Фатф как международно-правовая институция

УДК 341.01 И. Б. Кудас,

канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени

Ярослава Мудрого», г. Харьков

ФАТФ КАК МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИЯ

Статья посвящена истории создания, анализу правовых оснований деятельности, форм принятия решений, контроля за их выполнением, мерам воздействия на национальные банковские системы «Целевой группы по финансовым мерам в сфере отмывания доходов» - ФАТФ. Рассматриваются вопросы современного статуса международных органов в системе субъектов международного права.

Ключевые слова: международное сотрудничество в борьбе с международной преступностью, легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, ФАТФ, международные органы, субъекты международного права, международный контроль, международная банковская деятельность.

Объективным результатом глобализации мировых социальных и экономических процессов стало увеличение числа сложных проблем, которые не могут быть разрешены государствами не только самостоятельно, но и на двухстороннем или региональном уровне. Одним из ее последствий является создание условий для возникновения новых форм преступности, которая все больше приобретает транснациональный характер. Тот факт, что проблема глобализации преступности не может быть разрешена в рамках ограниченных национально-государственных средств и методов, подчеркивают представители как украинской, так и зарубежной науки [7, с. 6]. Эффективное противодействие преступности в условиях глобализации предопределяет необходимость укрепления международного сотрудничества в этой сфере, увеличения количества международных соглашений по вопросам противодействия этому явлению и расширения круга участников последних, создания новых форм и образований для борьбы с преступностью.

Одним из преступлений, которое приобрело весьма широкое распространение в мире в течение последних десятилетий, является легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем. Противодействие преступлению, имеющему достаточно давнюю историю, еще с 80-х годов ХХ в. стало едва ли не главным направлением международного сотрудничества в борьбе с международной преступностью. Первые шаги в разработке рекомендаций по борьбе с отмыванием «грязных денег» на международном уровне были сделаны Комитетом по правилам и методам контроля за банковскими операциями (Базельским комитетом), который выражал взгляды центральных банков европейских стран, США и Японии. Так, в декабре 1988 г. Комитет принимает декларацию «О предотвращении использования банковской системы для отмывания денег, полученных преступным путем» [13]. В это же время на универсальном уровне в рамках Конвенции ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» от 20 декабря 1988 г. впервые в международном праве было определено понятие «отмывание (легализация) доходов, полученных преступным путем» [8]. С этого времени это направление в борьбе с международной преступностью начинает занимать особое место и находит дальнейшее развитие в ряде международно-правовых актов универсального и регионального характера, как-то: Конвенция Совета Европы «Об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем» 1990 г., Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., Конвенция ООН против

коррупции 2003 г., Резолюция ГА ООН «Борьба с отмыванием денег» 1998 г., Резолюции Совета Безопасности ООН, Директивы Европейского Парламента и Совета Европы.

Актуальность борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем, привела не только к разработке ряда международно-правовых актов, направленных на борьбу с этим правонарушением, но и к созданию новых образований, форм и к применению соответствующих мер противодействия этому преступлению.

В рамках институциональных основ международного сотрудничества в борьбе с отмыванием доходов, полученных преступным путем, особое место занимает «Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием доходов» - ФАТФ. Анализ истории ее создания, правовые основания деятельности, формы принятия решений, контроль за их выполнением, меры воздействия и прочее имеют научный и практический интерес, по крайней мере, в 2-х направлениях, а именно: (а) воздействие на многосторонний правотворческий процесс негосударственных акторов и (б) новые формы регулирования международной банковской деятельности.

В июле 1989 г. на совещании в Париже глав государств и правительств «семерки» было принято решение о создании специального органа «для оценки текущих результатов сотрудничества с целью предотвращения использования банковской системы и финансовых учреждений для отмывания доходов и рассмотрения возможности принятия дополнительных превентивных мер в данной области». На английском языке этот орган получил название «Financial Action Task Force on Money Laundering» (FATF).

В официальных документах ООН указанное название согласно глоссарию ООН переводится на украинский язык как «Целевая группа по финансовым мерам в сфере отмывания доходов». В публикациях Всемирного банка и МВФ употребляется название «Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием доходов». С формальной точки зрения ФАТФ не может считаться международной организацией, поскольку она не основана на международном договоре и не имеет утвержденного устава (регламента деятельности). Но опыт ее деятельности по выполнению возложенных на нее функций позволяет выделить некоторые особенности и сделать определенные выводы. Рассмотрим их.

1. Правовым основанием деятельности этой группы является решение о ее создании и решения, которые принимаются на пленарных заседаниях ФАТФ.

2. Группа создана с целью предотвращения использования банковской системы и финансовых учреждений для отмывания доходов. Главными задачами ФАТФ в настоящее время являются: (а) разработка и совершенствование международных стандартов противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма; (б) изучение тенденций и методов (типологии) отмывания доходов и финансирования терроризма и подготовка предложений по этим вопросам; (в) содействие распространению предложенных ФАТФ мер в глобальном масштабе.

3. Для достижения указанных целей ФАТФ имеет собственную организационную структуру и соответствующий бюджет. Возглавляет эту институцию Президент, который избирается на один год из числа государственных должностных лиц - представителей страны-члена ФАТФ. Постоянный Секретариат ФАТФ состоит из 10-ти сотрудников, его возглавляет исполнительный секретарь, кандидатура которого утверждается на пленарном заседании группы. Секретариат ФАТФ размещается в помещениях ОЭСР в Париже, где происходит и большая часть пленарных заседаний.

ФАТФ имеет вспомогательные органы - рабочие группы с долгосрочным и краткосрочным мандатом. К числу основных, имеющих долгосрочный мандат, сейчас входят рабочие группы: (а) по оценкам и стандартам, (б) по типологии, (в) по проблемам противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма, (г) по пересмотру списка стран и территорий, участвующих в сотрудничестве в данной области. По решению пленарного заседания создаются группы с краткосрочным мандатом. Отдельные, наиболее принципиальные вопросы деятельности ФАТФ предварительно рассматриваются на

заседаниях руководящей группы, в состав которой входят представители стран, председательствующих в ФАТФ на прошлой, текущей и следующей сессии, а также 7-8 стран, представляющих на временной основе свои регионы.

4. Можно выделить 3 формы сотрудничества государств, международных организаций и межправительственных органов по ФАТФ, а именно:

а) ФАТФ имеет институт постоянных членов. Сегодня ее членами являются 31 государство и 2 международные организации. Согласно программным документам группа предусматривает расширение круга своих членов, для чего ею разработаны критерии приема кандидатов в члены ФАТФ, среди которых: (а) наличие политической воли для выполнения рекомендаций ФАТФ, (б) полноправное членство и активное участие в работе соответствующего регионального органа типа ФАТФ, (в) признание преступными деяний, связанных с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и (г) введение идентификации финансовыми учреждениями своих клиентов;

б) до получения статуса полноправного члена страны-кандидаты по итогам предварительной оценки приглашаются принять участие в работе ФАТФ как наблюдатели, окончательное же решение принимается ее Пленумом после успешного прохождения соответствующей проверки. Статус наблюдателя в ФАТФ имеют региональные группы по борьбе с отмыванием «грязных денег», как-то: Карибская группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием доходов (КФАТФ), Азиатско-Тихоокеанская группа по борьбе с отмыванием доходов (АТГ). Специальный экспертный комитет Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием доходов («MONEYVAL»), Группа по борьбе с отмыванием доходов в Восточной и Южной Африке (ЕСААМЛГ), Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием доходов в Южной Америке (ГАФИСУД), Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), Группа Ближнего Востока и Северной Америки по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием доходов (МЕНАФАТФ), Межправительственная группа по разработке мер борьбы с отмыванием доходов в Африке (ГИАБА);

в) рассматриваемая институция тесно сотрудничает с такими международными универсальными и региональными организациями, как Африканский банк развития, Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Европейский центральный банк, Европол, Межамериканский банк развития, Международная ассоциация страховых надзоров, Международный валютный фонд, Международная организация комиссий по ценным бумагам, Интерпол, Межамериканский антитеррористический комитет, Межамериканская комиссия по контролю за наркотиками, ОЭСР, Оффшорная группа банковских наблюдений, Управление по наркотикам и преступности ООН, Контртеррористический комитет Совета Безопасности ООН, Всемирный банк, Всемирная таможенная организация, Европейский инвестиционный банк;

5. ФАТФ имеет собственные процедуры принятия решений на пленарных заседаниях, которые проходят три раза в год (в феврале, июне и октябре). Все решения принимаются на основании консенсуса, т. е. через процедуру согласования позиций всех ее членов с объявлением решения головой без проведения голосования, если нет возражений со стороны хотя бы одного из них. До вынесения на пленарное заседание проекты решений и соответствующие материалы, как правило, рассматриваются на заседаниях рабочих групп ФАТФ, сфера компетенции и руководители (председатели) которых утверждаются пленарным заседанием.

6. Бюджет ФАТФ составляет около 1,5 млн евро в год и расходуется в основном на финансовые работы Секретариата и регуляторные заседания. Формирование бюджета осуществляется за счет ежегодных взносов членов ФАТФ, размеры которых определяются по сложной формуле, учитывающей размеры ВВП и ЗВП на душу населения.

7. Исследуемая нами институция принимает решения в форме рекомендаций, которые формально не обязательны ни для ее членов, ни для других государств. Однако даже при недостатке обязательности своих решений ФАТФ обладает достаточно

эффективными способами и механизмами, обеспечивающими достижение поставленных перед ней задач.

Первым шагом по установлению единых международных стандартов в сфере противодействия отмыванию доходов и формированию правовой базы соответствующей международной системы мер стало принятие ФАТФ в 1990 г. Сорока рекомендаций, предназначенных для применения всеми странами мира [10]. Универсальность этого документа обеспечивается предоставлением государствам возможности проявлять определенную гибкость при реализации предложенных в них базовых принципов с учетом особенностей правовых систем и других конкретных обстоятельств.

Сорок рекомендаций дважды пересматривались ФАТФ с учетом новых тенденций в сфере отмывания «грязных денег» доходов и передового опыта противодействия ему, результатом чего стали новые редакции этого документа, принятые в 1996 и 2003 годах. В последней его редакции также взято во внимание распространение мандата ФАТФ на противодействие финансированию терроризма.

В настоящее время Сорок рекомендаций ФАТФ в сочетании с Девятью специальными рекомендациями по борьбе с финансированием терроризма (8 специальных рекомендаций, принятых в 2001 г. и дополненных в 2004 г. 9-й специальной) составляют собой набор минимальных стандартов, применение которых необходимо для успешного противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма.

Рекомендации ФАТФ включают меры, предусматривающие: (а) уголовное преследование соответствующих действий, (б) организацию превентивного контроля в финансовых учреждениях и других структурах, (в) создание подразделений финансовой разведки и (г) международное сотрудничество компетентных органов.

Не имея статуса международного правового акта, рекомендации на практике получили всеобщее признание как универсальные международные стандарты ПОД/ФТ. В частности, в резолюции СБ ООН 1617 (2005), которая имеет обязательный характер для всех государств-членов ООН, содержится настоятельный призыв выполнять 40 +9 рекомендаций ФАТФ [9]. Оценивая эффективность программ МВФ по борьбе с отмыванием денег и противодействия финансированию терроризма, исполнительные директора Фонда подчеркнули в дальнейшем необходимость согласовывать с ФАТФ методологию проведения оценок и критериев выполнения государствами программ по борьбе с отмыванием «грязных денег» [2].

Базельский комитет банковского надзора в рамках своих стандартов отметил, что в его намерения не входит дублировать действия ФАТФ. Он и Оффшорная группа банковского надзора продолжают решительно поддерживать принятие и внедрение рекомендаций ФАТФ, особенно касающихся банков, и пытаются согласовывать стандарты «знай своего клиента» с предложением этой группы [13].

Будучи общепризнанным разработчиком международных стандартов в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма, институция проводит значительную работу по разъяснению последних. По каждой рекомендации ФАТФ разрабатываются и публикуются подробные пояснительные записки (interpretative notes) и примеры передового опыта их реализации (best practice).

Для обеспечения выполнения единых международных стандартов в области противодействия отмыванию «грязных денег» в рамках ФАТФ действует уникальная система контроля. Внедрение и соблюдение рекомендаций группы обеспечивается благодаря механизму взаимного мониторинга. В рамках этой институции международное право получило практически новые формы и методы международного контроля. С целью контроля за соблюдением рекомендаций странами-членами ФАТФ применяются 2 типа оценивания (аттестаций): а) самооценка на основе стандартной анкеты (вопросника), заполняемой самими членами ФАТФ, и б) взаимные оценки, в ходе которых состояние каждой национальной системы ПОД/ФТ анализируется и оценивается экспертами из других государств-членов ФАТФ.

На основании самооценивания Секретариат ФАТФ составляет отчеты об общей ситуации с выполнением рекомендаций всеми членами группы, которые могут быть задействованы для дальнейшего анализа и принятия необходимых дополнительных мер. С принятием в июне 2003 г. новой редакции Сорока рекомендациях ФАТФ была разработана новая единая методология, которая была утверждена на Пленуме ФАТФ в феврале 2004 г. и на заседании Совета директоров МВФ и Всемирного банка в марте этого же года.

Методология 2004 г. содержит около 200 основных и 40 дополнительных критериев, согласно которым эксперты оценивают соответствие национальной системы рекомендациям ФАТФ. Рейтинги такого соответствия устанавливаются в каждой из Рекомендаций с учетом основных критериев и могут иметь 4 таких уровня: «соответствует», «в целом соответствует», «частично соответствует» и «не отвечает». В исключительных случаях рекомендация может быть определена как «неприемлемая» для конкретной страны.

Кроме того, рассматриваются новые формы воздействия на несотрудничающие государства. В частности, разрабатывается специальная процедура рассмотрения жалоб на отказ в сотрудничестве в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма со стороны отдельных стран.

Эффективность способов и механизмов контроля, обеспечивающих достижение поставленных перед ФАТФ задач, прежде всего подтверждается изменениями, которых претерпели банковские системы многих стран мира, в том числе и Украины. В октябре 2011 г. ФАТФ приняла решение прекратить процедуру активного мониторинга Украины в связи с выполнением ею всех рекомендаций ФАТФ и усовершенствованием национального законодательства в области борьбы с отмыванием «грязных денег» и исключила наше государство из так называемого «черного списка» [с. 11, 12].

Таким образом, создана как целевая структура, сегодня ФАТФ имеет институт постоянных членов и институт наблюдателей, соответствующую организационную структуру (систему главных, исполнительных и вспомогательных органов), права и обязанности, средства реализации своих целей и задач, механизмы контроля и реализации функций. Большинство ученых при исследовании деятельности этой институции определяют ФАТФ как международный (межправительственный) орган [6, с. 281; 11, с. 118], созданный для решения определенных задач, имеющий ограниченный срок деятельности (существования), другие - как самостоятельную международную организацию [4, с. 79]. На своем официальном сайте ФАТФ именует себя международной организацией [3].

В отличие от длительной дискуссии о международной правосубъектности индивидов, научные круги не поднимают вопроса о международно-правовом статусе международных органов. И. Лукашук еще 20 лет назад отметил, что постоянные международные органы - это органы взаимодействия государств, имеющие ограниченную компетенцию и упрощенную организационную структуру [5, с. 92]. Но он не признал за ними разновидности международных организаций. Как представляется, сейчас перед международно-правовой доктриной возник вопрос определения правового статуса международных органов как субъектов международного права. Их вклад в развитие последнего, так сказать, «не помещается» в понятие «международной орган». Решения и рекомендации, принимаемые международными учреждениями, оказывают существенное влияние на национальные правовые системы. На сегодня, по нашему убеждению, международные органы представляют собой разновидность международных организаций с ограниченной компетенцией, упрощенной организационной структурой и новой формой международного сотрудничества.

С точки зрения Н. О. Якубовской, вклад негосударственных акторов в международный правотворческий процесс считается опосредованным в связи с тем, что их продукт требует конечной легализации или принятия государствами [12, с. 91]. Деятельность ФАТФ позволяет сделать иной вывод: ее Резолюции и Рекомендации не

требуют дальнейшей «легализации» государствами. Результатом их принятия является внесение изменений в национальные правовые системы многих стран мира. Заметим, что таким влиянием на правовые системы государств обладает не каждый международный договор.

А. В. Буткевич отмечает, что международному праву присущи, с одной стороны, контитуитет при изменяющихся международных отношениях, а с другой - эффективное приспособление к их регулированию [1, с. 46]. И ФАТФ - этому яркий пример, подтверждающий мнение ученого, что международное право является «живым организмом», системой, способной приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам.

Сегодня, в современной международной системе действует большое количество международно-правовых институций. которые не имеют признанной правотворческой компетенции, но такой их статус не уменьшает их роли в регулировании международно-правовых отношений. Следующий этап развития международного права позволит им занять соответствующее место среди субъектов этого права.

Список литературы: 1. Буткевич О. В. Мiжнародне право ХХ1 ст.: утвердження концепцп живого права / О. В. Буткевич // Альманах междунар. права. - Вып. 2. - Одесса: Феникс, 2010. - С. 37-47. 2. Годовой отчет МВФ за 2012 год [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: www.imf.org. 3. Заява ФАТФ [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: www.fatf-gafi.org. 4. Киевец Е. Роль международных специализированных организаций по борьбе с отмыванием денег (на примере FATF) // Е. Киевец // Пщпр-во, госп-во i право. - 2003. -№ 7. - С. 79-81. 5. ЛукашукИ. Международное право: Особ. ч.: учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1997. - 393 с. 6. Мiжнародно-правовi аспекти боротьби з легалiзацieю доходiв, здобутих злочинним шляхом / М. I. Журавель, А. С. Мацко, I. О. Шашкова-Журавель. // Часоп. Кшв. ун-ту права. - 2010. - № 1. - С. 280-286. 7. Овчинский В. С. ХХ1 век против мафии. Криминальная глобализация и конвенция ООН против транснациональной преступности: моногр. / В. С. Овчинский - М.: ИНФРА-М, 2001. - 148 с. 8. Про боротьбу проти незаконного об^у наркотичних засобiв i психотропних речовин // Конвенщя ООН вщ 20.12.1988 р. // Мiжнародне право в документах / за ред. М. В. Буроменського. - Х., 2006. -С. 278-283. 9. Резолюция 1617 (2005), СБ ООН от 29.07.2005 г. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: www.un.org. 10. Сорок рекомендацш Групи з розробки фшансових заходiв боротьби з вщмиванням грошей (FATF) // Уряд. кур'ер. - 2003. - № 179. 11. Сухонос В. Деяю аспекти мiжнародного ствробггництва у сферi боротьби з легалiзацieю (вщмиванням) злочинних доходiв та фшансуванням тероризму / В. Сухонос // Вюн. прокуратури. - 2011. - № 3 - С. 117-122. 12. Якубовская Н. А. Негосударственные актеры как участники международного правотворческого процесса // Н. А. Якубовская // Альманах междунар. права. - Вип. 2. - Одесса: Феникс, 2010. - С. 84-91. 13. Enhancing corporate governance for banking organisations, op. cit; Principies for the management of interest rate risk // Basle. September, 1997 (http://www.bis.org/publ/bcbs41.pdf); Framework for internal control systems in banking organisations. Basle. September 1998 (http://www.bis.org/publ/bcbs40.pdf); Enhancing bank transparency, op. cit.; Principles for the management of credit risk. Basel. September 2000 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.bis.org/publ/bcbs75.pdf.

ФАТФ ЯК М1ЖНАРОДНО-ПРАВОВА 1НСТИТУЦ1Я

Кудас I. Б.

Стаття присвячена юторп створення, аналiзу правових пщстав дiяльностi, форм прийняття ршень, контролю за !х виконанням, заходам впливу на нацюнальш банювсью системи «Цшьово'1 групи з фшансових заходiв у сферi вщмивання доходiв» - ФАТФ. Розглядаються питання сучасного статусу мiжнародних оргашв у системi суб'екпв мiжнародного права.

Ключовг слова: мiжнародне ствроб^ництво в боротьбi з мiжнародною злочиншстю, легалiзацiя (вщмивання) доходiв, отриманих злочинним шляхом, ФАТФ, мiжнароднi

органи, суб'екти мiжнародного права, мiжнародний контроль, мiжнародна банювська дiяльнiсть.

FATF AS INTERNATIONAL LAW INSTITUTE Kudas I. B.

The article is devoted to the history of creation, analysis of the legal bases of activity, forms of decision-making, control over their implementation, measures of impact on the national banking system «of the Task force on financial measures in the sphere of money laundering». In article also addressed the question of the modern status of international bodies in the system of subjects of international law.

Key words: international cooperation in the fight against international crime; legalization (laundering) of incomes obtained in a criminal way; the FATF; international bodies; subjects of international law; international control; the international banking activities.

Поступила в редакцию 13.05.2013 г.