Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

О. С. Пчелинцев

ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБОСНОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В статье обосновывается необходимость перехода от нынешней политики сглаживания текущих межрайонных различий в бюджетных расходах к долгосрочной политике обустройства территории и развития инфраструктуры с соответствующим изменением организации и инструментария региональной политики. Последовательно разбираются теоретические и эмпирические аспекты такого перехода, связанные с понятием устойчивого развития, экономической, социальной и пространственной связанностью («многослойностью») фонда ресурсов, необходимостью опоры на объективные закономерности развития систем расселения и учета экономической специфики отраслей инфраструктуры.

90-е годы в России отмечены напряженными и, увы, еще далекими от завершения поисками нового места и роли государства в управлении социальноэкономическим развитием. Это полностью относится и к области региональной политики. В советские годы она была, по существу, продолжением и пространственной проекцией политики экстенсивной индустриализации. Соответственно и региональная экономика развивалась, в основном, как наука о размещении производства и формировании территориальных хозяйственных комплексов. Вопросы расселения - жилье, инфраструктура, землепользование, экология - оказались в прокрустовом ложе ведомственной градостроительной науки.

Отражением этого стало фактическое разделение советской регионалистики на две мало связанные между собой области: науку о территориальном планировании; теорию и практику градостроительного проектирования. В соответствии с этим разделением разрабатывались два разных предплановых документа: Генеральная схема развития и размещения производительных сил (в основном, институтами Госплана) и Генеральная схема расселения на территории СССР (институтами Госстроя). Комплексная программа научно-технического прогресса так и не успела выполнить по отношению к ним интегрирующую роль: в одном из правительственных постановлений конца 80-х годов все эти три документа перечисляются как равноправные.

Схемы развития и размещения производительных сил строились на предложениях отраслевых министерств, без проверки на сбалансированность по ресурсам. Основное внимание в них уделялось отраслям добывающей промышленности и первичной обработки; для все более разраставшейся отрасли машиностроения (не говоря уже об отраслях группы «Б») и сферы услуг достойного места не находилось. Все это уже тогда диктовало необходимость совместного анализа размещения производства и расселения, соединения территориального планирования с градостроительным проектированием.

В 90-е годы положение изменилось: основным содержанием региональной политики стало регулирование текущих межрайонных различий с помощью трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) - субъектов РФ. Конечно, на декларативном уровне признается важность и других ее направлений. Например, самостоятельные разделы по региональной политике вклю-

чались во все экономические программы правительства начиная с 1992 г/ В конце 1995 г. были приняты Основные положения региональной политики Российской Федерации. Разработано большое число региональных программ. Однако реальное воздействие этих документов совершенно не соответствует их внушительному институциональному «фасаду». Так, в 1997 г. на финансирование всех региональных программ было выделено немногим более 0,1% общей суммы бюджетных расходов. В федеральных бюджетах на 2000 г. и 2001 г. плановые объемы Фонда регионального развития, на который возложена задача межрайонного регулирования инвестиции, были в 30 раз меньше, чем объемы ФФПР2. Таким образом, налицо серьезный перекос в структуре государственной региональной политики в том смысле, что территориям оказывается фактически лишь текущая финансовая поддержка при явной недооценке роли инвестиций.

В результате разрыв между районами по основным показателям экономического и социального развития быстро растет. Так, коэффициент межрайонной вариации душевых бюджетных доходов субъектов РФ, скорректированных на используемый Минфином индекс бюджетных расходов, вырос с 30% в 1995 г. до 72% в 2000 г. (таблица).

Таблица

Дифференциация душевых бюджетных доходов субъектов РФ* (с корректировкой на индексы бюджетных расходов), тыс. руб.**

Год Регион Максимальный объем Регион Минимальный объем Коэффициент вариации, %

1995 Москва 4828,6 Республика Ингушетия 697,8 31,0

1996 Ханты-Мансийский АО 6123,7 Республика Ингушетия 757,4 41,1

1997 Ямало-Ненецкий АО 10789,6 Республика Ингушетия 1013,8 53,5

1998 Ямало-Ненецкий АО 10010,0 Корякский АО 999,8 49,8

1999 Ханты-Мансийский АО 17431,3 Республика Алтай 1189,1 56,4

2000 Ханты-Мансийский АО 35491,0 Республика Тыва 2449,0 72,1

* Без Чеченской республики.

** С 1998 г. - руб.

Значит, методы, применяемые для регулирования регионального развития, не соответствуют природе и мощности сложившихся механизмов межрайонной дифференциации.

О стратегии социально-экономического обоснования региональной политики. В этих условиях возникает необходимость по-новому решать проблемы социально-экономического обоснования региональной политики. Если в советские годы ее фактическим решением служила теория единого народнохозяйственного комплекса, а в 90-е годы - прямое измерение межрайонных различий (как необходимое и - за определенными пределами - достаточное основание для выделения трансфертов), то на современном этапе речь должна идти, прежде всего, об обосновании новой роли региональной политики как инструмента перехода к устойчивому развитию. Важнейшим средством обеспечения такого перехода должна стать интеграция региональной политики с политикой расселения .

1 Обстоятельный обзор их дан А.Г. Гранбергом [1].

2 Что касается трех других фондов — «Компенсаций», «Реформирования региональных финансов» и намечаемого к созданию «Фонда софинансирования социальных расходов», то они по характеру своих функций, скорее, усиливают эту диспропорцию.

3 Здесь необходима оговорка: политикой расселения мы называем не направление людей в места, нужные государству, а создание для них «благоприятной среды обитания».

Практически это означает, что в основе региональной политики должен быть учет итогов более чем столетнего периода урбанизации. Сейчас в городах и поселках городского типа - занимающих 1% территории России - живет почти три четверти

Это означает далее, что в структуре экономической теории должны найти свое место вопросы пространственной организации и территориального взаимодействия. Иначе говоря, необходим ответ на вопрос: почему свободный, по видимости, выбор рыночных субъектов оказывается на деле жестко детерминированным их положением в системе расселения и легко укладывается, в общем случае, в закономерности ее исторической эволюции?

И наконец, это значит, что региональная политика должна трансформироваться из политики сглаживания текущих межрайонных различий в бюджетных расходах в долгосрочную политику обустройства территории и развития инфраструктуры с соответствующим изменением ее организации и применяемых инструментов.

Анализ итогов урбанизации показывает: из аграрной страны, большая часть населения которой жила в деревнях и селах, Россия в XX веке превратилась в индустриальную страну с преимущественно городским населением. Сформировались городские агломерации4, в которых живет сейчас, по оценкам, 44% всех россиян. В этих условиях закономерным следующим шагом должен стать переход от экстенсивной урбанизации к интенсивному развитию системы расселения (модернизации среды обитания) как необходимому условию реструктуризации производства и повышения качества жизни5.

Что касается отражения пространственной организации, то фактически речь идет о учете агломерационного эффекта - сложного агрегата удорожаний и сбережений, порождаемых взаимодействием соседних предприятий между собой и с объектами инфраструктуры (включая внешние экономические эффекты - «externalities»)6. Для этого необходимы специальные методы оценки эффективности набора инвестиционных проектов на территории (комплекса его влияний на экономическую, социальную и экологическую среду). Именно по этому направлению (тесно связанному с оценкой эффективности целевых программ) должна, по нашему мнению, пойти дальнейшая работа в области теории и методов анализа эффективности после издания второй редакции «Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов».

Практическому использованию агломерационного эффекта служат территориальные формы экономического взаимодействия - промышленные узлы, территориальнопроизводственные, агропромышленные и научно-технические комплексы (технопарки, технополисы и т.п.). Именно с ними связана возможность маневрирования ресурсами между различными предприятиями и собственниками. Для использования этой

4 Мы выделяем из всех форм расселения городские агломерации, потому что именно они должны сыграть ведущую роль в обеспечении его прогрессивной трансформации.

5 Такой переход был объективно необходим уже давно, однако в силу целого ряда неблагоприятных обстоятельств он так и не состоялся. В результате в 90-е годы возобладала тенденция депрессивной стабилизации сложившегося расселения.

По существу, речь идет о рентных отношениях. Ведь именно в локальных приращениях эффектов и затрат с наибольшей точностью отражаются ренты по положению, богатству недр и плодородию почв, без оценки и изъятия которых в доход государства невозможно выравнивание экономических условий производителей и потребителей, а значит, и запуск действительно рыночного (свободно-конкурентного) механизма.

возможности необходимо, однако, признание субъектности региона7, переход от госплановского взгляда на него как на пассивный субъект планирования и проектирования к парадигме партнерства между центром и территориями.

Что касается третьей задачи - перехода от нынешней политики сглаживания межрайонных различий бюджетных расходов к политике обустройства территории и развития инфраструктуры, то речь идет, по существу, о практической реализации устойчивого развития. Сейчас эта концепция рассматривается чаще всего через призму экологии. Другие аспекты устойчивого развития остаются в тени. Между тем речь должна идти, прежде всего, о перестройке экономических отношений - переходе от экономики использования ресурсов8 к экономике их системного воспроизводства. Естественной ареной такого воспроизводства служит территория. Поэтому в экономической системе устойчивого развития роль ведущего звена должна перейти от производственных ячеек - предприятий - к территориальным - регионам и городам как специализированным воспроизводственным системам9. Для этого, однако, территории должны научиться не просто «реагировать» на предложения предприятий, но выступать в качестве организаторов хозяйственного процесса, формируя целостные комплексы окружающей среды и отдельные участки территории, специально обустроенные для деятельности коммерческих предприятий.

Некоторые направления совершенствования региональной политики. Признание регионов субъектами устойчивого развития означает, что основным содержанием региональной политики должна стать территориальная организация воспроизводства ресурсов (другая ее цель - выравнивание уровней регионального развития10 - является лишь «надстройкой» над этим фундаментом). В сфере социально-экономических обоснований это предполагает: а) модернизацию регионального программирования;

б) разработку стратегических планов развития городских агломераций; в) внесение необходимых изменений в систему межбюджетных отношений.

Сейчас содержание региональных программ с каждым годом становится все более узким, точечным. Понятно, что с синтетической природой таких систем, как регион и город, это имеет мало общего. Ведь сам смысл их существования заключается в том, чтобы обеспечивать равноправное взаимодействие и динамическое равновесие между всеми сферами местной жизни. Поэтому в основу разработки региональных программ целесообразно положить следующие принципы:

- прогноз экономической активности частного сектора; оценка на этой основе ожидаемых доходов и налоговой базы;

- определение (по остаточному принципу) комплекса задач региональных и местных органов;

- разработка соответствующей системы мероприятий (собственно программы);

- оценка эффективности программы (приращения суммарной стоимости общественных и частных активов на данной территории, вызванного ее реализацией);

7 Важным шагом к осознанию этой особой экономической субъектности региона стали в 70-е — 80-е годы работы В.Н.Богачева [2]. Суть его позиции: регион — особый субъект хозяйства, не похожий ни на государство (федеральный центр), ни на предприятие; его задача — корректировать в интересах общества решения, принимаемые предприятиями по критерию их индивидуальной прибыли.

8 Отметим, что в этом отношении нет большой разницы между «старой» рыночной и советской системами. Последняя также была ориентирована на использование ресурсов (причем весьма расточительное), а не на организацию их воспроизводства.

9 Традиционные подходы к определению места региона в системе экономических отношений — от абсолютизации его роли географами («регион — все-все-все на данной территории») до фактического отрицания этой роли либеральными экономистами («регион — ненужный, по большому счету, «довесок» к свободному рынку») — мешают увидеть третью возможность: экономическое значение района не есть нечто данное. И при переходе к устойчивому развитию оно должно резко возрасти.

10 Строго говоря, речь должна идти не о выравнивании, а о межрайонном равновесии. В его основе лежит (применительно к системе регионов) известное правило оптимального распределения ресурсов: равная предельная производительность по всем направлениям использования.

- определение источников финансирования, организация их привлечения11.

Что касается стратегических планов развития городских агломераций12, то значение их определяется, прежде всего, объективной необходимостью субурбанизации - ускоренного развития пригородных зон. Ключевыми элементами таких планов должны стать:

- интеграция инфраструктуры города и пригородной зоны (с особым вниманием к взаимодействию индивидуального и общественного транспорта и регулированию автомобилизации);

- сохранение социального единства города и области (предотвращение социально-пространственной сегрегации) с использованием для этой цели системы стандартов качества городской и сельской среды и доступности социальных услуг;

- мобилизация на цели развития всего ресурсного потенциала городских регионов (а не только бюджетных ассигнований) с помощью средств координационного («сетевого») управления;

- экономическое обоснование стратегического плана (оценка его различных вариантов индуцируемым приращением национального богатства на территории города и пригородной зоны).

В области межбюджетных отношений наиболее острой проблемой в настоящее время13 является увязка развития этой сферы с переходом к инвестиционному росту. Реализуемая сейчас Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (далее - Программа), решая, и небезуспешно, текущие задачи совершенствования межбюджетных отношений и особенно системы трансфертов, оставляет этот важнейший вопрос, по существу, без ответа. Между тем для успешного перехода к инвестиционному росту необходимы: формирование во всех регионах и городах полноценных бюджетов развития; создание такой системы федеральной финансовой поддержки субъектов РФ, в которой субсидирование текущих расходов органично сочеталось бы с поддержкой капитального строительства.

Сейчас эту работу пытаются заменить созданием «благоприятного инвестиционного климата», имея в виду, главным образом, совершенствование законодательства. Но для инвесторов более важными являются материальные условия их деятельности, основное из которых - инфраструктура.

Программа обходит стороной и некоторые другие вопросы стратегического характера, например, общее соотношение между федеральным и территориальными бюджетами. Между тем проблема эта весьма актуальна, если учесть, что в последние годы доходная база региональных и местных бюджетов, из-за перекосов в налогово-бюджетной системе, фактически сжимается. К тому же, как и предшествовавшая ей «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах»14 Программа нацелена только на бюджет. Но в условиях резкого сужения сферы государственного хозяйства гораздо более важной является задача регулирования региональных финансовых отношений в целом.

А главное, дискуссии по межбюджетным отношениям замыкаются сейчас только на налоги - без выхода на проблему ренты15. Между тем на ренту, по оценке Д.С. Львова, приходится до трех четвертей ВВП России. Это серьезно обедняет об-

11 Имеются в виду: региональное управление собственностью; введение налога на недвижимость и платежей за местные ресурсы; развитие долевого участия коммерческих предприятий в финансировании инфраструктуры.

12 Сейчас чаще говорят о разработке стратегических планов городов. Однако придерживаться этого направления — значило бы повторять в новых условиях старую ошибку отделения градостроительного проектирования от территориального планирования, закреплять и без того жесткие границы между областными центрами и окружающими их сельскими районами и малыми городами.

13 Еще недавно наиболее острой проблемой в этой области являлась уравниловка: скажем, в основу расчета трансфертов на 1999 г. был положен принцип доведения душевых бюджетных доходов всех дотационных районов до одного и того же уровня. В то время нами был предложен в качестве альтернативы принцип пропорционального подтягивания их бюджетных доходов до среднероссийского уровня (см. [3, с. 21-22]). Это предложение было фактически учтено при расчете трансфертов на 2000 и 2001 гг. (см. [4, с. 5]).

14 Одобрена Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862.

15 Необходимость различий между этими двумя категориями определяется тем, что рента в отличие от налогов должна присваиваться государством в качестве собственника — через процедуру предоставления принадлежащих ему ресурсов в наем.

суждение темы бюджетного федерализма. Ведь в существующей системе налогообложения принципиальное различие между отдельными частями добавленной стоимости - доходами труда (включая предпринимательский), капитала (процент) и земли (рента) - практически не учитывается16 В результате основная тяжесть налогов падает сегодня на доходы труда, в то время как рента и процент облагаются совершенно недостаточно. В этих условиях необходимо разделить «налоговый потенциал» на отдельные составляющие, соответствующие доходам факторов производства.

Итак, в перспективе развитие межбюджетных отношений в России должно все в большей мере определяться задачами формирования системы инвестиционной поддержки регионального развития

Проблемы теоретического обоснования региональной политики. Все сказанное относится к конкретным направлениям региональной политики. Однако существует потребность и в общем ее обосновании. Мы имеем в виду прежде всего трактовку коммерческого сектора как «надстройки» на фундаменте региональных по большей части нерыночных, процессов и отношений.

Это определяется, во-первых, спецификой процессов воспроизводства, протекающих, в основном, за пределами рынка: воспроизводство трудовых ресурсов - в семье и системах образования, здравоохранения и отдыха; воспроизводство почвенного плодородия и биологических ресурсов - в соответствующих подсистемах биосферы; воспроизводство знаний и деловых установок (трудовых и предпринимательских) - в таких некоммерческих сферах деятельности, как наука, культура и быт, и т.д. Это вытекает далее из характера отношений между различными общественными подсистемами - экономической, социальной и экологической. Сейчас они трактуются - и марксизмом, и либерализмом - как доминирование экономики («материальное производство», «рынок») над всеми остальными сферами. Мы, однако, считаем, что по мере движения человечества из «царства необходимости» в «царство свободы» происходит инверсия этих отношений, а значит, экономическая свобода возможна только на фундаменте твердо признанной и надежно защищенной социальной и экологической необходимости. И наконец, нельзя забывать, что и внутри регионов коммерческий сектор всегда покоится на фундаменте инфраструктуры, отношения в которой по многим причинам, давно известным экономистам [6, с. 47, 49], никогда не станут полностью коммерческими.

Однако центральную роль в развитии общего обоснования региональной политики должно сыграть, по нашему мнению, признание «многослойности » фонда ресурсов17, неодинаковой степени свободы в распоряжении отдельными его частями. Многослойность фонда ресурсов обусловлена их: а) экономической; б) социальной и

в) пространственной связанностью.

Для объяснения феномена экономической связанности ресурсов предлагается использовать понятие «динамического» оптимума по Парето18. Имеется в виду стабильность распределительных долей как необходимое условие неухудшения положения экономических субъектов в ситуациях роста или сжатия экономики, т. е. для соблюдения принципа Парето в условиях экономической динамики требуется не просто неубывание дохода, а определенный темп его прироста. Эта логика социального сравнения19

16 Эту задачу не решает существующая вариация ставок налогообложения между отраслями (отражением которой в методике определения трансфертов стали поправочные коэффициенты, используемые для расчета индексов налогового потенциала). Отметим, что с учетом принципиального различия между различными частями добавленной стоимости теряют смысл популярные на Западе доказательства преимущества НДС перед другими налогами как якобы «welfare-neutral» (налога, не искажающего структуру цен): эти доказательства не рассчитаны на условия практической бесплатности природных ресурсов в таких огромных масштабах, как это имеет место в России (см. [5]).

17 Очевидна связь данного тезиса с концепцией «многоуровневой экономики» Ю.В. Яременко. Лежащее в ее основе деление ресурсов на массовые и качественные также требует пересмотра традиционного отношения к ресурсам как единому фонду. Разница лишь в том, что Ю.В. Яременко исследовал неоднородность фонда ресурсов «изнутри» — со стороны его состава и качества. У нас же речь идет о неодинаковом давлении на отдельные части этого фонда «извне» — со стороны экономических субъектов и общественных институтов.

18 Напомним, что оптимумом по Парето называется такое определение общественного благосостояния, в соответствии с которым общество в целом выигрывает только тогда, когда улучшается положение хотя бы одного из его членов при неухудшении положения всех остальных.

19 Имеется в виду зависимость благосостояния индивида не только от его собственного дохода, но и от доходов других индивидов. Представим себе общество, состоящее из двух индивидов — А и Б. В таком обществе рост дохода А при неизменности его у Б означает объективно ухудшение «системных позиций» Б: ведь в его функцию полезности входят аргументами помимо собственного дохода и потребления также доходы и уровни благосостояния всех других лиц, находящихся в поле его зрения, причем — в рамках модели эгоистического поведения — со знаком минус (то, что на обыденном языке называют «завистью»).

пронизывает отношения не только между индивидами, но и между предприятиями, отраслями, районами, городами и т. д. Поэтому динамический оптимум по Парето может рассматриваться как форма «экономического гомеостазиса», простого воспроизводства существующих отношений собственности.

В плановой экономике формой пропорционального распределения ресурсов между предприятиями и отраслями служил принцип планирования «от достигнутого уровня». Такое планирование противоречит требованиям не только эффективности, но и социальной справедливости. Ведь от него проигрывают те, кто отстал, те, кто нуждается в более быстром росте, и общество в целом, теряющее способность изменить сложившиеся пропорции, создать новые отрасли, освоить новые районы и т. п.

Преодолению этого тупика служит антиинерционный потенциал программного планирования - его способность мобилизовать ресурсы на решение таких народнохозяйственных и социальных проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены на основе их рутинного функционирования.

Система программ (стратегический план) образует главный контур перехода от целей к ресурсам. Она помогает уйти от жесткой привязки распределения ресурсов к сложившейся структуре экономики (системе корпоративных интересов). Согласование программ дает набор заданий на концентрацию ресурсов и структурные сдвиги («социальный заказ» народному хозяйству). Поэтому в перспективе именно целевое программирование должно стать главным инструментом реструктуризации экономики. Это полностью относится и к региональным программам20: они также выступают как инструмент ограничения инерционных тенденций в экономике (конкретно - размещении производства и расселении) и реализации необходимых обществу территориальных сдвигов.

Итак, социально-экономическая функция программ - быть средством выражения общественных интересов. Техническая или «общекультурная» их функция -обеспечение нового качества планирования. Мы имеем в виду его перестройку на основе целевого принципа как практическую реализацию принципа оптимума. Это позволит заменить «планирование от достигнутого» (ставшее настоящим бедствием в последние десятилетия советского периода) планированием « от цели » , что сразу резко повысит конкурентоспособность планирования по отношению к рыночному механизму21.

Что касается социальной связанности ресурсов, то она с особой очевидностью проявляется в распределении доходов. Последнее, вопреки мнению эконо-мистов-неоклассиков, является не «побочным результатом формирования цен на ресурсы», а самостоятельным процессом функционально-целевого регулирования благосостояния, фундаментальным условием взвешивания и реализации целей развития. В 70-е годы нам [7, с. 17-33] удалось представить этот процесс как последовательность трех этапов (по возрастанию «степеней свободы»), результатами которых являются, соответственно: 1) гарантированный минимальный доход семьи (в этой области свобода выбора ограничена наиболее жестко); 2) дифференцированная в соответствии с индивидуальной и коллективной производительностью «стимулирующая» часть; 3) «целевые» доходы, предназначенные, главным образом, для воспитания и обучения молодого поколения и повышения квалификации и пе-

20 Не касаясь здесь обширной темы отношений территориального планирования к программному, отметим только, что наиболее рациональной моделью их взаимодействия представляется специализация территориального управления (в основном) на текущей деятельности, а программного — на задачах развития.

21 Речь, разумеется, идет не только о технике планировании, но и о новой его организации. Ведь в советские годы целевое планирование, по большому счету, не состоялось (исключая атомную и космическую программы) именно из-за инерции ведомственной системы.

реквалификации рабочей силы. По существу, речь идет о модели взаимодействия экономики с социальной сферой, основанной на принципе социальных гарантий.

Сейчас во главу угла социальной политики пытаются поставить другой принцип - адресной социальной помощи. Но трактовать его как универсальный, как замену социальных гарантий нельзя: ведь без профилактики бедности, обеспечиваемой гарантиями, любая «адресная помощь» очень скоро захлебнется в потоке ее стремительного роста. Мы уже не говорим о том, какого огромного аппарата потребует регулярная проверка на бедность огромного числа людей и каким шагом в сторону от реального правового государства является сама замена принципа гарантий, право на которые имеют все граждане (в силу самого факта своего гражданства), принципом частных привилегий, которые должны доказываться каждым гражданином в одиночку в ожесточенной конкуренции с другими заявителями22.

Хорошим примером может служить жилищно-коммунальная реформа. Сейчас в ее основу положена фактически идея полной коммерциализации жилищнокоммунального хозяйства. Мы считаем такой подход неправильным как по существу23, так и с точки зрения ожидаемых последствий, главное из которых - дальнейшая поляризация общества, размывание реального среднего класса24. Альтернативой могло бы стать предложенное еще в 70-е годы группой экономистов во главе с С.С. Шаталиным [9, с. 196-200] базирование жилищно-коммунальной реформы на принципе социальной нормы жилищной обеспеченности. В переводе на общепонятный язык это значит, что общество должно бесплатно предоставлять каждому только некоторый минимум жилья; все остальное он должен приобретать сам, по ценам свободного рынка. Иначе говоря, коммерциализация жилищно-коммунального сектора оправдана не вообще (всегда и везде), а только в отношении той его части, которая

25

предоставляет услуги сверх социально-гарантированного минимума .

Следующий пункт - пространственная связанность ресурсов. Имеется в виду возможность соединения их не в любой точке страны, а только в пределах отдельного региона (точнее, города или городской агломерации). Основным средством учета этого аспекта многослойности фонда ресурсов должна стать, как уже сказано, стратегия субурбанизации. По существу, речь идет о поэтапном расширении зоны доступности ресурсов с использованием возможностей, создаваемых техническим прогрессом. Но со стороны это выглядит как закономерная эволюция самой системы расселения в соответствии с достигнутым уровнем ее зрелости и с объективными закономерностями урбанизации, присущими этой стадии.

Важнейшая из них - переход от точечных городов к городским агломерациям и от агломераций - к современным децентрализованным системам сельско-городского расселения. Лидерами этого процесса становятся, как правило, крупные городские агломерации, с чем и связано особое значение стратегических планов их развития, на которых мы уже останавливались.

Субурбанизация представляет собой, на первый взгляд, чисто пространственный феномен - движение производства и населения из центральных городов в пригороды. В реальности, однако, она является важным макроэкономическим фактором, позволяя на деле соединить реструктуризацию экономики с ростом благо-

22 Показательно, что против унизительных «проверок на бедность», за привязку социальных выплат к «нормам среднего класса» традиционно выступают, например, шведские социал-демократы [8, с. 89, 9697]. Именно это позволило Швеции еще в 60-е годы уйти от модели «маргинального государства благосостояния» (к которой подталкивает нас положенный в основу Программы Грефа принцип «субсидиарности ») к модели «всеобщего государства благосостояния среднего класса».

23 О подобной практике «перехода к рынку не с того конца» хорошо сказал в свое время В.Н.Богачев: «Непонятно, почему коммерциализация прежде и глубже всего проникает туда, где она всего менее уместна, — в отрасли, продуцирующие внешнюю экономию. К их числу помимо упоминавшихся транспортных и жизнеобеспечивающих систем относятся также образование, медицина, культура, зрелища и развлечения, научно-техническая и проектно-конструкторская деятельность» [6, с. 56].

24 Сейчас его определяют, чаще всего, по уровню доходов. Однако в российских условиях более надежным является критерий богатства. Главный его элемент — жилье. По этому признаку средним классом нашего общества следует считать примерно три четверти городских семей (чуть больше половины всего населения), живущие в стандартных городских квартирах.

25 Разумеется, этот важный теоретический результат значим не только для жилья, но и (с соответствующими корректировками) для других отраслей социальной сферы.

состояния населения. Поэтому именно стратегия субурбанизации должна вывести систему городов из того состояния депрессивной стабилизации, которое было характерно для нее в 90-е годы. Для этого, однако, субурбанизация в России в отличие от западных стран должна пойти - с учетом климата и финансовых возможностей большинства населения - по пути строительства в пригородных зонах, главным образом, вторых жилищ, используемых для проживания только в теплое время года. Именно такие жилища - знаменитые русские «дачи» - могут стать основой достижения «среднеевропейских стандартов уровня жизни в российских природно-климатических и географических условиях» [10, с. 13]26.

Некоторые вопросы эмпирического обоснования региональной политики. Своеобразие экономических и социальных процессов в регионах России в 90-е годы вызывает необходимость эмпирического обоснования региональной политики (как дополнения к общетеоретическому). Для этого были проанализированы в разрезе всех субъектов РФ (кроме Чечни, по которой нет данных) следующие индикаторы:

- производство промышленной продукции на душу населения;

- производство валового регионального продукта на душу населения;

- индекс физического объема производства промышленной продукции;

- инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения;

27

- поступление иностранных инвестиций в расчете на душу населения ;

- производство молока в сельскохозяйственных организациях на душу населения;

- поступление налогов и сборов в бюджетную систему в расчете на душу населения;

- распределение собираемых налогов между федеральным и региональными бюджетами;

- отношение поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ к их бюджетным расходам;

- денежные доходы на душу населения;

- величина прожиточного минимума;

- стоимость минимального набора продуктов питания в регионе;

- денежные доходы в процентах к прожиточному минимуму трудоспособного населения;

- средняя начисленная заработная плата;

- просроченная задолженность по заработной плате;

- розничный товарооборот;

- ввод в действие жилых домов (квадратных метров общей площади на 1000 жителей);

- отношение коэффициента смертности к коэффициенту рождаемости - «скорость вымирания»;

- младенческая смертность (число умерших в возрасте до 1 года на 1 000 новорожденных);

- миграционный прирост (убыль) населения (человек на 1 000 жителей).

Некоторые примеры этого анализа (карты душевого производства промышленной

продукции, иностранных инвестиций в расчете на душу населения и миграционного прироста на 1000 жителей, составленные по данным Госкомстата России за первое полугодие 2001 г. научным сотрудником лаборатории региональных проблем социальноэкономического развития ИНП РАН М.М. Минченко) приводятся в Приложении.

26 Отметим в этой связи, что сама субурбанизация — это лишь первый шаг на пути формирования целостного российского образа жизни, предусматривающего глубокие изменения в сферах размещения производства и занятости, включая приобретение большинством граждан двух специальностей — «летней» и «зимней».

27 Стоит отметить, что в 2000 г. почти % всех иностранных инвестиций в России пришлось на долю всего 7 субъектов РФ — Москвы и Петербурга с областями, Краснодарского края, Омской и Челябинской областей.

Результатом данного исследования стало выявление ряда особенностей экономического и социально-демографического развития республик, краев и областей РФ в 90-е годы. Вот некоторые из них:

1 . Процессы реструктуризации региональной экономики в 90-е годы приняли характер пассивного приспособления сложившейся в советские годы территориально-отраслевой структуры к запросам мирового рынка.

2. В 90-е годы распалась прежняя региональная иерархия, основанная на доминировании районов тяжелой и оборонной промышленности. Пришедшая ей на смену новая четырехполюсная иерархия регионов основана на доминировании столичного торгово-банковского капитала и районов добычи экспортного топлива и сырья над стагнирующими Промышленным поясом и аграрным Югом.

3. Инверсия самого понятия «старопромышленный район»: в России в этой роли выступают не угольно-металлургические бассейны (как в других развитых странах), а сложившиеся уже в XX веке районы обрабатывающей промышленности, науки и техники.

4. Многие районы, быстрее всего теряющие население (Якутия, Ненецкий автономный округ, Чукотка и др.), являются в то же время едва ли не самыми благополучными по индикаторам промышленного производства.

Проблема инфраструктуры. «Фундаментом» современных региональных систем является комплекс отраслей инфраструктуры. По ряду причин этот комплекс не получил достаточного развития в экономике СССР. В 90-е годы, на фоне общего кризиса, внимание органов управления было сосредоточено, в основном, на институциональных преобразованиях, призванных подогнать эту чрезвычайно сложную и специфичную сферу под унифицированный стандарт рыночных отраслей. В этой связи представляет значительный интерес проблема мобилизации инвестиций, необходимых для развития инфраструктуры.

В настоящее время основным направлением решения этой задачи считается «создание и поддержание условий для прироста частных (курсив наш - О.П.) инвестиций в реальный сектор экономики, который бы полностью удовлетворял спросу рынка на

28 тт __ и

инвестиционные ресурсы» . Что касается государственных инвестиций, то они рассматриваются, в основном, как инструмент развития социальной сферы. И хотя в Программе можно встретить упоминания о использовании государственных инвестиций для «стимулирования привлечения капиталов негосударственного сектора», «поддержки стратегически важных для страны инфраструктурных объектов», «сфер, способствующих инновационно-технологическому прорыву», и «проектов, обеспечивающих экологическую безопасность», однако никаких конкретных механизмов, обеспечивающих выполнение этих важнейших функций и формирование в регионах и городах полноценных бюджетов развития, не указано. Между тем с учетом инициирующей функции инфраструктуры по отношению к производству создание таких механизмов должно рассматриваться как одно из важнейших условий перехода российской экономики от восстановительного этапа развития (характерного для 1999-2000 гг.) к нормальному инвестиционному росту. К сожалению, и 2001 г. не стал в этом смысле переломным: за первое полугодие прирост инвестиций в основной капитал составил лишь 4,2%. Это меньше, чем прирост ВВП (4,9%). Значит, экономический рост в своей основе остается восстановительным.

28 Здесь и далее цитируются положения раздела 3.4. «Развитие производственной и транспортной инфраструктуры» проекта Основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.) и Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу 2002-2004 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р.

На этом фоне отрадным исключением выглядит быстрый рост в последние годы инвестиционной активности регионов. На рисунке хорошо видно, что начиная с 1998 г. соотношение между федеральными и региональными инвестициями в российскую экономику и само направление их динамики кардинально изменились: если раньше (в 1995-1997 гг.) доли тех и других были примерно равны, то теперь (по данным за первые 9 мес. 2000 г.) доля региональных инвестиций в 2,5 раза выше. И это несмотря на тяжелейшие условия, в которые были поставлены в эти годы региональные и местные бюджеты!

январь -сентябрь

а) б)

Рисунок. Доли бюджетных инвестиций в общем объеме инвестиций в основной капитал (а) и бюджетные инвестиции в расчете на душу населения (б):

В Федеральный бюджет; И консолидированные бюджеты субъектов РФ

Немаловажно и то, что значительная часть потенциальных инвестиционных ресурсов из других источников по-прежнему уходит за границу. Имеются в виду не только выплаты по внешним долгам (за январь-ноябрь 2000 г. погашение только основного долга превысило получение новых внешних займов на 4,9 млрд. долл. -2,3% ВВП России), но и вывоз капитала предприятиями и коммерческими банками. По оценке Центра макроэкономических исследований и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН, даже нефинансовые отечественные предприятия инвестируют в российскую экономику лишь 55% своих валовых сбережений, и почти треть - за рубежом. Что касается коммерческих банков (без Сбербанка), то они вообще выступают по отношению к реальному сектору российской экономики чистым заемщиком, а по отношению к нерезидентам - чистым кредитором. Только за первые

1 0 мес. 2000 г. сумма чистых иностранных активов российских коммерческих банков увеличилась с 3 до 8 млрд. долл.

Сейчас много говорят о коммерциализации отраслей инфраструктуры - от пассажирского транспорта до коммунального хозяйства - и переводе их на самофинансирование. Однако экономическая теория в этом вопросе занимает совсем другую позицию: «Общие принципы конкурентного ценообразования на уровне предельных затрат обусловливают в отраслях инфраструктуры убыточность» [6,с. 47]. Причина проста: отрасли инфраструктуры - транспорт, электроэнергетика, водо-, газо- и теплоснабжение - характеризуются высокими постоянными издержками. В результате предельные затраты в них (т.е. расходы на каждую следующую единицу оказываемых услуг) понижаются с ростом объема. В этих условиях наиболее экономичным режимом эксплуатации инфраструктурных систем оказывается по возможности их полная загрузка, достигаемая подключением всех потенциальных потребителей. Вообще, «инфраструктурные системы могут управляться только как единое целое, конкуренция между их частями и элементами невозможна либо нецелесообразна. То есть выбор в этой области лежит не между конкуренцией и монополией, а между безответственной монополией, движимой коммерческим интересом, и моно-

полией, представляющей собой общественное предприятие и ответственной перед обществом» [там же, с. 49]. В этой связи требуют серьезного критического анализа существующие подходы к реформированию отраслей инфраструктуры. Должны быть выделены главные теоретические предпосылки, положенные в его основу, с тем чтобы в дальнейшем проверить меру их научной обоснованности.

Некоторые выводы. Полученные выводы распадаются на две группы: выводы, относящиеся к области региональной политики, и выводы, относящиеся к постановке и развитию региональных исследований.

Первая группа

1. Процесс урбанизации привел к глубоким изменениям самой структуры региональных систем: место «однородных» районов, выделяемых, главным образом, по физико-географическим признакам, заняли «полярные» районы, формирующиеся вокруг центральных городских ядер. Для них главным признаком отнесения территории к тому или иному региону служит тяготение ее к городу - его центру.

2. В этих условиях закономерности регионального развития оказываются, в значительной степени совпадающими с закономерностями развития городского расселения, а региональная политика должна во все большей степени исходить из той конкретной стадии, на которой эта система находится.

3. Для России такой стадией - с учетом в основном завершившегося процесса урбанизации - является переход от экстенсивного городского роста к качественному совершенствованию сложившихся систем расселения - субурбанизации.

4. Переход этот невозможен без интеграции инфраструктурных систем крупных городов и пригородных зон и требует для своего осуществления значительных инвестиций. С учетом специфики этих инвестиций (медленный оборот, длительные сроки окупаемости и т.п.), пройти стадию субурбанизации можно, лишь сформировав мощное «кристаллизационное ядро» общественных инвестиций, которые во всех развитых странах служат основой и исходным пунктом финансирования инфраструктурного развития. Вокруг этих «кристаллизационных ядер» должны формироваться адекватные рынку системы долевого участия коммерческих предприятий в строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры.

5. К сожалению, в настоящее время в нормативных и прогнозных документах эта важная специфика инвестиций в инфраструктуру должным образом не учитывается, что требует внесения в них соответствующих корректировок.

6. Что касается источников общественных инвестиций, то главным из них должна стать рента природных ресурсов, на которую, по оценке Д.С. Львова, приходится до 3/4 стоимости ВВП России. Опереться на этот источник тем более необходимо, что в нынешних условиях неупорядоченного присвоения ренты невозможно обеспечить равенства условий конкуренции, лежащего в основе либеральной экономической модели. По существу, приватизация ренты блокирует действие рыночного механизма, создавая недопустимо высокие перепады в доходности отраслей, присваивающих ренту, и отраслей, лишенных этой возможности.

7. Необходима долгосрочная стратегия развития инфраструктуры в увязке с исторической эволюцией систем расселения, соединяющая крупные отраслевые и межотраслевые проекты в этих сферах с федеральными и региональными программами и стратегическими планами развития городских агломераций. «Несущей конструкцией» этой стратегии должен стать долговременный план финансирования, объединяющий бюджетные и внебюджетные источники в единый фонд и снимающий главный недостаток нынешней системы управления - отсутствие у государства каких-либо рычагов воздействия на эту безусловную сферу его компетенции и ответственности за исключением такого явно недостаточного инструмента, как годовой бюджет.

Важнейшей частью этой финансовой конструкции должна стать система долевого участия коммерческих предприятий всех форм собственности в финансировании строительства и эксплуатации объектов межрегиональной инфраструктуры.

Вторая группа

1. Необходимо «определиться» с общим отношением к регионализации. Мы считаем этот феномен в значительной мере продуктом либерализации, может быть, самым лучшим ее продуктом, хотя для самих творцов этой политики он был, скорее всего, неожиданным. Но, по-видимому, именно из-за этой непредвиденности многие авторы до сих пор воспринимают регионализацию (и ее политикоюридические выражения - федерализацию и муниципализацию): а) как некую «побочную линию развития» (по отношению к основному потоку институциональных изменений в российской экономике, связанному с переходом к рынку); б) как угрозу единству России, потенциальный источник сепаратизма.

Мы предлагаем взглянуть на этот процесс через призму перехода к устойчивому развитию. Такой переход требует в числе других условий повышения необходимого разнообразия в системе управления. Именно этой цели и служит регионализация. С ней связан переход - в пространственном аспекте - от «аморфной» структуры экономики и общества к «кристаллической», основанной на принципе «полисубъектности». Этому состоянию соответствуют процедуры (и структуры) координационного («сетевого») управления - равноправного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти с предприятиями, общественными, кооперативными и исследовательскими организациями. Именно они противостоят сегодня угрозе «новой аморфности» социально-экономических структур, которую несет с собой унифицирующий дух монетаризма29.

2. В этих условиях ведущей парадигмой региональных исследований должна стать концепция устойчивого развития. К этому подталкивает сама природа региона как единства разнокачественных подсистем - экономической, социальной и экологической. Этому соответствуют и традиции междисциплинарного исследования, равно как и понимание самой экономики, в первую очередь, как физической (в противовес тенденции ее виртуализации)30.

3. Признание регионов субъектами устойчивого развития потребует пересмотра региональной политики. Сейчас ее понимают как выравнивание31 различий в уровнях развития отдельных регионов. Однако действительным содержанием региональной политики является территориальная организация воспроизводства ресурсов. Поэтому именно регионы и города должны сыграть ведущую роль в решении важнейшей народнохозяйственной проблемы формирования целостного воспроизводственного механизма и перехода к устойчивому развитию.

4. Необходимо преодолеть ставший уже традиционным отрыв территориально -го планирования от градостроительного проектирования, соединить их ресурсы и научные традиции. Реализацией этого синтеза в сфере региональной политики должно стать соединение нынешней политики регулирования межрайонных разли-

29 В то же время возникает проблема сочетания координационных методов с программными методами регионального управления.

0 Что касается нынешнего «экологического перекоса» в толковании устойчивого развития, то это «болезнь» излечимая: еще в 90-е годы В.А. Коптюг и Н.Н. Моисеев выдвинули расширительную трактовку устойчивого развития, соединяющую экологические требования устойчивости с экономическими и социальными. Применительно к экономике, это означает переход от экономики использования ресурсов к экономике их системного воспроизводства.

31 Точнее было бы говорить не о «выравнивании», а о межрайонном равновесии. В экономической теории оно достигается применением к системе регионов известного правила оптимизации — «равная предельная производительность ресурсов по всем направлениям их использования». Учет социальных ограничений модифицирует эту формулу: отыскивается такое распределение мобильных ресурсов по территории, при котором достигается максимум прироста капитала в национальном масштабе при сохранении необходимого баланса (недопущении чрезмерных различий) между всеми регионами и социально-территориальными общностями.

чий с политикой расселения, понимаемой, разумеется, не в смысле направления людей в места, нужные государству, а политики обустройства территории.

5. Регионалистика может и должна опереться на огромное наследие «неортодоксальной» западной теории - от Кейнса до экономических теорий, выросших за последние десятилетия из «теоретической экономики благосостояния» (welfare economics). Мы имеем в виду, прежде всего, экономику общественного сектора и теорию внешних экономических эффектов (externalities). Должна быть проверена, в частности, высказанная американским профессором Р.МакИнтайром гипотеза «системной коллизии» - ситуации (характерной отнюдь не только для России), когда центральные правительства пытаются следовать курсом либерализма и монетаризма, а входящие в них регионы и муниципальные структуры продолжают работать в русле концепций «социального государства» («welfare state») и защиты окружающей среды32.

6. Государственное регулирование структурных изменений в региональной экономике должно быть ориентировано на долгосрочные критерии динамики ресурсного потенциала и, соответственно, - на создание и укрепление территориальных систем воспроизводства качественных ресурсов (прежде всего, человеческого потенциала).

7. Предметом особого внимания со стороны федеральных органов должна стать разработка специальной программы развития региональных столиц России - центров федеральных округов с особым вниманием к регионам Дальнего Востока и Сибири. Только на этой основе может быть исправлен нынешний дисбаланс в территориальном развитии страны, связанный с неоправданной концентрацией важнейших столичных функций в Москве, занимающей (как и другая столица - Санкт-Петербург) крайне эксцентричное положение по отношению к большей части территории (да и населения) страны на ее крайнем западе.

Литература

1. Гранберг А.Г. Региональная политика в программе экономических реформ. М.: СОПСиЭС, 1995.

2. Богачев В.Н. Регионы России: теория, проблемы Сибири, экономика строительства. Новосибирск: ИЭ-иОПП СО РАН, 1999.

3. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы. 1998. № 7.

4. Христенко В.Б., Лавров А.М. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3

5. Кимельман С., Санько В. Государство потеряло контроль над природными ресурсами // НГ-полит-экономия, 2001 . 1 7 апреля.

6. Богачев В.Н. Прибыль?!... О рыночной экономике и эффективности капитала. М.: Аудит, 1992.

7. Гребенников В.Г., Пчелинцев О.С., Шаталин С.С. О совершенствовании системы распределительных отношений в социалистической экономике // Экономика и математические методы. 1976. № 1.

8. Создавая социальную демократию. Сто лет социал-демократической рабочей партии Швеции. М.: Весь мир, 2001 .

9. Гребенников В.Г., Пчелинцев О.С., Шаталин С.С. Интенсификация общественного производства: социально-экономические проблемы. М.: Политиздат, 1987.

10. Концепция стратегического развития России до 2010 года. М.: Государственный Совет Российской Федерации, 2001 .

32 Примером может служить уже отмеченное резкое расхождение в динамике федеральных и региональных бюджетных инвестиций.

Рис. 1. Производство промышленной продукции на душу населения в первом полугодии 2001 г., тыс. руб. (список регионов на с. 20):

[;М:'И| О.з - 3,5; 3,5 - 9,0; 9,0 - 19,5; 19,5 - 39,5; ЩО 39 5 “ 177’3

Список регионов, обозначенных на картах номерами

Центральный федеральный округ

(29) Белгородская область

(11) Брянская область

(12) Владимирская область

(30) Воронежская область

(13) Ивановская область

(14) Калужская область

(15) Костромская область

(31) Курская область

(32) Липецкая область

(17) Московская область

(18) Орловская область

(19) Рязанская область

(20) Смоленская область

(33) Тамбовская область

(21) Тверская область

(22) Тульская область

(23) Ярославская область

(16) г. Москва

Северо-Западный федеральный округ

(1) Республика Карелия

(2) Республика Коми

(3) Архангельская область

(4) Ненецкий автономный округ

(5) Вологодская область

(88) Калининградская область

(8) Ленинградская область

(6) Мурманская область

(9) Новгородская область (10) Псковская область

(7) г. Санкт-Петербург

Южный федеральный округ

(42) Республика Адыгея

(43) Республика Дагестан

(44) Республика Ингушетия

(45) Кабардино-Балкарская Республика

(34) Республика Калмыкия

(46) Карачаево-Черкесская Республика

(47) Республика Северная Осетия - Алания

(89) Чеченская Республика

(48) Краснодарский край

(49) Ставропольский край

(36) Астраханская область

(37) Волгоградская область

(50) Ростовская область

Приволжский федеральный округ

(51) Республика Башкортостан

(24) Республика Марий Эл

(25) Республика Мордовия

(35) Республика Татарстан

(52) Удмуртская Республика

(26) Чувашская Республика

(27) Кировская область

(28) Нижегородская область

(54) Оренбургская область

(38) Пензенская область

(55) Пермская область

(56) Коми-Пермяцкий автономный округ

(39) Самарская область

(40) Саратовская область

(41) Ульяновская область

Уральский федеральный округ

(53) Курганская область

(57) Свердловская область

(65) Тюменская область

(66) Ханты-Мансийский автономный округ

(67) Ямало-Ненецкий автономный округ

(58) Челябинская область

Сибирский федеральный округ

(59) Республика Алтай

(68) Республика Бурятия

(69) Республика Тыва

(70) Республика Хакасия

(60) Алтайский край

(71) Красноярский край

(72) Таймырский (Долгано-Ненецкий) авт. окр.

(73) Эвенкийский автономный округ

(74) Иркутская область

(75) Усть-Ордынский Бурятский авт. округ

(61) Кемеровская область

(62) Новосибирская область

(63) Омская область

(64) Томская область

(76) Читинская область

(77) Агинский Бурятский автономный округ

Дальневосточный федеральный округ

(81) Приморский край

(82) Хабаровский край

(83) Амурская область

(84) Камчатская область

(85) Корякский автономный округ

(86) Магаданская область

(87) Сахалинская область

(79) Еврейская автономная область

(80) Чукотский автономный округ

Рис. 1. Производство промышленной продукции на душу населения в первом полугодии 2001 г., тыс. руб. (список регионов на с. 20):

ИИ 0.3- 3,5; 3,5 - 9,0;

119,5- 39,5;

•139,5- 177,3