Административная ответственность за самовольное строительство в контексте вопроса правовой стабильности документов градостроительного регулирования территорий поселений

УДК 342.9

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В КОНТЕКСТЕ ВОПРОСА ПРАВОВОЙ СТАБИЛЬНОСТИ ДОКУМЕНТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ПОСЕЛЕНИЙ

© Слинкова В. Г., 2015

Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск

Исследуется проблема самовольного строительства как один из факторов, оказывающих негативное влияние на правовую стабильность градостроительной документации. Рассматриваются вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности за самовольное строительство. Обосновываются целесообразность и способы усиления роли муниципального земельного контроля по указанному кругу вопросов.

Ключевые слова: градостроительная документация; административная ответственность; самовольное строительство; муниципальный контроль.

Градостроительное регулирование территорий поселений является инструментом обеспечения их стабильного перспективного развития. Обеспечивая преобладание частно-публичного интереса над частным, градостроительная документация должна преследовать цель устойчивого и сбалансированного учета интересов внутри поселения. Эти, а равно иные принципы законодательства о градостроительной деятельности закреплены в статье второй Градостроительного кодекса Российской Федерации [1]. Реализация указанных принципов осуществляется за счет детальной проработки документов территориального зонирования, градостроительных регламентов, отраженных в правилах землепользования и застройки городских и сельских поселений, городских округов, генеральных планах. Указанные документы, разработка и утверждение которых в соответствии со ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, без преувеличения можно назвать стратегическими в контексте перспективного развития соответствующих территорий. При этом реализация закрепленных принципов, требований и регламентов возможна только при скоординированном подходе к деятельности органов государственной власти и органов

местного самоуправления по контролю и надзору за их соблюдением.

Одним из острых вопросов, создающих препятствия для нормальной реализации разработанной и принятой в установленном порядке градостроительной документации, является самовольное строительство. Наиболее остро проблема самовольного строительства как фактор, подрывающий стратегию градостроительного развития территории, возникает в больших городах, являющихся административными и экономическими центрами регионов.

Фактическое выражение указанной проблемы заключается как в конкретном, так и в совокупном нарушении принципов развития территории, заложенных органами местного самоуправления в разработанные и утвержденные в установленном законом порядке документы градостроительного регулирования: нарушение зон размещения объектов соответствующего назначения, минимальных и максимальных параметров земельных участков и разрешенного строительства, размещение объектов на землях общего пользования, в том числе землях, определенных генеральными планами поселений для перспективного развития транспортной и инженерной инфраструктуры, нарушение установленных видов разрешенного использования.

Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 222 устанавливает, что само-

вольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил [2].

Единственным способом восстановления нарушенных прав муниципальных образований при самовольном строительстве является снос самовольной постройки в судебном порядке, который предусмотрен законодателем в абз. 2 ч. 1 вышеназванной статьи кодекса как общее правило в случае установления факта самовольного строительства.

Вышеуказанное изложение нормы, казалось бы, должно исключить проблему самовольного строительства применительно к рассматриваемому вопросу. Однако в ежедневном практическом правоприменении эта проблема решается весьма сложно.

Из содержания вышеприведенной нормы Гражданского кодекса Российской Федерации можно выделить три основных критерия или признака, по которым устанавливается факт самовольного строительства: создание объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей; создание объекта без получения на это необходимых разрешений; создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Применительно к практическим ситуациям указанные критерии могут иметь место в отдельности либо в той или иной совокупности, что в итоге позволяет определить возведенный объект как самовольный.

В условиях сложившейся правоприменительной практики судов, пожалуй, только первый — отсутствие прав на земельный участок — в подавляющем большинстве случаев является основанием для удовлетворения требования о сносе самовольной постройки. Ярким примером тому является совместное Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 г. [3], в котором прямо указано на то, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не является достаточным основанием для удовлетворения требования о сносе самовольной постройки.

Каждый из перечисленных критериев отнесения постройки к самовольной как действия определенных субъектов нашел отражение в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях в виде установления ответственности за самовольное занятие земельного участка по ст. 7.1 КоАП РФ, за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию по ст. 9.5 КоАП РФ, за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий) по ст. 9.4 КоАП РФ [4].

Своевременное выявление, пресечение фактов незаконного и нецелевого использования земли, строительства без разрешительной документации и с существенным нарушением строительных норм и правил, а равно привлечение виновных лиц к административной ответственности входит в компетенцию лиц, перечень которых определен п. 4, 5 ст. 1.3, ст. 23.21, 23.56 КоАП РФ: в структуру данных органов входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочные осуществлять государственный земельный и строительный надзор. Кроме того, полномочия по выявлению фактов нецелевого либо неправомерного использования земель в контексте положений ст. 7.1 КоАП РФ, ст. 14, 16, 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предоставлены органам местного самоуправления городских и сельских поселений, городских округов [5].

Казалось бы, в сложившейся системе контрольно-надзорных полномочий компетентных органов должны быть исключены факты самовольного строительства, поскольку сам факт установления вины и привлечения к ответственности за самовольное строительство впоследствии лишает недобросовестного застройщика возможности ссылаться на свою добросовестность как основание удовлетворения требований о признании права собственности на самовольную постройку в судебном порядке и одновременно усиливает правовую позицию органа местного самоуправления, заявившего в суд иск о сносе самовольной постройки.

Однако в ежедневной практической деятельности указанных целей добиться весьма затруднительно. Причина сложившейся ситуации видится в следующем. Закрепляя в ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации исключительное право органов местного самоуправления соответствующих уровней на подготовку и утверждение градостроительной документации [6], законодатель, тем не менее, не предусмотрел систему мер, которые позволяли бы им с достаточной степенью оперативности эффективно защищать свои интересы в градостроительной сфере. В имеющейся системе правовых регуляторов градостроительная документация становится обязательной исключительно для самого органа местного самоуправления, разработавшего и принявшего ее. При этом для отстаивания своих интересов в указанной сфере и понуждения иных участников градостроительных правоотношений следовать установленным правилам развития территории орган местного самоуправления не имеет установленных на федеральном уровне непосредственных полномочий и собственных инструментов правового воздействия на нарушителей.

Так, с позиции российского законодательства об административной ответственности самовольное строительство выглядит либо как правонарушения, предусмотренные ст. 7.1, 9.4, 9.5 КоАП РФ, либо как совокупность соответствующих правонарушений.

Исходя из изложенного, и возможно обоснование проблематики соответствующего круга правоотношений. Во-первых, отсутствует координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обозначенному кругу вопросов. Фактически это проявляется в следующем. Так, органы государственного земельного надзора, осуществляя проверку правомерности использования земельного участка, связаны кругом своих полномочий. В рамках проверки ими устанавливаются основания занятия земельного участка, а равно соответствие его фактического использования виду разрешенного использования, в том числе, в соответствии с утвержденной градостроительной документацией. В компетенцию органа не входит проверка законности действий правообладателей земельных участков по возведению объектов капитального строительства, а

равно соблюдения при строительстве установленных норм и правил. Соответственно, орган производит констатацию фактов проверки только в разрезе правомерности землепользования. Фактически на соответствующем земельном участке может при этом осуществляться самовольное строительство без получения соответствующих разрешений и с существенным нарушением строительных норм и правил. Правовое решение указанной проблемы путем нормативного установления обязанности федерального органа исполнительной власти в области земельного надзора сообщать органам строительного надзора сведения о фактах строительства, выявленных в ходе проверки соблюдения земельного законодательства, подлежит отдельной детальной проработке, однако, уже сейчас очевидно наличие путей решения указанной проблемы. Так, в рамках межведомственного взаимодействия возможно заключение соглашения об обмене соответствующей информацией, полученной в ходе проведения надзорных мероприятий.

Другой существенной проблемой правоприменения, также связанной с компетенцией органа государственной власти, является выпадение из сферы строительного надзора объектов, подпадающих под требование ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно объектов, выдача разрешений на строительство которых осуществляется без проведения экспертизы проектной документации. Применительно к объектам самовольного строительства в контексте ст. 9.5 КоАП РФ «поднадзорность» объекта может быть выявлена компетентным органом на поздних стадиях строительства, когда объект вышел за пределы площади и этажности, установленных указанной нормой. Фактически это означает, что самовольный объект на данном этапе уже выше трех этажей и площадь его превышает 1 500 кв. м [7]. Таким образом, выявление фактов самовольного строительства указанной категорией органов вне сферы своей компетенции делает невозможным для них составление протокола об административном правонарушении и, соответственно, исключает возможность привлечения такого самовольного застройщика к административной ответственности. Соответственно, применение ст. 9.5 КоАП РФ в отношении значительного количества деяний, формально подпа-

дающих под признаки диспозиций указанных статей КоАП РФ, невозможно. И если в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в такой ситуации вопрос с привлечением к административной ответственности за самовольное строительство возможно разрешить через органы Прокуратуры Российской Федерации, должностные лица которой в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ и ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочны составлять протоколы об административных правонарушениях [8; 9], то в отношении физических лиц — самовольных застройщиков такая возможность отсутствует.

В соответствующих условиях правоприменения наиболее правильным с правовой и практической точки зрения представляется усиление роли муниципального контроля по соответствующему кругу вопросов.

Обусловлено это исключительной заинтересованностью органа местного самоуправления в стабильности принятой и утвержденной им документации градостроительного регулирования.

Практически это достигается путем повсеместного наделения должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, 9.5 КоАП РФ в рамках мероприятий по муниципальному контролю. С учетом принципа эффективности муниципального управления указанные полномочия должны реализовываться в рамках муниципального земельного контроля.

В настоящее время возможность наделения должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, закреплена п. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ и отнесена к ведению субъектов Российской Федерации [10]. Однако на практике субъекты Российской Федерации такими полномочиями пользуются не всегда. Так, например, в Иркутской области должностные лица органов местного самоуправления были наделены полномочиями по составлению протоколов об административном правонарушении по ст. 7.1. КоАП РФ только Законом Иркутской области [11]. Полномочия по ст. 9.5 КоАП РФ у должностных лиц органов местного самоуправления Иркутской области до сих пор отсутствуют.

Учитывая стратегический характер документов градорегулирования, решение вопроса о повышении их правовой стабильности, в том числе и через более эффективную работу органов местного самоуправления по противодействию самовольному строительству, достижимо на федеральном уровне, путем включения должностных лиц органов местного самоуправления в число субъектов, полномочных при осуществлении муниципального контроля в соответствии со ст. 23.21 и 23.56 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, 9.5 КоАП РФ.

Соответствующие изменения в законодательстве, которые приведут к согласованности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а равно повышению роли последних по соответствующему кругу вопросов, не просто будут способствовать усилению эффективности мер административной ответственности за самовольное строительство, но и, безусловно, приведут к достижению правовой стабильности документов градостроительного регулирования поселений, укреплению доверия к деятельности органов местного самоуправления по их реализации. ^

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 31 дек. 2014 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 22 окт. 2014 г.) // Там же.

3. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верхов. Суда РФ № 10 и Пленума Высш. Арбитраж. Суда РФ № 22 от 29 апр. 2010 г. // Рос. газ. 2010. 21 мая.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 8 марта 2015 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 февр. 2015 г.) // Там же.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации.

7. Там же.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

9. О Прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1-ФЗ (в ред. от 22 дек. 2014 г. с изм. от 17 февр. 2015 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система

10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

11. О должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об отдельных административных правона-

рушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального контроля : закон Иркут. обл. от 3 окт. 2014 г. № 106-оз // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Градостроительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 31 дек. 2014 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Гражданский кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 22 окт. 2014 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 8 марта 2015 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 февр. 2015 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

О Прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1-ФЗ (в ред. от 22 дек. 2014 г. с изм. от 17 февр. 2015 г.) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

О должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об отдельных административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального контроля [Электронный ресурс] : закон Иркут. обл. от 3 окт. 2014 г. № 106-оз // КонсультантПлюс : справочная правовая система.

О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верхов. Суда РФ № 10 и Пленума Высш. Арбитраж. Суда РФ № 22 от 29 апр. 2010 г. // Рос. газ. — 2010. - 21 мая.

Administrative Responsibility for Unauthorized Construction for the Purpose of Stability in Town-Planning Documentation in Settlements

© Slinkova V., 2015

Investigation of the problem of unauthorized construction as one of the factors that have a negative impact on the stability of the town-planning documentation. Consideration of problematic issues of cooperation between government agencies and municipalities on the issue of administrative responsibility for unauthorized construction. Reasoning and ways to strengthening the role of municipal land control.

Key words: town-planning documentation; administrative responsibility; unauthorized construction; municipal land control.