Международно-правовые основы регулирования права на информацию о деятельности органов публичной власти в зарубежном законодательстве

УДК 341

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ЗАРУБЕЖНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Р.А.Шаймуллина, С.С.Курникова

Аннотация. В статье рассматриваются мало изученные проблемы воздействия норм международных правовых актов на формирование законодательства Российской Федерации в области реализации права на информацию о деятельности органов публичной власти. Особое внимание уделяется вопросу об учете общественного интереса в деятельности органов публичной власти. В статье отмечается устойчивая тенденция максимально полно и последовательно воплотить в национальном нормативном правовом регулировании положений международных правовых актов, позволяющих эффективно реализовывать конституционное право граждан РФ на информацию о деятельности органов публичной власти.

Ключевые слова: право на информацию, международное право, свобода информации, органы публичной власти, деятельность государственных органов.

INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK FOR REGULATION OF THE RIGHT

INFORMATION ON ACTIVITIES OF PUBLIC AUTHORITIES

IN FOREIGN LEGISLATION

R.A. Shaymullina, S.S Kournikova

Abstract: The article deals with a little studied the impact of the provisions of international legal acts in the formation of the legislation of the Russian Federation in the field of the right to information about the activities of public authorities. Particular attention is paid to the question of taking into account public interest in the activities of public authorities. The article notes a steady trend as fully and consistently translated into national legal regulation of international legal instruments to effectively implement the constitutional right of Russian citizens to information on the activities of public authorities.

Keywords: right to information, international law, freedom of information, the public authorities, the activities of state bodies.

Международно-правовое закрепление права на информацию придало проблеме обеспечения информационной открытости органов государственной власти особое значение. Проблема права на информацию несла на себе отчетливый отпечаток холодной войны.

Одним из лозунгов делегации США на межамериканской конференции, проходившей в Мехико в 1945 году, была «свобода информации», подразумевающая

неприкосновенность обмена информацией на международном уровне.

В Резолюции 59(1) «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1946 году, также освещались вопросы свободы информации. При этом отметим, что данная категория рассматривалась в качестве основного права человека и определялась как возможность беспрепятственного сбора, передачи и опубликования информации.

Как известно, демократия возможна лишь в обществах, предполагающих наличие свободного потока как идей, так и информации. Вместе с тем,

свобода выражения является особо значимой для выявления нарушений в области прав человека и их предотвращения.

Фактически уже в первых документах ООН свобода информации рассматривалась как основное право человека.

Согласно ст. 19 Всеобщей декларации прав человека «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» [1].

Однако необходимо отметить, что закрепление всех информационных правомочий в качестве элементов субъективного права на свободу придерживаться своих мнений и выражать их вызывает у С.Н. Шевердяева сомнение в самостоятельности права на информацию [12].

Более того, как отмечает И.Н. Забара, вышеназванная декларация не уточняла, какого рода информацию могут искать, получать и

распространять граждане, может ли эта информация содержать сведения о деятельности государственных органов или о физических и юридических лицах. В этой статье прямо указывалось, что право на свободу убеждений и на их свободное выражение предполагает свободу на получение информации. Следовательно, как заключает И.Н Забара, информация, на которую гражданин имеет право, должна быть сопряжена в большей степени с выражением мнения им самым или другим индивидом [4].

Следует поэтому полагать, что получение информации, содержащей сведения о деятельности государственных органов и о физических и юридических лицах, например, не предусматривалось в международном стандарте.

Согласно ч. 2 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору» [6].

Кроме того, в соответствие с ч. 3 ст. 19 данного акта пользование вышеупомянутыми правами «налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».

В ряде международно-правовых актов содержится указание на принятие государствами мер, необходимых для обеспечения доступа граждан к правительственной информации.

К примеру, Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года [5] и ратифицированная Российской Федерацией 17 февраля 2006г. [7], предусматривает принятие государствами активных антикоррупционных мер. В соответствии со ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод «каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию, идеи без какого-либо вмешательства публичных властей и независимо от государственных границ» [3]. Как видно, в этой норме в отличие от Всеобщей Декларации и Международного Пакта о

гражданских и политических правах отсутствует такое правомочие, как право на поиск информации.

В Рекомендациях Совета Европы «О защите данных и свободе информации» 1987 г. отмечено, что при демократическом режиме общество характеризуется обращением максимального объема информации, при этом информационные права, провозглашенные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, при этом включают как свободу поиска информации, так и обязанность публичных властей обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное значение (с учетом соответствующих ограничений).

Следует также проанализировать

Рекомендацию Комитета Министров Совета Европы № Rec (2002)2 «О доступе к официальным документам» [9]’ принятую 21 февраля 2002 года на 784-ом заседании заместителей министров.

Согласно данной Рекомендации

официальными документами является любая информация, записанная в любой форме, составленная либо полученная органами государственной власти, находящаяся в их распоряжении и связанная с отправлением любых общественных или административных функций, за исключением документов, находящихся в процессе подготовки. В документе также упоминается об обязанностях государства гарантировать право каждого человека на доступ, по его требованию, к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти.

Следующим документом в этой сфере является Рекомендация Совета Европы «О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных органов» [10]. Она содержит призыв к государствам-членам Совета Европы обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме

законодательных и судебных. Отсюда следует, что данный акт закрепляет обязанность только исполнительной власти предоставлять информацию по запросу.

В равной степени деятельность всех органов государственной власти должна быть информационно открытой.

Также одним из важнейших европейских документов, так или иначе, затрагивающих право на информацию, является Декларация о средствах массовой информации и правах человека, принятая Консультативной ассамблеей Совета Европы в 1970 г. Данный документ

провозглашает также корреспондирующую праву обязанность властей предоставлять информацию по вопросам, представляющих интерес для общественности. Не менее значимой является Декларация Совета Европы о свободе выражения мнения и информации 1982 года, закрепившей в качестве общей цели европейских стран, достижение открытой политики в общественном секторе и обеспечение доступа к информации.

Важным событием явилась Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая лидерами «Большой восьмерки» 22 июля 2000 г. [8].

Хартия призывает ликвидировать международный разрыв в области информации знаний. Достижение политического

сотрудничества среди участников является одним из эффективных способов развития информационного общества.

В декабре 2003 года в Женеве был проведен всемирный саммит по информационному обществу. В его материалах сочетаются два направления: информатизация общества и, как следствие этого, повышение качества жизни людей. Но прямым следствием информатизации является обеспечение всеобщей доступности информации.

Также следует остановиться на положениях Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ, принятой Комитетом Министров 12 февраля 2004 г. [2].

В соответствии с ч. 1 Декларации «Плюралистическая демократия и свобода политической дискуссии требуют, чтобы общество получало информацию по всем вопросам жизни общества, что предполагает право СМИ распространять негативную информацию и критические мнения о политических деятелях и государственных должностных лицах, а также право общества знакомиться с ними».

Еще в 1999 году Международной организацией «АРТИКЛЬ-19» были разработаны и опубликованы 9 принципов - «Право общества знать: принципы законодательства о свободе информации».

Данные принципы являются ориентирами, позволяющие правительству достичь

максимальной открытости в соответствии с общепризнанными международными

стандартами и практикой. Данными принципами являются: максимальная открытость; обязанность опубликования; пропаганда прозрачности

деятельности правительства; перечень исключений из принципа открытости информации; процедуры, способствующие доступу к информации; расходы; открытые

заседания; первостепенное значение открытости информации; защита лиц, раскрывающих информацию.

Основные гарантии свободы самовыражении и доступа к информации содержатся в Йоханнесбургских принципах «Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации», принятых 1 октября 1995 года. Данные принципы сформулированы с учетом международных и региональных правовых норм в сфере защиты прав человека, судебной практики и на общих принципах права, провозглашенных Содружеством государств. Анализ принципов позволяет отметить важное значение свободы самовыражения и свободы информации в демократическом обществе, для реализации других прав и свобод человека. Вместе с тем, для контроля действий органов власти, гражданам необходимо предоставить доступ к правительственной информации.

Также нельзя не отметить такой акт рекомендательного характера как модельный закон «О праве на доступ к информации», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 17 апреля 2004 года

[11], целью принятия которого является обеспечение правовых условий для реализации права каждого гражданина свободно осуществлять поиск и получение информации и для обеспечения информационной открытости деятельности органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления.

Специальный международный акт, посвященный доступу к экологической информации - Орхусская «Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», которую Россия до сих пор не ратифицировала. В данной конвенции доступ к информации трактуется шире: право на информацию

экологического характера содержит не только право на доступ граждан к экологической информации, но и также одновременно

общественный контроль за действиями правительств и крупных промышленных

предприятий, а также право истребования

информации экологического характера в

судебном порядке.

Международные положения о праве на информацию содержатся также во внутригосударственном законодательстве. Как отмечает В.И. Чиркин, начиная с французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. большинство конституций стран мира включили нормы, регламентирующие правовое положение

человека и гражданина, в том числе и право на информацию [13]. Следует отметить, что большинство развитых стран провозглашает рассматриваемое право и устанавливает в своем законодательстве гарантии, направленные на реализацию права на информацию.

Во всем мире принятие закона о доступе к информации органов государственной власти и местного самоуправления признано одним из важных средств в борьбе с коррупцией и чиновничьим произволом. Можно сказать, что рост прозрачности правительств, стал ответом на

Литература:

1. Всеобщая Декларация прав человека: принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 19. - М., 1998.

2. Декларация о свободе политической дискуссии в СМИ: принята 12 февраля 2004 г. на 872-м заседании Комитета Министров Совета Европы на уровне постоянных представителей // Законодательство и практика масс-медиа. 2004. - № 7 - 8.

3. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Рим. 4 ноября 1950 г. // Российская газета. 1995.

4. Забара И.Н. Становление и развитие концепции права на информацию в науке и практике международного права / И.Н Забара // Информационное право. 2013. - № 5.

5. Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года [Электронный ресурс] // Режим доступа:

http://www.unodc.org/pdi7cormption/pubUcations(дата обращения: 13.01.2015).

6. Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. - № 12.

7. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Российская газета. 2006. 21 марта (№ 4022).

8. Окинавская хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000.- № 8. - С. 51 - 56.

9. Рекомендация Комитета Министров Совета Европы № Rec (2002)2 «О доступе к официальным документам» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.medialaw.Iu/laws/other(дата обращения: 13.01.2015).

10. Рекомендация Совета Европы № R(81)19 принята Комитетом министров 25 ноября 1981 г. [Электронный ресурс]// Режим доступа: http://www.media-advocat.ru/european/ (дата обращения: 13.01.2015).

11. Рекомендательный законодательный акт от 17.04.2004 г., принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ «О праве на доступ к информации. Модель» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. - № 34. -2004.

требования гражданских общественных организаций, СМИ и международных кредиторов. Эти законы позволяют гражданам и резидентам реализовать своё право на доступ к информации, а также каждому, кому это необходимо, требовать информацию от правительственных учреждений. Однотипность данных документов, гарантирующих право на информацию, объясняется тем, что несколько законов тех стран, которые раньше всех приняли подобные законы, стали служить моделями для принятия таких же законов в других странах.

12. Шевердяев С.Н. Проблемы конституционноправового регулирования информационных отношений в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук /

С.Н. Шевердяев. - М., 2002. - 184 с.

13. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. -С. 49 - 50.

References:

1. The Universal Declaration of Human Rights. Adopted and proclaimed by the General Assembly of the United Nations on 10 December 1948, Art. 19 // The collection of documents. - Moscow, 1998.

2. Declaration on freedom of political debate in the media: Adopted February 12, 2004 at the 872nd meeting of the Committee of Ministers of the Council of Europe at the level of Permanent Representatives // Legislation and practice of mass media. 2004. № 7 - 8.

3. European Convention on Human Rights. Rome. November 4, 1950 // the Russian newspaper. 1995.

4. Zabara I.N Formation and development of the concept of the right to information in the science and practice of international law // Information Law. 2013. № 5.

5. UN Convention Against Corruption, adopted by General Assembly resolution on October 31, 2003 // URL: http://www.unodc.org/pdf7corruption/publications_unodc_c onvention-r.pdf

6. The International Covenant of 16 December 1966, «On Civil and Political Rights»// Bulletin of the Supreme Court. 1994. № 12.

7. Federal Law dated March 8, 2006 № 40-FZ «On ratification of the United Nations Convention against Cor-ruption» // Russian newspaper. March 21, 2006. (№ 4022).

8. Okinawa Charter on Global Information Society on July 22, 2000 // the Diplomatic bulletin. 2000. № 8. S. 51 -56.

9. Recommendation of the Committee of Ministers of

the Council of Europe № Rec (2002) 2 "On Access to Official Documents» // URL: http:

//www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/rec2002.ht m. (Date of treatment : 13/01/2015).

10. Recommendation of the Council of Europe № R

(81) 19 adopted by the Committee of Ministers on 25 November 1981 // URL: http://www.media-

advocat.ru/european/?p=press&pid=19 (date accessed: 01/13/2015 ).

11. Advisory statute from 17.04.2004 was adopted by the Interparliamentary Assembly of CIS member states, «The right to access to information. Model»// Newsletter of

the Interparliamentary Assembly of CIS member states. № 34. 2004.

12. Sheverdyaev S.N Problems of constitutional-legal regulation of information relations in the Russian Federa-

tion: Dis. cand. jurid. sciences [Text] / SN Sheverdyaev. -M., 2002.

13. Chirkin V.E Constitutional law of foreign countries. M., 1997, pp 49 - 50.

Сведения об авторах:

Шаймуллина Регина Аскаровна (г. Казань, Россия), преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса, ЧОУ ВО «Академия социального образования», e-mail: Shaymullina68@mail.ru

Курникова Светлана Сергеевна (г.Казань, Россия), кандидат юридических наук, доцент кафедры кафедры гражданского права и гражданского процесса, ЧОУ ВО «Академия социального образования», email: kurnikova.svetlana@mail.ru

Data about the authors:

Shaymullina R.A. (Kazan, Russia), lecturer of civil law and civil procedure, PEI IN "Academy of Social Education", e-mail: Shaymullina68@mail.ru

Kournikova S.S. (Kazan, Russia), candidate of legal sciences, assistant professor of the department of civil law and civil procedure, PEI IN "Academy of Social Education", e-mail: kurnikova.svetlana@mail.ru