Государственный финансовый контроль и его формы

42

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2012. №4

удк 336.1

государственный финансовый контроль

и его формы

т.Ю. серебрякова

Исследована роль ревизии в системе государственного финансового контроля за деятельностью бюджетных и автономных организаций в современных условиях их финансирования, освещены виды ревизии. Отмечены правовые основы контрольных действий. Уделено внимание созданию структуры внутреннего аудита.

Ключевые слова: внутренний контроль; государственный контроль; финансовый контроль; ревизия; управление; бюджетные отношения; организация.

T.Y. Serebryakova. STATE FINANCIAL CONTROL AND ITS FORMS

The role of audit in the state financial control over the budget and autonomous organizations in the current conditions of their funding, the audit covered species. Marked by the legal framework of control activities. Attention is paid to the creation of the structure of internal audit.

Keywords: internal control; state control; financial control; audit; management; budget relations; organization.

Государственный финансовый контроль остается востребованным и актуальным при рыночной экономике, однако его характер и степень проникновения в экономические отношения хозяйствующих субъектов претерпели изменения, связанные с сужением сферы государственного управления. В то же время современные взгляды на контроль, степень его проникновения и методы осуществления диктуют необходимость развития теоретических обоснований и практического применения передовых контрольных технологий в государственном финансовом контроле, основной формой которого остается ревизия.

Ревизия представляет собой форму контроля в виде системы обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных хозяйственных и финансовых операций, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности и целесообразности действий должностных лиц, на которых, в соответствии с законодательством Российской Федерации и регламентирующими документами организации, возложена ответственность за их осуществление.

По сравнению с другими формами контроля ревизия характеризуется следующими особенностями: используются различные источники информации, но обязательно документально подтвержденные; всегда исследуются уже совершившиеся факты, за исключением проверки фактического наличия ценностей; применяются различные и многочисленные методические приемы и контрольно-ревизионные

процедуры; выводам присуща конкретность в определении ущерба, потерь, недостач ценностей, виновных лиц; выводы обоснованы системой доказательств.

Идеология ревизии как формы контроля основана на обеспечении сохранности и экономного расходования средств. Само происхождение слова определяет ее сущность. В переводе с латинского ревизия (revisio) означает «пересмотр». Таким образом, определяется сущность ревизии как надстроечной формы контроля, всегда осуществляемой специальными контрольными органами.

По содержанию и полноте охвата всех сторон деятельности организации различают комплексные, некомплексные, тематические и сквозные ревизии. Требует отдельного обоснования выделение самостоятельных видов сквозных и тематических ревизий. Некоторыми специалистами в области контроля высказывается мнение о том, что неправильно выделять в качестве отдельных самостоятельных форм контроля даже тематические и счетные проверки [1, с. 86], в данном же случае речь как раз и идет о таковых. Тематические ревизии - это действительно не совсем логичная форма, поскольку тематическая проверка по многим темам - это фактически и есть собственно ревизия. По нашему мнению, тематические проверки одновременно во всех подсистемах управления можно определить как тематические ревизии.

Сквозные ревизии - ревизии во всех подсистемах управления ведомственного контроля - являются примером ведомственной ревизии для крупных экономических субъек-

тов холдингового типа, а также для объектов государственного контроля.

Государственный финансовый контроль осуществляется в двух направлениях: бюджетный (контроль в сфере бюджетных отношений) и небюджетный (контроль за использованием бюджетных средств коммерческими и некоммерческими организациями). С другой стороны, государственный финансовый контроль может быть ведомственным и вневедомственным. Вневедомственный контроль осуществляется подразделениями Росфиннадзора, Счетными палатами и т.п. субъектами, а ведомственный государственный контроль осуществляется контрольными органами министерств и ведомств над организациями и учреждениями, являющимися для них поднадзорными. Основной формой контроля является ревизия [3, с. 12-13].

Ревизия - традиционная для нашей страны форма контроля, поскольку при плановой экономике именно ревизия была основным инструментом финансового и хозяйственного контроля, она применялась и во внешнем, и во внутреннем контроле. В тот период, невзирая на принадлежность предприятий к различным формам собственности: государственной (подавляющей) и негосударственной, централизованно планировались и материально-техническое снабжение, и объемы производства, и сбыт готовой продукции. От руководителя требовалось честное и рачительное ведение дел в рамках, определенных государством или ведомством. Этим объясняются и основные цели контроля, являющиеся приоритетными и отличительными для ревизии и по сегодняшний день, - отслеживание экономности, рациональности в использовании ресурсов, отсутствие злоупотреблений в работе руководителей, обеспечение сохранности средств и изыскание резервов по их более эффективному использованию.

С развитием рыночных отношений централизованное планирование стало неактуальным, поэтому ревизия как форма внутреннего контроля в коммерческих структурах, объединяющих связанные организации (дочерние изависимые), практически утратила свои позиции. В то же время она остается действующей для сферы распределения - бюджетной - где ее используют как инструментарий государственного финансового контроля за бюджетными учреждениями и небюджетной за коммерческими и некоммерческими организациями.

Содержание и направленность ревизии, в силу ее основной цели - обеспечения сохранности средств организации, не меняется от того, используется ли она во внутреннем или

внешнем контроле, поэтому, на наш взгляд, нецелесообразно выделять в качестве отдельных форм внутреннюю и внешнюю ревизию.

Следует особо подчеркнуть то обстоятельство, что ревизия как обязательная форма контроля в настоящее время не регламентирована на государственном уровне или каким-либо законодательным образом. При этом в «Административном регламенте исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (приказ Минфина РФ от 04.09.07 г. № 75н) [2] практически единственным контрольным мероприятием выступает ревизия. Согласно этому документу в ходе ревизии органами Рос-финнадзора могут проводиться следующие контрольные действия:

- изучение учредительных, регистрационных, плановых, бухгалтерских, отчетных и других документов (по форме и содержанию);

- оценка полноты, своевременности и правильности отражения совершенных финансовых и хозяйственных операций в бухгалтерском (бюджетном) учете и бухгалтерской (бюджетной) отчетности, в том числе путем сопоставления записей в учетных регистрах с первичными учетными документами, показателей бухгалтерской (бюджетной) отчетности с данными аналитического учета;

- проверка фактического наличия, сохранности и правильного использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, денежных средств и ценных бумаг, достоверности расчетов, объемов поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг, операций по формированию затрат и финансовых результатов;

- оценка постановки и состояния бухгалтерского (бюджетного) учета и бухгалтерской (бюджетной) отчетности в проверяемой организации;

- оценка состояния системы внутреннего контроля в проверяемой организации, в том числе наличие и состояние текущего контроля за движением материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой оприходования, сохранностью и фактическим наличием продукции, денежных средств и материальных ценностей, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг;

- анализ принятых проверяемой организацией мер по устранению нарушений, возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц по результатам предыдущей ревизии (проверки).

Органы Росфиннадзора по своей экономической сути нельзя считать внешними контрольными субъектами в полной мере. Это связано с тем, что, являясь контролерами в области валютного законодательства, использования средств федерального бюджета коммерческими структурами, Росфиннадзор выступает в качестве внешнего контролера, но, выполняя свои контрольные функции по отношению к бюджетным учреждениям в виде проведения ревизий по перечисленным выше вопросам, Росфиннадзор становится органом системного, т.е. внутреннего, внутрисистемного контроля.

Остается неизученным и вызывающим определенный интерес вопрос о том, какое место государственная ревизия занимает среди концепций контроля и может ли она использоваться при риск-ориентированных концепциях, выдвигающихся на лидирующие позиции в пропаганде практических вопросов контроля.

Основная цель ревизии заключается в обеспечении сохранности имущества проверяемого предприятия и эффективности его использования. Ревизия всегда ранее рассматривалась как фирма экономического контроля в связи с ее глобальными целями и задачами, в полной мере соответствующими экономическому контролю. В ходе ревизии рассматривается весь комплекс вопросов, охватывающий финансовый, производственно-технологический и административный контроль [4, с. 15-16].

Инструментарием ревизии является комплекс приемов и методов экономического контроля: документального и фактического, за исключением, пожалуй, двух: мониторинга и тестирования, поскольку они присущи текущему контролю, осуществляемому в целях выявления рисковых зон и их мониторинга, что не соответствует последующему характеру ревизии.

Говоря о государственном финансовом контроле, следует учитывать его ограниченность только финансовыми вопросами, исключающими изучение производственно-технологических и административных аспектов деятельности организаций, т.е. отсутствие производственно-технологического и административного контроля. В связи с этим и выбор методов и приемов такой ревизии будет ограничиваться документальными методами контроля.

Ревизия отличается от других форм контроля регулярностью и определенной периодичностью, обеспечивающими полный охват подлежащих проверке операций за все периоды функционирования организации без пробелов. В связи с этим вряд ли ревизия может стать формой риск-ориентированного контроля, основным признаком которого служит использование методов, направленных на поиск зон экономической деятельности организаций, несущих в себе наибольшие риски. Под рисками в данном контексте мы понимаем вероятность неблагоприятных событий в экономической жизни организации, ведущих к экономическим потерям.

Ревизия изначально направлена на поиск и выявление уже случившихся неблагоприятных последствий для оценки виновности в этом конкретных должностных лиц и только по фактам выявленных нарушений определяются меры по их предотвращению в дальнейшем, т.е. по снижению подобных рисков в будущем. Для того, чтобы ревизии работали в русле риск-ориентированного контроля, они должны быть не формой последующего контроля, а формой, использующей предварительный контроль, т.е. контроль за потенциальными рисками. Возможно ли такое в условиях ревизии? В классическом ее понимании, очевидно, нет. Однако, все мы понимаем, что конкретные цели и задачи контроля определяются потребностями управления. Вводя ревизии как форму государственного финансового контроля, государство определяет их конкретные цели и задачи. В частности, задачами контроля со стороны органов Росфиннадзора и контрольных органов министерств являются типичные задачи классической ревизии, без соответствующей технологической составляющей, при этом не выдвигается ни одна задача в области построения системы предупреждения негативных фактов, основанной на контроле за рисками.

Здесь мы вводим новую категорию - контроль за рисками, под которой мы понимаем процессы выявления, идентификации и мониторинга рисков. В совокупности эти процессы представляют систему контроля за рисками, необходимую для управления рисками организации. Таким образом, получается, что контроль за рисками возможен для их управления, а управление возможно лишь внутри организации. Следовательно, ревизия может заниматься вопросами риск-ориентированного контроля, только если рассматривать ее как внутреннюю и только при постановке соответствующей цели и задач.

Однако, в этом случае не будет ли речь идти уже не о ревизии, а о внутреннем аудите?

Потребности бюджетных и некоммерческих организаций в риск-ориентированном контроле требуют дополнительных обоснований, поскольку финансовая деятельность бюджетных и автономных некоммерческих организаций, получающих бюджетные субсидии, жестко, в сплошном режиме, контролируется органами казначейства, а финансирование в рамках национальных проектов - в сквозном, и особой необходимости в риск-ориентированном контроле нет. С другой стороны, вот уже второй год часть бюджетных организаций преобразована в автономные некоммерческие, основной отличительной особенностью которых в области расходования заработанных от коммерческой деятельности средств является право на самостоятельное их использование. Этот момент дает основания для постановки конкретных дополнительных задач перед государственными ведомственными (и вневедомственными) контрольными органами в направлении организации контроля за эффективностью управления и внутреннего контроля в отношении коммерческой составляющей деятельности таких организаций. Однако, ревизионные органы министерств, Росфин-надзора и других государственных структур не могут взять на себя функции помощников руководителя, поскольку контроль за эффективностью управления и внутреннего контроля организуется для помощи руководству экономического субъекта в управлении. Для реализации подобных задач все же следует организовывать собственные контрольные службы либо наладить управление рисками внутри соответствующего подразделения, сделав его частью деятельности соответствующего подразделения.

В свою очередь, организованные контрольные службы с задачами контроля за финансовыми рисками должны называться аудиторскими, поскольку их задачи не будут соответствовать финансовой ревизии.

Здесь возникает еще один интересный аспект. Такие службы должны сосредоточить свои функции не только на контроле за финансовыми потоками, т.е. на финансовом контроле, но и за экономической составляющей, включающей производственно-технологический и административный контроль. Таким

образом, речь идет о создании в таких организациях структур полномасштабного экономического контроля - внутреннего аудита.

Следует отметить, что в нашей стране функционируют не только организации государственной собственности, но и муниципальной. К муниципальным предприятиям относятся, в частности, лечебные, образовательные учреждения, которые так же, как и автономные, финансируются муниципалитетами или внебюджетными фондами в рамках государственного заказа. При этом все средства, заработанные в ходе коммерческой деятельности, используются самостоятельно и в связи с этим подлежат экономическому контролю.

Руководство большинства таких организаций уже сейчас испытывает потребность в помощи для целей управления в виде элементов управленческого учета, внутреннего контроля по типу внутреннего аудита.

Таким образом, подводя итог, можно сказать, что ревизионная деятельность все же не в полной мере соответствует запросам коммерческой деятельности, и там, где таковая присутствует, целесообразно применять современные формы контроля, ориентированные на контроль за рисками.

Список литературы

1. Криницкий Р.И. Контроль и ревизия в условиях автоматизации бухгалтерского учета. М.: Финансы и статистика, 1990. 116 с.

2. Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности: приказ Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.10.2007 №10256) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 47.

3. Порфиръева А.В., Серебрякова Т.Ю. Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных учреждений. М.: ИНФРА-М, 2012. 152 с.

4. Серебрякова Т.Ю. Концептуальные модели внутреннего контроля. Saarbruken, Germania: Palmarium Academic Publishing, 2012. 83 с.

СЕРЕБРЯКОВА Татьяна Юрьевна — доктор экономических наук, зав. кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: tserebryakova@rucoop.ru

SEREBRYAKoVA, Tatyana Yurevna - Doctor of Economics, Head of Department of Accounting, Analysis and Auditing. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: tserebryakova@rucoop.ru

удк 336.64

современный взгляд на теорию финансового посредничества и место кредитных кооперативов в системе финансовых посредников

В.М. старостин

Рассмотрены основные положения теории финансового посредничества, сделана попытка взглянуть на кредитный кооператив через призму постулатов теории финансового посредничества.

Ключевые слова: финансовые посредники; теория финансового посредничества; кредитный кооператив; финансовый посредник; финансовый рынок; покупатель; корпорация.

V.M. Starostin. MODERN VIEW ON THE THEORY OF INTERMEDIATION AND CREDIT COOPERATIVES IN THE SYSTEM OF FINANCIAL INTERMEDIARIES

The basic principles of the theory of financial intermediation, attempts to look at the credit cooperative in the light of the postulates of the theory of financial intermediation.

Keywords: financial intermediaries; the theory of financial intermediation; credit cooperative; financial intermediary; financial market; customer; corporation.

В российской экономической науке большое внимание уделено исследованию кооперативных основ кредитной кооперации, но в меньшей степени рассматривается финансовая природа деятельности кредитного кооператива. Зачастую роль кредитных кооперативов сводят к общественной пользе для локального местного сообщества. Их финансовую деятельность не рассматривают как что-либо значимое для организации финансовых потоков.

Между тем кредитные кооперативы и другие микрофинансовые институты в мировой экономической науке относят к финансовым посредникам, действующим на финансовом рынке. В развитых странах финансы кредитных кооперативов (кредитных союзов) составляют значимую долю всего финансового рынка. По данным на 2011 г., совокупные активы кредитных союзов США составляют почти триллион долларов (данные Credit Union National Association) [13].

В зарубежной научной среде кооперативные организации, наряду с коммерческими банками, давно рассматриваются как институты финансового рынка. К ним применяют инструментарий, разработанный в теории финансового посредничества для банков (см., например, исследования Р. Браун и Йена О'Коннор для австралийских кредитных союзов [1]).

Финансовые рынки и финансовые посредники

Финансовый рынок в рыночной экономике

занимает одно из ведущих мест, обеспечивая всех субъектов экономики финансовыми ресурсами, которые будут использованы на определенные цели. Как и на любом рынке, на финансовом рынке присутствуют продавцы (поставщики) и покупатели (потребители), являющиеся субъектами рынка. Задачей финансовых рынков является организация торговли финансовыми услугами (активами и обязательствами между покупателями и продавцами).

Покупателями и продавцами на финансовых рынках выступают следующие группы экономических субъектов:

- домашние хозяйства (домохозяйства);

- фирмы (корпорации);

- государство;

- муниципалитеты.

Каждый из субъектов в конкретный период может находиться в состоянии сбалансированности своего бюджета (доход равен расходу) либо его дефицита (расходы превышают доходы, убыток) или профицита (доходов больше, чем расходов, прибыль). В случаях дефицита или профицита ресурсов у экономических субъектов возникают либо потребности в заимствовании финансовых средств, либо возможность в размещении временно свободных средств на выгодных условиях. Финансовые рынки, собственно, и предназначены для того, чтобы наиболее эффективно были учтены и реализованы пот-