Решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации как форма развития конституционной теории

УДК 342.4

В. В. Гошуляк

РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ И УСТАВНЫХ СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФОРМА РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕОРИИ1

В статье впервые в юридической науке рассматриваются решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации как форма развития конституционной теории. Анализируются основные виды решений этих судов.

Развитие конституционной теории осуществляется конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации посредством принятия решений этими судами. Они обладают рядом основных признаков, которые уже являлись предметом анализа в юридической науке [1, с. 206].

Необходимо обратить внимание на то, что решения конституционных (уставных) судов являются актом органа государственной власти субъекта РФ. Он выносится от имени субъекта Федерации.

Конституционный (уставный) суд является органом государственной власти субъекта РФ, и выносимые им решения имеют государственновластный характер. При их принятии судьи конституционного (уставного) суда независимы и подчиняются только закону.

В решении конституционного (уставного) суда отражается итоговый результат рассмотрения им конкретного дела. Оно вырабатывается в особом процессуально-правовом порядке, является окончательным, действует непосредственно и обязательно для исполнения на всей территории субъекта РФ. Ни один из органов государственной власти субъекта Федерации, исходя из принципа разделения властей, не вправе признать решение конституционного (уставного) суда утратившим юридическую силу.

Акты, признанные конституционным (уставным) судом субъекта РФ неконституционными, утрачивают юридическую силу. Это означает, что они никем не применяются и не реализуются. Это обязывает соответствующий орган, принявший неконституционный акт, отменить либо изменить его. Данное правило касается не только тех правовых актов, о которых шла речь в решении конституционного (уставного) суда, но и других аналогичных актов либо тех актов, которые были приняты на основе актов, признанных судом неконституционными. Все это свидетельствует о том, что решения конституционных (уставных) судов как акты применения права являются одновременно и особыми источниками права в субъектах Российской Федерации.

Законодательство субъектов РФ выделяет следующие виды решений конституционных (уставных) судов: постановления, определения, заключения.

Постановления принимаются по вопросам о конституционности законов, иных нормативных актов субъектов Федерации, договоров субъекта РФ; по спорам о компетенции; по жалобам граждан, их объединений и по запросам судов в связи с применением оспариваемого акта в конкретном деле; по толкованию Конституции (Устава) субъекта Федерации. Именно постановле-

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, грант № 08-06-00114-а.

ния являются формой развития конституционной теории конституционными и уставными судами. Это относится и к постановлениям, принимаемым по конкретным делам, связанным с конституционностью законов, спорами о компетенции, и к постановлениям по толкованию Конституции (Устава) субъекта РФ.

В постановлениях, рассматривающих конкретные конституционноправовые споры в области права, развитие конституционной теории конституционными и уставными судами представлено в мотивировочной части. Этот вывод касается не всех постановлений конституционных и уставных судов субъектов РФ. В ряде постановлений развития конституционной теории не прослеживается, т.к. суды нередко, принимая то или иное решение, опираются только на существующие конституционные теории и доктрины, не развивая и не углубляя их. В данном случае теория становится частью правовой аргументации, которую суды приводят для выработки своей правовой позиции и вынесения окончательного решения в резолютивной части постановления.

Примером развития конституционной теории может служить постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 17 апреля 2007 г. по делу о проверке конституционности положения части 3 статьи 46 закона Республики Татарстан от 16 января 2003 г. «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина П. И. Исаева [2]. В нем содержится новый для конституционной теории вывод суда о том, что принцип равенства, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации и статье 28 Конституции Республики Татарстан, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным категориям. Такие различия, основанные на отдельных требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией. Такой подход в полной мере распространяется и на правовое регулирование государственной гражданской службы, в том числе на условия назначения пенсии за выслугу лет бывшим гражданским служащим. Оспариваемое заявителем положение в равной мере распространяется на всех служащих, уволившихся с государственной службы до принятия указанного закона Республики Татарстан. Если лица, относящиеся к одной и той же категории государственных служащих, поставлены законодателем в одинаковое положение, это не может расцениваться как нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом.

Развитие конституционно-правовой теории конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации прослеживается в решениях по толкованию конституций (уставов) субъектов РФ. Это осуществляется одновременно в мотивировочной части решений, где приводится правовая аргументация, и в резолютивной, где приводится само толкование.

Так, например, Конституционный суд Республики Саха (Якутии) 6 декабря 2003 г. вынес постановление по делу о толковании части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутии), согласно которой «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Порядок формирования выборных органов местного самоуправления определяется уставами в соответствии с законодательством».

Конституционный суд Республики Саха (Якутии) постановил, что данное положение Конституции Республики Саха (Якутии) означает:

1. Обязательное принятие устава муниципального образования либо представительным органом, либо непосредственно населением. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт, регулирующий систему муниципально-правовых отношений, может быть изменен в порядке, установленном самим уставом. Представительный орган, наделенный на то полномочиями, вправе внести изменения в устав, принятый на местном референдуме.

2. Отнесение к предмету регулирования устава муниципального образования вопросов, касающихся организации деятельности его выборных органов. Устав муниципального образования может быть дополнен положением об учреждении должности председателя представительного органа, определении порядка его избрания и полномочий. Исключение из устава положения о том, что глава муниципального образования является председателем представительного органа, не ограничивает его конституционно-правового статуса как выборного должностного лица местного самоуправления, наделенного уставом полномочиями по решению вопросов местного значения [3].

Заключения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации принимаются по вопросам отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации (Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Саха (Якутия), Свердловская область) либо по вопросу о наличии или отсутствии препятствий для проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления (Саха (Якутия)). Судебная практика по этим вопросам не сложилась.

Определения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в отличие от постановлений не являются итоговыми решениями этих судов. Они касаются главным образом процессуальных вопросов и связаны, как правило, с отказом в принятии обращения к рассмотрению ввиду неподведомственности или неподсудности конституционным (уставным) судам поставленных в обращении вопросов либо несоответствия требованиям законодательства о допустимости обращений.

Практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации привела к выделению среди определений такой их разновидности, как определения с позитивным содержанием. Анализируя такие определения на примере Конституционного суда Российской Федерации, Л. В. Лазарев установил, что их особенность заключается в том, что в них при отказе в принятии обращения к рассмотрению или при прекращении производства по делу излагаются, подтверждаются, при необходимости конкретизируются, развиваются правовые позиции, сформулированные в ранее принятых постановлениях и определениях по тому же вопросу, который ставится в обращении, или на основе интерпретации Конституции указывается на очевидную конституционность оспоренного правоположения, на отсутствие неопределенности в этом вопросе. То есть в таких определениях содержатся правовые позиции не только процессуального, но и материально-правового характера [4]. Сказанное означает, что определения с позитивным содержанием также могут включать выводы, развивающие и углубляющие конституционную теорию.

Особенности определений с позитивным содержанием в полной мере можно отнести и к определениям, принимаемым конституционными (уставными) судами с той лишь разницей, что практика конституционной юстиции

в субъектах Российской Федерации породила и такой вид определений, не известный Конституционному суду РФ, как определения по разъяснению ранее принятых конституционным (уставным) судом решений.

Так, Уставный суд Санкт-Петербурга 5 сентября 2003 г. вынес определение о разъяснении постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 7 марта 2003 г. по делу о проверке соответствия положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 г. «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге» Уставу Санкт-Петербурга.

В этом определении с позитивным содержанием Уставный суд Санкт-Петербурга разъяснил, что со дня провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга, если решением не установлено иное, правовые акты либо отдельные положения правовых актов, признанные Уставным судом Санкт-Петербурга несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга, считаются несуществующими. Это может привести в определенных случаях к возникновению пробелов в правовом регулировании, устранение которых возможно путем включения в текст нормативного правового акта новой правовой нормы, восполняющей несуществующую правовую норму.

Вступление в силу постановления Уставного суда Санкт-Петербурга влечет утрату юридической силы положения пункта 3 статьи 1 указанного закона Санкт-Петербурга. В то же время не исключается возможность внесения дополнений в данный закон Санкт-Петербурга при необходимости восполнения пробела в правовом регулировании соответствующих отношений [5].

Законодательство субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах не содержит понятия «определение с позитивным содержанием». Так, например, в Республике Ингушетия итоговое решение Конституционного суда Республики Ингушетия по существу вопросов полномочий суда именуется постановлением. Все иные решения Конституционного суда Республики Ингушетия, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями [6]. Такие же однотипные правовые нормы содержатся и в законах о конституционных (уставных) судах других субъектов Федерации. Это означает, что понятие «определение с позитивным содержанием» выведено исследователями не из законодательства, а из практики работы органов конституционной юстиции. Позитивными по своему содержанию являются все те определения, в которых излагаются правовые позиции конституционных (уставных) судов.

В определениях с позитивным содержанием подтверждаются и развиваются правовые позиции конституционных (уставных) судов, сформулированные ими ранее. При этом в таких определениях, по сути, находит разрешение поставленная в обращении правовая проблема. Примером такого решения может служить определение Конституционного суда Республики Марий Эл от 16 августа 2000 г. по вопросу назначения даты выборов Президента Республики Марий Эл одновременно с выборами депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл, которые были назначены законом данной республики.

В определении Конституционного суда Республики Марий Эл отмечалось, что суд рассматривает дела о проверке конституционности только нор-

мативных правовых актов, отличительными признаками которых являются наличие общеобязательных правил поведения, их адресование широкому кругу лиц. Они рассчитаны на регулирование вида общественных отношений, на неограниченное количество случаев, продолжают действовать после их реализации в индивидуальных отношениях и в поведении конкретных людей. Принятие закона Республики Марий Эл «О дате выборов Президента Республики Марий Эл» само по себе не может рассматриваться как нормативное правовое регулирование данного вопроса.

Этого обстоятельства для Конституционного суда Республики Марий Эл уже было достаточно, чтобы отказать в принятии к рассмотрению обращения в суд. Однако Конституционный суд Республики Марий Эл сформулировал в данном определении ряд правовых позиций, ответивших по существу на содержащийся в обращении вопрос.

Суд принял во внимание то обстоятельство, что оспоренный закон не регулирует никаких иных отношений, кроме назначения даты выборов Президента республики. Поэтому Государственному Собранию Республики Марий Эл надлежало принять данное решение не в форме закона, а в форме постановления.

Кроме того, оспоренный закон не сокращает и не продлевает установленный Конституцией Республики Марий Эл срок полномочий Президента Республики Марий Эл, что не может рассматриваться как нарушение периодичности выборов, не регулирует сроки и порядок вступления в должность Президента Республики Марий Эл, не устанавливает новых или отличных от положений Конституции Республики Марий Эл оснований прекращения полномочий Президента Республики Марий Эл. Осуществление же проверки соответствия даты выборов республиканскому и федеральному законодательству находится в компетенции судов общей юрисдикции [7].

Таким образом, в данном определении при отказе в рассмотрении дела по существу содержится ответ на поставленный в обращении вопрос.

Примером развития ранее высказанных правовых позиций может служить определение Конституционного суда Республики Башкортостан от 16 января 2004 г. по жалобе гражданина Е. Н. Марасанова на нарушение его конституционных прав подпунктом 7 пункта 1 постановления Правительства Республики Башкортостан от 7 июля 2003 г. «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О ветеранах войны, труда и Вооруженных сил».

Ранее гражданин Е. Н. Марасанов обращался по этому вопросу в Конституционный суд Республики Башкортостан, который вынес решение, сохраняющее юридическую силу постановления.

В жалобе заявителя содержалась просьба об установлении ветеранам войны, труда и Вооруженных сил права льготного проезда не только на пассажирском автомобильном транспорте предприятий государственной формы собственности, но и на пассажирском транспорте иных форм собственности, включая маршрутные такси и автобусы, работающие в режиме маршрутных такси.

Рассматривая повторно данную жалобу, Конституционный суд Республики Башкортостан установил, что при отнесении транспортных средств к категории маршрутного такси Кабинет министров Республики Башкортостан руководствовался положениями федерального законодательства. Далее суд развил высказанную им ранее по этому вопросу правовую позицию. Ее суть

состоит в том, что норма, исключающая легковые и маршрутные такси из перечня транспортных средств, при пользовании которыми ветеранам войны, труда и Вооруженных сил льготы по оплате проезда не предоставляются, не умаляет их прав, поскольку ветераны войны, труда и Вооруженных сил имеют право бесплатного пользования любым другим видом пассажирского автомобильного транспорта общего пользования [8].

Данным определением Конституционный суд Республики Башкортостан фактически разъяснил и углубил свою прежнюю правовую позицию по данному вопросу, чем внес вклад в теорию конституционного права.

В практике работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ встречаются и такие определения с позитивным содержанием, которые касаются оценки конституционности статей законов субъектов Федерации, устанавливающих компетенцию этих судов. Так, например, 7 февраля 2003 г. Уставный суд Санкт-Петербурга вынес определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И. Н. Половцева на нарушение его конституционных прав статьей 73 закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга». Ранее этот гражданин обращался в Уставный суд Санкт-Петербурга с жалобой на несоответствие Уставу Санкт-Петербурга статей 7 и 8 закона Санкт-Петербурга «О некоторых вопросах налогообложения в 20002003 гг.», но ему было отказано в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку данные статьи не подлежали рассмотрению и не рассматривались судом в конкретном деле. На этом основании заявитель посчитал, что данным определением Уставного суда Санкт-Петербурга нарушено его конституционное право на судебную защиту, поскольку статья 79 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» ограничивает право на подачу жалобы в Уставный суд только случаями применения обжалуемого закона судом, но не иными правоприменительными органами.

Исследуя данный вопрос, Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу, что согласно Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд; никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Из указанных конституционных положений не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, а каждый судебный орган призван действовать в пределах своей компетенции.

Предусмотрев в статье 79 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» требования, в соответствии с которыми жалоба гражданина может быть допустимой, а следовательно, и критерии, не позволяющие считать ее таковой, законодатель определил пределы и условия осуществления правомочий Уставного суда Санкт-Петербурга по рассмотрению обращений граждан. Это не означает, что граждане лишены возможности осуществлять судебную защиту своих прав в других предусмотренных процессуальным законодательством формах. Поэтому оспариваемая статья закона Санкт-Петербурга не может рассматриваться как препятствующая реализации права на судебную защиту [9].

Анализируемое определение Уставного суда Санкт-Петербурга является одним из немногих определений с позитивным содержанием, которое поя-

вилось не на основе прежнего постановления Уставного суда в качестве развития его прежних правовых позиций, а на основе прежнего определения данного суда без позитивного содержания. Следовательно, в настоящем определении правовая позиция суда была сформулирована впервые. И заявитель при отказе принятия жалобы к рассмотрению получил ответ на заявленный в ней вопрос. Поэтому среди определений с позитивным содержанием следует различать те определения, где подтверждаются и развиваются прежние правовые позиции, и те определения, где правовые позиции формулируются впервые. И те, и другие могут развивать конституционную теорию и выдвигать дополнительные аргументы в обоснование тех или иных положений конституционной теории.

Определения, где правовые позиции формулируются впервые, сходны с постановлениями конституционных (уставных) судов. Однако их нельзя отнести к постановлениям, поскольку в них содержится отказ в принятии жалобы к рассмотрению и не разрешается вопрос по существу. По этому признаку такие определения отличаются от постановлений, где заявление принимается к рассмотрению и разрешается по существу. Вместе с тем данные определения показывают, насколько близкими по своей юридической природе являются постановления и определения с позитивным содержанием конституционных (уставных) судов.

Л. В. Лазарев, анализируя определения Конституционного суда РФ с позитивным содержанием, выявил общие свойства, объединяющие их с постановлениями Конституционного суда РФ. И первые, и вторые принимаются на заседании суда в процессе осуществления конституционного судопроизводства. На них распространяется общий для всех решений порядок принятия. Они должны основываться на материалах, исследованных Конституционным судом РФ. При их принятии оценивается как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также его местом в системе правовых актов. Определения с позитивным содержанием всегда излагаются в виде отдельного документа. Эти итоговые решения суда окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению определения, как и постановления Конституционного суда РФ, влечет ответственность, установленную федеральным законом [1, с. 83, 84].

Перечисленные общие свойства постановлений и определений Конституционного суда Российской Федерации можно с некоторыми оговорками отнести к постановлениям и определениям с позитивным содержанием конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Так, в определенных случаях может быть преодолена окончательность решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. При этом возможность преодоления окончательности решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ в равной степени распространяется и на постановления, и на определения этих судов, что также может быть отнесено к общим свойствам указанных решений конституционных и уставных судов субъектов Федерации.

К их общим свойствам можно причислить и то обстоятельство, что принятию резолютивной части постановления, а также определения с пози-

тивным содержанием предшествует изложение правовой позиции конституционного (уставного) суда, выработанной на основе законодательства, правоприменительной практики и теории права.

И, наконец, определения с позитивным содержанием, в которых правовая позиция выработана впервые, являются, по сути, теми же постановлениями, отличающимися от них только своей резолютивной частью.

Таким образом, конституционная теория развивается конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации в следующих формах: постановлениях, определениях с позитивным содержанием. В постановлениях по разрешению конкретных конституционно-правовых споров в области права и в спорах о компетенции развитие конституционной теории осуществляется в мотивировочной части, где выдвигается правовая аргументация. В постановлениях по делам о толковании конституций (уставов) развитие конституционной теории прослеживается одновременно и в мотивировочной, и в резолютивной части решения суда. В определениях с позитивным содержанием, где подтверждается прежняя правовая позиция или правовая позиция формулируется впервые, также развивается конституционная теория. В первом случае приводятся дополнительные аргументы в обоснование прежних выводов суда, во втором случае развитие конституционной теории осуществляется впервые.

Список литературы

1. Конституционный судебный процесс / отв. ред. М. С. Саликов. - М. : Норма, 2003.

2. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. - 2007. - № 5. - С. 25.

3. Якутские ведомости. - 2003. - № 48.

4. Лазарев, Л. В. Правовые позиции Конституционного суда России. - М. : Издательский дом «Городец» ; Формула права, 2003. - С. 35.

5. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. - 2003. - № 11. - С. 27-29.

6. Конституционный закон Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 г. «О Конституционном суде Республики Ингушетия». - Ст. 68 // СПС «Консультант-плюс». -Апрель 2008 г.

7. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. - 2001. - № 2. - С. 29-31.

8. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. - 2004. - № 2. - С. 11-14.

9. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. - 2003. - № 3. - С. 9-13.