Роль нормативно-правовой базы в формировании системы социальных стандартов в Российской Федерации

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2012. № 4. С. 115-120.

УДК 364.1.369.011.4

РОЛЬ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ROLE OF THE LEGAL FRAMEWORK IN THE FORMATION OF SOCIAL STANDARDS IN RUSSIAN FEDERATION

Д.К. Молоканова, Е.В. Шубенкова D.K. Molokanova, E.V. Shubenkova

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва

Статья рассматривает проблемы формирования системы государственных социальных стандартов, связанные с отсутствием в РФ законодательной базы в сфере социальных отношений. Поскольку РФ является членом многих международных организаций, она должна стремиться к установлению социальных стандартов, отвечающих международным нормам, ориентируясь при этом на нормативно-правовую базу развитых европейских стран.

The article considers the problem of forming a system of state social standards associated with the lack of Russian legislation in the sphere of social relations. Since Russia is a member of some international organizations, it should seek to establish social norms that meet international standards based on the legal framework of the developed European countries.

Ключевые слова: социальные стандарты, уровень и качество жизни, нормативно-правовые акты, законодательная база, социальная защита населения.

Key words: social standards, living standard and quality of life, legal foundation, legal framework, social protection of citizens.

Проводимые в последние годы в Российской Федерации различные реформы требуют своевременного и адекватного нормативно-правового сопровождения во всех сферах общественной жизни. Качественное правовое регулирование отношений в данных сферах имеет принципиальное значение, так как включает в себя регулирование социально-экономических, политических, культурных отношений, имеющих ключевое значение для установления необходимых социальных стандартов и достижения достойного уровня и качества жизни населения России.

Как показывает практика, в современном мире благополучно и устойчиво развиваются только страны, обладающие эффективным государственным управлением, высокопроизводительной и конкурентоспособной экономикой, обеспечивающие высокий уровень качества жизни.

В настоящее время у большинства населения выросли требования к уровню и качеству жизни. Однако за прошедшее десятилетие социальная сфера не успела адаптироваться к изменившемся потребностям общества. Населе-

ние, в первую очередь образованные и хорошо зарабатывающие люди, которых можно отнести к «среднему классу», остается неудовлетворенным предоставляемым уровнем социальных услуг. Несмотря на рост бюджетного финансирования образования и здравоохранения, сохраняется их низкое качество, не остановлено увеличение количества платных организаций в этих сферах и платных услуг. Кроме того, далеки от решения задачи создания комфортной среды проживания для населения.

По данным Росстата, в 2011 г. число общеобразовательных учреждений (без вечерних (сменных) общеобразовательных учреждений) сократилось на 4,7 % и составило 47 146 единиц. По сравнению с 2010 г. увеличилось число негосударственных общеобразовательных учреждений (на 3,3 %) и составило 687 единиц. Кроме того, продолжается тенденция по сокращению числа учреждений высшего профессионального образования, при этом число государственных и муниципальных образовательных учреждений уменьшилось на 2,9 %, а негосударственных - на 3,5 %. Ситуация в сфере здравоохранения показана в таблице [1].

© Д.К. Молоканова, Е.В. Шубенкова, 2012

Основные социально-экономические показатели здравоохранения

Показатель Год

2005 2009 2010

Платные услуги населению, млн руб.

медицинские 109 756 222 950 244 440

санаторно-оздоровительные 36 082 61 090 60 523

услуги физической культуры и спорта 14 862 28 170 27 857

Расходы консолидированного бюджета РФ на здравоохранение и социальное обеспечение, млрд руб.

здравоохранение, физическая культура и спорт 797 1 653 1 709

социальная политика 1 889 4 719 6 178

Учитывая сложившуюся неблагоприятную ситуацию в социальной сфере государства, Правительством РФ были предложены к реализации национальные проекты, такие как «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие агропромышленного комплекса» и др., дающие гражданам надежду на улучшение социально-экономической ситуации в стране. На наш взгляд, для достижения цели по коренному преобразованию всех сфер общественной жизни необходима повседневная и напряженная работа как Правительства РФ, юристов, экономистов, ученых, так и самого гражданского общества, которое в отличие от европейских или американских граждан не принимает участие не только в разработке и принятии социальных стандартов и других социальных норм, положений, законов, но и в политической жизни страны.

В научной литературе отмечается, что определение новой стратегии развития российского государства в XXI в. сопряжено с необходимостью выработки нового политического мировоззрения, новой конституционной идеологии и, следовательно, принципиально новых конституционно-правовых подходов к пониманию и реализации основных направлений модернизации России. Необходимо отметить, что данная модернизация, направленная на повышение качества жизни граждан, должна осуществляться исходя как из интересов общества, так и из интересов конкретного человека [2]. Такая задача была поставлена Президентом РФ В.В. Путиным в своем послании к Федеральному Собранию в 2006 г. и, на наш взгляд, она является актуальной до сих пор.

Поэтому, как нам представляется, для развития и совершенствования социальной политики, повышения качества и уровня жизни граждан и создания эффективного государства Россия должна стремиться к установлению социальных стандартов, соответствующих меж-

дународным нормам, поскольку подобные социальные стандарты помогут создать действенный и оптимальный механизм реализации конституционных прав, положений и свобод человека и гражданина, условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека.

Однако в настоящий момент в Российской Федерации не существует ни сформированной системы социальных стандартов, обеспечивающей выполнение указанных выше прав граждан, ни институционально-правовой основы социальной стандартизации (имеются ввиду конкретные правовые документы, задающие рамочные основы социальных стандартов, описывающих и регулирующих порядок их формирования и применения), ни даже основного закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который должен представлять собой отправную точку в системе социального развития и социальной стандартизации.

Прямое отношение к началу формирования нормативной базы социальной стандартизации и разработке государственных минимальных социальных стандартов имеет Закон РФ 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов». Этот закон ввел понятие минимальных социальных и финансовых норм и нормативов как «единых или групповых удельных показателей минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами соответственно в натуральном и денежном выражении» [3]. Закон регламентировал отраслевой состав норм и нормативов по 15 отраслям, а базой расчета соответствующих минимальных бюджетов устанавливались фактические расходы по отраслям за отчетный год в расчете на натуральные единицы и с корректировкой на инфляцию. К сожалению, этот закон не был реализован надлежащим образом.

Немного позже в 1995 г. задача по созданию единой системы государственных минимальных социальных стандартов была впервые сформулирована в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, где указывалось, что дальнейшее совершенствование бюджетно-финансовой работы должно осуществляться с использованием государственных минимальных социальных стандартов по основным показателям уровня жизни.

Решение этой задачи потребовало разработки и принятия законодательных норм, регулирующих процесс социальной стандартизации. В соответствии с указом Президента РФ № 769 от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных минимальных стандартов для обеспечения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, введенная в действие распоряжением Правительства РФ № 1063 от 3 июля 1996 г. Важнейшим компонентом этого распоряжения стали официально рекомендованные социальные нормы и нормативы.

В соответствии с Распоряжением № 1063 необходимо было одобрить уточненные тогда еще существовавшими Министерством здравоохранения и медицинской промышленности РФ, Министерством образования РФ, Минкультуры России, Минсоцзащиты России, Минсвязи России социальные нормативы и нормы. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления использовать одобренные социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

На основе вышеназванного указа Президента РФ в 1997 г. Министерством экономики России совместно с другими министерствами и ведомствами был подготовлен первый вариант проекта Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». Однако в Государственной Думе он не прошел установленного порядка обсуждения, так как в нем имелись противоречия большинству федеральных законов, резкие несоответствия минимального уровня гарантированно предоставляемых социальных благ реальным финансовым возможностям государства. Применение государственных минимальных социальных стандартов по отношению к гражданам, обеспечение их конституционными социальными гарантиями здесь тоже не затрагивалось.

Закон должен был ограничиваться правилами определения и порядка применения государственных минимальных социальных стандартов, а не перечислять их и ссылаться на другие федеральные законы, устанавливающие социальные стандарты («О прожиточном минимуме в РФ», «О государственных пенсиях в РФ» и др.).

Однако с точки зрения социально-политической ориентации выдвинуть формирование и применение государственных минимальных социальных стандартов в качестве главного направления государственной социальной политики - сделать исключительную ориентацию на социальный минимум, низкий уровень обеспечения и обслуживания - противоречит положениям Конституции РФ, которая не ограничивает социальную политику, социальные права и стандарты минимумом. Следовательно, социальные стандарты необходимо использовать в рациональных (разумных) пределах, по мере необходимости и целесообразности.

Подобный подход в определении социальных стандартов в области социальной защиты населения был предложен европейскими специалистами Д. Питером и Дж. Никлессом. Он предполагает установление минимального, среднего или более высокого стандарта в зависимости от социально-экономического положения страны-члена Европейского союза. При этом основной сложностью является определение страны с лучшим уровнем социальной защиты (в качестве ориентира) и установление оптимального социального стандарта в остальных странах ЕС таким образом, чтобы не снизить уровень социальной защиты в странах с более высокими показателями [4].

Продолжая рассмотрение нормативно-правовой базы, необходимой для формирования системы социальных стандартов, следует отметить, что в 1999 г. Минэкономики РФ предполагал совместно с социальными ведомствами завершить разработку системы государственных минимальных социальных стандартов, чтобы на ее основе полностью рассчитать трансферты регионам на 2000 год. Однако эта задача не была решена. В 2000 г. в Государственной Думе так и не прошел ни один из подготовленных в 1997-1999 гг. проектов Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который должен был определить предметный круг государственных минимальных социальных стандартов и установить общую процедуру их разработки и утверждения.

В 2003 г. в Государственной Думе прошел первое чтение новый доработанный законопроект «О государственных минимальных социальных стандартах», но получил отрицательное заключение президента и правительства РФ из-за больших вложений, необходимых для его осуществления.

При этом некоторые социальные стандарты все же были определены, но очень ограничено, отрывочно; и не определено, по какому принципу только данные нормы были включены в законопроект.

За последние годы перечень законов и нормативных правовых актов, которые ссылаются на государственные социальные стандарты, вырос. Упоминание о государственных социальных минимальных стандартах есть в «Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.», в «Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка» и др., но самих этих стандартов не существует.

В августе 2004 г. Совет Федерации одобрил проект Федерального закона «О реализации мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством Российской Федерации для отдельных категорий граждан». Суть законопроекта в том, что он предполагает замену льгот денежными выплатами и завершает разграничение полномочий между различными уровнями власти.

В 2005 г. было принято решение сохранить наиболее значимые для граждан натуральные льготы. Эти услуги были названы «социальным пакетом», который предоставляется всем льготникам федерального уровня. В «социальный пакет» входит право на предоставление бесплатных медикаментов при амбулаторном лечении, право на получение путевки на санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям, право на транспортное обслуживание, которое включает проезд на пригородном железнодорожном транспорте без ограничения расстояния и частоты поездок и проезд один раз в год к месту лечения при наличии санаторной путевки. Также у граждан осталось право выбирать получать данные льготы в натуральном или денежном выражении (при подаче заявления об отказе от получения набора социальных услуг («социального пакета»)) [5].

По прошествии времени, в марте 2012 г., Минфин РФ предложил отменить натуральные льготы для работников бюджетных организаций в рамках повышения оплаты их труда, как

это было сделано с военнослужащими: с 1 января 2012 г. денежное довольствие было повышено в 2,5-3 раза, была существенно реорганизована система оплаты труда и отменены натуральные льготы [6].

Таким образом, проанализировав имеющиеся законодательные акты, очевидно, что они не решают социальных проблем в полном объеме. Утвержденные данными актами социальные стандарты: величина прожиточного минимума, минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, социальных выплат - не соответствуют нормальным потребностям и не отвечают нормальным условиям жизни населения, а являются лишь нормативной базой для определения минимальных условий для выживания населения.

В связи с этим необходимо совершенствование нормативно-правовой базы государственных социальных стандартов. Прежде всего требуется тщательная доработка и совершенствование проекта Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», его принятие и приведение законов субъектов РФ в соответствии с ним.

Кроме того, при разработке Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» следует придерживаться следующих требований:

1) устранить все противоречия федеральным законам;

2) сформировать четкую структурированную систему государственных социальных стандартов с учетом особенностей социальных сфер, природно-климатического характера, международных норм;

3) определить величину социальных стандартов и меру реальной возможности их предоставления государством и регионом, зависящую от бюджетного потенциала страны и региона;

4) закрепить основные принципы и единую методику расчета социальных стандартов и финансовых нормативов.

На основании вышесказанного, по нашему мнению, помимо российского законодательства в области социального обеспечения граждан, необходимо также обратить внимание на те международные документы, которые наша страна либо уже ратифицировала, либо собирается ратифицировать в будущем. Это является необходимым условием для улучшения социальной обстановки в стране, увеличения показателей по уровню и качеству жизни, а также для создания государственных социальных стандартов, отвечающих международным

нормам. Необходимо отметить, что практический опыт европейских стран в области нормативно-правовой базы будет полезен для нашего государства.

Поскольку основными декларируемыми жизненными стандартами являются права человека, то основной документ, определяющий базовые права - это Всеобщая декларация прав человека, принятая на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. Декларация имеет только рекомендательный статус, но на её основании были приняты два обязательных договора для стран-членов ООН: Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Для нашей страны основными ориентирами и рекомендациями для создания системы государственных социальных стандартов могут являться такие декларируемые права, как право на труд, право на справедливые и благоприятные условия труда, право каждого человека на социальное обеспечение, защита семьи, материнства и детей, право на достаточный жизненный уровень, право каждого человека на образование, право на участие в культурной жизни.

Кроме того, в области обеспечения трудовых прав граждан и формирования соответствующих социальных стандартов незаменимыми являются конвенции и рекомендации Международной организации труда.

Важным шагом на пути к сближению нашего социального законодательства с международными правовыми нормами стало подписание 8 февраля 2003 г. Президентом РФ Федерального закона «О ратификации Конвенции

о запрете и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (Конвенция № 182)». С принятием этого закона Россия стала участницей всех восьми основополагающих конвенций МОТ, регулирующих сферу социально-трудовых отношений.

Другим основополагающим международным договором Совета Европы в сфере обеспечения социальных прав человека является Европейская социальная хартия (далее по тексту - Хартия) [7].

Хартия охватывает очень широкую сферу социальной стандартизации, включая жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, сферу занятости, юридические услуги, социальное обеспечение, а также задает рамочные условия для регулирования свободы передвижения и недопущения дискриминации населения. Более того, представляется, что рамочный характер имеют все области

социальной стандартизации, представленные в Хартии, поскольку, с одной стороны, для стран, ратифицировавших этот документ, он имеет обязательную юридическую силу, но с другой стороны, оставляет последним возможность самим проводить социальную политику для выполнения основных положений Хартии.

В то время как для Европейского союза Хартия, ратифицированная практически всеми членами ЕС (за исключением четырех стран: Лихтенштейна, Монако, Сан-Марино и Швейцарии) является своего рода основанием для разработки социальных стандартов и повышения уровня и качества жизни граждан, в законодательстве Российской Федерации имеется только часть правовых, социальных и экономических гарантий прав граждан, соответствующих требованиям Хартии. Это связано с тем, что существующие стандарты Европы пока не выполнимы для нашего государства, прежде всего в силу экономических причин: наиболее востребованные российским обществом социальные гарантии, касающиеся повышения уровня жизни граждан, условий труда и уровня его оплаты, требуют значительных финансовых расходов.

В заключение нужно подчеркнуть, что для решения важнейших проблем в области формирования государственной системы социальных стандартов на территории всей Росийской Федерации, необходимо принимать во внимание и активно использовать опыт социально и экономически развитых стран в области законодательства. Данная необходимость вызвана и тем, что Россия входит в мировое сообщество, является членом Организации Объединенных Наций и иных международных организаций, в том числе Международной Организации Труда (МОТ). Россия входит в Совет Европы (СЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ), в которых находят свое проявление общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры. Международные правовые нормы и документы должны выполнять роль ориентира (стандарта) для национального социального законодательства с целью соблюдения и обеспечения фундаментальных прав человека. Реализуемые через национальную нормативно-правовую базу, они призваны способствовать усилению гарантий социальной защищенности всех категорий населения, увеличению уровня и качества жизни граждан во всей Российской Федерации.

1. Федеральная служба государственной статистики. - ИКЬ : http://www.gks.ru.

2. Путин В. В. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. - М., 2006. - С. 3.

3. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (утратил силу с

1 января 2000 г.) // Правовая справочно-информационная система «КонсультантПлюс».

4. Pieters D., Nickless J. A. Pathways For Social Protection In Europe, report to the Finnish Ministry of Social Affairs and Health. - URL : http://pre20031103.stm.fi/english/tao/publicat/pat hways/ contens.htm.

5. Префектура Северо-восточного административного округа города Москвы. - URL : http://www.svao.mos.ru/ma/social

6. BFM.ru - деловой портал. - URL : http:// www.bfm.ru/news/2012/03/22/minfin-predlozhil-otmenit-naturalnye-lgotybjudzhetnikam.html.

7. Council of Europe. - URL : http://con-ventions.coe.int.