К вопросу унификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления. 

К вопросу унификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления.

Малиненко Эльвира Владимировна

кандидат юридических наук

доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Южно-Российский институт управления-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте

Российской Федерации

344002, Россия, г. Ростов-На-Дону, ул. Пушкинская, 70 И lora.alt@mail.ru

Статья из рубрики "Административное право и местное самоуправление."

Аннотация.

Аннотация. В данной статье автор проводит исследование, способствующее укреплению местного самоуправления на основе анализа конституций и уставов субъектов Российской Федерации.Предметом исследования статьи являются правовые нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации конституциях и уставах субъектов Российской Федерации,а также практика их реализации.Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе унификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления. Цель исследования - совершенствование правовых норм, регулирующих местное самоуправление в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Методологическую основу составили методы научного познания, особое внимание уделяется диалектическом методу государственно-правовых и социальных явлений во взаимосвязи и взаимодействии с общенаучными и частно-научными методами. Использованы частно-научные методы, а именно формально-юридический, сравнительно-правовой.Результатом работы является разработка классификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, способствующей тенденциям развития местного самоуправления. Новизна исследования заключается в том, что в работе впервые исследуется предлагаемая автором классификация конституций и уставов субъектов Российской Федерации, выявляются проблемы необходимости унификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления.Предложенный возможный вариант классификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволил бы, наш взгляд, быстрее осуществить эффективное развитие территорий муниципальных образований в практическом плане, а в науке конституционного права предоставить возможность внедрить инструменты эффективности развития территорий муниципальных образований, в том числе территорий опережающего развития.

Ключевые слова: местное самоуправление, конституция, устав, субъект, Российская Федерация, систематизация, тенденции, развитие, муниципальное образование, территория

DOI:

10.7256/2454-0595.2019.3.29524

Дата направления в редакцию:

15-04-2019

Дата рецензирования:

19-04-2019

К вопросу унификации

конституций и уставов субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления.

Любому гражданину Российской Федерации известно понятие «местное самоуправление». Оно богато историческими традициями, национальными обычаями, особенностями социально-экономических условий развития территорий муниципальных образований.

Зарождение диалога власти и населения в российском государстве послужило укреплению демократических основ и последующему законодательному закреплению местного самоуправления.

В российской конституции 1993 года впервые появилась глава, посвященная местному самоуправлению.-^11.

Однако она вызывает спорный резонанс по поводу полноценности реализации данного института, как на территории Российской Федерации, так и на территории ее субъектов.

Особенности местного самоуправления постоянно находятся в центре внимания ученых -правоведов. В. Д .Зорькин рассматривают «местное самоуправление, как нижнее,

локальное звено публичной власти в Российской Федерации»[2].О н обращает внимание на появление противопоставления органов местного самоуправления органам

государственной власти к которому привела конструкция статьи 12 Конституции ^^ Как нам кажется проблема не только в конструкции ст.12, предусматривающей обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти. По нашему мнению, проблема значительна шире, распространеннее. Россия -федеративное государство. Особенность данного государственного устройства безусловно отразилась и на местном самоуправлении. Российская конституция только лишь частично зафиксировала наличие местного самоуправления на территории государства. До настоящего времени нет установленной конституционной структуры местного самоуправления, но это не означает, что необходимы кардинальные изменения. Основополагающую роль в укреплении и развитии местного самоуправления должны сыграть конституции и уставы субъектов Российской Федерации, выступающие в роли нормативных правовыхактов, определяющих стратегическиенаправления развития указанного института как на территории самого субъекта, так и на территории муниципальных образований, входящих в его состав..

Е. Ю. Киреева определяет важную роль трансформации механизмов участия институтов

гражданского общества в обновлении власти на основе повышения гражданской активности населения131.

Современный подход осуществляет Т. Я. Хабриева, определяя «местное самоуправление как форму оптимизации управленческих процессов»141. Она считает, его «важнейшей формой самодеятельности граждан»141. Следует добавить, что реализация местного самоуправления постоянно видоизменяется, местное самоуправление уходит от оптимизации в цифровое будущее путем предоставления муниципальных услуг гражданам и обеспечения доступа к информации.

Возникает вопрос: необходимо ли единообразие правовых норм в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации или нужно идти по демократическому пути многообразия?

Местное самоуправление нуждается в совершенствовании и укреплении. Большая роль в этом принадлежит конституциям и уставам субъектов Российской Федерации.

Правовые нормы, определяющие местное самоуправление, провозглашенные в конституциях и уставах субъектах Российской Фебдерации можно классифицировать, как мы полагаем, по следующим направлениям.

К первым, по нашему мнению, следует отнести конституции и уставы субъектов Российской Федерации, содержащие главы с аналогичным названием «местное самоуправление», но вариативной сущностью. Сюда относятся конституции, принятые в Республиках Адыгея151, Алтай161, Башкортостан171, Бурятия181, Кабардино-Балкария191, Карачаево-Черкесской1101, Карелия1111, Коми1121, Крым1131, Саха (Якутия)1141, уставы (Основные законы) Алтайского1151, Ставропольского краев1161, Брянской1171, Владимирской1181, Кировской1191, Магаданской1201, Омской1211, Ростовской 1221 областей.

Отличительную особенность можно выделить в Конституции Республики Ингушетия. В Республике Ингушетия местное самоуправление взаимодействует с народным представительством, что отождествляется в главе 8 Конституции. Создание и деятельность органа народного представительства является важнейшей формой осуществления местного самоуправления. В основе его деятельности задачи улучшения благосостояния населения, социально-экономического развития территорий

муниципальных образований, входящих в состав Республики1231.

Во второй блок входят конституции и уставы, содержащие отдельные статьи, посвященные сугубо местному самоуправлению. Сюда следует отнести Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия1241, устав (основной закон) Оренбургской области1251, уставы Астраханской1261, Белгородской областей1271.

Третий блок- это блок, содержащий отличительные правовые нормы, иные от федеральной конституции. Ч.3ст.71Конституции Республики Карелия указывает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий

подконтрольна государству1111 Подконтрольность государством реализации переданных полномочий органам местного самоуправления не всегда ассоциируется со ст.132 российской Конституции. Например, ст.105 Конституции Республики Мордовия предоставляет право органам государственной власти Республики Мордовия

осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Республики Мордовия, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых

средств. Статья 39 Устава Ивановской области предусматривает временное

осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления в Ивановской области органами государственной власти Ивановской области в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. [29]

Четвертый блок включает конституции и уставы субъектов Российской Федерации в которых правовые нормы, регулируют местное самоуправление исключительно во взаимодействии с органами государственной власти. Система развития государственной власти отождествляется с местным самоуправлением, несмотря на то, что последние не входят в систему государственных органов. Без государственных органов невозможно осуществление местного самоуправления. Возникает опосредствованность органов местного самоуправления в обществе и государстве. Например, на основании ст.105 Конституции Республики Ингушетия определено взаимодействие общества, органов

государственной власти и местного самоуправления^23^.

Шестой блок - конституции и уставы, содержащие правовые нормы, определяющие проблемы местного самоуправления. Ч.!. ст.106 Конституции Республики Марий Эл общие принципы организации и деятельности местного самоуправления определяет в соответствии с федеральным законом [30].Тем не менее, данная норма исключает возможность обращения к республиканскому законодательству по данной проблематике.

По нашему мнению, конституции и уставы субъектов Российской Федерации в части укрепления местного самоуправления можно классифицировать следующим образом:

а) по федеральным округам;

б) по еврорегионам;

в) по виду субъектов;

г) по наличию правовых норм о территориях опережающего развития.

Предложенный возможный вариант классификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволил бы, на наш взгляд, по возможности унифицировать причины разницы в подходах к построению указанных нормативных правовых актов и выработать оптимальную. форму их построения.

Возникает необходимость опосредствования конституций и уставов субъектов Российской Федерации государственной конституции.

В практике, анализируя ст.8 Конституции Республики Адыгея указывается органов государственной власти в оказаниисодействия населению права самоуправление и создания условий для становления и развития конституционно-правового института [5]

Однако, полагаем, что ч.1ст. 94. Конституции Республики Адыгея должна претерпеть изменения в части более конкретного изложения полномочий органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения. По нашему мнению, ч.2 ст.94 Конституции Республики Адыгея противоречит смыслу ч.2 ст.132 российской Конституции. Как указано в ч.2.ст.94 Конституции Республики Адыгея, ст.114 Конституции Республики

обязанность на местное указанного

Башкортостан «реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти Республики», но следует отметить, что трактовка правовой нормы ч.2 ст.132 российской Конституции значительна шире, она указывает на подконтрольность государству.

Данная классификация позволит ускорить процесс осуществления главам субъектов Российской Федерации выполнить поставленные Президентом России задачи по эффективности развитию местного самоуправления в сфере здравоохранения, образования, а также социально-экономической. В современный период в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации законодательно не урегулирован механизм исполнения ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в том числе и по проблемам местного самоуправления

Представленная классификация позволит быстрее выполнить решение поставленных в ежегодном Послании Президента задач, ведь сейчас нет механизма осуществления данных задач. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, иными словами губернаторы, главы республик видят решение поставленных задач только через призму, изменений путем реформирования рамок существующей модели отдельных положений конституций и уставов субъектов РоссийскойФедерации.

Нельзя решить отдельные задачи ввиду отсутствия порой механизма. В современный период в конституциях и уставах субъектов Федерации отсутствует механизм реализации местного самоуправления на территории муниципального образования.

Особенно нет механизма в части решения вопросов местного значения, а также основополагающего фактора-ответственности глав муниципального образования, глав местной администрации и иных должностных лиц органов местного самоуправления. Такие важные факторы, как противодействие коррупции, недопустимость превышения должностных полномочий лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы отсутствуют в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации стали основой законодательства субъектов Российской Федерации, способствующих укреплению местного самоуправления. Например, в Республике Калмыкия принят закон«О дополнительных

гарантиях права граждан на обращение в Республике Калмыкия 1321. Во исполнение закона Республики Саха (Якутия) от 21.03.2019 2116-З№ 143-У1 «О внесении изменений в Закон Республики Саха (Якутия) «О родовой, родоплеменной кочевой общине

коренных малочисленных народов Севера»1331 органам местного самоуправления совместно с общинами, их союзами (ассоциации) предоставлено право разрабатывать и осуществлять меры направленные на реализацию прав коренных малочисленных народов Севера. по вопросам защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Необходимо пройти через путь точечных изменений и адаптировать конституции и уставы субъектов к реальным условиям в современной России. С этой целью надо изменить порядок разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Определив органы местного самоуправления в качестве нижнего звена публичной власти -121, по нашему мнению, возникает необходимость изменения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что в дальнейшем положительно отразится на укреплении местного самоуправления на

территории муниципального образования.

В настоящий момент в области местного самоуправления остаются нерешенными следующие проблемы.

1.Отсутствие должного количества собственных денежных средств в местном бюджете как фактор, негативно влияющий на развитие территорий муниципальных образований. Данная проблематика не отражена в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, что негативно влияет на бюджетную систему в муниципальных образованиях.

2.В правоприменительной практике возникает иллюзия обособленности института местного самоуправления от института государственной власти. Отличие правовых норм, указанных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации от федеральных конституционных норм не всегда соответствует конституционным принципам местного самоуправления и не находит своего отражения в конституционных нормахроссийской Конституции.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся правовые нормы, по сути, исключающие значимость и реализацию ст.12 Конституции Российской Федерации. Например, согласно п.9 ч.1ст. 88 Конституции Чувашской Республики кабинет Министров Республики наделен правом предложения органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики, законам и иным нормативным правовым актам Чувашской Республики, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке

4.Нерешенная проблема моногородов, расположенных на территориях опережающего развития. Их статус отсутствует в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

5.Наличие конституционных и уставных положений о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о необходимости адаптации текстов конституций и уставов субъектов Российской Федерации. к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в доктрины «живой Конституции».

6.Местное самоуправление нуждается в совершенствовании тенденций укрепления местного самоуправления путем создания социо-полито-эконо-правовых комплексов. на территориях муниципальных образований

4.Необходимость предлагаемой автором классификации конституций и уставов субъектов обусловлена особенностями экономического и политического развития страны

5.Мы полагаем, что разница в подходах, содержащаяся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации не предполагает, по нашему мнению, замену либо их радикального изменения, оставляя право за субъектами РФ индивидуального выражения своих национальных, политических и экономических особенностей.

Библиография

1 Конституция Российской Федерации. М., 2019.

2. Зорькин В.Д. Буква и дух конституции.//Российская газета.2018.10 октября. № 7689

3. Киреева Е.Ю.Трансформация механизмов участия институтов гражданского общества в обновлении власти//Конституционное и муниципальное право, 2016 №1С.9-12.

4. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление.// Журнал российского права №4 (100) с.1

5. Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 (ред. от 8.05.2018) URL: http://www.pravo.gov.ru/) (дата обращения:29.03.2019).

6. Конституция (Основной Закон) Республики Алтай от 7.06.1997 (ред.13.06.2018)URL:http://constitution.garant.ru/region/cons_altai/(дата обращения: 29.03.2019).

7. Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15 (ред. от 4.03.2014).URL:http://constitution.garant.ru/region/cons_bashkor/(дата обращения: 29.03.2019).

8. Конституция Республики Бурятия (принята Верховным Советом Республики 22.02.1994 (ред.от4.12.2018) URL:www.egov-buryatia.ru./ (дата обращения: 29.03.2019).

9. Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1.09.1997 №28-РЗ

10. Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 05.03.1996 (ред. от 25.12.2017 № 83-РКЗ)//Сборник Законов и Постановлений КЧР 1995-1999 гг., часть I

11. Конституция Республики Карелия от 30.05.1978 (ред. от 21.12.2018 № 2328-ЗРК). URL: http://docs.cntd.ru/document/919001576 (дата обращения: 10.03.2018).

12. Конституция Республики Коми от 17.02.1994

https ://constitution.garant.ru/region/cons_komi/(дата обращения 12.04.2019).

13. Конституция Республики Крым от11.04.2014. URL: http://crimea.gov.ru/content/uploads/files/base/Konstitutsiya.pdf(дата обращения: 29.03.2019).

14. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4.04. 200254-3№445-II (ред. от 1506.2016 1651-З № 859-V). URL: http://iltumen.ru/content/konstitutsiya-osnovnoi-zakon-respubliki-sakha-yakutiya (дата обращения: 29.03.2019).

15. Устав (Основной закон) Алтайского края от 5.06.1995 (ред. от 31.01.2018) https://constitution.garant.ru/region/ustav_altai/ (дата обращения: 29.03.2019).

16. Закон Ставропольского края от 12.10.1994 № 6-кз (ред.от 11.07.2018) Устав (Основной Закон) Ставропольского края//Опубликовано «Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края», 1997, №11-12.Ст.506.

17. Устав Брянской области от 26.01.1996 № 7-З

https ://constitution.garant.ru/region/ustav_bryans/ (дата обращения:29.03.2019).

18. Устав (Основной Закон) Владимирской области (принят постановлением ЗС Владимирской области от 14.08.2001 № 62-ОЗ) (с изм. и доп., вступившими в силу с 17.08.2009) https://constitution.garant.ru/region/ustav_vladim/ (ред. 15.02.2019).

19. Устав (Основной закон) Кировской области от 27.03.1996 № 12-ЗО (ред. от 7.03.2019)(принят Кировской областной Думой 29.02.1996) https://constitution.garant.ru/region/ustav_kirov/ (дата обращения: 29.03.2019).

20. Закон Магаданской области от 28.12.2001 № 218-ОЗ (ред. от 14.03.2019) «Устав (Основной закон) Магаданской области» (Принят Магаданской областной Думой 26 декабря 2001 года) https://constitution.garant.ru/region/ustav_magadan/(дата

обращения: 29.03.2019).

21. Устав (Основной закон) Омской области от 26.12.1995 (22.03.2018)//

https ://constitution.garant.ru/region/ustav_omsk/(дата обращения 12.04.2019).

22. Областной закон Ростовской области от 29.05.1996 № 19-ЗС (ред.от 22.02.2018)«Устав Ростовской области».URL:http://www.pravo.gov.ru/)(дата обращения: 29.03.2019).

23. Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 (ред.от 13.04.2016). URL: http://docs.cntd.ru/document/720705885 (дата обращения: 29.03.2019).

24. Степное Уложение Республики Калмыкия (принято Конституционным Собранием РК - ХТ 05.04.1994ред. 9.06.2018.)/URL:http://glava.region 08.ru/ru/step-ulozhenie.html (дата обращения: 29.03.2019).

25. Закон Оренбургской области от 20.11.2000 № 724/213-ОЗ

//https ://constitution.garant.ru/region/ustav_orenburg/(дата обращения: 29.03.2019).

26. Закон Астраханской области от 09.04.2007 № 21/2007-ОЗ (ред. от 26.12.2018) «Устав Астраханской области» (принят Государственной Думой Астраханской области 29.03.2007) https://constitution.garant.ru/region/ustav_astrah/ (дата обращения:29.03.2019).

27. Закон Белгородской области от 31.12.2003 № 108 (ред. от 24.09.2018) «Устав Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 24.12.2003) https://constitution.garant.ru/region/ustav_belgorod/ (дата обращения 12.04.2019).

28. Конституция Республики Мордовия от 21.09.1995

https ://constitution.garant.ru/region/cons_mordov/(дата обращения: 29.03.2019).

29. Закон Ивановской области от 18.02.2009 № 20-ОЗ (ред. 7.07.2016) «Устав Ивановской области» (принят Ивановской областной Думой 29.01.2009) https://constitution.garant.ru/region/ustav_ivanov/ (дата обращения: 29.03.2019).

30. Конституция Республики Марий Эл от24.06.1995 (ред. от 31.07.2014 №21-З)URL:http://constitution.garant.ru/region/cons_mariy/ (дата обращения: 29.03.2019).

31. Путин В.В.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета.-21.02.2019 №38.

32. Закон Республики Калмыкия от 26.03.2019 №32^1-З «О дополнительных гарантиях прав граждан на обращение в Республике Калмыкия Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 12.04.2019

33. Закон Республики Саха (Якутия) от 21.03.2019 2116-З№ 143-VI «О внесении изменений в Закон Республики Саха (Якутия) «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера»[ Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 12.04.2019

34. Конституция Чувашской Республики от 30.11.2000 (ред. от 30.03.2018 №11) URL: http://constitution.garant.ru/region/cons_chuvash/ (дата обращения: 29.03.2019).