Анализ программ социальноэкономического развития моногородов Воронежской области

НАМ ПИШУТ

УДК 332.1

Гладких М.О.

АНАЛИЗ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МОНОГОРОДОВ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ*

В статье рассматриваются особенности моногородов. Показаны основные направления комплексного развития моногородов, наличие специфических проблем на их территории. Принципы системности и комплексности рассмотрены как ключевые. Главной задачей устойчивого развития моногородов является повышение качества жизни населения. Проанализированы программы социально-экономического развития моногородов Воронежской области.

Ключевые слова: моногорода, социально-экономическое развитие моногородов, комплексная программа модернизации моногорода, комплексный инвестиционный план.

В последние годы в экономике и социальной сфере моногородов сформировалось множество проблем, решение которых требует координации усилий исполнительной власти, бизнеса и населения города.

Главной особенностью моногородов является их зависимость от состояния и развития основного градообразующего предприятия (или цепочки технологически связанных предприятий), обуславливающего социально-экономическое развитие данного населенного пункта. Предприятие можно считать градообразующим при наличии хотя бы одного из следующих признаков:

- на предприятии работает до 25% общего числа занятых в экономике города;

- предприятие производит более 50% общегородского объема продукции;

- оно имеет на своем балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающей не менее 30% населения города;

- доля доходов, поступающих в бюджет города от предприятия, составляет свыше 20% его доходной части.

Для моногородов характерны также низкая диверсификация сферы занятости; ограниченное число внешних городских функций (как правило, одна несколько функций взаимодополняют и поддерживают основную); отсутствие развитой инфраструктуры, обеспечивающей связь города с внешним миром; внешние функции города реализует ограниченное число предприятий; низкий уровень диверсификации структуры городской экономики [1].

Моногород следует рассматривать как открытую социально-экономическую систему, формирующу-

юся под воздействием внешних факторов, в которой имеется совокупность сложившихся внутренних факторов и условий. Как и любая организация, моногород проходит определенные стадии жизненного цикла. При этом важно своевременно выявлять факторы роста, необходимые для начала новой стадии развития. Экономическая и социальная устойчивость системы зависит от возможностей реагировать и своевременно адаптироваться к внешним изменениям.

Особенности развития моногородов, наличие специфических проблем на их территории обусловливают своеобразие целей и принципов их социально-экономического развития. Основной целью социально-экономического развития в краткосрочном периоде является обеспечение занятости населения, высвобождаемого с градообразующих предприятий, находящихся в критическом состоянии, в т.ч. посредством создания временных рабочих мест и организации общественных работ. В средне- и долгосрочной перспективе в качестве цели позиционируется снижение доли градообразующего предприятия или нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса, до значений ниже критериев отнесения города к монопрофильным. Достигается данная цель как за счет диверсификации производства градообразующих предприятий, в т.ч. создания новых производств с высокой добавленной стоимостью, так и за счет создания новых альтернативных инновационных видов деятельности, в том числе предприятий среднего и малого бизнеса. Реализация данных целей должна способствовать устойчивому развитию моногорода за счет собственного капитала, в т.ч. человеческого потенциала.

* Исследование проведено при финансовой поддержке РГНФ проекта проведения научных исследований «Развитие городских поселений Воронежской области: эффект асинхронности, стратегическое управление, выгоды и риски» № 13-12-36004

140

© Гладких М.О., 2013

Учитывая специфику отдельных моногородов, для каждого из них необходимо разработать свои частные подцели, которые должны быть существенными, действенными, значимыми, а не тривиальными и пассивными. Хотя подцели развития отдельных моногородов не одинаковы и их нельзя механически переносить из одного города на другой, на наш взгляд, можно выделить следующие наиболее характерные, типичные подцели:

1. В области создания эффективной городской экономики: диверсификация общей структуры экономики; развитие (модернизация) градообразующих предприятий; формирование и развитие малого и среднего предпринимательства; создание новых бизнес-структур; обеспечение роста инвестиций; создание новых высокотехнологичных рабочих мест с достойной оплатой труда и т.п.

2. В области системы жизнеобеспечения: развитие социальной инфраструктуры, модернизация инженерной инфраструктуры, непрерывное повышение качества городской среды, реализация доступности городских услуг, эффективное использование всех ресурсов городского развития и т.п.

3. В области социально-политических отношений: формирование элементов гражданского общества; развитие партнерства в экономической, социальной и культурной сферах; обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных групп населения в достижении стратегических целей.

Основные направления комплексного развития моногорода:

- поддержка и развитие бизнеса;

- информационная открытость;

- эффективная социальная политика;

- активное развитие образовательных услуг;

- формирование местной инвестиционной политики.

Если обратиться к исследованию Рабочей группы по модернизации моногородов при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, то представители данной рабочей группы следующим образом позиционируют принципы и задачи реформирования экономики моногородов:

1. Концентрация всех возможных ресурсов;

2. Координация государственных и частных финансовых средств;

3. Активизация работы крупных банков и институтов развития;

4. Ориентация малого и среднего предпринимательства на новые ниши производства товаров и услуг;

5. Принятие мер по улучшению инвестиционного климата;

6. Постоянный контроль реализации мероприятий и проектов комплексных инвестиционных программ [2].

На наш взгляд, данная точка зрения не имеет однозначной оценки. Во-первых, здесь наблюдается определенное смешение принципов и задач. Во-вторых, указанные принципы и задачи в большей степени ориентированы на конкретные управленческие воздействия, поэтому полагаем, что их целесообразнее было бы представить не как принципы и задачи, а как направления реформирования. В-третьих, здесь полностью отсутствует социальная составляющая жизнедеятельности моногородов, что, с нашей точки зрения, недопустимо. Тем не менее, заслуживает внимания широкий спектр задач для реформирования экономической сферы.

Ключевыми должны стать принципы системности и комплексности, которые будут способствовать устойчивому развитию моногородов и реализации приоритетных стратегических задач, главной из которых является повышение качества жизни населения.

Важнейшее условие устойчивого развития моногорода - кардинальная смена приоритетов управления с наращивания промышленного производства на сбалансированность качества жизни людей. Территория, опережающая по качеству жизни другие, становится центром привлечения человеческих ресурсов и инвестиционных проектов. Привязка приоритетов бюджетного финансирования к приоритетным для населения компонентам качества жизни, устанавливаемым экспертным путем на основе меняющейся во времени степени удовлетворения рациональных потребностей индивидуума в материальных, социальных, духовных благах и услугах, обеспечивает возможность получения качественной оценки эффективности расходов бюджета и тем самым позволяет заложить приоритеты качества жизни в основу управления устойчивым развитием моногорода [3].

Социально-экономическая ситуация в моногородах существенно изменилась в период мирового финансового кризиса, затронувшего Россию в 200809 годах. Основные причины произошедших изменений: затруднение деятельности градообразующих предприятий, узкая сфера занятости и ограниченные возможности смены работы, изменение социальной инфраструктуры, сокращение налогооблагаемой базы местных бюджетов. Снижение спроса и стоимости экспортной продукции, сворачивание инвестиционных программ привело к снижению рентабельности производства градообразующих предприятий. В условиях кризиса обострились такие проблемы моногородов, как:

- удаленность от основных экономических центров и неразвитость транспортной инфраструктуры;

- острая зависимость муниципальных бюджетов от налоговых платежей градообразующих предприятий;

- задолженность по оплате труда;

- снижение объемов ввода жилья;

- повышенная экологическая нагрузка на территории, на которых расположены градообразующие предприятия;

- устаревшие технологии, износ основных фондов градообразующих предприятий [4].

Чтобы выйти из сложившейся ситуации, моногорода должны добиться появления положительных экономических и социальных эффектов. С этой целью разрабатываются различные программы социально-экономического развития моногородов.

Комплексная программа модернизации моногорода - это программа действий на среднесрочную и долгосрочную перспективу, необходимых для модернизации моногорода и создания условий для расширенного воспроизводства и устойчивого социально-экономического развития. Программа синхронизируется со стратегией долгосрочного социально-экономического развития субъекта Федерации, текущими приоритетами и стратегиями развития Федерации.

Комплексный инвестиционный план (КИП) -уникальный инструмент, созданный Министерством регионального развития РФ (с учетом современного этапа состояния и развития моногородов) в интересах реализации наиболее эффективной, обоснованной и отвечающей «вызовам» времени государственной поддержки.

Целью формирования федеральной целевой программы развития моногородов является стимулирование интереса корпоративных (в крайнем случае, прямых) инвесторов к развитию экономики моногородов. Государство, в первом случае, беря на себя создание инфраструктуры, значительно понижает накладные расходы корпоративного инвестора. Во втором случае, поддерживая определенные социальные стандарты качества жизни, в какой-то мере способствует сохранению трудовых ресурсов моногорода, в отсутствие которых привлечение корпоративных инвестиций практически невозможно.

Необходимость наличия программы социально-экономического развития моногорода диктуется еще и тем, что, по сути, для внешнего инвестора или бизнеса моногорода подобная программа является бизнес-планом развития города, и именно по нему инвесторы и бизнес определяют возможности взаимодействия с исполнительной властью города и уровень ее квалификации.

Проанализируем содержание программных документов социально-экономического развития моногородов Воронежской области.

В соответствии с перечнем, утвержденным Министерством регионального развития РФ, в Воронежской области 4 муниципальных образования относятся к моногородам, а именно: г. Нововоро-неж (градообразующее предприятие - Нововоро-

нежская АЭС - филиал ОАО «Концерн Росэнергоатом»), г. Россошь (градообразующее предприятие - ОАО «Минудобрения»), г. Семилуки (градообразующее предприятие - ОАО «Семилукский огнеупорный завод»), г. Павловск (градообразующее предприятие - ОАО «Павловскгранит») [5].

В г. Нововоронеж реализуется Программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на 2009-2013 гг. [6]. Цель данной программы - повышение уровня и качества жизни населения городского округа город Нововоронеж на основе устойчивого сбалансированного развития экономики города, повышения эффективности функционирования социальной сферы, инженерной инфраструктуры и совершенствования системы местного самоуправления. При этом позиционируются следующие задачи Программы, определяющие приоритетные направления социально-экономического развития:

1. Создание условий для экономического роста городского округа город Нововоронеж.

2. Формирование основы для повышения уровня и качества жизни населения.

3. Создание эффективной системы организации муниципального управления.

Анализ данных целевых установок позволяет сделать вывод о том, что позиционируемые задачи в определенной степени дублируют цель Программы. Таким образом, в данном документе произведена декомпозиция главной цели Программы на подцели. С нашей точки зрения, такой подход является не вполне целесообразным. Полагаем, что задачи должны быть сформулированы в более конкретной форме. Они должны конкретизировать, а не дублировать цель. При этом решение поставленных задач должно содействовать реализации цели.

Кроме целей и задач, в данном программном документе в рамках реализации приоритетных направлений социально-экономического развития определяются следующие ключевые «точки роста» города:

1. Повышение эффективности деятельности промышленных предприятий за счет привлечения инвестиций в модернизацию оборудования, освоение выпуска новых конкурентоспособных видов продукции.

2. Развитие предприятий стройиндустрии.

3. Стимулирование развития малого и среднего предпринимательства.

4. Развитие социальной инфраструктуры города (строительство, реконструкция объектов социальной сферы: учреждений здравоохранения, образования, культуры, спорта и отдыха).

5. Развитие инженерной инфраструктуры (завершение газификации частного сектора; обеспечение централизованным водоснабжением частного сектора; реконструкция теплосетей, очистных соору-

жений, строительство полигона ТБО; повышение уровня благоустройства территории города; капитальный ремонт жилищного фонда).

Заметим, что все проекты полностью соответствуют установленным приоритетам (задачам) социально-экономического развития г. Нововоронеж. Анализ содержания Программы свидетельствует о том, что подавляющее большинство проектов ориентировано на решение социальных проблем.

Существенным положительным моментом данной Программы является то, что для каждого из предусмотренных ею проектов определены экономические и социальные эффекты, которых планируется достичь по итогам реализации соответствующих мероприятий. Экономическая и социальная составляющая проводимых управленческих мероприятий рассматриваются во взаимосвязи, а Программа социально-экономического развития городского округа город Нововоронеж носит комплексный характер.

Что касается механизма реализации данной Программы, то в качестве его главной составляющей в документе позиционируется нормативно-правовая база, необходимая для достижения поставленных целей.

Существующая нормативно-правовая база не позволяет эффективно решать вопросы социально-экономического развития города. Проведение нормативно-правовых преобразований должно быть направлено, прежде всего, на реформирование местного самоуправления; создание прозрачных и стабильных условий осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие производства и предпринимательства, притока инвестиций; создание условий для развития социальной и инженерной инфраструктур городского округа; создание муниципальных автономных учреждений, территориальных общественных самоуправлений; переход к «результативному управлению» и программно-целевому бюджету, повышение качества управления финансами.

К механизму реализации Программы относится также деятельность органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для реализации коммерческих и некоммерческих проектов, как заявленных в Программе, так и новых.

Система финансирования программных мероприятий предусматривает два варианта получения средств: централизованное выделение бюджетных средств, необходимых на реализацию мероприятий и использование механизма муниципальных заказов, инвестиционных конкурсов. Учитывая крайне ограниченные средства бюджета города, финансирование из федерального и областного бюджетов предусматривается на безвозвратной основе. Одновременно с этим предусматривается привлечение средств предприятий и организаций, инвесторов, а также других источников.

Необходимо отметить, что в 2013 г. заканчивается срок реализации Программы социально-экономического развития городского округа город Ново-воронеж. Поэтому актуализируется вопрос о разработке нового программного документа.

Если обратиться к следующему монопрофильному муниципальному образованию Воронежской области - г. Семилуки, то здесь отсутствует Программа комплексного социально-экономического развития. При этом решением Совета народных депутатов городского поселения - город Семилуки от 10.03.2010 г. .№329 был принят Комплексный инвестиционный план модернизации г. Семилуки [7].

Целью КИПа является устойчивое развитие г. Семилуки на основе диверсифицированной экономики, использующей конкурентные преимущества города. Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

1. Стабилизация ситуации на градообразующем предприятии.

2. Снижение зависимости экономики города от градообразующего предприятия.

3. Рост качества жизни жителей города.

Если сравнить данные целевые установки с теми, которые были позиционированы в Программе социально-экономического развития г. Нововоронеж, то в Комплексном инвестиционном плане г. Семи-луки задачи носят более конкретный характер. Кроме того, в данном программном документе в большей степени сделан акцент на проблемы, связанные с градообразующим предприятием. Данные отличия вызваны, прежде всего, различной сущностью данных программных документов. Комплексная программа по своей сути носит более общий характер и затрагивает все сферы жизнедеятельности людей. КИП ориентирован на решение конкретных проблем, как правило, тех, которые невозможно решить за счет средств муниципалитета.

Комплексным инвестиционным планом г. Семи-луки предусматривается реализация трех стратегических направлений:

1. Модернизация и финансовое оздоровление градообразующего предприятия.

2. Диверсификация экономики города.

3. Модернизация инфраструктуры.

Отметим, что с целью содействия развитию приоритетных направлений малого и среднего предпринимательства в г. Семилуки была разработана муниципальная целевая программа «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства городского поселения - город Семилуки» на 2010-2012 годы, мероприятия которой включали создание благоприятных условий для развития предпринимательской среды, развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, финансовую и имущественную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства. Ана-

лиз содержания данного документа позволил выделить одну из характерных черт КИПа, отличающую КИП от иных инвестиционных проектов. Это наличие многих субъектов, заинтересованных в его реализации. В данном случае к таким субъектам относятся: Администрация г Семилуки, Администрация Воронежской области, руководство градообразующих предприятий, бизнес, население, инвесторы и т.д.

Также отличительной особенностью данного документа является четко прописанная ответственность руководителя реализации КИП, координатора реализации КИП, руководителя направления КИП. Заметим, что в рамках Программы социально-экономического развития г. Нововоронеж такие моменты не зафиксированы.

В содержании данного документа, на наш взгляд, заслуживает внимания широкий спектр мер, направленных на поддержку малого и среднего бизнеса. Причем, эффекты от этих мер рассматриваются не только с точки зрения обеспечения экономического роста, но и стимулирования занятости населения.

В отличие от Программы социально-экономического развития г. Нововоронеж, которая носит комплексный характер, КИП г. Семилуки включает в себя ряд проектов, которые в большинстве случае рассматриваются обособленно друг от друга. При этом для большинства проектов оценены только экономические эффекты, без учета социальных последствий их реализации. Также обращает на себя внимание тот факт, что в КИП г. Семилуки включены преимущественно коммерческие проекты. Полагаем, что такая расстановка приоритетов может сказаться на уровне жизни населения, проживающего на территории муниципального образования.

Следующее муниципальное образование Воронежской области, которое относится к числу монопрофильных, - г. Россошь. В данном моногороде так же, как и в г. Семилуки, отсутствует Программа социально-экономического развития. При этом решением Совета народных депутатов городского поселения город Россошь от 29.03.2012 г. №2 117 принят Комплексный инвестиционный план модернизации г. Россошь на период до 2015 года [8]. Анализ содержания данного документа позволяет сделать вывод о том, что его положения во многом подобны тем, которые зафиксированы в КИПе г. Семилуки. Так, например, и в том, и в другом КИПе одинаково позиционируются цели, задачи и стратегические направления.

Данное сходство объясняется влиянием нескольких факторов. Во-первых, расположением в рамках одного региона, что предопределяет общность некоторых мероприятий, проводимых в рамках государственной политики. Во-вторых, общностью некоторых социально-экономических проблем, возникающих вследствие монопрофильной структуры экономики. В-третьих, тем, что разработчики КИ-

Пов принимают за основу Методические рекомендации по подготовке и реализации комплексных инвестиционных планов развития монопрофильных населенных пунктов, предлагаемые Министерством регионального развития РФ [9]. Причем, на наш взгляд, влияние третьего фактора, носящего субъективный характер, играет определяющую роль.

Что касается четвертого муниципального образования Воронежской области, относящегося к числу монопрофильных, - г. Павловск, то здесь отсутствуют комплексные программные документы. Не разработана ни Программа социально-экономического развития, ни КИП. На территории данного моногорода реализуются отдельные муниципальные целевые программы и отдельные проекты. Полагаем, что обособленность реализуемых мероприятий препятствует достижению главной цели социально-экономического развития - повышению уровня и качества жизни населения, проживающего на данной территории.

Таким образом, из четырех моногородов, находящихся на территории Воронежской области, лишь в г. Нововоронеж разработана комплексная программа социально-экономического развития, действие которой рассчитано до конца 2013 года. Что касается КИПов, разработанных в других моногородах Воронежской области, то они не обеспечивают взаимоувязку реализуемых инвестиционных проектов. Как следствие, экономическая и социальная составляющие развития города не усиливают друг друга, что препятствует достижению стратегических целей развития территории. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что на территории Воронежской области не в полной мере задействован потенциал программно-целевых методов управления в решении ключевых проблем моногородов.

Библиографический список

1. Тургель И.Д. Монофункциональные города России: от выживания к устойчивому развитию. -Екатеринбург, 2010. - С. 36.

2. Макиева И.В. Развитие инвестиционной привлекательности моногородов Дальнего Востока. -2011 г. http://www.pacific-congress.ru/files/244.pdf

3. Трусова К.Е. Управление устойчивым развитием моногорода: автореф. дис. ... канд. экон. наук. - Краснодар, 2013. - С. 7-8.

4. Петрикова Е.М. Комплексная инвестиционная программа развития моногородов - http:// www.ecocity.ru/pdf/tip_2-32-80-89.pdf

5. Перечень моногородов (по состоянию на 26 июля 2013 года) - http://www.minregion.ru/activities/ 689/690/2931 .html

6. Программа комплексного социально-экономического развития городского округа - город Но-

Институциональная среда функционирования муниципальных органов власти

воворонеж Воронежской области на 2009 - 2013 годы - http://new-voronezh.ru/?node_id= 11760

7. Комплексный инвестиционный план модернизации города Семилуки Воронежской области на период до 2015 года - http://semiluki-gorod.ru/deputat Мос/2013/К1РШ5^

8. Комплексный инвестиционный план модер-

низации г. Россошь Россошанского муниципального района Воронежской области на период до 2015 года - http://www.rossosh.info/docs/2653.doc

9. Краткое изложение проекта методических рекомендаций по подготовке и реализации комплексных инвестиционных планов развития монопрофильных населенных пунктов - http://www.minregion.ru

Gladkikh M.

ANALYSIS OF PROGRAMS OF SOCIAL AND ECONOMIC

DEVELOPMENT OF MONOFUNCTIONAL CITIES IN THE VORONEZH REGION

In paper features of monofunctional cities are considered. The main directions of complex development of monofunctional cities, existence of specific problems in their territory are shown. The principles of system approach and complexity are considered as key ones. The main task of a sustainable development of monofunctional cities is improving quality of life of the population. Programs of social and economic development of monofunctional cities of the Voronezh region are analysed.

Keywords: monofunctional cities; social and economic development of monofunctional cities; comprehensive program of modernization of the monofunctional cities; comprehensive investment plan.

УДК 352/353; 342.55

Блинов М.В.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

В статье изложены результаты анализа специфических черт и особенностей институциональной среды муниципальных органов власти. Дано авторское понимание содержания понятия «институциональная среда». Ключевые слова: институциональная среда, муниципальные органы власти.

Введение. Почему одни страны мира славятся своей системой государственного аппарата, а другие не знают, как правильно отрегулировать его работу для создания условий благоприятного функционирования экономической системы? Почему в одних странах государственная служба считается почётной обязанностью и граждане активно сотрудничают с государственными служащими, а в других странах власти страны не знают, как поднять престиж органов власти и добиться поддержки со стороны населения? Исследования этих и подобных вопросов, выполненные институционалистами, привели к общепризнанному выводу: «институты имеют значение», и от того, какими они являются в той или иной экономике, зависит эффективность её функционирования. Поэтому институты рассматриваются современной экономической теорией как экономический ресурс особого рода, от использования которого зависят результаты хозяйственной деятельности. Уровень жизни и экономический рост [2; 3]. В рамках институционального подхода важное значение имеет исследование институциональной среды [4; 6; 7; 8].

Развитие институциональной среды федеральных и муниципальных органов власти и превращение её в фактор социально-экономического роста России требует разработки новых теоретико-методологических подходов к решению проблем ее совершенствования.

Идентификация специфических черт и особенностей институциональной среды функционирования муниципальных органов власти.

Разработка теоретико-методологических подходов к определению направлений совершенствования институциональной среды требует идентификации ееспецифических черт и особенностей.

Проведенный нами анализ позволил сформулировать нижеизложенные положения.

Специфическими чертами институциональной среды муниципальных органов власти на данном этапе развития социально- экономических отношений являются:

- отсутствие приоритетов и явной направленности в формировании и изменении данной среды;

- недостаточное внимание к вопросам разрешения конфликтных ситуаций, принятию социально-

© Блинов М. В., 2014

Экономика образования ♦ № 1, 2014

145