Процессуальный контроль руководителя следственного органа за законностью выполнения следователем процессуальных обязанностей

В связи с поправками, внесенными в УПК РФ на основании федеральных законов от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, а также от 2 февраля 2008 г. № 226, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 5 июня 2012 г. № 51-ФЗ, регламентация деятельности многих участников уголовного судопроизводства существенно изменилась. В частности, в 2007 г. процессуальные полномочия по руководству и контролю за следствием от прокурора были переданы руководителю следственного органа, в связи с чем его роль в предварительном расследовании приобрела особую значимость.

До 2007 г. процессуальная деятельность, осуществляемая руководителем следственного органа и следователем, напрямую зависела от влияния прокурора, была неэффективной, т.к. затягивалась по времени, дублировалась. Как отмечалось, совмещение в одном лице функций надзора за законностью предварительного следствия и руководства им, не способствовало объективности прокурора, который не мог контролировать самого себя [1]. Однако не всеми авторами положительно оценивались такие изменения [2, с. 32]. Произведенные изменения в УПК РФ и Федеральном законе «О прокуратуре РФ», по мнению некоторых авторов, привели к существенному затруднению в осуществлении прокуратурой надзорной функции [3].

Представляется, что перераспределение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа в пользу последнего стало свидетельством повышения качества предварительного расследования в целом, усиления процессуальной самостоятельности следователя. Разработчики, вносившие изменения в УПК РФ после 2007 г., учли поддерживаемое длительное время в уголовно-процессуальной науке мнение о том, что процессуальный контроль начальника следственного подразделения должен играть большую роль в соблюдении законности следователями [4, с. 17-18].

Законодатель, отняв у прокурора полномочия уголовного преследования, превратил его исключительно в надзорный орган, а руководителя следственного органа - в серьезную процессуальную фигуру, отличную по статусу от начальника следственного отдела. Так, например, в порядке ведомственного процессуального контроля начальник следственного отдела имел право отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, а в остальных случаях имел право лишь вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя. В соответствии с действующей редакцией УПК РФ руководитель следственного органа вправе отменять любые незаконные и необоснованные постановления следователя.

В настоящее время руководитель следственного органа как должностное лицо, назначенное в установленном законом порядке возглавлять вверенное ему соответствующее следственное подразделение, выступает профессиональным участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения, уполномоченным осуществлять контроль за законностью принимаемых следователем решений, а также уголовно-процессуальное руководство за расследованием преступлений, обладая при этом соответствующими правами и обязанностями, реализуя которые, он вступает в уголовно-процессуальные отношения с другими участниками процесса [5, с. 253].

В соответствии с действующим законодательством руководитель следственного органа, являясь должностным лицом органа предварительного расследования, в пределах своих полномочий осуществляет процессуальное руководство следователями (ч. 1, 3, 4, 5 ст. 39 УПК РФ), процессуальный контроль за законностью выполнения следователем процессуальных обязанностей, а также непосредственное расследование преступлений (ч. 2 ст. 39 УПК РФ).

В рамках процессуального руководства, в пределах руководимого им следственного органа руководитель следственного органа вправе изымать уголовное дело у любого подчиненного ему следователя, передавать уголовное дело от одного следователя другому, но с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), решать вопросы соединения уголовных дел (ст. 153 УПК РФ), выделения в отдельное производство материалов уголовного дела (ст. 155 УПК РФ), восстановления уголовных дел (ст. 158.1 УПК РФ) и др.

Руководитель следственного органа вправе разрешать споры о территориальной подследственности в пределах своей юрисдикции (ч. 5 ст. 152 УПК РФ). Закон наделяет руководителя следственного органа правом давать следователю указания по различным вопросам предварительного

следствия, что является «...одним из основных правовых средств, с помощью которых он осуществляет процессуальное руководство деятельностью следователей» [6, с. 66].

Наличие контрольных полномочий в уголовном судопроизводстве так же, как и в иных видах процессуального права, является необходимым условием и гарантией законности принимаемых процессуальных решений.

Согласно ст. 7 УПК РФ «Законность при производстве по уголовному делу» в качестве руководящих начал в деятельности суда, прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя устанавливаются следующие положения: запрет на применение федерального закона, иного нормативного правового акта, противоречащего УПК РФ (ч. 1); предписание в случае установления таких противоречий принимать решения в соответствии с УПК РФ (ч. 2); в случае нарушения норм УПК РФ при получении доказательств в ходе уголовного судопроизводства признавать их недопустимыми (ч. 3); определения суда, постановления судьи, прокурора, следователя, дознавателя должны соответствовать требованиям законности, обоснованности и мотивированности (ч. 4).

Ведомственный контроль, судебный контроль, прокурорский надзор как уголовно-процессуальные институты являются специфическими формами социального контроля, регулирующими контрольные правоотношения, отличающимися лишь по специфике статуса органа, его осуществляющего.

Социальный контроль, будучи органически присущим обществу и закономерно необходимым явлением, объективно зависит от уровня развития и степени зрелости общества, его правовой и государственной системы, системы ценностей, ориентации на права человека, отражает происходящие в нем процессы и тенденции и, в свою очередь, активно влияет на них [7, с. 29].

Социальный контроль тесно связан с функционированием всех общественно-политических институтов. Государственный контроль как средство правовой политики выступает разновидностью социального [8, с. 9-10] и опирается на принципы разделения властей, верховенства закона, легитимности власти, взаимной ответственности государства и личности, плюрализма, соблюдение прав человека, принципа человеческого достоинства и др.

Гарантированность прав и свобод личности, связанных с государственным контролем, выражается в наличии «специальных юридико-технических механизмов» [9, с. 16-17], включающих четко обозначенные и регламентированные обязанности государственных органов, корреспондирующие соответствующим правам граждан.

«Контроль общества над государством представляет собой осуществляемую в особом процедурном порядке деятельность специальных субъектов (органов государственной власти, институтов гражданского общества, отдельных граждан) по проверке, оценке качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям» [10, с. 10-11].

Большое внимание вопросам контрольно-правовых процедур уделялось и в советской науке, тема правового контроля достаточно часто привлекала внимание исследователей в рамках отраслевых юридических наук [11; 12]. В основе управления в те годы первоначально был классовый контроль пролетариата, возглавляемого чрезвычайно радикальной политической силой, как наиболее доступная и почти единственная на первых революционных порах форма участия в управлении производством и в политической деятельности. Рабочий контроль рассматривался в качестве одной из форм классовой борьбы. Затем система контроля в обществе усложнялась, дробилась, специализировалась, видоизменялась, рабочий контроль перестал быть единственной формой участия рабочих в управлении, постепенно бюрократизировался, соединившись с контролем государственным, а в определенный период с партийным [13, с. 29].

При всем разнообразии подходов к содержанию, видам контроля [14, с. 10-11] исследователи сходятся во мнении, что его сущность заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы, методы и средства, в рамках собственной компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам и поставленным перед ними задачам, в том числе анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов, а также непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных [15, с. 13; 8, с. 10; 10, с. 17].

А.Д. Назаров определял момент возникновения института ведомственного контроля с начала 60-х гг. [16, с. 141]. Именно после принятия УПК РСФСР в ст. 127-1 на начальника следственного отдела законодатель возложил контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений и наделил их для этого рядом значимых полномочий. Под ведомственным контролем указанный автор предлагал понимать «.деятельность начальника следственного отдела или руководителя вышестоящего следственного органа по принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам» [16, с. 141].

В уголовно-процессуальной литературе нет единой точки зрения по поводу содержания ведомственного контроля. Согласно мнению отдельных авторов ведомственный контроль подразделяется на два вида: процессуальный и непроцессуальный (организационный) [17, с. 69; 18, с. 110-111], другие авторы не делают такого различия [19, с. 147]. Эффективность ведомственного контроля предлагается оценивать по трем характеристикам: 1) выявление ошибок; 2) невыявление этих ошибок; 3) количество ошибок, допускаемых самими контролирующими органами [20, с. 35].

Руководитель следственного органа в отношении следователей в рамках организационного ведомственного контроля распределяет функциональные обязанности, проверяет выполнение планов расследования, учет и отчетность, проводит служебные проверки, рассматривает жалобы на действия следователя.

В отличие от организационного ведомственный процессуальный контроль реализуется участниками уголовного процесса в процессуальных формах и на основе возникающих процессуальных правоотношений. Средствами этого вида контроля являются: право проверять уголовные дела, участвовать в производстве предварительного следствия, давать указания о выполнении отдельных следственных действий и др. [20, с. 37].

С.А. Табаков предлагал под ведомственным процессуальным контролем руководителя следственного органа понимать регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность, в содержание которой входят проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия (дознания), а также применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона [21, с. 15].

Контроль за деятельностью следователя как субъекта, специально уполномоченного осуществлять предварительное расследование, начинается с момента поступления сообщения о преступлении, возбуждения уголовного дела и до принятия по нему решения по существу - направления уголовного дела с обвинительным заключением к прокурору, вынесения постановления о передаче уголовного дела в суд для рассмотрения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по уголовному делу.

Особенно важен ведомственный контроль на первоначальной стадии уголовного судопроизводства. Система ведомственного контроля строится в соответствии с типичными, возможными на этой стадии нарушениями: 1) на этапе приема заявлений и сообщений о преступлениях: а) сокрытие преступлений от учета; б) фальсификация заявлений и сообщений о совершенном преступлении; 2) на этапе проверки заявлений и сообщений о преступлениях, принятии процессуальных решений: а) необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела; б) фальсификация материалов предварительной проверки и принимаемых решений; в) превышение сроков предварительной проверки (несвоевременное принятие процессуального решения); г) производство следственных и иных действий, не разрешенных на этапе предварительной проверки; д) необоснованное возбуждение уголовного дела [22, с. 127, 131].

В рамках ведомственного процессуального контроля руководитель следственного органа наделен следующими полномочиями: проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), в том числе постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ);отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя другого органа предварительного расследования (п. 2.1. ч. 1. ст. 39 УПК РФ); отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 6 ч.

1 ст. 39 УПК РФ); отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК РФ (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования (п. 11 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); давать указания о направлении расследования (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); рассматривать в течение 5 суток требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, а также письменные возражения следователя на указанные требования и сообщать прокурору об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении допущенных нарушений (ч. 4 ст. 39 УПК РФ).

Руководитель следственного органа не только контролирует деятельность следователя, но для быстрого и объективного расследования преступления он сам принимает непосредственное участие в расследовании уголовного дела. При необходимости руководитель следственного органа работает в составе следственной группы, лично возбуждает уголовные дела и принимает их к своему производству, самостоятельно производя предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы (п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 39 УПК РФ). При этом руководитель следственного органа несет полную ответственность за законное и своевременное их проведение, сам выступает объектом ведомственного процессуального контроля со стороны руководителя вышестоящего следственного органа.

УПК РФ регламентирует возможность обжалования следователем указаний руководителя следственного органа вышестоящему руководителю. Согласно ч. 3 ст. 39 УПК РФ обжалование указаний не приостанавливает их исполнения за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя.

Как справедливо было отмечено [23, с. 78], исключением из данного правила является ч. 4 ст. 39 УПК РФ в том случае, когда руководитель следственного органа, рассмотрев требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, с одной стороны, и письменные возражения следователя на указанные требования, с другой стороны, дает следователю письменные указания об исполнении требований прокурора, либо он информирует прокурора о несогласии следователя с его требованиями, т.е., данные указания руководителя следственного органа об исполнении требований прокурора не могут обжаловаться следователем вышестоящему руководителю органа.

Таким образом, полномочия по руководству и осуществлению процессуального контроля за деятельностью следователя при осуществлении предварительного расследования полностью сосредоточены у руководителя. Прокурор не может непосредственно воздействовать на следователя, осуществляя надзорные полномочия, он действует через руководителя следственного органа.

Литература

1. Саттаров В. Следственный «эксперимент» // ЭЖ-Юрист. 2007. № 35.

2. Шейфер С., Бобров А. Процессуальная самостоятельность следователя: мнение практиков // Законность. 2006. № 5.

3. Татьянина Л.Г. Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения // Уголовное судопроизводство. 2010. № 1.

4. Кальницкий В.В. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей органов внутренних дел: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 1982.

5. Моругина Н.А. К вопросу о понятии руководителя следственного органа // Общество и право. 2010. № 1.

6. Минулин Р.М., Реент Я.Р. Некоторые проблемные вопросы в деятельности руководителя следственного органа // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2009. № 2.

7. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории). Ростов н/Д, 1999.

8. Боровский А.Б. Контроль как средство осуществления российской правовой политики: общетеоретический аспект: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Тамбов, 2007.

9. Власенко Н.А. Личность и социалистическое правовое государство: принципы взаимоотношений // Советское государство и право. 1990. № 12.

10. Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.

11. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

12. Щорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1974.

13. Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль в СССР: Исторический очерк. М., 1984.

14. Капранов А.В. Контроль и надзор на досудебных стадиях российского уголовного процесса. Ростов н/Д, 2009.

15. Марков К.В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

16. Назаров А.Д. Проблемы следственных ошибок в досудебных стадиях уголовного процесса (по материалам Средне-Сибирского региона): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

17. Гуткин К.М. Начальник следственного отдела и его процессуальные полномочия // Советская милиция. 1967. № 4.

18. Белозеров Б.Н., Чувилев А.А. Проблемы обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела. М., 1977.

19. Назаров А.Д. Влияние следственных ошибок на ошибки суда. СПб., 2003.

20. Изотова О.В. Проблемы судебного контроля при возбуждении и предварительном расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

21. Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009.

22. Ольков С.Г. Уголовно-процессуальные правонарушения. Тюмень, 1996.

23. Попова Т.Ю. Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2008. № 1.