Вопросы методологии исполнения бюджетов на примере приказов Министерства финансов РФ, регулирующих процедуры исполнения федерального бюджета

ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ НА ПРИМЕРЕ ПРИКАЗОВ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РФ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРОЦЕДУРЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Т.В. СААКЯН, заместитель директора Департамент бюджетной политики и методологии

Министерства финансов РФ

2008 год. — первый год, в практике которого уже реализуются многие подзаконные акты, разработанные под Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3, внесший большие изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) в части регулирования бюджетного процесса. И если для бюджетов субъектов и местных бюджетов большинство поправок вступят в силу с 1 января 2009 г., то для федерального бюджета в соответствии со ст. 5 указанного федерального закона 2008 г. — это год переходного периода, позволяющий подготовить систему для введения всех новелл БК РФ. В течение всего года Министерство финансов РФ совместно с федеральными органами государственной власти и, в первую очередь, с Федеральным казначейством (далее — ФК) целенаправленно работало над созданием нормативной правовой базы, вступающей в силу с 1 января 2009 г.

Финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований есть смысл познакомиться с этими наработками, чтобы учесть, при возможности, все нормы, применимые при исполнении их бюджетов.

Ведение бюджетных данных

Особое внимание необходимо обратить на один из приказов, вступающих в силу с 1 января 2009г., это приказ Министерства финансов РФ от 30.09.2008 № 104н «О Порядке доведения бюджетных данных через органы Федеральное казначейство и его территориальные органы при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и Порядке передачи бюджетных данных при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» (далее — Приказ № 104н).

Именно в нем практически реализованы все процедуры, которые были внесены Законом № 63-Ф3 в БК РФ.

Это и доведение через ФК бюджетных данных до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета на трехлетку (текущий финансовый год и плановый период).

Это и отражение трехлетних данных на лицевых счетах, открытых указанным участникам бюджетного процесса в органах ФК, с предоставлением информации о каждой проведенной операции — выписки из соответствующего лицевого счета.

Наконец-то на федеральном уровне реализована норма БК РФ, установившая, что для исполнения публичных нормативных обязательств доводятся только бюджетные ассигнования, а лимиты бюджетных обязательств доводятся для принятия и исполнения для бюджетных обязательств по оказанию государственных (муниципальных) услуг. С 2009 г. в соответствии с Приказом № 104н доведение бюджетных данных будет осуществляться двумя потоками, и отражение их на лицевых счетах распорядителей и получателей средств федерального бюджета будет отражаться обособленно.

Разработан совершенно новый механизм по детализации доводимых бюджетных данных, когда на основании п. 4ст. 217 БКРФ порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи утверждение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется по кодам расходов классификации операций сектора государственного управления дифференцированно для разных видов расходов бюджета и (или) главных распорядителей бюджетных средств.

Реализация этой нормы в приказе № 104н представлена описанием правил этой детализации при доведении и изменении Расходными расписаниями до распорядителей и получателей средств федерального бюджета укрупненных лимитов бюджетных обязательств.

Учет бюджетных обязательств

Несомненный интерес финансового органа заслуживает и приказ Министерства финансов РФ от 19.09.2008 № 98н «О Порядке учета органами Федерального казначейства бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета» (далее — Приказ № 98н). Этот документ предусматривает, что органами ФК будет осуществляться учет бюджетных обязательств, подлежащих оплате не только за счет средств федерального бюджета, но и возникающих у получателей средств федерального бюджета при осуществлении приносящей доход деятельности.

С 1 января 2009 г. учет будет вестись органом ФК в более простой форме — на основании представленных получателями средств федерального бюджета Заявки на кассовые расходы, Заявки на получение наличных денег. Эта норма вытекает из положений п. 2 приказа № 98н, определившего, что указанный приказ вступает в силу с 1 января 2009 г. за исключением вступающих в силу с 1 января2010г. положений приказа№ 98н, устанавливающих порядок постановки на учет бюджетных обязательств получателя средств федерального бюджета, возникающих на основании государственных контрактов, иных договоров.

Процедура учета обязательств с 2010 г. на основании отдельной формы, Сведения о бюджетном обязательстве, утвержденной приказом № 98н, по каждому заключенному государственному контракту (договору), потребует больших усилий и от органов ФК и получателей средств федерального бюджета, но она и позволит получать Министерству финансов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета уникальную информацию о всех бюджетных обязательствах, принятых бюджетными учреждениями. Причем эта информация поступит заблаговременно, еще до наступления момента ее оплаты получателем бюджетных средств, и ее можно использовать и при формировании бюджета, и для анализа исполнения бюджета.

О платных услугах

Хотя в соответствии с БК РФ средства от платных услуг, полученных бюджетными учреждениями, являются доходами соответствующего бюджета, однако ст. 5 Закона № 63-Ф3 пока еще ус-

танавливает право получать доходы от приносящей доход деятельности в особом порядке и проводить операции с этими средствами самим бюджетным учреждениям.

В силу принципа бюджетного законодательства Российской Федерации публично-правовое образование устанавливает самостоятельно порядок и организацию исполнения своего бюджета, это касается и операций с доходами бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности. Вместе с тем приказ Министерства финансов РФ от 01.09.2008 № 88н «О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности» (далее — Приказ № 88н) может быть взят финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на вооружение в плане изучения и использования при установлении собственного порядка, регулирующего этот вопрос до вступления в силу особого порядка, определяющего особенности использования учреждениями средств от платных услуг и средств от приносящей доход деятельности. Те положения приказа № 88н, которые учитывают особенности соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут быть применены в аналогичных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Приказ № 88н основан на другом приказе Министерства финансов РФ от 21.06.2001 № 46-н «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального бюджета от приносящей доход деятельности» (далее — Приказ № 46н), поэтому большинство его положений остались неизменными (обязательное наличие генерального разрешения главного распорядителя средств федерального бюджета и разрешение для каждого учреждения на ведение приносящей доход деятельности; по-прежнему документы (госконтракты, договора, накладные и т.д.), являющиеся основанием для санкционирования операций с указанными средствами, в орган ФК не представляются, хотя уточнены формы документов, процедуры их представления в ФК и органы ФК.

Главное, на что необходимо обратить внимание, это изменение санкционирования операций с расходами за счет средств от приносящей доход деятельности на их проверку Сведениям о сметных назначениях, содержащихся в смете доходов и расходов по приносящей доходдеятельности.

В действующей системе орган ФК в соответствии с п. 14 Инструкции, утвержденной приказом

№ 46н, проверяет платежные документы бюджетного учреждения на осуществление кассовых выплат на соответствие указанных в них кодов бюджетной классификации Российской Федерации содержанию операции и смете доходов и расходов по приносящей доход деятельности.

При этом для положительного результата проверки достаточно, чтобы код классификации операции сектора государственного управления (далее — КОСГУ) нашел отражение в Информации о смете независимо от суммы, установленной для данного кода КОСГУ, то в соответствии с приказом № 88н основанием для отказа органом ФК в приеме платежного документа (оформлении чека на получение наличных денег) является не только недостаточность общего неиспользованного остатка средств от приносящей доход деятельности, но и превышение сумм, указанных в платежном документе учреждения по соответствующим кодам КОСГУ, над показателями годовых сметных назначений, указанных в Сведениях о сметных назначениях, с учетом ранее произведенных кассовых расходов по данному коду бюджетной классификации.

Другие новые нормативные акты Министерства финансов РФ

С 1 января 2009 г. вступят в силу еще несколько приказов Министерства финансов РФ:

• от 15.08.2008 № 80н «О Порядке ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета»;

• от 01.09.2008 № 87н «О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета»;

• от 03.09.2008 № 89н «Об утверждении Правил обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;

• от 05.09.2008 № 92н «О Порядке учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»;

• от 16.06.2008 № 56н «Об утверждении Порядка завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году».

Почти все они прошли регистрацию в Министерстве юстиции РФ, поэтому познакомиться с указанными актами можно как на сайте Министерства финансов РФ, так и в системе «Консультант». Комментарий специалистов Министерства финансов РФ отдельных наиболее важных положений новой нормативной базы читайте в периодических изданиях.

Межбюджетные отношения

Что нового ждет финансовое сообщество в части межбюджетных отношений с 1 января 2009 г.? Многие годы в законах о федеральном бюджете традиционно присутствовала статья, устанавливающая обязательность учета операций с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субсидий, субвенций, на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в органах ФК. При этом на органы Федерального казначейства возлагался контроль за проведением операций по расходам указанных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства федерального бюджета.

В отличие от вышеназванной привычной всем нормы 13-я статья законопроекта о федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011гг. этого требования не содержит. То есть лицевые счета получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) могут быть открыты в 2009 г. в органах ФК только в тех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, которые заключили соглашения с органами ФК и передали отдельные функции финансовых органов на осуществление органам ФК.

Введение указанного порядка, во-первых, исключает наличие двух лицевых счетов у одного получателя бюджетных средств, которые ведутся и органом ФК, и финансовым органом; во-вторых, переносит предварительный контроль за осуществлением целевых расходов с ФК на финансовые органы. Именно они вместе с соответствующими главными распорядителями бюджетных средств будут нести ответственность за организацию бюджетного процесса своего бюджета и его исполнение, обеспечивающие соблюдение условий и достижение целей, установленных при предоставлении субсидий, субвенций из федерального бюджета.

Кроме вышеотмеченного, в 13-й статье законопроекта федерального закона о федеральном

бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., введена еще одна новая норма, касающаяся иных межбюджетных трансфертов.

Согласно п. 5 ст. 242 БК РФ межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.

При этом БК РФ устанавливает положения о порядке возврата в бюджет, из которого были ранее предоставлены межбюджетные трансферты, при отсутствии потребности в них, а также нормы, в случае если неиспользованный остаток субвенций и субсидий не перечислен в доход соответствующего бюджетадобровольно.

При этом обратите внимание, что БК РФ содержит такую норму только в отношении субсидий и субвенцией, а про иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, Кодекс умалчивает. В целях восполнения правового пробела ст. 13 законопроекта, имеющего одинаковую силу с БК РФ, вводит на 2009 г. положение, аналогичное субсидиям, субвенциям.

Согласно п. 4 вышеуказанной статьи не использованные в 2008 г. иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, полученные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами из федерального бюджета, подлежат использованию в 2009 г. на те же цели.

При установлении соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета отсутствия потребности в иных межбюджетных трансфертах в 2009 г. их остаток подлежит возврату в доход федерального бюджета.

В случае если неиспользованный остаток иных межбюджетных трансфертов не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

К сожалению, такая норма устанавливается только для иных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, на бюджеты субъектов Российской Федерации и на бюджеты муниципальных образований она не распространяется.

Принудительное взыскание

В целях реализации вышеуказанных норм БК РФ в 2007 — 2008 гг. Министерством финансов РФ разработан целый ряд нормативных актов, которые регулируют порядок бесспорного принудительного взыскания из бюджетов субъектов Российской

Федерации и местных бюджетов при установлении нарушения публично-правовыми образованиями норм бюджетного законодательства Российской Федерации.

Среди них приказ Министерства финансов РФ от 17.01.2008 № 6н, который устанавливает общие требования взыскания в соответствующий бюджет неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных в форме субсидий-субвенций.

Приказ № 6н устанавливает достаточно жесткие общие требования, согласно которым до 15 декабря главный распорядитель средств бюджета, предоставивший субсидии, субвенции, должен предупредить соответствующего администратора доходов бюджета, получившего эти субсидии-субвенции.

Если до 15 февраля бюджет-получатель не вернул остатки субсидий, субвенций в федеральный бюджет или бюджет субъекта Российской Федерации, или бюджет муниципального района (бюджет, предоставивший), оформляется уведомление о взыскании соответствующих целевых средств, которое направляется в орган ФК для их перечисления в бесспорном порядке в соответствии с уведомлением.

Расходные обязательства

Финансовым органам необходимо обратить внимание на письмо Министерства финансов РФ от 01.09.2008 № 02-13-10/2616, которое направлено в адрес всех главных распорядителей федерального бюджета. В своем письме Минфин России рекомендует главным распорядителям федерального бюджета при исполнении федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011гг. руководствоваться нормами бюджетного законодательства Российской Федерации в части предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Согласно положениям ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходными обязательствами согласно БК РФ (ст. 6) являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта

Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, установленным ст. 31 БКРФ, средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых органами государственной власти (органами местного самоуправления), иного публично-правового образования, могут предоставляться исключительно в форме межбюджетных трансфертов, под которыми согласно положениям ст. 6 БК РФ понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

На основании вышеуказанных норм бюджетного законодательства Российской Федерации расходы по исполнению расходных обязательств субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, в том числе в связи с необходимостью приобретения основных средств, материальных запасов, автотранспорта, оборудования, лекарственных средств или иного имущества (далее — имущество), осуществляются в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

Государственными (муниципальными) заказчиками на закупку указанного имущества должны

являться исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления), а не федеральные органы исполнительной власти.

При этом на основании ст. 132 БК РФ, предусматривающей норму о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, в нормативных правовых актах Правительства РФ, определяющих условия предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, выделяемых на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), возникающих в связи с закупкой необходимого имущества, могут устанавливаться особые условия предоставления таких субсидий.

Так, в случае определения соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета единого перечня имущества и предъявления единых требований к нему главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении соответствующей субсидии может быть принято решение о включении в условия получения субъектом Российской Федерации субсидии положения о проведении централизованного размещения заказа для государственных нужд на право заключить государственные контракты на закупку соответствующего имущества (далее — централизованный заказ) государственными заказчиками — исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.