Актуальные проблемы деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В-четвертых, для эффективного взаимодействия экономики и права необходимо соблюдать принцип, согласно которому законодательство не диктует фактические действия участников той или иной коллизии, а лишь фиксирует подкрепленные законом права участников, оставляя им возможность искать договоренности на основе признания этих прав. Все это вместе взятое обеспечивает экономический рост и социальную справедливость, те. максимизируется благосостоянием общества1. Роль права как регулятора минимизируется при условии, если права собственников точно специфицированы, и его авторитет как охранителя высок в глазах гражданского общества. Для этого необходимо, чтобы нормы-регуляторы вырабатывались на основе комплексного экономического анализа, пронизывающего все отрасли права. С точки зрения Р. Познера, «экономическая наука является мощным инструментом анализа широкого круга правовых вопросов»2.

В-пятых, экономисты пытаются отойти от привычных соображений по поводу справедливости, обсуждая вместо этого проблемы эффективности. Они утверждают, что при оценке того или иного закона следует обращать внимание не на то, как он будет действовать в отдельных случаях, а на то, как он повлияет на поведение людей, знающих законы и рационально планирующих свои действия. Однако, на наш взгляд, категории эффективности и справедливости прочно взаимосвязаны друг с другом. Поэтому тезис о том, что экономический анализ обнаруживает существование убедительных аргументов для обоснования правовых норм исходя из соображений эффективности и вроде бы в противовес справедливости, является неверным. Наряду с прозвучавшим утверждением напрасно возражать тому, что экономический анализ права уделяет внимание тем фактам сложных взаимоотношений, которые могут быть не замечены другими аналитиками. Экономический подход, помимо глубины анализа и точности, обеспечивает также единство отдельных отраслей права, которое часто отсутствует в традиционном правовом анализе.

1 См.: Познер Р. Экономический анализ права. СПб., 2004. С. 33.

2 Там же. С. 3.

См. также: Duxbuiy N. Patterns of American Jurisprudence. Oxford, 1995. P. 314.

Н.В. Картамышева

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, омбудсмен, общество, защита, Конституция, гражданин, закон, контроль.

In the life of a modem society interest to person and its dignity is becoming one of the general aspects of democracy.

The major place in system not the judicial bodies which are carrying out protection of the rights of citizens, occupies institute of the representative under human rights. It content and activity have opened the new chapter in relations between the state and the citizen.

In the Russian Federation the office of representative of human rights was founded as the guaranty of state defence of human rights and liberties. This office was also set up for their obseryance and respect of state bodies, local government bodies and officials. It is supposed, he will help to solve very important problems, will stop breaks of human rights and struggle with bureaucracy.

The representative of human rights must not support realization of any particular policy or any policy in a particular sphere. No matter, if it is economic, social, financial, cultural or other spheres. He subjected only to the law. However, nowadays we can find political forces that are ready either to involve the representative in policy or to impair this institution.

The foundation of well organized and effective institutions of the representative of human rights in the Russian Federation and its subjects will promote the development and consolidation of the principals of the lawful state.

Одна из наиболее сложных задач современной политической реформы в России заключается в необходимости изменения взаимоотношений власти и человека.

Решению этой проблемы могло бы способствовать создание и развитие одного из важнейших институтов конституционного права — Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным каналом обратной связи. С од-

*

. Кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры истории государства и права Юго-Западного государственного университета. [kartamyshevaKs’mail.ru]

ной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, не отменяя и не ограничивая компетенции государственных органов, дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан.

Правовой институт омбудсмена принадлежит в равной мере государству и гражданскому обществу, является тем перекрестком, где разрешаются конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества омбудсмен восстанавливает баланс «сил» государства и общества в области защиты гражданских прав и свобод.

Общечеловеческие стандарты прав и свобод личности все более приобретают силу норм международного права, выходят за пределы внутренней компетенции государств. Одновременно с процессом кодификации прав человека на международном и национальном уровнях происходит совершенствование институтов их осуществления и защиты.

Сегодня рано говорить о состоявшейся трансформации России в государство, основанное на верховенстве закона и обеспечивающее гражданам всеобъемлющие гарантии соблюдения их прав и свобод. Современное социально-экономическое положение страны является препятствием на пути полномасштабного формирования демократических институтов. Вместе с тем защита и обеспечение прав человека представляет собой один из ключевых факторов эффективного решения сложных задач переходного периода, создания гарантий демократического развития1.

Актуальной задачей является обеспечение единых стандартов прав человека на всей территории РФ с учетом социально-политических и экономических особенностей ее регионов, многообразия исторических, национальных, религиозных и культурных традиций.

Чрезвычайно важное место в системе несудебных органов, осуществляющих защиту прав граждан, занимает институт уполномоченного по правам человека. Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Хотя в национальном юридическом лексиконе такой институт называется по-разному (Уполномоченный по гражданским правам — в Польше, Уполномоченный Государственного собрания по правам

граждан и Уполномоченный Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств — в Венгрии, Народная правозащита — в Австрии, Адвокат народа — в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации — в Великобритании, Посредник — во Франции, Защитник народа — в Испании, Комиссия по правам человека — на Филиппинах), в международном правовом словаре он получил краткое обобщающее, почти общепринятое наименование — «омбудсмен».

Тема данного исследования актуальна, ведь институт уполномоченного по правам человека и гражданина в настоящее время в нашем и других государствах открывает существенно новые возможности: он становится сегодня тем органом государственного контроля, который позволяет выявлять случаи нарушения прав и свобод человека и гражданина, способствует установлению режима законности и правопорядка; является действенной формой парламентского контроля за органами исполнительной власти в области соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина.

Говоря о совершенствовании правовой основы деятельности российских омбудсменов и использовании собственного и зарубежного опыта, следует подчеркнуть, что в демократических странах принципиальные положения этого института закреплены на конституционном уровне. В действующей же Конституции РФ отсутствует специальная норма, посвященная уполномоченному по правам человека. Представляется необходимым дополнить Конституцию специальной нормой, посвященной уполномоченному по правам человека. Закрепление конституционного статуса российского омбудсмена, безусловно, повысило бы авторитет этого демократического института. Способствовало бы его популяризации в обществе.

Уполномоченный по правам человека в России назначается на должность нижней палатой Федерального Собрания. Преимущества парламентского варианта назначения очевидны: влияние исполнительной власти на процесс назначения уполномоченного ограничило бы де-юре и де-факто независимость службы. Хотя уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой, последняя не обладает в отношении него дисциплинарной властью. Служба уполномоченного не является внутренней парламентской структурой, но ее деятельность способствует укреплению парламентаризма.

Так, как верно замечают Л.В. Бойцова и В.В. Бойцова, закон об уполномоченном по правам человека не предусматривает создания специального парламентского комитета, координирующего работу уполномоченного с парламентом, подобно тем государствам, где омбудсмен работает по «парламентской модели». Создание такого комитета представляется необходимым, так как уполномоченному по правам человека требуется поддерживать

постоянную связь с Государственной Думой. Ее формы и методы определятся в процессе практической деятельности института в России1.

Кроме того, необходимо отметить, что сотрудничество Федерального Собрания РФ и уполномоченного следовало бы дополнить поправкой о предоставлении уполномоченному права законодательной инициативы. Содержащаяся в Законе норма о праве уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина явно недостаточна. Следует прямо сказать, что «достучаться» до законодателей уполномоченному удается не всегда. Одной из основных причин этого является отсутствие правового регулирования порядка его взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации2.

В этой связи желательно внести соответствующие поправки в Конституцию РФ, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы, что значительно усилило бы позиции уполномоченного по правам человека в России.

Для обеспечения участия в законотворческом процессе и регулирования его механизмов уполномоченный обратился к обеим палатам Федерального Собрания РФ с предложением о внесении дополнений в их регламенты, которые устанавливали бы структуру взаимоотношений уполномоченного с Советом Федерации и Государственной Думой.

Однако комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев указанные предложения, внесение дополнений в Регламент палаты признали нецелесообразным.

Как отметила Е.А. Коровникова, конструктивное сотрудничество в области мониторинга законодательства РФ и практики его применения сложилось между уполномоченным по правам человека и Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В октябре 2005 г. уполномоченный направил замечания и предложения к ежегодному докладу Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты3.

1 См.: Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Настоящее и будущее российского омбудсмена // Юридический мир. 2003. № 3. С. 25.

2 См.: Бутусова Н.В. Конституционно-правовой институт уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы // Журнал российского права. 1999. № 7. С. 19.

! См.: Коровникова Е.А. Деятельность уполномоченного по правам человека в конспекте осуществления парламентского контроля в РФ // Юридический мир. 2007. № 8. С. 39.

Как показывает практика, в то время как интересы государства представлены в законотворческом процессе органами исполнительной власти, являющимися основными разработчиками законопроектов, права и интересы личности и общества в этом процессе зачастую не представлены никем. Вполне очевидно, что защита прав и свобод человека должна обеспечиваться еще на стадии разработки законопроектов.

В связи с этим уполномоченный обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении экспертно-правовой оценки законопроектов в части соблюдения прав человека перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы. К сожалению, Министерство юстиции РФ, рассмотрев обращение уполномоченного, не посчитало целесообразным его участие в экспертизе проектов федеральных законов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека1.

Также ограничена возможность уполномоченного для обращений в Конституционный Суд РФ. Уполномоченный может обращаться в Конституционный Суд РФ исключительно с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, то есть имеет в этой сфере ровно столько же прав, сколько и любой гражданин России. У него отсутствует право направлять в Конституционный Суд ходатайство о проверке конституционности законов и подзаконных актов.

Что касается уполномоченных по правам человека на уровне субъектов, то, сравнивая между собой положения Федерального конституционного закона с аналогичными положениями региональных законов и законопроектов, можно отметить наличие существенных вариаций, обусловленных как спецификой регионального уровня, так и особенностями конкретных регионов. Отсюда следует как можно быстрее внести уточнения и дополнения в действующий Федеральный конституционный закон. «Об уполномоченном по правам человека в РФ», который не урегулировал ряд важных вопросов, касающихся статуса федерального уполномоченного по правам человека и уполномоченных субъектов федерации, механизма их полномочий и гарантий деятельности, форм взаимодействий с различными государственными органами, общественными объединениями и т.д.

Как утверждает А.Ю. Сунгуров: «Федеральный закон действительно служит как бы модельным законом, положения которого широко используются в региональном законодательстве»2.

1 См.: Там же.

2 Сунгуров А.Ю. Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах РФ // Правоведение. 2002. № 4. С. 130.

Безусловно, взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека должно строиться на основе сотрудничества, взаимной координации их деятельности.

Следовало бы установить уголовную ответственность за наиболее злостные случаи воспрепятствования осуществлению деятельности уполномоченных по правам человека, как на федеральном, так и на региональных уровнях. Эта юридическая гарантия имела бы прежде всего превентивное значение, способствовала бы формированию уважения к уполномоченному и выполняемым им функциям.

Комплексный подход в решении проблемы, касающейся формирования нормативно-правовой базы института уполномоченного, т.е. создание законодательных актов не только на федеральном уровне, но также и в субъектах Федерации, позволит ликвидировать еще существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной администрации.

Можно также добавить рекомендацию, предложенную В.В. Бойцовой, которая замечает, что Закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не предусматривает оказания службой омбудсмена консультационных правовых услуг заявителям. Учитывая дефицит юридической помощи в Российской Федерации, было бы желательно установить обязанность уполномоченного оказывать юридические услуги социально незащищенным гражданам и установить, что все служебные услуги уполномоченного обратившимся лицам оказываются бесплатно, в том числе за консультации и оформление документов1.

Надо заметить, что в работах многих российских ученых-правоведов отмечается необходимость создания специализированных уполномоченных, например, по защите прав детей, военнослужащих, по контролю за деятельностью правоохранительных органов. Парламент сам может решить, по примеру западных государств, какие области или сферы деятельности органов исполнительной власти нуждаются в контроле и назначить такого рода уполномоченных.

Так, например, Н.Ю. Хаманева указывает на то, что не совсем правильно ограничивать деятельность уполномоченных только рамками страны, региона, города, т.е. использовать лишь территориальный принцип формирования данного института. Практика зарубежных стран — Швеции, Финляндии, Великобритании, где, в частности, созданы омбудсмены по персо-

нальным данным, по информации, а также опыт других стран свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов по отраслевому принципу, на основании специализации института уполномоченного, чтобы данный институт мог в полную силу реализовать свои контрольнонадзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации1.

Еще при обсуждении проекта закона такие предложения звучали. Так, депутаты Комитета по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Федерального Собрания РФ вносили соответствующую поправку в проект, касающуюся создания специализированного уполномоченного, но, к сожалению, она была отвергнута. Подобные идеи высказывались и в юридической литературе относительно создания уполномоченного по делам несовершеннолетних, по защите прав в сфере информации, по персональным данным и т.д. Остается надеяться, что реализация этой идеи получит свое закрепление и развитие в субъектах Федерации, которые, основываясь на анализе состояния дел с правами человека на своей территории, выделят те приоритетные сферы, где, по их мнению, на помощь уполномоченным региона должны будут прийти специализированные уполномоченные.

Так, ряд ученых выступают за создание института уполномоченного по правам ребенка в РФ.

«Этот институт называют по-разному: уполномоченный по правам ребенка, комиссар по правам детей, омбудсмен по правам ребенка. Кто-то говорит “детский омбудсмен”, а кто-то просто “детский защитник”. Для кого-то этот институт означает еще одно непонятное ведомство, занимающееся неблагополучными детьми, для другого же это человек, работающий на восстановление нарушенного права отдельного ребенка, на привлечение к проблемам детей внимания власти и граждан, обучающий самих детей отстаивать свои права. Особенность этого института заключается в его способности на независимой основе отстаивать права детей»2.

Уполномоченный по правам ребенка может и должен выступать как публичная фигура, демонстрирующая активную гражданскую позицию по отношению к детству. Институт, осуществляющий широкое просвещение в области прав человека, направленное на развитие правового сознания у детей, молодежи, а через них и вместе с ними у взрослых граждан.

О.А. Шеенков и З.М. Шабанов отмечают, что деятельность уполномоченного по правам ребенка должна быть направлена на анализ и обобщение

1 См.: Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9. С. 30.

2 Пишкова О.В. Омбудсмен — защитник прав детей // Вопросы ювенальной юстиции. 2007. № 2. С, 14.

превентивных мер по профилактике таких нарушений, правовое просвещение по вопросам прав детей, форм и методов их защиты. В законе следует установить не только правозащитную, но и социально-правовую функцию уполномоченного. Это позволит разграничить деятельность уполномоченного от иных органов, осуществляющих защиту прав детей1.

Ведь практика показывает, что основные права ребенка часто нарушаются — право на жизнь и развитие, образование, медицинское обслуживание, необходимые средства к существованию, на защиту от насилия и жестокого обращения, от экономической и сексуальной эксплуатации.

Особенно уязвимы дети в тех случаях, когда их права нарушаются, так как практически они лишены возможности обратиться за советом или защитой к независимым организациям или лицам. Даже когда они обращаются с жалобой, то к ней относятся с гораздо меньшим вниманием, чем к жалобе взрослого.

Из этого можно сделать вывод, что дети являются самыми незащищенными и для защиты и обеспечения их прав требуются независимые механизмы. Это мог бы быть уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации.

Целесообразность введения нового института защиты прав детей в Российской Федерации обусловлена также размытостью функций обеспечения и защиты прав и законных интересов детей между государственными органами.

Е.В. Коврякова видит необходимым учреждение в России должности уполномоченного по вопросам обороны в качестве парламентского вспомогательного органа (как, например, в Германии). Это также связано со стремлением «разгрузить» аппарат уполномоченного по правам человека; необходимостью заниматься проблемами военнослужащих компетентным человеком. Конечно, уполномоченный по вопросам обороны не сможет решить все проблемы Вооруженных Сил России, но содействовать их преобразованию в демократическую армию способен. Причем он должен быть независимым от исполнительной власти и прежде всего от Министерства обороны2.

Военного омбудсмена необходимо наделить теми же полномочиями, что и уполномоченного по правам человека с поправкой на военную специфику: в любое время и без предварительного уведомления посещать все части, штабы, управления Министерства обороны, а также его учреждения и другие места дислокации воинских частей, во время которых он вправе требо-

1 См.: Шеенков О.А., Шабанов З.М. Создание института Уполномоченного по правам ребенка в РФ: использование европейского опыта // Юридический мир. 2003. № 4. С. 7.

2 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С. 177.

вать предоставления необходимых сведений; запрашивать у должностных лиц необходимые для его деятельности документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб, в том числе отчеты о применении дисциплинарных взысканий у министра обороны, у Генеральной прокуратуры статистические сведения об осуществлении уголовного правосудия в отношении военнослужащих и их семей; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенным производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел; ходатайствовать о возбуждении уголовных или административных дел, а также о принятии соответствующих мер, направленных на устранение выявленных недостатков.

В то же время запретить уполномоченному по обороне осуществлять постоянный контроль за деятельностью Министерства обороны, давать военному ведомству указания или решать его служебные вопросы. Уполномоченный обязан представлять Государственной Думе годовой отчет (анализ отдельных проблем военнослужащих, общих вопросов защиты их основных прав, проведение идеологической работы в войсках, рекомендации по устранению выявленных недостатков), а также доклад по отдельному вопросу. Его избрание (на 5 лет) возложить на Государственную Думу.

Правда, учреждение такой должности потребует внесения дополнения в Конституцию (ст. 103 (ч. 1)), что, как известно, крайне затруднено, а также внесения изменений в Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Однако, как представляется, все затраты, связанные с этим, в будущем себя оправдают1.

Можно заметить, что уполномоченным по правам человека во всех государствах обеспечен высокий правовой и социальный статус.

Так, в Швеции омбудсмен занимает престижное общественное положение. Его жалование установлено на уровне оплаты труда высших должностных лиц страны. В Нидерландах статус национального омбудсмена также чрезвычайно высок, а пенсионное обеспечение аналогично пенсионному обеспечению членов парламента. Уполномоченный Канады получает жалование, равное жалованию судьи Федерального Суда Канады. Согласно Закону о парламентском уполномоченном Западной Австралии, парламентскому уполномоченному выплачивается жалование и размере, устанавливаемом губернатором. Размер жалования не должен быть уменьшен без согласия омбудсмена в период пребывания его в должности1.

1 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С, 179.

2 См.: Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Указ. соч. С. 26.

В России Президент РФ Указом от 5 мая 2005 г. «О совершенствовании оплаты труда уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в рабочем кабинете уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» в целях обеспечения социальных гарантий уполномоченному и лицам, замещающим государственные должности федеральной государственной службы в рабочем аппарате уполномоченного по правам человека в РФ, совершенствования оплаты их труда постановил: выплачивать уполномоченному по правам человека в РФ:

а) ежемесячное денежное поощрение — в размере 3-месячного денежного вознаграждения;

б) ежеквартальное денежное поощрение — в размере 1,9 месячного денежного вознаграждения.

Уполномоченному по правам человека должны быть обеспечены условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей. Высокое жалование и льготы являются отражением ответственности и престижа должности и одним из способов привлечения высококвалифицированных сотрудников в аппарат уполномоченного.

Однако Закон об уполномоченном не содержит конкретного перечня социально-материальных гарантий. Представляется, что уполномоченному должно быть гарантировано материальное и социальное обеспечение.

Как верно заметили Л.В. Бойцова и В.В. Бойцова, независимость уполномоченного по правам человека может быть обеспечена исключительно политически нейтральной или по крайней мере политически взвешенной личной позицией при расследовании жалоб. «Кодекс поведения» омбудсмена складывается из моральных правил, которым омбудсмен должен следовать. Не исключено, что в случае расширения службы уполномоченного в рамках омбудсменовского сообщества будут приниматься региональные профессиональные кодексы (подобно тому, как они действуют в судейской корпорации)1.

В настоящее время анализ практики деятельности уполномоченного показывает, что пока становление данного института происходит в атмосфере «нереализованных ожиданий», когда большинство граждан России не осознали, что уполномоченный по правам человека может защитить лишь тех, кто сам желает помочь защитить свои права. И это следует из реального положения вещей в области защиты прав человека: наибольшее число нарушений касаются по-прежнему социально-экономических прав граждан (примерно половина), при этом чаще всего имеют место нарушения, связанные

с неисполнением конституционных прав на социальное обеспечение; жалобы на нарушения так называемых гражданских прав составляют немногим более 40% от общего числа нарушений, изложенных в обращениях. А ведь именно гражданские (личные) права, как известно, являются мониторинговыми и во многом характеризуют общую ситуацию с правами человека1.

Основная причина большинства проблем, существующих в сфере функционирования прав человека, заключается в неспособности государства в полной мере гарантировать на практике своим гражданам те права, которые оно формально провозглашает.

Для более эффективной работы уполномоченного по правам человека необходимо в первую очередь решить проблемы организации и четкого функционирования самих органов государственного управления, создав оптимальные условия, в которых должна осуществляться их деятельность. Только после этого можно ожидать положительных результатов работы омбудсмена.

Задача, которую решает омбудсмен, несомненно, является важной, но она одновременно ограничена определенными рамками. Прежде всего следует ответить, что уполномоченный по правам человека для осуществления своей деятельности использует просветительный метод (распространение информации об исполнении законов, популяризация правовой культуры и представлений об общественных ценностях). Следовательно, для того чтобы омбудсмен мог реализовать свою цель, которая проистекает из его роли и значения в обществе, требуется правильное и четкое применение и других «классических» средств контроля над работой общественных органов руководства и обеспечением законности, к которым, в частности, относятся различные виды парламентского контроля. Указанные средства уполномоченный по правам человека может и должен использовать в своей деятельности2.

В свою очередь, непременным условием эффективности работы уполномоченного служат также высокий уровень правовой культуры населения, устранение проявлений правового нигилизма в сознании, как должностных лиц, так и самих граждан.

Таким образом, можно сделать вывод, что, говоря об актуальных проблемах деятельности уполномоченного по правам человека, следует подчеркнуть, что в демократических странах принципиальные положения этого института закреплены на конституционном уровне. В Конституции РФ отсутствует специальная норма, посвященная уполномоченным по правам чело-

1 См.: Замыиияев Д.В. Уполномоченный по правам человека в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3. С. 34.

2 См.: Павловска-Данева А. Омбудсмен как особый вид контроля над органами управления // Вестник МГУ. Серия II. Право. 2001. № 3. С. 111.

века. Следовало бы дополнить Федеральный конституционный закон поправкой о предоставлении уполномоченному права законодательной инициативы. Кроме того, у него отсутствует право направлять в Конституционный Суд ходатайство о проверке конституционности законов и подзаконных актов. Взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека должно строиться на основе сотрудничества, взаимной координации их деятельности. Отмечается необходимость создания специализированных уполномоченных, например, по защите прав детей, военнослужащих, которые контролировали бы определенную сферу деятельности органов исполнительной власти. Уполномоченному по правам человека должны быть обеспечены условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей.

Анализ происходящих в мире интеграционных процессов приводит к выводу, что необходим конкретный внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека.

ТВ. Калугина

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

Ключевые слова: региональные законодательные (представительные) органы государственной власти, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, народовластие, выборность, представительный орган, народное представительство, представительный характер, численный состав депутатского корпуса, коллегиальность, избирательная система, избирательный округ, коренные малочисленные народы.

In this article the author considers essential and necessary features of a representative body and reflects on the problem whether legislative (representative) public authorities of the subjects of the Russian Federation on the territory of the Far East federal district correspond to the given features.

Besides, the article raises a number of important problems connected with the quality of representativity of legislative (representative) public authorities of the Far East subjects of the Russian Federation, and offers the ways how to decide them.

$

. Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права России Магаданского ин-та (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [kalugina.tatiana 2009 @’yandex.ru]

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из анализа процитированных конституционных положений следует, что власть народа может осуществляться на двух уровнях: государственном и муниципальном (местном). На уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Федерации осуществляется государственная власть; на уровне муниципальных образований — муниципальная (местная) власть. При этом государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ); муниципальную власть в границах отдельных муниципальных образований осуществляют выборные и иные органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

И в системе органов государственной власти, и в системе органов местного самоуправления в качестве одного из необходимых структурных элементов выделяют органы народного представительства (представительные органы). На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание — парламент России, на уровне субъектов Российской Федерации — их региональные законодательные (представительные) органы государственной власти, на местном уровне — представительные органы муниципальных образований. И государственные, и муниципальные представительные органы представляют народ, действуют от его имени и принимают решения в его интересах.

Одной из проблем, влияющих на качество представительности региональных законодательных органов государственной власти, является проблема оптимизации численного состава указанных органов, поскольку от данного критерия напрямую зависит эффективность их работы.

Как справедливо отмечает С.В. Масленникова, «количественный состав представительного учреждения должен быть, насколько это возможно, рациональным и оптимальным для обеспечения работоспособности этого органа власти, с одной стороны, и наиболее полного представительства в нем различных интересов граждан — с другой»1.

1 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С, 15-16.