Этапы становления законодательной власти региона в условиях трансформации федеративных отношений в России (на материале республики Саха (Якутия))

УДК 328.1(571.56) Маклашова Елена Гавриловна

кандидат политических наук,

научный сотрудник сектора этносоциологии

Института гуманитарных исследований и проблем

малочисленных народов Севера

Сибирского отделения Российской академии наук

ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Аннотация:

В данной статье автор анализирует особенности трансформации системы управления в регионе через призму влияния федерального компонента. Внимание акцентируется на становлении законодательной власти в Республике Саха (Якутия) в условиях российского федерализма. Автор указывает на особенности организационно-функциональной трансформации законодательного органа власти Якутии, устанавливая узловые моменты изменений в полномочиях и определяя этапы развития парламента Якутии.

Ключевые слова:

законодательная власть, субъект РФ, Республика Саха (Якутия), этапы становления, властные полномочия, бикамерализм, монокамерализм, федерализм, система власти в России.

Maklashova Elena Gavrilovna

PhD in Political Science, Research Associate, Ethnic Sociology Sector, Institute for Humanities Research and Indigenous Studies of the North, Russian Academy of Sciences

THE STAGES OF REGIONAL LEGISLATION DEVELOPMENT IN THE CONDITIONS OF FEDERAL RELATIONS' TRANSFORMATION IN RUSSIA

Summary:

The article deals with the transformation of the regional public administration system considering the impact of the federal component. Special attention is paid to the development of the legislative branch in the Republic of Sakha (Yakutia) in the conditions of Russian federalism. The author considers the features of management and functional transformations of the legislative authority of Yakutia, discusses the key changes in the powers, and defines the stages of parliament development in Yakutia.

Keywords:

legislative branch of Russian region, Republic of Sakha (Yakutia), development stages, powers, bicameralism, mono-cameralism, federalism, Russia's system of power.

Российская Федерация как самостоятельный субъект мировой политики - достаточно молодое государство в историческом плане, находящееся в поиске оптимальной политико-административной системы и укрепления ее как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).

Особенности формирования системы власти и тенденции развития федеративных отношений в России находят свое отражение в работах политологов и государствоведов В.А. Ачка-сова, Ю.К. Краснова, А.В. Лукина, Я.А. Пляйса, В.И. Радченко, Л.В. Сморгунова, Р.Ф. Туровского, Л.Н. Тимофеевой, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина и других. Аналитики прослеживают взаимосвязь структурирования федеративных отношений и развитие региональных властных процессов через призму конституционности, целостности страны, национальной безопасности. Интересны сравнительные междисциплинарные исследования, поднимающие в частности вопрос реформирования и эффективности государственной власти в России в кадровом, финансовом аспектах [1].

При существовании и конституционном закреплении принципа разделения властей и независимости судебной системы организация и функционирование исполнительной и законодательной властей федерального и регионального уровней находятся в зависимости от политического курса и понимания системы власти и управления политической «верхушкой», и, как это определил А.Н. Медушевский, существования в России «параллельной конституции» [2].

Исходя из обзора научных публикаций и анализа политической практики, можно заключить, что развитие современной системы власти Российской Федерации связано как минимум с двумя значимыми этапами, которые обозначены нами как:

- этап оформления двухуровневой системы государственной власти с установлением смешанного адаптивно-иерархического управления (1990-1999);

- этап укрепления вертикали власти при превалировании иерархического типа с элементами программно-целевого управления (1999 - наст. время).

Представляется интересным показать трансформации во власти на региональном уровне как отражение изменения вектора, подхода к функционированию системы власти в современной России, в том числе и федеративных отношений, на примере Республики Саха (Якутия).

Якутскими исследователями в области становления и развития государственности в Республике Саха (Якутия), взаимодействия центрального и регионального уровней власти были выявлены существенные проблемы и диспропорции в региональной политике, определены политические тренды, выступающие базисом для дальнейших глубоких научных изысканий [3]. Исходя из сформированной научной базы, интерес представляет анализ организационно-функциональной трансформации законодательного органа Республики Саха (Якутия) с установлением узловых изменений в полномочиях и этапах развития парламента.

Первая редакция Конституции РС (Я), принятая 4 апреля 1992 г. и определившая совершенно новые системы власти в регионе и отношений с федеральным центром, определила высшими органами государственной власти Якутии Верховный совет, президента, Конституционный и Верховный суды республики.

Высшим представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти республики, состоящим из 165 народных депутатов, избираемых от территориальных округов, работающим сессионно, но с постоянно действующим Президиумом, был провозглашен Верховный совет РС (Я). Этот орган был наделен сверхполномочиями, вплоть до права изменять название и статус республики. Верховному совету РС (Я) были вменены полномочия по определению внешней и внутренней политики республики, формированию правительства и Конституционного суда республики, избиранию членов Верховного и Высшего арбитражного судов Якутии, формированию налогов, ратифицированию законов и иных актов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Он был вправе приостанавливать действие законов РФ, нормативных актов федеральных органов и ведомств. К контрольной деятельности органа было отнесено принятие отставки, отречение от должности и привлечение к ответственности президента республики, вице-президента РС (Я), принятие отчета Национального банка.

20 апреля 1994 г. был принят закон, вносивший изменения в 49 статей Конституции Якутии, в соответствии с которым высшим представительным, законодательным, контрольным органом государственной власти республики объявлялось Государственное собрание (Ил Тумэн) РС (Я), состоявшее из двух палат: нижней - Палаты Представителей и верхней - Палаты Республики, созданных по аналогии с Федеральным Собранием РФ. Каждая палата парламента включала 35 депутатов. Все законы рассматривались и принимались Палатой Представителей. Палата Республики рассматривала и окончательно принимала конституционные законы, государственный и республиканский бюджеты, законы по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенные Палатой Представителей. Ни один закон не мог быть принят, изменен и введен в действие без рассмотрения Палатой Представителей, которая осуществляла свои полномочия на постоянной основе, а Палата Республики работала сессионно. В целом полномочия разделялись между палатами следующим образом [4]:

- Палата Республики принимала решения по основным вопросам внутренней, внешней, экономической, социальной и культурной политики, утверждала государственные проекты и программы. Она давала согласие президенту РС (Я) на назначение высших должностей исполнительной и судебной власти в Якутии, а также на назначение прокурора РС (Я) генеральным прокурором РФ и начальника службы контрразведки Федеральной службы контрразведки РФ. Палата осуществляла контроль за валютным фондом, внебюджетными фондами, фондом драгоценных металлов и камней, за исполнением государственного и республиканского бюджетов и республиканских законов;

- Палата Представителей принимала решения по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития республики; ратифицировала законы и акты Российской Федерации, отнесенные к совместному ведению; в области кадровой политики давала согласие на назначение и освобождение от должности министров и руководителей комитетов. Палата была вправе приостанавливать действие законов республики и Российской Федерации, постановлений, распоряжений и других актов правительства Якутии, ведомств и предприятий республики, федеральных органов и ведомств, противоречащих федеральному договору, Конституции и законам РС (Я), ограничивающих суверенитет республики; обладала контрольными функциями.

Президент РС (Я) не имел права роспуска Государственного собрания РС (Я), в свою очередь парламент республики мог выразить недоверие и президенту, и правительству Якутии.

Важный этап в развитии законодательной (представительной) власти РС (Я) связан с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184, который предопределил и ускорил процесс

балансировки системы законотворчества и системы взаимодействия властей в регионе. По мнению реформаторов, определивших дальнейшую судьбу парламента как монокамерального, необходимость была продиктована не только изменившимся федеральным законодательством, но и рядом объективных причин, таких как: несбалансированность полномочий в двухпалатном парламенте; затягивание процесса рассмотрения законопроектов в двухпалатном парламенте; осложнение реализации права законодательной инициативы Якутии в Государственной думе РФ. Отметим, что был предложен проект, сохранявший форму парламента в Якутии как двухпалатного, но вносивший существенные изменения в механизм его работы, который позволял учесть представительство территорий и главным образом малочисленных арктических улусов с местностями компактного проживания коренных малочисленных народов Севера (сегодня на фоне существования проблем представительства интересов меньшинств вопрос агрегации и артикуляции интересов арктических территорий Якутии в парламенте республики фактически решается сугубо персонифицированными способами). Несмотря на наличие обоснованных проектов реформирования парламента, весомое влияние на определение модели законодательного органа оказала позиция президента РС (Я). В итоге Конституцией РС (Я) была закреплена однопалатная структура парламента.

Сегодня деятельность парламента республики как однопалатного законодательного органа регламентируется конституционным законом РС (Я) от 10 июля 2002 г. 35-3 № 401-11. Анализ данного закона свидетельствует, что на фоне изъятия полномочий, противоречащих федеральному законодательству, полномочия однопалатного парламента конкретизировались и по некоторым направлениям даже расширились (по вопросам местного самоуправления и осуществления контрольных функций). Вместе с тем сократились полномочия по формированию правительства РС (Я). Республиканский парламент наделен правом назначать лишь отдельных членов правительства, тогда как раньше давал согласие по всем. На должность судей Конституционного суда РС (Я) теперь парламент назначает по представлению президента республики (который ранее единолично решал этот вопрос).

В условиях централизации федеративных отношений основной и важной работой современного парламента Якутии является повышение эффективности взаимодействия с палатами Федерального Собрания РФ. В связи с этим выстраивание оптимального механизма взаимодействия с Федеральным Собранием РФ, активизация взаимодействия с парламентами других субъектов РФ по отстаиванию общих региональных интересов, поиск механизмов повышения политического влияния парламента при принятии важных политических решений на федеральном уровне - основные задачи, которые в настоящее время стоят перед Государственным собранием РС (Я). Кроме того, особенностью функционирования постреформированного парламента является акцентирование деятельности законодателей на активном обсуждении законопроектов в комитетах и комиссиях законодательного органа до их вынесения на пленарное заседание с участием всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в республике. Заметим, что в 2012 г. парламентарии приняли решение о сокращении количества работающих на постоянной профессиональной основе депутатов до 19 человек, тогда как с 2002 по 2012 гг. с отрывом от основной деятельности работало 25 депутатов, а в двухпалатном Государственном собрании РС (Я) на профессиональной основе трудилась вся нижняя палата в составе 35 депутатов. Возможно, в финансовом плане - это рациональное решение, но в целях повышения эффективности законотворческой деятельности - весьма спорно.

Таким образом, можно выделить три этапа становления законодательной власти в республике, выражающие и отражающие специфику трансформации системы управления в регионе (регионального компонента) и его зависимость от изменений политического курса России и системы власти и управления в России (федерального компонента).

Так, первый этап можно обозначить как «парламентское правление», просуществовавшее сравнительно недолго и характеризовавшееся номинальным функциональным доминированием парламента в системе власти, нежели властным. В результате президенту РС (Я) (М.Е. Николаеву) удалось «доказать» внедрение верховенства власти президента в систему разделения властей, «аргументируя» в том числе спецификой построения федеральной системы как президентской формы правления (1992-1994).

Второй этап - бикамеральный, характеризующийся конкурированием в республиканской системе властных отношений «президент - парламент», что обусловлено распространением политики конституционно-договорных отношений в России и фактического предоставления республикам свободы действий в поиске баланса в системе «сдерживаний и противовесов», что, собственно говоря, наблюдалось и на федеральном уровне. Он характеризуется динамичным процессом функционирования и определения пространства влияния парламента вплоть до противостояния в системе отношений «президент - парламент», где персонифицированный фактор играл основную роль (1994-1999).

Третий этап - монокамеральный с функциональным управлением в условиях централизованной федерации. Воспринимается как наиболее стабильный этап в развитии законодательной власти и в целом государственной системы республики с выстраиванием и пониманием границ властного влияния, конструктивными отношениями со стороны как парламента, так и президента республики (главой республики с 2014 г.), но с увеличением функциональной нагрузки, в том числе в результате усиления регламентаций в сфере управления региональными общественными процессами со стороны федеральной власти и укрепления исполнительной вертикали (2000 - наст. время).

В целом становление и развитие региональной законодательной власти в условиях российского федерализма обусловлены экзогенными и даже конъюнктурными факторами, нежели внутрирегиональными. Сегодня самостоятельность республиканской и прежде всего законодательной власти в осуществлении основополагающей функции - представление и выражение интересов многообразных социальных общностей Якутии - снижается пропорционально укреплению исполнительной вертикали и усилению роли ее аппаратного ядра.

Ссылки:

1. См., например: Загурская Л.А. Вопросы взаимодействия государственных институтов власти в субъектах Российской Федерации // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2014. № 27 (173). С. 111-115 ; Сохроков Т.Х. Эффективность функционирования органов государственной власти // Terra Economicus. 2012. Т. 10, № 2-3. С. 23-26.

2. См., например: Здоровцева А.А., Зуева К.А. Система сдержек и противовесов как непосредственный элемент принципа разделения властей // Ученые заметки ТОГУ. 2013. Т. 4, № 4. С. 1181-1196 ; Чистяков С.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2005. Т. 9, № 1. С. 17-21 ; Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М., 2005 ; Ермолаев Т.С. Российский федерализм: реалии и перспективы // Россия и Германия: проблемы современного федерализма. Якутск, 2006. С. 3-23.

3. См., например: Игнатьева В.Б. Республика Саха (Якутия): ретроспектива этнополитической истории. Новосибирск, 1999 ; Егоров П.М. Институт президентства в Республике Саха (Якутия): проблемы и перспективы развития // Проблемы социально-экономической и политической истории Сибири XX - начала XXI веков. Якутск, 2012. С. 109-113 ; Федерация: проблемы взаимоотношений центра и регионов в современной системе координат. Якутск, 2007 ; Россия и Якутия: сквозь призму истории. Якутск, 2007 ; Законодательная (представительная) власть: история и современность : материалы респ. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Государственной думы России, г. Якутск, 20 апр. 2006 г. Якутск, 2006.

4. См. подробнее: Маклашова Е.Г. Государственная власть Республики Саха (Якутия) в условиях трансформации российской государственности. Якутск, 2008.