Законодательное и организационно-практическое обеспечение создания и развития конституционных (уставных) судов в субъектах РФ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ В СУБЪЕКТАХ РФ

ЦАЛИЕВ Александр Михайлович

Аннотация: в статье на основе анализа норм Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и федерального законодательства раскрывается правовая основа образования конституционных (уставных) судов. Обосновывается необходимость образования судов конституционной юрисдикции. Предлагаются меры законодательного и организационно-практического характера, обеспечивающие дальнейшее образование и развитие конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.

Annotation: the article develops the legal base of formation of constitutional (statutory) courts on the basis of analysis of norms of the Constitution of Russian Federation, the constitutions (statutes) of subjects of Russian Federation and federal legislation. The article justifies the necessity offormation of courts of constitutional jurisdiction. It proposes the measures of legislative and organizational and practical nature which ensure the further formation and development of constitutional (statutory) courts in subjects of Russian Federation.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные (уставные) суды, мировые судьи.

Key words: Constitution of Russian Federation, constitution and statutes of subjects of Russian Federation, constitutional (statutory) courts, Justice of the Peace.

Судебная власть и эффективность функционирования органов, ее представляющих и осуществляющих, во многом характеризует состояние правового государства. В свою очередь усилия, предпринимаемые на пути строительства правового государства, в значительной мере способствуют укреплению авторитета судебной власти среди других ветвей государственной власти и в целом в обществе, государстве.

В России судебная власть как самостоятельная ветвь государственной власти стала утверждаться после принятия Конституции Российской Федерации. Статья 10 и гл. 7 Основного закона страны стали конституционноправовой основой организации и функционирования органов федеральной и региональной судебной власти. И хотя в Конституции нет прямой записи о судебной власти субъектов Российской Федерации, тем не менее, это вытекает из смысла ряда взаимосвязанных конституционных статей (5, 10, 11, 77).

На федеральном законодательном уровне органы судебной власти субъектов Российской Федерации впервые предусмотрены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Согласно ч. 2 ст. 4 данного Закона к судам субъектов Российской

Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Но последние фактически являются федеральными органами судебной власти. Это не вызывает сомнений практически ни у одного специалиста, поскольку мировые судьи в соответствии с ч. 1 ст. 28 указанного Федерального закона рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в соответствии с федеральным законодательством. Отсюда вполне очевидно, что их создание является обязательным. При этом их организация, полномочия и деятельность регулируются федеральными законами; они функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; финансируются из федерального бюджета; осуществляют правосудие именем Российской Федерации; их решения могут быть оспорены федеральными судами; в зале судебных заседаний мировых судей помещается государственный флаг и изображение государственного герба Российской Федерации и т.д.

Единственный вопрос, который решается согласно ст. 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации в отношении мировых судей, -это их избрание. Но и здесь решающую роль играют федеральные структуры судебной вла-

сти. Кандидат в мировые судьи сдает квалификационный экзамен экзаменационной комиссии, состоящей из федеральных судей, затем решается вопрос о его рекомендации к назначению на должность судьи квалификационной коллегией судей, большинство из которых федеральные судьи.

С учетом сказанного вполне очевидно, что судебная власть в субъектах Российской Федерации на сегодняшний день представлена только в лице конституционных (уставных) судов. Однако их создание, в отличие от мировых судей, согласно ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» является правом, а не обязанностью субъектов Российской Федерации. Это привело к тому, что после принятия Конституции Российской Федерации до настоящего времени лишь в 18 субъектах Российской Федерации созданы конституционные (уставные) суды.

Отсутствие в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации конституционных (уставных) судов свидетельствует не только о нарушении принципа организации государственной власти, но и ведет к нарушению важнейшего конституционного принципа - равенства граждан перед законом и судом независимо от места проживания (ст. 19 Конституции РФ). В тех субъектах Российской Федерации, где образованы и действуют эти суды, граждане получают двойной уровень судебной защиты. Кроме того, сами субъекты РФ «находятся в более выгодном в отношении населения и обеспечения его прав положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать данный институт»1. Регионы же, которые не создали конституционные (уставные) суды, фактически лишились мощного средства модернизации своей политико-правовой сферы и существенно отстают в развитии демократии от стандартов, достигнутых на федеральном уровне и в субъектах РФ, где функционирует конституционное правосудие2. Подчеркну

также, что создание в субъектах Федерации

1 Эбзеев Б.С. Конституционное правосудие в России: системность и роль в обеспечении единства и целостности Российского государства // Конституционное правосудие в Российской Федерации: правовое регулирование, опыт, перспективы. Казань, 2005. С. 15.

2 См.: Демидов В.Н. Региональное конституционное уставное правосудие как фактор модернизации субъектов Россий-

ской Федерации // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства : сб. Казань, 2011. С. 200.

конституционных (уставных) судов является объективным следствием проводимой в стране судебной реформы, отвечает требованиям правовой модернизации государства, а также приближает российское общество к закрепленному в Конституции РФ идеалу правового госу-дарства3.

Социальная необходимость в образовании и функционировании конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации достаточно аргументирована и обоснована не только в многочисленных научных работах, но и подтверждена результатами практической деятельности самих судов. Имея фактическую численность судей всего лишь от 3 до 5 в каждом суде, они в среднем за год выносят от 4 до 7 постановлений, столько же определений с позитивным содержанием и значительно больше отказных определений. Необходимо отметить, что ими выносятся достаточно важные принципиальные решения, направленные на восстановление прав сотен и тысяч граждан.

Как показывает судебная статистика, загруженность уже созданных в различных субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов разная и в этом нет ничего удивительного, поскольку она зависит от многих объективных и субъективных факторов. В первую очередь, сюда относится законодательно урегулированный объем полномочий судов и субъектов обращения. Необходимо также иметь в виду длительность существования суда, социально-экономическую ситуацию в регионе, менталитет граждан, проживающих в регионе, развитие институтов гражданского общества, правовые традиции.

В числе субъективных факторов следует указать профессионализм и профессиональную активность судей, авторитет суда и судей. Все эти факторы в конечном итоге определяют интенсивность работы конституционных (уставных) судов. Однако оценка их деятельности характеризуется не только количеством рассмотренных дел. Как известно, они рассматривают весьма сложные дела, для чего необходимо знать не только национальное, но и международное законодательство, учитывать решения Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека. Правильно отмечают известные специалисты, что при рассмотрении каждого дела

3 См.: Минниханов Р.Н., Демидов В.Н. Конституционное правосудие в субъектах РФ // Государство и право. 2013. № 3. С. 49.

конституционные (уставные) суды проводят микронаучное исследование. При этом они решают не только свои институциональные задачи, но и способствуют решению задачи, которая, согласно ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: обеспечению соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Недаром авторы комментария ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» отмечают, что «большое значение в рамках обеспечения законности, единого конституционноправового пространства, контроля за соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства органами государственной власти и местного самоуправления имеет деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ»4. Объясняется это тем, что, во-первых, как показывает практика, при рассмотрении дел судьи конституционных (уставных) судов субъектов РФ руководствуются прежде всего положениями Конституции Российской Федерации. Во-вторых, согласно законам большинства субъектов РФ о конституционных (уставных) судах судьи этих судов присягают на верность не только своей конституции (уставу), но и Конституции Российской Федерации, которая действует на всей территории Российской Федерации и потому «надлежит повышенной правовой защите всеми субъектами Российской Федерации»5. Такую защиту в первую очередь осуществляют конституционные (уставные) суды, которые «при формальной обособленности в судебной системе РФ реально служат охране Конституции РФ и могут развиваться в этом их значении как предваряющие федеральное конституционное судопроизводство и помогающие Конституционному Суду РФ более экономно и эффективно выполнять соответствующую задачу»6. Кроме того, как отмечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, «само наличие консти-

4 Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» / под ред. В.А. Дмитриева. М., 2012. С. 208.

5 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 57.

6 Там же. С. 857.

туционного правосудия имеет и большое профилактическое значение: оно дисциплинирует и законодателя при издании законов, и чиновников при принятии правоприменительного решения, и рядовых граждан в их повседневных действиях в различных сферах социальной жизни»7. Это подтверждается и судебной практикой. В последние годы участились случаи, когда сам факт обращения гражданина с запросом или жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод служит основанием для ревизии оспариваемого нормативного акта законодательной или исполнительной властью. Нередко нормативный акт ими отменяется или корректируется еще до вынесения конституционным (уставным) судом решения по делу.

Наряду с институциональными задачами, создание органов судебной власти в субъектах Российской Федерации преследует такие дополнительные цели, как совершенствование взаимоотношений Федерации и ее субъектов, а также судебных органов и местных сообществ, реализацию принципа федерализма в сфере судебного строительства. При этом «региональные суды» могут разрешить следующие задачи: приблизить суд к месту проживания граждан; отправлять правосудие, соответствующее уровню правосознания граждан (в том числе на основе использования примирительных процедур, разъяснения судебных решений и т.д.); обеспечить взаимодействие институтов гражданского общества и суда, включая общественный контроль над процессом назначения судей; снизить нагрузку на федеральную судебную систему; упростить процедуру инициирования судебного разбирательства (снижение минимального размера уплачиваемой госпошлины, замена письменного обращения устным протоколируемым заявлением и т.д.); ускорить процесс разрешения возникшего конфликта (прежде всего, путем установления сокращенных сроков разбирательства дел); повысить авторитет «регионального суда» путем выборов его судей, согласованием их назначения с представителями местных сообществ8.

К сожалению, несмотря на вышеизложенные, а также другие убедительные аргументы, неоднократно приводимые в печати, федеральный центр не проявляет достаточной по-

7 Зорькин В.Д. Конституция и права человека в XXI веке. М., 2008. С. 59.

8 Павликов С.Г. О некоторых конституционно-правовых аспектах исследования категорий «судебная власть» и «судебная система» субъектов Российской Федерации // Рос. юстиция. № 6. 2007. С. 56.

литической воли в решении вопроса учреждения конституционных (уставных) судов9. Именно поэтому еще в начале 2001 года Консультативный совет председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации подготовил обращение к Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, в котором поставил вопрос о необходимости создания единой, охватывающей всю территорию России системы конституционной юстиции в составе Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Однако федеральные органы государственной власти решение данного вопроса полностью оставили на усмотрение субъектов Российской Федерации, надеясь на то, что их руководители когда-нибудь созреют до понимания необходимости образования указанных судов. Но даже те из них, которые вполне осознают значение наличия у себя полноценной системы государственной власти, ссылаясь на диспозитивный характер ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», не спешат с их созданием. И тут ничего удивительного нет: как показывает практика, никто и никогда, во-первых, добровольно не хочет делиться властью, во-вторых, не заинтересован в том, чтобы создавать орган, контролирующий его решения. В основном именно поэтому органами государственной власти абсолютного большинства субъектов Российской Федерации не обеспечивается соблюдение ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей, что одним из принципов, в соответствии с которым осуществляется деятельность органов государственной власти субъектов РФ, является «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица».

Принятие законов о конституционных (уставных) судах в тех субъектах РФ, где они не созданы, можно рассматривать как робкие

9 См.: Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 2006. С. 18.

попытки, предпринимаемые с целью их образования. Но, как видно, этого явно недостаточно для создания полноценного регионального конституционного правосудия. Не случайно в Постановлении VIII Всероссийского съезда судей от 16 декабря 2012 года «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 20122016 годах» отмечается, что незаслуженно без внимания остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту.

На мой взгляд, для организации и развития органов конституционного правосудия необходимо принять, по примеру законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, мировых судов, контрольно-счетных органов субъектов РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»10. Это представляется вполне оправданным и обоснованным и возможно на основании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этой нормы и благодаря инициативе аналогичных федеральных структур, почти во всех субъектах РФ были созданы такие региональные органы государственной власти, как Контрольно-счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка. При этом они тоже, как и Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, не составляют единую иерархически выстроенную систему государственных органов, но занимаются схожими проблемами на разных уровнях государственной власти. Кроме того, поскольку существующее законодательное закрепление вопросов организации конституционных (уставных) судов в специальных законах субъектов РФ противоречит смыслу ч. 3 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», согласно которой законом

10 Один из вариантов такого законопроекта разработан автором этих строк и направлен в Парламент Республики Северная Осетия - Алания, а также опубликован в печати. См.: Цалиев А.М. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: от сущего к должному // Рос. право: образование, практика, наука. 2013. № 2-3.

субъекта Российской Федерации определяется лишь порядок рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде, представляется очевидным и бесспорным, что общие принципы и вопросы учреждения и формирования региональных органов конституционной юрисдикции должны устанавливаться прежде в федеральном законе. Это согласуется также с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В этой связи отсутствие соответствующего федерального закона, регламентирующего общие принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, является серьезным пробелом, порождающим правовую неопределенность и вынуждающим прибегать к применению федерального законодательства, регулирующего схожие институты судебной власти.

Принятие федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ» в порядке реализации п. «б» и «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации создаст должную федеральную правовую основу для создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день его необходимость еще более актуализируется в связи с внесением в Государственную Думу РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающего подведомственность административных дел судам общей юрисдикции, за исключением тех, которые отнесены федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, Дисциплинарного судебного присутствия, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов (ст. 19). Исходя из данной нормы, а также учитывая очередное официальное, уже не только законодательное, но и политическое признание конституционных (уставных) судов субъектов РФ Президентом Российской Федерации, поскольку им внесен проект указанного Кодекса, совершенно очевидными становятся, во-первых, необходимость принятия федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», поскольку для других судебных органов, пере-

численных в нем, федеральные законы уже приняты; во-вторых, актуальность дальнейшего образования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации ввиду усиливающейся юридизации общественной жизни, зачастую регулируемой многочисленными региональными законами, нормативными правовыми актами, не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ. И, наконец, специалисты правильно отмечают, что правовая природа и юридическая сила конституций (уставов) субъектов Российской Федерации неизбежно порождает необходимость в создании особых механизмов правовой охраны данных актов. Признание высшей юридической силы конституции (устава) субъекта РФ в системе правовых актов субъекта РФ не имеет смысла, если допускается принятие и действие не соответствующих конституции (уставу) субъекта РФ правовых актов, в том числе муниципальных, выход органов публичной власти за пределы их компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта РФ, неверное толкование положений конституции (устава) субъекта РФ и т.п11.

В связи с актуальностью образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации необходимо задействовать также меры организационно-практического характера. Так, по нашим данным из 83 субъектов Российской Федерации в 49 субъектах в конституциях (уставах) предусмотрены конституционные (уставные) суды, а во многих приняты также специальные законы об этих органах судебной власти, которые не исполняются. В этой связи назрела необходимость принятия мер прокурорского реагирования для безотлагательного исполнения принятых субъектами Российской Федерации законов о конституционных (уставных) судах. Это полностью соответствует предназначению прокуратуры, одной из основных задач которой является надзор за исполнением законов, в том числе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

К исполнению законов об органах конституционной юстиции должны быть подключены и законодательные (представительные) органы

11 См.: Иванова Е.Л., Петров А.А. Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Иркутск, 2010. С. 9.

субъектов Российской Федерации. Это не только логически верно, но и непосредственно вытекает из смысла Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Во-первых, ст. 8 данного Закона предусматривает, что конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите, под которой согласно смыслу правовых позиций Конституционного Суда России понимается, в частности, осуществление контроля за их соблюдением, исполнением. Во-вторых, одной из функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 5 (п. 4) указанного Федерального

закона, является осуществление, наряду с другими уполномоченными на то органами, контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации.

Таким образом, для дальнейшего развития конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации необходимо не только расширять и совершенствовать их законодательную базу, но и задействовать меры организационно-практического характера как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Такие комплексные и совместные усилия будут в значительной мере способствовать развитию конституционного правосудия и, тем самым, укреплению конституционной законности и формированию единого правового пространства в Российской Федерации.