Проблемы реформирования административного законодательства

УДК 342.951

Л. И. Мурзина, М. Д. Писарев

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Аннотация. Статья посвящена проблеме принятия Кодекса административного судопроизводства в России. Также уделено внимание современным проблемам регулирования административного процесса, раскрыты некоторые спорные процессуальные положения Кодекса об административных правонарушениях РФ.

Ключевые слова: проект Кодекса административного судопроизводства РФ, административная юстиция, административное судопроизводство, судебная система, административный процесс, административно-процессуальное право, судебная защита прав и свобод.

Правосудие в силу своей специфики всегда осуществляется посредством судопроизводства в установленной законом процессуальной форме, а его желаемые результаты заранее определяются нормами права, указывающими на цели соответствующего вида процессуальной деятельности. Причем каждая процессуальная норма является установкой должного или возможного поведения, направленной на достижение определенного результата [1, с. 106].

Все нормы материального права реализуются с помощью норм процессуального права и имеют свою подсудность. Однако на протяжении всего существования России нормы административного права так и не обрели своей собственной юрисдикции. В истории этой отрасли права неоднократно принимались попытки создать административное судопроизводство, но в связи с многочисленными противоречиями, пробелами и отсутствием общей теории процессуального регулирования административного процесса в целом они не получали со стороны законодательных органов одобрения и направлялись на доработку.

В российской системе права отсутствует термин «административная юстиция», поэтому необходимо обратиться к зарубежному опыту.

Термин «административная юстиция» в различных зарубежных странах имеет разные модификации в зависимости от конкретной системы права. Так, в США административная юстиция представляет собой нормативный управленческий порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенций, законодательных и иных правовых актов.

В других зарубежных странах, таких как Франция, Германия, Австралия, Польша, Великобритания, и странах Содружества Независимых Государств (СНГ), например на Украине, можно видеть также наличие специального субъекта административной юстиции, который существует на протяжении долгого времени.

Административные суды на Украине являются подсистемой судов общей юрисдикции и действуют на основе единого законодательства о судоустройстве [2, с. 38, 40, 41].

На международном уровне так же, как и на национальном, существует орган административного судопроизводства - Европейский суд по правам человека, который также рассматривает дела уголовного и гражданского характера. Его постановления являются обязательными для стран, в отношении которых они приняты, включая Россию.

В российской же модели правосудия отсутствуют специализированные органы административной юстиции, хотя шаги по их созданию были уже предприняты. Так, пер-

воначально проект Кодекса об административном судопроизводстве был внесен в Государственную думу РФ в 2003 г. Однако данный проект вызвал очень много замечаний и был отправлен на доработку.

Исправленный и доработанный проект Кодекса был вновь внесен в Государственную думу 29 декабря 2006 г., и вплоть до декабря 2012 г. он находился в работе, однако так и не был подготовлен к рассмотрению в Государственной думе.

В проекте Кодекса об административном судопроизводстве на тот момент отмечалось несколько существенных недостатков. Это прежде всего то, что административные суды рассматривались как часть системы судов общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1 законопроекта 2006 г.) [2]. По нашему мнению, необходимо было бы закрепить создание в судах общей юрисдикции специализированных коллегий по административным делам.

Авторы законопроекта предлагали именовать федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих административными ответчиками. При этом, согласно ч. 3 ст. 4 рассматриваемого законопроекта, формой обращения указанной группы субъектов в суд является заявление. Однако основная цель Кодекса административного судопроизводства - защита прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций от неправомерных решений, действий (бездействия) органов власти, т.е. административных ответчиков (ч. 1 ст. 1). Из данного положения следует то, что указанные выше органы и должностные лица не могут выступать в роли заявителей. В целом терминология, используемая разработчиками законопроекта 2006 г., вызывала ряд замечаний [3, с. 36].

В 2012 г. в своей предвыборной программе Председатель Правительства РФ и кандидат в президенты (ныне действующий Президент РФ) Владимир Путин пообещал создать в России административные суды. Он подчеркивал, что дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит, и что бремя доказывания возлагается на административный орган, а не на человека [2].

На VIII Всероссийском съезде судей в декабре 2012 г. также решался вопрос о создании административных судов.

26 марта 2013 г. Президент РФ внес в Государственную думу РФ проект Кодекса административного судопроизводства, и в мае 2013 г. он был принят в первом чтении. Но и этот проект многие ученые стали критиковать, вплоть до того, что отрицалась сама необходимость разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства [4, с. 42].

Более подробно мы попытаемся рассмотреть отдельные процессуальные положения проекта Кодекса административного судопроизводства.

Предметом правового регулирования законопроекта является порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в которых одна из сторон наделена властными полномочиями по отношению к другой стороне: это оспаривание нормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и должностных лиц и т.п.

В настоящее время производство по таким делам регулируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ (ГПК РФ). Однако ГПК РФ устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны. А в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иная методология и иной процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из таких правоотношений.

Проектом устанавливаются новые возможности для граждан Российской Федерации, других физических лиц и организаций для судебной защиты своих прав и законных интересов [5, с. 25, 26].

Мы согласны с мнением Н. А. Громошина о том, что важнейшим положением проекта Кодекса является то, что он вводит единое административное судопроизводство для рассмотрения дел по заявлениям граждан и юридических лиц об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, других дел, возникающих из публичных правоотношений, и для определенных категорий дел об административных правонарушениях граждан, должностных лиц, юридических лиц, ответственность за которые предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях РФ [6, с. 47].

Кодекс для России выступает как регулятор административного судопроизводства, закрепленного в качестве самостоятельного вида в Конституции РФ (ч. 2 ст. 118). Его суть отвечает международным стандартам деятельности судов - наличие в любом демократическом государстве специального порядка рассмотрения споров между гражданами и органами власти на условиях преференций гражданину как более слабой стороне.

Согласно проекту, граждане вправе обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц. Основанием для такого обращения должно быть наличие таких условий, как многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи искового заявления (соучастия); однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований; наличие общего административного ответчика (соответчиков); использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

К такому исковому заявлению должно присоединиться не менее 20 лиц. В коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. Очевидно, что коллективные обращения усиливают возможности административных истцов [5].

В отличие от ГПК РФ, в проекте Кодекса прямо предусмотрено право Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации наряду с прокурором обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц [7, с. 100, 102].

В проекте предусмотрена возможность разрешения гражданских исков о возмещении вреда (в том числе о компенсации морального вреда) при разрешении административного дела, что должно способствовать более оперативной и полной защите прав граждан. Тем самым также будет уменьшаться возможность задержек в принятии судом к своему рассмотрению заявлений граждан из-за споров о том, подлежат ли обращения рассмотрению по правилам административного или гражданского судопроизводства.

При этом обращает на себя внимание различие между формулировкой ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, согласно которой в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления, и предлагаемой нормой ст. 130 проекта Кодекса, в соответствии с которой суд отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том

числе судом в порядке гражданского судопроизводства или арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Представляется, что более правильным было бы предусмотреть обязанность суда принять как гражданский, так и административный иск к своему рассмотрению с последующим предложением заявителю уточнить предмет иска [8, с. 40].

В проекте Кодекса конкретизированы и установлены дополнительные полномочия суда при принятии итоговых решений по ключевым категориям административных дел -дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

Предусмотрено, что в случае удовлетворения соответствующего административного искового заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) суд в том числе указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, а также устанавливает срок устранения таких нарушений. Между тем в действующей ст. 258 ГПК РФ указано лишь, что суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод [9, с. 3].

Проектом Кодекса впервые предусматривается, что в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий акт, признанный недействующим полностью или в части [7].

В проекте Кодекса административного судопроизводства приведена подробная регламентация всего судебного процесса. В ряде случаев присутствует фактическое повторение общих положений других процессуальных законов вместо использования отсылочных норм.

Проект детализирует общие принципы правосудия, реализуемые в любом из видов судопроизводства (независимость судей при осуществлении правосудия, равенство всех перед законом и судом, законность при рассмотрении дел, открытость судебного разбирательства, состязательность и равноправие сторон и др.), и указывает на особенности реализации ряда принципов при осуществлении административного судопроизводства [5].

Проект предусматривает обязательное участие представителя в административных делах о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, о принудительном психиатрическом освидетельствовании. При этом впервые закрепляется то, что во всех случаях для представительства в суде по административному делу лицу необходимо иметь высшее юридическое образование [10, с. 26].

В новом Кодексе предусмотрена возможность использования электронного документооборота. В частности, закреплены права лиц, участвующих в деле, на направление, представление и получение электронных документов [5].

Необходимо обратить внимание на аспекты, которые следует доработать в проекте Кодекса. В соответствии с правилами, закрепленными в этом Кодексе, судом будут рассматриваться любые дела, разрешаемые в порядке административного судопроизводства [11].

Однако на практике это не так. Предметом регулирования предложенного проекта Кодекса является порядок рассмотрения судами общей юрисдикции отдельной категории дел, которые в настоящее время рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

Другие категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, судами общей юрисдикции (и другими судебными органами), причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях и т.д. Иными словами, проект Кодекса в случае его принятия будет регулировать не общий порядок рассмотрения и разрешения судами административных дел, а лишь некую его разновидность.

Статьей 5 проекта Кодекса предусмотрено, что при рассмотрении административных дел суд может одновременно разрешить гражданский иск о возмещении вреда, в том числе иск о компенсации морального вреда. Это важное положение направлено, по всей видимости, на реализацию принципа процессуальной экономии, более быстрое и справедливое получение искомого результата пострадавшими лицами, полное восстановление их в нарушенных правах [2]. Административный истец в данном случае, как правило, будет являться также и гражданским истцом.

В арбитражных судах России административные дела занимают 70 %. По мнению бывшего Председателя Высшего арбитражного суда РФ В. Ф. Яковлева, это вызывает перегрузку судов и не позволяет в полной мере выполнять их основную задачу по рассмотрению экономических споров [2].

Противоречия и конфликты в процессе становления и развития судебной системы являются неизбежными. Для их преодоления необходимо более глубоко и основательно познавать специфику выполняемых задач и сферы взаимодействия институтов гражданского общества и судебной власти, определения социального назначения и роли институтов гражданского общества в механизме правового регулирования в целом [12, с. 39].

Кодекс об административном судопроизводстве РФ представляется чрезвычайно важным документом для специалистов различных сфер правового знания, поскольку им регулируется порядок разрешения споров, входящих в предмет регулирования конституционного, административного, налогового, предпринимательского и отчасти уголовно-исполнительного права. Кодексом затрагиваются конфликтные ситуации на гражданской службе, в ходе проведения выборов и публичных мероприятий, конституционная свобода личности [13, с. 40]. По нему будут разрешаться дела о выведении из правовой системы нормативных правовых актов, не соответствующих закону, признаваться неправомерными действия и решения органов власти в отношении граждан. Через процедуры, урегулированные этим Кодексом, возможно влияние и на содержание материального права. Поэтому проект Кодекса об административном судопроизводстве РФ требует самого широкого общественного обсуждения.

Список литературы

1. Жилин, Г. А. К вопросу о целях административного судопроизводства в свете законодательных новаций / Г. А. Жилин // Закон. - 2013. - № 6.

2. Загривко, Д. С. Некоторые особенности осуществления административного судопроизводства в современной России / Д. С. Загривко // Российский судья. - 2013. - № 12.

3. Павлова, М. С. Кодекс административного судопроизводства: тенденции и перспективы развития в России / М. С. Павлова // Российская юстиция. - 2013. - № 11.

4. Громошина, Н. А. К вопросу об объединении высших судов и Кодексе административного судопроизводства / Н. А. Громошина // Российская юстиция. - 2014. - № 1.

5. Пшеницын, О. Кодекс для административного судопроизводства / О. Пшеницын // ЭЖ-Юрист. - 2013. - № 14.

6. Громошина, Н. А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив / Н. А. Громошина // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 3.

7. Тарасов, О. Новый проект Кодекса административного судопроизводства: особенности и значение для административной юстиции в России / О. Тарасов // Сравнительное конституционное обозрение. - 2013. - № 4 (95).

8. Клейн, Н. И. Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений / Н. И. Клейн // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 3.

9. Фоков, А. П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды - «за» и «против» / А. П. Фоков // Российский судья. - 2012. - № 2.

10. Панова, И. В. Административное судопроизводство или административный суд? / И. В. Панова // Административное право и процесс. - 2013. - № 5.

11. Скобликов, П. А. В процессе различных процессов / П. А. Скобликов // ЭЖ-Юрист. - 2013. -№ 40.

12. Фомин, А. А. Взаимодействие гражданского общества и судебной власти в современной России: философско-правовой аспект / А. А. Фомин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2013. - № 4.

13. Васильева, С. В. Каким быть Кодексу об административном судопроизводстве Российской Федерации? / С. В. Васильева // Российская юстиция. - 2013. - № 7.

Мурзина Лариса Ивановна

кандидат юридических наук, доцент, кафедра правоохранительной деятельности, Пензенский государственный университет E-mail:JaneMurzik@yandex.ru

Писарев Максим Дмитриевич

студент,

Пензенский государственный университет E-mail: Mant1k0rr@yandex.ru

Murzina Larisa Ivanovna

candidate of juridical sciences, associate professor, sub-department of law enforcement, Penza State University

Pisarev Maksim Dmitrievich

student,

Penza State University

удк 342.951

Мурзина, Л. И.

Проблемы реформирования административного законодательства / Л. И. Мурзина, М. Д. Писарев // Вестник Пензенского государственного университета. - 2014. - № 4 (8). - С. 14-19.