Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© 2004 г. А. С. Серебренникова

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ ДЕФИНИЦИИ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ

Начавшийся в 1990-х г. процесс реформирования общественно-политической и государственной жизни России не мог не затронуть первичный уровень территориальной организации -уровень муниципальных образований, однако многие положения действующего законодательства не решают сложностей, возникающих в практике реализации института местного самоуправления. Недостатки политической, социально-экономической и правовой составляющих вызывают озабоченность не только непосредственно на местном и региональном уровнях, но и у федерального законодателя, который предпринял попытку изменить сложившуюся ситуацию посредством принятия нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Одним из направлений работы муниципальных органов власти могут быть различные варианты межмуниципального сотрудничества.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г., определяет возможность создания ассоциаций и союзов муниципальных образований с целью координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Межмуниципальные образования могут создаваться как некоммерческие организации, и им не должны передаваться полномочия органов местного самоуправления1. Аналогичная норма зафиксирована и в Законе Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» (далее - Закон Иркутской области), где муниципальным образованиям предоставляется право заключать договоры о сотрудничестве, формировать совместные координационные органы, а также создавать объединения (союзы, ассоциа-ции)2, следовательно, норма является диспозитивной и не может быть обеспечена возможностью применения принудительных мер. Поэтому вполне естественно и закономерно, что такое правило, ограничивающее взаимодействие муниципальных образований лишь координационной и организационной функциями , не способст-

вовало активному развитию такого сотрудничества.

В настоящее время в России функционирует более 50 союзов и ассоциаций муниципальных образований, большая часть которых является учредителями Конгресса муниципальных образований Российской Федерации3. Создание ассоциаций происходило под влиянием различных факторов объективного или субъективного характера, как «сверху» (политическая воля власти), так и «снизу» в силу осознания органами местного самоуправления необходимости объединиться для решения насущных проблем муниципальных образований. В связи с этим, всероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации сильно отличаются и работают с разной степенью активности. Часть из них, которые создавались «сверху» для массовости при формировании КМО, существует лишь формально, например, союз малых городов, ассоциация шахтерских городов, ассоциация малых и сред-

4

них городов .

Понятие межмуниципального сотрудничества пока не находит своей легальной дефиниции, нет даже единого термина, отражающего такой тип отношений: наиболее часто встречающимися вариантами как в нормативных актах, так и в науке муниципального права являются «взаимодействие», «сотрудничество», «координация», «объединение» и «кооперация», федеральный законодатель чаще оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество», а Закон Иркутской области упоминает «межтерри-ториальное сотрудничество муниципальных об-разований»5. Следовательно, унифицированное понимание такого явления отсутствует, однако, мы можем попытаться обобщить некоторые нормативные и доктринальные предложения в этом направлении:

1. Межмуниципальное сотрудничество есть один из векторов местного развития, заключающийся в поиске консенсуса между смежными территориями в целях совместного решения каких - либо задач, например, в ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) создана рабочая группа по реформе ЖКХ 6

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ с изм. от 22 апр., 26 нояб. 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 авг. 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 дек. 2003 г.// Собр. законодательства РФ. 28 окт. 1995 г. № 35. Ст. 3506. Ст.10.

2 О местном самоуправлении в Иркутской области: Закон Иркутской области от 15 дек. 1997 г. № 44-ФЗ с изм. от 29 янв. 1997 г., 2 окт. 1998 г., 31 окт. 2001 г., 31 дек. 1999 г., 5 мая 2004 г.// Вост.-Сиб. правда. 1997. 20 дек. Ст. 21.

3 О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22 окт. 1998 г. № 1281// Рос. газета. 1998. 31 окт.

4 Миронова Н. И. О российском опыте функционирования ассоциаций муниципальных образований. Сотрудничество фонда «Институт экономики города» с муниципальными ассоциациями// http: www.politstudies.ru

5 О местном самоуправлении в Иркутской области. Ст. 21.

6 Устав ассоциации сибирских и дальневосточных городов// http: www.asdg.ru

2. Предполагается, что в каждом субъекте РФ будет образован совет муниципальных образований субъекта РФ для организации их взаи-модействия7, значит, такое сотрудничество должно будет носить императивный характер, что, в свою очередь, потребует совершенствования региональной и местной правовой базы в этом ключе.

3. Финансовая основа сотрудничества тоже нуждается в проработке, поскольку помимо членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований8 по новому закону, в совокупности с требованиями гражданского законодательства в отношении формирования уставного капитала юридических лиц9 конкретных механизмов обеспечения финансовой составляющей взаимодействия нет, в т.ч. в сфере объединения материальных ресурсов. Здесь можно предложить наряду с членскими взносами взимать вступительные взносы, принимать добровольные отчисления от заинтересованных муниципальных образований, пожертвования от российских и иностранных физических и юридических лиц и т.п.

4. При создании объединений муниципальных образований в виде ассоциаций и союзов создается система «независимость - ассоциация» или «самостоятельная воля - общая воля», т.к. таким объединениям запрещено быть наделенными полномочиями органов местного самоуправления, и они не имеют права вмешиваться в их деятельность, но в это же время сам процесс межмуниципальной интеграции предполагает подчиненность принимаемым на себя обязательствам, следовательно, становясь членом такого объединения, муниципальная единица должна действовать в строгом соответствии с подписанными ею соглашениями.

5. Дуализм межмуниципального сотрудничества проявляется, с одной стороны, в том, что это публично - правовой институт, объединяющий нормы муниципального, государственного и отчасти административного права, а с другой -отражает в большой степени договорный характер таких отношений, следовательно, имеет место смешение частного и публичного начала.

6. При дальнейшем рассмотрении вышеуказанного принципа хотелось бы остановиться на организационно-правовых формах межмуни -ципального сотрудничества. Как упомянутое федеральное, так и, соответственно, региональное иркутское законодательство в качестве таких форм выделяют объединения муниципальных образований (союзы, ассоциации и иные с учетом территориальной и организационной основы), а также межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований. В этой связи мы опять

7 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ// Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Ст. ст. 8, 66.

8 Там же. Ст. 66, ч.2.

9 Гражданский кодекс Российской Федерации: Принят Государ-

ственной Думой 21 окт. 1994 г., с изм. от 20 февр., 12 авг. 1996 г., 8 июля 1999 г., 16 апр., 15 мая 2001 г., 21 марта 2002 г. М., 2002. Ст. ст. 90, 99, 118.

можем наблюдать взаимодействие публичных и частных интересов:

- налицо публичный субъект отношений (муниципальные образования);

- публичный объект (отношения по совместному решению практических проблем местной власти, например, посредством реализации общих проектов в сфере теплоснабжения). В настоящее время межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере - сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления в его взаимодействии с федеральными и региональными властями, обеспечения участия в выработке государственной политики в области местного самоуправления, оказания помощи при проведении выборов и др. Между тем, практика требует нормативного урегулирования межмуниципальных отношений в экономической и социальной сферах. Такое сотрудничество, на наш взгляд, является существенным фактором повышения эффективности местного самоуправления.

- публичное содержание такого (создание условий для эффективного решения вопросов местного значения, реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований).

В то же время нельзя забывать и о частноправовом аспекте такого сотрудничества: как уже было отмечено, для совместного решения вопросов местного значения могут быть учреждены межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытого акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, их деятельность регулируется гражданским законодательством. Следовательно, для реализации публичного интереса законодатель избирает частно-правовой механизм, т.е. обращается по сути к гражданско-правовым формам юридических лиц, а данная ситуация предполагает совмещение императивного и диспозитивного методов регулирования. На практике это может привести к конкуренции правовых норм и сложностям при учете нужд публичного субъекта в гражданских правоотношениях в соответствии с ГК РФ10.

Наиболее проблемным вопросом, связанным с организационно-правовыми формами межмуниципального сотрудничества, является возможность или невозможность передачи создаваемым объединениям и организациям полномочий органов местного самоуправления. С одной стороны, законодательство прямо запрещает такую передачу полномочий союзам и ассоциациям муниципальных образований, закрепляя за ними функцию координации, но в отношении коммерческих организаций, как считает, например, В. Васильев, такое положение не совсем оправданно, ведь при создании совместных предприятий и организаций им как раз могут передаваться соответствующие права органов ме-

1G Там же. Гл. 5.

стной власти11, однако какими конкретными полномочиями органов местного самоуправления он желал бы наделить межмуниципальные коммерческие структуры, не поясняется. Если мы про-

-12

анализируем перечень полномочий12 по новому Закону об общих принципах, то, вероятно, к ним могут быть отнесены полномочия органов местного самоуправления по установлению тарифов на услуги, предоставляемые соответствующими предприятиями и учреждениями.

7. Осуществление сотрудничества предполагает оперирование механизмами репрезентации, но до настоящего момента институционализация различных форм объединения оставляет до конца неясным, каким образом может происходить контроль законодательных органов муниципальных образований за действиями и актами лиц, ответственных за такое сотрудничество, т.к. чаще всего все вопросы, касающиеся этого института, обсуждаются такими лицами между собой, без электорального участия, что вызывает сомнения в демократической легитимности принимаемых решений. Следовательно, здесь имеет место проблема учета воли населения, что особенно важно при формировании ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Таким образом, исходя из предложенных нами признаков можно дать следующее определение межмуниципального сотрудничества в России - это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления

смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично- и частноправового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципаль-ных единиц).

Васильев В. Федеральный закон о местном самоуправлении нуждается в изменениях// Независимый институт выборов. 2001. № 11. С. 17.

12 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ. Ст.17.