Содержание международных обязательств Российской Федерации в сфере борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем

Международные обязательства Российской Федерации в тех или иных сферах деятельности необходимо и целесообразно рассматривать в качестве самостоятельного предмета анализа и потенциальной оценки степени соответствия результатов и закономерностей функционирования реализующих и обеспечивающих эти обязательства национальных систем принципам и содержанию данных обязательств, как нам представляется, в следующих ситуациях, когда:

- имеется необходимость внесения в национальное законодательство изменений и дополнений, предусмотренных международным правом, до этого не использовавшихся в соответствующих правовых институтах;

- в соответствии с международными обязательствами требуется установить в национальном законодательстве такие правовые механизмы, которые по неким, иногда маловразумительным, кулуарным или обусловленным субъективным мнением отдельных должностных лиц соображениям (социального, политического, социально-экономического, религиозного и т.д. характера), в настоящее время не могут быть установлены в связи с тем, что нормативная регламентация их создания и функционирования сможет нанести ущерб национальным интересам страны, принципам внутренней политики, финансовым интересам, в том числе отдельных олигархических групп, и т.д.;

- закономерности функционирования национальных систем не согласуются с международными стандартами в данной области, поскольку национальные особенности их реализации имеют стабильную тенденцию к их последовательному видоизменению и качественной реструктуризации;

- необходимо определить дальнейшие пути и основные направления совершенствования деятельности данных национальных систем.

Международные подходы к борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, терроризмом, коррупцией нацелены на лишение преступной деятельности прибыльности и воспрепятствование доступа правонарушителей к финансовым ресурсам.

В содержании международных обязательств Российской Федерации можно выделить:

- принципы и цели международной деятельности и национальной системы в данной сфере;

- предмет международных обязательств и национальной деятельности в области противодействия легализации преступных доходов;

- институциональные основы, принципы и обязательные компоненты национальной системы противодействия легализации;

- обязательные требования и рекомендации компетентных международных организаций, касающиеся содержания, организации и функционирования отдельных элементов национальной системы противодействия, включая их правовое регулирование и установление обязательных институтов;

- формы и порядок международного сотрудничества в указанной сфере.

Все нормы и положения международно-правовых документов, а также решений компетентных международных организаций, из которых вытекают соответствующие международные обязательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации доходов, добытых преступным путем, по своему содержанию и степени обязательности можно условно подразделить на следующие группы: общеобязательные, обязывающие, предписывающие, рекомендательные. Однако, как представляется, даже если международно-правовые правила носят рекомендательный характер, то будучи, по существу, частью международных стандартов в данной сфере, которые Российской Федерацией рассматриваются как основополагающие и приоритетные, они должны быть руководящими, т.е. восприниматься как потенциальное руководство к действию. В случае, если национальное законодательство в настоящий момент никоим образом не регулирует такие рекомендательные предписания и они вступают с ними в противоречие, то законодательство России должно быть приведено в соответствие с указанными рекомендациями. Такой подход полностью соответствует декларируемым призывам о соблюдении международного права, если только в данной сфере государством не применяется тактика «двойных стандартов».

1. Первым и главным международным обязательством России, вытекающим из факта ее присоединения к международной системе противодействия легализации преступных доходов, является необходимость криминализации деяний, связанных с отмыванием денег и финансированием терроризма.

Как требует ст. 6 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 2000 г., каждое государство-участник принимает законодательные и другие меры с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых деяния, связанные с сокрытием или утаиванием подлинного характера имущества, его источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений.

Признание отмывания денег уголовными преступлениями и установление в уголовном законодательстве соответствующих санкций за их совершение создают необходимую правовую основу для решения на национальном уровне следующих задач:

- обеспечение деятельности правоохранительных органов по уголовному преследованию лиц, занимающихся отмыванием денег;

- установление режима превентивных мер, направленных на выявление финансовых операций, возможно, связанных с отмыванием преступных доходов;

- принятие обеспечительных мер по выявлению и замораживанию преступных доходов в целях воспрепятствования их дальнейшему использованию;

- развитие международного сотрудничества между правоохранительными, контрольными, надзорными и иными органами, обеспечивающими противодействие легализации денег.

Вместе с тем необходимо отметить, что международные обязательства России по данному вопросу, в частности, вытекающие из содержания Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г., предусматривают соблюдение международных стандартов, установленных указанной Конвенцией.

2. Государства, присоединившиеся к международной системе противодействия легализации денег, в том числе и Российская Федерация, обязаны на национальном уровне ввести превентивные и обеспечивающие меры в отношении данного явления (ст. 7 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности), а именно:

- установить внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских учреждений в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим должен основываться на требованиях идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках;

- обеспечить, чтобы административные, регулирующие правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств, были способны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях, и в этих целях были созданы подразделения по финансовой оперативной информации, которые будут действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.

В частности, подробное содержание рассматриваемого обязательства дано в Сорока рекомендациях ФАТФ, в пятой рекомендации. Обязательные требования к клиентам и ведению учета включают в себя идентификацию и подтверждение личности клиентов, получение информации относительно цели и характера деловых отношений. Причем особые требования установлены в отношении взаимоотношений финансовых учреждений с высокопоставленными политиками. Например, финансовые учреждения обязаны получить одобрение высшего руководства на установление деловых отношений с такими клиентами, а также принимать разумные меры для установления источника происхождения богатства и средств таких клиентов. Следует в этой связи отметить, что устанавливающий обязанности финансовых учреждений в сфере противодействия легализации криминальных доходов Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» подобных норм и положений не содержит [1].

3. Из международно-правовых документов (в частности, из ст. 26-32 Сорока рекомендаций ФАТФ) вытекает обязанность Российской Федерации создать орган финансовой разведки, который должен иметь доступ, непосредственно или косвенно, к финансовой, административной и правоохранительной информации, необходимой для эффективного выполнения им своих функций, включая анализ информации о подозрительных финансовых операциях или сделках.

Причем такой орган финансовой разведки должен иметь адекватные полномочия, быть обеспечен соответствующими финансовыми, человеческими и техническими ресурсами. Необходимо в этой связи отметить, что страна-участник международной системы противодействия легализации должна разработать меры обеспечения высокой благонадежности сотрудников органов, задействованных в реализации такой системы, включая орган финансовой разведки.

Надзорные органы в сфере легализации денег, как это следует из ст. 29 названных Рекомендаций, должны быть уполномочены требовать от финансовых учреждений предоставления любой информации, необходимой для контроля над соответствием их деятельности требованиям борьбы с отмыванием денег, а также накладывать адекватные административные санкции за отказ в исполнении таких требований.

Например, в ст. 14 Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма впервые предусматривается, что каждая сторона принимает законодательные и другие необходимые меры, позволяющие подразделениям финансовой разведки предпринимать срочные действия по приостановлению подозрительных операций, чтобы проанализировать эту операцию и проверить обоснованность подозрений [2].

4. В качестве международного обязательства Российской Федерации в сфере противодействия отмыванию денежных средств следует рассматривать и обязательные международно-правовые требования к содержанию уголовного преследования лиц, виновных в совершении указанных преступлений, устанавливаемого государствами-участниками. Такие требования заключаются в следующем (ст. 11 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности):

- за совершение преступлений, связанных с легализацией преступных доходов, участием в организованной преступной группе и коррупцией должны быть установлены такие санкции, которые учитывают степень опасности этих преступлений;

- при рассмотрении вопроса о возможности досрочного или условного освобождения лиц, осужденных за указанные преступления, должен обязательно учитываться опасный характер преступлений;

- должен быть установлен более длительный срок давности для возбуждения уголовного преследования за любое указанное преступление и более длительный срок давности в тех случаях, когда лицо, подозреваемое в его совершении, уклоняется от правосудия;

- чтобы решения об освобождении виновного до суда или до принятия решения по кассационной жалобе или протесту учитывали необходимость обеспечения присутствия обвиняемого в ходе последующего уголовного производства.

5. Обязательным для стран-участниц международного противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма является международное сотрудничество в данной сфере, что предполагает, как определено в ст. 35 Сорока рекомендаций ФАТФ:

- ратификацию Венской конвенции, Палермской конвенции и Международной конвенции ООН по борьбе с финансированием терроризма от 1999 г. Странам также рекомендуется ратифицировать другие международные соглашения, такие как Конвенция Совета Европы об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, от 1990 г. и Межамериканская конвенция против терроризма от 2002 г.;

- предоставление взаимной юридической помощи относительно расследований, судебных преследований и слушаний по делам отмывания денег и финансирования терроризма (ст. 36 названных Рекомендаций);

- взаимный обмен информацией, касающейся как отмывания денег, так и предикатного правонарушения. Такой обмен должен быть разрешен без каких-либо ограничительных условий.

Международными стандартами установлены формы и способы международного сотрудничества в рассматриваемой сфере, которые в обобщенном виде сводятся к: а) информационному обмену; б) исполнению запросов об идентификации, замораживании, изъятии и конфискации легализированной собственности (необходимо наличие органа, способного принимать быстрые действия в ответ на такие запросы) и т.д.; в) исполнению следственных и иных процессуальных действий; г) выдаче виновных.

Из текста международно-правовых документов со всей определенностью также вытекает, что обязанностью государств-участников, в том числе и Российской Федерации, является закрепление и применение института специальной (а не только общей) конфискации.

Международное сотрудничество в целях выявления, ареста и конфискации имущества регулируется положениями Венской конвенции ООН, Палермской конвенции ООН и Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма. Особенно детально эти вопросы рассматриваются в Страсбургской конвенции Совета Европы 1990 г. и Варшавской конвенции Совета Европы 2005 г.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 13 Палермской конвенции государство-участник, которое получило просьбу о конфискации доходов от преступлений, имущества, оборудования или других средств совершения преступлений, находящихся на его территории, принимает меры для выявления, отслеживания, ареста или выемки такого имущества или средств с целью последующей конфискации, постановление о которой выносится либо запрашивающим государством, либо в соответствии с просьбой - запрашиваемым государством. Пункт 6 предусматривает возможность рассмотрения данной Конвенции в качестве необходимой и достаточной договорно-правовой основы указанных действий.

Необходимо в этой связи отметить, что рассматриваемый аспект международного сотрудничества в сфере противодействия легализации основывается на общепризнанном подходе международного сообщества к таким мерам, как замораживание, арест или конфискация легализованных доходов и имущества.

Одну из главных ролей в механизме противодействия легализации преступных доходов, как это следует из соответствующих международно-правовых документов, призваны выполнять не только меры уголовно-правой репрессии в отношении лиц, совершивших данные действия, но и обеспечивающие меры, направленные на конфискацию доходов и имущества, полученного в результате преступной деятельности. Представить одно без другого невозможно. Если доходы, полученные преступным путем, выявлены в установленном порядке, они должны быть у виновного изъяты, иначе целесообразность и эффективность какой-либо ответственности за легализацию ставится под сомнение, а сама ответственность теряет логическое содержание и конечную цель.

Велика, как представляется, роль конфискации как возможной принудительной меры в ситуации реализации целенаправленной политики государства против коррупции среди государственных служащих, в системе контроля за имущественным положением публичных чиновников, когда чиновник не может подтвердить законность полученных доходов в случае превышения его расходов над официальными доходами. Причем при совершении коррупционных правонарушений конфискация вполне может рассматриваться как обязательный элемент уголовного наказания.

На сегодня конфискация - это единственный вид правовой санкции, законодательное закрепление и применение которой прямо предписано международным правом как обязанность государств. Такое ее особое положение объясняется той ролью, которую отводит ей мировое сообщество в борьбе с такими видами транснациональной преступности, как терроризм, организованная преступность, наркоторговля и торговля оружием, легализация преступных доходов, коррупция и т.д.

Возлагая на государства определенную обязанность предусмотреть в своих законодательствах рассматриваемую меру, международные конвенции, тем не менее, оставляют национальным законодателям широкий простор для самостоятельного определения ее юридического формата в соответствии с местными правовыми традициями.

Так, ст. 1 Страсбургской конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности устанавливает, что термин «конфискация», по существу, означает не только наказание, но и «меру, назначенную судом в результате судопроизводства по уголовному делу или уголовным делам и состоящую в лишении имущества» (п. «<!»).

В ст. 3 Сорока рекомендаций ФАТФ странам предлагается рассмотреть возможность принятия мер, которые позволяют проводить конфискацию как легализованных преступных доходов без осуждения виновного в уголовном порядке, так и доходов, которые требуют от нарушителя доказать их законное происхождение. Первую часть указанного предложения можно трактовать как рекомендацию применять конфискационные меры в рамках уголовного процесса, но без вынесения

приговора в отношении конкретного лица, либо как рекомендацию осуществлять конфискацию такого имущества в рамках гражданско-правовых процедур, более простых по сравнению с уголовным процессом.

Что касается второй части о переносе на преступника бремени доказывания законности происхождения имущества, то возможность такой меры, как мы уже отметили, предусмотрена Венской и Палермской конвенциями ООН.

Положения конвенций ООН о конфискации и обеспечительных мерах получили свое дальнейшее развитие в Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма 2005 г. Так, в соответствии с п. 1 ст. 3 указанной Конвенции подтверждается обязанность каждой стороны принять законодательные и другие необходимые меры, предоставляющие ей возможность конфисковывать орудия и доходы от преступлений или имущество, стоимость которого соответствует этим доходам. В качестве новеллы указанные меры распространяются также на легализованное имущество, что обеспечивает универсальную гибкость в имплементации данного положения в национальное законодательство.

Следует отметить также в этой связи, что Конвенция Совета Европы 1990 г. предусматривала возможность применять указанные конфискационные меры только к определенным правонарушениям или к категориям правонарушений. В Варшавской же конвенции такая возможность существенно ограничивается - из сферы применения конфискационных мер нельзя исключить отмывание денег, а также категории преступлений, перечень которых содержится в приложении к данной Конвенции, а также соответствует перечню, содержащемуся в Словаре к Сорока рекомендациям ФАТФ. В числе этих преступлений, например, указаны - коррупция и взяточничество, мошенничество, грабеж или воровство, вымогательство и другие корыстные преступления [3].

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в настоящее время законодательство Российской Федерации не предусматривает соответствующих правовых механизмов исполнения запросов зарубежных государств о выявлении, замораживании, аресте и последующей конфискации доходов, имущества, средств и т.д., находящихся на территории России. В частности, в УПК РФ не имеется норм и положений, регламентирующих порядок производства данных принудительных действий, если о них просят зарубежные правоохранительные органы.

Безусловно, соответствующего правого регулирования требует и вопрос о механизме распределения между государствами доходов от конфискованного имущества в случае, когда легализованные доходы или имущество были размещены на территории нескольких стран. Необходимые законодательные и ведомственные нормативные акты до настоящего времени не разработаны.

Указанные обстоятельства в определенной степени необходимо рассматривать как факт невыполнения Россией своих международно-правовых обязательств в сфере противодействия легализации криминальных доходов.

В том, что касается возможностей практического использования уголовно-правовой конфискации, вышеприведенные формулировки международных конвенций весьма четко отражают реальное положение вещей, сложившееся в национальных системах противодействия легализации преступных доходов, а именно, в их уголовно-правовых подсистемах. Некоторые государства, в том числе Российская Федерация, по непонятным причинам крайне мало используют возможности института конфискации в противодействии корыстным преступлениям, прежде всего коррупции.

Литература

1. Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2006.

2. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М., 2004.

3. Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Российская газета. 2001. 9 августа.