Институциональная адаптация государственно-частного партнерства к условиям и ресурсам региона

А.И. Мордвинцев

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ АДАПТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА К УСЛОВИЯМ И РЕСУРСАМ РЕГИОНА

Аннотация

В статье рассмотрены методологические проблемы институционализации проектов государственно-частного партнерства. Оформление прав участия, полномочий по управлению, ответственности за результаты, распределения рисков необходимо на макроуровне управления, региональном и муниципальном уровне, на уровне проекта и конкретных предприятий. В рамках рассмотренных схем взаимодействия предложены

2011 № 1

Вестник Ростовского государственного экономического университета

направления институционализации на каждом из уровней. Приведены примеры из практики деятельности конкретных муниципальных образований.

Annotation

In this article, the methodological problems of institutionalization of projects of the state-private partnership are considered. Registration the rights of participation, powers on management, responsibility for results, distribution of risks is necessary at the macro level of management, regional and municipal levels and at level of the project and the concrete enterprises. In the framework of the considered schemes of interaction proposed directions of institutionalization at each levels. There are examples from the practice of activity of concrete municipalities.

Ключевые слова

государственно-частное партнерство, региональные и муниципальные проекты, схемы взаимодействия партнеров, институциональные условия, стадии создания ГЧП.

Keywords

State-private partnership, regional and municipal projects, schemes of interaction partners, institutional conditions, stages of creation SPP.

В России постепенно начинает формироваться тенденция трансформации государственно-частного партнерства из схемы привлечения инвестиций в эффективную форму управления инвестиционно-строительными проектами. Эта тенденция подтверждается все более активным распространением такой формы сотрудничества власти и бизнеса за счет получения преимуществ проектов ГЧП:

• привлечение негосударственного финансирования для инвестиций в объекты государственного значения;

• сокращение государственных расходов на содержание (эксплуатацию) объектов инфраструктуры;

• разделение рисков проекта между государством и частными инвесторами;

• обеспечение экономически эффективного управления реализацией проекта путем передачи управленческих функций частному инвестору;

• привлечение современных, высокоэффективных технологий в развитие инфраструктуры;

• улучшение инвестиционного климата, привлекательность ГЧП для де-

ловых кругов;

• доступ к видам деятельности традиционно государственной сферы;

• прямая государственная поддержка и участие;

• использование зарубежного

опыта;

• возможность долговременного размещения инвестиций под устраивающие гарантии;

• возможность выбрать из большого числа проектов, привлекательность ГЧП для государства;

• решение системных проблем развития (неразвитость инфраструктуры, энергетики, ЖКХ и т. д.);

• снижение бюджетных затрат за счет привлечения частных средств;

• повышение качества и эффективности работ и услуг;

• увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет;

• повышение инвестиционной и инновационной активности;

• повышение уровня конкуренции, снижение тарифов, укрепление социальной стабильности;

• возможность разделить риски, распределить их между партнерами.

Однако возможность получения описанных преимуществ определяется использованием конкретной схемы взаимодействия, в которой определяется объем передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционные обязательства сторон,

Очевидно, что наличие существенных различий между механизмами реализации проектов ГЧП требуют де-

принципы разделения рисков между партнерами, ответственность за проведение различных видов работ, в том числе строительство, эксплуатация, управление и пр. В мировой практике сложились следующие схемы партнерств.

тально проработанной законодательной и нормативной базы соглашений. Однако это традиционный взгляд на пробле-

Таблица1.Возможные схемы взаимодействия участников ГЧП

Схема взаимодействия Характеристика

строительство - эксплуатация/управление - передача используется, главным образом, в концессиях, когда инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации построенного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств, после чего объект возвращается государству

строительство - владение - эксплуатация/ управление - передача частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти. Существует также обратный вариант, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность

строительство - передача - эксплуатация/ управление передача объекта государству сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения

строительство - владение - эксплуатация/ управление созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора

строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов

проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление -передача ответственность частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование

проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация /управление помимо ответственности частного партнера за проектирование, специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов

му, при котором мотивация инвесторов рассматривается только в экономической и правовой плоскости. При этом нежелание частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор зачастую связано с тем, что он не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны государства образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе, то есть на принципах партнерства. Поэтому важна политическая институционализация принципа ГЧП, имеющая даже психологическое значение (см. рис.1). Государство на самом высшем уровне:

• признает готовность к сотрудничеству в форме партнерства (объявляет о возможности сотрудничества);

• признает партнерство эффективной

• экономической формой; определяет сферы ГЧП и цели, которые оно преследует в рамках реализации этих проектов;

• создает законодательную базу, закладывающую правовые основы партнерства;

• выстраивает соответствующий административный аппарат, реализующий государственные цели в условиях партнерства.

За счет подобных мер достигается согласование интересов государства и бизнеса на разных уровнях управления экономикой. Партнерство возможно

только тогда, когда заинтересованы оба партнера, и за счет взаимодействия они могут более эффективно решить проблему. Конечной юридической формой согласования интересов всегда будет договор (инвестиционный, концессионный, договор о создании особой экономической зоны и т.п.). Этот договор должен иметь четкую и прозрачную законодательную базу и, безусловно, правовую защиту [1].

В качестве примера приводится комплекс мероприятий, выполненных в Волгоградской области для институционализации механизма ГЧП в практике деятельности региональных и муниципальных органов власти и частных инвесторов.

Реализация перечисленных мероприятий институционального характера позволила в Волгоградской области приступить к строительству магистрали «Обход города Волгограда» протяженностью около 100 км, соединяющей автомобильные дороги М-21 Волгоград -Каменск-Шахтинский с М-6 «Каспий» (выход на Астрахань и Элисту). Предполагаемая стоимость строительства «Обхода» - свыше 40,59 млрд. рублей [3].

Сложность решения о финансировании проекта объяснялась такими значимыми факторами:

• риском, связанным с нестабильностью текущей экономической ситуации в стране;

• риском, связанным с возможным увеличением инвестиционных затрат на строительство автодороги и всех необходимых сооружений;

• риском, связанным с отклонениями интенсивности движения транспорта на перспективу от прогнозной, что может быть обусловлено изменением спроса пользователей на транспортные услуги.

Для снижения указанных рисков проектом предусматривается, что частный инвестор в дальнейшем возьмет автомобильную дорогу в концессию на срок до 30 лет и будет эксплуатировать ее как платную. С целью повышения инвестиционной привлекательности объекта предполагается передача концессионеру для развития придорожной полосы.

Макроуровень управления:

- институциональное оформление принципа ГЧП

- определение приоритетных сфер применения ГЧП

С>

Региональный уровень управления:

- стратегия развития региона

- создание инфраструктуры по привлечению инвестиций

- формирование портфеля региональных инвестиционных проектов

- заключение договоров о партнерстве

Муниципальный уровень управления:

- заключение соглашений о реализации социально значимых инвестиционных проектов

- обучение муниципальных служащих и оказание консультационной помощи муниципальным образованиям по вопросам использования механизмов государственно-частного партнерства

-Ч

-т/

Микроуровень проекта:

- выбор формы партнерства

- заключение договора с властью

- инвестиции в проект

- судебная защита

Рис. 1. Взаимосвязь проблем институционального

оформления ГЧП на различных уровнях управления

Оптимальным вариантом решения данной задачи может стать передача инвестору земельных участков под строительство жилых и производственных инфраструктурных объектов на прилегающих к зоне прохождения будущей автомобильной дороги территориях:

- терминально-логистических центров;

- объектов жилой недвижимости;

- крупных гостинично-туристических комплексов;

- зон отдыха;

- заправочных станций и других объектов, обеспечивающих развитие территории, тяготеющей к объекту.

Строительство «Обхода города Волгограда» позволит обеспечить ускорение товародвижения, существенно снизить транспортные издержки, повысить безопасность движения, улучшить экологическую обстановку в регионе и главное обеспечить в полосе международного транспортного коридора "Север-Юг" экспортно-импортные пере-

возки, международный транзит и привлечение на российские транспортные коммуникации грузопотоков из региона Каспия, Ирана, государств бассейна Индийского океана.

Таблица 2.Комплекс мероприятий по использованию ГЧП в проектах регионального и муниципального значения в Волгоградской области [сост. с исп. 2]

________________________________Мероприятия регионального уровня___________________________________

План действий по развитию государственно-частного партнерства в Волгоградской области на 2008-2010 годы (глава администрации Волгоградской области).

Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года (решение коллегии администрации Волгоградской области от 30 января 2007 года № 1/1).

Программа социально-экономического развития Волгоградской области до 2010 года (утверждена Законом Волгоградской области от 21 ноября 2003 года № 885-ОД).

План действий администрации Волгоградской области по реализации в 2008 году мероприятий Программы социально-экономического развития Волгоградской области до

2010 года» (одобрен решением Коллегии администрации Волгоградской области от 30 апреля 2008 года № 1/1).

Закон Волгоградской области от 4 июля 2008 года № 1720-ОД

«О развитии малого и среднего предпринимательства в Волгоградской области».

Изменения в законы Волгоградской области от 14 февраля 2002 года №668-ОД «Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области», от 28 ноября 2003 года № 888-ОД «О налоге на имущество организаций», от 17 декабря 1999 года №352-ОД «О ставках налога на прибыль организаций», предусматривающие продление льготного режима налогообложения субъектам инвестиционной деятельности по налогу на имущество организаций и дополнительные льготы субъектам инвестиционной деятельности, которые создают новые производства.

Инфраструктура по привлечению инвестиций, в которую, помимо структурных подразделений администрации Волгоградской области, входят специально учрежденные администрацией региона некоммерческие организации, задачей которых является поиск перспективных инвестиционных намерений, потенциальных инвесторов, сопровождение проектов, формирование базы инвестиционных площадок региона, развитие эффективного механизма венчурного финансирования предприятий малого и среднего бизнеса, занимающихся выпуском инновационной и высокотехнологичной продукции, в частности, Агентство инвестиций и развития Волгоградской области, Центр трансфера технологий, Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Волгоградской области, Управляющая компания ЗАО «ФинансТраст».

Пакет документов для проведения концессионного конкурса, в том числе конкурсная документация, проект концессионного соглашения, матрица распределения рисков на проектирование автомобильной дороги «Обход города Волгограда».

Инвестиционные проекты по инвестированию, проектированию и капитальному строительству комплексов объектов капитального строительства для размещения ГУЗ «Волгоградская областная детская клиническая инфекционная больница» и ГУЗ «Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер».

Инвестиционный проект «Текстильный кластер «Поволжье» для совместного финансирования ОАО «Альянс Русский Текстиль» и Инвестиционного фонда Российской Федерации на принципах государственно-частного партнерства. Общий объем инвестиций - 5 млрд. рублей. Привлечение заемных

средств - 2, 5млрд. рублей.________________________________________________________________________

__________________________________Мероприятия муниципального уровня________________________________

Соглашения о реализации крупнейших социально-значимых инвестиционных проектов на территории Волгоградской области, которые предусматривают участие в реализации программ социальноэкономического развития муниципальных образований:

- строительство горно-обогатительного комбината по производству калийных удобрений на Гре-мяченском месторождении и развитие территории Котельниковского городского поселения;

- комплексная переработка Светлоярского месторождения бишофита и создание производства оксида гидроксида магния;

- строительство цементного завода в Усть-Грязнухинском сельском поселении Камышинского района.

Обучение муниципальных служащих и оказание консультационной помощи муниципальным образованиям по вопросам использования механизмов государственно-частного партнерства для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Обобщая сказанное с точки зрения управленческих процессов, можно

предложить следующие стадии созда-

ния ГЧП в рамках каждого конкретного проекта:

• первичное согласование интересов, определение приоритетной цели;

• фиксацию приоритетов в программном документе (имеет стратегический характер, продолжительный срок действия 3-5 лет и, более, установлены сроки и ответственный орган, подкреплен рядом подзаконных регламентов со строгим порядком реализации);

• формирование конкретных проектов на основе программы, в полном соответствии с законом, устанавливающим порядок проведения конкурсов;

• фиксацию результатов в договорах, имеющих специфическую правовую защиту.

Выполнение этих мероприятий обеспечит институциональную адаптацию проекта к условиям и ресурсам конкретной территории, в целях развития которой он реализуется.

Библиографический список

1. Вилисов М.В. Государственночастное партнерство: политико-

правовой аспект // Власть. №7. 2006. С. 12-20.

2. Стратегический план развития Волгограда до 2025 года; Распоряжение главы администрации Волгоградской области от 14.01.2008 №17-р «О плане действий по развитию государственно-частного

партнерства в Волгоградской области на 2008-2010 годы».

3. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 03.03.2006 г. № 28 «Об образовании экспертного совета по государственно-частному партнерству Министерства транспорта Российской Федерации»; Приказ Росавто-дора от 09.07.2007 г. № 50 «О реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства».

Bibliographic list

1. M.V. Vilisov State and Private Partnership: Political and Legal Aspect // Power. №7. 2006. p. 12-20.

2. Strategic Plan of Development of Volo-grad till the year of 2-25; The Order of Head of Vologda Region Administration as of 14.01.2008 №17-р «On Activities Plan for Development of Political and Private Partnership in Vologda Region for 20082010».

3. The Order of Ministry for Transportation of the Russian Federation as of 03.03.2006 № 28 «On Establishment of Expert Council on State and Private Partnership of Transport Ministry of the Russian Federation»; Order of Rosavtodor as of 09.07.2007 № 50 «On Implementation of Investment Projects with State and Private Partnership mechanisms».