Понятие парламентаризма в России

С.А. Титов

ПОНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ*

Парламентаризм - широкое и многогранное явление. Он исследуется с различных сторон: политической, исторической, экономической, конституционно-правовой и т.д. Несомненно, что все эти аспекты исследований так или иначе взаимосвязаны.

Парламентаризм не является какой-то постоянной и универсальной категорией. В равной степени он не всегда является синонимом демократии и правового государства.

Теория парламентаризма зародилась и получила свое научное обоснование в России в конце XIX - начале XX в. благодаря крупным исследованиям выдающихся отечественных ученых-юристов в области государствоведения и государственного права: А.А. Алексеева, А.И. Елистратова, А.А. Жилина, М.М. Ковалевского, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина, А. Д. Градовского, Н.М. Коркунова и др. Они разработали понятийный аппарат, раскрыли сущность данного явления, его характерные признаки и черты, на примере главным образом западноевропейских стран оценили факторы, определяющие эффективность деятельности парламента и правительства, сделали выводы о том, что от расстановки политических партий в стране зависит вид парламента, а от взаимоотношений последнего с правительством - тип политического режима1.

В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона парламентаризм определялся как система государственного устройства, при которой парламент играет преобладающую роль не только в качестве законодательного органа, но и в качестве органа верховного контроля над властью исполнительной. При господстве парламентаризма центр тяжести государственной жизни лежит в парламенте, в котором идет постоянная борьба за власть между

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.

1 См.: ЕрыгинаВ.И. Теоретические проблемы парламентаризма в истории политико-правовой мысли России конца XIX - начала XX в. // URL: http://www.juristlib.ru/book_10287.html (дата обращения: 03.05.2014).

Труды Института государства и права Российской академии наук № 4/2014

двумя или несколькими партиями. Парламентаризм всегда означает политическое господство наиболее сильной в народе (точнее -среди избирателей) партии.

Попытки ввести парламентаризм в России предпринимались еще в досоветский период. Так, в Высочайшем Манифесте от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» закреплялось: «Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» (п. 1); «... Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законостью действий поставленных от Нас властей» (п. 3) .

Здесь речь «шла ни больше, ни меньше как о самоограничении «чистого» абсолютизма началами представительства, первых шагах к реформированию самодержавной монархии в конституцион-

ную»3.

В дальнейшем были приняты другие законодательные акты, касавшиеся деятельности Государственной думы, в том числе Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., которые рассматриваются как первая российская конституция.

Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент - приступила к работе 26 апреля 1906 г. В 19061917 гг. были избраны четыре Государственные думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок. В ведении Думы находились «предметы, требующие издания законов», «государственная роспись доходов и расходов», «отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи», «дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям» и др., т.е. «налицо те самые функции, которые должны быть присущи парламенту как таковому: законодательная, бюджетная, контрольная. Однако каждая из них настойчиво и последовательно оформлялась

2 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е ид. Т. XXXV. Отд. I. № 26803.

3 Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 13.

таким образом, что на большее, чем высокое законосовещательное учреждение, Дума никак не могла претендовать»4. В целом надо отметить, что деятельность Государственной думы (всех четырех созывов), несмотря на ограниченность полномочий депутатов и непродолжительный срок работы, сыграла свою положительную роль и дала первый опыт парламентаризма в России. В сентябре 1917 г. Временное правительство приступило к разработке конституции парламентско-президентского типа, однако эта работа не была завершена.

С Октябрьской революции 1917 г. начинается советский период в истории российского парламентаризма. Были отвергнуты все существовавшие ранее представления о парламентаризме. В СССР, по сути, была построена его новая модель советского типа, хотя это всячески отрицалось.

В рассматриваемый период в обществе господствовал критический взгляд на парламентаризм, который рассматривался как буржуазный государственный строй в странах, где формально по конституции парламенту принадлежит руководящая роль в системе государственных органов5. В основе такого подхода лежали взгляды В.И. Ленина, изложенные им в работе «Государство и революция». По мнению В.И. Ленина, «раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять народ в парламенте, -вот в чем настоящая суть буржуазного парламентаризма не только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках. Выход из парламентаризма, конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие» учреждения. В парламентах только болтают со специальной целью надувать «простонародье»... В правительстве идет перманентный кадриль, с одной стороны, чтобы по очереди сажать «к пирогу» доходных и почетных местечек побольше эсеров и меньшевиков, с другой стороны, чтобы «занять внимание» народа. А в канцеляриях, в штабах «работают» «государственную» работу!... Продажный и прогнивший парламентаризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреждениями, в коих свобода суждения

4 Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. С. 14.

5 См.: Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 516.

и обсуждения не вырождается в обман, ибо парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны»6.

Ленинские идеи о новом государстве были положены в основу строительства республики Советов. Несмотря на всю критичность современных взглядов на советское государственное устройство, в СССР были созданы полновластные органы народного представительства, которые осуществляли законодательную деятельность, формировали органы исполнительной власти, ответственные перед ними, осуществляли за ними контроль. Иными словами, выполняли все те функции, которые присущи классической парламентской республике, с преобладающей ролью парламента. При этом принцип разделения властей не признавался.

Другой вопрос, что реальная власть коммунистических вождей и партийно-бюрократического аппарата, нищета, гонения, репрессии сводили на нет все, что было предусмотрено в советских конституциях, и делали советский парламентаризм во многом фикцией или псевдопарламентаризмом. Но такова уж особенность этого явления, парламентаризм может существовать в том или ином виде при всех формах правления и политических режимах, в том числе тоталитарных. Но следует заметить, что в советской модели парламентаризма было много и положительных моментов, например, учитывались традиции работы коллегиальных законодательных органов, организации их работы, законодательного процесса, избрания депутатов, в основной массе, из наиболее достойных и заслуженных людей, предусматривались ответственность депутатов перед избирателями, государственно-общественный контроль и т. д.

Советский парламентаризм вполне вписывался в общую систему государственно-политического устройства СССР, был эф-

6 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 46.

фективен и просуществовал более 70 лет. Многие его элементы имеются и в современной России: сильная исполнительная власть и слабый парламент, ограниченное право парламентского контроля, наличие одной мощной провластной партии, составляющей большинство как в парламенте, так и во всех других органах власти, и др.

Советский опыт парламентаризма интересен, и его нельзя по каким-либо идеологическим соображениям не учитывать и тем более отвергать.

В истории советского парламентаризма выделяют еще так называемый перестроечный период, небольшой по времени (19851991 гг.), но, как и в 1917 г., закончившийся трагически. В этот период начался переход от советского парламентаризма (народного представительства) к парламентаризму, основанному на принципе разделения властей. В 1988-1990-х гг. в Конституции СССР и РСФСР были внесены изменения, учреждена новая структура органов власти: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Провозглашалось разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, из конституционных норм было исключено упоминание о руководящей роли коммунистической партии.

Это был период, когда одновременно функционировали еще советские органы власти - полновластный Съезд народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет - и появившиеся на волне перестройки Президент, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Возникшее в результате противоречие, экономический социальный и политический кризис привели в сентябре - октябре 1993 г. к вооруженному противостоянию парламента и президента, к человеческим жертвам и социальным потрясениям.

12 декабря 1993 г. была принята ныне действующая Конституция РФ, на основе которой сформирована новая модель организации государственной власти в России. В ней закреплен статус Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации -является постоянно действующим, представительным и законодательным органом. Кроме законодательной функции к ведению Государственной Думы, в том числе, относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству РФ, заслушивание его ежегодных отчетов, выдвижение обвинения против Президента РФ и др. То есть речь идет об участии парламента в формировании исполнительной власти и о его контрольных функциях, при этом институт парламентского контроля в Конституции РФ прямо не закрепляется. Вместе с тем был принят ряд законодательных актов, которые позволяют говорить о наличии данного института в стране, в частности, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»7.

Однако необходимо отметить, что в современном российском парламентаризме конституционно-правовой институт парламентского контроля, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с контрольной деятельностью российского парламента, находится еще в начальной стадии развития. Связано это в первую очередь с общей организацией государственной власти в России. Президентская власть в нашей стране имеет приоритетное значение, исполнительная власть подчинена Президенту РФ и фактически не зависит от парламента. Усложненный механизм отрешения от должности Президента РФ и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, закрепление в Конституции РФ подробных процедур, касающихся формирования Правительства РФ, ограничение его ответственности перед парламентом и др. позволяют рассматривать Российскую Федерацию как смешанную (президентско-парламентскую либо как полупрезидентскую) республику. Правда, этот вопрос является дискуссионным в науке российского конституционного права.

7 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304. См. также федеральные законы от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ныне утратил силу), от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Дискуссионным остается и вопрос о самом понятии парламентаризма. В качестве примера можно привести различные точки зрения, которые были высказаны по данному вопросу.

Так, М.В. Баглай считал, что парламентаризм - государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства8. Напротив, В.Е. Гулиев полагал, что высказанное М.В. Баглаем мнение - «Это глубочайшее заблуждение. В узком смысле слова под парламентаризмом действительно понимается верховенство парламента. Но есть более широкое правовое и цивилизованное понимание парламентаризма»9. И.М. Степанов определял парламентаризм как особую систему организации государственной власти, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. Кроме того, он описывал такие виды парламентаризма, как парламентаризм развитой, открытый, приглушенный (в зависимости от фактической полноты и силы, действующих в нем нормативов), рационализированный, министе-риальный, номенклатурный (в зависимости от конституированного порядка взаимоотношений между парламентом и другими высшими органами государственной власти) и др.10 О.Е. Кутафин рассматривал парламентаризм как особую систему государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента11. М.А. Могунова определяла парламентаризм как систему государственного руководства обществом, характеризующуюся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к

8 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2004. С. 469.

9 Цит. по: Евзеров Р.Я. Парламентаризм и разделение властей. Судьба понятий // Государство и право. 1997. № 12. С. 18.

10 См.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабрие-вой. С. 5, 385.

11 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд. М., 2005. С. 417.

другим государственным органам12. По мнению С. А. Авакьяна, основными признаками парламентаризма являются представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, выполнение задач парламентского контроля), его определенные формы, методы и стиль работы13.

Таким образом, в науке предложены различные определения парламентаризма. Его существование возможно при признании разделения властей, верховенстве закона, при реальном влиянии парламента на политическую жизнь, при признании ценностей демократии. При узком понимании парламентаризма предполагается верховенство парламента в системе органов государственной власти. Широкое понимание парламентаризма позволяет вести речь о нем при наличии выборного представительного органа, осуществляющего законодательные функции и при этом даже весьма ограниченного в своих правах. Такой подход представляется более правильным, так как позволяет рассматривать парламентаризм в том числе в исторической ретроспективе14.

При определении парламентаризма, как правило, указывается на ряд его общих признаков - разделение властей, непосредственная и представительная демократия, правовой характер государства, верховенство закона, законность и т.д., а также выделяются статус парламента, его функции и компетенция, правовой и социальный статус депутатов и т.д. Кроме того, в ряде случаев подчеркивается политическая и идеологическая роль парламента. По поводу каждого из указанных признаков в научных кругах ведутся многочисленные дискуссии, правда, как представляется, не всегда оправданные.

12 См.: МогуноваМ.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 26.

13 См.: Авакьян С.А. Федеральное собрание - Парламент России. М., 1999. С. 26-29.

14 См.: Онишко Н.В. Идеи и институты парламентаризма в политико-правовой мысли дореволюционной России: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003. С. 25.

Говоря о парламентаризме, не обязательно акцентировать внимание на разделении властей, верховенстве парламента, правовом государстве, социальной справедливости, демократии, политическом и идеологическом влиянии и т.д. Данных признаков может и не быть, но парламентаризм все-таки будет. Данный вывод подтверждается историческим опытом России и других стран. Указанные признаки парламентаризма можно было бы рассматривать как идею, представление об идеальном или желаемом парламентаризме, но в действительности этого нет и, возможно, никогда не будет.

По нашему мнению, главным и основным признаком парламентаризма является наличие в системе организации государственной власти общегосударственного представительного органа -парламента, главные функции которого заключаются в осуществлении законодательной власти, в участии в формировании исполнительной власти - правительства, в контроле за его деятельностью (парламентском контроле), а также в осуществлении других полномочий, вытекающих из его конституционно-правового статуса.

В заключение сделаем несколько общих выводов, конечно, не бесспорных, как, впрочем, и все, что следует из тематики парламентаризма.

1. Парламентаризм не является идеальной моделью организации государственной власти и может существовать в том или ином виде при всех формах правления и политических режимах. Он не всегда характеризуется такими признаками, как демократия, правовое государство, разделение властей, социальная справедливость и т.д. Там, где есть общегосударственный, представительный, полномочный орган государственной власти - парламент, там уже есть и парламентаризм.

2. Парламентаризм может быть действительным и вымышленным (псевдопарламентаризм), эффективным и не эффективным, использоваться в различных целях. Парламентаризм всегда конкретен, привязан к отдельно взятой стране в конкретный исторический период. Для понимания сущности парламентаризма в той или иной стране недостаточно изучить конституцию и законодательство страны, важно также проанализировать ее историю, социально-экономические и политические условия жизни, принимая во внимание менталитет и традиции народа.

3. Российский парламентаризм находится пока в зачаточном состоянии, и требуется большая работа по его совершенствованию.

Прежде всего это касается вопросов, связанных с выборами в парламент (выработка критериев для кандидатов в депутаты, отмена выборов по спискам, снятие проходных барьеров для партий, установление оснований ответственности депутатов и др.), и с расширением полномочий по парламентскому контролю за деятельностью исполнительной власти и Президента, в том числе путем включения в Конституцию РФ главы, посвященной парламентскому контролю. При этом все новеллы должны вводиться крайне осторожно, дабы не повторить негативный опыт предшествующего парламентаризма в истории России.

Т.В. Бушуева

ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ И РАСПРОСТРАНЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ*

Конституционные основы гарантии прав граждан на получение и распространение информации являются одним из элементов формирования правового демократического государства. Поэтому важно, чтобы регламентация данного права была сбалансирована и не нарушала законные права и интересы граждан.

В Резолюции ООН 59 (I) 1946 г. отмечается, что свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили1.

Основу правового регулирования права граждан на получение и распространения информации составляет Конституция РФ, согласно ст. 29 которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию лю-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.

1 См.: Резолюция 59 (I) Генеральной Ассамблеи ООН «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации» (65-е пленарное заседание, 14 декабря 1946 г.) // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 125-128. 24