Децентрализация управления и целевая функция реформирования российского федерализма

Децентрализация управления и целевая функция реформирования российского федерализма

Е.М. Бухвальд

Прежде всего хотелось бы выразить согласие с основными положениями статьи В.Н. Лексина. Его основную идею я понимаю так: стартовавшая несколько лет назад так называемая федеративная реформа по существу не решила многих злободневных проблем совершенствования экономико-правового механизма российской федеративной государственности, в том числе и в контексте выбора оптимальной схемы разграничений полномочий государственного (точнее — публичного) управления, а также распределения финансово-бюджетных ресурсов, обеспечивающих полное и качественное исполнение этих полномочий. Реформа, которая ныне вообще оказалась в престранной ситуации (то ли продолжается, то ли завершена и пр.), авторы и исполнители явно «не прониклись» понимаем того, что федерализм в России существует и развивается не ради привлекательного трафарета, а в целях повышения качества государственного (публичного) управления, для формирования — через специфические механизмы федеративных отношений — наиболее действенных инструментов решения приоритетных задач экономического и социального развития страны. В связи с этим хотелось бы высказать несколько кратких комментариев.

Во-первых, следует обратить большее внимание на то, что, когда бывший в тот момент Президентом РФ Д.А. Медведев на Санкт-Петербургском экономическом форуме 2011 г. неожиданно для многих «реанимировал» в качестве приоритетов государственной политики идеи федерализма, регионализма, децентрализации управления и пр., он имел в виду не только вообще передачу определенной части федеральных полномочий на субфедеральный уровень, но именно такую передачу полномочий, которая позволит сделать субфедераль-ный уровень управления реальным «актором» политики инновационной модернизации экономики России. Об этом Д.А. Медведев убедительно говорил не только на самом форуме, но и на ряде последовавших за ним заседаний Государственного совета и пр. Однако нельзя не видеть, что в ходе всей последующей работы (в том числе в рамках двух созданных «Рабочих групп») эта целевая и крайне актуальная ориентация перераспределения полномочий как-то «потерялась». То, что предлагалось по передаче полномочий этими «рабочими группами», а также продолжает обсуждаться и в настоящее время, может быть, само по себе и немаловажно, но к тому, чтобы вооружить субъекты Федерации и экономические наиболее значимые муниципалитеты (например, столичные города субъектов Федерации) реальными инструментами и возможностями стимулирующего воздействия на инновационные процессы, эти предложения, скажем откровенно, непосредственного отношения не имеют.

Однако здесь важен и такой момент. Надо обратить внимание на то, что в последние годы существенно модифицировалась сама модель правового регулирования полномочий органов управления субфедерального уровня: от модели «разрешено только то, что разрешено» практика регулирования этих полномочий во многом перешла к модели «разрешено все, что не запрещено». Например, для органов муниципального управления это было закреплено введением в 131-й ФЗ ст.ст. 14а, 15а и 16а, фиксирующих их право участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в качестве «делегированных»), если это участие предусмотрено федеральными законами. Фиксируется также право муниципалитетов решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, но и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, но только за счет собственных доходов местных бюджетов. По сути, то же самое установлено 95-м ФЗ и для субъектов Федерации. В результате помимо собственных или обязательных (законодательно закрепленных на постоянной основе) полномочий возник институт потенциально доступных для органов муниципального и регионального управления «добровольных полномочий». Поскольку на деле прямых «запретов» на исполнение тех или иных полномочий на местном и региональном уровнях в законодательстве не так много, можно сказать, что полномочия органов управления субфедерального уровня по вопросам экономического регулирования и сейчас достаточно широки, а возможности их реализации ограничиваются лишь их финансовыми ресурсами, т. е. действующей системой бюджетирования и заложенными в ней стимулами активной работы органов управления всех уровней.

Свидетельством утверждения этой концепции регулирования полномочий можно считать принципиально важный в данном случае Федеральный закон «О науке и научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ. В 2011 г. 254-м ФЗ в данный закон был внесен ряд существенных дополнений, которые не только формально закрепляют такие понятия, как «инновация», «инновационный проект», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура», но и содержат указания на основные цели и принципы государственной поддержки инновационной деятельности, а также указывают на субъекты и формы предоставления такой поддержки, в том числе и на субфедеральном уровне (ст. 16-2). При этом особо отмечается, что поддержка инновационной деятельности в формах, предусмотренных данным законом, может осуществляться также и органами местного самоуправления. Несложно заметить, что в приведенном в законе перечне этих полномочий воспроизведено практически все, что современная концепция публичного управления может предложить в плане инструментария политики инновационного развития экономики территории. Это касается ныне и многих иных важных направлений экономической политики.

Это позволяет сделать вывод, что формальная передача на субфедеральный уровень тех или иных полномочий вообще уже не представляет собой ключевой момент «включения» активной роли субфедерального звена управления в решении задач модернизации. Решение данной задачи может быть гарантировано только за счет стимулов в налогово-бюджетном процессе, а также укрепления

институциональной базы регионального и муниципального управления как субъекта политики инновационной модернизации.

С этой целью следует прежде всего пересмотреть подходы к формированию региональных и местных бюджетов, расширив состав их гарантированных доходных источников, круг возможных региональных местных налогов, а равно и права органов регионального и муниципального управления по регулированию всех вопросов их взимания. Разумеется, полностью преодолеть дотаци-онность определенной части региональных и местных бюджетов невозможно: такого нет ни в одной стране мира. Однако в целом самодостаточность субфе-деральных бюджетов должна стать правилом, а не исключением из него; механизмы финансовой поддержки должны иметь отчетливый стимулирующий характер и ориентировать регионы и муниципалитеты на последовательное снижение степени дотационности их бюджетов.

Смысл этого стимулирующего механизма прост: результативные усилия органов регионального муниципального управления по развитию и модернизации экономики территории, в том числе за счет привлечения инвестиций, должны вознаграждаться дополнительными бюджетными доходами и, соответственно, дополнительными возможностями социального развития территории, но таким образом, чтобы это не компенсировалось соответствующим сокращением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Российские эксперты уже рассматривали целый ряд как ранее применявшихся, так и ныне действующих ряд методик, с помощью которых осуществлялись попытки стимулировать (через дополнительные дотации и пр.) более высокое качество налогово-бюджетной работы регионов и муниципалитетов. Однако опыт показал, что попытки вмонтировать какие-либо стимулирующие механизмы в общую высокодотационную схему финансирования региональных местных бюджетов в итоге весьма малоэффективны.

Как нам представляется, мнение регионального сообщества сводится к тому, что в наибольшей мере роль такого стимулирующего механизма мог бы выполнить возврат в субфедеральные бюджеты отчислений от НДС (а не зачисление в субфедеральные бюджеты всей массы крайне неустойчивого налога на прибыль). Логически это связано с тем, что именно с высокой долей и массой добавленной стоимости и ассоциируется представление о современной экономике инновационного типа, хотя и здесь есть проблемы (определение источника возмещения НДС экспортерам и пр.).

Вместе с тем при рассмотрении налогово-бюджетных предпосылок активизации роли субфедерального звена управления в решении задач модернизации нельзя бесконечно апеллировать лишь к реформированию межбюджетных отношений (в широком смысле, т. е. включая не только трансфертные механизмы, но и межбюджетное распределение налоговых доходов — как на постоянной, так и на временной основе). Надо видеть, что в системе федерального «участия» в финансировании, или, точнее, в софинансировании социально-экономического развития регионов, в настоящее время происходит определенный инструментальный сдвиг. Роль межбюджетных отношений (трансфертных механизмов) сокращается, и это — четкая установка бюджетной стратегии России на долговременную перспективу. Одновременно увеличивается и даже становится

преобладающей роль средств, направляемых на развитие регионов через целевые и инвестиционные программы и проекты. Эти финансовые средства могут быть целевым образом ориентированы и проконтролированы, а условия подобного федерального софинансирования программ могли бы быть гибкими и зависеть от уровня финансовой обеспеченности каждого из регионов (также одна из форм «регулируемой асимметрии).

Последние по времени беседы с руководителями регионов и их финансовых органов показывают, что в настоящее время (особенно для экономически более развитых, но формально все еще дотационных субъектов Федерации) в плане финансовых взаимоотношений с федеральным центром основное значение имеют уже не попытки выбить дополнительные дотации и даже не получение дополнительных налоговых долей, а именно обеспечение достойного участия региона в названных выше целевых и инвестиционных программах и проектах федерального центра и его институтов развития. Подобная позиция связана с тем, что желаемое «достойное участие» — это не просто некое пополнение доходной части регионального или местного бюджета. Это прежде всего мощное стимулирование частных инвесторов, что обеспечивает в итоге куда более мощный приток доходов, чем те или иные подвижки в действующей системе межбюджетных отношений.

Следует все же отметить, что в такой эволюции финансовых отношений центра и регионов (т. е. по сути дела — в российской модели бюджетного федерализма) есть и свои подводные камни. Они связаны со следующим. Действующий трансфертный механизм межбюджетных отношений (в частности, дотаций), при всех его справедливо отмечаемых изъянах, все же достаточно прозрачен и формализован. Что касается ситуации с определением параметров участия регионов в названных выше программах и проектах, то формально некие критерии (Минэкономразвития РФ, Минрегионом РФ и другими ведомствами) обнародованы. Но они, по мнению представителей регионов, достаточно общи, туманны, и как на деле происходит их сведение к итоговому решению о распределении средств — «тайна, покрытая мраком». Это говорит о том, что возник некий новый, значимый для регионов сегмент системы бюджетного федерализма, правовые и процедурные аспекты которого нуждаются в четком и прозрачном регулировании. Это также касается полномочий регионов в сфере регулирования и финансирования деятельности таких федеральных институтов развития, как федеральные особые экономические зоны, федеральные наукограды, недавно закрепленные федеральным законом «зоны территориального развития» и пр. Сказанное касается и проблемы регулирования и финансирования деятельности так называемых региональных институтов развития (ОЭЗ регионального уровня, индустриальные округа, промышленные зоны и пр.). Формально эти институты создаются в пределах полномочий субъектов Федерации. Однако, как показывает практика, их эффективное функционирование сдерживается ограниченностью доступных субъектам Федерации рычагов налогово-бюджетной политики, а также неопределенностью с тем, в каких объемах и при каких условиях эти институты могут рассчитывать на федеральное софинансирование, федеральные налоговые и иные льготы и пр.