Публичная служба в правовом государстве

УДК 35.08

DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-4-66-70

Публичная служба в правовом государстве С. В. Дергачев

Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола

В статье рассматривается конституционно-правовая связь формируемого в России правового государства с реализацией принципа публичности в деятельности государственных и общественных институтов. Указанная связь обусловливается, по мнению автора, посредством института публичной службы, функционирование которого должно рассматриваться не столько в административно-правовом, сколько в конституционно-правовом пространстве.

Ключевые слова: правовое государство, публичность, признаки публичности, публичная служба, принципы публичной службы, публичный служащий, государственная гражданская служба, муниципальная служба.

Public service in a constitutional state S. V. Dergachev

Mari State University, Yoshkar-Ola

In the article the constitutional and legal connection of the legal state formed in Russia with the implementation of the principle of publicity in the activity of state and public institutions is considered. The specified connection is caused, according to the author, by means of institution of public service which functioning has to be considered not so much in the administrative and legal, as in the constitutional and legal space.

Keywords: constitutional state, publicity, signs of publicity, public service, principles of public service, public employee, public civil service, municipal service.

Развитие базовых конституционных принципов, а также исторический анализ конституционного процесса в современной России в преддверии 25-летия российской Конституции представляется актуальным для анализа деятельности публичной власти и, следовательно, определения фактического уровня сформированности и действенности конституционной концепции российской государственности на настоящем этапе. Как справедливо, отмечал один из разработчиков текста Конституции Российской Федерации С. М. Шахрай, Конституция задала не только грандиозный масштаб проводимых в стране преобразований, не только ввела в оборот целый ряд новых политико-правовых понятий, но и поставила целый круг проблем, которые решаются и которые еще предстоит решать в рамках совершенствования российского государства1.

1 Конституция Российской Федерации: энцикл. словарь / авт. колл.: В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. М.: Большая Российская Энциклопедия. 1995. 416 с. С. 5.

Общеизвестно, что конституционные нормы и принципы определяют развитие общественных отношений во всех сферах деятельности государства. При этом в наиболее общей форме конституционные принципы реализуются через систему конституционных правоотношений как базовых правоотношений, составляющих ядро и обеспечивающих единство всей системы правоотношений Российской Федерации. В контексте настоящей статьи можно согласиться с мнением Е. В. Лун-гу, что конституционными правоотношениями следует признавать отношения, направленные на реализацию принципов правового государства: господство (верховенство) права; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; взаимная ответственность государства и личности; принцип разделения властей [7, с. 17]. Здесь же заметим, что еще со времен появления фило-софско-правовой доктрины И. Канта феномен правового государства традиционно обусловливается действиями государства исключительно

© Дергачев С. В., 2018

Vestnik of the Mari State University Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 4

на основе конституционного права, отвечающего воле народа, следствием чего в таком государстве не может быть ограничения прав граждан в области личной свободы, совести, мысли, хозяйственной деятельности. Именно поэтому современные отечественные правоведы, например В. Е. Чиркин, верховенство права рассматривают как один из основных принципов правового государства [11]. Однако право играет приоритетную роль лишь в том случае, если оно выступает мерой свободы всех и каждого, если действующие законы реально служат фундаментальным интересам народа и государства, а их реализация расценивается обществом как справедливость. Вместе с тем каждому понятно, что развитое законодательство еще не свидетельствует о наличии в обществе правовой государственности. Например, в декабре 2016 года Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел социологическое исследование о знании и отношении россиян к Конституции Российской Федерации. Мнения россиян по вопросу значимости Конституции в масштабах страны разделились: 34 % респондентов сказали, что документ крайне важен для жизни общества, 32 % - что его роль незначительна и 27 % - что все положения Конституции являются лишь формальностью, а в реальности не исполняются. Наиболее часто нарушаемыми правами Конституции россияне считают право на охрану здоровья (34 %), труд (30 %), жилище (29 %), социальное обеспечение (28 %), защиту прав и свобод (26 %), в т. ч. право частной собственности, пред-принимательства(20 %). При этом многие участники опроса отмечают важность прав и свобод, провозглашенных Конституцией1. Эти, а также результаты других социологических исследований по проблемам качества общественных и правовых институтов в нашей стране2 в рамках настоящей статьи можно интерпретировать как несоответствие правовых возможностей, сформированных в нашей стране на основе конституционных установлений, и результатов их реализации соответствующими субъектами. Данный вывод, по нашему

1 Материалы социологического исследования ВЦИОМ, 3-4 декабря 2016 г. URL: http://www.wciom.ru/ (дата обращения: 04.11.2018).

2 Материалы социологического опроса Центра экономических и политических реформ (ЦЭПР), январь-март 2016 г. URL: http://cepr.su/wp-content/uploads/2016/04/ (дата обращения: 06.11.2018).

мнению, не позволяет констатировать завершение процесса формирования правового государства в Российской Федерации.

С учетом общественных ожиданий и реально складывающейся практики развития современного российского общества В. К. Цечоевым и А. Р. Швандеровой предложена удачная, на наш взгляд, дефиниция: правовое государство - это политико-правовая организация гражданского общества, призванная управлять его делами на принципах конституционализма, верховенства закона, гражданского (социального) согласия, га-рантированности, реальности и защищенности прав и свобод человека (гражданина), взаимной ответственности личности, власти и общества, утверждения незыблемости правопорядка3. В данной дефиниции предлагается обратить внимание на функцию (предназначение) современного правового государства - управление общественными делами. Известно, что реализация правовых норм (т. е. управление) в современном государстве осуществляется посредством системы соответствующих правовых институтов, главным качеством (признаком) которых, в концепции правового государства является публичность. Публичность в современной политико-правовой реальности допустимо трактовать как коллективность, доступность вниманию и пониманию социума общественную политику и иные виды деятельности4.

Некоторые исследователи, например, Г. В. Ата-манчук или С. Е. Чаннов, характеризуют признак публичности так же и как направленность на достижение общественного блага [3; 9].

Поскольку в соответствии с Конституцией России (ст. 3) в нашей стране единственным источником власти является народ, то проблема обеспечения публичности основных социальных институтов имеет выраженное конституционно-правовое основание, которое, на наш взгляд, в практике, прежде всего, государственного управления в полной мере не учитывается.

В связи с этим напомним, что известный немецкий философ и социолог Ю. Хабермас считал публичность особой сферой коллективности, в которой сочетаются процессы организации и самоорганизации, управления и самоуправления и где «правящие силы», «политические элиты», аппараты государственной власти, политических

3 Цечоев В. К., Швандерова А. Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017. 330 с. С. 76.

4 Философский словарь. URL: https://dic.academic.ru/

партий, органы местного самоуправления связывают микропроцессуальные отношения приватной сферы с высшими уровнями государственной макровласти1. В этом контексте трудно не согласиться профессором Н. М. Казанцевым, который считал, что «само государство есть публичное право народа» [5, с. 322]. В свою очередь, безусловно, прав и профессор С. А. Авакьян, утверждающий, что публичная власть не может быть сведена только к государственной власти [1, с. 5]. По нашему мнению, публичность в настоящее время следует понимать как практическую легитимную, на основе общегражданского согласия, реализацию социальными институтами всеобщего интереса с учетом динамики (флуктуации) этого интереса. Являясь комплексной (и системной) характеристикой, публичность, как представляется, с необходимостью включает такие элементы (принципы) как демократичность, конституционность (законность), гласность, открытость, транспарентность правовых процедур, общественный и гражданский контроль. Каждый из этих элементов (принципов) в настоящее время еще требует социологического осмысления (переосмысления) и соответствующего юридического оформления. Здесь же отметим, что внедрение указанных принципов может быть обеспечено посредством учреждения и функционирования в Российской Федерации публичной службы как правового и социального института и, в то же время, как механизма связности власти и общества, позволяющего обеспечить реализацию принципа народовластия. Невысокий уровень доверия населения к государственным и иным институтам публичной власти в нашей стране, о котором говорилось выше, а также необходимость решения приоритетных национальных задач, способствовали повышению научного внимания к проблематике публичной службы. Так, Д. А. Черногоров на основе анализа реформирования института отечественной государственной службы и адми-нистративно-деликтного законодательства обосновывает необходимость выработки единого межотраслевого понятия публичного должностного лица в административно-правовом контексте [10]. М. А. Мокосеева и Д. С. Михеев раскрывают связь правового государства и публичной службы через механизмы гласности и общественного кон-

1 Новая философская энциклопедия: в 4 т. / под ред. В. В. Степина. 2010. М.: Мысль. 736 с.

троля2 [8]. И. А. Алексеевым в исторической ретроспективе рассмотрен процесс развития института публично-правовой ответственности органов публичной власти, в частности, муниципально-правовой ответственности российских органов местного самоуправления перед населением [2]. А. Р. Езекян на основе анализа зарубежной практики раскрывает логику реформирования отечественной модели публичной службы и определяет пути повышения ее эффективности на основе решения ряда первоочередных задач, среди которых менеджеризация как экономико-правовая модель современной публичной службы. При этом автор определяет публичную службу как институт государства или подструктуру, направленные на рациональное и должное выполнение государственных функций [4]. В. А. Коновалов, исследуя содержание и роль российской публичной службы на основе зарубежного опыта, приходит к выводу, что международный термин «публичная служба» предлагает точное отображение содержания служебной деятельности государственных и муниципальных служащих. Как один из институтов демократической политической системы, публичная служба призвана обеспечивать устойчивую взаимосвязь различных элементов государственных отношений и политического процесса, что способствует целостности и системности государства. Вместе с тем публичная служба является только частью государственного аппарата, одним из способов реализации функций государства и управления обществом [6].

Однако в названных работах мы не обнаружили ясного определения публичной службы, что по-видимому связано с трудностями однозначной интерпретации этого феномена. На наш взгляд, здесь допустим подход, в свое время предложенный профессором В. И. Шкатуллой, исследовавшего сущностное содержание термина «государственная служба» посредством исследования этимологии понятия «служба». Он пришел к выводу, что в России под службой традиционно понимаются «отношения долга, верности, преданности, готовности исполнения дела...»3. Именно поэтому

2 Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: учеб.-метод. пособие / Мар. гос. ун-т; Д. С. Михеев, Т. Н. Михеева. Йошкар-Ола, 2018. 92 с.

3 Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации») / отв. ред. В. И. Шкатулла. М.: ОАО «Изд-во «Экономика», 1999. 678 с. С. 60.

Vestnik of the Mari State University Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 4

регулирование муниципальной службы, направленной на обеспечение интереса местного сообщества, нормами трудового права, С. Е. Чаннов определил как «квазипубличность» [9], которая сохраняется и по сию пору.

Исторически сложилось так, что в Российской Федерации к основным видам публичной службы относятся государственная служба (во всех ее видах) и муниципальная служба. Между тем в нашем государстве на современном этапе его развития существуют и другие социальные практики, характеризующиеся публичной направленностью и высокой общественной значимостью, например, в сферах образования, здравоохранения, финансового регулирования. К таким практикам в полной мере можно отнести профессиональную деятельность депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, членов Правительства России, избранных глав муниципальных образований и других. Названные категории

российских граждан явно и в полном объеме реализуют конституционный принцип о примате прав, свобод, гарантий человека и гражданина.

Таким образом, по нашему мнению действенность публичной службы в правовом государстве должна обеспечиваться, прежде всего, нормами конституционного права. Но для этого следует сначала ввести это понятие в текст российской конституции. Обратим внимание, что в статье 32 Конституции Российской Федерации говорится о равном доступе граждан только к государственной службе, хотя в настоящее время сложилось устойчивое понимание и муниципальной службы, как публичного правового социального института. С учетом этого полагаем целесообразным изложить часть четвертую статьи 32 Конституции России в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к публичной службе, включая государственную службу и муниципальную службу».

Литература

1. Авакьян С. А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5-11.

2. Алексеев И. А. К вопросу о становлении и развитии российского законодательства о юридической ответственности органов публичной власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 3. С. 27-31.

3. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография. М.: Изд-во РАГС, 2002. 272 с.

4. Езекян А. Р. Основные модели публичной службы (сравнительно-правовое исследование) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 72-74.

5. Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Изд-во РАГС, 2001. 493 с.

6. Коновалов В. А. Публичная служба в Российской Федерации: к вопросу определения содержания и роли в системе государственного аппарата // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Т. 14. № 1. 2014. С. 86-90.

7. Лунгу Е. В. Конституционные правоотношения в социальной сфере // Социальное и пенсионное право. 2018. № 3. С. 17-21.

8. Мокосеева М. А. Свобода слова и ее ограничения: правовой анализ понятия, содержания и принципов реализации свободы слова в России и ряде зарубежных государств: монография / Мар. гос. ун-т; М. А. Мокосеева. Йошкар-Ола, 2015. 208 с.

9. Чаннов С. Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2008. № 18. С. 24-30.

10. Черногоров Д. А. Публичная служба и должностное лицо // Административное и муниципальное право. М.: Nota Bene, 2014. № 8. С. 749-755.

11. Чиркин В. Е. Верховенство права в правовом государстве: терминологические вопросы конституционного права // Право и современные государства. 2016. № 5. С. 9-19.

References

1. Avak'yan S. A. Konstitutsionnaya teoriya i praktika publichnoi vlasti: zakonomemosti i otkloneniya [Constitutional theory and practice of public authority: regularities and deviations]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and Municipal Law, 2015, no. 10, pp. 5-11. (In Russ.).

2. Alekseev I. A. K voprosu o stanovlenii i razvitii rossiiskogo zakonodatel'stva o yuridicheskoi otvetstvennosti organov publichnoi vlasti [On the issue of the formation and development of Russian legislation on the legal responsibility of public authorities]. Munitsipal'naya sluzhba:pravovye voprosy = Municipal service: legal issues, 2016, no. 3, pp. 27-31. (In Russ.).

3. Atamanchuk G. V. Sushchnost' gosudarstvennoi sluzhby: istoriya, teoriya, zakon, praktika: monografiya [The essence of public service: history, theory, law, practice: monograph]. Moscow: Izd-vo RAGS, 2002, 272 p. (In Russ.).

4. Ezekyan A. R. Osnovnye modeli publichnoi sluzhby (sravnitel'no-pravovoe issledovanie) [Basic models of public service (comparative legal research)]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noeparvo = Constitutional and municipal law, 2015, no. 10, pp. 72-74. (In Russ.).

5. Kazantsev N. M. Publichno-pravovoe regulirovanie gosudarstvennoi sluzhby: institutsionno-funktsional'nyi analiz [Public legal regulation of public service: institutional and functional analysis.]. Moscow: Izdatel'stvo RAGS, 2001, 493 p. (In Russ.).

6. Konovalov V. A. Publichnaya sluzhba v Rossiiskoi Federatsii: k voprosu opredeleniya soderzhaniya i roli v sisteme gosudar-stvennogo apparata [Public service in the Russian Federation: on the issue of determining the content and role in the system of state apparatus]. Vestnik Yuzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta = Bulletin of the South Ural State University, vol. 14, no. 1, 2014, pp. 86-90. (In Russ.).

7. Lungu E. V. Konstitutsionnye pravootnosheniya v sotsial'noi sfere [Constitutional legal relations in the social sphere]. Sotsi-al'noe ipensionnoeparvo = Social and pension law, 2018, no. 3, pp. 17-21. (In Russ.).

8. Mokoseeva M. A. Svoboda slova i ee ogranicheniya: pravovoi analiz ponyatiya, soderzhaniya i printsipov realizatsii svobody slova v Rossii i ryade zarubezhnykh gosudarstv: monografiya [Freedom of speech and its limitations: legal analysis of the concept, content and principles of freedom of speech in Russia and a number of foreign countries: monograph]. Mar. St. Un-ty; M. A. Mo-koseeva, Yoshkar-Ola, 2015, 208 p. (In Russ.).

9. Channov S. E. Munitsipal'naya sluzhba v kontekste sluzhebnogo i trudovogo prava: publichnost' ili kvazipublichnost'? [Municipal service in the context of service and labor law: public or quasi-public?]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law, Moscow: Yurist, 2008, no. 18, pp. 24-30. (In Russ.).

10. Chernogorov D. A. Publichnaya sluzhba i dolzhnostnoe litso [Public service and official]. Administrativnoe i munitsipal'noe parvo = Administrative and municipal law, Moscow: Nota Bene, 2014, no. 8 (80), pp. 749-755. (In Russ.).

11. Chirkin V. E. Verkhovenstvo prava v pravovom gosudarstve: terminologicheskie voprosy konstitutsionnogo prava [The rule of law in a state of law: terminological issues of constitutional law]. Pravo i sovremennye gosudarstva = Law and modern states, 2016, no. 5, pp. 9-19. (In Russ.).

Статья поступила в редакцию 17.10.2018 г.; принята к публикации 16.11.2018 г.

Submitted 17.10.2018; revised 16.11.2018.

Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.

The author has read and approved the final manuscript.

Для цитирования:

Citation for an article:

Дергачев С. В. Публичная служба в правовом государстве // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2018. Т. 4. № 4. С. 66-70. DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-4-66-70

Dergachev S. V. Public service in a constitutional state. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 4, pp. 66-70. DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-4-66-70 (In Russ.).

Об авторе

Дергачев Сергей Валентинович

About the author Sergey V. Dergachev

кандидат социологических наук, доцент, Заслуженный работник государственной службы Республики Марий Эл, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, dergachev_sv@mail.ru

Ph. D. (Sociology), Associate Professor, Honoured worker of public service of the Mari El Republic, Mari State University, Yoshkar-Ola, dergachev_sv@mail.ru