О некоторых проблемах правового обеспечения государственного регулирования экономики

России и т.п.) общественное объединение юрисконсультов, поле деятельности которого - обширное и объемное. Оно, в частности, могло бы сегодня проводить общественную аттестацию сотен тысяч российских юрисконсультов, и такая организация станет очередной ячейкой формируемого гражданского общества России. Ряд функций координационного, учебного, методического, в определенном смысле кадрового и т.д. характера могла бы взять на себя Торгово-промышленная палата РФ, где хорошо бы создать для этого специальную структуру. Обе предложенные структуры могли бы выступить учредителями специализированного юридического издания «Российский юрисконсульт», тираж которого был бы заведомо внушителен. Естественно, более результативно решались бы вопросы с соответствующим сегментом образовательного процесса в юридических вузах и повышения квалификации юрисконсультов. Также активизировалась бы научная проработка актуальных проблем современной и будущей юридической службы в сфере предпринимательства России, в том числе в плане совершенствования статуса юрисконсультов (с повышением уровня их защищенности) и повышения эффективности их деятельности, включая проблематику страхования рисков, профессиональной этики и т.д. Наконец, посредством лоббирования и в иных формах эффективно решалось бы законодательное обеспечение организации и деятельности юридической службы в предпринимательстве и проч.

С.Н. Шишкин*

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

Стремление к идеальной модели государственного регулирования экономики, безусловно, необходимо. Однако возможна ли вообще такая модель? Скорее всего, нет, поскольку не являются идеальными обе стороны вертикали государственного регулирования экономики -государство и хозяйствующие субъекты.

* Доктор юридических наук, советник судьи Конституционного Суда РФ.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2014

Проблемы правового обеспечения государственного регулирования экономики детерминируются как самим государством, так и отдельными сферами экономики, видами и субъектами предпринимательской деятельности.

Государство должно точно определить и законодательно закрепить цели государственного регулирования экономики. Без этого невозможно надлежащее правовое обеспечение государственного регулирования экономики. Представляется, что общая (главная) цель ее регулирования - обеспечение рационального хозяйствования, реализация и защита публичных интересов (интересов общества), таких как оборона страны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды, надлежащее осуществление функций социального государства, в том числе защита социально уязвимых слоев населения.

Обеспечение рационального хозяйствования, реализация и защита публичных интересов, безусловно, будут необходимы и в будущем, причем потребность в этом будет нарастать.

Именно обеспечение рационального хозяйствования как составляющая общей цели государственного регулирования экономики и должно служить универсальной правовой категорией и главным ориентиром для совершенствования правового обеспечения в данной сфере.

К существенным признакам (элементам) рационального хозяйствования можно отнести такие, как развитие производства (производственная составляющая), максимальное использование достижений научно-технического прогресса (инновационная составляющая), эффективное и оптимальное использование природных ресурсов при минимизации вредного воздействия на окружающую среду, энергосбережение (экологическая составляющая), социальная направленность (социальная составляющая), нравственная направленность (нравственная составляющая).

Рациональное хозяйствование можно определить как эффективное и оптимальное осуществление хозяйственной деятельности в условиях глобальных проблем, направленное на максимальное удовлетворение общественных потребностей при минимальных затратах, посредством инновационного развития производства и сферы услуг при строгом соблюдении требований охраны окружающей среды и энергосбережения, принципа партнерства хозяйствующих субъектов и других принципов государственного регулирования экономики, обес-

печивающее надлежащее выполнение Российской Федерацией обязанностей социального государства.

Приведенное определение основано на удовлетворении общественных потребностей, и здесь можно условно говорить о рациональном хозяйствовании в объективном смысле.

Рациональное же хозяйствование в субъективном смысле предопределяется потребностями отдельных хозяйствующих субъектов, и в первую очередь субъектов предпринимательской деятельности -разновидности хозяйственной деятельности. Разумеется, осуществляя предпринимательскую деятельность, ее субъекты удовлетворяют и общественные потребности, но это не является основной целью такой деятельности. Систематическое извлечение прибыли субъектами предпринимательской деятельности как цель и фундаментальная детерминанта такой деятельности обусловливает специфику признаков рационального хозяйствования в субъективном смысле. Таким признаком является, например, минимизация налогов, в том числе путем разработки и применения всевозможных легальных и нелегальных схем.

Если общей (главной) целью государственного регулирования экономики является обеспечение рационального хозяйствования, реализация и защита публичных интересов, то в рамках этой общей цели могут ставиться специальные цели государственного регулирования как экономики в целом, так и ее конкретных сфер и видов предпринимательской деятельности. Так, провозглашенная модернизация экономики России является специальной целью, способствующей реализации общей цели государственного регулирования экономики. В свою очередь, перевод экономики на инновационный путь развития охватывается целью ее модернизации. В подобных случаях можно говорить о подцелях государственного регулирования экономики.

Специальные цели государственного регулирования экономики носят, как правило, временный характер. Это в полной мере относится и к модернизации экономики. Спор о том, что несет в себе модернизация - эволюционные или революционные изменения, - оставим инженерам, политологам, экономистам. Термин же «модернизация» стал в последнее время настолько популярен, в том числе и в юридической литературе, что есть опасность его размывания. Представляется, что в отличие от экономических явлений негативного порядка, таких как финансово-экономический кризис, модернизация экономики не требует законодательного закрепления специального режима хозяйствова-

ния. Экономике вообще необходимо адекватное предпринимательско-правовое (хозяйственно-правовое) обеспечение, учитывающее, в первую очередь, направленность на достижение общей (главной) цели государственного регулирования. Только в этом случае будет обеспечено достижение и специальных целей. Однако такое правовое обеспечение отсутствует. Поэтому следует говорить не о модернизации предпринимательского законодательства, а о принятии предпринимательского (хозяйственного) кодекса. Предпринимательское (хозяйственное) законодательство должно быть направлено и рассчитано на достижение общей (главной) цели государственного регулирования экономики, а упоминание в предпринимательском (хозяйственном) кодексе специальных конкретных целей, таких как модернизация экономики, даже не требуется.

Необходимо учитывать, что любая неопределенность и размытость в сфере правового обеспечения государственного регулирования экономики будет с неизбежностью порождать бюрократический произвол и коррупцию.

Одна из основных причин такой ситуации видится в том, что для государственного регулирования экономики используются нормы административного права. Так, академик РАН В.В. Лаптев справедливо отмечал, что публично-правовое регулирование строится не на хозяйственно-правовой основе, а по принципам «полицейского» права, которое, хотя и нужно для борьбы с административными правонарушениями, но ни в коей мере не отражает специфику государственного регулирования хозяйственной деятельности .

Именно хозяйственно-правовая основа государственного регулирования экономики может надлежащим образом гарантировать, что деятельность хозяйствующих субъектов может и должна осуществляться без чрезмерного или некомпетентного вмешательства со стороны отдельных государственных органов. Пресечение некомпетентного вмешательства в хозяйственную деятельность невозможно в рамках «полицейского» права.

Необходимо обеспечить на базе специального предпринимательского (хозяйственного) законодательства оптимальное сочетание частноправового и публично-правового регулирования. Именно такой

1 См.: Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в ХХ1 веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 20-21.

подход позволит избежать чрезмерного вмешательства государства в экономику, с одной стороны, и издержек рыночной саморегуляции - с другой.

Рациональное хозяйствование в объективном смысле должно рассматриваться не только как составляющая общей (главной) цели государственного регулирования экономики, но и как основной критерий, «красная нить» идеологии построения законодательной системы регулирования хозяйственных отношений в современных условиях. Центром такой системы должен быть предпринимательский (хозяйственный) кодекс.

Важнейшим фактором эффективности государственного регулирования экономики является стабильность законодательства. Хозяйствующие субъекты не должны видеть в государстве фактор риска. Осуществляя регулирование экономики, государство не должно создавать этим регулированием новых проблем для хозяйствующих субъектов. Вместе с тем оно должно предвидеть возможные проблемы и определять меры, минимизирующие негативные последствия применения некоторых форм государственного регулирования экономики, необходимых для обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле, но неблагоприятных с точки зрения рационального хозяйствования в субъективном смысле.

В целом формы государственного регулирования экономики, за исключением тех, которые применяются в отношении таких проблемных сфер, как «виртуальный» сектор экономики (рынок ценных бумаг), не должны быть чрезмерно жесткими, в противном случае это может привести к их неэффективности. Так, стимулировать представителей бизнеса к повышению их социальной ответственности и активному участию в решении общественных проблем (к обеспечению рационального хозяйствования) необходимо конкретными формами государственной поддержки, а не настоятельными (например, под угрозой применения уголовной ответственности) призывами «делиться». В противном случае это будет рэкет со стороны государства, использование криминальных «законов» теневой экономики с далеко идущими негативными последствиями.

Чрезмерная жесткость форм государственного регулирования экономики может способствовать уходу в «тень» (в криминальную сферу) целых направлений и видов предпринимательской деятельности, как это произошло, например, с деятельностью по организации и проведению азартных игр. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г.

№ 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»2, определив субъекты РФ, на территориях которых могут создаваться игорные зоны, ввел запрет на осуществление названной деятельности на территориях других субъектов РФ, включая Москву и Санкт-Петербург. Последствия не заставили себя долго ждать: игорный бизнес ушел в «тень»3. В ряде случаев игорному бизнесу, находящемуся в «тени», оказывали содействие («крышевание») сотрудники органов прокуратуры и МВД4. Кроме того, стали активно использоваться манипуляции по обходу норм законодательства о лотереях. А может, было бы эффективнее, например, оставить легальными крупные казино и организовать в игорных заведениях налоговые посты?

Не меньшую опасность усиления теневой составляющей экономики несут в себе некоторые положения Федерального закона от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления таба-ка»5 (далее - антитабачный Закон). Предусмотренные этим Законом меры, такие как значительное повышение акцизов на табачную продукцию, ограничение ее продажи, сводящееся, по существу, к полному переводу торговли табачной продукцией в крупные розничные сети, с

неизбежностью будут способствовать подпольному производству и

6

реализации некачественной продукции со всеми вытекающими негативными последствиями, в том числе и для здоровья населения. Прио-

2 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 7.

3 Так, сотрудники столичного управления экономической безопасности закрыли в начале 2011 г. несколько крупных подпольных казино и более 80 лотерейных и интернет-клубов за организацию игорного бизнеса. См.: Российская газета. 2011. 16 февр.

4 Руководители и сотрудники прокуратуры и ГУВД Московской области подозреваются в содействии теневому игорному бизнесу. Такое предположение высказали в ФСБ после проведения спецоперации, прошедшей в 15 городах Подмосковья. См.: URL: http//www.rbcdaily.ru/2011/02/14 (дата обращения: 08.11.2013).

5 СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 721.

6 Введение безусловного запрета на курение табака в поездах дальнего следования, помещениях гостиниц, общественного питания и т.п., помимо коррупциогенности, будет способствовать появлению подпольных точек потребления табака.

ритет же охраны здоровья граждан перед интересами табачных компаний, который заявлен в качестве одного из принципов в ст. 4 антитабачного Закона, останется декларативным. Насколько названный принцип соответствует конституционному принципу свободы предпринимательской деятельности? Вполне очевидны негативные последствия от названных мер для малого предпринимательства, которое, к сожалению, во многом заточено на пиво и табак.

Представляется, что массовое прекращение деятельности индивидуальных предпринимателей, начавшееся с ноября 2012 г., вызвано не только двукратным увеличением размера страховых взносов, выплачиваемых в Пенсионный фонд РФ и во внебюджетные фонды, но и введенными (например, запрет розничной торговли пива в нестационарных торговых объектах) или вводимыми (вышеприведенными антитабачными) мерами.

Значительное снижение потребления табака и алкоголя - это цель государства и общества, достижение которой, несомненно, будет способствовать формированию здорового образа жизни и в конечном итоге не может не сказаться благоприятно на экономике. Однако названная благовидная цель не должна прикрывать собой осуществление такой функции государства, как пополнение бюджета, что является не целью, а средством ее достижения - реализации и защиты публичных интересов. Во всяком случае повышение акцизов может выступать лишь в качестве дополнительного, но не основного средства достижения указанной цели.

Осуществляющееся на таком фоне совершенствование гражданского законодательства вряд ли приведет к позитивным изменениям, поскольку совершенствование частноправовых норм будет нивелироваться публично-правовыми нормами всевозможных «антитабачных» законов.

Для того чтобы хозяйствующие субъекты, как, впрочем, и органы, осуществляющие государственное регулирование экономики, ясно представляли перспективы своей деятельности, необходимо четко сформулировать и закрепить на законодательном уровне понятие экономической политики, а также ее основные направления. Целесообразно сделать это в отдельной главе предпринимательского (хозяйственного) кодекса.

И.В. Дойников, например, обоснованно отмечает, что для модернизации российской экономики наука предпринимательского (хозяйственного) права должна выработать правовые основы национально

ориентированной промышленной политики, включающей в себя энергетическую, транспортную, аграрную, строительную и другие виды экономической политики .

Рациональное хозяйствование в объективном смысле (включая все его составляющие) не может и никогда не будет в полной мере соответствовать интересам субъектов предпринимательской деятельности. Особо это касается экологической, социальной, как, впрочем, в определенной мере и нравственной составляющих рационального хозяйствования, находящихся в явном противоречии в целях предпринимательской деятельности.

Цель предпринимательской деятельности - систематическое получение прибыли. Данная цель в совокупности с рисковым характером предпринимательской деятельности с неизбежностью предопределяет эгоистическую направленность поведения субъектов предпринимательской деятельности. Такая эгоистическая направленность поведения предпринимателей должна быть аксиомой для государственного регулирования экономики, которое, в свою очередь, также не может не выступать в качестве определенной детерминанты эгоистического характера их действий, например, «уводя» некоторые виды предпринимательской деятельности в «тень».

Разумеется, цель и рисковый характер предпринимательской деятельности, как и само государственное регулирование, представляют собой далеко не исчерпывающий перечень факторов, предопределяющих эгоистическую направленность поведения субъектов предпринимательской деятельности. Однако в отличие от других факторов, например морально-исторического порядка, эти факторы находятся в правовой плоскости - они подтверждены и закреплены в праве.

Индивидуальное обогащение от предпринимательской деятельности, если она не противоправна, служит интересам общества8, точнее, должно служить. Эгоистическая направленность поведения субъектов предпринимательской деятельности, основанная на обеспечении рационального хозяйствования в субъективном смысле, сама по себе еще не является чем-то противоправным, хотя и может носить без-

7 См.: Дойников И.В. Проблемы предпринимательского (хозяйственного) права в материалах Первого Российского экономического конгресса // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес в России и за рубежом». 2010. № 2. С. 8.

8 См.: Захаров А.Л. Межотраслевые принципы права. Самара, 2004. С. 218.

нравственный характер. Задача права в целом и предпринимательского (хозяйственного) права в частности - не допустить, чтобы такая направленность выходила за рамки правомерного поведения, и по возможности придать правомерному поведению как можно более нравственный характер.

Если исходить из того, что «публичный интерес растворяется в частном»9, то не представляется возможным избежать негативных последствий эгоистической направленности поведения субъектов предпринимательской деятельности, поскольку растворение публичного в частном - это и есть эгоизм. Необходимо создать такие правовые механизмы, которые позволяли бы оптимально сочетать публичные и частные интересы.

В юридической литературе отмечается позитивная роль Конституционного Суда РФ в системе защиты интересов, который путем толкования конституционных норм определяет в решениях конкретных дел, не нарушается ли баланс частных и публичных интересов10.

Государство посредством адекватных форм регулирования экономики должно смягчать негативные последствия эгоистической направленности поведения субъектов предпринимательской деятельности, надлежащим образом стимулировать их к рациональному хозяйствованию в объективном смысле.

Как полагает Г.А. Гаджиев, конституционно-правовая интерпретация получаемой предпринимателем прибыли отличается от цивили-стической. Соответственно конституционно-правовой образ предпринимателя не совпадает с его гражданско-правовым образом. По ГК РФ главное в предпринимательстве - это извлечение прибыли. В соответствии со ст. 34 Конституции РФ основное содержание предпринимательской деятельности - это не экономически агрессивное поведение (конкуренция), а творчество и инициатива в процессе поиска новой комбинации факторов производства. В свою очередь, получаемая предпринимателями прибыль - не только источник удовлетворения

9 См.: Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 131.

10 См.: Соотношение частных и публичных интересов в условиях реформирования законодательства Российской Федерации / Под общ. ред. О.Ю. Бакаевой. М., 2010. С. 232.

материальных и иных потребностей бизнесменов, но и вклад в общее дело в виде части их прибыли. И эта часть должна быть соразмерной11.

Представляется, что предпринимательско-правовая (хозяйственно-правовая) интерпретация получаемой предпринимателем прибыли как раз и представляет собой неразделимое единство одного и другого: оптимальное соотношение удовлетворения потребностей предпринимателей с их участием в удовлетворении интересов общества. Такое единство может быть достигнуто на основе обеспечения цели предпринимательского (хозяйственного) права (рационального хозяйствования в объективном смысле) и надлежащего действия принципа сочетания частных и публичных интересов. Нормы конкурентного (антимонопольного) права, являющегося подотраслью предпринимательского (хозяйственного) права, призваны не допускать, чтобы экономическая агрессивность поведения хозяйствующих субъектов выходила за рамки закона. Претендовать же на то, что часть предпринимательской прибыли должна служить общему благу, может, например, и финансовое право.

Кроме того, следует отметить, что в законодательстве прослеживается некая тенденция «разделения» предпринимательской прибыли и общественной пользы. Так, если в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»12 под инвестициями понимаются соответствующие вложения в объекты в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта, то в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»13 (первый из указанных законов, как известно, действует в части, не противоречащей второму) речь уже идет о целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Что касается предпринимательско-правового (хозяйственно-правового) образа предпринимателя, то он также является единым (со всеми социально значимыми достоинствами и недостатками) - это рациональный хозяйственник (предприниматель-созидатель).

11 См.: Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М., 2010. С. 6.

12 Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1005.

13 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

Прежде чем применять конкретные формы государственного регулирования, необходимо выявить проблемы, детерминируемые отдельными сферами экономики, видами и субъектами предпринимательской деятельности.

Исходя из специальных целей государственного регулирования экономики - ее модернизация и перевод на инновационный путь развития, - общество заинтересовано в деятельности, а го-сударство обязано гарантировать деятельность, в первую очередь, предпринимателей - созидателей новых производств, новых продуктов, новых технологий (предпринимателей-производственников), получивших свои капиталы благодаря именно созданию чего-либо, а не посредством захвата или передела (пусть даже и оформленных легальным образом) природных ресурсов, отраслей экономики, предприятий, средств производства, составлявших общенациональное достояние, или всевозможных махинаций на виртуальном рынке.

Именно предпринимательское (хозяйственное) право посредством единого регулирования вертикальных и горизонтальных хозяйственных отношений может обеспечить формирование и функционирование смешанной, разумной и нравственной экономики в России.

Л.И. Булгакова* НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ СФЕРЕ

В условиях современной России саморегулированию придается особое значение. Формирование профессиональных сообществ на принципах самоорганизации и обеспечения самостоятельной выработки необходимых требований к ведению бизнеса, отвечающих и профессиональным и публичным интересам, выступает одним из условий развития рыночной экономики1. Механизм саморегулирования откры-

* Старший научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

1 См., например: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.