К вопросу создания мегарегулятора финансового рынка в России

К ВОПРОСУ СОЗДАНИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА ФИНАНСОВОГО РЫНКА В РОССИИ

Т. М. КОЖЕВНИКОВА, С. Г. ТЕР-АКОПОВ

Проходящие в мировой экономике изменения определяет вопросы обеспечения стабильности экономики, и в связи с этим модернизация финансового надзора становиться весьма актуальными. В статье идет речь о нескольких примерах мирового опыта создания финансовых мегарегуляторов и истории этого вопроса в России. Также проанализированы перспективы и риски возможных вариантов, предложенных в ходе правительственных дискуссий. Создание финансового мегарегуля-тора потребует не столько организационно-институцио-нальных изменений, сколько совершенствования методологической базы надзора. Процесс создания финансового мегарегулятора необходимо неоднократно пересматривать для нахождения необходимых методологических подходов к финансовому надзору с учетом наработанного мировой практикой опыта, поэтапного решения всех возникающих вопросов, которые могут потребовать определенных коррективов в логике этого процесса и гибких организационных решений.

Ключевые слова: центральный банк, финансовый мегарегулятор, финансовые рынки, финансовая система.

Современное состояние международных финансовых рынков требует новых подходов к их регулированию и надзору. Не менее актуален этот вопрос и для России. Поэтому проблема создания мегарегулятора финансовых рынков в России имеет и теоретический и практический интерес.

Идея о необходимости создания мегарегуля-тора финансовых рынков и сосредоточении в нем функции контроля и надзора за всеми секторами финансового рынка возникает в России уже около десяти лет с известной периодичностью. Рассмотрим историю этого вопроса.

Впервые идея мегарегулятора была предложена в исследовании компании Cadogan Financial в конце 1999 г. по заказу Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) России. В ноябре 2003 г. создание мегарегулятора обсуждалось на заседании правительства, по итогам которого Министерству финансов, Министерству экономического развития и другим ведомствам было поручено «представить свои предложения» по этому вопросу. В марте 2004 г. первым шагом по реализации данной инициативы стало создание Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). В 2005 г. концепция создания мегарегулятора была официально выдвинута ФСФР в проекте «Стратегии развития финансового рынка на 20062008 годы». Обсуждался вопрос о финансовом мегарегуляторе при рассмотрении стратегии развития финансовых рынков (предполагалось соз-

дание новой структуры и передача ей функции банковского надзора от Центрального банка РФ). В феврале 2006 г. правительство утвердило основные принципы стратегии, однако идея независимости регулятора от исполнительной власти была отвергнута, так же, как и передача ему контроля за банками. В апреле 2009 г. эту тему вновь поднял помощник президента А. Дворкович, заявивший о целесообразности создания такого института. В сентябре свой законопроект о создании мегарегулятора как саморегулируемой организации участников рынка внесли в Госдуму депута-ты-справороссы, однако поддержки он не получил. Момент времени для его практического воплощения был неподходящим, и законопроект отклонили. В сентябре 2012 г. первый вице-премьер И. Шувалов вновь вернулся к проблеме мегарегулятора (в том числе в связи с рассмотрением проекта новой пенсионной стратегии), поручив Министерству финансов провести совещание по этой проблеме с заинтересованными ведомствами. Таким образом, возникло предложение создать мегарегулятор на базе ФСФР и ЦБ, консолидируя финансовый надзор в Банке России. Последние полгода это предложение активно обсуждается финансовым сообществом, свои предложения и контраргументы выдвигают различные его представители (Министерство экономического развития РФ, профессиональные ассоциации).

Мировая практика свидетельствует, что мотивы и аргументы формирования консолидированного финансового надзора могут быть следующими: оптимизация расходов на реализацию полномочий (наиболее актуально для небольших государств); возможность осуществлять надзор за финансовыми конгломератами на консолидированной основе, особенно в условиях универсализации финансового сектора и появления комбинированных финансовых продуктов; снижение угрозы системных рисков; минимизация риска недобросовестного поведения участников рынка; повышение эффективности надзора за небанковскими финансовыми посредниками и т. п. Важно отметить также следующий факт, что «уроки кризиса и накопленный в отдельных странах опыт функционирования мегарегулятора привели в мире к пониманию необходимости повышения роли центральных банков в моделях интегрированного надзора» [3]. Такой подход как раз и применяется сейчас в России.

Таким образом, мировая практика свидетельствует, что в качестве мегарегулятора обычно выступает специально созданный орган, юридическое лицо в специальной организационно-правовой форме, сочетающее функции регулирования (пра-воустановления) и надзора (правоприменения) на финансовых рынках, являющееся независимым неправительственным органом (но подотчетным правительству, парламенту или президенту), финансируемое из внебюджетных источников, действующее на коллегиальной основе, не имеющее права законодательной инициативы [5].

Размеры российской экономики позволяют России в будущем занять более крупную нишу в мировом финансовом обороте. Международные сопоставления приводят к одному выводу - о необходимости конкурировать, внедрять мониторинг системных рисков, развивать средне- и долгосрочное прогнозирование, реализовывать длительные стратегии развития финансового сектора, корректирующие его деформации и повышающие его способность устойчиво развиваться на базе, прежде всего, внутреннего спроса (в сочетании со всеми возможностями, предоставляемыми международными финансами) [2].

Остановимся еще раз на возможных вариантах, тех достоинствах, недостатках и перспективах, которые присутствуют в предложениях об архитектуре создания финансового мегарегулято-ра для России.

В ходе дискуссий, прошедших осенью 2012 г., оформились три основных варианта формирования финансового мегарегулятора. Первый вариант

предполагает укрепление кадрового потенциала и улучшение материального технического обеспечения ФСФР и создание финансового надзора на ее основе. По второму варианту необходима передача всех полномочий ФСФР Банку России с возможной автономией подразделения, осуществляющего регулирование и надзор за участниками финансового рынка (сторонниками выступили глава Банка России С. Игнатьев, первый вице-премьер И. Шувалов, министр финансов А. Силуанов и др.). Третий вариант связан с созданием специального органа при Банке России с передачей этому органу полномочий ФСФР (сторонники этого варианта -председатель рабочей группы по созданию МФЦ А. Волошин, руководитель экспертного управления делами Президента РФ Э. Набиулина, глава ФСФР Д. Панкин и др.).

Первый вариант представляется маловероятным в силу бюджетных ограничений, кроме того, данный вариант предлагался в 2005 г. и не пользуется популярностью у исполнительной власти. Поэтому речь идет о втором и третьем вариантах, выборе среди них или оформлении некоего промежуточного варианта с переходным периодом от одного к другому. Однако существуют и противники формирования консолидированного надзора на базе Центрального банка (в основном это представители делового сообщества, НАУФОР), даже предлагающие формировать финансовый надзор на базе саморегулируемых организаций (СРО). Но, на наш взгляд, это задача, которая не может быть реализована на данном этапе развития российской экономики в силу слабости организационных и методологических аспектов деятельности СРО. Даже такие страны, как США, где СРО являются на порядок более развитыми, не ставят вопрос в такой плоскости. Современная экономика предполагает государственное регулирование, в том числе в финансовой сфере, которое может и должно дополняться деятельностью СРО, их вхождением в специализированные органы и комитеты по финансовому надзору. В России предполагается, что представителей СРО будут включать в специально созданный комитет по финансовым рынкам при Центральном банке РФ, предполагая выполнение ими экспертных функций.

В позиции «против» создания на данном этапе мегарегулятора в России отмечается отсутствие жизненной необходимости создания финансового мегарегулятора, в том числе на базе Банка России (для его создания нет экономической базы) [6]. Основные возражения «против» возникают в основном среди делового сообщества, представителей НАУФОР, Минэкономразвития. Кроме того,

Международный комитет банковского надзора (Базель) не рекомендует внедрять мегарегулирова-ние, если финансовый рынок раздроблен и на нем присутствуют компании с небольшим размером собственного капитала. Но следует заметить, что в качестве экономической причины создания мега-регулятора называется потребность в консолидированном надзоре в силу того, что 98 % российских финансовых организаций входит в состав финансовых холдингов (конгломератов), транслируя риски между секторами финансового рынка (системный риск) [5]. И если экономические причины появились не сегодня (это объективный процесс последних лет развития экономики), то быстрому развитию действий по созданию мегарегулятора способствует появление политических причин (концентрация финансовой власти, стремление ускорить решение задачи создания в России международного финансового центра). Существует и диаметральное мнение, что «концентрация у ЦБ функций надзора и регулирования всех субъектов финансового рынка контрпродуктивна и существенно увеличит системные риски, присущие российской финансовой системе» [1].

Попытаемся еще раз оценить риски и перспективы процесса создания финансового мегаре-гулятора в России.

Одним из центральных рисков при передаче функции консолидированного финансового надзора Банку России называется конфликт интересов, так как Банк России одновременно становится участником рынка, акционером его отдельных участников, регулятором и органом надзора над всеми институтами финансового рынка. Это один из наиболее очевидных и практически разрешаемых рисков, так как уже существует согласованный вариант выхода из состава участников ММВБ, обсуждается возможность выхода из Сбербанка.

Если содержательная сторона финансового надзора не изменится, то это может привести к кризису или недостаточно быстрому и оперативному реагированию на возможный кризис финансовой системы. Следовательно, из предыдущего риска может следовать новый риск - риск утраты доверия населения к Банку России, который приведет к снижению эффективности проведения денежно-кредитной политики и инфляционного тар-гетирования, невозможности выполнять функцию кредитора последней инстанции. Этот риск может привести, в свою очередь, к риску компрометации деятельности Центрального банка РФ в случае неудачи в регулировании. Наделение Банка России полномочиями финансового мегарегулятора

может не только повысить его политический вес, но и вызвать обратный результат. Приведем мнение Ю. Данилова на этот счет: «Центральный банк, соглашаясь на назначение мегарегулятором, к сожалению, сам не понимает, что тем самым многократно умножает вероятность своего разделения в самом ближайшем будущем: такие динозавры не живут в современном мире» [1].

Отмечается возможность риска временного прерывания деятельности ФСФР, которая может быть решена и будет решена созданием переходной структуры в рамках Банка России, повторяющей структуру ФСФР.

Новому мегарегулятору на базе Центробанка предполагается передать в основном функции финансового надзора. За Министерством финансов предполагается сохранить регулирующие функции, связанные с выпуском законов и подготовкой их последующего принятия, будет создан также комитет финансовой стабильности, призванный координировать действия государства и Банка России в случае кризисных ситуаций. Это, на наш взгляд, генерирует возможный риск отсутствия синергии и снижения эффективности регулирования финансового рынка. Практика показала, что объединение ФСФР и Федеральной службы страхового надзора не обеспечило синергии. При передаче страхового надзора в ведение ФСФР вопросы регулирования остались за Министерством финансов РФ, это привело к тому, что с вступлением в силу приказа Минфина № 109н от 27.07.2012 «О бухгалтерской (финансовой) отчетности страховщиков» утратил силу более ранний приказ № 41н, содержащий требование составления специализированной промежуточной отчетности, вследствие чего рынок не имеет представления о промежуточных результатах деятельности страховщиков в 2012 г. Снизилась также информативность обновленной формы баланса страховщиков, в которой инвестиции не подразделяются по видам. При этом не снизилось количество жалоб и штрафов. Директор по управлению активами инвестиционной компании «Трейд-Портал» Н. Солабуто считает, «что никто не будет заниматься развитием финансового рынка. Центробанк будет только проводить проверки. А законы Минфином будут предлагаться постфактум. Например, если на рынке будут накапливаться проблемы» [6]. С этим мнением можно согласиться. Очевидно, что такой подход не будет способствовать решению поставленной задачи активизации процессов создания МФЦ. Поэтому необходим тщательный оперативный анализ происходящих мероприятий с целью внесения корректив в ход процесса создания мегарегулятора.

Перспективы, которые влечет за собой процесс создания финансового мегарегулятора, следующие: возможность более оперативной разработки нормативно-правовой базы, необходимой для развития международного финансового центра; создание эффективного консолидированного надзора на финансовом рынке; выявление и предотвращение системных рисков за счет учета наиболее полной информации о деятельности различных кредитных и финансовых организаций; реализация макропруденциального надзора; возможность оперативного мониторинга всей финансовой системы и быстрого и адекватного принятия необходимых решений; возможность выработки унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов, что позволяет снизить возможности регулятивного арбитража; возможность применять адресный надзор, учитывающий специфику разных секторов финансового рынка за счет концентрации информации и полномочий по регулированию; экономия масштаба или оптимизация и минимизация государственных затрат на осуществление надзорных полномочий за счет исключения дублирования административно-хозяйственных функций; возможность активизации привлечения инвестиций в экономику; повышение уровня взаимодействия с другими контролирующими органами в процессе борьбы с финансовыми правонарушениями - МВД, Федеральной службой по финансовому мониторингу. Финансовый регулятор на базе Центробанка может обеспечить более высокую культуру надзора и более высокий средний уровень квалификации сотрудников. А та степень доверия, которую имеет Центральный банк РФ, будет распространяться не только на банковскую систему, но и на другие поднадзорные финансовые организации [4].

Таким образом, создание мегарегулятора в России - это вопрос, решаемый в практической плоскости, поэтому вряд ли уместны дискуссии о целесообразности его создания. Процесс создания финансового мегарегулятора требует пересмотра методологических подходов к финансовому надзору с учетом наработанного мировой практикой опыта, поэтапного решения всех возникающих вопросов, которые, возможно, потребуют определенных корректив в логике этого процесса и гиб-

ких организационных решений. Необходимо сохранять и усиливать принцип независимости Банка России, в том числе при выполнении полномочий в сфере финансового надзора. Современная практика финансового регулирования и надзора требует также сочетания государственного регулирования с деятельностью СРО при постепенном усилении их влияния.

Литература

1. Данилов Ю. Остановить монстра // Эксперт. 2012. № 46. С. 62-66.

2. Кожевникова Т. М., Тер-Акопов С. Г. К вопросу о развитии финансовой системы РФ // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 1. С. 88.

3. Котляров М. А. Консолидированный надзор на финансовом рынке // Финансы. 2012. № 11. С. 59-62.

4. Самиев П. В ожидании большого брата. URL: www.raexpert.ru

5. Хандруев А. Направление - мегарегулятор. URL: http://ecpol.ru

6. URL: www.banki.ru

* * *

TO THE ISSUE ABOUT CREATION OF THE MEGA REGULATOR OF THE FINANCIAL MARKET IN RUSSIA

T. M. Kozhevnikova, S. G. Ter-Akopov

Changes passing in world economy create questions of ensuring stability of economy and in this regard modernization of financial supervision becomes very actual. The article tells about several examples of world experience of creation of financial mega regulators and history of this question in Russia. Prospects and risks of the possible options offered during governmental discussions are also analyzed. Creation of the financial mega regulator will demand not only organizational institutional changes, but improvement of methodological base of supervision. Process of creation of the financial mega regulator needs to be reconsidered repeatedly for finding of necessary methodological approaches to financial supervision taking into account the experience acquired by world practice, the stage-by-stage solution of all arising questions which, can demand certain amendments in logic of this process and flexible organizational decisions.

Key words: central bank, financial mega regulator, financial markets, financial system.