Политический режим Саратовской области: определение «Извне»

О.С. СКОРОХОДОВА

ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ «ИЗВНЕ»

Изучение региональных политических режимов в постсоветской России имеет определенную исследовательскую традицию в политической науке. Однако методологически до сих пор актуальна дискуссия о научном содержании понятия «региональный политический режим». С этой точки зрения можно обозначить несколько вопросов.

Во-первых, это связь (зависимость) характеристик регионального политического режима от меняющейся политической конъюнктуры. Если в конце 1990-х - начале 2000-х годов механизмы реализации власти на уровне отдельного субъекта Федерации анализировались с позиций теории демократического транзита, то сейчас, в контексте рецентрализации власти, более востребованным выглядит центрально-периферийный подход к изучению политических отношений федеральной и региональной властей. Например, институциональный подход в рамках первого исследовательского опыта предполагал анализ политических институтов региона в рамках фактически отдельной политической системы, тогда как построение «вертикали власти» в стране это делает нецелесообразным. Так же, на наш взгляд, часто происходит подмена научно обоснованного исследования политико-властных отношений в конкретном региональном пространстве анализом текущей политической ситуации в нем. Полученные выводы не вполне уместно экстраполируются на определение сущности режима в целом.

Второй принципиальный момент касается оценки «режимных» характеристик, исходя из определения управленческого стиля доминирующего политического актора в регионе, которым, как правило, считается глава администрации. Возможно, обращение к идентичности и мотивации присутствия «во власти» региональной политической элиты в целом даст несколько иную, более объективную оценку [см. Барзилов, Чернышов, 2001].

В-третьих, межрегиональные различия в политической сфере даже в современной, более централизованной России актуализируют региональный политический анализ с позиции совершенствования политико-управленческой деятельности.

Вариация политического режима Саратовской области в современной истории России, как правило, представляет собой некий уникальный, идеально-типический вариант и попадает в фокус внимания исследователей [Россия регионов, 2000, с. 109-145]. Политический режим губернатора Д.Ф. Аяцкова сложился в результате успешной реализации стратегии «победитель получает все», которая характеризуется незначительным расколом элит, монополией доминирующего актора, преобладанием практики неформальных отношений между политическими акторами над формальными.

Монопольный режим этого губернатора сменился новой конфигурацией сил, в которой главным действующим лицом является не столько губернатор, как в большинстве регионов РФ, сколько политик федерального масштаба - заместитель Председателя Правительства - руководитель Аппарата Правительства РФ В.В. Володин. За последние несколько лет он сумел создать наиболее мощную региональную клиентелу в Саратовской области под брендом политической партии «Единая Россия». Другие саратовские политики федерального масштаба (Л.К. Слиска, В.Ф. Раш-кин) столь мощной команды и властных ресурсов на данный момент времени не имеют.

Саратовская область по типологии Министерства регионального развития РФ относится к депрессивным (фоновым) регионам, является дотационной. Поэтому с новым назначением В.В. Володина связываются определенные надежды на осуществление инвестиционных проектов на территории области. Он является, по оценке издания «Ведомости», одним из самых эффектив-

ных бюджетных лоббистов России [см.: Мастера деления денег, 2001].

На этом фоне влияние команды губернатора на политический процесс в регионе считается ограниченным (по 5-бальному рейтингу политической выживаемости губернаторов Международного института политической экспертизы [МИПЭ] и Фонда «Петербургская политика» П. Ипатов имеет 3). Основным каналом влияния губернатора на ситуацию можно считать практику формирования бюджета области. Традиционный для губернатора контроль над районными администрациями имеют, скорее, конкретные представители регионального отделения «Единой России» на местах. Хотя в ходе последних выборов (март 2011 г.) в представительные органы власти местного самоуправления «вторых городов» области (Энгельс, Балаково, Балашов, Петровск) П. Ипатов выступал как конкурент «партии власти», оказывая неформальную поддержку другим участникам кампании.

Вполне возможно, что недоминантное губернаторское правление предопределяет отсутствие выраженного ограничения региональной автономии Саратовской области центром. «Варяги» в регионе представлены только в силовых структурах (ФСБ, МВД, Прокуратура - после убийства 13.02.2008 г. Е. Григорьева), что является общероссийской тенденцией в контексте рецентрализа-ции власти в 2000-е годы.

На наш взгляд, можно говорить о существовании неформального механизма представительства интересов региона на федеральном уровне, олицетворяемого в первую очередь В. Володиным [см. Туровский, 2008]. В составе ГД РФ работают 8 депутатов от региона. Из них В.Ф. Рашкин от КПРФ и К.А. Лукьянова от «Справедливой России». Л.К. Слиска также входит в список лидеров бюджетного лоббирования, направленного, по мнению составителей рейтинга, прежде всего, в пользу регионов, которые они представляют [см. Мастера деления денег, 2001]. Однако следует оговориться, что в действующем составе парламента она представляет интересы Кемеровской области. Наличие нескольких каналов представительства Саратовской области на уровне ГД РФ почти «зеркально» отражает политическую конкуренцию в регионе.

Состав сенаторов достаточно традиционен по шкале «варяг» - «свой». Представитель от законодательного (представи-

тельного) органа власти В.Г. Завадников является «варягом» (должность перед избранием [назначением] - заместитель председателя правления РАО «ЕЭС России»), работающим от региона с 2001 г. Сенатор от исполнительного органа власти В.К. Гусев, уроженец Саратова, в апреле 2010 г. сменил на этом посту С. А. Шувалова, члена команды Д.Ф. Аяцкова.

Анализ политической ситуации в Саратовской области позволяет говорить о том, что степень межинституциональной конкуренции невелика. Система институтов естественным образом вписана в контекст модели, предложенной федеральным центром. Однако даже в рамках заданных условий можно наблюдать некоторые изменения в Уставе Саратовской области. Причем поправки в основной закон региона были внесены только в июне 2010 г. Так, губернатор обязан ежегодно представлять в областную Думу отчет о результатах деятельности правительства области. Саратовская областная дума согласовывает кандидатуры на должности вице-губернатора, первых заместителей председателя правительства, министра финансов и прокурора области.

Практика обратной мобильности кадров между правительством области и региональным парламентом, в отличие от времен Д.Ф. Аяцкова, отсутствует. Что может свидетельствовать, на наш взгляд, о разделе сфер деятельности между губернаторским правительством и «проволодинской» областной думой.

В областной думе пятого созыва 2012 г. предполагается увеличение количества депутатов с 36 до 45 (22 по одномандатным избирательным округам, 23 по партийным спискам). Эффективное число партий (далее - ЭЧП) по результатам выборов 2007 г. - 2,43. Фракция «Единой России», обладая большинством мест в Облдуме (17 одномандатников и 14 партийцев из 36 депутатов), использует тактику «победитель получает все». Оппозиционные партии не получили ни одного поста председателя комитета. Коммунисты заняли должности заместителей председателей двух комитетов: О.Н. Алимова - комитета по государственному строительству, С. Н. Афанасьев - комитета по регламенту и организации работы Думы. Сам факт получения двух депутатских мандатов в составе регионального парламента является для них «прорывом», который обеспечила им смешанная избирательная система. Таким образом, проявляется тенденция к мажоритарному правлению [см. Туров-

ский, 2009]. Причем дрейф в сторону мажоритарности проявился еще в рамках предыдущего созыва, когда депутаты «проаяцков-ской» группы (А.Е. Полещиков, Л.А. Писной) были отстранены от должностей председателей комитетов.

По результатам выборов в Саратовскую городскую думу (четвертого созыва) в марте 2011 г. в структуру городского собрания вошли представители трех политических партий: «Единой России», КПРФ, «Справедливой России». Однако показатель ЭЧП составляет только - 2,3, что свидетельствует о сокращении партийной конкуренции почти в два раза по сравнению с ситуацией 2006 г. В городскую думу третьего созыва по результатам выборов тоже входили три политические партии («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР), но ЭЧП, по нашим подсчетам, составляло 4,1. Этот результат демонстрирует дальнейшее усиление позиций партии «Единая Россия» в регионе, неформальным лидером которой по-прежнему для Саратовской области остается В.В. Володин.

Что касается партийной конкуренции в Саратовской области, она соответствует, на наш взгляд, общероссийским региональным тенденциям [см. Панов, 2006]. Бренды политических партий на региональном уровне используются в первую очередь местными ФПГ для проникновения в представительные органы власти. Региональные отделения оппозиционных партий, за исключением КПРФ, имеют периодические проблемы с финансированием, что свидетельствует о сиюминутности интересов ФПГ и отдельных политиков в конкретный период времени. На сегодняшний момент практически обезглавлено региональное отделение партии «Справедливая Россия» в связи со снятием с себя полномочий председателя регионального политсовета депутатом ГД К. А. Лукьяновой.

Вариант организации власти в административном центре субъекта Федерации представляет отдельный исследовательский интерес, т.к. городская элита (акторы второго порядка), во-первых, воспринимается как потенциал формирования элиты региональной (акторы первого порядка), во-вторых, имеет возможности применения многообразия городского потенциала, включая воздействие на сознание большей части электората региона.

В Саратове введена смешанная модель местного самоуправления, по которой мэр является лидером парламентского самоуправления, а глава администрации - наемным руководителем,

утвержденным конкурсной комиссией, которая на две трети сформирована из представителей городской думы и на одну треть из представителей областной думы. На практике модель продемонстрировала проблемность и зависимость от практики неформальных отношений. За период с 2006 г. в городе работает уже четвертый сити-менеджер, который пока считается наиболее успешным. Но данная эффективность объясняется практикой неформальных отношений между главой города и сити-менеджером до вхождения во власть, что позволило им создать действенный тандем. Предыдущие кандидатуры сити-менеджеров фактически навязывались городу «извне», и политическая конъюнктура излишне влияла на работу и администрации города, и Саратовской городской Думы.

Саратовская городская дума избирается по смешанной системе с 2006 г. и до момента переизбрания в 2011 г. отличалась от региональной легислатуры большей степенью партийной конкуренции. На данный момент в ее состав входят только 2 депутата от КПРФ, 1 депутат от «Справедливой России». Следовательно, в новом составе реализация тактики пакетного соглашения с доминирующей «Единой Россией» фактически исключена.

Таким образом, действующий политический режим Саратовской области является полицентричным, с выраженной конкуренцией политических акторов первого порядка. Доминирование неинституционализированных практик взаимодействия на региональном уровне определяет проблематичность оценки принятия политических решений. Поэтому в дальнейшем мы будем ориентироваться на уточнение структуры правящего класса и преобладающие технологии политического управления в Саратовской области.

ЛИТЕРАТУРА

Барзилов С.И., Чернышов А.Г. Маневры местной элиты // Свободная мысль. - М.,

2001. - № 3. - С. 23-32. Мастера деления денег // Ведомости. - М., 2010. - 13 октября, № 193

Панов П.В. Региональные процессы в РФ в «эпоху Путина»: Унификация или диверсификация? // Политэкс. - СПб., 2006. - Т. 2, № 4. - С. 109-134.

Россия регионов: Трансформация политических режимов / Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. - М.: Весь мир, 2000. - 376 с.

Туровский Р.Ф. Механизм представительства региональных интересов на федеральном уровне в России: Проблемы и пути их решения // Регионалистика и эт-нополитология / Редколл.: Р.Ф. Туровский (отв. ред.) [и др.]. - М.: РАПН: РОССПЭН, 2008. - С. 15-44.

Туровский Р.Ф. Региональные политические режимы в России: К методологии анализа // Полис. - М., 2009. - № 2. - С. 77-95.