Исторические предпосылки создания современной системы стратегического планирования в России

МЕНЕДЖМЕНТ

УДК 338.26

Е.А. Маклакова

Исторические предпосылки создания современной системы стратегического планирования в России

В статье рассматриваются основные исторические предпосылки, оказавшие влияние на формирование современной государственной системы стратегического планирования в нашей стране, а также научный вклад основоположников российского стратегического планирования. Выделяются периоды развития отечественного стратегического планирования.

The article presents the basic historical background that influenced the development of the Russian modern public strategic planning system, as well as the scientific contribution of founders of the Russian strategic planning. The periods of developing the domestic strategic planning are pointed out.

Ключевые слова: система стратегического планирования, стратегический план, долгосрочный перспективный план, пятилетний план, этапы развития стратегического планирования в России.

Key words: strategic planning system, strategic plan, long-term perspective plan, five year plan, the development stages of strategic planning in Russia.

В современных условиях неотъемлемой частью стратегического государственного управления является стратегическое планирование. Концепция стратегического планирования появилась на западе в 60-х гг. ХХ в. и вскоре получила широкое распространение сначала в сфере бизнеса, а затем в общественных организациях и государственных учреждениях [3]. Под стратегическим планированием традиционно понимается набор действий и решений, предпринятых руководством, которые ведут к разработке специфических стратегий, предназначенных для того, чтобы помочь экономическому субъекту достичь своих целей.

Российская система стратегического планирования создавалась несколько десятков лет, ее правовые основы содержатся в Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г., в соответствии с которым «Стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, пла-

© Маклакова Е.А., 2015

132

нированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».

В истории развития государственного стратегического планирования в России некоторые авторы выделяют три этапа: дореволюционный (до 1860 г.), советский и современный. При этом разработку первого российского стратегического плана иногда связывают со строительством железных дорог. Как известно, в первой четверти XIX в. в Англии и США высокими темпами строились рельсовые пути. Россия заметно отставала от них в развитии железнодорожного транспорта. Отсутствие удобных путей сообщения приводило к тому что, во-первых, перевозка товаров даже внутри России была трудной и дорогой, а во-вторых, возникали различия в ценах на товары в разы, чего не было ни в одном экономически развитом государстве.

Несмотря на то, что первая рельсовая чугунная дорога была построена на Алтае еще в 1808-10 гг. горным мастером П.К. Фроловым (Змеиногорская дорога), начало строительства сети железных дорог России положила открытая в 1837 г. Царскосельская железная дорога протяженностью 25 вёрст (26,3 км). Затем во второй половине 1862 г. стали действовать дороги Петербург -Варшава и Москва - Нижний Новгород общей протяженностью немногим больше 1700 км.

При этом проект первой отечественной сети железных дорог был разработан в 1857 г. П.П. Мельниковым, который позже стал первым министром путей сообщения. Уточненный план строительства сети железных дорог протяженностью 7117 км он представил правительству в 60-х гг. Х1Х в. и был награжден орденом Святого Владимира второй степени [9]. Реализация данного плана позволила обеспечить не только железнодорожные, но и смешанные железнодорожно-водные перевозки в европейской части России.

По мнению ряда исследователей, основы теории и практики стратегического планирования в нашей стране были заложены в 20-х гг. ХХ в. В.И. Вернадским, Г.М. Кржижановским, В.А. Базаровым, Н.Д. Кондратьевым, В.В. Лентьевым и др.

В. И. Вернадский на основе стратегического планирования заложил основы изучения и рационального использования природных условий и ресурсов. Вместе с академиками А.П. Карпинским,

133

Б.Б. Голицыным, Н.С. Курнаковым он внес предложение о создании при Академии наук постоянной Комиссии по изучению естественных производительных сил России. В результате в феврале 1915 г. было приняло решение образовать комиссию в составе 16 институтов, основной задачей которой стали организация систематического изучения природных ресурсов страны и разработка методов их использования [4]. Со временем название комиссии и ее структура неоднократно менялись, и в 1930 г. она стала Комиссией по изучению естественных производительных сил (КЕПС), а в настоящее время Советом по изучению производительных сил (СОПС). Данный Совет представляет собой научно-исследовательское учреждение при РАН и Министерстве экономического развития России по проблемам размещения производительных сил и региональной экономики. Полное официальное название - Федеральное

государственное бюджетное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил» (СОПС).

Для возрождения страны поле революции в России был реализован долгосрочный стратегический план развития экономики страны - это план ГОЭРЛО, изначально рассчитанный на 10-15 лет. Для разработки данного плана 21 февраля 1920 г. была создана комиссия под руководством Г.М. Кржижановского, включающая около 200 учёных и инженеров. К концу 1920 г. план был разработан и одобрен VIII Всероссийским съездом Советов. Его реализация завершилась к 1931 г. Как в теоретическом, так и в практическом аспектах план ГОЭЛРО не имел аналогов в мировой практике.

Н.Д. Кондратьев в 20-х гг. ХХ в. активно занимался разработкой теории народнохозяйственных планов. К тому времени сложились два основных подхода к планированию:

•генетический - планы разрабатывались на основе экстраполяции в будущее (на величину планового периода) тех основных тенденций в развитии экономики, которые имелись в настоящем;

•телеологический - ставилась определенная задача планирования, а затем определялись способы ее реализации.

Н.Д. Кондратьев был сторонником разумного сочетания обоих методов и много делал для изучения объективных характеристик и тенденций рыночной экономики. Его заслуга заключается в том, что он в 1922-1925 гг. разработал достаточно стройную концепцию научного планирования как инструмента воздействия на экономику, причем в условиях НЭПа, при сохранении механизмов рыночного регулирования и рыночной сбалансированности [8]. Основы методологии перспективного стратегического планирования в условиях преобладания рыночной экономики он изложил в проекте Генерального плана восстановления и развития сельского хозяйства России [2].

134

В. В. Леонтьев в 20-е гг. XX в. разработал балансовый метод, который явился прообразом разработанной впоследствии модели (метода) «затраты - выпуск». Расчеты с использованием данной модели в советской науке назывались экономико-математическими моделями межотраслевого баланса. В настоящее время метод В.В. Леонтьева используется для сравнения структурных свойств двух экономик или для сопоставления структуры экономики одной страны (региона) в различные периоды времени, для оценки последствий различных вариантов экономической политики.

Изучая систему взаимозависимостей, В. В. Леонтьев рассматривал экономику как единое целое, при этом исходил из того, что в экономике существует несколько десятков отраслей (n). В свою очередь, каждая отрасль выпускает один продукт, который делится на три части: одна потребляется самой отраслью-производителем; вторая поступает в другие отрасли материального производства; третья направляется в конечное потребление.

Теоретическая модель «затраты - выпуск» основана на системе линейных уравнений, отражающих производственные затраты и объемы выпуска продукции различных отраслей экономики, и описывается следующей формулой [1]:

и

xi =2aiJXJ +^i

где Xi - объем производства в отрасли i (i = 1, ..., n);

ay - коэффициент прямых затрат, который обозначает количество продукта i, затраченного на производство единицы продукта j;

yi - величина конечного выходящего за пределы производства продукта отрасли i.

Модель «затраты - выпуск» позволяет анализировать состояние экономики и моделировать различные сценарии ее развития. Как известно, правительство США привлекло В. В. Леонтьева к разработке системы балансовых взаимосвязей, поэтому в годы Второй мировой войны было возможно достаточно точно регулировать массовое производство вооружений [7].

Модель доказала свою полезность в качестве аналитического инструмента в сфере региональной экономики и в свое время явилась основой для построения многоотраслевой модели экономики США. Балансы по методу В. В. Леонтьева стали составляться сначала для экономики отдельных американских городов, а со временем их разработка стала широко распространенной стандартной операцией. При этом впервые в мире методология и технология народнохозяйственного планирования в масштабе целого государства была отработана в нашей стране.

135

Планирование в СССР осуществлялось центральными органами (Госпланом СССР, министерствами и ведомствами СССР), Госпланами союзных и автономных республик, местными плановыми органами (например, плановыми комиссиями исполкомов краевых, областных, городских и районных Советов депутатов трудящихся), а также и плановыми аппаратами на предприятиях.

Система советского планирования в зависимости от срока включала три взаимосвязанные формы планов: долгосрочные, среднесрочные (пятилетние) и текущие (годовые). Долгосрочные перспективные планы определяли приоритеты и генеральные направления экономического, технического и социального развития общества. Они разрабатывались на 15 лет с разбивкой по пятилеткам и продлевались каждые пять лет. Решение крупных комплексных задач экономического и социального характера,

предусмотренных долгосрочным планом, осуществлялось в рамках пятилетних планов. На основе пятилетних планов разрабатывались и утверждались текущие (годовые) планы.

В СССР начиная с 1928 г. основной формой государственного планирования стали пятилетние планы, разработка и контроль за исполнением которых осуществлялись Госпланом СССР. Роль данных планов точно охарактеризовал И.В. Сталин в политическом отчете Центрального комитета XV съезду ВКП(б): «Наши планы есть не планы-прогнозы, не планы-догадки, а планы-директивы, которые обязательны для руководящих органов и которые определяют направление нашего хозяйственного развития в будущем в масштабе всей страны». Считается, что директивное планирование было отменено только в 1988 г. в связи с принятием закона «О предприятии». Следует отметить, что любой план носит директивный характер (например, бюджет).

Первый пятилетний план разрабатывался на 1928-1932 гг. в двух вариантах: оптимальный и отправной (минимальный). Оптимальный вариант рассчитывался на более благоприятные условия, и его показатели были выше аналогичных показателей отправного варианта примерно на 20 %. В результате реализации пятилетнего плана СССР превратился в индустриальную страну [5]. Всего в советский период было принято 13 пятилетних планов, но последний, принятый на 1991-1995 гг., был не реализован из-за распада СССР

В советский период основными инструментами стратегического планирования являлись схемы территориального размещения производительных сил и межотраслевой баланс. В составе пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР разрабатывалось примерно 450 материальных балансов [6]. Такое стратегическое планирование, с одной стороны, обеспечило индустриальное развитие экономики СССР, а с другой - привело к структурной диспропорции

136

экономики, поскольку акцент был сделан на ускоренные темпы развития отраслей, производящих средства производства в ущерб отраслям, выпускающим средства потребления.

Вскоре после распада СССР исчезло не только пятилетнее планирование, но исчез из официальных документов и сам термин «планирование». Страна оказалась в режиме оперативного регулирования, а плановая работа на федеральном, отраслевом и региональном уровнях свелась к краткосрочному прогнозированию динамики узкого перечня обобщающих показателей. Государственной Думой был принят Федеральный закон № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Первая концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. была утверждена в 2008 г.

Первым документом, непосредственно регулирующим стратегическое планирование, стал Указ президента Российской Федерации «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» № 536 от 12 мая 2009 г. Спустя пять лет был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г., который стал основой новой системы государственного стратегического планирования. В данной системе основными уровнями стратегического планирования являются федеральный, региональный и муниципальный. При этом вводятся промежуточные уровни стратегического планирования:

•межрегиональный - уровень федеральных округов, иначе называемых макрорегионов, стратегии которых представляют собой инструменты согласования стратегических целей, задач и приоритетов развития регионов со стратегическими документами федерального уровня;

•межмуниципальный уровень (часть территории субъекта РФ), который определяется возможностью разработки межмуниципальных стратегий.

В законе № 172-ФЗ четко и подробно прописаны цель, задачи, принципы организации и порядок проведения мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования и предъявляются единые требования к системе стратегического планирования социально-экономического развития на всех уровнях: все документы должны быть согласованы по целям, задачам, приоритетам и показателям достижения целей; временной горизонт стратегического планирования - от 6 до 12 лет.

Таким образом, на современном этапе развития государственное стратегическое планирование имеет полноценную правовую основу. При этом система стратегического планирования, по-нашему мнению, в современном понимании прошла два этапа развития: со-

137

ветский и современный. В дореволюционный период только формировались предпосылки для создания современной системы стратегического планирования.

Список литературы

1. Большой экономический словарь. - М.: Ин-т новой экономики.

А.Н. Азрилиян. 1997. - URL: http://big_economic_dictionary.academic.ru (дата обращения: 10.09.2015).

2. Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учеб. - М.: Экономика, 2011. -604 с.

3. Магданов П.В., Падей В.Ю. Проблемы стратегического планирования социально-экономического развития региона // Ars Administrandi (Искусство управления). - 2011. - № 3. - С. 67-79.

4. Потапенко В. Г Стратегическое планирование для «зеленой» экономики // Мехаызм регулювання економки. - 2012. - № 4. - С. 53-58. - URL: http://mer.fem.sumdu.edu.ua/content/acticles/issue_9/V_G_PotapenkoStrategic_plan ning_for_the_green_economics.pdf

5. Советская историческая энциклопедия / под ред. Е. М. Жукова. - М.: Сов. энцикл. - 1973-1982. - URL: http://dic.academic.ru/contents.nsf/sie/ (дата обращения: 12.09.2015).

6. Сосков В.Ф., Райзберг Б. А. Опыт перспективного стратегического планирования в советский период российской истории. - URL: http://www.igpr.ru/ articles/soskov_vf_rajzberg_ba_opyt_perspektivnogo_strategicheskogo_planirovanij a_v_sovetskij_period (дата обращения: 15.09.2015).

7. Татарников Е.А. Шпаргалка по истории экономических учений. - М.: Аллель, 2009. - 64 с.

8. Фролова Т.А. История экономических учений: конспект лекций. Таганрог: ТРТУ, 2004. - URL: http://www.aup.ru/books/m172/5_3.htm (дата обращения: 14.09.2015).

9. Сайт РЖД «Инновационный дайджест». - URL: http://www.rzd-

expo.ru/history/ (дата обращения: 15.09.2015).

138