«Бросать эти города нельзя»

Зампред Внешэкономбанка Ирина Макиева, возглавляющая рабочую группу при правительственной комиссии, рассказала Александру Габуеву об успехах и неудачах двух лет работы плана мер по поддержке моногородов (см. «Власть» №32 за этот год) и о том, как государство может решать эту проблему в условиях бюджетного дефицита.

«Очень многое зависит от компетентности местных властей»

Правительственный план по поддержке моногородов действует почти два года. В чем суть проведенной работы? Насколько эффективной она оказалась?

Основная задача плана мер, который реализуется с 2010 года,— это создание альтернативных рабочих мест, не связанных с градообразующими предприятиями. В каждом из 335 моногородов был разработан свой комплексный инвестиционный план (КИП.— «Власть») модернизации города. Правительство за два года поддержало 50 городов. Если оценивать программу, то нельзя не признать положительные результаты. Только за первые два года в 35 моногородах, поддержанных первым бюджетным траншем, было создано 56 тыс. новых рабочих мест. Более свежих данных у нас пока просто нет. Наряду с этим есть позиции, которые научили нас, скажем так, выстраивать отношения с региональными и местными властями. Где-то мы увидели высокий уровень компетентности, а где-то совсем наоборот.

Как составлялся список моногородов? Кто и по каким критериям их отбирал?

Этим занимался Минрегион. Работа была проведена таким образом: составлен список критериев моногорода, из которых главный — степень зависимости экономики от градообразующего предприятия и доля занятых там. Затем были отправлены письма в регионы, а регионы должны были по заданным критериям направить в Москву список городов. На окончательном этапе Минрегион уже не проверял поступившие с места данные — они брались на веру, так что список моногородов был сформирован по ответам губернаторов. Сейчас, после пересчета, в стране 333 моногорода.

Почему из 300 с лишним моногородов КИПы поддержаны были только в 50?

Первая группа из 35 моногородов, которым была оказана поддержка в 2010 году,— это самые сложные в социально-экономическом плане моногорода, сильно пострадавшие от кризиса 2008 года. И именно с них началась наша работа. Были задействованы механизмы снижения напряженности на рынке труда, направлены средства на развитие МСП и модернизацию ЖКХ. Но основная задача — это создание инфраструктуры для запуска новых проектов.

Вторая группа состоит из 15 моногородов, поддержанных в 2011 году. Здесь мы изменили критерии и отбирали моногорода с наиболее проработанными инвестиционными проектами. Это дало свой результат — например, в городе Карачев Брянской области уже стартовал проект по производству модифицированных слоистых наносиликатов.

Хочу отметить, что очень многое зависит от степени компетентности местных властей. Комплексный инвестиционный план — набор из трех составных частей. И часть региональных властей выделила для себя слово «комплексный». В итоге были подготовлены инвестиционные проекты, которые связаны и с модернизацией градообразующих предприятий, и с диверсификацией, и с развитием малого и среднего бизнеса. В этих городах стартовала работа по комплексной модернизации, которая позволит в итоге, как мы надеемся, полностью изменить облик этих территорий. А были региональные власти, которые обратили внимание на слово «инвестиционный». Там был сформирован некий набор разрозненных инвестиционных проектов. И почему-то полагалось, что эти проекты в любом случае должны быть поддержаны государством. В итоге работа показала, что с этим списком инвестпроектов не все хорошо. Проекты слабо проработаны, у них нет документации, у бизнеса — никаких собственных средств. И как раз в тех городах, где были ожидания получить господдержку и не работать с бизнесом, получились неудачные проекты. Например, тот же проект «Русская Лапландия» в Мурманской области.

Отбором проектов занимались именно местные власти?

Изначально мы закладывали такую идеологию. Все проекты должны были формироваться местным сообществом. Далее они должны были, в идеале, проходить общественные обсуждения. Чтобы жители понимали, что будет в городе через 5, 10, 15 лет. Сформированный в итоге пул проектов должен был соответствовать нескольким критериям. Главное — это создание альтернативных рабочих мест, не связанных с градообразующим предприятием. Кроме того, инвестор должен обладать собственными средствами. Потому что, если бизнес заинтересован в реализации проекта, он свою копеечку должен туда вложить — это повышает ответственность. Проверкой должны были заниматься местные власти. В итоге справились не все, и мы получили крайне сырые проекты — где-то было просто два листка с изложением идеи, не было даже бизнес-планов. И поэтому мы уже на следующий год учли весь негативный опыт и, как я уже говорила, ужесточили процедуру отбора проектов. Если нет полного набора документации — проект смотреть не будем.

А какие модели развития вы считаете эффективными для решения главной задачи — поддержки моногородов?

У нас есть четыре базовые модели, которые мы отработали на этих 50 моногородах. Первое — это диверсификация крупного предприятия. На градообразующем заводе создается новая линейка продуктов, и опасность того, что предприятие встанет, уходит. Вторая позиция — в моногороде «сажается» один или несколько достаточно крупных инвестпроектов, и для них строится инфраструктура. Третий — это когда обосабливается некая площадка, там размещается якорный инвестор, и вокруг него появляются мелкие бизнесы. Это так называемый индустриальный парк. И есть четвертая модель — это когда в городе невозможно ни предприятие модернизировать, ни крупного инвестора пригласить. Тогда идет массовая поддержка малого и среднего бизнеса, и это тоже срабатывает.

А есть ли какая-то система мониторинга ситуации в моногородах?

Есть, ее держателем является Минрегион, но все члены рабочей группы имеют к ней доступ. Там 15 показателей, из которых основные — размер заработной платы, созданные рабочие места, уровень безработицы, снижение зависимости от градообразующего предприятия, а также рост доли средних и малых предприятий.

«Никакого вливания бюджетных средств в частный бизнес быть не может»

Почему управление программой было отдано именно Внешэкономбанку?

Давайте определимся с терминами. Часто говорят, что ВЭБ является оператором программы помощи моногородам. Это не совсем так. Мы не являемся оператором программы, мы являемся партнером правительства по этому направлению. С учетом того, что я возглавляю рабочую группу при правительственной комиссии по моногородам, заседания проводятся на территории банка. Но группа — это не подразделение ВЭБа. В нее входят заместители министров, представители банков с госучастием, фонда ЖКХ, общественных организаций малого и среднего бизнеса, профсоюзов. Нас 20 человек с разным бэкграундом и дополняющей друг друга экспертизой. Основная задача группы — это отбор проектов в рамках КИПов, которые региональные чиновники и местный бизнес должны защитить на заседании группы. В итоге группа принимает решение о строительстве либо модернизации инфраструктуры для реализации этого проекта. И именно на эти цели могут быть направлены бюджетные средства. Они могут быть направлены только на создание того, что может остаться потом в региональной или муниципальной собственности: например, труба, дорога, ЛЭП, водовод. То есть государство финансирует инфраструктуру, которая нужна для реализации проекта, но никакого вливания бюджетных средств в частный бизнес быть не может.

А ВЭБ, получается, приходит и финансирует конкретные проекты?

Не обязательно только ВЭБ. Если есть эффективные проекты с понятными финансовыми моделями — они обычно уходят в коммерческие банки с госучастием. Их могут кредитовать Сбербанк, ВТБ или Россельхозбанк — их представители есть в рабочей группе. Здесь ВЭБ не конкурирует с банками, стараясь взять у них простые проекты. Мы беремся за более долгосрочные и тяжелые вещи. Именно в этом заключается наша партнерская роль в плане развития моногородов. Мы ищем крупные проекты свыше 2 млрд рублей, которые соответствуют нашему меморандуму, и помогаем создать новую инвестиционную площадку, которую бы в этом городе никто из коммерческих банков не потянул.

Правительство поставило вам какие-то целевые ориентиры?

Да. За 2011 и 2012 годы мы должны сформировать портфель из 50 инвестиционных проектов в моногородах. 38 проектов уже поступили в банк на экспертизу. Надеемся, что до конца года сумеем найти еще 12. Хотя это чрезвычайно сложная задача — в таких небольших городах найти крупные проекты свыше 2 млрд рублей.

А сколько заявок вы рассматриваете?

Пустые заявки в виде бизнес-идей мы не считаем. Из 38 проектов, по которым есть вся необходимая документация, 12 уже финансируются банком. Еще по ряду проектов мы сейчас работаем с инвесторами на более ранних стадиях подготовки проектных предложений.

Установлен какой-то лимит на эти 50 проектов?

Нет. Сколько придет готовых проектов, столько мы и готовы профинансировать. Отобранные нами 38 проектов потребуют инвестиций порядка 440 млрд рублей, из них возможное участие банка — около 280 млрд рублей.

Проекты внутри банка идут по стандартной процедуре?

Процедуру мы не можем нарушать, но мы стараемся ускорить принятие решений по этим проектам. У нас внутри ВЭБа работает группа, в которую входят представители инвестподразделений. Проект заходит в банк, рассматривается на этой группе, и дальше мы его вручную сопровождаем. Периодически я собираю эту группу, приглашаю инициатора проекта, приглашаю представителя региона, чтобы все были на одной волне. Такая очная ставка помогает решать любые проблемы. Плюс есть выездные десанты, когда наша большая рабочая группа выезжает в регион — там, на месте, уже можно снять многие бюрократические барьеры, если они возникают.

Когда эти проекты дадут результат?

Первые результаты мы уже видим сейчас. В г. Соколе Вологодской области запущено производство клееного бруса, в г. Асбесте Свердловской области уже работает завод по производству базальтовой теплоизоляции. Во всех трех моногородах Кемеровской области, которая известна своей угольной и металлургической промышленностью, реализованы ранее заявленные проекты малого и среднего бизнеса в области переработки вторсырья, машиностроения, строительства, развития туризма на площадках, к которым подводилась инфраструктура за счет бюджетных средств. Уже реализовано несколько проектов в моногородах Чувашской Республики: это производство удобрений, завод по производству сантехники, проект в солнечной энергетике. В Татарии реализовано несколько проектов в области сельского хозяйства. Заметьте, это уже реально функционирующие в моногородах абсолютно новые предприятия. Значит, программа сработала, и наши постоянные поездки по регионам это подтверждают.

Тем не менее во многих моногородах сейчас идет только стадия строительства. Например, создание промышленных парков оказалось очень востребованной формой модернизации моногородов в Алтайском крае, в той же Татарии, Кировской, Ярославской, Вологодской областях и других регионах. В целом же все зависит от размера проекта. Если это средний и малый бизнес, то мы увидим быстрый результат. Если крупный бизнес, то, скорее всего, мы увидим устойчивое развитие через полтора года, а максимум рабочих мест — примерно через три года. Плюс есть еще проблема выделения бюджетных средств под инфраструктуру. Например, выделенные в 2011 году деньги пришли на места только к декабрю, на площадку люди вышли уже весной этого года.

Возвращаясь к бюджетным средствам. В первый год на реализацию программы была выделена огромная сумма — 27 млрд рублей…

Не все средства были освоены. Из них было использовано только 22,7 млрд.

Они на следующий год перекинулись?

Нет. Там из 27 млрд рублей было 10 млрд бюджетных кредитов, и они не были до конца выбраны, потому что бюджеты регионов не смогли просто их поднять. Эта «бюджетная» проблема проявилась и потом. Регионы, в которых находятся моногорода, с разным уровнем бюджетной обеспеченности. То есть были богатые регионы и бедные. А уровень софинансирования по второму году со стороны регионального бюджета был одинаков и очень высок, так как в 2011 году на всю программу было выделено всего 1,5 млрд. И регионам просто сложно обеспечить необходимое софинансирование. Из-за того что была выделена вот такая маленькая сумма, получилось, что города с низкой бюджетной обеспеченностью просто не смогли запуститься и рабочая группа, понимая эту проблему, приняла решение о переносе сроков запуска проектов на год.

А есть ли случаи нецелевого использования бюджетных средств?

Работой по выявлению таких фактов занимаются Росфиннадзор и Счетная палата. Насколько я знаю, на сегодняшний момент случаев нецелевого использования не выявлено. К тому же изначально в рамках правительственного плана закладывались механизмы проверки. При перечислении денег мы четко говорили, что приедем и все проверим. Такие инспекционные выезды мы совершаем, в прошлом году я была в 40 моногородах, где-то по нескольку раз. В этом году начнем активно ездить осенью, когда мы увидим, что на площадках уже ведутся работы.

Но есть же ситуации, когда региональные власти не исполнили свои обязательства — вроде той же ситуации в Мурманске. Люди несут за это ответственность? И есть ли какой-то механизм штрафных санкций?

Действительно, есть прецедент, когда региональные власти не освоили деньги, не привели инвесторов. У нас штрафных санкций для таких ситуаций пока нет. По закону оштрафовать никого нельзя: выделявшиеся средства шли как дотации на сбалансированность бюджета. Мы эти дотации через соглашения с регионами сделали целевыми. Теперь внутри рабочей группы обсуждается вопрос, как вернуть средства, забрав их у тех, кто не справился. И как поощрить тех, кто свой проект успешно реализовал.

Есть какие-то уже идеи?

Это минфиновская процедура. Там говорят, что это непросто, но возможно. Либо они просто будут недоплачивать на следующий год дотацию на сбалансированность. А успешным субъектам можно ее, наоборот, увеличить. Мы полагаем, что это нужно будет в той или иной форме делать.

Но ведь сама программа помощи моногородам с 2013 года упраздняется. Вместо нее Минрегион предлагает программу развития регионов, где предусмотрены и средства для моногородов. Но мы все знаем, как легко эти средства перекидываются в рамках ФЦП с одной задачи на другую.

Сейчас, как и в 2010 году, какой-то специальной федеральной программы поддержки моногородов нет. Есть план, рассчитанный на два года. Это не программная, а скорее проектная работа. Что же касается программы, о которой вы говорите, такие предложения Минрегионом внесены. Средства Минфином еще не подтверждены, а окончательное решение правительство будет принимать уже вместе с бюджетом.

«Люди очень привязаны к местности»

Так или иначе, тенденция к сокращению бюджетных расходов на помощь моногородам задана довольно четко. Был пройден пик кризиса, проблема стоит не так остро. Насколько у государства хватит сил тянуть эту историю? Учитывая идущую в Минэке и Минфине дискуссию о путях сокращения бюджетных расходов?

Понятно, что проблему моногородов нельзя решить ни за два, ни за три, ни за четыре года. Эта программа или этот проект должны быть рассчитаны на десятилетия. Понятно, что таких больших средств, которые были выделены в кризисное время, не следует больше ожидать. Нужно быть реалистичными в своих амбициях, в своих планах. Но бросать эти города тоже нельзя. Потому что государство в свое время их создавало, и оставаться в стороне невозможно. Поэтому сейчас надо предложить новые модели и инструменты поддержки моногородов, чтобы эти меры давали положительный эффект, но не были так затратны для бюджета. Предлагается сочетание двух элементов. С одной стороны — это долгосрочная государственная целевая программа с привлечением бюджетных средств, но не такая дорогая. А с другой стороны — это специализированные фонды и проектные офисы, то есть рыночные механизмы. При этом подобные фонды и офисы могут быть созданы с участием институтов развития. Потому что коммерчески успешные проекты легко получат финансирование от обычных банков. А здесь, скорее, будут проекты долгие и тяжелые — как раз такие, которыми привык заниматься ВЭБ.

Опыт советских моногородов — не уникальный. С подобной проблемой сталкивались и Великобритания, и США, и Китай, и многие другие страны (например, о том, как итальянские власти решали проблему моногорода Таранто, читайте в материале "Тарантелла вокруг завода"). И есть точка зрения, что поддерживать некоторые моногорода часто не имеет смысла — они уже не встроятся в рынок и всегда будут дотационными. То есть мы искусственно поддерживаем на плаву города, и они превращаются в бездонную бочку для бюджетных денег. В мировой практике такие города закрывают. Применим ли этот опыт в России?

Есть еще опыт Германии, Франции… И не всегда поддержка приводит к закрытию моногорода. Российские же моногорода можно условно разделить на три категории. Первые — это очень перспективные, которые имеют хорошее будущее независимо от того, как будет меняться глобальная конъюнктура. Они называются моногородами, но само градообразующее предприятие работает нормально и имеет хороший потенциал. РЭШ и E&Y провели исследование о рисках вступления России в ВТО для моногородов. Так вот этим городам ВТО особо не страшна — там достаточно устойчивый бизнес. Вторая категория — это города, которые необходимо поддержать немного, и они заработают. Это достаточно устойчивые территории, может, без суперперспективного развития, но сохранять их имеет смысл. А есть третий тип. Например, города, созданные на базе месторождений, а полезные ископаемые сейчас истощаются. Или города, где себестоимость продукции настолько высока, что она неконкурентоспособна. Это как раз та самая бездонная бочка. Сколько ни помогай, эти города будут умирать.

Так надо ли их закрывать, а население — вывозить?

Мы рассматривали такую возможность, чтобы решить эту проблему раз и навсегда. Один раз затратить большой бюджетный ресурс, переселить людей в более комфортные условия, а на месторождения люди просто будут приезжать вахтовым методом, пока эти ископаемые не закончатся. Но когда мы провели опросы жителей и спросили, хотят ли люди уехать, ни один из городов не высказал такого желания. Люди очень привязаны к местности. Когда в Тольятти была очень сложная ситуация, семьям предложили переехать, например, в Тихвин, в Ленинградскую область на автозавод. В итоге переехали около 30 человек. Еще рассматривался вопрос по поводу переселения людей одного из городов. Людям предлагали переехать на вновь строящееся предприятие такой же отрасли, в этом же регионе, в 300 км. Провели опрос — желание переехать высказали менее 10 человек. Мы видим на местах — в России действительно очень низкая мобильность населения.

Это такая косность менталитета? Или людям просто некуда ехать?

Я много езжу и говорю с людьми разного возраста. Проблемы бывают разные. В одном городе спрашиваем молодого парня, почему он не уехал. А ему ехать просто некуда. Ни жилья, ни денег, ничего. Вот он и остался. А бывают случаи, когда людям создают все условия для переезда, а они все равно не уезжают. В одном из городов Мурманской области много полузаброшенных домов. Я спрашивала, почему людям не выдать сертификат на переселение. А мне говорят: «Мы выдали сертификат на переселение, люди продали его, купили однокомнатную квартиру детям, а сами вернулись в свое старое жилье». И таких примеров много. Понятно, что город, из которого массово уезжает молодежь, скорее всего, через какое-то время все равно останется пустым. А люди, которые старше 50 лет, уже не хотят менять свой образ жизни.

Сколько, на ваш взгляд, в России городов под переселение?

Это не массовая цифра — не 200, не 300, не 500 городов. Из тех 50 городов, которые мы изучали очень подробно, один город, в случае согласия жителей, можно было бы переселить. Там живет около 10 тыс. человек. Это город с плохими прогнозами, там в перспективе никакого роста и развития не просматривается. Я считаю, что в таких исключительных случаях нужно обсуждать возможность переселения, и при положительном решении — заранее готовить соответствующие площадки, составлять графики выезда жителей, а города закрывать. Все же производства в таких «затухающих» городах эффективнее поддерживать вахтовым методом.

Следует ли ожидать социальных волнений в моногородах осенью? Насколько стабилизировалась социальная ситуация?

Мы смотрим прогнозы по безработице и плотно работаем с Минтруда, у которого есть не только фактические данные, но и прогнозы по высвобождениям на градообразующих предприятиях. С такими моногородами, где в случае ухудшения макроэкономической конъюнктуры могут быть социальные последствия, и работаем: рассматриваем их планы на рабочей группе, выезжаем на места, обсуждаем с местными властями и бизнесом возможные решения по открытию новых рабочих мест. И уже предварительно обсуждаем конкретные меры.

Что это за города?

Мы считаем проблемными города, где безработица свыше 4%. Если брать планку в 3%, то количество городов повысилось бы в разы. А так у нас проблемных городов — 23. Смотрим, какие есть предложения, инвестпроекты, что можно сделать, чтобы ровно пройти этот высокий уровень безработицы. Но, к большому сожалению, из 23 городов более или менее подготовлены 7–8. Хотя все эти 23 моногорода не с внезапной безработицей, а с устойчиво высокой на протяжении уже нескольких лет. Тем не менее за два года там не было предложено ни одного внятного проекта.

Все же работа с моногородами — это сложный процесс и далеко не всегда быстрый результат, которого все ожидают. Тем не менее полагаю, что мы двигаемся в верном направлении и выбрали наиболее эффективный набор инструментов модернизации моногородов, что также подтверждается в выводах ведущих российских и международных экспертов, а самое главное — людьми, которые живут в этих моногородах.