Административно-правовое регулирование деятельности объединений граждан: история развития

рассмотрении на заседании комиссии будут трактоваться в пользу родителя или законного представителя несовершеннолетнего.

Как уже говорилось, заседания комиссии, являющейся коллегиальным органом и осуществляющим административную юрисдикцию, проводятся планово, как правило, один раз в две недели. На наш взгляд, возникает угроза нарушения срока давности привлечения к административной ответственности. Учитывая специфику организации деятельности комиссии, представляется целесообразным внести изменения в ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ: «По делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, коллегиальным органом - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения». И в ч. 1.1. ст. 29.6: «Дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, коллегиальным органом протокола об административном правонарушении и других материалов дела».

Данные изменения в КоАП РФ будут способствовать объективному, полному всестороннему и своевременному рассмотрению дела и соответствовать как общим задачам производства по делам об административных правонарушениях, так и принципу процессуальной экономии.

1 Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2006. С 150.

2 См. ст. 5 Закона Саратовской области от 5 августа 2014 г. № 89-ЗСО «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собр. законодательства Саратовской области. 2014. № 33, ч. 1, с. 8017.

3 См. ст. 25 Закона Саратовской области от 5 августа 2014 г. № 89-ЗСО «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».

4 URL:http://www.krholm.ru/index.php/kdn

5 См.: Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. № 36-12-2004 «О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Законность. 2008. № 2.

Ю.В. Соболева

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ

В статье анализируется история развития нормативных актов, регулирующих административно-правовой статус объединений граждан. На этой основе формулируется вывод о выделении трех этапов административно-правового регулирования деятельности объединений в России. Характеризуются особенности регулирования данных организаций на каждом из этапов.

Ключевые слова: объединения граждан, административно-правовое регулирование, этапы развития законодательства об объединениях, виды объединений граждан.

© Соболева Юлия Викторовна, 2015

Кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: j.soboleva@mail.ru

Yu.V. Soboleva

ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF ACTIVITY OF ASSOCIATIONS OF CITIZENS: HISTORY OF DEVELOPMENT

In article the history of development of the regulations regulating administrative legal status of associations of citizens is analyzed. On this basis the author draws a conclusion about allocation of three stages of administrative and legal regulation of activity of associations in Russia. In article features of regulation of data of the organizations on each of stages are characterized.

Keywords: associations of citizens, administrative and legal regulation, stages of development of the legislation on associations, types of associations of citizens.

Традиционно в качестве субъектов административного права называются объединения граждан. Право граждан на объединение закреплено в ст. 30 Конституции РФ и конкретизируется в различных федеральных законах. По справедливому мнению Н.М. Конина, уделяющего внимание в своих учебных пособиях объединениям граждан, последние реализуют свой административно-правовой статус во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами1. Современному законодательству об объединениях граждан предшествовали нормативные акты, развитие которых происходило в России поэтапно и с определенными особенностями на каждом этапе. Конкретно-исторический подход предполагает рассмотрение правовых категорий и институтов не только в рамках определенной исторической эпохи, но и в границах данного государства, т.е. с учетом воздействия на них местных традиций, политической и правовой культуры и т.п., сложившихся в конкретный исторический период в условиях их постоянного развития2. н

Можно выделить несколько этапов исторического развития законодатель- С ства об объединениях граждан в России. Так, по мнению А.И. Норкина, Россия т прошла 4 этапа в регулировании содержания правового статуса объединений к граждан: 1) до Февральской революции (период монархии); 2) после Февральской о' революции (Временное правительство); 3) после Октябрьской революции (совет- | ский период); 4) новейшая история3. Представляется, что первый и второй этапы в следует объединить и обозначить временные рамки между третьим и четвертым н

о

этапами. Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательство об Ю объединениях граждан прошло следующие этапы своего развития: 1 этап - до | Октябрьской революции 1917 г.; 2 этап - после Октябрьской революции 1917 г. К и до 1990 г., когда был принят первый закон об общественных объединениях; а 3 этап - с 1990 г. и до принятия Конституции РФ 1993 г. | В нормативных актах дореволюционной России (Уставе Благочиния 1702 г., и нормальных уставах 1836 г., Циркуляре Министерства внутренних дел 1905 г. и № других) регулировались вопросы деятельности частных обществ и союзов. Испол- 00 нение данных актов возлагалось на Министерство внутренних дел, создавались ~ губернские присутствия по делам об обществах, которые контролировали их 5 деятельность4. Так, например, в 1906 г. при канцелярии Симбирского губернатора было образовано Симбирское губернское по делам об обществах присутствие Министерства внутренних дел. Присутствие занималось регистрацией вновь возникающих на территории губернии обществ и осуществляло общий надзор за их деятельностью5. В дореволюционной России действовали следующие общества: Всероссийское общество поощрения художников, появившееся в 1820 г.; 71

Русское географическое общество, созданное в 1845 г.; общество Красного Креста, основанное в 1867 г.; Русское театральное общество, созданное в 1894 г., и др.

В России право на свободу объединений, прежде всего политических партий, было провозглашено Императорским манифестом от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», а 4 марта 1906 г. утверждены Временные правила об обществах и союзах, действовавшие до конца существования Российской империи6. Так, в соответствии с Императорским манифестом от 17 октября 1905 г. населению были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»7.

В российской истории также был период, когда осуществлялся исключительно судебный порядок регистрации общественных организаций, установленный постановлениями Временного Правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» и от 21 июня 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов». Функция государственной регистрации объединений была отнесена к ведению окружных судов. В их структуре были специально созданы регистрационные отделы8. Таким образом, на первом этапе можно говорить лишь о зарождении нормативного регулирования объединений.

Второй этап развития административно-правового регулирования деятельности объединений граждан - после Октябрьской революции 1917 г. и до 1990 г., когда был принят первый закон об общественных объединениях. Данный период характеризуется достаточно активным ростом количества а добровольных объединений граждан, несмотря на тоталитарный режим и от? сутствие должной, законодательной, базы. Нормативной базой их деятельности 3 являлись подзаконные акты. Так, в 1922 г. был принят ряд нормативных актов, ц регулирующих деятельность различных союзов и объединений: Постановле-| ние Президиума ВЦИК РСФСР от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов | и всероссийских совещаний различных союзов и объединений. О регистрации £ этих организаций»9, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. | «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих | цели извлечения прибыли и надзора за ними»10, Инструкция ВЦИК от 10 ав- густа 1922 г. «О регистрации обществ, союзов и объединений»11 и Инструкция енно «О выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, | союзов и объединений»12. В 1928 г. принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР | «Об утверждении Положения об обществах и союзах, не преследующих целей >1 извлечения прибыли»13, в которое в том же году были внесены изменения14. I Все указанные нормативные акты, таким образом, имели республиканский | уровень. 9 мая 1924 г. был принят первый акт СССР об общественных объеди-

I нениях - Постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и

н

£ регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли,

со

распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними»15. Функции по регулированию и контролю за деятельностью обществ и союзов выполняли органы НКВД.

На рубеже 20-30-х гг. ХХ в. в СССР утвердился тоталитарный политический режим, и развитие нормативных актов об общественных объединениях надолго 72 приостановилось. 6 января 1930 г. было издано Постановление ЦИК и СНК СССР

«О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли»16, действовавшее до вступления в силу 1 января 1991 г. Закона СССР «Об общественных объединениях»17.

Вместе с тем республики, входящие в состав СССР, самостоятельно могли принимать нормативные акты, регулирующие порядок создания и деятельности объединений граждан. Так, например, 10 июля 1932 г. в РСФСР был принят акт о деятельности добровольных обществ - Положение о добровольных обществах и союзах, утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР18. Данный документ регулировал правовой статус указанных в нем объединений, в т.ч. закреплял требования к их уставам, вопросы контрольно-надзорной деятельности, ответственности добровольных обществ, союзов и др.

Статус же иностранных и международных добровольных обществ и союзов, действовавших на территории СССР, был урегулирован Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 7 сентября 1932 г. «О порядке деятельности в пределах Союза ССР иностранных и международных добровольных обществ и союзов»19. Указанные акты просуществовали до вступления в силу в 1991 г. Закона СССР «Об общественных объединениях».

Характеризуя второй этап развития законодательства об объединениях граждан, можно согласиться с мнением о том, что в этот период существовало множество форм участия населения в процессе обеспечения общественного порядка. По мнению С.Б. Денисова, такое участие населения в содействии правоохранительным органам выражалось, например, в следующем: ночные караулы, сельские исполнители, комиссии общественного порядка, общества

В

содействия милиции, группы охраны общественного порядка, добровольные т народные дружины, товарищеские суды, студенческие службы безопасности20. С Учеными предлагались классификации объединений граждан данного пе- | риода. Так, например, Т.Д. Карлина называет среди добровольных обществ и К их союзов, действовавших в 30-х гг., культурно-просветительские, научные, г

о

музыкальные, научно-технические общества21. Представляется, что данную д

а

классификацию необходимо дополнить таким видом обществ, имевших боль- т

в

шое распространение в СССР, как общества, оказывавшие содействие в охране нн общественного порядка. Ю

При делении общественных объединений на виды в СССР часто использовался д

__и

такой критерий, как их роль в политической жизни. Подразумевалось деление С

__к

общественных организаций на «первостепенные» и «второстепенные». Поэтому а

сначала называлась Коммунистическая партия СССР, а затем остальные орга- |

низации. Например, Ю.М. Козлов указывал на то, что система общественных |

организаций включает следующие их основные виды: во-первых, КПСС; во- №

вторых, массовые организации, профессиональные союзы, ВЛКСМ, доброволь- 1

о

ные общества и их союзы; в-третьих, органы общественной самодеятельности ~ (например, родительские комитеты школ, уличные и домовые комитеты)22. 5 Основание деления организаций на виды Ю.М. Козловым прямо не названо, но подразумевается. Это значение и роль общественных организаций.

Вместе с тем, несмотря на тоталитарный режим, институты гражданского общества, как-то добровольные объединения граждан, активно функционировали. Но, конечно, их деятельность осуществлялась под управлением государства. Поэтому отсутствовали, например, среди данных институтов 73

политические партии. Однако зачатки демократии позволили перейти в конечном итоге к другому политическому режиму и переход к следующему - третьему этапу развития законодательства об объединениях граждан. Он был ознаменован принятием первого в истории государства Закона СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»23 Преамбула Закона провозглашала, что право на объединение является неотъемлемым правом человека и гражданина в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека. Перечень объединений содержался в ст.1 Закона и оставался открытым, что на практике вызывало вопросы при признании конкретной организации общественным объединением.

В качестве положительных черт Закона СССР «Об общественных объединениях», например, называется то, что в нем закреплялось положение, дополнительно гарантирующее соблюдение прав при государственной регистрации уставов общественных объединений, а именно возможность оставить без рассмотрения заявление о данной процедуре. Это приводило к тому, что можно было исправлять ошибки в документах, подаваемых на регистрацию, без получения отказа в ней. При этом объединение освобождалось от обязанности повторно проводить учредительную конференцию и уплачивать регистрационный сбор24. Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях» действовал до вступления в силу Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях". По справедливому мнению Н.М. Конина и Е.И. Маториной, «двигателем управления экономикой и социальной сферой в современный а период становится закон...»25.

л. Необходимо отметить, что на втором этапе развития административно-

И правового регулирования деятельности объединений граждан была реализована 2 функция государства по передаче некоторых своих полномочий общественным | структурам. Примерами таких организаций являлись общественные суды. Так, | например, 30 декабря 1929 г. было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР | «О товарищеских судах на фабрично-заводских предприятиях, в государствен-| ных и общественных учреждениях и предприятиях»26.

| В настоящее время наблюдается возврат норм об общественном контроле в

современное законодательство, что указывает на преемственность исторически £ известных институтов участия общественности в содействии по реализации | государственных функций. Процесс этот длительный, и конкретные властные | полномочия, как в советский период, негосударственным организациям не пере->1 даются, что можно проследить на примере истории принятия Федерального за-| кона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»27. | Субъектами общественного контроля в соответствии со ст. 9 данного Закона 1 являются общественные палаты и общественные советы при органах власти.

I

§ По словам члена Совета Е. Тополевой при обсуждении проекта закона на слу-

т

шаниях в Общественной палате 26 марта 2014 г., «исключение общественных объединений из процедуры общественного контроля, предложенное новым законом, вызвало большое недоумение»28.

В связи с этим предлагается дополнить ст. 9 Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», включив туда

74

в качестве субъектов общественного контроля и общественные объединения.

Е.В. Холодная • Гласность и открытость как условие законности деятельности органов государственной власти

Таким образом, исторический подход позволяет использовать накопленный опыт для совершенствования современного состояния исследуемых явлений.

1 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 61.

2 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 54.

3 См.: Норкин А.И. Правовой статус общественных объединений: проблемы теории и практики: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 14.

4 См.: Карлина Т.Д. Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С. 11.

5 См.: ОГБУ «Государственный архив Ульяновской области». URL: http://www.ogugauo. ru/funds/index. php?act=fund&id=428076 (дата обращения: 27.09.2014).

6 См.: Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 11-12.

7 Законодательные акты переходного времени. 1904- 1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. 3-е изд., пересм. и доп. по I сентября 1908 года / под ред. Н.И.Лазаревского. СПб., 1909. С. 150-151.

8 См.: Норкин А.И. Указ. раб. С. 14.

9 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1922. № 40, ст. 477.

10 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1922. № 49, ст. 622.

11 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1922. № 49, ст. 623.

12 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1922. № 49, ст. 624.

13 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1928. № 22, ст. 157.

14 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1928. № 108, ст. 677.

15 См.: Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 5, ст. 167.

16 См.: Собрание законов СССР. 1930. №7, ст. 76.

17 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР. 1990. № 42, ст. 839.

18 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1932. № 74, ст. 331.

19 URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=30747 (дата обращения: 15.03.2014).

20 См.: Денисов С.Б. Концептуальные основы участия граждан в обеспечении общественного порядка: история и современность // Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Саратовского университета. Саратов, 2009. С. 633.

21 См.: Карлина Т.Д. Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С. 12.

22 См.: Козлов Ю.М. Советское административное право: пособие для слушателей. М., 1984. С. 106.

23 См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 42, ст. 839.

24 См.: Норкин А.И. Указ. раб. С. 14-15.

25 Конин Н.М., Маторина Е.И. Современные тенденции в государственном управлении// Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4. С. 37.

26 См.: Собр. узаконений РСФСР. 1929. №114, ст. 707.

27 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. I, ст. 4213.

28 Обсуждение проекта закона на слушаниях в Общественной палате 26 марта 2014 г. URL: http:// president-sovet.ru/news/5767/ (дата обращения: 15.03.2014).

Е.В. Холодная

ГЛАСНОСТЬ И ОТКРЫТОСТЬ КАК УСЛОВИЕ ЗАКОННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Статья посвящена теме презумпции публичности и открытости, представляющей собой организационные основы органов государственной власти. Показано значение принципа информационной открытости в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: презумпция гласности, государственные органы, свободный доступ, правительственный сектор, федеральная законодательная власть.

© Холодная Елена Викторовна, 2015

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: j.soboleva@mail.ru 75