Роль программы как инструмента государственного управления в России

К. А. Дмитриев

РОЛЬ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

В статье проведено исследование сущности основных инструментов государственной политики в области управления социально-экономическим развитием страны, рассмотрены роль и значение государственных программ, проведена их классификация и систематизация, определены важнейшие закономерности формирования и реализации программ в современной России.

Ключевые слова и словосочетания: инструменты государственной политики, государственная программа, программно-целевое управление, территориальные программы РФ, прогноз.

В начале 90-х гг. XX в. в России с переходом от административно-командной к рыночной системе хозяйствования сменились и инструменты государственного управления национальной экономикой. В рамках существовавшей в доперестроечный период административно-командной системы управления экономикой планирование народного хозяйства считалось центральным звеном и осуществлялось на основе пятилетних государственных планов социально-экономического развития страны. В ходе стремительного осуществления перестроечных процессов российской общественной мысли в пылу критики прошлого не удалось избежать тотального отрицания плановой деятельности государства, в результате любые термины, включающие в качестве корня слово «план», стали пропадать из научного лексикона и были полностью исключены из понятийного аппарата специалистов-практиков всех эшелонов управления. Уход в прошлое традиционной формы государственного плана в виде всеобъемлющей экономической директивы, решительный отказ от наработанного планового инструментария прямого централизованного воздействия на экономику сопровождались выдвижением программно-целевого управления в качестве главного механизма решения крупных хозяйственных проблем общегосударственного значения.

Необходимо отметить, что после разразившегося в России в 1998 г. дефолта стало очевидно, что государство в условиях перехода к рынку не должно самоустраняться от обеспечения целенаправленного развития национальной экономики, однако практика подмены планов программами существует и в настоящее время.

Для выявления места программ среди основных государственных разработок в области инструментов управления социально-экономическим развитием современной экономики рассмотрим представленные на рис. 1 прогноз, концепцию, план и программу.

Прогноз развития национальной экономики с сущностной точки зрения выступает научно обоснованным суждением о возможностях развития и состоянии национальной экономики в будущем, а также об альтернативных путях и сроках достижения этих состояний. Согласно российскому законода-

тельству государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования1.

Рис. 1. Место программ в системе основных государственных инструментов управления социально-экономическим развитием

Представляется, что основополагающей целью прогнозирования развития национальной экономики является определение целостной (как в количественном, так и в качественном аспекте) картины состояния национальной экономики в будущем и возможных траекторий ее развития. Для реализации данной цели правительство РФ в соответствии с действующим законодательством обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (должен разрабатываться раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную (разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется) и краткосрочную (разрабатывается ежегодно) перспективы. При этом именно долгосрочный прогноз представляется нам в качестве основы для дальнейшей разработки концепции, плана и программы и устанавливает границы будущего развития национальной экономики от своего пессимистичного до оптимистичного сценария.

Согласно основным показателям среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 гг. в 2012 г. рост ВВП прогнозируется на уровне 3,5%, в 2013 г. - 4,2%, в 2014 г. - 4,6%; рост инвестиций в основной капитал в 2012-2014 гг. прогнозируется в среднем на уровне 8,7% в год; рост реальных располагаемых доходов населения в 2012-2014 гг. прогнозируется в среднем на 4,5% в год, реальной заработной платы - в среднем на 4,6% в год; на 2012 г. поставлена задача снижения инфляции до 6%, к 2014 г. - до уровня, не превышающего 4-5%; прогнозируемый уровень цен на нефть в среднем в 2011-2014 гг. будет существенно превышать рекордно высокие показатели начала 1980-х гг. Таким образом, в 2012-2014 гг. прогнозируется закрепление начавшегося в 2010 г. экономиче-

1 См.: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

ского роста, преодоление последствий кризиса 2008-2009 гг., восстановление и превышение значений показателей, достигнутых накануне кризиса1.

Концепция представляет собой систему взглядов на внутреннюю и внешнюю среду социально-экономической системы страны, позволяющую определиться с местом национальной экономики в системе мирохозяйствова-ния. Она выражает общий замысел, руководящую идею, включающую определение стратегических ориентиров и целей развития национальной экономики. Концепция является основополагающим документом для дальнейшей разработки и реализации плана и программы. В настоящее время реализуется Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года2. Она базируется на инновационном сценарии развития, который предполагает модернизацию традиционных секторов национальной экономики, превращение инноваций в ведущий вектор роста экономики. Для этого в Концепции предусмотрено создание междисциплинарных «центров превосходства» по прорывным направлениям технологического развития путем создания нескольких национальных исследовательских центров и поддержки формирования полутора десятков исследовательских университетов. Реализация Концепции должна обеспечить «...достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции, надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конститу-

3

ционных прав граждан» .

План развития национальной экономики, с нашей точки зрения, представляет собой целенаправленный документ, отражающий научное предвидение состояния национальной экономики на перспективу и определяющий наиболее эффективные пути его достижения. Таким образом, он позволяет не только осуществить целеполагание, но и обосновать путь, которым следует двигаться социально-экономической системе страны к целевым рубежам. С одной стороны, план разрабатывается в соответствии с прогнозом и основывается на концепции социально-экономического развития страны, а с другой -он является ориентиром для формирования программы. Как известно, для рыночной экономики характерно существование плана индикативного характера (как антипода директивного, имманентного административно-командной системе), носящего рекомендательный, направляющий характер. К сожалению, приходится констатировать, что в России индикативное планирование в масштабе национальной экономики пока не применяется. Формирование планов развития национальной экономики на систематичной основе, по нашему мнению, позволит преодолеть инерционность национальной экономики по отношению к внешней (международной) среде и заблаговременно подготовить социально-экономическую систему страны к возможным изменениям.

1 См.: Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов. URL: http://www.nacles.ru/ftpgetffle.php?id=105

2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

3 Там же.

Программа может быть определена как обоснованное с научной точки зрения представление о состоянии отдельного обособленного объекта управления через заранее установленный временной интервал, определенное с учетом необходимости достижения поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, взаимоувязанных по исполнителям, срокам и ресурсам. Программа выступает в качестве самого конкретизированного и детализированного, наиболее приближенного к реальной действительности (из представленных на рис. 1) государственного инструмента управления.

Таким образом, учитывая первые шаги российского государства по формированию концепции развития страны, объективную сложность разработки долгосрочных прогнозов развития национальной экономики и переменную успешность конструирования средне- и краткосрочных прогнозов, а также отсутствие комплексного индикативного плана развития национальной социально-экономической системы, с нашей точки зрения, со всей очевидностью можно констатировать, что программы в настоящее время являются главным инструментом государственного управления.

Аргументируя высказанное выше мнение, системно опишем распространенность программ в Российской Федерации с помощью разработанной нами классификации. При этом необходимо отметить, что представленная ниже классификация опирается прежде всего на российскую практику разработки и реализации программ, а не на их достаточно узкое законодательное видовое подразделение. Итак, считаем, что программы в РФ можно классифицировать по следующим критериям:

1) по статусу: федеральные (утвержденные федеральными органами власти); региональные (утвержденные органами власти субъекта РФ); муниципальные (утвержденные муниципальными органами власти);

2) по отраслевому охвату: межотраслевые, принимаемые полномочными органами исполнительной власти различных уровней (правительство, администрация); отраслевые (ведомственные), принимаемые отраслевым либо функциональным подразделением органа исполнительной власти;

3) по размерам охватываемой территории: для Российской Федерации в целом; для нескольких субъектов Российской Федерации; для субъекта Российской Федерации; для нескольких муниципальных образований; для отдельного муниципального образования;

4) по предметной направленности: экономические; производственные; научно-технические; экологические; социальные;

5) по срокам реализации: краткосрочные (до 3 лет); среднесрочные (от 3 до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет);

6) по масштабу решаемых проблем: комплексные; целевые;

7) по характеру решаемых проблем: стабилизации (преодоления кризисного состояния, т. е. антикризисные); развития;

8) по источникам финансирования: финансируемые из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образования, внебюджетных источников; с использованием кредитных ресурсов, иностранных инвестиций, привлеченных средств граждан и др.

Раскрывая представленную классификацию российских программ, исследуем их в территориальном разрезе (рис. 2).

На рис. 2 представлены программы, реализуемые в Российской Федерации на трех уровнях национальной экономики: федеральном, региональном и муниципальном. При этом обращает на себя внимание тот факт, что макроэкономический (федеральный) уровень программных разработок отличается довольно значительным их типовым разнообразием. Данное обстоятельство требует дополнительного исследования.

1

2

3

Рис. 2. Система территориальных программ в Российской Федерации

Программа социально-экономического развития РФ трактуется в законодательстве России как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» закрепляет типовую структуру программы: «в программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития РФ за предыдущий период и характеристика состояния экономики в данный момент времени; концепция программы (цели, стратегия, логика и этапы реализации); макроэкономическая политика (денежно-кредитная политика, бюджетная, налоговая, меры, связанные с укреплением национальной валюты); институциональные преобразования (например, разгосударствление и приватизация, развитие рынка ценных бумаг, поддержка предпринимательства, регулирование естественных монополий); инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика».

Программы социально-экономического развития существовали в Российской Федерации в следующие периоды: 1995-1997 гг., 1998-2000 гг., 2002-2004 гг., 2006-2008 гг. Министерством экономического развития Российской Федерации была своевременно подготовлена очередная программа

социально-экономического развития России на период 2009-2011 гг., однако разразившийся осенью 2008 г. финансово-экономический кризис отечественной экономики вследствие поражения всей мирохозяйственной системы актуализировал ее замену Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, а позднее и на 2010 год. Отметим, что антикризисные программы представляют собой особый класс программ, реализуемых в условиях нестабильности национальной экономики и ориентированных в большей степени на применение методологии кризис-менеджмента (направленного на управление самими кризисами, создание переломных ситуаций и удержание контроля над ними) нежели на традиционный программно-целевой подход, что обусловлено сильной турбулентностью среды и жесткой ограниченностью времени.

Федеральная целевая программа согласно российскому законодательству представляет собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ»1.

Практика применения федеральных целевых программ показывает, что они стали одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и потому должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Основными направлениями реализации федеральных целевых программ в 2012 г. являются развитие высоких технологий, жилье, транспортная инфраструктура, Дальний Восток, село, социальная инфраструктура, безопасность, развитие регионов, развитие государственных институтов.

Президентские программы, с нашей точки зрения, представляют собой по форме отдельный класс программ. Их основное отличие - разработка и реализация по личной инициативе президента Российской Федерации. Примером президентской программы может служить реализуемая в настоящий момент программа «Уничтожение запасов химического оружия в РФ»2. Однако поскольку по содержанию президентские программы не отличаются от федеральных целевых программ и являются малочисленными, их законодательная и научно-исследовательская идентификация практически отсутствует.

Ведомственная целевая программа определена нормативно-правовым актом РФ как утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной такти-

1 Порядок разработки, утверждения, реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставке продукции для федеральных нужд».

2 Постановление Правительства РФ от 21 марта 1996 г. № 305.

ческой задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами1. Иначе говоря, основными отличительными чертами федеральных и ведомственных целевых программ являются масштабность и важность решаемых задач, а также иерархия органа власти, принимающего решения относительно программы. Конкретизируя специфику ведомственных целевых программ, отметим, что они базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНДах).

Описанная система программ федерального уровня сложилась в России в начале 1990-х гг. В апреле 2010 г. в ходе подведения итогов антикризисной программы России премьер-министром страны была инициирована глубокая модернизация всей системы государственного управления, в частности сферой государственных финансов, обусловленная необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов вследствие неочевидных перспектив роста цен на сырье. В результате подобных преобразований возник новый инструмент бюджетного планирования - государственные программы, которые аккумулируют в себе федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы, а также федеральную адресную инвестиционную программу (документ, являющийся инструментом инвестиционного менеджмента и устанавливающий распределение бюджетных ассигнований на реализацию капитальных вложений в РФ2). С сущностной точки зрения государственная программа представляет собой систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности3. Согласно замыслу инициатора преобразований в рамках госпрограмм сконцентрированы все средства, которые изначально расходовались по различным ведомствам и уровням власти, а также внебюджетные источники с целью анализа ситуации и возможного управленческого воздействия.

В настоящий момент государственные программы реализуются по пяти основным направлениям: новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие, эффективное государство. При этом перечень государственных программ России, разработанный Министерством экономического развития РФ, обусловлен ключевыми функциями государства (согласно Конституции России), целями и приоритетами социально-экономического развития России (выраженными в Концепции долгосрочного социаль-

1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

2 См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы».

3 См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

но-экономического развития России на период до 2020 года и в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года), приоритетами государственной политики (отраженными в отчете Председателя Правительства о деятельности Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания), предложениями заинтересованных органов исполнительной власти. По нашему мнению, теоретически идея отслеживания и анализа потоков бюджетных ассигнований по функциональным направлениям представляется весьма целесообразной с точки зрения администрирования бюджетных расходов, хотя и не изменяющей сути реализуемых программных мероприятий, однако эффективность преобразования комплекса программ в единую государственную программу будет зависеть от успешности реализации данного нововведения в практику государственного управления.

Итак, федеральные программы, получившие свое распространение с переходом России к рыночной экономике в конце прошлого века, постепенно расширили свое видовое разнообразие и были подкреплены законодательным и нормативно-правовым обеспечением. Затем наряду с федеральными стали разрабатываться многочисленные региональные и даже муниципальные программы. В настоящий момент в России функционирует большое количество разнообразных программ на всех уровнях национальной экономики.

Подводя итог предпринятому исследованию роли программ как инструмента государственного управления в России, необходимо отметить, что их широкая распространенность в практике государственного и муниципального управления отчасти обусловлена приданием анафеме плана и выдвижением вперед альтернативного инструмента - собственно программы. С другой стороны, программа, несомненно, обладает значительными преимуществами, такими, как эффективное использование ограниченных ресурсов, интеграция и координация всех уровней управления, применение эффекта мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий, банковского кредита и иных средств, и в конечном счете способствует повышению эффективности управления национальной экономикой. Вместе с тем, не умаляя достоинств разрабатываемых и реализуемых в российской практике программ и программно-целевого управления в целом, необходимо признать настоятельную потребность полноценного государственного управления путем комплексной подготовки и дальнейшего развития всех государственных экономических разработок (концепция, прогноз, план и др.).

Список литературы

1. Ковальцев Г. И. Диверсификация экономики страны и федеральные программы // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2010. - № 1 (31).

2. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».