Противодействие коррупции в сфере государственных и муниципальных заказов

КОРРУПЦИЯ И ОРГАНИЗОВАННАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ

Противодействие коррупции в сфере

государственных и муниципальных заказов

Белов В.Е.*

The article deals with legislative issues of resistance to corruption in sphere ofpublic and municipal procurement. It notes the necessity of further improvement of legislation ofprocurement. The author refers the role of supervising (oversight) body at resistance to corruption in this sphere.

В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, отмечается, что коррупция правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Данное явление, наряду с другими негативными последствиями, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики 1. Как известно, отношения по формированию и реализации важнейших проектов социального и экономического характера в нашей стране (целевых программ различного уровня, приоритетных национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства жилья и др.) относятся к сфере государственных и муниципальных заказов. Важность данных отношений обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, связанной с удовлетворением потребностей государства и общества. На эти цели ежегодно выделяются значительные объемы денежных средств из бюджетов различного уровня и государственных внебюджетных фондов. По некоторым данным, в настоящее время указанная сумма составляет около 4 триллионов рублей в год2.

Подверженность рассматриваемой сферы многочисленным коррупционным проявлениям неоднократно отмечалась различными государственными органами. Президент РФ Д.А. Медведев на встрече с президиумом Торгово-промышленной палаты РФ (ТПП) 11 ноября 2008 г., говоря о коррупции в сфере государственных закупок, отметил, что «это теневая часть, которая сопоставима по объему со всеми дру-

гими сферами, где существуют коррупционные преступления»3. По результатам контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой РФ, также сделан вывод о том, что сфера государственных закупок является одной из наиболее коррупциоген-ных. Так, в 2006 г. в коррупционную брешь государственных закупок безвозвратно «провалились» 300 миллиардов рублей4. По данным ФАС России в 2007 г. размер «откатов» составил 350 миллиардов рублей, что в полтора раза превышает расходы на приоритетные национальные проекты5.

В выступлении Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов России 24 сентября 2008 г. отмечено, что при преодолении коррупции в органах государственного управления главное внимание органов прокуратуры должно быть сосредоточено, в том числе, на соблюдении закона при проведении торгов, выделении финансовых средств под проекты. Статистика прокурорских проверок свидетельствует о многочисленных нарушениях законов в этой сфере. Только в первом полугодии 2008 г. было выявлено почти 20 тысяч нарушений в области исполнения бюджетного законодательства, около 9 тысяч нарушений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд6.

Меры по предотвращению коррупции в сфере государственных и муниципальных заказов предусмотрены нормативными правовыми актами. Об этом говорится в Указе Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах

Доцент Института экономической безопасности и финансовых расследований АЭБ МВД России, кандидат юридических наук.

СО

OI

О) О О CJ

о о о

Q.

со

S

н

о

0

1

о я с о

т ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

<

*

S I

н

о ф

со

CO

Ol

z

0) о о сч

о о о

Q.

et

CQ s

I-

о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о

ш у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»7. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) одной из целей принятия данного Федерального закона является предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов8. О преодолении коррупции в рассматриваемой сфере идет речь и в Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и вступившей в силу для нашей страны 8 июня 2006 г.9 В ст. 9 «Публичные закупки и управление публичными финансами» данной Конвенции говорится о необходимости формирования эффективных национальных систем публичных закупок, в том числе с точки зрения предупреждения коррупции.

Затрагивается сфера государственных и муниципальных закупок и в Национальном плане противодействия коррупции. Здесь к мерам по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции отнесены «совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ», а также «обеспечение контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок» (п. 1 раздела II).

В п. 12 ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции определено «обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»10.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что рассматриваемая сфера отношений заслуживает особого внимания с точки зрения противодействия коррупции. В этой связи представляется целесообразным затронуть некоторые аспекты данного вопроса.

Следует отметить, что достаточно часто на практике, когда говорят о государственных или муниципальных закупках (закупках для государственных или муниципальных нужд), подразумевают, прежде всего, организацию и проведение торгов (конкурсов и аукционов), т.е. то, что в законодательстве называется «размещением заказов». Основным законодательным актом в этой сфере на сегодняшний день считается вышеупомянутый Закон о размещении заказов. Согласно ст. 5 данного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или государственных и муниципальных нужд понимаются осуществляемые в предусмотренном порядке действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков), в целях заключения с ними соответствующих государственных или муниципальных контрактов. Таким образом, Закон о размещении заказов устанавливает лишь порядок отбора будущих поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Вместе с тем, следует учитывать, что формирование и реализация правоотношений в сфере государственных и муниципальных заказов является сложным и длительным процессом. Речь идет о деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов при определении государственных и муниципальных нужд, формировании соответствующих заказов, размещении заказов с заключением контрактов, исполнении контрактных (договорных) обязательств.

Таким образом, размещение заказов является лишь одной из стадий процесса государственных и муниципальных закупок. Несомненно, что данная стадия играет главную роль. Неслучайно в законодательной деятельности по правовому регулированию рассматриваемых отношений в последние годы сделан акцент именно на размещении заказов. Принят вышеупомянутый специальный Закон о размещении заказов, в который уже неоднократно вносились изменения. Во исполнение данного Закона принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов (в частности, постановлений Правительства РФ), касающихся размещения заказов. Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнен статьями 7.29-7.32, предусматривающими административную ответственность за нарушения законодательства о размещении заказов. На основании изложен-

Коррупция и организованная преступность

ного можно констатировать, что стадия размещения заказов является на сегодняшний день наиболее проработанной с точки зрения ее нормативно-правового обеспечения.

При этом в Государственную Думу РФ продолжают поступать предложения по внесению изменений в указанный Закон. В частности, в отдельных случаях вызывают неудовлетворение положения данного Закона, касающиеся запрета на предъявление квалификационных требований к участникам размещения заказов (о наличии производственных мощностей, трудовых и финансовых ресурсов и т.д.), что в конечном итоге в отдельных случаях приводит к срыву исполнения заказа. Отмечается сокращение числа участников торгов и возрастание количества контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и т.д. Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин отметил, что Закон о размещении заказов вызывает особую тревогу, в связи с чем Счетная палата РФ предложила внести в него свои поправки11. На необходимость внесения изменений в данный Закон в связи с колоссальными масштабами коррупции в рассматриваемой сфере указал Президент РФ Д.А. Медведев на встрече с президиумом ТПП РФ 11 ноября 2008 г.12 Следует отметить, что Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 308-ФЗ в Закон о размещении заказов в очередной раз были внесены изменения13. Представляется, что данный Закон будет совершенствоваться и в дальнейшем.

Анализ рассматриваемых отношений показывает, что коррупционные проявления могут иметь место не только при размещении заказов, но и на других стадиях закупок - при формировании заказов, при исполнении заключенных по результатам размещения заказов государственных либо муниципальных контрактов. В частности, отмечаются факты осуществления государственных закупок по завышенным ценам по сравнению с ценами на потребительском и корпоративном рын-ках14. Представляется, что данный вопрос в значительной мере связан с формированием заказов (в части расчета выделяемых объемов бюджетных ассигнований). При этом можно говорить об эффективности распределения денежных средств.

Не менее важной с точки зрения успешной реализации государственных и муниципальных заказов, включая антикоррупционную составляющую, являет-

ся и стадия исполнения контрактов. На эту стадию также обращается значительно меньше внимания по сравнению с размещением заказов. Это касается как нормативно-правового обеспечения, включая установление ответственности соответствующих должностных лиц, так и организации контроля (надзора) за исполнением контрактов.

Представляется, что характер коррупционных проявлений может зависеть не только от стадии рассматриваемых отношений. Те или иные особенности коррупции также могут быть связаны со спецификой:

• предмета (объекта) государственного или муниципального заказа — целевых программ, национальных проектов и др.;

• отдельных сфер деятельности (оборона и безопасность государства, государственный резерв и т.д.);

• отдельных отраслей народного хозяйства (капитальное строительство, здравоохранение, сельское хозяйство и др.);

• государственного или муниципального заказчика (федеральный орган исполнительной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом и т.д.).

Следует отметить, что помимо Закона о размещении заказов существует еще несколько десятков нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих отношения, связанные с государственными и муниципальными заказами. Анализ показывает, что для данной сферы характерны слабо выраженная системность законодательства, наличие элементов пробельности, противоречивости и т.п. Указанные обстоятельства сами по себе относятся к числу коррупционных факторов. В этой связи системной доработке подлежит не только указанный Закон, но и нормативная правовая база по государственным и муниципальным заказам в целом.

Что касается применяемой терминологии, то необходимо отметить следую -щее. В Гражданском кодексе РФ (ГК РФ) говорится о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд (§ 4 гл. 30, § 5 гл. 37 и др.). Закон о размещении заказов в части терминологии также в полной мере соответствует ГК РФ. В этой связи при принятии новых нормативных правовых актов, в том числе антикоррупционного характера, целесообразно применять указанную терминологию.

п

О!

О) О О

сч

о о о о.

со

I-О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

а

я <

I I-

О ф

со

CO

Ol

z

0) о о сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф

VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

Преодоление коррупционных проявлений в рассматриваемой сфере требует соответствующих усилий со стороны государства и общества. В настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная система государственного и муниципального контроля (надзора) в сфере государственных и муниципальных заказов. Контрольную (надзорную) деятельность осуществляют Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, региональные органы финансового контроля. В ходе проверок контрольные (надзорные) органы осуществляют финансовый контроль за использованием денежных средств и процедурный контроль за соблюдением процедур размещения заказов (что соответствует направлениям, выделенным в ст. 9 Конвенции ООН против коррупции).

Особая роль отводится специально уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов государственным и муниципальным органам. На федеральном уровне это Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по оборонному заказу15. Полномочия последних в указанной сфере включают осуществление плановых и внеплановых проверок, выдачу обязательных для исполнения предписаний, рассмотрение жалоб участников размещения заказов, привлечение к административной ответственности за правонарушения в сфере размещения заказов и т.д. Следует отметить, что полномочия Рособоронзаказа шире, чем полномочия ФАС России, поскольку первый применительно к сфере государственного оборонного заказа осуществляет контроль

(надзор) не только за размещением заказов, но и за исполнением контрактов16.

Особая роль в преодолении коррупции в сфере государственных и муниципальных заказов отводится правоохранительным органам. МВД России, ФСБ России взаимодействуют при этом с иными контрольными (надзорными) государственными органами, в частности, получая от них информацию и участвуя в совместных контрольных мероприятиях. Заключены соответствующие соглашения правоохранительных органов с ФАС России, Рособоронзаказом и др.

Представляется целесообразным, чтобы при организации деятельности контрольных (надзорных) и правоохранительных органов в рассматриваемой сфере более полно учитывались характерные для данных отношений особенности, в том числе, отмеченные выше. С этой целью возможно:

• организовывать профессиональную подготовку специалистов указанных органов;

• разрабатывать соответствующие методики (проведения проверок, расследования преступлений и т.д. и т.п.). В завершение следует отметить, что обеспечение реализации задач по преодолению коррупции в сфере государственных и муниципальных заказов требует участия как ученых-экономистов, так и ученых-юристов. Применительно к сфере юриспруденции данная проблематика находится на стыке административного, гражданского, предпринимательского, финансового, уголовного права, криминалистики, криминологии и других отраслей научного знания. Это требует проведения соответствующих научных исследований, имеющих комплексный характер.

Литература и примечания

1. Российская газета. 2008. 5 августа.

2. Степашин С.В. У борьбы с коррупцией нет делянок //Российская газета. 2008. 24 сентября.

3. Время новостей. 2008. 12 ноября [Электронный ресурс]: http://www.vremya.ru.

4. Степашин С.В. Враги без границ. Преступая заградительные барьеры нравственности и деловой этики, коррупционеры подрывают доверие граждан к власти //Независимая газета. 2007. 25 октября.

5. Время новостей. 2008. 12 ноября [Электронный ресурс]: http://www.vremya.ru/

6. Выступление Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации 24 сентября 2008 г. [Электронный ресурс]: http:// www.genproc.gov.ru.

7. Собрание законодательства РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.

8. Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ст. 3105. В дальнейшем в указанный Федеральный закон вносились изменения Федеральными законами от 31.12.2005 № 207-ФЗ, от 27.07.2006 № 142-ФЗ, от

20.04.2007 № 53-ФЗ, от 24.07.2007 № 218-ФЗ, от 08.11.2007 № 257-ФЗ, от 01.12.2008 № 225-ФЗ, от

30.12.2008 № 308-ФЗ, от 30.12.2008 № 323-ФЗ.

9. Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.

10. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

11. Степашин С.В. У борьбы с коррупцией нет делянок.Указ.ранее.

12. [Электронный ресурс]: http://www.vesti.ru

13. Российская газета. 2008. 31 декабря.

14. Степашин С.В. У борьбы с коррупцией нет делянок. Указ.ранее.

15. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 9. Ст. 1017.

16. Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. № 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 5. Ст. 358. В дальнейшем в данный Указ вносились изменения Указами Президента РФ от 19.01.2007 № 60, от 12.02.2008 № 187, от 03.04.2008 № 449.