Зонирование земель

Вопросы конституционного права

УДК 349.41

ЗОНИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ

© Болтанова Е. С., 2012

Анализируется действующее российское законодательство о зонировании земель, и делается вывод о существовании двух типов зонирования. Обращается внимание на общее и особенное, характеризующее каждый тип зонирования; приводится их классификация на отдельные виды в зависимости от цели зонирования.

Ключевые слова: зонирование земель; виды зонирования; правовой режим земель.

Зонирование является достаточно устоявшимся термином не только среди юристов, но и представителей иных специальностей. Для наиболее глубокого изучения объекта в зависимости от его признаков, поставленных задач иногда исследователи предлагают свои подходы к зонированию [1].

Предметом настоящей статьи является зонирование земель, правовые основы которого закреплены в действующем российском законодательстве, и общее предназначение которого заключается во введении особых условий деятельности, в том числе природопользования, на соответствующей территории. Законодательство знает примеры, когда зонирование проводится и в иных целях. Например, выделяются зоны по условиям весеннего стока талых вод для расчета размера вреда, причиненного водным объектам; территориальные инвентаризационные зоны для проведения в Краснодарском крае инвентаризации объектов недвижимого имущества и некоторые иные.

Согласно ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) общие принципы и порядок проведения зонирования территорий устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Наличие зачастую разрозненных норм об отдельных видах зонирования, видах зон способствует появлению в юридической литературе различных подходов к категории «зонирование». Например, некоторые авторы «зонирование

территорий» (поименованное в ЗК РФ) отождествляют с «градостроительным зонированием» (регулируемым Градостроительным кодексом РФ — далее ГрК РФ) [2].

Земельный кодекс РФ закрепляет, что «правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства» (п. 8 ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 7). Интерпретация данного положения позволяет сделать вывод, что законодатель в этой норме отнес к зонированию территорий только такое зонирование, которое осуществляется в целях установления разрешенного использования земельных участков, входящих в ту или иную зону. Для обозначения этой разновидности зонирования территорий можно предложить использовать термин «земельно-правовое зонирование территорий».

Земельный кодекс прямо предусматривает земельно-правовое зонирование для земель населенных пунктов (см. ст. 85 ЗК РФ), земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения (см. п. 2 ст. 87 ЗК РФ). Отдельная процедура зонирования земель специального назначения законодательством не установлена. Зонирование земель населенных пунктов производится в рамках процедуры градостроительного зонирования. Причем градостроительное зонирование затрагивает не только земли населенных пунктов, но и земли иных категорий, расположенных в

границах поселений, городских округов, частей территорий поселений, городских округов, а также межселенных территорий — в случае планирования застройки таких территорий (ч. 1, 2 ст. 31 ГрК РФ, ст. 1, ч. 1 ст. 11 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [3]). Хотя в законодательстве не упоминается зонирование земель лесного фонда, земельно-правовое зонирование фактически имеет место при утверждении компетентными органами видов разрешенного использования лесов на территории лесничеств (лесопарков) (см. ст. 10, 25, 69, 102 Лесного кодекса РФ).

Кроме градостроительного зонирования действующее российское законодательство упоминает функциональное, экологическое, оценочное зонирование, зонирование территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и др. Все виды зонирования реализуются для решения определенных задач, стоящих перед публичными образованиями. Например, в соответствии со ст. 12 ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [4] при зонировании территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков, разрешенном использовании земельных участков, а также сведения о правах, на которых земельные участки в конкретной зоне допускается предоставлять гражданам. Функциональное зонирование территории муниципального образования (в том числе населенных пунктов), устанавливаемое посредством генеральных планов, производится для определения перспективного приоритетного назначения территории, которое получает детальный правовой режим в правилах землепользования и застройки муниципального образования (см. ст. 1, ст. 23 ГрК РФ).

В целях обеспечения сохранения природных ресурсов и их охраны, установления специальных требований к осуществлению

хозяйственной или иной деятельности, дополнительных запретов и особых условий использования земельных ресурсов и иных объектов, на некоторых территориях определяются специальные зоны. Например, в градостроительном кодексе используется обобщающий термин «зоны с особыми условиями использования территорий» — это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ (ст. 1). Перечень зон с особыми условиями использования территорий в ст. 1 ГрК РФ не ограничен, но содержание этой нормы позволяет сделать вывод, что их наложение обусловлено дополнительными ограничениями, запретами по использованию соответствующей части территорий. Неслучайно в государственный кадастр недвижимости вносится информация о содержании именно ограничений использования объектов недвижимости в пределах этих зон (см. ст. 10 ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [5]).

Выделение в Российской Федерации отдельных зон может быть связано не только с реализацией природоохранных мер, но и с решением иных задач. Так, с 2012 г. на территории субъектов Российской Федерации возможно создание зон территориального развития с целью осуществления здесь мер государственной поддержки предпринимательской и иной экономической деятельности (ФЗ от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6]). Если на территории муниципального образования была создана зона территориального развития, не допускается создание особой экономической зоны. Особые экономические зоны организуются для развития высокотехнологичных отраслей экономики, импортозамещающих производств, туризма и санаторнокурортной сферы, разработки и производства новых видов продукции, расширения транспортно-логистической системы.

Таким образом, действующее законодательство позволяет выделять два типа зонирования земель в зависимости от содержа-

ния соответствующей деятельности: зонирование территорий (деятельность по делению территории на зоны) и зонирование (деятельность по выделению отдельных зон).

Деятельность по зонированию (не зависимо от ее типа) имеет единую сущность: установление (вычленение) участков территории по заранее установленным критериям, признакам для решения юридически значимых задач путем принятия специальных правовых норм. Такого рода задачами могут быть: введение особого порядка использования земельных участков в границах этих зон, определение дифференцированных размеров платежей в зависимости от места осуществления хозяйственной деятельности и т. п. Зонирование производится в процедурном порядке, урегулированном нормативными правовыми актами, и имеет пространственно-территориальный характер, т. е. зоны — это части земельных территорий, которые обязательно должны иметь границы, определяемые, описываемые в документах и отображаемые на картографических материалах. Выделение и утверждение в установленном порядке границ зон затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц, которые используют (планируют использовать) объекты, расположенные в границах зоны, осуществляют природопользование, определенные виды хозяйственной деятельности на соответствующей территории.

То общее, что присуще рассматриваемым видам деятельности, не позволяет согласиться с Л. Б. Шейниным, который считает, что под зонированием следует понимать только такой процесс, когда вся территория делится на определенные зоны [7]. Хотя зонирование и зонирование территорий имеют и свои особенности.

Зонирование — юридически значимая деятельность компетентных субъектов по выделению отдельных территорий с замкнутыми границами — зон в установленном законом порядке для распространения на определенные общественные отношения, возникающие в пределах этих зон, специальных правовых норм. Такая деятельность часто имеет весьма локальный, в определенной степени — индивидуальный характер (например, выделение охранной зоны объекта электросетевого хозяйства для обеспечения его безопасного и безаварийного функционирования). В исследовательских целях этот вид зонирования можно предло-

жить именовать спорадическим (от греч. урпсбдйкпт — отдельный, единичный) [8].

В зависимости от приоритетных целей такой деятельности [9] спорадическое зонирование можно классифицировать на 2 вида:

1) «ограничительное» зонирование (выделение зон с особыми условиями использования земельных участков, зон экологического бедствия, зон защитных мероприятий и т. п.) имеет целью защиту жизни и здоровья человека, населения, окружающей среды от вредного влияния объектов, обеспечение экологической безопасности и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации некоторых видов объектов. Такие зоны могут создаваться и на участках, прилегающих к объектам, требующим особую защиту, например, от антропогенного воздействия. Средствами достижения целей зонирования является введение ограничений на определенные виды природопользования, установление соответствующих запретов. Так, часть 2 ст. 56 ЗК РФ прямо определяет, что особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах являются ограничением прав на землю;

2) «экономическое» зонирование (установление особых экономических зон, зон территориального развития и др.) производится для обеспечения экономически важных для государства на современном этапе целей, поддержки соответствующих видов деятельности, часто путем установления преференциальных, льготных правил для отдельных экономических субъектов. Особые виды экономического зонирования известны региональному законодательству. Так, в Республике Саха (Якутия) на основании Порядка туристско-рекреационного планирования и туристско-рекреационного зонирования в Республике Саха (Якутия), утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 28 декабря 2010 г. № 593 [10], определяются границы туристско-рекреационных зон, привлекательных для инвестирования.

Зонирование территорий — юридически значимая деятельность компетентных субъектов по делению (разбивке) территории в установленном законом порядке на зоны для распространения на определенные общественные отношения, возникающие в пределах этой территории и зон, специальных правовых норм. В данном случае каж-

дая зона является частью территории со своим режимом использования, управления, охраны, возможно, и незначительно отличающимся от режима смежной зоны. В противопоставлении спорадическому зонированию этот вид зонирования можно именовать сплошным зонированием, как предполагающим охват определенной территории и подразделение ее на отдельные части, как правило, без пространственных перерывов.

В зависимости от приоритетных его целей сплошное зонирование можно подразделить на 3 вида:

1) «разрешительно-ограничительное» зонирование (градостроительное зонирование, зонирование земель лесного фонда путем выделения земель, занятых защитными, эксплуатационными, резервными лесами и др.), основной целью которого является определение видов возможного использования земельных участков и иных объектов, расположенных в границах зоны. В то же время возможное использование можно рассматривать и как ограничение на осуществление иных видов деятельности, не включенных в перечень разрешенных, да и часто в земельно-правовой сфере разрешение граничит с ограничением, запретом.

Не так давно в юридической литературе появилась дискуссия о необходимости отмены деления земель на определенные категории. Министерством экономического развития подготовлена новая классификация земель и разработан соответствующий законопроект. Согласно законопроекту останутся только три категории земель: особо охраняемых природных территорий, лесного фонда и водного фонда. Все остальные участки будут классифицированы по 13 территориальным зонам — в зависимости от назначения: жилые зоны, общественно-деловые, сельскохозяйственного назначения, рекреационные и т. д. Для каждой зоны будет приведен исчерпывающий перечень объектов, которые на ней могут размещаться (т. е. исчерпывающие виды разрешенного использования) [11], соответственно, при принятии такого законопроекта разрешительно-ограничительное зонирование приобретет глобальные масштабы. Есть как сторонники, так и противники таких нововведений. Не имея возможности здесь рассмотреть этот вопрос, лишь отметим, что доводы противников этого реформирования являются весьма убедительными;

2) исключительно ограничительная направленность экологического зонирования Байкальской природной территории, которое введено в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние, позволяет этому виду занимать особое место в системе зонирования территорий. Экологическое зонирование характеризуется установлением особого режима хозяйственной и иной деятельности. Как считает Правительство РФ, от зонирования Байкальской природной территории в определяющей степени зависит и оптимизация хозяйственной деятельности на этой территории (п. 5.2.2 Комплексной федеральной программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, утвержденной постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. № 1306 [12]).

Статья 6 фЗ от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» [13] предусматривает виды деятельности, запрещенные или ограниченные на Байкальской природной территории. «Байкальская природная территория имеет особый режим хозяйственной деятельности, — справедливо отметил Верховный Суд РФ, — который характеризуется возможностью как полного запрета некоторых видов деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал, так и их ограничения (Решение Верховного Суда РФ от 17 июня 2010 г. № ГКПИ10-321 «Об отказе в удовлетворении заявлений об оспаривании постановления Правительства РФ от 13 января 2010 г. № 1 «О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [14]);

3) «организационно-управленческое» зонирование призвано решать задачи в области организации, управления в сфере природопользования. К такому виду зонирования можно отнести выделение функциональных зон при территориальном планировании, зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, оценочное (ценовое) зонирование и т. п.

Спорадическое и сплошное зонирование имеют отличия:

1) по объекту (спорадическое зонирование, как правило, охватывает небольшие площади земель; сплошное — достаточно большие территории);

2) по кругу субъектов, права и законные интересы которых затрагиваются зонированием;

3) по содержанию деятельности (спорадическое зонирование имеет фрагментарный характер и характеризуется выделением отдельных, единичных зон; зоны, определенные в результате спорадического зонирования, как бы «накладываются» на существующую территорию; сплошное зонирование производится внутри определенной территории и характеризуется делением этой территории на определенные части);

4) по цели деятельности (спорадическое зонирование направлено на выделение определенных частей для установления особых условий их использования, охраны, управления на этой территории; сплошное зонирование проводится для определения в целом порядка использования, управления, охраны определенной территории, в том числе путем установления различных условий для каждого вида зоны);

5) по порядку проведения, в том числе субъекту, осуществляющему зонирование.

Понятием «земельно-правовое зонирование территорий» охватывается только разрешительно-ограничительное зонирование. Также для правового режима земель определяющими являются ограничительное зонирование, экологическое зонирование Байкальской природной территории. Остальные виды зонирования на определенный режим земель, земельных участков даже если и оказывают влияние, то лишь косвенно.

Зонирование позволяет создать предпосылки для обеспечения как частных, так и публичных интересов. Частные интересы удовлетворяются за счет возможности самостоятельного определения своего поведения в сфере природопользования и установления потенциального использования любого земельного участка, входящего в территорию той или иной зоны. Тем самым гарантируется стабильность землепользования и создаются условия для его инвестирования. Публичные интересы реализуются в планировании использования земель, иных природных ресурсов, объектов капитального строительства, а также в обеспечении рационального использования и охраны природных объектов путем установления специальных зон в результате ограничительного зонирования. И

1. Например, инженерно-экологическое зонирование территорий (Реут О. Ч. Инженерно-экологическая оценка и зонирование территории под строительство : автореф. дис. ... канд. техн. наук. СПб., 1995); Прудникова Н. Г. Эколого-географическое зонирование рекреационных территорий (на примере участка долины р. Катунь) : автореф. дис. ... канд. геогр. наук. Томск, 2009).

2. См., например: Голиченков А. К. Экологическое право России : словарь юрид. терминов. М., 2008. С. 127; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (+ CD) / под ред. С. И. Сай, С. А. Боголюбова. М., 2008. С. 31 (авт. — Е. А. Минина); Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2011. С. 17.

3. Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4. Собр. законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

5. Собр. законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

6. Собр. законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 5).

Ст. 7070.

7. Шейнин Л. Б. Земельное право России : учеб. пособие. М., 2007. С. 149.

8. Новый словарь иностранных слов : более 60 000 слов и выражений / гл. ред. В. В. Адамчих. М., 2009. С. 928.

9. Необходимо подчеркнуть, что зонирование, конечно, само по себе не может достигнуть поставленной цели и решать соответствующие задачи. Скорее, зонирование создает необходимые предпосылки для их решения. Для достижения поставленных целей, задач требуется не только установить границы зон, но и принять специальные правила, обеспечивающие специфический правовой режим этой зоны.

10. Якутские ведомости. 2011. 19 янв. (№ 3).

11. URL: http://www.bn.ru/articles/2011/11/11/-87508.html. В поддержку отмены деления земель по категориям высказался и В. В. Путин (см.: Путин В. В. Убрать все, что мешает строить быстро, качественно и недорого // Вопросы местного самоуправления. 2010. № 4. С. 150-151).

12. Собр. законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3440.

13. Собр. законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.

14. КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Zoning of Land © Boltanova E., 2012

In this article analyzes the current Russian legislation on zoning of land and comes to the conclusion about the existence of two types of zoning. The article draws attention to the general and special, describing each type of zoning, and gives a classification of separate types depending on the purpose of the zoning.

Key words: zoning of land; types of zoning; the legal regime of land.