Тенденции и противоречия в развитии организационно-правовых основ взаимодействия полиции и общества в условиях становления демократии в России

УДК 34

Ханин Сергей Владимирович Sergey V. Hanin

кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России

candidate of sciences (history), associate professor of the department of theory and history of state and law

Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia

E-mail: HaninSV@yandex.ru

Тенденции и противоречия в развитии организационно-правовых основ взаимодействия полиции и общества в условиях становления демократии в России

Trends and contradictions in the development of organizational-legal bases of interaction of police and society in the conditions of formation of democracy in Russia

В статье анализируются тенденции взаимодействия органов внутренних дел и российского общества, выявляются противоречия этого взаимодействия. Автор выделяет два основных этапа данного взаимодействия: первый этап — с момента принятия Закона РСФСР «О милиции»; второй — с момента вступления в силу Федерального закона «О полиции». Автор анализирует нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, а также данные социологических исследований.

Ключевые слова: взаимодействие полиции и общества, тенденции, противоречия, правотворчество.

In article features of interaction of bodies of internal Affairs and the Russian society, stand out trends of this interaction are called contradictions. The author distinguishes two main phases of this interaction: the first phase since the adoption of the Law of RSFSR «About militia»; the second, with the entry into force of the Federal Law «On police». The author analyzes the normative legal acts of Federal and regional levels, as well as data of sociological research.

Keywords: the interaction of police and society, peculiarities, contradictions, law-making.

Реформирование органов внутренних дел, продиктованное радикальными политическими и социально-экономическими преобразованиями в суверенной России, обусловило закономерные перемены и в функционировании исторически сложившегося, ставшего традиционным института взаимодействия милиции/полиции и населения в деятельности по обеспечению общественного порядка и безопасности в обществе, что определяет необходимость выявить особенности, тенденции и противоречия в эволюции института взаимодействия в современных условиях.

Принятие Закона РСФСР «О милиции» [1] определило необходимость придать деятельности милиции гуманистический, социальный

характер, что открывало перспективы нового этапа ее жизнедеятельности, выразившиеся в переходе к модели деятельности, обеспечивающей постановку в центр внимания милиции приоритета первичности прав и интересов человека и общества, а также ее тесное взаимодействие с общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами. Это определяло потребность в поиске и применении новой наиболее эффективной модели взаимодействия милиции и общества, соответствия содержания и форм складывающимся новым общественным отношениям.

Сформировавшаяся альтернатива в организации взаимодействия милиции и общества

© Ханин С.В., 2017

заключалась в выборе тактики реализации участия населения в поддержании правопорядка. Это предполагало либо привнесение в жизнедеятельность российской милиции опыта западноевропейской модели в организации взаимодействия между полицией и гражданским обществом в обеспечении общественной безопасности, имеющего социально обусловленный характер, либо использование скорректированного опыта, сложившегося в предшествующий период, что обеспечивало возможность практического использования технологий и апробированных форм в деятельности по обеспечению правопорядка.

Выбор управленческой элиты в рамках сложившейся альтернативы ограничился декларацией новизны приоритетов в организации взаимодействия, присущих демократии: гуманизм, защита жизни, законных прав и интересов граждан, гласность и необходимость ограничения властного превосходства сотрудников над гражданами.

В условиях острой политической борьбы между различными политическими силами формируется тенденция к ликвидации организационно-правовых основ взаимодействия, нарушению преемственности форм и методов в данной деятельности.

Непоследовательность представителей органов власти в условиях «шоковой терапии» проявилась в практически повсеместном прекращении финансирования деятельности народных дружин, о чем в феврале 1992 года министр внутренних дел А. Куликов докладывал руководству страны [2]. Угроза же импичмента Президента России в 1993 году нейтрализовала готовность властных структур к кардинальным переменам в организации деятельности добровольных общественных объединений, участвующих в охране правопорядка [3].

Недооценка представителями властных структур значимости организации взаимодействия милиции и населения в решении вопросов обеспечения общественной безопасности в условиях кризиса в социально-правовой сфере, ухудшения криминогенной ситуации на этапе становления демократических основ проявилась в 1995 году при принятии Федерального закона «Об общественных объединениях», отменявшего нормативные акты о деятельности народных дружин. Функционирование аналогичных общественных объединений, участвующих в обеспечении безопасности, данным нормативным актом не предусматривалось [4]. По мнению исследователя С.В. Егорышева,

данное решение означало окончательное разрушение механизма взаимодействия правоохранительных органов и населения, сложившегося в советский период [5, с. 21].

Деструктивный характер данной тенденции, приобретавшей устойчивый характер, определял целый комплекс негативных последствий. Во-первых, устранялся важный источник формирования гражданственности и правосознания среди населения. Во-вторых, в условиях начавшихся боевых действий на территории Северного Кавказа это способствовало распространению террористической угрозы по стране, что являлось серьезным просчетом. В-третьих, непродуманная позиция властных структур способствовала повышению криминогенности в обществе, снижению результативности деятельности милиции.

Попытка же власти устранить возникший пробел в федеральном законодательстве, регламентирующем организацию взаимодействия милиции и граждан, путем принятия региональных нормативных правовых актов [6], предпринятая в различных субъектах РФ, желаемого результата в достижении необходимого качества в обеспечении общественной безопасности не обеспечила [7].

Одновременно складывалась тенденция снижения активности граждан и общественных формирований правоохранительной направленности, их заинтересованности в участии в обеспечении правопорядка. Это определялось ходом и результатом проводимых реформ, оказавших глубокое воздействие на сознание и психологию всех социальных групп. Их результатом явилась не только социальная и имущественная дифференциация, но и развитие процесса деидеологизации, раскол общества, культивирование в нем индивидуализма и эгоизма, стремление социальных групп к доминированию. Разрушающим фактором условий координации действий социальных субъектов, их интеграции в единую взаимодействующую систему явилось отсутствие разделяемых большинством участников тех традиционных нравственных и духовных основ взаимодействия милиции и населения, тех незыблемых ценностей российской действительности, которые невозможно перечеркнуть.

Для разрешения сложившихся противоречий в организации взаимодействия в условиях демократических реформ необходим был поиск форм и возможностей консолидации милиции с гражданским обществом в решении задач по обеспечению общественной безопасности.

Использование в полном объеме опыта советской модели в организации взаимодействия милиции и населения, основанной зачастую на государственном принуждении масс к социальной активности и осуществляемой в форме партийно-комсомольских мобилизаций, становилось невозможным. Достижению доверительных отношений, сближению с населением, устранению закрытости в деятельности органов внутренних дел для прессы и общественности в постсоветский период должны были послужить изменения в функционировании системы органов внутренних дел в направлении либерализации, демократизации, сужения их компетенции (деуниверсализация).

Попытка создания трехуровневой системы (федеральный, региональный и местный компоненты) должна была способствовать повышению ответственности региональных органов публичной власти за состояние организации взаимодействия милиции и населения на местах.

Однако во многом эти перспективные начинания так и остались на бумаге и не достигли своей завершенности. Как отметил бывший министр внутренних дел Российской Федерации Р. Г. Нургалиев, «в 90-е годы правоохранительные органы не смогли уйти от репрессивной модели милиции» [8], то есть органы внутренних дел России на рубеже столетий не смогли повысить качество и надежность обеспечения правопорядка и на этой основе завоевать общественное доверие и поддержку. С течением времени сформировалась тенденция, ставшая не просто устойчивой, а политически и социально опасной, тенденция, отражающая напряженность в отношениях между населением и милицией. В этих условиях обеспечить качество взаимодействия между сотрудниками милиции и населением становилось невозможным.

Устойчивость данной тенденции подтверждают и результаты проведенных мониторингов общественного мнения. Так, в 1993 году две трети опрошенных граждан дали негативную оценку результатам деятельности милиции [9, с. 2], что свидетельствовало о кризисе доверия милиции. В 2010 году опрос Аналитического центра Юрия Левады свидетельствовал о том, что в России сложилась позиция объективного недоверия населения к органам милиции [10]. Исследователи констатировали фактическое противостояние милиции и общества [11; 12, с. 397; 13, с. 12—24]. Данная тенденция подтвердилась и в ходе всероссийского опроса [14], проведенного специалистами «Левада-Центр» в апреле 2012 года, подтвердившего в очередной раз, что общество

не удовлетворено уровнем безопасности личности [15]. Однозначные объективные оценки неудовлетворительной деятельности милиции как закономерной реакции на негативную информацию в СМИ были даны и руководством страны. Был принят Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» [16].

Все эти тенденции в значительной степени отражали не только глубину кризиса в социально-правовой сфере российского общества, оказавшего значительное негативное влияние на общественное сознание граждан, но и снижали значимость организации взаимодействия милиции и общества.

Складывалось противоречие, когда, с одной стороны, декларировалось стремление властных структур обеспечить высокий уровень общественной безопасности, а с другой — формировался комплекс негативных тенденций, сводящих к нулю целесообразность и эффективность функционирования механизма взаимодействия милиции и населения.

Таким образом, особенностью 20-летнего периода (первого этапа, начавшегося с принятия «Закона о милиции») создания системы взаимодействия сотрудников органов внутренних дел и населения в условиях демократизации России явилась «маятниковость», непоследовательность и низкая эффективность управленческих решений, при которых преодолеть главное противоречие — утрату доверия со стороны населения к милиции — и обеспечить между ними взаимодействие не удалось.

Одновременно на фоне перемен, произошедших в последние годы в политико-правовой системе России, зрело осознание в обществе, что государству не обойтись без активного участия населения в деятельности, направленной на поддержание правопорядка, так необходимого гражданам, бизнесу и экономике.

Остро обозначилась необходимость поиска новой модели взаимодействия милиции и общества, соответствия ее содержания и форм реализации складывающимся демократическим отношениям.

Учитывая недостатки предыдущего этапа, усилия власти сосредоточиваются на активизации правотворческой деятельности с целью дальнейшего совершенствования организационно-правовой основы взаимодействия сотрудников органов внутренних дел с гражданским обществом. Так, Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее —

ФЗ «О полиции») [17] не только определил стратегию и цель процесса реформирования органов внутренних дел, формирования нового имиджа сотрудника полиции, но и установил перспективы развития взаимоотношений полиции с гражданским обществом.

Особенностью второго этапа (с принятия ФЗ «О полиции») эволюции взаимодействия явилась трансформация, ведущая к новой модели — модели социального партнерства, а на этой основе обеспечение достижения значительной вовлеченности граждан в решение проблемы общественной безопасности.

Созданная законодательная основа определила обеспечение усиления общественного контроля, новый формат и качество партнерских отношений. Общественное мнение становится основным критерием официальной оценки деятельности органов внутренних дел. Все это способствовало формированию тенденции развития наполнения социально ориентированным характером деятельности полиции, расширению диалога между властью и обществом.

После многолетнего перерыва законодатель возвращается к нормативному регулированию на федеральном уровне деятельности общественных организаций и граждан в обеспечении правопорядка. Принятие Федерального закона от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее — ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка») [18], послужило нормативной основой для участия граждан и общественных объединений в охране правопорядка, интеграции сотрудников органов внутренних дел и населения на принципах открытости, публичности и доверия, устранения сложившихся стереотипов в достижении общественной безопасности, совершенствования социальной активности и укрепления гражданской позиции [19].

Данная тенденция свидетельствовала о развитии перспективы кардинальных перемен в деятельности самой полиции и реализации правоохранительной функции при участии населения, исключая доминирование над обществом и ориентируясь на сотрудничество с институтами гражданского общества. Формируется необходимость дальнейшего расширения форм участия населения в обеспечении общественного порядка. Так, рождаются новые инициативы и формы участия населения в реализации правоохранительной функции, такие как волонтерские движения, сообщества типа «СтопХам», казачьи дружины и другие.

Однако мониторинг правотворческого процесса, сопутствовавший принятию указанного Закона, анализ положений многочисленных его проектов и принятого как результат Закона способствовали выявлению ряда противоречий, ликвидация которых необходима в целях повышения эффективности осуществляемой работы.

В частности, в ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» недостаточно четко прописан правовой статус общественных объединений по обеспечению безопасности и правопорядка, не закреплен юридический механизм реализации гражданами полномочий, не определены социальные льготы и дополнительные привилегии.

Кроме того, согласно положениям Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечение общественного порядка отнесено к ведению муниципальных органов. Однако ФЗ «О полиции» вменил в обязанность органам полиции охрану правопорядка и реализацию безопасности в общественных местах.

Проанализировав данные нормативные правовые акты, можно прийти к выводу о том, что отсутствует правовая регламентация и закрепление полномочий в сфере безопасности и правопорядка, а также не определены роль и место муниципальных органов в организации охраны общественного порядка.

Так, сохранение жестко централизованной федеральной модели построения полиции, как это определено в ФЗ «О полиции», не только создает предпосылку закрытости полиции от общественности, дистанционирования от населения, но и определяет необходимость поиска реализации решения проблемы разграничения полномочий федерального центра, субъектов РФ и муниципалитетов в обеспечении правопорядка и безопасности. Данное противоречие выступает как сдерживающий фактор в развитии инициатив и возможностей не только в охране общественного порядка, но и совершенствовании основ правового государства, признаком которого является конституционное применение законной власти в интересах граждан.

Результаты анализа правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка указывают на необходимость устранения названных противоречий и дальнейшего совершенствования правовой практики на местах.

Тенденции и противоречия в эволюции взаимодействия сотрудников органов внутренних

дел и населения в современных условиях свидетельствуют о целесообразности дальнейшей последовательной модернизации органов внутренних дел до уровня, отвечающего социальным ожиданиям населения, определяющего не доминирование над обществом, а служение ему, развивая всестороннее сотрудничество с институтами гражданского общества. До тех пор, пока будет сохраняться явная динамика ужесточения государственного контроля и активизации государственного принуждения практически во всех сферах общественной жизнедеятельности [20, с. 9], пока не будут в полном объеме реализованы в государстве и обществе идеи гуманизации, партнерская модель останется лишь декларацией в нормативно-правовых документах.

Примечания

1. Закон Российской Федерации «О милиции». М., 1999.

2. Невский С.А. Обеспечение безопасности личности в России в условиях социально-экономической нестабильности (проблемы, поиски решений) // Общество и право. 2009. № 5.

3. О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г № 959 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39, ст. 3631.

4. Об общественных объединениях: федеральный закон от 19 мая 1995 г № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21, ст. 1930.

5. Егорышев С.В. Общественная правоохранительная деятельность и ее роль в обеспечении правопорядка // Российский следователь. 2009. № 5.

6. Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области: закон Нижегородской области от 4 апреля 2008 г. № 28-З. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Галиев Р.С., Ярцев Т.В. О проблемах правового регулирования участия граждан в правоохранительной деятельности в Российской Федерации // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции): материалы Международной научно-теоретической конференции (Санкт-Петербург, 28 апреля 2016 г): в 2 томах / под ред. Н.С. Нижник. СПб., 2016. С. 160—163.

8. МВД России: вчера, сегодня, завтра: выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р. Нургалиева // Российская газета. 2009. 15 июля (прил.).

9. «...Исходя из реалий» // Милиция. 1993. № 11.

10. URL: http://www.levada.ru/press/2010021605. html (дата обращения: 15.02.2017).

11. Воронов А.М., Кожуханов Н.М. Общественное мнение как критерий оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Российский следователь. 2005. № 7. С. 68—73.

12. Иванова А.А. Педагогический аспект криминологической детерминации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 1.

13. Астанин А.В., Стороженко И.В., Санатин В.П. Взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции (результаты конкретно-социологического исследования). Мониторинг правоприменения. М., 2011. С. 12—24.

14. Опрос: большинство россиян боится полиции. URL: http://actualcomment.ru/opros_bolshinstvo_ rossiyan_boitsya_politsii.html (дата обращения: 04.02.2017).

15. Результаты изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности ОВД Российской Федерации // Профессионал. 2012. № 1 (105). С. 2—17.

16. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 // Российская газета (федеральный выпуск). 2009. № 5075.

17. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900.

18. Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // Российская газета. 2014. 4 апреля.

19. Ханин С.В. Развитие социально-правовых основ партнерских отношений между полицией и обществом в суверенной России // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 2 (34). С. 55—62.

20. Ромашов Р.А. Правоохранительная система как структурно-функциональный элемент механизма государства // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции): материалы Международной научно-теоретической конференции (Санкт-Петербург, 28 апреля 2016 г.): в 2 т. / под ред. Н.С. Нижник. СПб., 2016. Т. I.

Notes

1. The law of the Russian Federation «About militia». Moscow, 1999.

2. Nevsky S.A. Promotion of human security in Russia in conditions of socio economic instability (problems, search for solutions) // Society and law. 2009. № 5.

3. About measures on strengthening of protection of public order on the streets of cities and other settlements of Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation of 22.09.1993 № 959 (amended on

06.10.2011) // Collection of acts of President and Government of the Russian Federation. 1993. № 39, art. 3631.

4. On public associations: federal law of 19.05.1995 № 82-FZ (of 31.01.2016) // Collection of legislative acts of the RF. 1995. № 21, art. 1930.

5. Egorychev S.V. Public law enforcement and its role in the rule of law // Russian investigator. 2009. № 5.

6. On participation of citizens in maintaining public order on the territory of Nizhny Novgorod region (adopted by decree of the CS BUT from 24.08.2006 № 203-IV): The law of the Nizhniy Novgorod region from 07.09.2006 № 85-C (amended on 02.07.2013). Access from ATP «ConsultantPlus».

7. Galiev R.S., Yartsev T.V. Problems of legal regulation of citizens participation in law enforcement activities in the Russian Federation // State and law: evolution, current state, prospects of development (towards the 300th anniversary of the Russian police) proceedings of the international scientific-practical conference (St. Petersburg, 2016 April 28): in 2 vol. / ed. by N.S. Nizhnik. St. Petersburg, 2016. P. 160—163.

8. The Ministry of internal Affairs of Russia: yesterday, today, tomorrow: the speech of the Minister of internal affairs of the Russian Federation general of the army Rashid Nurgaliev // Rossiyskaya gazeta. 2009. July 15 (app).

9. «...On the basis of realities» // Militia. 1993. № 11.

10. URL: http://www.levada.ru/press/2010021605. html (date of access: 15.02.2017).

11. Voronov AM, Kojouharov N.M. Public opinion as a criterion of estimation of efficiency of activity of internal affairs bodies in ensuring public safety // Russian investigator. 2005. №. 7. P. 68—73.

12. Ivanova A.A. Pedagogical aspect of criminological determination // «Black holes» in Russian legislation. 2007. № 1.

13. Astanin A.V., Storozhenko I.V., Sanatin V.P., Interaction of public authorities with civil society institutions in combating corruption (empirical sociological research). Monitoring law enforcement. Moscow, 2011. P. 12—24.

14. Poll: most Russians are afraid of police. URL: http://actualcomment.ru/opros_ bolshinstvo_rossiyan_ boitsya_politsii.html (date of access: 04.02.2017).

15. The results of the study of public opinion about the level of security of the person and the work of the internal Affairs of the Russian Federation // Professional. 2012. № 1 (105). P. 2—17.

16. On measures on perfection of activity of bodies of internal Affairs of the Russian Federation: the decree of the President of the Russian Federation from December, 24th, 2009 № 1468 // Rossiyskaya gazeta. Federal issue. 2009. № 5075.

17. On police: federal law of 07.02.2011 № 3-FZ (of 14.12.2015) // Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 7, art. 900.

18. About participation of citizens in public order protection: federal law of 02.04.2014 № 44-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2014. April 4.

19. Hanin S.V. The development of the socio-legal framework for partnership between the police and society in sovereign Russia // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 2 (34). P. 55—62.

20. Romashov R.A. The law enforcement system as a structural and functional element of the mechanism of state // State and law: evolution, current state, prospects of development (towards the 300th anniversary of the Russian police): materials of international scientific-theoretical conference (St. Petersburg, 2016 April 28): in 2 vol. / ed. by N.S. Nizhnik. St. Petersburg, 2016. Vol. I.