Политическое моделирование публичной службы

УДК 070

О. В. волох

Омский государственный педагогический университет

ПОЛИТИЧЕСКОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ_

Данная работа представляет собой научно-теоретическое исследование, проводимое на этапе реформирования политической системы Российской Федерации. В комплексе рассмотрены теоретико-методологические вопросы построения государственно-служебных отношений, формирования политических моделей управления и возможное их применение в российском обществе.

Научное исследование носит комплексный характер и может быть использовано в рамках учебного пособия по политологии, правоведению, журналистике и государственному и муниципальному управлению.

Проблема отношения публичной службы и политической власти - один из коренных вопросов общественных наук. Институционально-правовые основы деятельности публичной службы, принципы политической нейтральности и способы интеракции политической власти, публичной службы и общества в различных политических системах вырабатывают определенное понимание моделей публичной службы.

Феномен моделирования публичной службы традиционно привлекает к себе внимание зарубежных и российских политологов, историков, юристов и социологов. В отличие от юридической и социологической науки, изучающей внутренние проблемы развития государственной службы и административные аспекты государственности, политическая наука сосредоточивает внимание преимущественно на «внешнем измерении» службы, помещая ее в более широкий социальный контекст. Одна из центральных проблем в этой связи — моделирование взаимодействий политической и административной деятельности, политики и службы.

С появлением государства и дифференциацией общественной структуры на управляющих и управляемых происходит дальнейшее структурирование управляющей политической модели. Это обусловлено наличием двух базовых функций публичного управления, связанных, во-первых, с принятием ключевых управленческих решений и, во-вторых, с их реализацией. Таким образом, деятельность органов публичной власти подразделяется на деятельность политических должностных лиц и административную деятельность (т.е. службу). При этом «цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны ... администрация всегда представит нам совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти». Указанная дифференциация порождает важнейшую общественную проблему — соотношение политического и административного управления, определение «границ» вмешательства политической элиты в разрешение административных вопросов и бюрократического аппарата - в политическую деятельность'.

В условиях демократического режима данная проблема трансформируется в конкретную задачу — обеспечить, с одной стороны, эффективную непрерывную работу государственного аппарата независимо от смены у власти политических партий и бло-

ков, с дру гой — реализовать политическую программу победивших на выборах сил.

Замещение политических должностей осуществляется на основе конкуренции в ходе выборов, а административные должности замещаются исключительно на основе оценки профессиональных качеств (через открытый конкурс и механизмы служебной карьеры). Таким образом, формируются открытая, включенная в сферу политической конкуренции элита и профессиональный, независимый от политической конъюнктуры аппарат, призванный реализовы-вать программы победивших на выборах политических сил, исходя из принципа лояльности. Заметим, что практическая реализация положений данной концепции способствовала как созданию на Западе профессионального чиновничества, играющего важную оптимизирующую и стабилизирующую роль в системе публичного управления, так и реализации деклари-рованногов конституциях демократических стран права на равный доступ граждан к публичной службе2.

Возникшая на базе исследования реальной управленческой практики критика концепции дихотомии политики и службы, развеивает миф о «рациональной бюрократии», беспрекословно реагирующей на политические импульсы, исходя из принципа лояльности. Выясняется, что через ряд механизмов (служебное консультирование и предоставление информации, административное нормирование, служебную самодеятельность) государственная служба и бюрократический аппарат оказываются «введенными в политику». Причастность к формированию и проведению государственной политики позволяет служащим не только соучаствовать в принятии политических решений, но и выступать в качестве самостоятельного политического фактора — проводить собственную политическую линию.

Современные западные политические режимы нашли в целом эффективные политические модели поддержания если не классической дихотомии: «политика — служба», то, по крайней мере, ситуации, когда государственный аппарат при всей его вовлеченности в политический процесс все же подотчетен как политическому классу, так и обществу. При этом в периоды структурных реформ «политическое давление» на публичную службу усиливается (серьезные реформы здесь были осуществлены, в частности, в период «неоконсервативной революции»)3.

Исходя из выше изложенного, можно выделить следующие политические модели публичной службы, функционирующие в политических системах западных государств:

— традиционную, модернизационную, транзи-торную модели (по С. Эйзенштадту);

— модели сочетания "партийности" и "политизированности" публичной службы в развивающихся странах (по Ф. Риггсу);

— идеальную, реальную и конвергирующую модели взаимодействия государственной службы и политической власти (поДж. Эбербаху);

— формально-конституционное, контр-формаль-но-конституционное, политико-административное и теоретическое моделирование по У. Нисканену (по К. Сикстону).

Как видно, представителями различных течений и школ создано немало интересных моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых являлась модель С. Эйзенштадта (1963 г.), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в уело- . виях традиционного, современного и переходного обществ4:

1) традиционная модель — «бюрократия, ориентированная на правительство» - характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемое его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого; эту модель характеризует полная слитность службы с политикой в духе описанных Н. Макиавелли кли-ентелистских отношений: «...государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством. Эти доверенные лица будут всячески поддерживать государя, зная, что им поставлены у власти и сильны только его дружбой и мощью. Но и государь со своей стороны должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности ...»5;

2) модернизационная модель — «бюрократия, ориентированная на общество» - характеризуется правовой и социальной защищенностью служащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимостью от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель — «бюрократия, ориентированная на саму себя» - характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модели Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), они представляют немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности

характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в политологической литературе приобрели и модели Ф. Риггса (1969 г.), различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство1':

1) «партийно-ориентированную» - рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;

2) «собственно политизированную», т.е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.

Исследователь пришел к выводу о существовании корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии.

Понятие «политизированность» у данного автора означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и публичная власть, был дан в 1981 году Дж. Эбербахом и его соратниками Р. Патнэмом и Б. Рокманом7:

1) модель — самая простая и, в этом смысле — «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Ве-бера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична; «различия между политикой и управлением, между принятием решений и их выполнением подходит на сказочного чеширского кота, при близком рассмотрении которого субстанция исчезает и остается одна только насмешливая улыбка»".

2) модель — «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции — бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики: придают решениям четкую политическую направленность.

Эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все явственнее выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов.

3) модель — «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, ачиновники — выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию четвертой модели — «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бю-рократая.

Своеобразную модель взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из Великобритании К.Сикстон10. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей. Первая модель обозначена им как «формаль-

но-конституционная», существующая в британской конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом; долг чиновника — ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик.

Вторая модель выступает «контробраэцом» официальной первой версии: речь идет о позиционировании чиновничества в политической системе, его неограниченном доступе к информации и документам, вменяемой в его обязанности экспертно-консульта-ционной функции и т.д.; о всевластии бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков.

Третья модель названа автором «политико-административной» или «пасторалью в Уайт-холле»: никаких конфликтов, а тем более войн между элитами нет; отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что служащие предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование. Министры же, в свою очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувствительность»". В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников.

В качестве четвертой модели К. Сикстон приводит теоретическое построение У- Нисканена, ценность которого он усматривает не столько в критике реальной власти бюрократии, сколько в выявлении последствий употребления этой власти. Существенным элементом экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижением по службе и т.д.

Сопоставив все упомянутые выше формулы взаимоотношений политиков и служащих, К. Сикстон еще подтверждает магистральную для политической науки позицию: формально-конституционная модель параллельного существования двух раздельных сфер — политической и административной (политики принимают решения, а чиновники с энтузиазмом их выполняют) — карикатура истинного разделения труда между политикой и службой. В процессе управления выдержать в «чистоте» эту идеальную модель невозможно. Не более 1 % всей работы министерства идет перед глазами министра, в его присутствии; его контроль — это меньше всего вопрос отдачи приказов и больше всего результат непрямого влияния, создания соответствующего климата, прогнозирования ситуации, налаживания связей с парламентом, общественностью и т.д. Гибкие и тонкие связи между сферами политики и управления создают сложности для конституционной доктрины. Однако развитие института омбудсмена и парламентских комитетов по контролю за деятельностью бюрократии, общественные движения в поддержку «открытого правительства» свидетельствуют о всеобщем признании того факта, что служащие ни в коем случае не являются лишь механическими исполнителями чужих политических решений.

Специфика сегодняшней российской постгота-литарной переходности применительно к деятельности госаппарата заключается в практическом исчезновении прежних достаточно жестких формаль-

ных правил, регулировавших его социальную деятельность, хотя и не отрицавших способов теневого социального поведения чиновников, но в значительной степени их ограничивавших.

Исчезновение «партии-государства» и номенклатурной организации, деградация прежней административной этики, неразвитость гражданского общества, незрелость современного политического класса привели к превращению российского чинов-ничествав «квазибюрократический правящий класс» (A.B. Оболонский)12, внутренние интеракции в котором, а также взаимодействие с обществом строятся на основе клиентарных связей и отношений (М. Н. Афанасьев) |3. Модель современной российской публичной службы, пользуясь классификацией С. Эйзен-штада, можно определить как транзиторную, т.е. «службу, ориентированную на себя». Ее главная особенность - политико-правовая бесконтрольность чиновничества. Другое политическое моделирование сегодня не может применяться в чистом виде к публичному управлению в России, в связи с теми политическими, экономическими и социальными условиями которые сложились в стране. В этой связи очевидна ориентация на модернизационную модель в современной административной реформе российской публичной службы. В стратегическом плане — это придание ей минимально необходимых признаков рациональности:

1) обеспечение формально-юридической независимости от политики, правовая и социальная защита служащих при условии неукоснительного соблюдения ими закона;

2) гарантированный карьерный рост, высокий уровень дисциплины и качества управления;

3) контроль политического класса и гражданского общества за деятельностью управленцев;

4) ограничение и изживание протекционизма в кадровой политике.

Соблюдения всех четырех составляющих приведет российское общество к формированию реальной модернизационной модели публичной службы.

Рационально организованная, профессиональная публичная служба в Российской Федерации, на основе указанного политического моделирования, является важнейшим условием и средством реализации прав человека, включая право на участие в публичном управлении.

Библиографический список

1. Комаровский B.C. Государственная служба и СМИ. Воронеж, 2003. С. 16.

2. Комаровский B.C. Указ. соч. С.19.

3. Комаровский B.C. Указ. соч. С. 15.

4. Eisenstadt S. Les problèmes de bureaucratie naissante dans les regions en développement// HoselitzB.F.. MooreW.E. Industrialisation et société. S.L.. Mouton. 1963. PP. 130-131.

5. Макиавелли H. Государь. M., 1990. C. 12,15,70.

6. Riggs F.W. The structure of government and administrative reform// Braibanti R. (ed.) Political and administrative development. Duke University Press. London, 1989. P. 94.

7. Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Démocraties. Harvard, 1981. P. 56.

8. Ibid., P.6.

9. Timsit G. Administration et Etats: etude compare. Parus, 1987. P. 37.

10. Theakston K. Ministers and Civil Servants // Governing in theUK in the 1990's. Ed. By R. Pyper and L. Robbins. London, 1995. P. 43-60.

11. Heclo H„ Wildavsky A. The Private Government of Public Money. London, 1981. P. 67.

12. Оболонский А. В. Государственная служба (комплексный подход). М, 1999. С. 58.

13. Афанасьев М. Н. Клиентеллизм и российская государственность // Исследование клиентарных отношений, их роль в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности,

их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. М., 2000. С. 320.

ВОЛОХ Олег Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения и методики преподавания права Омского государственного педагогического университета.

УДК 008 О. Л. АМЕЛИНА

М. И. МАШКАРИН

Московская современная гуманитарная академия

Омский государственный технический университет

ЕВРАЗИЙСКАЯ ЦИВИЛИЗАЦИЯ И ОБЩЕЧЕЛОВЕЧЕСКИЕ ЦЕННОСТИ

Реформы, проводимые по западным лекалам на постсоветском пространстве, губительны для евразийской цивилизации. Развитие возможно только на основе уважительного и бережного отношения к собственной истории, культуре, традициям.

В конце XX — начале XXI вв. Россия в очередной раз переживает переломный момент своего развития. Из социального в большевистской трактовке государства, каким был СССР, Россия делает попытку построения общественных отношений на основе демократии и либерализма, получивших наибольшее распространение в странах Западной Европы и США. Такой вектор развития, в значительной мере вынужденный, является этапом закрепления итогов «холодной войны», в результате которой вырабатывается новая архитектура мирового устройства, которая, не сложившись окончательно, становится явно несимметричной и неустойчивой [4].

Россия, как и другие страны бывшего СССР, оказались в сложной ситуации, утрачены многие прежние внешнеполитические активы, экономические и торговые связи. Обрушение национальных экономик в постсоветских республиках породило безработицу и другие социальные пороки, рыночные отношения проникли в духовную сферу, образование, медицину.

Коренное преобразование государства, общества, всей сферы экономики были неизбежны — страну тянули вниз непомерно разраставшийся военно-промышленный комплекс, громадная армия, дружеская помощь идеологическим союзникам, которые пожирали сотни миллиардов рублей во имя противостояния «мировому империализму». В 90-е годы замедлились темпы развития экономики, в стагнации находилось сельское хозяйство. Экономика медленно осваивала новые технологии, рос дефицит товаров, а их качество зачастую снижалось.

К этому времени, когда в стране стали отчетливо проявляться системные кризисные явления, в обществе еще не созрели силы, способные выверенным образом провести необходимые для государства и общества реформы. Характерная для «догоняющего» социально-экономического развития тактика проры-

вов и толчков всегда содержит в себе много противоречий, что и проявилось в период горбачевского «лавирования» (1985-1991 гг.), а затем и ельцинско-гайда-ровской «либерализации» (с 1992 года) - обвальной, катастрофической ломки устоявшегося старого и разбазариванием всенародного богатства, созданного многими поколениями наших соотечественников. Такая дилетантская «реформа» принесла большей части населения нашего Отечества огромные нравственные и физические страдания.

«Беловежские соглашения» Ельцина-Кравчука-Шушкевича, игнорируя волю народов Союза Советских Социалистических Республик, высказанную на общенародном референдуме, одним махом развалили государство на куски, а заодно и разорвали экономические связи ранее действовавшего единого народнохозяйственного организма, подорвали стабильность и оборону распавшейся страны. Созданное на развалинах СССР Содружество Независимых Государств (СНГ) явилось ничем иным, как псевдоконфедеративным устройством, «скрепленным» многими документами, никого и ничему не обязывающими, носящими, как правило, чисто декларативный характер. Прошедший со времени создания СНГ период показал, что благие пожелания и намерения, прописанные в различных документах его участников, не имеют четкого механизма реализации. Именно поэтому в последние годы руководство новой России, формально не отказываясь от идеи активизировать роль СНГ, стало делать крен на выработку собственной государственной позиции, опираясь на собственные силы.

Затянувшийся «переходный период» свидетельствует о непрофессионализме российских реформаторов, совершенно не учитывающих отечественную историю и менталитет русского человека и, напротив, сильно преувеличивающих роль либерализма и рынка как автоматических регуляторов развития.