Закрепление территориального устройства в Конституции Российской Федерации

ЗАКРЕПЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Документом, положившим реальное начало формированию нового типа отношений, которые можно считать основой формирования российской модели федерализма, стал Федеративный договор1. Подписав в 1992 г. Федеративный договор, федеральные органы власти впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничества.

В соответствии с Федеративным договором от 31 марта 1992 г. и ч. 1. ст. 65 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.2 (на 1 марта 2008 г. — 83 субъекта:3) в составе Российской Федерации насчитывалось 89 субъектов — больше, чем во всех других федеративных государствах (в США — 50 штатов, в Мексике — 31 штат, в Индии — 25, в Малайзии — 13 и т.д.). В настоящее время в составе Российской Федерации находится 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Эта многозвенность неодинаковых по названию субъектов, а значит, и сложность федеративной системы отражает исторические пути формирования Российской Федерации, наличие в Российской Федерации государственных образований, основанных на национально-территориальном принципе (республики, автономии), и иных, основанных на территориальном принципе (края, области, города федерального значения).

1 Договор от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской федерации // Российская газета. 1992. 18 марта.

2 Конституция Российской Федерации (с гимном). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С.13.

3 В результате объединительных процессов в составе

Российской Федерации 1 марта 2008 г. находится 83

субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

А.М. ЛИМОНОВ,

кандидат юридических наук, доцент;

С.А. АКИМОВ,

кандидат юридических наук

Конституция РФ в ст. 5 устанавливает основополагающие принципы федеративного устройства России: равноправие субъектов; государственную целостность; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации4.

Равноправие субъектов проявляется в одинаковом для всех субъектов распределении предметов ведения (компетенции) в соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Вне пределов ведения РФ и совместного с ней ведения субъекты Федерации обладают исключительной компетенцией, осуществляют собственное правовое регулирование; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

Установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами получает дальнейшую конкретизацию в договорах между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации.

Наряду с равноправием всех субъектов Федерации, Конституция устанавливает и другие основополагающие принципы федеративного устройства России, в частности государственную целостность: Россия — не союз государств, а единое государство, что обеспечивается организацией государственной власти, верховенством федерального права, единым государственным языком (ст. 68), единой денежной единицей (ст. 75), единым экономическим пространством (ст. 8, 74) и др. Еще один основополагающий принцип Российской Федерации — право народов на самоопределение, что особенно важно для многонациональной страны.

4 Конституция Российской Федерации (с гимном). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. C. 4.

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституции (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Принятие, изменение, отмена этих правовых актов — исключительная компетенция субъекта Федерации. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции РФ и федеральным законам. Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт должен быть приведен в соответствие с ним.

По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов равнозначны. Бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ — нет. Конституции и уставы субъектов РФ строятся на общих с Конституцией РФ принципах разделения властей, правового, социального, светского государства и т. д.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно, но она должна соответствовать основам конституционного строя РФ и строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Субъекты РФ обладают своей территорией, которая является частью территории РФ. Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры. «Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом»5.

Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется

5 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Издательство БЕК, 1998.

в порядке, установленном федеральным конституционным законом6.

В теоретических и исторических исследованиях последних лет, посвященных изменению территориальной организации субъектов Российской Федерации, высказывается точка зрения, согласно которой закрепленная в Конституции Российской Федерации 1993 г. форма политико-территориального устройства государства является неоправданной и не отвечающей в должной мере сложившимся в стране условиям7. Вероятно, поиски эффективной структуры государства в какой-то степени разрешаются с помощью его федеративной структуры, с помощью необходимой меры децентрализации всех государственных фун-кций8.

И здесь весьма справедливым представляется вопрос В.Я. Кикотя: где же эта мера; какова государственная структура, которая соответствовала бы российским условиям? А ведь именно к этой проблеме сводятся многие конкретные дискуссии по вопросам перспективы федерализма и унитаризма, числа субъектов Российской Федерации или административно-территориальных единиц разного уровня, централизации и децентрализации власти9.

Как подчеркивает H.A. Михалева: «Федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени их самостоятельности»10.

Среди факторов, влияющих на низкую эффективность закрепленной модели федеративного устройства Российской Федерации, следует выделить: многочисленность, многообразие, неравный правовой статус субъектов Федерации, различный социально-экономический потенциал, национальный, численный состав населения и др.

Многочисленность субъектов Российской Федерации не позволяет сформировать устойчи-

6 Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия, Юристъ, 1997.

7 См.: Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2004. С. 28; Ведяхин В.М. О форме Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. № 6. 200б. С. 4, 5.

8 См.: Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 122.

9 См.: Кикотъ В.Я. Новый российский федерализм — конституционные аспекты // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 12. М., 1999. С. 7.

10 Михалева H.A. Конституционные реформы в респуб-

ликах — субъектах Российской Федерации // Государс-

тво и право. 1995. № 4. С. 32.

вые и эффективные федеративные отношения. По нашему мнению, в контексте сложившегося в настоящее время понимания того, что в Российской Федерации чрезмерно велико количество субъектов и подобная ситуация неприемлема в первую очередь с точки зрения управления, а следовательно, обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российского государства.

Кроме того, на низкую эффективность федеративных отношений влияет многообразие состава субъектов Российской Федерации: в Российской Федерации установлена модель политико-территориального устройства, сочетающая национально-государственный и территориально-государственный принципы территориального деления. Часть субъектов Российской Федерации образована по национально-государственному принципу: республики, автономная область, автономные округа, а часть — по территориально-государственному принципу: края, области, города федерального значения11.

При поиске оптимальной модели политико-территориального устройства России необходимо учитывать и то, что Российская Федерация, как государство, организованное на обширной территории, изначально содержит в себе элементы децентрализации, что обусловливает невозможность однородного и одновременного управления всеми его частями. Федеративные отношения усиливают децентрализацию и сепаратистские тенденции, особенно в субъектах, выделенных по национально-государственному принципу, и субъектах, имеющих границу с другими государствами.

В научных кругах высказываются различные точки зрения на модель политико-территориального устройства России. Одни ученые считают оптимальным национальный принцип, другие — территориальный.

Мы согласны с мнением М.В. Баглая, который считает, что национально-государственный принцип «ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.)»12.

По нашему мнению, закрепление на конституционном уровне построения федерации на национальной основе может привести к распаду федерации. Мировая история свидетельствует: федерация, построенная по национальному принципу, — это тупиковый путь. Распад федераций в

11 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 41.

12 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. Изд. 3-е, изм. и доп. М.: НОРМА, 2003. С. 298.

таком случае проходит различными путями, но с одинаковым результатом. Пример тому — бесконфликтное разъединение в Чехословакии или кровопролитное размежевание в Социалистической Федеративной Республике Югославия. Перед отдельными странами эта проблема стоит и поныне: в Канаде — проблема Квебека, в Королевстве Испании — проблема басков и т.д.

Как справедливо замечает И.А. Умнова, с точки зрения теории федерализма, «российская модель национально-государственного деления изначально порочна, поскольку Россия является, пожалуй, единственной страной, где титульные нации подавляющего большинства субъектов, выделенных по национально-государственному принципу, не составляют их большинства»13. К тому же, по мнению Т.Я. Хабриевой, представители этих народов, не составляющих большинства населения данных субъектов, в значительной своей части живут за пределами их территориальных границ14.

По нашему мнению, националистическая идеология самоопределения наций ведет к разрушению, расчленению государства, к возникновению сепаратистских движений и потому не может быть признана в настоящее время приемлемой. Только последовательное проведение идеи о равенстве людей, их равноправии вне зависимости от национальности снимает эту проблему и делает актуальной проблему территориального устройства государства по административно-территориальному принципу вместо национально-территориального деления.

Мы считаем оправданным мнение о необходимости отказа от принципа национально-территориального деления с оставлением возможности создания национально--культурных автономий (НКА)15, поскольку только так достигается выведение права на национальное самоопределение из политической в культурную сферу, что в свою очередь влечет за собой снятие территориальных противоречий и достижение действительного равноправия всех народов.

Учитывая исторический опыт развития российского государства, мы полагаем целесообразным реформировать существующие федеративные отношения с учетом отказа от национально-государственного принципа деления.

13 Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции развития // Государство и право. 1999. № 11.

14 См.: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в системе российского федерализма: правовой аспект // Государство и право. 2006. № 9. С. 5.

15 См.: Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации

политико-территориального устройства Российской

Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С. 29.

В современных условиях очень остро стоит вопрос и равноправии, равенстве субъектов РФ. Правой статус субъектов Федерации различен: одни (республики) вправе иметь Конституцию, другие только Устав. Такое положение обусловлено тем, что согласно ст. 5 Конституции России республика, находящаяся в составе Российской Федерации, имеет еще и статус государства (ст. 5, ч. 2.), в то время как другие субъекты рассматриваются только как государственные образования. Большинство автономных округов, будучи субъектами Федерации, входят в состав других субъектов Федерации — краев и областей. Все это дает повод говорить об определенной асимметричности Федерации. И это как следствие существенно расширяет ее права, несмотря на принцип равенства субъектов, закрепленный в Конституции.

Представляется, что разнородность по государственно-правовой природе субъектов Федерации остается серьезным фактором дестабилизации России как единого суверенного государства. Проведение политики дифференциации стимулирует новые конфликты между центром и субъектами Российской Федерации. Опасность здесь заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый «бунт» регионов и сепаратизм16. Как отмечает H.A. Чема-гина, «в ближайшей перспективе потенциально опасным типом вооруженных конфликтов являются сепаратистские выступления национальных автономий. Раздел Советского Союза на 15 «политических фрагментов» запустил механизм растаскивания некогда единого политического пространства на удельные княжества и автономии»17.

По нашему мнению, в целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: во-первых, постепенно отказатъся от регулирования отношений между центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений; во-вторык, решитъ вопрос со «сложно-составными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ.

В последние годы государством принимаются меры по решению данной проблемы путем совершенствования субъектного состава Российской Федерации через объединение субъектов. Этот механизм применим прежде всего к решению проблемы автономных округов путем их объединения с краями или областями, в ко-

16 См.: Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995. С. 51.

17 Чемагина H.A. Организационно-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти области с входящими в ее состав автономными органами (на примере Тюменской области): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 27.

торые входят соответствующие округа и образования нового субъекта.

В контексте выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации в ряде субъектов были проведены референдумы по их объединению, итогом которых стало принятие федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов: Пермского края18; Красноярского края19; Камчатского края20; Иркутской области21; Забайкальского края22.

В результате объединительных процессов в составе Российской Федерации с 1 марта 2008 г. находится 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Как справедливо отмечают некоторые авторы23, в настоящее время такого рода объединения обусловлены в основном и прежде всего существующим в отдельных субъектах «матрешечным принципом» построения Федерации, когда один самостоятельный субъект находится на территории другого субъекта.

Вместе с тем можно полагать, что это не является спланированной со стороны федерального центра акцией, а подтверждает высказываемую в обществе идею о необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации.

18 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Российская газета. 2005. 5 июля.

19 Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Российская газета. 2005. 19 октября.

20 Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Российская газета.

2006. 15 июля.

21 Федеральный конституционный закон от 30 декабря

2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Российская газета. 2007. 11 января.

22 Федеральный конституционный закон от 21 июля

2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Российская газета.

2007. 27 июля.

23 См.: Кононов В.В., Орлов И.В. Отдельные проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5. С. 36.

Представляется, что укрупнение субъектов позволит, с одной стороны, лучше организовать территориальное устройство России, сократив количество регионов, наделив их реальными полномочиями, обеспечив финансовую самостоятельность регионов, предоставив им собственные ресурсы, т.е. создать крупные самодостаточные регионы со своей экономикой, а с другой — существенно уменьшить затраты на управление территориями субъектов Федерации.

В контексте сложившегося в настоящее время общего понимания, что в Российской Федерации чрезмерно большое количество субъектов, считаем, что подобная ситуация неприемлема в первую очередь с точки зрения управления, а следовательно, обеспечения суверенитета и территориальной целостности российского государства. По нашему мнению, необходимо дальнейшее сокращение количества субъектов Федерации и образование новых субъектов по территориальному принципу.

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОБЩНОСТИ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ РАЗЛИЧИЙ

Становление и развитие современной российской государственности проходили в тяжелых условиях острейшего системного кризиса. Оценить произошедшее в должной мере сегодня весьма сложно ввиду незначительного отрезка времени, отделяющего нас от тех лет в общеисторическом масштабе.

Однако, политическая и социальная стабильность, устойчивость государственно-политических институтов неопровержимо свидетельствует

0 правильности курса, избранного в начале 90-х годов прошлого века и нашедшего свое закрепление в Конституции 1993 г.1, которая вне всякого

1 В отечественной науке достаточно много негативных и даже уничижительных оценок действующей российской Конституции: «Окончательная» реализация целого ряда конституционных норм не сулит стране ничего хорошего. Более того, именно то обстоятельство, что некоторые положения Конституции пока не воплощены в полном объеме, заставляет настаивать на ее скорейшем пересмотре» (Захаров А. К проблеме совершенствования российской Конституции 1993 г. // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / Ред.-сост. К.Г. Гагнидзе. М., 1998. С. 52). Критику действующей Конституции см. в сборнике: Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / Ред.-сост. К.Г. Гагнидзе. М., 1998.

П.Н. АСТАПЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент

сомнения определила характер, направленность и содержание конституционных процессов после 1993 г.2

Мы полностью поддерживаем мнение Т.Я. Хаб-риевой о том, что «конституционное развитие России на данном этапе вполне возможно без изменения Основного закона. Если наша Конституция и не идеальна, то она все же жизнеспособна. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и федерального законодателя подтверждают этот факт. Выискивание же «брака» в Конституции в целях ее замены — «затратная», неэффективная, а главное, неэкономичная практика. Нет никакой гарантии, что отдельные изменения Конституции или ее пересмотр приведут к улучшению ситуации. Именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед

2 См.: Кабышев В.Т. Конституционализм в современной России // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право: Материалы Всероссийской конференции. М., 2000. С. 10—11; Чир-кин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 10—11; Страшун Б.А. Не спешить с конституционной реформой // Конституция как фактор социальных изменений: Сборник докладов. М., 1999. С. 86.