Анализ центрально-периферийных отношений в федеративном государстве в свете теории элит

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

I.G. Napalkova

The Analysis of Centre-Periphery Relations in a Federative State in the Light of Elites Theory

The territorial-political understanding of the categories "centre" and "periphery" is represented. The essence of their interaction is defined. Western and home conceptions and approaches in studying the problem of centre-periphery relations in a federal state from the elites theory position.

Key words and word-combinations: "centre - periphery", elitism, federalism theories.

Представлено территориально-политическое понимание категорий «центр» и «периферия». Определена сущность их взаимодействия. Проанализированы западные и отечественные концепции и подходы в изучении проблемы центрально-периферийных отношений в федеративном государстве с позиции теории элит.

Ключевые слова и словосочетания: «Центр - периферия», элитаризм, теории федерализма.

УДК 005.521:32:316.34/.35 ББК 66.06:60.54

И.Г. Напалкова

АНАЛИЗ

ЦЕНТРАЛЬНО-

ПЕРИФЕРИЙНЫХ

ОТНОШЕНИЙ

В ФЕДЕРАТИВНОМ

ГОСУДАРСТВЕ

В СВЕТЕ ТЕОРИИ ЭЛИТ*

^Федеративные отношения в своем идеальном воплощении основываются на реализации эффективного сочетания интересов Центра и регионов. Субъектами данного процесса выступают как федеральная, так и региональные политические элиты, имеющие определенные возможности воздействия на функционирование вертикальных и горизон-

* Статья подготовлена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы (2009-2011 годы)». Проект 2.1.3 /1134 «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)».

4 2011 •

ВЕСТНИК ПАГС

тальных коммуникаций в федерации и принимающие в них самое активное участие.

Состояние и развитие системы политических, экономических, социокультурных и иных коммуникаций в государстве в немалой степени зависят от решения проблемы «Центр - периферия» как одной из важнейших в теории политико-территориальной организации общества. Центр имеет привилегированное положение на территории государства в смысле сосредоточения средств контроля над административно-политическими, экономическими, культурными и другими ресурсами, наличия властных институтов, принимающих стратегические решения и разрабатывающих символы и программы общегосударственного развития [1, с. 341-359]. Периферия понимается как отдаленная (в территориальном и в политическом отношениях) от центра принятия решений и зависимая - в результате трансляции воли и диктата Центра - территория (область) государства.

Центр и периферия на любом пространственном уровне связаны между собой потоками информации, капитала, товаров, рабочей силы и т.д., причем именно направления этих потоков определяют характер взаимодействия между центральными и периферийными структурами, превращая пространство в подобие силового поля [2, с. 189]. Сущность взаимодействия Центра и периферии заключается в том, что Центр осуществляет власть, а периферия является ее объектом. Как следствие центральная элита, находясь на вершине властной пирамиды, приобретает статус не только легального доминирующего актора коммуникаций по вертикали, но и арбитра и медиатора горизонтальных связей. Сила обратного воздействия периферии и периферийных элит на Центр и центральную элиту зависит, как показывает практика, от методов осуществления политической власти и способа территориальной организации государства.

Традиционно в России Центр определял правила и полномочия подчиненных ему органов регионального управления, что обусловливало и подконтрольность региональных элит. В то же время существовали разнообразные институты их взаимодействия: институты назначений, выборности, коллективных обращений (элементы последнего, как отмечает Н. Кирдина, в современных условиях наблюдаются в институте межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия - МАЭВ и в институте «землячеств») [3, с. 41-50]. Функционировали же центральные и региональные элиты по гильдейской системе, признаки которой сохранились и в советский период в результате становления номенклатурной системы.

Определенное изменение отношений между союзной и региональными властями в СССР происходило на фоне перехода от «форсированной индустриализации» и жесткой централизации управления кадрами к экстенсивному освоению территорий страны [4]. Сложившийся баланс интересов (осуществление региональными - периферийными - элитами властных функций на местах в обмен на безоговорочную поддержку центральной элиты) изменился во второй половине 1980-х годов, в частности вследствие ограничения сферы политического вмешательства Центра в региональные процессы. Итогом этого стал выход региональных элит из-под опеки центральной элиты.

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 5

Уменьшение подконтрольных Центру властных ресурсов, либерализация политического режима и децентрализация управления выразились в автономизации периферийных элит, ставших региональными в процессе относительной суверенизации и федерализации. Возросшая активность региональных элит в период трансформации постепенно обусловила появление региональных политико-идеологических центров. Эволюция системы иерархической вертикали и унитарной связи в систему федеративных отношений определяет иной характер коммуникаций и новый статус их агентов. Данные взаимодействия можно обозначить термином «взаимоотношения», что отражает превращение участников коммуникаций - как по вертикали, так и по горизонтали - в равноправных субъектов, то есть достижение равенства в «для - другого - отношениях» [5, с. 132].

Взяв на себя главную ответственность за внутрирегиональную стабилизацию, региональные политические акторы выступили в роли важнейших субъектов регионального политического процесса. «Культура большого пространства» [6, с. 81], ориентированная на обеспечение гармоничного синтеза региональной специфики и рациональных соображений по поводу необходимости поддержания целостности государства, предполагает их эффективные взаимодействия по горизонтали с сохранением лояльности по вертикали. Видение регионального политического процесса и, следовательно, деятельности региональных элит и ее результатов как «структурного элемента политической жизни страны» [5, с. 135], на наш взгляд, вполне целесообразно.

Таким образом, динамика сложных территориальных систем в целом и проблема центрально-периферийной конфигурации в частности могут анализироваться не только с позиций цивилизационного, миросистемного, эволюционного подхода, модернизационной парадигмы, теорий интеграции, дуалистического и кооперативного федерализма, но и с точки зрения теории элит.

Как в зарубежной, так и в отечественной науке в основу теории элит положен социальный анализ. Сформировавшись на рубеже Х1Х-ХХ вв., благодаря трудам В. Парето, Г. Моски и Р. Михельса теория элит получает свое развитие в ХХ в. («демократический элитизм», «неоэлитизм» и другие направления).

Постепенно в рамках элитарных концепций выделились две основные группы подходов к определению элиты.

Во-первых, властные подходы - «линия Моски - Михельса» (Г. Лассуэл, Р. Миллс, Ф. Хантер и др.), представители которых под элитой понимали лица и группы, обладающие решающей властью в обществе. В этой группе объединяются структурный (позиционный) подход: элита - это круг лиц, занимающих высшие должностные позиции в рассматриваемых институтах (властных структурах); функциональный (решенческий) подход: элита - это лица и группы, оказывающие наибольшее воздействие на принятие общественно важных решений, выполняющие важнейшие социально-политические функции. В 19801990-е годы распространился синтезирующий их установки инструментально-функциональный подход.

Во-вторых, меритократические - «линия Парето» (М. Вебер, Э. Гидденс, Дж. Хигли и др.) - подходы основываются на признании имеющихся у элиты особых достоинств и личных качеств, независимо от обладания властью.

6 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

Следует отметить, что последователи «линии Парето», ориентируясь на ценностно-качественный аспект проблемы, основное внимание уделяли элите как таковой, как особой социальной группе. Напротив, сторонники «линии Моски - Михельса», помимо исследования наиболее общих проблем теории элит, обратились к рассмотрению ее структуры и к специфике участия во власти различных уровней. Таким образом, именно они, применив аналитический подход, осуществили переход к изучению локальных элит.

Преобладающим в этом направлении стал анализ местных (локальных) элит, их участия в местном управлении, преимущественно на уровне городов. Так, Ф. Хантер, развивая теорию «плюралистической демократии», в результате исследования структуры власти в городе Атланта (США) сделал вывод о взаимодействии локальных элитных групп на основе корпоративных интересов. По его наблюдениям, эти интересы реализуются как посредством непосредственного участия во власти (использование определенных властных позиций), так и через оказание давления на властные институты благодаря связям с финансовыми кругами (экономической элитой).

В работах, посвященных политическим элитам субъектов зарубежных федераций (T.R. Dye, W. Burkin, A. Rebenstorf, L.H. Ziegler и др.), подчеркивается, что такие элиты - локальные элиты - оказывают воздействие на государственный процесс принятия решений главным образом через инкорпорацию в федеральную законодательную элиту. Одновременно они сохраняют достаточно сильную зависимость от «местного влияния» - собственно местных элит. В состав местных элит включают властную элиту субъектов Федерации, представителей политических, партийных организаций, глав местного самоуправления, экономическую элиту.

Например, Т. Дай и Л.Х. Зиглер, характеризуя «субэлиту», принимающую решения на уровне штатов, графств и общин, признают ее преобладание в сфере политики. Они указывают на различия в структуре элит в штатах, их обусловленность местной спецификой (политическими, экономическими, культурными условиями) и соответственно выделяют единую унифицированную систему элит, господствующие элиты среди прочих элит, биполярную и плюралистическую структуры элит [7; 8].

Предпринимаются и попытки исследования особенностей политического участия локальных элит, к которым относят, в частности, ориентацию на решение местных проблем, зависимость от властной вертикали.

Итак, у элитаристов, особенно у представителей «демократического элитиз-ма» и «неоэлитизма», обнаруживается не только анализ дихотомии «местная элита - местное население», но и учет - хотя гораздо в меньшей степени -принципов территориального устройства государства. Наиболее показательными в этом отношении являются обобщающие работы по местному управлению: Культура местной власти во Франции, Gyford J., Leach S., Game Ch. The changing politices of local government, Local government in Europe: Trends and developments [9-11] и др.

Учитывая значительную роль демократического фактора в процессе преобразования конфигурации российской политико-территориальной системы, мож-

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 7

но использовать концепции состязательного элитизма и плюралистической модели. В рамках теории плебисцитарной демократии (М. Вебер) и теории демократии (Й. Шумпетер) демократия рассматривается в качестве метода отбора наиболее одаренной и компетентной властвующей элиты.

Современный демократический метод, с точки зрения Й. Шумпетера, акцентирует внимание на такой ценности демократии, как политическая конкуренция, и отводит большую роль феномену политического лидерства. Для его успешной реализации необходимы человеческий материал политики; определенная сфера действия политических решений; хорошо подготовленная бюрократия, имеющая высокий статус и исторические традиции; демократический самоконтроль. В отличие от концепции состязательного элитизма, представители плюралистической модели (Р. Даль, Д. Трумен) признают необходимость множества центров власти, следовательно и центров принятия политических решений. Разделяя основные институциональные характеристики либеральной демократии, плюралисты делают главный упор не на индивидов, а на многочисленные заинтересованные группы, каждая из которых стремится повлиять на процесс принятия решений [12; 13, с. 54-55]. Данный подход вполне может быть применим к проблеме формирования региональных центров политического руководства в постсоветской России.

Представители теории федерализма как теории территориальной организации государства и общества рассматривают указанную проблему уже не через призму основной дихотомии элитаризма (E. Deuerlein, D.J. Elazar), а с позиций построения и функционирования межуровневых отношений в федеративном государстве в контексте отношений федеральный Центр - регионы (субъекты Федерации). Федерализм понимается ими как целостная система, в которой гармонически сочетаются интересы социально-территориальных общностей, то есть как инструмент социально-политического регулирования. Одной из основных функций региональных властных элит (региональных властей) федералисты считают налаживание и развитие межрегиональной - горизонтальной -кооперации. Поскольку особое значение в федеративной теории придается принципам сотрудничества по вертикали и горизонтали и субсидиарности, федеральная и региональные политические элиты выступают равнозначными политическими акторами, которых объединяет общая цель-принцип - лояльность федерализму и федеративной системе [14, с. 69-78].

Функционирование властных элит в системе коммуникаций в федеративном государстве, то есть практическая сторона проблемы, освещается в специальных работах, посвященных анализу различных моделей федерализма и их реализации в отдельных государствах (P. Badura, K. Hesse, W. Kewenig, P. Lerche).

Проводятся исследования и по проблемам трансформационных процессов. Рассматривая развитие и различные аспекты трансформации, авторы указывают на элиты как на важнейшие субъекты данного процесса, ответственные за переход к демократии и за восстановление социально-политической стабильности. Особое значение представляют их теоретико-методологические построения, касающиеся складывания новой элиты и эволюции взаимоотношений элитных группировок: именно на этой основе созданы соответствующие транзит-

8 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

ные концепции, использующиеся в отечественной литературе при анализе процессов трансформации центральной и региональных политических элит в постсоветской России - это гипотезы о «врастании номенклатуры», о «втором хозяйстве» (о теневой экономике и роли экономических элит как контрэлиты), о «компрадорской элите», ориентированной на внешнее влияние [15, с. 92-93]; классификация элит - «идеологически единые», «объединяющиеся на основе вырабатываемого консенсуса» и «расколотые» [16, с. 27-42]. Авторы указанных работ справедливо высказывают мнение о необходимости корректировки моделей трансформации применительно к конкретным условиям и о связи между единством элит (в смысле ценностных ориентаций и доминант поведения) и политической стабильностью.

В практическом плане значительный интерес вызывают исследования зарубежных авторов о российских региональных элитах: например, Hanson Ph. Regional Local Power and Economic Change In Russia; Russie. Le gouvernement des provinces. Sous la direction de M. Mendras; Wasilewski J. Hungary, Poland and Russia: The Fate of Nomenklatura Elites; Elites, Crises, and the Origins of Regimes [8; 17; 18, с. 147-167] и др. Их появление - весьма знаменательный факт, свидетельствующий о признании особой роли региональных постсоветских элит в трансформации Российского государства. Примечательно, что подобные целостные исследования стали публиковаться почти одновременно с российскими. Замечание о незначительных изменениях качественного состава региональных элит сопровождается указаниями на преобладание в системе коммуникаций связей на основе экономических интересов, а в механизме функционирования -на административное управление и административное предпринимательство.

В целом оценка зарубежными авторами роли региональных властных элит как субъектов общероссийского политического процесса двойственна. По их мнению, с одной стороны, российские региональные элиты сыграли положительную роль, поспособствовав устранению прежней унитарной связи, диктата Центра, а также переходу к демократии, понимаемой достаточно широко; с другой - оказали негативное воздействие на общегосударственную стабильность.

Отечественная элитологическая литература весьма обширна и разнопланова, хотя ввиду преобладания в недавнем прошлом классово-детерминистского подхода, отрицающего элиту как таковую, ранее допускался лишь критический обзор зарубежных элитарных концепций [19, с. 132-138; 20; 21]. В то же время несомненна значимость исследований российскими учеными конкретной практики региональных элит. Используя преимущественно понятийный аппарат зарубежной теории элит, они ввели ряд новых понятий теоретико-методологического плана («формула правления», «легитимирующая формула», «региональный великий текст», «символ локализма»).

В отечественной литературе по проблемному критерию можно выделить ряд групп. Работы общего плана (Д. Бадовский, В. Березовский, О. Крыштановская, В. Червяков и др.) содержат обзор эволюции партийно-советской номенклатуры; в их основе - взгляды зарубежных авторов (М. Восленский и М. Джилас) и результаты социологических исследований. На основе конкретных данных

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 9

раскрывается преемственность постсоветской политической элиты. В то же время некоторые исследователи, не соглашаясь с характеристикой партийно-советской номенклатуры как тоталитарной, указывают на спад ее идеологизиро-ванности в 1960-1980-е годы и увеличение степени профессионализации. В анализе прежних властных групп они употребляют понятие «советская элита», коррелируют критерии принадлежности к политической элите.

К достижениям российских ученых следует отнести переход от преобладания «номенклатурноцентричной» модели генезиса и функционирования элит к разработке новых моделей на основе практики российских элит и транзитных концепций зарубежных авторов, а также сведение основных положений элитарной теории в совокупность методологических принципов исследования элит.

Промежуточную группу составляют работы, посвященные оптимизации взаимоотношений федерального Центра и субъектов РФ и проблемам становления «реального» федерализма (В. Гельман, Р. Туровский, С. Хенкин, Т. Хопф). Итогом реорганизации межуровневых отношений в России с начала 1990-х годов называется формирование новой модели российской правящей элиты, то есть смена двухполюсной конструкции «Центр - регионы» более сложной - «собственно федеральный Центр - региональные элиты, фактически являющиеся частью федерального Центра - правящие региональные элиты». Наибольшее внимание уделяется политике федерального Центра по отношению к региональным элитам, соответственно которой он стремится «купить» лояльность последних, нередко подвергая опасности целостность России.

Наконец, гораздо меньшее количество исследований имеют специальным объектом изучения региональные элиты в системе коммуникаций - это, как правило, статьи небольшого объема и описательного характера, отмечающие «размягчение» Российского государства вследствие латентного конфликта региональных и центральной элит. Заслуживает упоминания намечающаяся попытка авторов анализа построить «сценарии» взаимоотношений элит.

В целом исследователи отличаются приверженностью к социологическому подходу (это выражается в тщательном анализе состава региональных элит, карьерного роста региональных лидеров и т.п.). Таким образом, современный этап элитологических исследований характеризуется влиянием теоретико-методологических подходов, свойственных западной науке, и плюрализмом мнений.

Библиографический список

1. Шилз Э. Общество и общества: макросоциологический подход // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972.

2. Сравнительное изучение цивилизаций: хрестоматия / сост., ред. и вступ. ст. Б.С. Ерасов. М., 1999.

3. Кирдина Н.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // Общественные науки и современность. 1998. № 5.

4. Мохов В.П. Эволюция региональной политической элиты России (1950-1990 гг.). Пермь, 1998.

5. Дахин A.B., Распопов Н.П. Проблема региональной стратификации в современной России // Полис. 1998. № 4.

6. Панарин A.C. Философия политики. М., 1996.

7. Дай Т.Р., Зиглер ЛХ. Демократия для элиты. Введение в американскую политику. М., 1984.

10

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

8. Hanson Ph. Regional Local Power and Economic Change in Russia. L., 1994.

9. Культура местной власти во Франции: науч. аналит. обзор. М., 1994.

10. Gyford J., Leach S., Game Ch. The changing politics of local government. L., 1989.

11. Local government in Europe: trends and developments. Houndmills, 1991.

12. Кочетков А.П. Демократия и элиты. М., 2009.

13. Мадатов А. С. Концепции и модели демократии: проблемы и дилеммы // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер.: Политология. 1999. № 1.

14. Esterbauer F. Die «Regionalistischen Leitsäte» // Fuderalismus und Regionalismus in europäischer Perspektive / Hrsg. von S. Huber. Wien, 1988.

15. Тамаш П. Роль элит в венгерском «мягком» переходе // Pro et Contra. 1996. Т. 1, № 1.

16. Burton M, Gunther R., Higley J. Introduction: elite transformations and democratic regimes // Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe. Cambridge, 1992.

17. Russie. Le gouvernement des provinces. Sous la direction de M. Mendras. Geneve, 1997.

18. Wasilewski J. Hungary, Poland and Russia: The Fate of Nomenklatura Elites // Dogan M. and Higley J. (eds.) Elites, Crises, and the Origins of Regimes. Lanham, 1998.

19. АшинГ.К. Концепции элитизма и плюрализма // Вопросы философии. 1976. № 7.

20. Ашин Г.К. Современные теории элиты: критический очерк. М., 1985.

21. Димитриев А.В. Политическая социология США: очерки. Л., 1971.

E.A.Popova

Political Aspects

of the Anthropocentric Approach

to the Federation Subjects

Development

The political aspects of the anthropocentric approach in the federation subjects development are studied. The special attention is given to the revaluation of the role of the citizen in the long-term development meanings formulation processes.

Key words and word-combinations: the anthropocentric approach, long-term regional development, individual planning.

Исследуются политические аспекты антропоцентрического подхода в развитии субъектов Федерации. Особое внимание уделяется переоценке роли гражданина в процессах формулирования смыслов долгосрочного развития.

Ключевые слова и словосочетания: антропоцентрический подход, долгосрочное региональное развитие, индивидуальное планирование.

УДК 323.2 ББК 66.3

Е.А. Попова

ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АНТРОПОЦЕНТРИЧЕСКОГО ПОДХОДА

К РЕГИОНАЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ

либеральном, плюралистическом понимании демократия является в первую очередь агрегированием различных существующих в обществе интересов [1, с. 118], поэтому антропоцентричный подход в политическом действии всех акторов в большей мере отвечает базовым ценностям демократии. Однако в странах с транзитивными политическими режимами он встречается очень редко. Как известно, взятый в идеальной форме, антропоцентричный подход противостоит директивному. В его рамках акцент при осу-

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

11