Проблемы развития правового регулирования местного самоуправления в Волгоградской области

В.И. Матросов

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

В статье рассматриваются вопросы решения проблем в правовом регулировании местного самоуправления на уровне субъекта Российской Федерации на примере Волгоградской области. Анализируются положения федерального законодательства России и его отражение в законодательстве субъекта, выявляются противоречия и предлагаются пути их преодоления. Автор исследует вопрос о возможности дальнейшего развития правового регулирования вопросов местного самоуправления как на уровне федерального законодательства, так и законодательства Волгоградской области.

Ключевые слова: местное самоуправление, федеральное законодательство, региональное законодательство, полномочия, компетенция, правовая основа, право граждан на местное самоуправление, защита местного самоуправления, приоритет международного права, передача полномочий.

Конституция Российской Федерации (1993) признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 12). При этом ст. 3, 8, 9, 12 Конституции РФ, в той или иной мере касающиеся местного самоуправления, составляют основы конституционного строя России. Кроме того, в отличие от конституций ряда зарубежных государств, российская Конституция содержит также специальную главу, посвященную местному самоуправлению (ст. 130-133 гл. 8).

Наряду с конституционными положениями, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные законы, законы субъектов Федерации (включая конституции и уставы), нормативные акты местного самоуправления, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры по вопросам функционирования местного самоуправления.

Вместе с тем анализ нормативно-правовой базы позволяет выявить существующие проблемы в области правового регулирования местного самоуправления и определить основные направления его совершенствования.

В соответствии с конституционными принципами необходимо обеспечить непосредственное действие общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров как составной части правовой системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ) в сфере осуществления прав местного самоуправления. Реализация международных стандартов в функционировании местного самоуправления имеет особую значимость в связи со вступлением России в Совет Европы и ратификацией ею Европейской хартии о местном самоуправлении [1].

Конституционный суд РФ в постановлении

от 31 июля 1995 г. отметил, что в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом, а общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством [2].

В юридической науке, со ссылкой на авторитетное мнение членов Европейской комиссии за демократию через право при Совете Европы, указывается на отсутствие всецело разделяемого определения общепризнанных принципов и норм международного права [3]. Под ними небезосновательно предлагается понимать те, которые имеют императивную силу, юридически обязательную для всех государств [3, с. 4-5].

Несмотря на то, что в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» [4] содержатся упоминания об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров как элементе правовой основы местного самоуправления (п. 1 ст. 4), местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения (п. 2 ст. 1).

Вместе с тем в ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. закреплено: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» [5,

с. 90]. Так, на первый план в определении местного самоуправления Европейской хартией выдвигается «право».

Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления было сформулировано в ст. 3 ранее действовавшего Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. О принадлежности населению «конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения», говорится и в постановлении Конституционного суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» [7].

В главе 8 Конституции РФ («Местное самоуправление») даются признаки местного самоуправления, указываются его гарантии, но о «праве» на местное

самоуправление не говорится. Не выделяется в специальной форме данное право и в главе 2 Конституции РФ - «Права и свободы человека и гражданина».

На наш взгляд, данное расхождение должно быть устранено путем внесения изменений в действующее законодательство, регулирующее вопросы мест-ного самоуправления, с целью обеспечения действенной гарантии права гражданина на местное самоуправление.

Совершенствование правовой основы местного самоуправления требует приведения в соответствие законов субъектов России федеральному законодательству по вопросам местного самоуправления, которые являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на основе признания высшей юридической силы федерального закона).

Примером несоответствия федеральному закону могут служить положения законодательных актов ряда субъектов, где в качестве правовой основы местного самоуправления определены Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъекта, уставы местного самоуправления. В то время как в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления принимать (издавать) муниципальные правовые акты, которые должны рассматриваться в качестве правовой основы местного самоуправления.

В отдельных законодательных актах субъектов Российской Федерации признается возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления органам государственной власти области. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и не предусматривает самоограничения прав местного самоуправления. Исключение составляет право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 4 ст. 15).

В целях эффективности правового регулирования в данной сфере необходимо преодолеть несогласованность законодательных актов субъектов Федерации и правовых актов местного самоуправления. Положения законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления должны быть отражены и конкретизированы в правовых актах местного самоуправления. Применительно к Волгоградской области можно заметить, что Устав области закрепляет в качестве административного центра город Волгоград, хотя данное положение не получило своего отражения в Уставе города-героя Волгограда (только в

Преамбуле Устава назван Указ Президиума ВС РСФСР 1958 г., в соответствии с которым Волгоград является городом областного значения и административным центром Волгоградской области).

Исходя из задач дальнейшего совершенствования правовой основы местного самоуправления требуется создать правовой механизм разграничения правомочий органов государственной власти и мест-ного самоуправления, а также правовой механизм обеспечения государственной поддержки местного самоуправления. Важное значение должно придаваться правовому регулированию функционирования непосредственных и представительных форм местного самоуправления на основе взаимодействия их с другими институтами гражданского общества, а также правовым гарантиям реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

На федеральном уровне должны быть приняты такие законы, как «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об органах территориального общественного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» и др. Это потребует дальнейшей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Возможным представляется принятие программы нормотворческой деятельности муниципального образования в рамках правовой реформы, а также принятие мер к систематизации муниципальных правовых актов.

Особую проблему составляют вопросы реализации права на защиту местного самоуправления. Говоря о конституционной защите, следует напомнить, что в соответствии п. 2 ст. 125 Конституции РФ органы местного самоуправления не обладают правом запроса в Конституционный суд Российской Федерации. Вместе с тем этот судебный орган, наряду с арбитражными судами и судами общей юрисдикции, призван обеспечить защиту прав местного самоуправления.

В заключение следует отметить, что в целях совершенствования правового регулирования местного самоуправления необходимо провести правовую экспертизу действующих правовых актов по вопросам местного самоуправления и привести их в соответствие с принципами единства правового регулирования, требуется обеспечить согласованное регулирование вопросов местного самоуправления как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления, а также целесообразно активизировать правотворческий процесс в данной области для создания достаточной базы для реализации местного самоуправления.

Литература

1. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33.

3. Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Государство и право. 1996. № 2.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40.

5. Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи СНГ. 1995. №

6.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. 7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.