Об ответственности органов народного представительства муниципального уровня

УДК 342

Е. М. Заболотских

ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ*

В законодательстве многих стран предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного представительного органа муниципальной власти в форме роспуска (Польша, Грузия, Беларусь и др.). В статье анализируется законодательство о роспуске органов народного представительства и практика его применения на муниципальном уровне в Российской Федерации.

Legislation in many countries provides for the early termination of the powers of the elected representative body of the municipal authorities in the form of dissolution (Poland, Georgia, Belarus, etc.). The article analyses the legislation on the dissolution of the bodies of the popular representation and the practice of its implementation at the municipal level in the Russian Federation.

Ключевые слова: народное представительство, ответственность, представительный орган, роспуск, местное самоуправление.

Keywords: popular representation, responsibility, representative body, dissolution, local government.

Представительные органы местного самоуправления действуют в единой правовой системе государства. Но это особые органы власти, тесно связанные с населением, которое их образует и которому они служат, решая вопросы местного значения. Вместе с тем самостоятельность и независимость органов местного самоуправления не означает невозможность применения к ним мер государственного принуждения за незаконные действия и решения.

В законодательстве многих стран предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного представительного органа муниципальной власти в форме роспуска.

В Польше в случае неоднократного нарушения советом общины (гмины) Конституции и законов Сейм по предложению Председателя Совета министров может распустить совет общины (гмины) [1].

Согласно ст. 73 Конституции Грузии Президент Грузии вправе с согласия Парламента приостановить деятельность или распустить пред-

* Финансирование статьи осуществляется в рамках реализации Программы развития деятельности студенческих объединений федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Ку-тафина» на 2012-2013 годы

© Заболотских Е. М., 2012

ставительные органы самоуправления или территориальных единиц, если их действия создают угрозу для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления государственными органами своих конституционных полномочий [2].

В Венгрии Государственное собрание по предложению Правительства - представленному после запроса мнения Конституционного суда -распускает тот местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции [3].

Конституция княжества Монако в ст. 83 предусматривает роспуск коммунального совета мотивированным министерским постановлением после заключения Государственного Совета [4].

Во всех вышерассмотренных случаях решение о роспуске принимается соответствующим органом государственной власти не единолично, а после согласования данного вопроса в Польше и Венгрии с высшим исполнительным органом власти, в Грузии и Монако - с высшим законодательным (представительным) органом власти.

В Ирландии при нарушении законов или просто неэффективной деятельности и уклонения от выполнения обязанностей местный совет может быть распущен министром окружающей среды и местного управления. «В этом случае министр назначает временных уполномоченных, выполняющих функции совета; они действуют вплоть до очередных выборов (определение срока внеочередных выборов зависит от министра)» [5].

В Австралии губернатор может распустить местный совет, если совет действует незаконно, не выполняет своих функций или если в совете нет кворума. В этом случае губернатор назначает администратора, выполняющего все функции местного органа власти до следующих выборов [6].

Роспуск местных советов депутатов в Белоруссии предусматривается ст. 123 Конституции [7] и ст. 27 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [8]. Основанием для роспуска является систематическое или грубое нарушение советом требований законодательства, под которым имеется в виду, во-первых, что совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; во-вторых, избиратели выразили недоверие совету путем референдума; в-третьих, совет не выполняет делегированных задач. Право на роспуск принадлежит исключительно Парламенту и не может делегироваться никакому другому органу. По этому вопросу решение оформляется постановлением. С вступлением в силу постановления о роспуске полномочия местного совета прекращаются, если же оно будет оспорено, то следует признать за советом право на реализацию его

функций. Можно предположить, что все остальные сформированные местным советом органы могут до выборов нового состава совета вести лишь текущие дела, поскольку их мандат был получен из рук совета, и с его ликвидацией последовала утрата полномочий.

В законодательстве большинства мексиканских штатов определены основания и процедура ликвидации муниципалитетов. В качестве оснований могут выступать такие причины, как профессиональная непригодность большинства членов совета; непосещение заседаний муниципального совета большинством членов без действительно уважительных причин (не менее чем три раза подряд); любое нарушение избирательного законодательства, связанное с фальсификацией выборов.

Во всех вышерассмотренных случаях роспуск выборного органа местного самоуправления представляет меру ответственности перед государством. А вот законодательство Японии предусматривает роспуск муниципального собрания не государственными органами, а гражданами. «Не менее 1/3 избирателей может войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске муниципального собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, муниципальное собрание распускается... Вопрос о роспуске может быть решен только по истечении одного года с момента начала деятельности собрания» [9]. Статистика свидетельствует, что в 1947-1983 гг. местные жители в Японии 389 раз использовали свое право требовать роспуска муниципальных собраний [10], что, безусловно, свидетельствует о реальной обратной связи между населением и властями.

В советской России роспуск выборных представительных органов не получил такого широкого распространения, как отзыв депутатов указанных органов. В 20-30-х гг. XX в. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. На наш взгляд, в данном случае речь идет не об отзыве отдельных депутатов, а о досрочном прекращении полномочий органов в целом, т. е. о роспуске.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» [11] в ст. 95 закрепил основания роспуска местных Советов. Право досрочно прекратить полномочия местных Советов по закону принадлежало Верховному Совету РСФСР, верховным советам республик в составе РСФСР, а также избирателям.

Согласно п. 1 ст. 95 вышеназванного закона Верховный Совет РСФСР или республики в ее составе на основании заключения Конституционного Суда РСФСР мог распустить местный

Совет в случае неоднократного нарушения им законодательства. Как отмечал М. А. Краснов, «в самой норме о роспуске речь следовало бы вести не о неоднократном нарушении, а о неоднократной отмене незаконных решений. Это должно предотвратить спонтанность досрочного роспуска, ибо будет говорить о том, что контролирующий орган не раз реагировал на незаконные решения местного Совета и что последний знает об этой реакции» [12].

Полномочия местного Совета также могли быть прекращены досрочно, если в результате местного референдума более половины избирателей, включенных в списки избирателей, проголосует за досрочное прекращение полномочий Совета.

Итак, мы выяснили, что роспуск выборного представительного органа местной власти может рассматриваться, во-первых, как досрочное прекращение полномочий по воле субъектов государственной власти (Беларусь, Польша, Ирландия и др.), во-вторых, как прекращение полномочий на основании публично-властного решения, принятого гражданами (Япония); в-третьих, как то и другое (РСФСР).

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, что, по словам С. Г. Соловьева, «обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами со стороны органов субъектов Российской Федерации. Однако, так как функционирование выборных органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, невозможно без наличия механизмов его ответственности, то законодателем были предложены иные их модификации» [13].

В ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается ответственность органов народного представительства муниципального уровня в форме роспуска.

Роспуск представляет собой меру ответственности, содержанием которой является досрочное прекращение законом субъекта Российской Федерации полномочий представительного органа муниципального образования.

Основанием для роспуска является неисполнение представительным органом муниципального образования решения суда, направленного на отмену нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, нормы которого противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституцион-

ным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, либо вступление в силу решения суда, установившего факт непроведения избранным в правомочном составе представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев.

Объектом выступают общественные отношения, регулируемые и охраняемые нормами муниципального права, а именно, нормами, закрепленными в п. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации» и в п. 1. ст. 35 указанного закона: «Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца».

Механизм привлечения к ответственности органов народного представительства, закрепленный законодательно в 2003 г., получил достаточно широкую практику применения.

Так, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца - Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва в Липецкой области.

Как известно, органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны согласно п. 8 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные акты органов местного самоуправления. Однако представительным органом -Елецким городским Советом депутатов до установленного Законом срока это сделано не было.

В связи с этим прокурор г. Ельца в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащим Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряду законодательных актов Липецкой области положений Устава города Ельца и просил обязать Елецкий городской Совет депутатов привести в соответствие с требованиями указанных законов Устав города Ельца.

Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. данные противоречия были установлены, а некоторые положения Устава города Ельца признаны недействующими. Одновременно судом был установлен месячный срок для приведения Устава города в соответствие с законодательством с момента вступления в силу решения суда.

Решение суда Елецким городским Советом депутатов исполнено не было. Данный факт установлен решением того же суда от 21 марта 2006 г.

С момента избрания Елецкого городского Совета (29 мая 2005 г.) данный представительный орган фактически даже не приступал к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов. В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав населения целого муниципального образования на осуществление местного самоуправления через сформированный им орган. Факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города также был установлен решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г.

На основании судебных решений Глава администрации Липецкой области внес в Липецкий областной Совет депутатов проект Закона области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов». 18 апреля 2006 г. Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов» [14], согласно которому были досрочно прекращены полномочия представительного органа муниципального образования - Елецкого городского Совета депутатов - в форме роспуска.

Вышеназванный Закон Липецкой области был оспорен в судебном порядке. Но и Липецкий областной суд, и Верховный Суд Российской Федерации [15] обоснованно указали, что оспариваемый закон был издан в пределах компетенции Липецкого областного Совета депутатов, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы населения муниципального образования города Ельца. Примененная мера ответственности - роспуск Елецкого городского Совета депутатов - соразмерна и адекватна тем негативным последствиям, которые наступили для населения муниципального образования города Ельца в результате бездействия представительного органа.

Роспуск Елецкого городского Совета депутатов Липецкой области стал первым, но далеко не единственным примером применения к предста-

вительному органу муниципального образования такой меры ответственности, как роспуск: 15 ноября 2006 г. Законом Республики Карелия распущен Петрозаводский городской Совет [16], 5 марта 2007 г. Законом Республики Бурятия распущен районный Совет депутатов муниципального образования «Муйский район» [17].

Аналогичная ситуация сложилась в г. Твери, где депутаты городской Думы должны были привести устав города в соответствие с федеральным законодательством, но так этого и не сделали. Представления с требованием внести поправки в основной муниципальный нормативно-правовой акт прокуратура направляла в Думу не раз, после чего прокуратуре пришлось обращаться в суд. Роспуск стал следствием неисполнения Тверской городской Думой решения Центрального районного суда г. Твери от 1 ноября 2011 г., которое обязывало городской представительный орган привести Устав города в соответствие с федеральным законодательством.

6 июня 2012 г. Центральный районный суд г. Твери установил факт неисполнения своего судебного решения. По истечении времени, отведенного на обжалование, проект закона о роспуске был внесен губернатором в Законодательное Собрание, где был принят сразу в двух чтениях [18].

Анализ практики выявил, что право населения на осуществление местного самоуправления может быть нарушено не только непринятием мер представительным органом муниципального образования по отмене противоречащего законодательству муниципального нормативного правового акта, но и бойкотированием депутатами основной организационной формы работы представительного органа путем неучастия в заседаниях, что приводит к невозможности принятия решений представительным органом из-за отсутствия кворума. Одним из первых эту проблему поднял С. Д. Князев, предложивший закрепить в качестве самостоятельного основания роспуска представительного органа муниципального образования длительное уклонение депутатов (или их части) от проведения заседаний [19].

В августе 2008 г. в городском суде г. Ново-шахтинска Ростовской области проходило слушание по обвинению, которое выдвинул прокурор в адрес городской Думы. В заявлении прокурора говорилось, что представительный орган муниципального образования не проводит заседания, на которых должны решаться вопросы, отнесенные законодательством к исключительной компетенции городской Думы, в частности, это ряд бюджетных вопросов, план социального развития города, освоение денежных средств, выделенных на отселение новошахтинцев из ветхого жилья, и др. За первое полугодие 2008 г. заседания Новошахтинской городской Думы проводи-

лись только однажды - в феврале. На остальные заседания из 25 депутатов приходили 1415, а для принятия решения должно быть хотя бы 17 голосов. Данные факты нашли свое подтверждение в судебном заседании.

2 сентября 2008 г. депутаты Законодательного собрания Ростовской области приняли Закон «О роспуске представительного органа города Новошахтинска - Новошахтинской городской Думы» [20]. Таким образом, незаконное бездействие представительного органа муниципального образования не осталось безнаказанным, а право граждан на осуществление местного самоуправления через сформированные ими органы, гарантированное Европейской хартией местного самоуправления [21], восстановлено.

24 июля 2012 г. Законодательное Собрание Камчатского края приняло закон «О роспуске представительного органа сельского поселения «село Ильпырское» - Совета депутатов сельского поселения «село Ильпырское» [22] на основании решения Карагинского районного суда о фактическом бездействии совета депутатов, который в течение трех месяцев не собирался для проведения сессии, являющейся основной формой деятельности депутатов.

В Ленинградской области за период 20112012 гг. за бездействие было распущено четыре совета депутатов (в Тельмановском, Большеижор-ском, Агалатовском и Кузьмоловском поселениях) [23]. Соответствующими судами было установлено, что местные органы народного представительства не собирались на правомочные заседания в течение трех месяцев подряд. Соответственно, в муниципалитетах в этот период не было принято ни одного решения по проблемам поселений, что нарушает права и интересы жителей муниципального образования.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не посягают на самостоятельность местного самоуправления, провозглашенную Конституцией Российской Федерации. Лишь в той стране, где органы власти всех уровней подают пример безусловного исполнения Конституции и законов, действуют строго в рамках правового поля, исключается возможность нарушения с их стороны прав и свобод человека и гражданина. В случаях своего бездействия органы народного представительства не выполняют свои главные функции -представление интересов населения и формирование по его воле правовой основы для деятельности муниципалитета. В связи с этим российское законодательство, как и зарубежное, предусматривают механизмы ответственности представительных органов муниципальных образований.

И. А. Комарова. К вопросу о степени самостоятельности избирательного права.

Примечания

1. Иностранное конституционное право / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, 1996. С. 422.

2. Конституции стран СНГ и Балтии / сост. Г. Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999. С. 186.

3. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С. 540.

4. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2001. С. 600.

5. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 86.

6. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Указ. соч. С. 119.

7. Конституции государств-участников СНГ / сост. Г. Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999. С. 165.

8. Сидорчук В. К. Организация местного самоуправления. Минск: Амалфея, 2002. С. 205.

9. Иностранное конституционное право / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, 1996. С. 279.

10. Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь - Япония. 1995. № 11. С. 35.

11. ВВС. 1991. № 29. Ст. 1010.

12. Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 48.

13. Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5.

14. Закон Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 228-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов» // Липецкая газета. 2006. 19 апр.

15. Определение коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу о признании Закона Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 228-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов» противоречащим ст. 83 гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

16. Закон Республики Карелия от 15 ноября 2006 г. № 1022-ЗРК «О роспуске Петрозаводского городского Совета» // Карелия. 2006. 16 ноября.

17. Закон Республики Бурятия от 5 марта 2007 г. № 2176-III «О роспуске представительного органа муниципального образования "Муйский район" - районного Совета депутатов муниципального образования "Муйский район"» // Бурятия. 2007. 06 марта.

18. URL: http://www.zsto.ru/mdex.php?option=com_ content&view=article&id=2803: 2012-07-12-15-02-30& catid=3:news-zsto&Itemid=181

19. Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 83.

20. Донские законодатели решили распустить Но-вошахтинскую Думу. URL: http://www.dontr.ru/ Environ/WebObjects

21. Европейская хартия местного самоуправления: Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

22. URL: http://www.zaksobr.kamchatka.ru

23. URL: http://online47.ru/a/2012/06/05/ Deputatam_grozit_rospusk/ (дата обращения: 15.08.12).

УДК 342

И. А. Комарова

К ВОПРОСУ О СТЕПЕНИ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

Вопрос о составе и соотношении отраслей российского права продолжает оставаться одним из наиболее обсуждаемых в юриспруденции. В научной среде появились многочисленные предложения о необходимости выделения «новых» отраслей. Настоящая статья представляет собой попытку комплексного анализа современных взглядов на место избирательного права в системе права России.

The question of the composition and the ratio of branches of Russian law continues to be one of the most discussed issues in jurisprudence. In the scientific community there have been many suggestions about the necessity of separation of new branches. The given article is an attempt of comprehensive analysis of current views on the location of the electoral law in the legal system of Russia.

Ключевые слова: система права, отрасль права, выборы, избирательное право, конституционное право.

Keywords: legal system, branch of law, elections, electoral law, constitutional law.

На сегодняшний день вопрос о составе и соотношении отраслей российского права по-прежнему продолжает оставаться одним из наиболее актуальных и обсуждаемых в юридической науке. Востребованность обозначенной проблематики связывают с тем, что «структурирование российского права по отраслям продолжает оставаться стихийно-хаотическим» [1]. Кроме того, теоретики отмечают, что в результате поиска оптимальных критериев в отношении отраслевого строения права в современной научной среде появились многочисленные предложения о необходимости выделения «новых» самостоятельных отраслей права [2].

Так, в последнее время обращает на себя внимание отсутствие стабильности в понимании конституционного права «как единой и внутренне непротиворечивой отрасли российского права» [3]. Анализ взглядов, отраженных в учебниках, учеб-

* Финансирование статьи осуществляется в рамках реализации Программы развития деятельности студенческих объединений федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Ку-тафина» на 2012-2013 годы

© Комарова И. А., 2012