Участие органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 4 (13). С. 53-59. © С.Э. Маслей, 2007

УДК 351.778.56

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

С.Э. МАСЛЕЙ

О реализации органами местного самоуправления полномочий собственника помещений в многоквартирном доме по управлению общим имуществом этого дома и органа, обеспечивающего создание условий для управления многоквартирными домами.

The article is devoted to realization by local government authorities of power of owner of premises in apartment house, power of administration of common property of this house and authority which provides arrangement of conditions for apartment houses.

Жилищный кодекс (далее - ЖК) РФ, определяя объект управления, устанавливает, что объектом управления является многоквартирный дом [1]. Таким образом, продекларирован пообъектный принцип управления, что существенно отличается от объекта управления по Жилищному кодексу РСФСР - жилищного фонда. С момента введения в действие ЖК РФ становится неправомерной практика выбора способа управления одновременно в отношении нескольких многоквартирных домов (квартала, района в городе или всего города). Это объясняется юридической определенностью обязанности собственников нести бремя содержания только своего имущества как индивидуально-определенного (квартира, нежилое помещение), так и общего имущества дома (ст. 210, 289 ГК РФ; ч. 3, ст. 30 ЖК РФ), а также индивидуальностью технических характеристик и состоянием дома, специфичностью потребностей собственников помещений [2]. Такой подход к управлению многоквартирными домами в юридической литературе в целом оценивается позитивно [3], однако рядом авторов высказываются достаточно резкие суждения на установленный ЖК РФ порядок образования объединения собственников помещений, порядок принятия собственниками решений, выбор органами местного самоуправления управляющей организации для «неопределивших-ся» собственников помещений, процедуру

заключения договоров управления многоквартирными домами [4].

Экономисты отмечают, что для успешного культивирования новых институтов требуется как минимум два элемента: длительное время и специальные усилия (администрирование новых правил, мониторинг процессов институциональных изменений, информационная поддержка инноваций, обучение новым навыкам) [5]. Вот эти «специальные усилия» и требуется осуществить органам местного самоуправления, участвующим в управлении многоквартирными домами. При этом полномочия органов местного самоуправления можно обозначить как полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению (и несению бремени содержания) муниципальными жилыми помещениями, полномочия организационные и полномочия контрольно-распорядительного характера. Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления позволяет более детально рассмотреть все эти полномочия.

Органы местного самоуправления определяют состав общего имущества многоквартирного дома в целях выполнения обязанности по содержанию общего имущества (совместно с другими собственниками помещений в многоквартирном доме) или в целях подготовки и проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации.

Эти обязанности установлены Правилами содержания общего имущества в много-

квартирном доме [6]. Этими же Правилами определен состав общего имущества, источник получения информации о составе этого имущества и требования к содержанию общего имущества. Органы местного самоуправления могут оказывать собственникам помещений необходимую помощь в определении состава общего имущества. Помощь может заключаться в предоставлении сведений, имеющихся у органа местного самоуправления, в направлении запросов в Федеральную регистрационную службу с целью получения информации, содержащейся в Едином Государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Порядок определения состава общего имущества должен быть утвержден Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Следует отметить, что вопросы определения состава общего имущества многоквартирного дома, порядка получения информации об этом имуществе являются предметом пристального внимания юристов, исследующих проблемы, которые с неизбежностью возникнут на практике, например, при определении состава общего имущества многоквартирного дома (включая земельный участок под этим домом, который мог быть предоставлен застройщику по договору аренды) и, соответственно, при получении информации об этом составе в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при приобретении права собственности на жилое помещение в многоквартирном доме в порядке участия в долевом строительстве этого дома [7].

Органы местного самоуправления, реализуя полномочия собственника в отношении муниципального жилищного фонда, участвуют в выборе способа управления многоквартирным домом, собраниях собственников помещений в многоквартирном доме или разрабатывают порядок управления многоквартирным домом, все помещения которого находятся в муниципальной собственности и могут оказывать помощь (методическую, организационную, информационную) собственникам помещений в многоквартирном доме в выборе способа управления много-

квартирным домом и проведении собраний собственников помещений.

Для этого требуется определить тот орган (организацию, иное лицо), который будет непосредственно участвовать в собраниях собственников помещений в многоквартирном доме, и наделить его соответствующими полномочиями. Например, в Астрахани [8] данные полномочия возложены на администрации районов города по территориальной принадлежности жилых домов, которые, в свою очередь, должны выдать уполномоченным лицам администраций районов города доверенности на право участия в голосовании от имени муниципального образования. В Костроме [9] установлено, что полномочными представителями муниципального образования «Город Кострома» в отношении муниципальных жилых помещений в многоквартирном доме на общем собрании собственников помещений являются работники Комитета жилищно-коммунального хозяйства, а в отношении муниципальных нежилых помещений - работники Комитета по управлению городскими землями и муниципальным имуществом, которые наделяются полномочиями приказами по Комитетам. В Бийске Алтайского края принято положение об условиях и порядке представления интересов муниципального образования на общих собраниях собственников помещений в многоквартирном доме и типовая форма доверенности представителя муниципального образования [10]. Полномочие собственника - муниципального образования - при проведении собраний собственниками помещений в многоквартирном доме осуществляет Комитет по управлению муниципальным имуществом города, который выдает доверенности лицам (представителям), уполномоченным выступать от имени муниципального образования. Задачей представителя является соблюдение интересов города на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме в целях обеспечения эффективного управления недвижимым имуществом в жилищной сфере. Подбор кандидатур представителей осуществляет отдел жилищно-коммунального и газового хозяйства администрации города по месту нахождения многоквартирного дома, а в случае нали-

чия в доме нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, - Комитет по управлению муниципальным имуществом города. Кандидат должен удовлетворять определенным требованиям, в том числе: иметь свидетельство установленного образца об окончании курса обучения по подготовке представителей муниципального образования по специализированным программам или иметь опыт работы в жилищной сфере не менее 3 лет. Согласование кандидатуры представителя и оформление доверенности осуществляет Комитет в течение 10 дней с момента поступления представления. Представитель обязан лично присутствовать на общих собраниях собственников помещений в многоквартирном доме, согласовывать свою позицию с Комитетом по ряду вопросов (например, о выборе способа управления многоквартирным домом; о реорганизации и ликвидации товарищества собственников жилья; об изменении размера платежей и взносов и др.), заключать от имени муниципального образования договоры с подрядными организациями или управляющей организацией на содержание и ремонт муниципального жилищного фонда в случае выбора собственниками соответствующего способа управления.

Органы местного самоуправления могут оказывать методическое, организационное и информационное содействие в организации и проведении общих собраний собственников помещений. В Барнауле [11] Алтайского края разработаны рекомендации по подготовке и проведению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Администрация города через комитет жилищнокоммунального хозяйства организует информационно-разъяснительную работу с собственниками помещений по вопросам управления многоквартирными домами, в результате которой предполагается создание инициативных групп из числа наиболее активных собственников. Администрациям районов предписывается организовать обучение инициативных групп собственников помещений по подготовке и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, оказывать помощь в подборе помещения для проведения общего собрания.

Комитету жилищно-коммунального хозяйства поручено разработать документы, необходимые для проведения общего собрания, оказывать инициативным группам собственников помощь в установлении всех собственников помещений в многоквартирном доме, запрашивать в ФГУП «Ростехинвентаризация» по Алтайскому краю и Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Алтайскому краю информацию о собственниках многоквартирных домов в течение трех дней после поступления заявки от инициативной группы. В Астрахани [12] утверждены методические рекомендации по подготовке и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах и методические рекомендации по общему порядку управления многоквартирным домом. Разработаны формы уведомления и объявления о проведении общего собрания, доверенности на участие в собрании, протоколов общего собрания, реестров многоквартирных домов по разным формам управления, примерный устав товарищества собственников жилья. Администрации районов города Астрахани совместно с комитетом жилищно-коммунального комплекса администрации города обязаны проводить разъяснительную работу среди населения города о необходимости собраний собственников помещений в многоквартирных домах, используя весь спектр методов распространения информации, не противоречащих действующему законодательству. В Мурманске [13] помимо этого предполагается организовать бесплатную муниципальную школу по повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами и имеющих намерения осуществлять такую деятельность (школу управдомов). В Перми с целью содействия в создании и деятельности товариществ собственников жилья приняты Временный порядок предоставления товариществам собственников жилья средств из бюджета города на содержание и текущий ремонт жилого дома, обслуживание лифтового хозяйства, вывоз твердых бытовых отходов, тепловую энергию, возмещение выпадающих доходов товариществ собственников жилья, образующихся при предоставлении субсидий и льгот на

оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (предоставление средств осуществляется в форме субвенций и субсидий поквартально через территориальные отделы финансового управления администрации города по заявительному принципу), Временное положение о предоставлении товариществам собственников жилья средств из бюджета города на проведение капитального ремонта жилых домов, находящихся в их управлении [14], и Временное положение о капитальном ремонте многоквартирных домов, передаваемых в управление товариществам собственников жилья [15]. Средства из городского бюджета выделяются в размере до 35 % от полной сметной стоимости работ по капитальному ремонту жилого дома, а в случаях, если количество пенсионеров и малообеспеченных граждан, зарегистрированных в жилом доме, превышает 50 % от общего числа зарегистрированных жильцов дома, то средства предоставляются в размере от 35 % до 50 % от полной сметной стоимости работ.

Если в многоквартирном доме все жилые помещения принадлежат одному собственнику - муниципальному образованию, то органы местного самоуправления определяют порядок управления этим домом. Например, в Чите [16] управление многоквартирным домом, все помещения которого находятся в собственности городского округа, осуществляется управляющей организацией, выбранной на основе открытого конкурса. Управляющая организация, претендующая на право управления многоквартирным домом, должна отвечать установленным требованиям, например, иметь специалистов с высшим и средним профессиональным образованием по профилю работ и опытом работы в сфере содержания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства не менее 2-х лет. Организует и проводит конкурс Комитет по управлению имуществом совместно с Управлением жилищного и коммунального хозяйства администрации городского округа, который формирует конкурсный участок и документы на него, организует комиссионное обследование и составляет акт технического состояния объектов, разрабатывает

график проведения конкурса, публикует извещение о проведении конкурса в средствах массовой информации и т. п. Победителей конкурса определяет конкурсная комиссия. Участник конкурса, в заявке которого предложены лучшие условия на выполнение работ и оказание услуг по обслуживанию, содержанию и эксплуатации объектов жилищного фонда, внутридомового инженерного оборудования и объектов благоустройства, признается победителем, с ним заключается договор, который дает право приступить к работе, и по акту передается техническая и прочая документация. Администрация городского округа вправе осуществлять контроль за деятельностью управляющей организации по управлению многоквартирным домом. В случае нарушения управляющей организацией условий заключенного договора администрация городского округа вправе направить управляющей организации требование об устранении допущенных недочетов с указанием срока его исполнения, а при невыполнении данного требования назначить внеочередной конкурс по обслуживаемому муниципальному жилищному фонду, изъять жилищный фонд с последующей его передачей на управление выигравшему конкурс претенденту.

После выбора собственниками помещений в многоквартирном доме способа управления этим домом орган местного самоуправления как собственник помещений определяет тот орган, который будет представлять муниципальное образование на общих собраниях собственников помещений (при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений), участвовать в собраниях членов товарищества собственников жилья, жилищного кооператива или иного потребительского кооператива (если выбран такой способ управления, как товарищество собственников жилья, жилищный кооператив, иной потребительский кооператив), взаимодействовать с управляющей организацией (если выбрана управляющая организация), и определяет полномочия этого органа. Органы местного самоуправления могут оказывать собственникам помещений методическую и организацион-

ную помощь в создании товарищества или кооператива, оформлении договорных отношений с управляющей организацией, вести реестры жилых домов, переданных в непосредственное управление собственникам помещений, товариществам собственников жилья или потребительским кооперативам, управляющим организациям.

Например, в Вологде [17] функции по заключению договоров управления многоквартирными домами временно возложены на Комитет жилищно-коммунального хозяйства и транспорта администрации города. В Белгороде [18] полномочиями на заключение договоров управления многоквартирными домами от имени собственника муниципального жилищного фонда наделено муниципальное учреждение «Городской жилищный фонд».

Порядок взаимодействия органов местного самоуправления с управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами и собственниками помещений, избравшими непосредственное управление многоквартирным домом, закреплен в муниципальных актах, например, действующих в Чите, Челябинске, Астрахани и Саратове [19]. Взаимодействие заключается в передаче технической документации на дом, контроле органами местного самоуправления за деятельностью, осуществляемой в рамках управления многоквартирным домом, оказании методической и правовой помощи, например, путем утверждения форм примерных договоров (договора управления многоквартирным домом, договора о предоставлении коммунальных услуг, агентского договора водоснабжения и водоотведения [20]), содействии в повышении уровня квалификации лиц, осуществляющих управление общим имуществом многоквартирного дома, а также лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность, посредством проведения профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации этих лиц, в ведении реестра многоквартирных домов, собственники помещений в котором избрали один из способов управления.

Орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляю-

щей организации или назначает управляющую организацию (при признании конкурса по отбору управляющей организации несо-стоявшимся), если собственники помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 г. не выбрали способ управления многоквартирным домом либо выбрали, но не реализовали.

Порядок проведения открытого конкурса установлен Правительством Российской Федерации [21], поэтому данный вопрос нормативными правовыми актами органов местного самоуправления регулироваться не может.

Орган местного самоуправления после проведения открытого конкурса в течение 10 дней уведомляет собственников помещений в многоквартирном доме о результатах конкурса и об условиях договора управления многоквартирным домом.

Представляется, что орган местного самоуправления может разработать форму такого уведомления, порядок направления или вручения собственникам этого документа.

Кроме того, орган местного самоуправления должен осуществлять контроль за заключением договора управления между выбранной по конкурсу (или назначенной) управляющей организацией и собственниками помещений в многоквартирном доме.

Орган местного самоуправления, не позднее чем через год после выбора на открытом конкурсе или назначения управляющей организации, созывает общее собрание собственников помещений для решения вопроса о выборе способа управления многоквартирным домом.

Полагаем, что органу местного самоуправления необходимо будет принять правила о созыве и проведении таких собраний.

Анализ муниципальных правовых актов показывает, что участие органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами осуществляется по двум направлениям.

1. Органы местного самоуправления, как любой другой собственник помещения в многоквартирном доме, участвуют через уполномоченные органы в собраниях собственников помещений в многоквартирном доме, выборе способа управления многоквартирным домом,

в товариществах собственников жилья, потребительских кооперативах.

2. Создают условия для управления многоквартирными домами в соответствии с нормами ст. 165 ЖК РФ (в муниципальные правовые акты включены все без исключения полномочия, предусмотренные ст. 165 ЖК РФ, которые, представляется, будут финансироваться за счет собственных доходов местных бюджетов): обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм; могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов [22] (как, например, в Перми); содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность (как, например, в Воронеже, Мурманске, Челябинске), а также оказывают организационное, методическое и информационное содействие при внедрении форм управления многоквартирными домами (разрабатывают и утверждают формы необходимых документов, помогают в организации и проведении собраний, получении необходимых документов, информируют население о возможных способах управления, порядке их выбора и т. п.). Кроме этого, осуществляют некоторые контролирующие функции: контролируют деятельность управляющих организаций, отслеживают принятие решений о выборе способа управления и порядок их реализации, ведут реестр многоквартирных домов, собственники которых выбрали и реализовали один из способов управления.

1. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. и доп. от 29.12.2006 г.) // СЗ РФ. - 2005. - № 1. (Часть 1). - Ст. 14.

2. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. д-ра юрид. наук П.В. Крашенинникова. -М.: Статут, 2005. - С. 608-609.

3. См., напр.: Васильева Н. Особенности правового обеспечения управления жилой недвижимостью на современном этапе // Муниципальная власть. - 2005. - № 5. - С. 67-69; Гордеев Д.П. Подходы к регулированию содержания общего имущества в многоквартирном доме // Жилищное право. - 2006. -№ 6. - С. 11-28; Каменева Е.А. К вопросу о развитии института эффективного собственника жилья // Там же. - 2006. - № 8. - С. 2-6; Рыжов А.Б. Внедрение норм ЖК РФ об управлении многоквартирными домами // Там же. - 2006. - № 2. - С. 26-33.

4. См., напр.: Говоренкова Т., Жуков А., Савин Д., Чуев А. Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод 4. Трансформация квартиры в 20 веке // Муниципальная власть. - 2006. -№ 1. - С. 109; Литовкин В.Н. Национальный проект, способный вывести людей на улицу, или дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Жилищное право. - 2006. - № 4. -С. 2-12.

5. Цит. по: Рыжов А.Б. Внедрение норм ЖК РФ об управлении многоквартирными домами // Жилищное право. - 2006. - № 2. - С. 26-33.

6. Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ, по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность» // Российская газета. - 2006. - 22 авг.

7. См.: Певницкий С.Г. Вопросы возникновения права общей собственности на общее имущество в многоквартирных домах // Вестник Российской правовой академии. - 2006. -№ 1. - С. 30-35.

8. Постановление мэра города Астрахани от 11 ноября 2005 г. № 1935-м «О мерах по реализации на территории города Астрахани положений Жилищного кодекса Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

9. Постановление Администрации города Костромы от 8 сентября 2005 г. № 2661 «Об участии представителей муниципального образования в общих собраниях собственников помещений в многоквартирном доме» // Там же.

10. Положение об условиях и порядке представления интересов муниципального образования «Город Бийск» на общих собраниях собственников помещений в многоквартирном доме. Утв. постановлением Думы города Бийска от 4 июля 2005 г. № 1298 // Там же.

11. Постановление Администрации города Барнаула от 23 декабря 2005 г. № 4023 «О принятии рекомендаций по подготовке и проведению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме» // Там же.

12. Постановление мэра города Астрахани от 11 ноября 2005 г. № 1935-м «О мерах по реализации на территории города Астрахани положений Жилищного кодекса Российской Федерации» // Там же.

13. Постановление Администрации города-героя Мурманска от 5 августа 2005 г. № 790 «О дополнительных мерах по созданию условий для управления многоквартирными домами в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации» // Там же.

14. Постановление Администрации города Перми от 8 ноября 2001 г. № 2996 (с изм. от

25.10.2005 г.) «О содействии в создании и деятельности товариществам собственников жилья» // Там же.

15. Постановление Администрации города Перми от 31 октября 2005 г. № 2562 (с изм. от

05.12.2005 г.) «О капитальном ремонте многоквартирных домов, передаваемых в управление товариществам собственников жилья» // Там же.

16. Положение о порядке взаимодействия администрации городского округа «Город Чита» с управляющими организациями. Утв. Решением Думы городского округа «Г ород Чита» от 8 декабря 2005 г. № 205 // Там же.

17. Постановление главы города Вологды от 14 января 2006 г. № 43 «Об осуществлении полномочий собственника муниципальных жилых помещений в многоквартирном доме» // Там же.

18. Распоряжение Администрации города Белгорода от 30 августа 2005 г. № 2883 «О наделении полномочиями» // Там же.

19. Положение о порядке взаимодействия администрации городского округа «Город Чита» с управляющими организациями. Утв. решением думы городского округа «Город Чита» от 8 декабря 2005 г. № 205; Рекомендации по организации и деятельности управляющих организаций и ведении реестра собственников помещений в многоквартирных домах в городе

Челябинске. Утв. решением Челябинской городской думы от 27 декабря 2005 г. № 9/5; Постановление мэра города Астрахани от 11 ноября 2005 г. № 1935-м «О мерах по реализации на территории города Астрахани положений Жилищного кодекса Российской Федерации»; Постановление Администрации города Саратова от 12 сентября 2005 г. № 256А «Об обеспечении деятельности товарищества собственников жилья "Жасмин" и списании с баланса МУ "Дирекция единого заказчика по Ленинскому району г. Саратова" многоквартирных жилых домов» // Там же.

20. Решение Челябинской городской думы от 27 декабря 2005 г. № 9/6 «О примерных договорах на управление многоквартирным домом и оказание жилищно-коммунальных услуг» // Там же.

21. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» // Российская газета. - 2006. - 22 февр.

22. Нормы с такими формулировками, как «могут предоставлять», «может разрешить», по мнению Г.П. Хованской, можно назвать взяткоемкими, коррупционными, так как все зависит от воли чиновника. См.: Хованская Г.П. «Болевые точки» нового Жилищного кодекса России // Юридический консультант. - 2006. - № 4. - С. 10. Александр Рыжов, консультант аппарата Комитета Законодательного собрания Нижегородской области по ЖКХ, предлагает использовать механизм предоставления субсидий из местного бюджета на оплату части экономически обоснованной стоимости капремонта дома, а также использовать схему страхования капитального ремонта, использованием которой может быть решена проблема органов власти по капитальному ремонту старых домов. См.: Рыжов А . Разработка правовых основ новой системы капитального ремонта многоквартирных домов // Муниципальная власть. -2005. - № 3. - С. 70-74.