Практика применения государственно-частного партнерства в Великобритании

УДК 334.723

https://doi.org/10.24158/pep.2017.8.13

Горчакова Дина Юрьевна

Gorchakova Dina Yurievna

аспирант кафедры мировой экономики Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

PhD student, World Economy Department, Lomonosov Moscow State University

BRITISH EXPERIENCE IN PPP IMPLEMENTATION

Аннотация:

В статье приводится краткое описание функционирования механизма частной финансовой инициативы. Рассматривается его отличие от традиционной системы закупок. Анализируются некоторые причины реформы PFI-модепи и основные новацион-ные «вехи» сформировавшейся PF2-модепи. Также представлены примеры реализации государственно-частного партнерства в Великобритании в рамках PFI/PF2-модепей. Для анализа были взяты проекты из лидирующих отраслей по применению механизма частной финансовой инициативы в Великобритании: здравоохранение, образование, обо-ронно-промышленный комплекс и транспорт. На практической базе создан перечень ошибок, допущенных в ходе реализации проектов, предлагаются пути решения проблем. Разработаны рекомендации для применения механизма государственно-частного партнерства в Российской Федерации. В частности, предложено создание консультирующего органа на предынвестиционной стадии проекта. Кроме того, при отборе претендента на участие в осуществлении проекта рекомендовано учитывать уровень профессиональной подготовки сотрудников компании-претендента.

Ключевые слова:

Великобритания, государственно-частное партнерство, частная финансовая инициатива, инфраструктурные объекты, институт развития, инфраструктурные инвестиции.

Summary:

The article outlines the functioning of the mechanism of the private finance initiative. The study describes its difference from the traditional procurement system as well. Several reasons of reforming the PFI model and the main innovative features of the PF2 model are analyzed. The paper provides the case studies for implementing the public-private partnership in Great Britain within the PFI/PF2 models. The practical experience of these projects is represented in four leading sectors which apply the mechanism of the private finance initiative in the UK: healthcare, education, the military-industrial complex, and transport. Based on mistakes that have been made during the implementation of the projects in Great Britain, the solutions of problems are proposed. In addition, the author develops recommendations for applying the mechanism of the public-private partnership in the Russian Federation. In particular, it is suggested to create a consultative institution at the pre-investment stage of the project. Moreover, when selecting the applicant to participate in the project, the level of the employee's professional training of the applicant company should be taken into account.

Keywords:

Great Britain, public-private partnership, private finance initiative, infrastructure facilities, development institution, infrastructure investments.

Сущность модели «частная финансовая инициатива»

Более 25 лет Великобритания применяет механизм государственно-частного партнерства для решения важных инфраструктурных вопросов страны. В целях привлечения частного сектора к проектированию, строительству, финансированию и функционированию общественной инфраструктуры в 1992 г. правительство Дж. Мейджора представило модель частной финансовой инициативы (Рг^е Finance Initiative - PFI). Она способствует созданию инфраструктурных объектов, обеспечивающих эффективное соотношение цены и качества для налогоплательщиков.

В рамках PFI формируется консорциум между государством и частным сектором, который выражается в создании специальной проектной компании (Special Purpose Vehicle - SPV). В SPV включены инвесторы из частного сектора, в том числе строительные предприятия, поставщики услуг и кредитные организации. Финансирование консорциума направлено на строительство объекта и проведение технического обслуживания в течение жизненного цикла контракта. Соглашения PFI обычно заключаются на 25-30 лет (в зависимости от типа проекта). В течение срока действия контракта консорциум предоставляет определенные услуги, которые ранее оказывал государственный сектор. Возмещение средств из государственного бюджета происходит на стадии функционирования объекта инфраструктуры в объемах, прописанных в договорах. Периодичность и размер выплат определяются на предынвестиционной стадии разработки проекта при построении финансовой модели. Также при этом разрабатывается дорожная карта, которая отражает цели и способы его реализации в рамках консорциума. Если при осуществлении проекта те или иные задачи не решены согласно дорожной карте, то государство имеет право расторгнуть договор и взять на себя ответственность за проект. Однако процедуры прекращения очень

сложны, поскольку частное финансирование не в состоянии обеспечить большинство проектов без гарантий того, что долговые обязательства будут погашены в случае расторжения контракта. Чаще всего при прекращении реализации проекта государственный сектор требует погашения долга и получения права собственности на проект.

Одним из ключевых различий между традиционной системой закупок и закупками с использованием PFI является время платежей от государственного сектора в частный. При обычных закупках государство оплачивает капитальные затраты по проекту авансом, за которым следует постоянная сумма на техническое обслуживание в течение срока действия актива. В рамках PFI госсектор не возмещает капитальные затраты по проекту в течение периода строительства. После того как объект начинает выполнять свои функции, осуществляется единовременная выплата из бюджета. Данная сумма включает в себя платежи за текущее обслуживание актива, а также предусматривает погашение процентов по долгу, возникшему при капитальных затратах. Поскольку риски реализации проекта распределены неравномерно и большую часть из них несет частный сектор, государство напрямую заинтересовано в осуществлении такой модели проектирования, строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов. В свою очередь частный сектор также имеет преимущества в данном формате сотрудничества с государством: надежность в партнере и гарантия получения прибыли в течение нескольких десятков лет вне зависимости от изменений на рынке [1].

Таким образом, став самой распространенной моделью при реализации механизмов ГЧП, PFI значительно увеличило долю участия частного сектора в строительстве, эксплуатации и финансировании ключевой общественной инфраструктуры в Великобритании. Вместе с тем в 2012 г. PFI-модель была существенным образом пересмотрена и перезапущена под названием PF2. Среди причин реформы можно отметить как последствия мирового финансового кризиса, в связи с которым сократилось число кредитных организаций, применяющих долгосрочную инвестиционную политику, так и существенные замечания, выявленные Национальным ревизионным ведомством в ходе аудиторских проверок. В ряде случаев была выявлена неэффективность расходования средств налогоплательщиков [2].

Принципиальные новации в PF2-модели не обнаружены. Вместе с тем в рамках новой концепции правительство выступает в качестве миноритарного соинвестора в капиталы проектов, тем самым укрепляется партнерство между государственным и частным секторами, а также повышается прозрачность реализации проектов. Кроме того, в рамках нового механизма устанавливается максимальный 18-месячный период для этапа тендера проектов, включающий приглашение к участию в отборе до определения победителя торгов. Помимо этого возрастают прозрачность и эффективность оказываемых услуг.

В настоящий момент 716 проектов предусмотрено в рамках PFI/PF2, 686 находятся в стадии реализации. Их общая стоимость составляет 59,40 млрд фунтов стерлингов. Проекты осуществляются в разных инфраструктурных сферах. По объему сумм и количеству контрактов лидируют здравоохранение (127 проектов, объем - 12,95 млрд фунтов стерлингов), образование (172 и 8,60), оборонно-промышленный комплекс (41 и 9,50), транспортная сфера (61 и 7,84 соответственно) [3].

Число реализуемых проектов отражает наличие обширного опыта применения системы государственно-частного партнерства. В связи с этим считаем необходимым проанализировать примеры применения частной финансовой инициативы в Великобритании на предмет выявления проблемных вопросов для учета в дальнейшей практике внедрения механизма ГЧП, в частности в Российской Федерации.

Практика применения частной финансовой инициативы

Для анализа возьмем примеры проектов из указанных ведущих отраслей по применению PFI-модели в Великобритании.

1. Программный подход правительства к формированию ряда инвестиционных программ включает в себя реализацию PFI-контрактов. Так, внедрена амбициозная программа по улучшению инфраструктуры британских школ (Building Schools for the Future - BSF), на которую предполагалось выделить средства в объеме 2,2 млрд фунтов стерлингов. В рамках проекта планировалась реновация 3 500 школ в период с 2005 по 2020 г. Вместе с тем претенденты на получение финансирования по данной программе отмечали, что работа по составлению заявки была обременительной, дорогостоящей и требующей участия многих государственных структур. По мнению специалистов Национальной контрольно-счетной организации, координирующий орган проектного строительства «Партнерство для школ» (Partnerships for Schools - PFS) был сосредоточен на закупках строительных материалов без полного понимания всех других факторов [4].

2. Перерасход государственных средств бюджета в финансируемой в рамках модели PFI Королевской больнице Вустершира поставил вопрос о выделении бюджетных субсидий двум соседним медучреждениям в округе Лондона. В документе по стратегическому здравоохранению (Strategic Health Authorities - SHA) долги объясняются высокой фиксированной стоимостью больницы, обслуживаемой по механизму PFI [5]. Таким образом, существенный уровень затрат на содержание больниц, функционирующих по PFI, заставляет сократить расходы в соседних медицинских организациях, построенных за счет государственных средств. Данная практика вызывает недовольство у населения, формируется мнение о намеренном завышении стоимости проекта для получения большей прибыли частной компанией [6]. Однако ряд экспертов подчеркивает, что в больницах, открытых с 1995 г. с участием ресурсов PFI, отмечается более высокое качество предоставляемых услуг. Исследование, проведенное специалистами Университетского колледжа Лондона, показывает, что больницы, работающие в рамках PFI, имеют лучшие оценки состояния здоровья пациентов, чем обычные медицинские учреждения аналогичного срока создания [7]. Больницы PFI отличаются более высокими стандартами чистоты, чем другие организации аналогичного возраста.

3. В рамках реализации проекта по замене самолетов парка RAF, оказывающих услуги воздушной заправки военных и гражданских судов, Министерство обороны Великобритании выбрало консорциум AIR Tanker Ltd основным подрядчиком. Согласно заключенной сделке на сумму 10,5 млрд фунтов стерлингов предприятие должно было предоставить 14 специализированных самолетов. Проверки показали, что сконструированные машины не обладают соответствующей защитой, чтобы быть допущенными к полетам в зонах военных действий. В результате компания RAF была вынуждена продолжительное время использовать старые самолеты, на их поддержку было потрачено дополнительно 23,5 млн фунтов стерлингов. Анализ Счетной палаты Великобритании подтвердил, что заключенная сделка не соответствовала принципу модели PFI «цена - качество» [8]. Это связано с тем, что при реализации проекта были допущены ошибки, которые привели к незапланированным расходам.

4. 17.10.2000 г. на железной дороге Hatfield, обсуживаемой инфраструктурной компанией Railtrack, произошла авария, в которой погибли четыре человека. Экспертиза показала, что причиной трагедии послужила усталость контактного рельса. Как стало известно позже, после приватизации железнодорожного пути фирма Railtrack отказалась от подрядчика, обладающего специалистами необходимого уровня инженерных знаний. В дальнейшем оказалось, что у руководства предприятия был небольшой опыт управленческой деятельности в данной сфере. В результате компания потеряла около 19 % годовой выручки, а в последующем обанкротилась [9].

Выводы

Практика применения PFI-моделей в Великобритании отражает высокий уровень заинтересованности частного сектора в сотрудничестве с государством в рамках ГЧП. В то же время примеры демонстрируют следующие проблемные вопросы. Во-первых, наличие квалифицированных специалистов как в области применения механизма частной финансовой инициативы, так и в отраслевых профессиях для оказания соответствующего уровня услуг населению в рамках проекта. Во-вторых, недовольство общества, вызванное завышенной стоимостью услуг на объектах инфраструктуры, реализуемых в рамках механизма PFI. В связи с этим на предынвестиционной стадии необходимо построение такой финансовой модели, чтобы при ее воплощении стоимость оказания услуги для населения не была завышенной, а бюджетные затраты не превышали таковые при реализации проекта обычным закупочным методом. В-третьих, сложность формирования проектно-сметной документации и заявки проекта на предынвестиционной стадии.

Выявленные проблемы при применении PFI-модели в Великобритании подтверждают необходимость учреждения института, занимающегося подготовкой проектов государственно-частного партнерства на предынвестиционном этапе. Он должен предоставлять консалтинговые услуги, в частности по построению эффективной финансовой модели, отвечающей требованию «цена - качество», и составлению заявки для реализации проекта, а также содействовать предоставлению займов на проектно-сметную документацию.

Помимо этого при отборе компании для участия в инфраструктурном проекте важно учитывать не только опыт данного сотрудничества и финансовое состояние, но и уровень подготовки персонала в отраслевой сфере, в которой планируется осуществление проекта. Принимая во внимание то, что некоторые работы отдаются подрядным организациям, необходима проверка степени профессионализма специалистов в этой нише.

В то же время реализация важных для общества проектов в рамках такого партнерства способна обеспечить высокое качество обслуживания объектов. Анализ рассмотренных примеров показал высокую степень социальной значимости подобных программ. При этом частной стороне важно быть заинтересованной не только в получении максимальной прибыли от реализации

проекта, но и в оказании качественных услуг. Тем самым обеспечивается эффективное расходование бюджетных средств. Также представляется интересной практика обязательного применения механизма государственно-частного партнерства в Великобритании при осуществлении национальных программ. Внедрение данного способа решения инфраструктурных проблем в Российской Федерации может стать одним из вариантов достижения стратегических целей страны в условиях ограниченного бюджетного финансирования.

Ссылки:

1. Варнавский В.Г. Новая концепция государственно-частного партнерства в Великобритании // Мировая экономика и международные отношения. 2014. № 8. С. 67-75.

2. Lessons from PFI and Other Projects. L., 2011. 36 p.

3. Private Finance Initiative and Private Finance 2 projects: 2016 summary data. L., 2016. 9 p.

4. The Building Schools for the Future Programme. Renewing the secondary school estate. L., 2009. 81 p.

5. PFI funded hospitals outshine peers in study of cleanliness // The Times. 2010. May, 17.

6. The UK's PPPs Disaster: Lessons on private finance for the rest of the world. Jubilee debt campaign [Электронный ресурс]. L., 2017. 10 p. URL: http://jubileedebt.org.uk/wp-content/uploads/2017/02/The-UKs-PPPs-disaster_Final-version_02.17.pdf (дата обращения: 24.08.2017).

7. Strategic Health Authority Configurations. L., 2007. 83 p.

8. Ministry of Defence Delivering multi-role tanker aircraft capability [Электронный ресурс] // National Audit Office. 2010. March, 30. 42 p. URL: https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2010/03/0910433.pdf (дата обращения: 24.08.2017).

9. Hatfield crash «was disaster waiting to happen» [Электронный источник] // The Telegraph. 2005. Jan., 31. URL: http://www.tel-egraph.co.uk/news/1482439/Hatfield-crash-was-disaster-waiting-to-happen.html (дата обращения: 24.08.2017).

References:

'Hatfield crash "was disaster waiting to happen"' 2005, The Telegraph, Jan., 31, viewed 24 August 2017, <http://www.tele-graph.co.uk/news/1482439/Hatfield-crash-was-disaster-waiting-to-happen.html>. Lessons from PFI and Other Projects 2011, London, 36 p.

'Ministry of Defence Delivering multi-role tanker aircraft capability' 2010, National Audit Office, March, 30, 42 p., viewed 24 August 2017, <https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2010/03/0910433.pdf>.

'PFI funded hospitals outshine peers in study of cleanliness' 2010, The Times, May, 17. Private Finance Initiative and Private Finance 2 projects: 2016 summary data 2016, London, 9 p. Strategic Health Authority Configurations 2007, London, 83 p.

The Building Schools for the Future Programme. Renewing the secondary school estate 2009, London 81 p. The UK's PPPs Disaster: Lessons on private finance for the rest of the world. Jubilee debt campaign 2017, London, 10 p., viewed 24 August 2017, <http://jubileedebt.org.uk/wp-content/uploads/2017/02/The-UKs-PPPs-disaster_Final-ver-sion_02.17.pdf>.

Varnavsky, VG 2014, 'New concept of public-private partnership in the UK', Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnyye otnosheniya, no. 8, pp. 67-75, (in Russian).