Предписание как акт применения права органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при осуществлении своих полномочий

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 13 (368). Право. Вып. 42. С. 74-77.

УДК 342.4 ББК 67.301

ПРЕДПИСАНИЕ КАК АКТ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ своих полномочий

Е. С. Изюмова

ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (Национальный исследовательский университет),

Челябинск, Россия

Анализируются полномочия органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при осуществлении ими проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Сделан вывод о том, что предписание является одним из основных результатов проверочных мероприятий и основанием для возникновения обязанностей юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) к его исполнению, а также основанием для проведения внеплановой проверки с истечением срока его исполнения. Выделены основные признаки акта применения права, сделан вывод о том, что предписание является актом применения права. Дано определение акту применения права, предложено нормативно определить сроки его исполнения.

Ключевые слова: акт применения права, орган государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предписание, срок исполнения предписания.

Статьей 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

По результатам проведенной проверки в случае выявления при проведении проверки наруше -ний должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, обязаны принять следующие меры:

1) выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

3) незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП), отзыву продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения;

4) решить вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении

юридического лица, индивидуального предпринимателя, их должностных лиц в пределах компетенции органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, про -водившего проверку.

По мнению В. В. Бакаева, А. Г. Зуева, М. Г. Кир-жиманова и других специалистов, обязанность органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по организации мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в одних случаях является оправданным, в других — бессмысленным, а в иных создает опасность возложения на поднадзорных лиц обязанностей, не предусмотренных законом, что может ухудшить положение проверяемых субъектов. Более того, они отмечают, что указанные положе -ния закона дублируют предписание об устранении нарушений [3]. Указанная точка зрения имеет веские основания ввиду отсутствия иных способов устранения выявленных нарушений, помимо выдачи предписания либо приостановления деятельности, которое выделено как отдельный результат проверки.

Предписание, выдаваемое органом государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, влечет ряд правовых последствий. Во-первых, оно является обязательным для исполнения, то есть у юридического лица (индивидуального предпринимателя), которому оно выдано, появляется обязанность его исполнения. Неисполнение предписания обеспечено мерами государственного принуждения в виде административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ. Во-вторых, в силу п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» истечение срока ранее выданного предписания является основанием для проведения внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица (индивидуального предпринимателя), которому оно выдано.

Понятие предписания компетенции органа государственного контроля (надзора), органа му-

ниципального контроля нормативно не урегулировано, что влечет неопределенность мер, принимаемых по результатам проверки, понятийное смешение предписания как акта применения с обязательными предписаниями, содержащимися в нормах права.

Предписание органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля является актом применения права.

О. Ф. Скакун определяет акт применения норм права (правоприменительный акт) как индивидуальный правовой акт-волеизъявление (решение) уполномоченного субъекта права (компетентного государственного органа либо должностного лица), который устанавливает (изменяет, прекращает) на основе юридических норм права и обязанности участников конкретных правоотношений либо меру ответственности конкретных лиц за совершенное ими правонарушение. В установленных законом случаях он оформляется в виде письменного документа (акта-документа) [5. С. 431].

С точки зрения С. С. Алексеева, акт применения права — это правовой акт компетентного органа или должностного лица, изданный на основании юридических фактов и норм права, определяющий права, обязанности или меру юридической ответственности конкретных лиц [2. С. 325].

Ю. А. Соколов отмечал, что под актами применения права необходимо понимать акты органов государственного аппарата, имеющие конкретный характер, направленные на претворение правовых норм в жизнь и выраженные в определенной, установленной законом форме [6. С. 80].

Д. А. Липинский раскрывает понятие акта применения права через его признаки, к которым относит следующее:

1) акт применения права — это решение по конкретному делу официального компетентного органа, который государство уполномочило на реализацию в определенных сферах общественных отношений;

2) акт применения права содержит государственно-властное веление, обязательное для соблюдения и исполнения всеми, кому оно адресовано, и обеспечиваемое силой государства;

3) акт применения права имеет определенную, установленную законом форму;

4) акт применения права нацелен на индивидуальное регулирование общественных отношений. В нем строго индивидуализируются (персонифицируются) субъективные права и юридические обязанности;

76

Е. С. Изюмова

5) акт применения права регулирует не вид общественных отношений, а единичное, конкретное отношение;

6) акт применения права влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Исходя из признаков акта применения права, можно сформулировать понятие предписания органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля как обязательного для исполнения документа, составленного и направленного (врученного) от имени органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или должностному лицу, содержащего законные требования по устранению нарушений требований законодательства.

Ввиду того что законодателем не урегулирована форма предписания, каждым контролирующим (надзирающим) органом она устанавливается самостоятельно. Более того, не разрешен вопрос касательно сроков исполнения предписаний, выдаваемых органами государственного контроля (надзора), указанное влечет широту

дискреционных полномочий контролирующих (надзорных) органов, позволяет бесконтрольно устанавливать либо очень большие, либо очень короткие сроки для их исполнения, продлевать сроки исполнения предписаний. В связи с чем полагаю необходимым на уровне Федерального закона № 294-ФЗ определить сроки исполнения предписания и максимальные сроки их продления. Например, срок исполнения предписания 30 дней, максимальный срок, на который может быть продлено его исполнение,— 60 дней, максимальный срок для принятия решения об отсрочке исполнения предписания — три дня, если дополнить указанными положениями п. 3 ч. 1 ст. 17 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В заключение следует отметить, что вопросы государственного контроля (надзора), муниципального контроля в настоящее время приобрели особую актуальность ввиду необходимости поддержки субъектов предпринимательской деятельности, исключения случаев необоснованных проверок и их результатов.

Список литературы

1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Рос. газ.- 2008.- № 266.

2. Алексеев, С. С. Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов и фак. / С. С. Алексеев, С. И. Архипов.- М. : Норма, 2005.- 500 с.

3. Бакаев, В. В. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации : аналит. докл. / В. В. Бакаев, А. Г. Зуев, М. Г. Киржиманов и др.- М. : Макс-Пресс, 2013.- 800 с.

4. Липинский, Д. А. О понятии и функциях актов применения юридической ответственности / Д. А. Липинский // Рос. юстиция.- 2013.- № 5.- С. 21.

5. Скакун, О. Ф. Теория государства и права / О. Ф. Скакун.- Харьков : Консум : Ун-т внутр. дел, 2000.- 390 с.

6. Соколов, Ю. А. О специфических признаках актов применения правовых норм / Ю. А. Соколов // Совет. гос-во и право.- 1954.- № 8.- С. 34.

Сведения об авторе

Изюмова Евгения Сергеевна — аспирант кафедры конституционного и административного права

Южно-Уральского государственного университета (Национального исследовательского университета), Челябинск, Россия. law@csu.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. № 13 (368). Law. Issue 42. P. 74-77.

THE INSTRUCTION AS THE ACT OF APPLICATION OF THE RIGHT OF BODIES OF THE STATE CONTROL (SUPERVISION) AND MUNICIPAL CONTROL AT IMPLEMENTATION

OF THE POWERS

E. S. Izyumova

Graduate student, Department of constitutional and administrative law, South Ural State University,

Chelyabinsk, Russia. law@csu.ru

References

1. [The federal law of December 26, 2008, no. 294-FZ "About protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs at implementation of the state control (supervision) and municipal control"]. Rossiyskaya gazeta [Russian newspaper], 2008, no. 266. (In Russ.).

2. Alekseev S.S., Arhipov S.I. Teoriya gosudarstva iprava [Theory of the state and right]. Moscow, Norma Publ., 2005. 500 p. (In Russ.).

3. Bakaev V.V., Zuev A G., KirzhimanovM. G. et al. Kontrol'no-nadzornaya deyatel 'nost' v Rossiyskoy Fed-eracii: analiticheskiy doklad [Control and supervising activity in the Russian Federation: The analytical report]. Moscow, Maks-Press Publ., 2013. 800 p. (In Russ.).

4. Lipinskiy D.A. O ponyatii i funkciyah aktov primeneniya yuridicheskoy otvetstvennosti [About concept and functions of acts of application of legal responsibility]. Rossiyskayayusticiya [Russian justice], 2013, no. 5, p. 21. (In Russ.).

2. 5. Skakun O. F. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of the state and right]. Har'kov, Konsum Publ., Uni-versitet vnutrennih del [University of internal Affairs] Publ., 2000. 390 p. (In Russ.).

6. Sokolov Yu.A. O specificheskih priznakah aktov primeneniya pravovyh norm [About specific signs of acts of application of precepts of law]. Sovetskoe gosudarstvo ipravo [Soviet state and law], 1954, no. 8, p. 34. (In Russ.).