Кейс-проектирование государственной политики: постановка проблемы

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

УДК 342.5; 32:316.752; 32:001.3

С.А. Мельков

КЕЙС-ПРОЕКТИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ: ПОСТАНОВКА

ПРОБЛЕМЫ

В статье анализируются отличия политологического и управленческого подходов к пониманию сущности государственной политики. Рассматриваются некоторые результаты внедрения кейсов в образовательный процесс Академии гражданской защиты МЧС России. Метод кейс-стади (ситуационного анализа) в образовательном процессе предлагается в качестве частной методики проектирования государственной политики в Российской Федерации.

Ключевые слова: государственный аппарат, власть, институты, исследование, кейс, мониторинг, политика, публичность, ситуационный анализ, управление, элита.

CASE - DESIGN PUBLIC POLICY : THE PROBLEM

The article analyzes the differences of political science and management approaches to understanding the essence of public policy. Discusses some results of the implementation of case studies in the educational process of the Academy of Civil Protection Ministry of Emergency Situations of Russia. Case study method ( situation analysis ) in the educational process is proposed as a technique of designing a private public policy in the Russian Federation .

Keywords: state apparatus , power, institutions , research , case monitoring , politics , publicity , situational analysis, management, elite.

Проблематизация институционализации.

В течение 2013 года в Академии гражданской защиты МЧС России и РЭУ им. Г.В. Плеханова состоялось несколько научных конференций и круглых столов, объединенных общей идеей. Ее смысл заключается в актуализации внимания научной общественности государственных вузов к изучению именно реальной государственной политики [9], а не политики как некоего теоретического концепта. Автору статьи не кажется нормальной ситуация, при которой политика (в основном в рамках «Политологии») изучается в основном в теоретическом ключе и вне связи с разнообразной и очень важной для общества и граждан деятельностью различных органов государственной власти и местного самоуправления.

Даже в рамках управленческих дисциплин, если внимательно изучить содержание учебников и учебных пособий, управление порой сознательно как бы отстраняется от власти, предпринимаются попытки их развести и отделить друг от друга. Хотя, полагаем, любому специалисту понятно, что управление не может и никогда не будет осуществляться вне власти и без целеполагания. А целеполаганием в масштабе всего общества, как известно, тоже занимаются высшие органы политической (политическая элита) и государственной (государственный аппарат) власти. И получается, что «круг замкнулся».

В учебных целях государственную политику как процесс целесообразно разделить на два

_ 83

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1

самостоятельных этапа: формирования и реализации. На каждом из этих этапов действуют различные субъекты, применяются различные средства, методы и институты. Так, политические институты, пишет в своей диссертации исследователь Е.В. Казакова, «предназначены, в первую очередь, для удовлетворения интересов граждан, социальных групп и общества в целом ... эффективно решают проблему отстраненности общества от власти» [1, с. 10]. Размышляя над проблематикой институционализации государственной политики в информационном обществе, приходим к выводу о том, что эта политика сегодня не может существовать вне постоянного процесса институционализации. Особенностями процесса институционализации госполитики являются следующие:

1. Постоянное формирование институтов, в рамках которых осуществляется завоевание, удержание и исполнение власти с целью реализации интересов элитных и социальных групп.

2. Постоянная выработка норм и форм организации политической жизни.

3. Развитие новых установок и ценностей, мотивов и механизмов принятия эффективных политических решений для удовлетворения основных потребностей и интересов граждан и социальных групп.

4. Дифференциация групп участников политического взаимодействия по вопросам, которые они стремятся решить с помощью государственной власти.

5. Создание новых институтов управления/регулирования жизненно важных для общества видов деятельности.

6. Усиление публичности всех политических акторов, в т.ч. и государства.

7. Упрощение допуска граждан, элитных и неэлитных групп к созданию новых политических и экономических организаций.

Институционализация государственной политики предполагает: а) изменение меры государственной власти в политическом процессе; б) появление новых политических акторов со своими потребностями и интересами; в) обязательное усиление конкуренции в политике (как между государством и новыми акторами, так и между самими новыми акторами). Под институционализацией политики понимается процесс образования устойчивых форм политического взаимодействия, характеризующих деятельность и/или отношения между социальными группами и властными институтами, сутью которых является влияние на функционирование государства [1, с. 17].

Что такое государственная политика? Сегодня термин «государственная политика» имеет несколько различных пониманий в употреблении и понимании.

На запрос в Интернете по ключевым словам «государственная политика» был получен такой ответ - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении» [2]. Считается, что государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя следующие элементы: определение целей и приоритетов развития общества; разработку и планирование политической стратегии; анализ и оценку затрат по альтернативным программам и политикам; обсуждение и консультирование; выбор и принятие государственных решений; мониторинг и оценку выполнения.

84 -

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1

Изучать государственную политику в государственных вузах необходимо по нескольким причинам.

Во-первых, в любом обществе не только государственная власть является субъектом публичной политики, следовательно, огромнейшее количество других социально-политические общностей и институтов остается вне рамок вышеприведенного понимания. Однако изучать эффективность политической системы общества необходимо.

Во-вторых, теоретически доказано, что носителем государственной власти является государственный аппарат. Но тогда недалеко до признания неверного факта, что государственный аппарат формирует государственную политику. Как замечают специалисты Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (на примере экономической политики), «. речь не идет об испытанной в СССР модели государственного управления хозяйствующими субъектами. Государство может управлять только остающимися в государственной собственности субъектами». Полагаем, что государственный аппарат вряд ли может формировать государственную политику и в этом смысле вне госполитики, особенно на этапе ее формирования, остаются политическая элиты, группы давления, иные политические субъекты. Однако без государственного аппарата госполитику реализовать невозможно.

В-третьих, при расширительном толковании государства (как совокупности территории, проживающего на ней населения и органов власти, управляющих этим населением и этой территорией) в вышеприведенных определениях понять что-либо сложно. Сама собой территория управлять не может, население в современной стране тоже не может самостоятельно управлять своими делами и отношениями. Как пишет профессор В.Р. Мединский, «... разрушение земства и системы местного самоуправления в нашей стране началось с раздачи крестьянам земли в собственность ... при Николае I бюрократия стала всесильной ... Большевики сделали государство тотальным» [3].

В-четвертых, не конкретизированное понимание государственной политики не позволяет понять объемы, границы и пределы вмешательства государственной власти в общественные и межличностные взаимоотношения. Не случайно лауреат Нобелевской премии по экономике Ф. Хайек писал (применительно к Великобритании): «После первой мировой войны и во время второй созревает решимость сохранить организационные структуры, созданные в стране для целей обороны, чтобы использовать их впоследствии для мирного созидания» [4]. В результате государство не публично ликвидирует те или иные сектора экономики, осуществляет отъем собственности в своих интересах и т.д.

В-пятых, далеко не всегда в нашей стране ясно, какие ценности являются основой государственной политики. Полагаем, что органы государственной власти не должны самостоятельно формировать некий набор ценностей, отличных от закрепленных в Конституции и законодательстве. Зато органы государственной власти и конкретные чиновники должны иметь четкое общее понимание этих ценностей, разделять их, быть им лояльными.

В-шестых, многие исследователи содержательно считают концепт «Государственная политика» близким к «Общественной политике», поскольку «современная государственная политика составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества» [5]. Основным предназначением современного управленца является служение обществу.

Карт-бланш управленцам. В последнее время в научных исследованиях все чаще _ 85

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1

государственную политику рассматривают как не политическую, а управленческую категорию. Этот подход, в частности, активно разрабатывается специалистами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Специалисты этого Центра определяют государственную политику как совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы госуправления этим процессом [6].

В то же время, полагаем, в современной государственной политике вряд ли удастся обойтись без «политического», без политических аспектов и нюансов. Выделим далее пять политических аспектов государственной политики:

1. Многими политиками и учеными признается, что «Политика» в государственной политике «...в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) должна существовать» [6]. Речь идет о публичном (ключевое слово) стратегическом планировании на основе целеполагания.

2. Многими политиками и учеными признается, что государственная политика невозможна без создания политических условий и политической вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах. Речь идет о деятельности негосударственных институтов политической системы (в первую очередь, о деятельности политических партий, лоббистских организаций).

3. Многими политиками и учеными признается, что необходимо создать «... целостное политико-правовое пространство, обеспечивающее стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти». Речь идет о совместной деятельности государственных и негосударственных институтов политической системы.

4. В методологическом ключе важно, что государственная политика многими политиками и учеными сегодня зачастую рассматривается во множественном числе = государственные политики в России. Политическое здесь проявляется в том, что формирование всех этих политик завязано на высшую власть и этой же властью инициируется.

5. Существование значительного количества нормативно-правовых и доктринальных документов, по сути, являющихся документами политическими и в значительно меньшей степени управленческими. Например, к таким документам относятся «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Военная доктрина Российской Федерации», «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации». «Концепция внешней политики Российской Федерации», ежегодные Послания президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Фактически нужно признать, что государственная политика соединяет в себе политический и управленческий процессы за счет постоянной институционализации. Государственную политику на уровне ее формирования предлагается понимать как властную активность по созданию и артикуляции социально значимых ценностей и целей, политических импульсов и системы политических институтов (политической системы) в рамках демократического политического процесса. На этом этапе наиболее значимыми и активными ее субъектами являются органы законодательной, судебной и президентской власти, институты политической системы, в том числе - экспертные сообщества.

Государственную политику на уровне ее реализации предлагаю понимать как систему государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации

86 -

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1

политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом. На этом этапе наиболее значимыми и активными ее субъектами являются органы исполнительной власти и местного самоуправления.

Конечными целями государственной политики являются: удовлетворение многочисленных потребностей граждан и институтов гражданского общества; создание условий для удовлетворения самими гражданами и институтами гражданского общества своих потребностей. Где и как сегодня можно изучать государственную политику?

1. При освоении обучаемыми «Политологии», других учебных дисциплин, изучающих любые властные проявления в государстве и обществе. То есть, при освоении всех управленческих дисциплин.

3. При самостоятельном проведении обучаемыми политического, правового и экономического информирований, других видов и форм учебных занятий.

4. При решении обучаемыми кейсов, проведении ими политбоёв, викторин, дискуссий по социально-политической, социально-экономической проблематике.

5. Во время прохождения обучаемыми различных практик, проведения научно-исследовательской работы.

6. При самостоятельном выпуске обучаемыми информационных листков, радиогазет, печатных изданий, электронных СМИ и т.д.

7. При ведении обучаемыми в Интернете собственных блогов, организации других интернет-проектов и т.д.

Сделаем промежуточный вывод. Четко разъединить «политическое» и «административно -управленческое» в государственной политике не удается и вряд ли удастся. При этом есть проблема: нельзя путать государственную политику и государственную деятельность. Однако можно проектировать государственную политику и в процессе ее проектирования «политическое» (стремление к власти) и «административно-управленческое» (использование власти) могут соединиться вместе.

Что дают кейсы?

Как же проектировать современную государственную политику? На наш взгляд, это можно сделать методом кейс-стади (методом ситуационного анализа) на занятиях по целому ряду управленческих дисциплин [7]. Если «Политология» может помочь проектировать государственную политику в целом, то на занятиях по многим управленческим дисциплинам можно проектировать конкретные действия власти в каждом конкретном случае, в каждой конкретной проблемной/конфликтной ситуации [8].

Например, по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления» и «Государственная и муниципальная служба» кафедрой государственного и муниципального управления Академии гражданской защиты МЧС России уже разработано, издано типографским способом и внедрено в образовательный процесс несколько учебных кейсов:

- № 1 «Кому и зачем нужен проект «Музей»?» (разработчик Т.А. Сарапкина);

- № 2 «Решение проблемы внутрикорпоративных коммуникаций на примере ФГКУ Центр обеспечения пунктов управления МЧС России» (разработчики С.С. Манджиев и С.А. Мельков);

- № 3 «Проектирование системы заочного обучения в условиях реформирования образования в Российской Федерации (на примере АГЗ МЧС России)» (разработчики А.В. Прибытко и А.Ф. Эркин);

- № 4 «Адаптация офицера МЧС России в условиях организационно-штатных мероприятий» _ 87

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1

(разработчики А.А. Жуков и А.П. Кошкин);

- № 5 «Переход на новые планы развития муниципального образования» (разработчики С.Н. Волков и В.О. Микрюков);

- № 6 «Разрешение конфликтной ситуации между Администрацией и Советом депутатов городского поселения Уваровка Можайского муниципального района Московской области» (разработчик Н.Х. Ряжапов);

- № 7 «Разрешение проблемы, вызванной несовершенством действующего законодательства, с которой в процессе работы сталкиваются органы местного самоуправления Дмитровского муниципального района Московской области» (разработчик Н.Х. Ряжапов);

- № 8 «Решение проблемы информирования населения органами местного самоуправления в городе Москве (на примере муниципального округа Куркино)» (разработчики Д.Д. Круглова и Н.Х. Ряжапов).

Эти кейсы будут решаться студентами 2-го курса (бакалавриат), обучающимися по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», на учебных занятиях во 2-м семестре 2013-2014 учебного года. Анализ решения кейсов №№ 2, 3 и 4 в прошедшем учебном году студентами 2-го курса показал, что, даже еще не зная, как следует, специфики МЧС России и военной службы, большинство обучаемых достаточно свободно справилось с решением этих кейсов. Особенно успешными были решения таких студентов, как А. Добротворская, К. Глибина, С. Ножка, В. Баксараев.

По учебной дисциплине «Политология» кафедрой государственного и муниципального управления Академии гражданской защиты МЧС России также разработано, издано типографским способом и внедрено в образовательный процесс четыре учебных кейса:

- № 1 «Без легитимности нет победы на выборах власти» (разработчики С.А. Мельков и А.Н. Перенджиев).

- № 2 «Как изменить состав и качество российской политической элиты?» (разработчики С.А. Мельков и А.Н. Перенджиев).

- № 3 «Общественная палата, как институт гражданского общества и ее властные полномочия» (разработчики С.А. Мельков и А.Н. Перенджиев).

- № 4 «Может ли страна развиваться без модернизации?» (разработчики С.А. Мельков и А.Н. Перенджиев).

Кейсы №№ 1, 3 и 4 уже решались студентами 2-го курса в 1-м семестре 2013-2014 учебного года на занятиях по дисциплине «Политология». Отметим, что далеко не все из обучаемых 2-го курса сразу смогли выполнить требования преподавательского состава: самостоятельно решать кейсы. Многие обучаемые пользовались при этом Интернетом и, к сожалению, не сформировали у себя практического навыка подготовки и принятия эффективного управленческого решения. Однако значительная часть студентов 2-го курса (А.О. Архипенко, А.В. Ашуркова, Н.А. Анисимова, Е.Э. Борисова, Е.О. Галышева, А.Е. Грибов, Д.А. Иванникова, Е.Д. Манджиева, Н.Э. Мороз, А.М. Набатчикова, П.В. Прохоров, А.Г. Радзишевская, Р.Т. Стародубцев, А.А. Шиповская, С.А. Ярыгин) не просто справилась с решением кейсов, но и, похоже, сформировала у себя первичный навык их решения в будущем.

По такой учебной дисциплине, как «Этика государственной и муниципальной службы» разработан (разработчики А.В. Хохлова и И.А. Куликова) учебный кейс «Закон совести или нужен ли кодекс этики государственному служащему?». Данный кейс будет решаться студентами 3-го курса (бакалавриат), обучающимися по направлению подготовки «Государственное и

88 -

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1

муниципальное управление», на учебных занятиях во 2-м семестре 2013-2014 учебного года.

В каждом из этих кейсов рассматривается конкретная проблемная (и, как правило, конфликтная) ситуация, которую предстоит разрешить менеджеру на основе действующего в нашей стране законодательства и в соответствии с задачами организации. По сути дела, решение каждой конкретной такой ситуации и будет являться практической реализацией той или иной государственной политики. Особенно активно, полагаем, кейсы могут применяться на занятиях по таким учебным дисциплинам, как «Принятие управленческих решений», «Связи с общественностью в органах власти», «Управление проектами», «Государственное регулирование экономики», «Информационная политика государства», «Демография», «Управление персоналом», «Профессиональная этика».

Сделаем выводы. В современном образовательном процессе проектирование и решение кейсов является хорошей возможностью повышения его качества, подготовки будущих менеджеров решать практические управленческие задачи. Чем больше проблемных ситуаций создадут заказчики будущих менеджеров и сами обучаемые, тем более качественно, полагаем, обучаемые подготовятся управлять коллективами людей.

Тематика учебных кейсов должна быть прямо связана с управленческой деятельностью в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, бюджетных организациях, институтах гражданского общества, организациях общественного сектора, некоммерческих организациях.

Литература

1. Казакова Е.В. Экспертные сообщества России как современные политические институты: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2012.

2. http://www.be5.biz/ekonomika/u003/04.htm (дата обращения: 10.01.2014).

3. Мединский В.Р. О тяге русских к «сильной руке» и неспособности к демократии. М.: ЗАО «ОЛМА Медиа Групп», 2010.

4. Хайек Ф. Дорога к рабству / пер. с англ. М. Гнедовского. М.: АСТ: Астрель, 2012.

5. http://otherreferats.aUbest.ru/finance/00291779 0.html (дата обращения: 11.01.2014).

6. Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания государственных политик в России // http://modernlib.ru/books/i у repin/istochniki i osnovaniya gosudarstvennih politik у rossii/read/ (дата обращения: 12.01.2014).

7. Мельков С.А., Эркин А.Ф. Переход к кейсовому обучению как проблема // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2013. № 3. С. 31-37.

8. Кошкин А.П., Мельков С.А., Микрюков В.О. Зачем переходить к кейсовому обучению? // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2013. № 2. С. 41-47.

9. Государственная политика: механизмы и технологии формирования: Сб. мат-лов межвузовского круглого стола, проведенного в ГосДуме РФ и научной межвуз. конференции, проведенной в Академии гражданской защиты МЧС России / редкол.: В.В. Бурматов, А.П. Кошкин, С.А. Мельков и др. Химки: АГЗ МЧС России, 2013. 268 с.

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'1