Актуальные проблемы развития административного права

Наука за чашкой кофе

“Физика - это то, чем физики занимаются за чашкой чая”, - говорил автор планетарной модели атома лорд Резерфорд. Юристы - другое дело, поэтому мы остановились на кофе...

Актуальные проблемы развития административного права

5 декабря 2006 г. редакционная коллегия принимала гостей: доктора юридических наук, профессора судью арбитражного суда Кировской области П. И. Кононова, Заслуженного юриста Российской Федерации, кандидата юридических наук, профессора начальника кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской академии МВД России О. И. Бекетова и заместителя начальника той же кафедры кандидата юридических наук, доцента В. Б. Гайдова. Разговорить их на темы административного права не составило труда даже философу, главному редактору журнала Г. Ч. Синченко.

Ред.: Уважаемые коллеги! Не будучи ни административи-стом, ни юристом, по проблематике вашей специальности я могу задавать вопросы либо самые общие, либо непрофессиональные. Надеюсь, что вопрос, приготовленный для завязки нашего диалога, подпадает под первую категорию. В одной из публикаций А. Ф. Ноздрачева говорилось о стремительном обновлении и «флюсовом» развитии административного законодательства, усилении его громоздкости, нестабильности, противоречивости, бессистемности, отсутствии обобщающих законов1. Упомянутая статья вышла в 1997 г. За прошедшие восемь лет вступил в силу обобщающий закон - Кодекс об административных правонарушениях. За исключением этого важного события (или же в связи с ним) приведенная критическая характеристика административного права потеряла актуальность? Или она и тогда не была верна? Что-нибудь изменилось, и если да, то в какую сторону?

П. К.: Думаю, что, когда Александр Филиппович (Нозд-рачев. - Прим. ред.) давал такую оценку, он был недалек от истины. Административное право всегда с трудом поддавалось кодификации, поэтому ситуация, возможно, не ухудшилась, но осталась примерно такой же. Проблема заключается в том, что систематизировать все административное законодательство, вогнать все его нормы в какой-то один кодекс нереально. Возможна кодификация отраслевая или, точнее, предметная, по направлениям деятельности исполнительной власти. Но и такая кодификация не осуществляется. В связи с принятием нового КоАП РФ можно говорить только о частичной кодификации, потому что административная ответственность - это существенная, никто не спорит, но лишь доля административного права. А такие проблемы, как, скажем, организация и функционирование органов исполнительной власти, на уровне кодификации законодательства не решены. На сегодняшний день у нас нет единого федерального закона о системе органов исполнительной власти, она регламентируется указами президента, которыми постоянно меняются ее структура, названия органов, организационно-правовые формы. Это плохо. Нужен закон, который бы определял, что такое орган исполнительной власти, каковы их виды, в каких организационно-право-

вых формах они могут создаваться. Дальше. Возьмите издание административно-правовых актов - та же картина полного отсутствия какой-либо системы. Какие органы и какие акты издают, по каким вопросам, как эти акты вступают в силу, где они публикуются, как утрачивают силу? Основания утраты силы нормативными правовыми актами не перечислены ни в одном законе. С индивидуальными правовыми актами вообще ничего не понятно. Кто их издает, в каком порядке, каков порядок их действия и утраты силы? В законе нет элементарных положений, например нормы о том, что орган может отменить свой акт. Следующий блок вопросов - административные процесс и процедуры. Сколько лет ведется дискуссия о создании Административно-процессуального кодекса, а воз и ныне там. Проекты есть, но реально дело с мертвой точки не сдвинулось, Государственной Думой они не рассматриваются, и даже в первом чтении ни один не принят. А проблемы здесь есть. Надо разобраться, что такое административный процесс, и разграничить административное судопроизводство и административные процедуры органов исполнительной власти. Эта работа также стоит на месте. Поэтому четкой системы административного права, конечно, нет. Мы ее можем лишь теоретически предполагать, а в законодательстве, на мой взгляд, царят разброд и шатание. Если наука не вышла на ясное понимание того, что представляет собой система административного права, что говорить о законе?

О. Б.: Одна и та же, казалось бы, оценка может даваться в разных тональностях. У А. Ф. Ноздрачева тональность отрицательная: административное право бессистемное, «флюсовое», пробельное и т. п. Между тем административное законодательство - очень сложное, как минимум, двухуровневое. Это колоссальная масса федеральных законов, это огромный объем законов субъектов Российской Федерации плюс множество нормативных актов муниципального уровня и ведомственное нормотворчество. Кроме того, существует проблема разграничения предметов ведения. Как определить, к предмету ведения Российской Федерации, ее субъектов или органов местного самоуправления относится тот или иной вопрос? Далеко не всегда здесь есть ясность. Административное право - многоступенчатая и очень сложная для понимания отрасль, ее трудно свести в стройную систему. Но сказанное не оправдывает противоречий, которые порой очевидны. Например, мне непонятно, как соотносятся законы «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях». Ведь общественные организации являются некоммерческими. Следующий момент. Все мы считаем - откройте любой учебник - что общественные объединения регистрируются в Федеральной регистрационной службе. Но согласно Закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» юридические лица обязаны получить регистрацию в Федеральной налоговой службе. Какой из двух органов уполномочен принимать решение, предположим, о приос-

тановлении деятельности общественной организации? Таких несогласованностей, не замечаемых не только студентами, но и авторами солидных изданий, очень много. Причина та же: административное право - очень сложное образование, Юрий Петрович (Соловей. - Прим. ред.) потому и называет ее суперотраслью, в ней имеется огромный массив несистематизированного законодательства.

П. К.: А связано это, в первую очередь, с тем, что административное право, в отличие от уголовного, гражданского, семейного, трудового, регулирует очень широкий спектр общественных отношений, поскольку государственно-управленческая деятельность осуществляется во всех сферах, начиная с экономики и заканчивая обороной и иностранными делами. Практически повсюду присутствует государство, которое должно управлять общественными процессами, и, соответственно, включается механизм административно-правового регулирования. Поэтому систематизировать административное законодательство сложно, но систематизация должна идти. В виде одного кодекса, как я уже говорил, ее не осуществить, однако можно сформулировать в едином документе базовые положения, как это было сделано в 1927 г. на Украине. Этот закон можно было бы взять за основу и доработать.

В. Г.: Высказанная Павлом Ивановичем (Кононовым. -Прим. ред.) в начале разговора идея создания предметных кодексов очень перспективна. Одно из направлений - это, на мой взгляд, формы и методы государственного управления, единые в различных сферах государственного строительства. Вместе с тем я вижу проблемы, вызванные отсутствием единодушия в трактовке предмета административного права. Часть ученых, например, Юрий Александрович Тихомиров, стремится расширить эту отрасль, включить в нее множество подотраслей, институтов, подинститутов и т. д. Другие, наоборот, пытаются разорвать административное право, выделяя - причем, по моему мнению, необоснованно - служебное право в самостоятельную отрасль (последняя работа Б. Н. Габричидзе и

А. Г. Чернявского2). Рассуждают о библиотечном, спортивном праве и т. п. Такие разногласия тормозят развитие. Кроме того, думаю, надо уходить от определения предмета административного права как отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти. Мне представляется, что административное право и исполнительная власть несколько расходятся. Почему? Власть - явление политическое, основным источником ее регулирования выступают Конституция и федеральные конституционные законы. Конечно, они служат источниками и административного права, но последнее сконцентрировано преимущественно на управленческой деятельности. Я не хочу отождествлять управленческое и административное право, но, по-моему, его предмет надо рассматривать в свете исполнительно-распорядительной, или государственной управленческой, деятельности. Может быть, на этой почве объединятся ученые.

П. К.: В нашем учебнике предмет административно-правового регулирования понимается именно как административно-публичная деятельность и отношения, возникающие в ее ходе. Предмет - ключевая проблема. До тех пор пока не разберемся с предметом, мы не сможем построить систему административного права и, следовательно, законодательство. Выясним объем отношений, регулируемых административным правом, дальше можно делать все остальное, структурировать институты общей и особенной частей. В этой связи привлекает внимание интересный вопрос, который ставился давно, еще Георгием Ивановичем Петровым. Дело в том, что административное право регулирует не только деятельность органов исполнительной власти и государственного управления, но и отношения между гражданами.

О. Б.: Но вы же отрицаете это в учебнике, пишете, что административно-правовых отношений между гражданами быть не может.

П. К.: Я уже внес поправки. Если задуматься, получается, что некоторые административно-правовые отношения складываются между физическими лицами. Подчеркиваю: некоторые, их немного. А процентов, может быть, девяносто - это отношения, возникающие все-таки в деятельности исполнительной власти, между ней и гражданами, между другими административными органами, гражданами и юридическими лицами, а также отношения внутри самого управленческого аппарата.

О. Б.: Павел Иванович, вы какие характерные примеры административно-правовых отношений между гражданами приведете? Двух водителей на равнозначном нерегулируемом перекрестке?

П. К.: Когда я редактировал второе издание, эта мысль мне в голову и пришла: к чему отнести явления данного типа? Г. И. Петров в свое время рассматривал аналогичный пример с требованием инвалида уступить ему место в трамвае, предназначенное для этой категории пассажиров. Между инвалидом и другим пассажиром возникает административно-правовое отношение?

О. Б.: Г. И. Петров поставил вопрос, но не дал однозначного ответа...

П. К.: Студентам я еще такой пример привожу. Человек, имеющий право внеочередного приобретения билетов, предъявляет удостоверение и требует, чтобы его пропустили к кассе, а очередь не реагирует. Что ему делать в этой ситуации? К милиционеру обращаться? Милиционер в данном случае не обязан оказать помощь. Кассир также, вроде бы, ни при чем. Какое отношение имеет здесь место? Административно-правовое или же в плоскости права социального обеспечения? Требование ведь основано на некоторой юридической норме. Теперь о том, что упомянул Олег Иванович (Бекетов. - Прим. ред.). Правила дорожного движения - это нормы административного права, чего никто никогда не отрицал. В то же время почему-то проходят мимо того, что властные органы в них не участвуют: один водитель уступает дорогу другому или пропускает пешехода. В новое издание учебника я эту группу отношений ввел, однако указал, что это - отношения между равноправными субъектами: гражданами и (или) юридическими лицами, но находящиеся под контролем (надзором) соответствующих административных органов.

В. Г.: Это очень важный критерий. Если брать отношения между гражданами сами по себе, то мы найдем право одного, допустим, право проезда, обязанность другого уступить дорогу, но не обнаружим третьего элемента: ответственности. А Павел Иванович указывает на контроль (надзор) государства, перед которым, а не друг перед другом, ответственны водители в нашем примере. По-видимому, в этом и состоит специфика административно-правовых отношений между гражданами.

О. Б.: Возразить можно? Мелкое хулиганство в общественном месте также подконтрольно милиции, но никаких ясно видимых взаимных прав и обязанностей между гражданами не порождает. Правда, некоторые нормы закона, скажем, о необходимой обороне, сразу же требуют, на мой взгляд, более широкой трактовки, связанной с правом гражданина пресечь правонарушение, доставить нарушителя в орган внутренних дел, возможно, применив при этом силу. «Под надзором и контролем», - да, в этом есть определенный смысл: предполагается, что государство потенциально присутствует при гражданах в этой ситуации, но все же административно-правовые отношения в определенных случаях возникают между гражданами непосредственно.

66

Научный вестник Омской академии МВД России № 1 (23), 2006

П. К.: Однако пусть не конкретное отношение до момента нарушения правила, а область отношений в целом, скажем, поведение в общественных местах, тем не менее, находится под контролем государства.

О. Б.: Обратимся к Федеральному закону «Об оружии». В целях обороны гражданин может применить против другого гражданина оружие, предварительно предупредив его об этом, и обязан сообщить о факте применения оружия в орган внутренних дел. Здесь граждане вступают в административно-правовое отношение друг с другом, но какому специальному органу оно подконтрольно? Лицо обязано сообщить в милицию, и она, конечно, контролирует все, что связано с нарушениями в этой области.

П. К.: Мне кажется, все, что связано с оборотом оружия, его применением, потенциально подконтрольно органам внутренних дел. Я ввел в определение признак подконтрольности, имея в виду публичное общение граждан. Между прочим, места публичного общения всегда контролируются исполнительной властью.

Ред.: Коллеги, уже несколько раз упоминалось о готовящемся, как я понимаю, втором издании вашего учебника. Может быть, вы скажете о нем несколько слов, что будет вместе с тем и формой анонсирования. Чту за учебник, чем второе издание, в наиболее важных аспектах, отличается от первого?

П. К.: Первым изданием учебник вышел в 2005 г. в Москве под грифом Российской академии юридических наук3. Тираж небольшой, тысяча экземпляров: «пробная партия». Мы усовершенствовали текст с учетом изменений в действующем законодательстве, внесли коррективы, о которых я говорил, улучшили структуру. Когда читаешь ранее написанное, что-то все равно по ходу дела уточняешь, меняешь формулировки, добавляешь примеры. Сейчас учебник доработан и готовится к выпуску под грифами Российской академии юридических наук и Евразийской академии административных наук. Он будет рекомендован в качестве учебника по Общей части административного права для высших учебных заведений юридического профиля. Среди соавторов - Олег Иванович, Вадим Борисович (Гайдов. - Прим. ред.). Книга должна выйти из типографии бульшим тиражом, в твердой обложке. На достигнутом останавливаться не будем. В планах - и об этом состоялся предварительный разговор с Олегом Ивановичем - подготовка текста по Особенной части. Мы намечаем привлечь к работе других ученых, в частности Юрия Петровича Соловья, Николая Николаевича Цуканова, Александра Сергеевича Матнен-ко4 . Книга написана нестереотипно, не так, как пишутся учебники, из года в год переносящие концепции советского периода на нашу действительность. Экономическая, политическая, правовая ситуации изменились, а во многие учебные издания по-прежнему заложена старая, не соответствующая реалиям времени концепция государственного управления. Формулировки часто размыты, много «воды», и студенту истину найти очень сложно. Для студента надо писать просто, ясно и понятно, все разложив «по полочкам». Вместе с тем учебник дол-

жен отличаться научностью, отражать современные концепции и тенденции развития науки административного права. Мы старались сочетать доступность с научной новизной. Наш учебник может использоваться как студентами, так и учеными: многие теоретические положения изложены в нем совершенно по-новому.

О. Б.: Этот учебник нам вот еще для чего нужен. Многие авторы имеют свои взгляды, и если студенты пользуются разными источниками, они по-разному отвечают на семинарских занятиях. Нам же хотелось бы опереться на хорошую литературу, по которой можно преподавать единообразно. И еще одна особенность. Павел Иванович, и это редкий случай, не только доктор юридических наук, но и судья, каждый день рассматривающий административные и иные дела. Кстати, хочу обратить внимание на запутанность понятия административного дела. Возьмем указ губернатора, принятый, но, с точки зрения прокуратуры, не соответствующий федеральному законодательству. Прокурор входит с заявлением в областной суд, где судья (между прочим, по гражданским делам) рассматривает вопрос

о законности акта. Это административное дело. В Омске было решение областного суда о приостановлении деятельности РНЕ. Это также административное дело. Административных дел много, они очень разные, сложные и резонансные. Вот что должно быть отражено в учебнике, а не надуманные, устаревшие, мертвые подходы.

Ред.: Коллеги! В том, что касается философии, знаю (хотя некоторых моих собратьев это может и обидеть): философские учебники бывают только плохими или очень плохими. Такой уж это тип знания - философия. Поскольку вы сами написали учебник, неловко спрашивать, верно ли сказанное применительно к юриспруденции. Просто от души желаю вам, а также студентам и курсантам, чтобы ваш учебник оказался самым хорошим. И спасибо за общение в нашей редакции под традиционную чашку кофе.

Материал подготовлен к публикации Г. Ч. Синченко

и О. И. Бекетовым.

1 См.: Ноздрачев А. Ф. Законодательные работы и задачи укрепления легитимной основы исполнительной власти // Гос-во и право. -1997. - № 6. - С. 10, 11.

2 См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. - М., 2003. - 620 с.

3 См.: Административное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. П. И. Кононова. - М., 2005. - 448 с.

4 Ю. П. Соловей - Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор профессор кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской академии МВД России, ректор НОУ ВПО «Омский юридический институт»; Н. Н. Цуканов - кандидат юридических наук, доцент начальник кафедры административного права и управления Сибирского юридического института МВД России; А. С. Матненко - кандидат юридических наук первый заместитель министра экономики Омской области (прим. ред.).