Формирование информационной базы для планирования бюджета: подходы, принципы и содержание

Даштамиров Г.А.

ФОРМИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ БАЗЫ ДЛЯ ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА: ПОДХОДЫ, ПРИНЦИПЫ

И СОДЕРЖАНИЕ

На сегодняшний день развитие местного самоуправления декларируется как одно из основных направлений государственной политики страны. С 1 января 2005 г вступил в силу Федеральный закон от 06.10.03 «Об общих принципах местного самоуправления», который установил новые принципы организации бюджетного процесса в стране. Прежде всего, новые принципы коснулись структуры муниципальных образований: появились новые виды муниципальных образований (сельские поселения, муниципальные районы и др.) и, соответственно, новые муниципалитеты, что привело к значительному увеличению количества муниципальных образований (в Ростовской области с 01.01.05 г. число муниципалитетов выросло с 54 до 463). Кроме того, для приведения в соответствие с указанным законом нормативно-правовых актов были внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, в результате которых муниципальные образования получили значительно большую самостоятельность и большие полномочия. В частности, на долгосрочной основе за муниципальными образованиями закреплены отчисления по налоговым и неналоговым доходам и закреплены полномочия по самостоятельному формированию расходов. Естественно с увеличением полномочий повышается и ответственность органов местного самоуправления при принятии управленческих решений и планировании

бюджета. Для планирования бюджета муниципального образования, а также контроля над эффективностью расходования средств и пополнения доходов бюджета органы местного самоуправления нуждаются в полной и достоверной информации о социально-экономическом состоянии муниципалитета.

Социально-экономические изменения, произошедшие в стране в результате реформ в 80-90-е гг. XX века, привели к тому, что в настоящие время на региональном и особенно муниципальном уровне возник серьезный дефицит объективной и достоверной информации. С целью восполнения данного дефицита органы муниципального управления вправе создавать информационную базу, содержащую необходимую для выполнения поставленных перед ними задач информацию, и службу статистического учета, обеспечивающую актуальность и достоверность данных.

Для методического обеспечения статистического анализа экономической ситуации, сложившейся в муниципалитете, принято Постановление Госкомстата РФ [1], утверждающее унифицированную систему показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований. Система содержит более тысячи показателей, которые могут быть использованы администрациями муниципалитетов при формиро-

вании информационной базы. Органы местного самоуправления совместно с органами статистики должны отобрать необходимые показатели, отражающие явления, характерные для их регионов.

Несмотря на необходимость дифференцированного подхода к отбору показателей, все они должны соответствовать требованиям, предъявляемым к информационной базе муниципальных образований и основным принципам построения системы показателей муниципальной статистики:

- соответствие общей методологии и принципам, используемым в российской статистике;

- полнота, объективность и достоверность статистической информации;

- обеспечение единства методологии построения показателей и их сопоставимости с аналогичными показателями в системе государственной статистики;

- удовлетворение потребностей местных органов самоуправления в качественной и оперативной информации;

- соответствие содержания и состава системы показателей: предметам ведения местного самоуправления; особенностям муниципального образования; положению муниципальной территории в иерархии территориальной структуры [2].

Для решения указанных задач и особенно задачи обеспечения органов управления муниципальных образований полной и достоверной информацией предполагается три подхода решения проблемы на муниципальном уровне.

Первый подход — создание муниципальной службы статистики. Данная служба может быть создана в рамках наделения уже существующего отдела администрации муниципалитета дополнительными функциями по сбору, хранению, анализу и предоставлению статистической информации. В Таганроге частично такие функции уже выполняет Управление экономического развития города. Однако, естественно, этого недостаточно, чтобы полноценно выполнять функции статистического отдела.

Как отмечается в статье на данную тему [3], существующий мировой опыт

работы муниципальных служб показывает, что они являются самостоятельными структурами на муниципальном уровне, финансируемыми муниципалитетом и самостоятельно осуществляющими сбор и анализ информации. Роль государственных структур сводится к обобщению полученной от муниципальных служб информации, координации деятельности служб и разработке единой методологии.

Второй подход — достижение договоренности между администрацией муниципалитета и территориальным органом государственной статистики об информационном обеспечении и разработка совместной программы по созданию информационной базы муниципалитета. Как уже говорилось выше, с 2005 г. появилось множество новых муниципальных образований, администрации которых не имеют отлаженного механизма работы с информацией. Таким муниципалитетам выгодней заключить договор с органами статистики о формировании их информационной базы. Именно таким путем пошли органы местного самоуправления г. Челябинска [4]. Решением челябинской городской Думы была принята целевая программа об информационном обеспечении, на совместных совещаниях органа Росстата и администрации города были определены все необходимые показатели. По итогам совещаний были выработаны формы отчетности. Объектом статистического мониторинга являются не только население, индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, но и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, включая отделение пенсионного фонда РФ, УВД города, Городской центр занятости и т.д. Налаженный обмен информацией с указанными учреждениями позволяет соблюсти принцип полноты информации, и в частности получать информацию о доходах индивидуальных предпринимателей и населения.

Третий подход — создание организации, выполняющей функции статистической службы на коммерческой основе. При выборе данного варианта необходи-

мо учитывать вероятную низкую достоверность полученной информации, т.к. объекты мониторинга, не доверяя коммерческой организации и соблюдая коммерческую тайну, могут отказать или представить искаженную информацию. Кроме того, в небольших городах может встать проблема окупаемости созданного предприятия.

Выбор того или иного варианта создания муниципальной службы статистики остается за администрацией муниципального образования, хотя автору наиболее предпочтительным видится создание муниципальной службы статистики в рамках существующих статистических учреждений с наделением их полномочий по сбору и выдаче, по запросу органов местного самоуправления, необходимой информации.

В России на сегодняшний день при создании статистической структуры, ориентированной на муниципальные нужды

(на базе территориального органа статистики), возникают определенные сложности. Прежде всего, все статистические структуры на региональном и муниципальном уровне работают в рамках единой Федеральной статистической программы, и основной проблемой является формирование такой системы показателей на муниципальном уровне, которая бы логически включалась в систему уже разработанных федеральных показателей. Если взять за основу упомянутый выше перечень показателей, то можно произвести выборку показателей, используемых при планировании бюджета города.

Автором был проведен опрос работников Администрации города Таганрога, принимающих непосредственное участие в планировании бюджета города. По итогам данного опроса из существующего перечня выбраны показатели, необходимые для расчетов. Итоги опроса представлены в таблице 1.

Таблица 1. Сравнительный анализ количества показателей, используемых при расчете бюджета городского округа с общим количеством утвержденных показателей

№ п/п Наименование раздела перечня статистических показателей Количество показателей в разделе, ед. Количество показателей раздела, используемых при планировании бюджета, ед. Процент используемых показателей, %

1 2 3 4 5

1 Общая характеристика муниципального образования и его социально-экономического положения 152 14 9,0

2 Владение, распоряжение муниципальной собственностью и финансовое состояние муниципального образования 99 2 2,0

3 Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений 43 4 9,0

4 Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования 36 10 28,0

5 Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения 29 8 28,0

6 Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля их деятельности 14 0 0,0

7 Контроль использования земель 15 1 7,0

8 Регулирование планирования и застройки территорий 10 0 0,0

Окончание табл. 1

1 2 3 4 5

9 Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения 34 0 0,0

10 Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-и водоснабжения и канализации 75 3 4,0

11 Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом 10 0 0,0

12 Дорожное строительство и содержание дорог территориального и федерального значения 9 1 11,0

13 Благоустройство и озеленение территории муниципального образования, требующая благоустройства и озеленения 16 0 0,0

14 Организация утилизации и переработки бытовых отходов 9 0 0,0

15 Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения 11 0 0,0

16 Организация содержания муниципальных архивов 7 4 57,0

17 Транспортное обслуживание и обеспечение услугами связи населения, предприятий, организаций и учреждений 41 3 7,0

18 Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания 66 0 0,0

19 Создание условий для деятельности учреждений культуры 36 16 44,0

20 Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности 16 16 100,0

21 Организация и содержание муниципальной информационной службы 5 1 20,0

22 Создание условий развития физической культуры и спорта 10 0 0,0

23 Обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения 36 2 6,0

24 Участие в охране окружающей среды 19 0 0,0

25 Обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организации муниципальной пожарной службы 8 0 0,0

Всего 806 86 11,0

Из 806 предлагаемых показателей, приведенных в перечне, финансисты используют только 86 (около 11% от общего числа). Таким образом, при создании информационной базы для планирования бюджета можно использовать только десятую часть рекомендуемых Постановлением показателей.

Кроме того, отобранные показатели могут быть сгруппированы по разделам бюджета: первая группа — это показатели, используемые при расчете доходной

части бюджета города, вторая группа — соответственно расходной части. На рисунке 1 представлена схема, отражающая классификацию показателей по принадлежности к доходной или расходной части бюджета, а также их дальнейшая группировка в зависимости от раздела бюджета, к которому относится тот или иной вид показателя. В соответствии с указанной схемой, 84 из 86 выбранных показателей используются при формировании расходной части. При расчете расходной

00 -J

Земельный

налог

- налоговые льготы

Налог на umbo физ. ЛИД

- ставка налога на имущество физических лиц

- налоговые льготы

Доходы

Здравоохранение

- больницы - численность - лесные

всего населения площади

- в т.ч. нужд ающегосяв - число

муниципальные социальной перевезенных

- амбулаторно- поддержке пассажиров

поликлинически всего, всего,

е учреждения в том числе: в том числе:

всего - 14-18 лет, - троллейбусами

- в т.ч. обучающиеся в - автобусами

муниципальные общеобразов ате - число средств

- численность льных школах массовой

врачей всего - кол-во семей, информации

- численность получающих всего

среднего субсидии на

медицинского оплату жилья и

персонала коммунальных

- в т.ч. в услуг

муниципальных

учреждениях

здравоохранения

- численность

случаев

заболевания

сахарным

диабетом

ЖКХ

- площадь жилищных застроек

- площадь дорог всего

- зеленые насаждения общего пользования

- число семей состоящих на учете для улучшения жил. условий на конец года

- кол-во семей получ-щих субсидии на оплату жилья и комм, услуг

- инвестиции в основной капитал всего

- из них на территории муницип. образования в т.ч. на стр-во жилых зданий:

- за счет средств фед. бюджета

- за счет средств субъекта РФ

- за счет средств местного бюджета

Инвестиции в основной капитал финансируемые за счет средсв:

- фед. бюджета

- бюджетов субъектов и местных бюджетов

- незавер-ное строит-во

- общая площадь жил. фонда всего

- в т.ч. муниципального

- число муниципальных квартир

- ввод в действие жилых домов

протяженность линий электр опередач всего в т.ч. освещаемых частей улиц проездов

- введено в действие канализационных очистных сооружений

- площадь дорог (улиц, проездов, набережных) всего

Культура

- число массовых библиотек

- в т.ч. детских

- книжн фонд

- числ-ть работ-в масс-х библ-к

- число клубных учр-ний

- число дворцов и домов культуры

- число театров

- кол-во ДМШ и ДХШ

- численность учашихся в них

Требуют кап. ремонта:

- библиотеки

- клубные учр-я

- театры Аварийные:

- библиотеки

- клубные учр-я

- театры

- доходы от видов уставной деятельности

- кол-во памятников истории всего, в т.ч.:

- скульптурных

- архитектурных

- садово-парковых

- прочих

- кол-во памятников треб-х ремонта всего,

том числе: скульптурных

- архитектурных

- садово-парковых прочих

кол-во памятников треб-х ремонта в мун-й соб-ти всего, в том числе: скульптурных

- архитектурных

- садово-парковых прочих

- сумма ср-в, выдел-х на их реставрацию и ремонт

- численность населения

Образование

- число дошкольных учреждений

- числен-ть детей,

посещающих дошкольные учреждения

- еведено в действие мун. дошк. учр-ний

числ-ть пед. работ-в дошк. учреждений

- число дневных общеобраз. школ всего

- в т.ч. муницип-ных

- числ-ть учащихся дневн. школ

- в т.ч. муницип-ных

- средняя наполняемость классов

- численность препод-лей общеобразов. школ

Общегосуд-е

вопросы

- кол-во мун. архивов

- занимаемая архивами площадь

- площадь архивов, требующая ремонта

- кол-во единиц хранения

Расходы

Рис. 1. Классификация отобранных показателей по принадлежности к доходной и расходной части бюджета

части бюджета больше всех показателей используется при планировании расходов в сфере ЖКХ (21 показатель) и культуры (33 показателя), что составляет 64% от общего числа показателей, используемых при расчете расходов. В то же время очевидно, что доходная часть бюджета крайне скудно представлена на схеме показателей. Из перечня, приведенного в Постановлении, на сегодняшний день могут использоваться только 2 показателя. Этого не достаточно для планирования суммы поступлений по указанным в схеме налогам (земельному налогу и налогу на имущество физических лиц). На сегодняшний день недостаточно иметь показатели для расчета налогов, ставки по которым утверждаются на муниципальном уровне. При планировании бюджета проводится анализ по всем доходным источникам. Это значит, необходима достоверная информация о налогооблагаемой базе по всем налогам, которые поступают в бюджет города (включая налоги, поступающие по нормативам отчислений, утвержденных бюджетным законодательством РФ). В унифицированном перечне не представлены стоимостные показатели, которые являются налогооблагаемой базой и используются при расчетах. Такими показателями могут быть: фонд оплаты труда (включая индивидуальных предпринимателей), инвентаризационная стоимость имущества физических лиц по категориям, кадастровая стоимость земельных участков, среднегодовая стои-

мость имущества организаций, количество транспортных средств, зарегистрированных за организациями и физическими лицами, и т.д. Все указанные данные являются основой для расчета налогового потенциала по различным видам налоговых доходов. При этом данные показатели должны быть представлены за ряд лет, чтобы имелась возможность оценить динамику процессов (в случае если статистическая служба не проводит самостоятельной анализ, а осуществляет только сбор, сортировку, хранение и представление информации). Также такие показатели, как ставка земельного налога для физических и юридических лиц, присутствующие в унифицированном перечне, морально устарели, так как на сегодняшний день используются дифференцированные ставки земельного налога в зависимости от функционального использования земельных участков. Таким образом, для формирования проекта бюджета муниципального образования на очередной год и плановый период представленных показателей недостаточно. По итогам опроса работников финансового управления сформирован перечень дополнительных показателей, которые необходимо использовать при планировании бюджета муниципального образования. Перечень дополнительных показателей, используемых при планировании как расходной, так и доходной части бюджета города представлен в таблице 2.

Наименование статьи дохода Количество используемых показателей Наименование показателей

1 2 3

1. По доходам

Налог на доходы физических лиц 5 Фонд оплаты труда, включая оплату труда силовых подразделений

Доходы индивидуальных предпринимателей и прочие доходы подлежащие налогообложению по налогу на доходы физических лиц

Поступления налога за три последних отчетных года

Таблица 2. Перечень дополнительных показателей для расчета бюджета муниципального образования

1 2 3

Налогооблагаемая база по налогу за три последних отчетных года

Норматив отчислений налога в бюджет города

Налог взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 4 Доходы и доходы, уменьшенные на величину расходов, по предпринимателям и юридическим лицам, перешедшим на упрощенную систему налогообложения

Поступления налога за три последних отчетных года

Налогооблагаемая база по налогу за три последних отчетных года

Норматив отчислений налога в бюджет города

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 4 Объем вмененного дохода организаций и индивидуальных предпринимателей

Поступления налога за три последних отчетных года

Налогооблагаемая база по налогу за три последних отчетных года

Норматив отчислений налога в бюджет города

Единый сельскохозяйственный налог 4 Доходы, уменьшенные на величину расходов индивидуальных предпринимателей и организаций сферы сельского хозяйства

Поступления налога за три последних отчетных года

Налогооблагаемая база по налогу за три последних отчетных года

Норматив отчислений налога в бюджет города

Налог на имущество организаций 4 Среднегодовая стоимость имущества организаций

Поступления налога за три последних отчетных года

Налогооблагаемая база по налогу за три последних отчетных года

Норматив отчислений налога в бюджет города

Транспортный налог 5 Количество транспортных средств зарегистрированных на юридических лиц

Количество транспортных средств зарегистрированных на физических лиц

Поступления налога за три последних отчетных года

Налогооблагаемая база по налогу за три последних отчетных года

Норматив отчислений налога в бюджет города

Налог на имущество физических лиц* 7 Инвентаризационная стоимость строений, помещений и сооружений за отчетный финансовый год по категориям стоимости имущества

Дифференцированные ставки по налогу на имущество физических лиц в зависимости от категории стоимости

Сумма налога, предъявленная у плате за предыдущий отчетный период

Сумма налога не поступившая в бюджет в связи с предоставлением налогоплательщикам льгот за предыдущий отчетный период

1 2 3

Коэффициент ^проинвентаризированных строений, помещений и сооружений

Коэффициент роста временных инвентаризационных коэффициентов к уровню базовых цен

Недоимка прошлых лет возможная к взысканию по налогу

Земельный налог** 1 Кадастровая стоимость земельных участков физических лиц по дифференцированным ставкам

Государственная пошлина 2 Ожидаемое поступление государственной пошлины в текущем году

Индекс потребительских цен на планируемый год

Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале 1 Информация предприятий о планируемых выплатах

Аренда земельных участков 3 Кадастровая стоимость земельных участков передаваемых в аренду по категориям арендаторов и видам использования

Ставка арендной платы земельных участков передаваемых в аренду по категориям арендаторов и видам использования

Средства от продажи прав на заключение договоров аренды

Норматив отчислений налога в бюджет города

Аренда муниципального имущества 4 Площадь нежилых помещений предоставляемых в аренду

Ставка арендной платы

Доходы от сдачи в аренду движимого имущества

Недоимка

Доходы от перечисления части прибыли МУП 2 Оценка прибыли МУП на планируемый период

Норматив отчислений от прибыли в бюджет города

Плата за негативное воздействие на окружающую среду 2 Ожидаемое поступление платы за негативное воздействие в текущем году

Коэффициент индексации нормативов платы за негативное воздействие

Штрафы*** 1 Ожидаемое поступление государственной пошлины в текущем году

2. По расходам

Здравоохранение 5 Вызовы скорой помощи

Санаторное лечение детей

Посещение амбулаторно-поликлинических учреждений

Посещение ВИЧ-кабинетов

Запас медикаментов необходимых при чрезвычайных ситуациях

Социальная политика 6 Численность семей, имеющих детей-инвалидов

Численность ветеранов ВОВ

Численность дезадаптированных граждан состоящих на учете в милиции

Окончание табл. 2

1 2 3

Численность детей под опекой

Количество приемных семей

Количество детей в приемных семьях

Общегосударственные 4 Численность органов местного самоуправления

вопросы Численность муниципальных служащих

Численность технических работников

Численность обслуживающего персонала

Всего 64

Примечания:

* показатели инвентаризационная стоимость строений, помещений и сооружений и ставка налога дифференцированы в зависимости от категории стоимости

** показатель кадастровая стоимость земельных участков дифференцирован в зависимость от вида использования участка

*** при расчете штрафов также используется индекс потребительских цен, который представлен в разделе государственная пошлина

Таким образом, мы видим, что к уже существующим показателям добавляется еще 49 показателей, необходимых для оценки поступлений в бюджет города, и 15 дополнительных показателей, необходимых для расчета расходной части бюджета. Общее количество показателей с учетом дополнений равно 148. Данные цифры показывают, что даже в узком секторе финансового планирования экономики города возникает необходимость дополнения принятых на федеральном уровне показателей.

Кроме того, наше исследование подтверждает, что для получения актуальных и объективных данных по такому большому количеству показателей необходимо создание муниципальной службы статистики.

Библиографический список

1. Постановление Госкомстата РФ от 09.01.98 г. №2 «Об утверждении уни-

фицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований».

2. Пашинцева Н.И. Организационные вопросы формирования муниципальной статистики в Российской Федерации // Вопросы статистики. — 2004. — №4.

3. Шуплецов А.Ф., Дибирдеев В.И. Региональная и муниципальная статистика: проблемы становления // Вопросы статистики. — 2004. — №6.

4. Колотова Н.С. Создание муниципальных информационных ресурсов в г. Челябинске в 2003-2005 годах // Вопросы статистики. — 2005. — №2.