Инновационный потенциал государственных закупок и механизмы его реализации в условиях контрактной системы

ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

А.Ю. КУЛЕВ

Антон Юрьевич КУЛЕВ — аспирант кафедры макроэкономического регулирования Северо-Западного института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В 2012 г. окончил Северо-Западный институт управления РАН-ХиГС при Президенте РФ.

Автор 5 публикаций.

Область научной специализации — инновационная экономика.

^ ^ ^

ИННОВАЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И МЕХАНИЗМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В УСЛОВИЯХ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ* *

В мировой практике широкое распространение получил подход к политике инновационного развития под названием “Demand driven innovation policy” (DDI), основанный на стимулировании спроса на инновации. В соответствии с этим подходом государственные закупки, наряду с отраслевым регулированием, индустриальной и профессиональной стандартизацией, рассматриваются в качестве важного инструмента данного процесса. В условиях становления в Российской Федерации контрактной системы важно максимально использовать инновационный потенциал государственных закупок [1].

В течение 8 лет государственные и муниципальные заказчики закупали товары, работы и услуги, руководствуясь нормами Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». За это время в Закон было внесено огромное количество поправок и изменений. В числе многочисленных проблем, накопившихся в системе госзаказа, эксперты называют «антиинновационность» системы госзакупок в результате преобладания стоимостных критериев оценки заявок, что затрудняло закупку инновационной и высокотехнологичной продукции для нужд государства [2; 4].

Появление нового Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ознаменовало важный этап реформирования системы государственных и муниципальных закупок. В отличие от Закона № 94-ФЗ, который регулировал лишь стадию размещения заказов, новый Закон регламентирует весь закупочный процесс, включая планирование и прогнозирование, формирование и размещение заказа, исполнение контрактов и приемку результатов, мониторинг, контроль и аудит. Согласно новым требованиям потенциальный участник закупок, да и любой желающий, может видеть в размещаемых на официальном сайте (а позднее — в единой информационной системе) планах-графиках и планах закупок, что конкретно и в каких объемах планирует закупать заказчик в течение года.

Кроме того, впервые вводится обязательное общественное обсуждение закупок, по результатам которого могут вноситься изменения в планы-графики, планы закупок, документацию о закупках вплоть до полной отмены закупок. Новый Закон расширяет перечень способов закупок. В частности, появляются такие новые способы закупок, как двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием, запрос предложений. Контрактная система предусматривает осуществление деятельности заказчика преимущественно на профессиональной основе, с привлечением к работе квалифицированных

127

ГРНТИ 06.54.31 © А.Ю. Кулев, 2014

* Публикуется по рекомендации д-ра экон. наук, доц. А.Х. Курбанова.

128

ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

специалистов, обладающих теоретическими знаниями, опытом и навыками в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

Впервые в законодательстве о государственных и муниципальных закупках Закон № 44-ФЗ рассматривает стимулирование инноваций в процессе госзакупок на уровне базовых требований. Согласно принципу стимулирования инноваций заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Возникает вопрос: какую продукцию следует считать инновационной и высокотехнологичной? В самом Законе данные понятия не определены. В авторитетном зарубежном документе «Руководство Осло» — «Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям» (далее — Руководство) определены критерии отнесения продукции к инновационной. Так, в частности, в третьем издании Руководства под «инновацией» понимается введение в употребление какого-либо нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги) или процесса, нового метода маркетинга или нового организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или внешних связях. Минимальным признаком инновации является требование, по которому продукт, процесс, метод маркетинга или организации должен быть новым (или значительно улучшенным) для практики данной фирмы.

Таким образом, в категорию инноваций включаются продукты, процессы и методы, которые фирмы создали первыми, и/или продукты, процессы и методы, заимствованные от других фирм или организаций. Инновационной деятельностью являются все научные, технологические, организационные, финансовые и коммерческие действия, реально приводящие к осуществлению инноваций или задуманные с этой целью. В Руководстве выделено 4 типа инноваций: продуктовые, процессные, маркетинговые, организационные, а также даны определения и признаки отнесения к каждому типу инноваций.

В Российской Федерации в настоящее время отсутствует единая система классификации критериев инновационности продукции, вместе с тем отдельные разработки в этом направлении ведутся. В частности, такие критерии определены в Указаниях по заполнению формы федерального статистического наблюдения № 4-инновация «Сведения об инновационной деятельности организации», утвержденных приказом Федеральной службы государственной статистики от 30.10.2009 г. № 237. В данном документе дается определение инновационных товаров, работ, услуг как товаров, работ, услуг, подвергавшихся в течение последних 3 лет технологическим изменениям разной степени. При этом по уровню новизны в соответствии с Руководством разделяются вновь внедренные (в том числе принципиально новые) товары, работы и услуги или подвергавшиеся значительным технологическим изменениям и усовершенствованию.

Наряду с государственными и муниципальными закупками, регулирование которых осуществляется в соответствии с Законом № 44-ФЗ, существуют закупки, осуществляемые отдельными видами юридических лиц, аффилированных с государством (государственные корпорации, госкомпании, естественные монополии, ГУПы, МУПы и подконтрольные им компании). Такие закупки регулируются Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В соответствии с ч. 4 ст. 4 данного Закона критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Необходимо отметить, что такие критерии установлены и утверждены приказами федеральных исполнительных органов. В их числе: приказ Министерства образования и науки РФ от 01.11.2013 г. № 881; приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 01.11.2012 г. № 1618; приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 10.10.2013 г. № 286; приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14.12.2012 г. № 768. Таким образом, каждый приказ относится к сфере деятельности того органа исполнительной власти, который его выпустил.

Вместе с тем анализ содержания приказов показал, что разработанные и утвержденные критерии на самом деле не отражают специфики закупаемой продукции в конкретной сфере деятельности. Это просто разные, зачастую излишне общие и неопределенные, характеристики продукции, названные

ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

129

критериями. Кроме того, если в приказах Минобрнауки, Минпромторга, МЧС России отдельно выделены критерии отнесения товаров, работ и услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции, то в приказе Минкомсвязи России предложены единые критерии для инновационной и высокотехнологичной продукции. Создается впечатление отсутствия четкого понимания у разработчиков приказов различий между этими понятиями.

В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ государственный контракт на выполнение НИОКР заключается преимущественно по результатам конкурсных процедур. Для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурностроительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), а также, в случае если для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки, может применяться процедура двухэтапного конкурса, в том числе с предварительным квалификационным отбором. Таким образом, приоритет в государственных закупках должен получать поставщик инновационной продукции, обладающий соответствующей предмету закупки квалификацией, что является существенным инструментом стимулирования инноваций.

Необходимо отметить, что предусмотренные данным Законом антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона, к сожалению, не стали весомой преградой на пути недобросовестных поставщиков, особенно в тех случаях, когда начальная (максимальная) цена контракта не превышает 15 млн руб. Кроме того, установление 25 %-ного порога снижения цены для включения антидемпинговых механизмов во многих случаях является недостаточной мерой, поскольку если начальная максимальная цена определена достаточно точно (на что, собственно, и нацелены предлагаемые Законом методы ее расчета), то снижение цены на 15-20 % в ряде случаев уже является демпингом. По нашему мнению, порог снижения цены при установлении демпинга необходимо дифференцировать в зависимости от объекта закупок, что особенно актуально при закупках инновационной и высокотехнологичной продукции.

В новом Законе и утвержденных Правительством РФ Правилах оценки заявок, окончательных предложений участников закупки значительно повышен удельный вес нестоимостных критериев, в том числе качества и квалификации. Так, при закупках научно-исследовательских, опытноконструкторских или технологических работ максимальная значимость нестоимостных критериев может достигать 80 %, а удельный вес стоимостных критериев соответственно может составлять только 20 %. В установленных новым Законом и Правилами случаях возможен предварительный квалификационный отбор участников, в ходе которого участники закупки оцениваются по дополнительным требованиям к их квалификации. Все эти меры направлены на то, чтобы отстранить от участия в закупочных процедурах неквалифицированных поставщиков и снизить, тем самым, риски некачественного исполнения контрактов.

В то же время использование системы государственных закупок в качестве инструмента политики стимулирования спроса на инновации является сложной задачей. Преградой в этом деле может стать сложившаяся практика ориентации на закупки по наименьшей цене, что далеко не всегда правильно с государственной точки зрения. Экономия бюджетных средств, безусловно, важна, но часто она понимается слишком буквально [3].

Согласно протоколу заседания Президиума Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям № 5 от 11.10.2010 г. и с учетом разработанных Минэкономразвития России «Методических рекомендаций по реализации пилотных проектов по введению требований по инновационности в закупочную деятельность федеральных и региональных органов власти и подведомственных им предприятий и организаций и формированию перечней рекомендуемой для закупок на среднесрочную перспективу инновационной продукции гражданского назначения» реализуются пилотные проекты, целью которых является формирование на уровне федерального (регионального) органа исполнительной власти постоянно действующих механизмов и процедур, обеспечивающих приобретение инновационной продукции по тем направлениям закупок, где это возможно и целесообразно.

В соответствии с указанными Методическими рекомендациями целью реализации пилотных проектов является формирование на уровне федерального (регионального) органа исполнительной власти постоянно действующих механизмов и процедур, обеспечивающих приобретение инновационной

130

ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

продукции по тем направлениям закупок, где это возможно и целесообразно. В ходе реализации пилотных проектов планируется решить следующие задачи. Во-первых, на основе транспарентного вовлечения бизнеса, научного и экспертного сообщества в процессы определения государственных нужд и анализа существующих на рынке и разрабатываемых инновационных технологий и продуктов должен быть отработан порядок формирования технических требований к закупаемой продукции, обеспечивающих ее инновационность при соблюдении действующих положений законодательства о государственных закупках. Во-вторых, должны пройти апробацию новые процедуры и механизмы закупок федеральными и региональными органами власти и подведомственными им предприятиями и организациями инновационной продукции с учетом изменений, вносимых в законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд, предоставляющих право Правительству РФ устанавливать любые варианты размещения заказа.

Необходимо отметить, что в субъектах РФ — участниках реализации пилотных проектов по повышению инновационности государственных закупок, должны быть разработаны проекты нормативных актов, обеспечивающих процедуру закупок российской инновационной продукции для государственных и муниципальных нужд.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что закупки инновационной и высокотехнологичной продукции следует выделить в отдельную категорию закупок, к которой должны применяться особые условия. Необходимо сформировать и законодательно закрепить приоритеты инноваторов — участников закупочных процедур. Необходимо разработать четкие и понятные критерии отнесения товаров, работ и услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции. Особое внимание следует уделять экспертизе конкурсных заявок участников в части определения инновационности закупаемой продукции. Закупая инновационную и высокотехнологичную продукцию, не следует забывать об установлении обязательных норм и стандартов по экологичности, энергоэффективности и ресурсосбережению [5].

ЛИТЕРАТУРА

1. Каранатова Л.Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 140-158.

2. Князьнеделин Р.А. Определение критерия качественных и функциональных характеристик продукции, работ (услуг), приобретаемых в рамках государственного заказа // Известия СПбУЭФ. 2012. № 6. С. 112-115.

3. Козин М.Н., Хачатрян Г.А. Начальная цена контракта в системе государственных закупок // Поволжский торгово-экономический журнал. 2011. № 3. С. 58-69.

4. Курбанов А.Х., Плотников В.А. Направления развития институционального регулирования государственных закупок // Известия Юго-Западного государственного университета. 2011. № 2. С. 22-30.

5. Мгоян Р.П. Государственный заказ как инструмент развития реального сектора экономики // Известия СПбУЭФ. 2014. № 2. С. 109-111.