Институциональные искажения в Российской правотворческой политике

И. А. Гдалевич

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИСКАЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ

В данной статье выделены и проанализированы основные аспекты идеи приоритета законодательной ветви государственной власти над иными ее институтами. Выявлены типичные и социально опасные (легальные и нелегальные) злоупотребления в сфере постсоветской правотворческой политики. В статье обосновывается целесообразность проведения комплексной экспертизы законопроектов, включающей финансовоэкономическую, антикоррупционную, экологическую и социальную составляющие.

Ключевые слова: злоупотребления властью, злоупотребления законотворческой (правотворческой) политики, принцип разделения властей, федеральная и региональная законодательная власть, виды злоупотреблений законодательной власти, механизм противодействия злоупотреблениям, экспертиза законопроектов.

В XVII - начале XX в. в классической либеральной политико-правовой мысли была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей Дж. Локк считал, что в «...конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются» [1, с. 349].

Известны высказывания Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал, что «обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено прежде всего представительным характером ее организации»; «господство законодательной власти как власти верховной является отличительным свойством правового государства...»; «только парламентский строй, всесторонне

подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия» [2, с. 289, 290, 291].

Следует отметить, что эта идея не была чисто умозрительной, а, напротив, нередко воплощалась в государственно-правовой практике. Дело в том, что баланс властей в той или иной стране не представляет собой величину постоянную и неизменную, а зачастую меняется именно в пользу власти законодательной. Идею господства законодательной власти над другими властями поддерживают некоторые отечественные правоведы. Так, В. А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме «обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти» [3, с. 45].

В другой работе В.Е. Чиркин пишет: «В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной» [4, с. 185].

Таким образом, критически оценивая такую позицию, считающую верховенство законодательной власти основой формирования и функционирования современной демократической политической системы, полагаем, что такого рода конфигурация институтов публичной власти в полной мере соответствует британской конституционной доктрине (модели разделения властей) и может быть реализована в конституционных монархиях.

Принципиально иную позицию занимает Г.Н. Чеботарев. Задаваясь вопросом о том, «совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных, никаким другим властям с верховенством власти законодательной», он подчеркивает, что «само понятие “верховенство” предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может» [5, с. 82]. С. А. Авакьян также считает, что при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют [6, с. 497].

Следует согласиться с Г.Н. Чеботаревым, С.А. Ава-кьяном и другими российскими исследователями в том, что при практической реализации принципа разделения властей в республиках законодательные (представительные) органы верховенства не имеют, хотя бы в силу действия принципа «сдержек и противовесов», важного в плане сдерживания злоупотреблений государственной (шире - публичной) властью.

Опираясь на ряд современных общетеоретических исследований В.Я. Любашица,

А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.Ю. Мордовцева, В.В. Сорокина и др., можно констатировать, что злоупотребления в современной российской законотворческой (правотворческой) политике, осуществляемой на федеральном и региональном уровнях, в целом обусловлены переходной, а значит, типологически не определенной и нестабильной правовой системой, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений в режиме функционирования субъектов законотворческой деятельности, отсутствием обоснованной и легитимной стратегии государственного и муниципального строительства в постсоветской России. Эти и иные злоупотребления должны быть рассмотрены как серьезные институциональные искажения, институциональные формы, не соответствующие функциональной природе и первоочередным целям деятельности структур публичной власти.

В качестве конкретизации данной ситуации следует выделить и проанализировать несколько типичных социально вредных (легальных и нелегальных) и опасных злоупотреблений в сфере постсоветской правотворческой политики: использование методов «нецивилизованного» лоббизма, когда определенные финансовые, промышленные и иные группировки, а также отдельные должностные лица различными средствами добиваются принятия несоответствующих публичным интересам нормативноправовых актов (законов, указов, постановлений и др.); злоупотребление законотворческими процедурами в парламенте государства или на уровне функционирования высших представительных и законодательных органов власти субъектов РФ, связанных с неоправданно долгим рассмотрением социально значимых законопроектов (кладут их «под сукно»); президент может злоупотреблять своим правом «отлагательного вето» или подменять законотворчество в отдельных областях жизнедеятельности институтом указного права, возникшим еще в первой трети XIX в. в ряде государств Западной Европы и ставшим важнейшим элементом политической системы в государствах. Организация и функционирование институтов публичной власти в той или иной мере основаны на монархическом принципе, в условиях же переходного периода развития государства и права президент весьма часто издает указы по тем вопросам, которые не урегулированы законами, что оправдывается целесообразностью, но противоречит теории и практике правового государства. В рамках отечественного федерализма к наиболее распространенным видам злоупотреблений в правотворческой сфере следует отнести принятие в ряде субъектов РФ (Татарстане, Чечне, Башкортостане,

Тыве и др.) конституций, содержание которых несет угрозу сохранению единства и целостности российской государственности и т.д.

Таким образом, основные законы некоторых республик в составе Российской Федерации в вопросе верховенства на всей территории России Конституции РФ и ее федеральных законов (ч. 2 ст. 4) противоречат федеральной Конституции, признавая верховенство не федерального, а республиканского закона.

Например, конституции республик Ингушетии (ст. 7), Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Тывы (ч. 2 ст. 112), Башкортостана (ч. 2 ст. 1), Дагестана (ст. 1), Коми (ст. 7), Чечни (ст. 7) и др. содержат следующую норму: «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики, если они не противоречат суверенным правам Республики».

Основой формирования политико-правового механизма противодействия этим и иным злоупотреблениям станет внесение корректив в действующее законодательство: принятие специального нормативно-правового акта, регулирующего и упорядочивающего лоббистскую деятельность; установление максимальных сроков прохождения законопроектов с момента внесения до момента принятия; ограничение использования «указного права» и права вето; изменение правового режима федеративных отношений и др.

Необходимо отметить, что уже на стадии законодательной инициативы злоупотребление правом законодательной (представительной) власти проявляется предельно отчетливо. В то же время в большинстве развитых стран законопроекты, вносимые в законодательный (представительный) орган, являются

«правительственными», в Российской Федерации наиболее «заинтересованными» инициаторами разработки и принятия тех или иных законопроектов выступают депутаты. Именно они (непосредственно или как представители депутатских фракций) - наиболее удобный канал для внесения лоббистских законопроектов.

Злоупотребление правом в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации начинается с реализации права законодательной инициативы, затем вполне наглядно проявляется при предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, при обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, при внесении поправок и голосовании.

Помимо собственно законодательной деятельности, перед депутатами открыты и иные возможности для злоупотребления правом, например, институт депутатского запроса. Конечно, не все запросы относятся к злоупотреблению правом, но значительная их часть может квалифицироваться таким образом.

Как субъект права законодательной инициативы Совет Федерации имеет самые широкие полномочия, прежде всего право внесения в Государственную Думу проектов федеральных и федеральных конституционных законов (которым наделены как Совет Федерации в целом, так и отдельные его члены), а также предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, в том числе и в виде проектов законов РФ о внесении поправок в Конституцию (от имени палаты в целом или от группы численностью не менее одной пятой ее членов). Важной формой проявления права законодательной инициативы Советом Федерации является внесение поправок в тексте законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой.

В Федеральном Собрании - парламенте России - используется принципиально иной вид законодательной процедуры, в которой данный орган лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он может принять лишь одно из трех решений: одобрить текст, после чего закон считается принятым парламентом в целом; отклонить закон в связи с принципиальным несогласием с его концептуальными положениями, после чего Дума может снять закон с дальнейшего рассмотрения либо (если речь не идет о конституционном законе) преодолеть вето Совета Федерации квалифицированным (2/3) большинством голосов; отклонить закон с формулировкой о

необходимости поправок к его тексту и обратиться с предложением к Государственной Думе о создании согласительной комиссии палат для совместного обсуждения возникших разногласий и поиска взаимоприемлемого варианта. Совет Федерации наделен, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы. При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение первоочередных стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.

Итак, последние два десятилетия можно охарактеризовать как период бурного законодательного творчества. В настоящее время ключевой проблемой становится применение принятых законов: с 1993 по 2003 гг. принято более 1400 федеральных законов и около 20 тыс. региональных, действуют порядка 900 указов Президента и 3,5 тыс. правительственных постановлений [7, с. 3].

Необходимо отметить, что частое изменение закона не способствует ни политической стабильности, ни повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, реализации их прав и свобод. Между тем действительность такова, что не успеет закон вступить в силу, как в него вносятся поправки. Кроме того, принимая какой-либо закон, депутаты далеко не всегда одновременно вносят изменения в ранее принятые нормативные акты, порождая противоречия и запутывая правоприменителей. Коллизии между правовыми нормами ведут к нарушению системности правового регулирования, тем самым снижается его эффективность, создается благоприятная почва для произвола должностных лиц [8; 13]. «Когда на один и тот же случай приходится два, три и более противоречащих друг другу актов, то исполнитель как бы получает легальную возможность не исполнять ни одного» [9, с. 205-206].

Еще одним примером институционально-правового искажения в системе федеральной законодательной власти стала отмена конфискации Государственной Думой. А.И. Долгова отмечает, это виртуозный прием экономических преступников. «Экономические

преступники проводят красивую операцию, - пишет А.И. Долгова, - лоббируют свой интерес, позволяя исключить статью о конфискации. Проходит полтора года, вспоминают о международных обязательствах, восстанавливают конфискацию в несколько ином варианте, но обратной силы закон не имеет. Таким образом, красивая операция, и вновь - сохранение капиталов» [10, с. 4].

Следует отметить, что формирование и совершенствование политико-правового механизма противодействия этим и иным злоупотреблениям связаны с двумя видами нормативно-правовых изменений: а) изменение, конкретизация ряда статей Конституции РФ, что практически осуществить достаточно сложно в силу действия множества факторов; б) несение корректив в действующее законодательство (принятие специального нормативно-правового акта, регулирующего и упорядочивающего лоббистскую деятельность, установление максимальных сроков прохождения законопроектов с момента внесения до момента принятия, ограничение использования «указного права» и права вето, изменение правового режима федеративных отношений и др.). Последний вариант более реален в современных условиях, поэтому и должен быть положен в основу соответствующей государственной стратегии и подкреплен политической волей представителей высших эшелонов власти.

При наличии серьезных политических и социально-экономических проблем в российском федеративном государстве, при стремлении многочисленных субъектов законодательной инициативы использовать закрепленное в Конституции РФ право

законодательной инициативы и при отсутствии реального, легитимного способа ограничить или скоординировать их законотворческую активность институт правовой экспертизы законопроектов призван стать научно-правовым механизмом, обеспечивающим качественный аспект законодательных актов.

Требования очищения российского законодательства от норм (и дефектов норм), которые используются в коррупционных целях, стали активно выдвигаться несколько лет назад, в том числе российскими парламентариями, представителями экспертного и журналистского сообществ. Как правило, значительная часть коррупционных деяний возможна благодаря дефектам российских законов и подзаконных нормативных правовых актов. Некоторые из этих дефектов (вероятно, большинство) появляются в законодательстве по недосмотру, а другие встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями.

В настоящее время назрела необходимость функционирования института антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов. Обусловлено это тем, что законодательство порой само провоцирует коррупционную ситуацию. Как отметил С.В. Степашин на заседании «круглого стола», посвященного взаимодействию государства, бизнеса и общества в борьбе с коррупцией, «все законопроекты должны обязательно проходить проверку на коррупциогенность» [11; 14]. Данное предложение поддерживается в трудах ряда ученых - Ю.А. Тихомирова, М.А. Краснова, В.Н. Южакова, Э.В. Талапиной, Г.А. Сатарова, К.И. Головщинского и др. Разработана методика проверки законодательства на коррупциогенность, которую необходимо реализовывать в нормотворческом процессе и выявлять потенциально опасные ситуации с точки зрения проявления коррупции не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

«У нас вся работа над законопроектами построена по-другому, - признался Д.А. Медведев. - Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта. Министерства же при оценке документов ориентируются на одни и те же принципы. Минфину важно, чтобы закон не привел к дополнительным издержкам бюджета, а Минюст все время отписывается, что к законопроекту нет замечаний правового характера. Я поддерживаю идею обязательной экспертизы. Правда, не доводить до ситуации, когда все экспертные организации будут молотить на Общественную палату, а палата будет проталкивать экспертизы, которые не нужны» [12, с. 3].

Полагаем, что важно признать необходимость принятия федерального закона «О правовой экспертизе федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации». В отношении комплексной экспертизы законопроектов следует иметь в виду и то, что внедрение институтов социального государства (социальной защиты, социального обеспечения, социальных гарантий и др.) является, безусловно, положительным моментом государственного строительства только в том случае, если они не становятся причиной нарушения баланса публичных и частных интересов (работодателей, наемных работников и нетрудоспособных граждан) со стороны законодательной власти, что будет одним из вариантов злоупотреблений в этой отрасли. Примером этого является шведская модель социального правового государства, в рамках которой культ социальной защиты одних категорий граждан и ее чрезмерный характер привели к неоправданному налоговому бремени, налагаемому на трудоспособные слои населения.

Конечно, для ситуации в современной России последний вид злоупотреблений пока не является актуальным, однако тенденции такого рода институциональных искажений в социальной правовой политике имеют место, тем более что в процессе вовлечения отечественного государства в европейское политико-правовое и социально-экономическое пространство имеют место многочисленные и далеко не всегда целесообразные заимствования.

Литература

1. Локк Дж. Сочинения: В 3 т. М., 1988. Т. 3.

2. Гессен В.М. О правовом государстве // Антология мировой правовой мысли: В 5 т. Т. 5: Россия конец XIX - начало XX в. М., 1999.

3. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред.

В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др. М., 1997.

4. Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996.

5. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997.

6. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000.

7. Закон есть закон, когда он исполняется // Парламентская газета. 2004. 20 мая.

8. Концепция стабильности закона. Сер. «Конфликт закона и общества». М., 2000.

9. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003.

10. Долгова А.И. В тени коррупции // Литературная газета. 2008. 12 февраля.

11. Краснов М. А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2.

12. Кузьмин В. Д.А. Медведев говорил с общественниками // Российская газета. 2008. 20 марта.

13. Худойкина Т.В. Стабильность федерального и регионального законодательства и пути ее достижения // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Под ред. Н.В. Варламова, О.Г. Гаврилов, И.Г. Дудке и др. Саранск, 2003.

14. Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004.