620014, Russia, e-mail: tatarkin_ai@mail.ru).

УДК 338.24.01

В. С. Бочко

РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ПРОГРАММНОГО МЕТОДА1

Совершенствование системы местного самоуправления и переход на эффективное развитие территорий муниципальных образований предполагает уточнение принципов и методов осуществления мероприятий. В работе проведен анализ причин, сдерживающих развитие местного самоуправления, предложены подходы к разработке успешной модели развития муниципалитетов, показана роль программного метода в использовании бюджетов, раскрыты исходные принципы обоснования перспектив экономического развития территорий муниципальных образований. Предложена система целевых индикаторов стратегического муниципального развития. Рассмотрена проблема переработки бытового мусора в качестве одного из насущных проектов в деятельности муниципалитетов. Сделан вывод о том, что использование стратегического планирования (создание документа общественного согласия) и программного (программно-проектного) метода обеспечит комплексное развитие территорий муниципалитетов и формирование отношений гражданского общества.

Ключевые слова: местное самоуправление, программное бюджетирование, стратегическое планирование, модель развития муниципалитетов, программно-проектный метод

Введение

В России с периодичностью, равной в среднем 10 годам, среди политиков и ученых возникают предложения о пересмотре действующей системы местного самоуправления и экономических основ функционирования муниципалитетов. Эти настроения в концентрированном виде были обозначены в Послании Президента РФ Законодательному собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. В нем сказано, что предполагается с 2014 г. усовершенство-

1 © Бочко В. С., 2014. Текст.

вать систему местного самоуправления. Для этого необходимо уточнить общие принципы организации, развить сильную, независимую, финансово состоятельную власть.

Неудовлетворенности в отношении развития местного самоуправления и экономического развития территорий муниципалитетов возникают из-за того их состояния, с которым общество сталкивается в реальной жизни. Население и политиков не устраивает ни существующее качество жизни, ни уровень зарплаты, ни состояние образования, здравоохранения, ни общие материальные и социальные условия жизни.