Пределы формирования собственной компетенции как отражение сущности местного самоуправления

УДК 342

ПРЕДЕЛЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОБСТВЕННОЙ КОМПЕТЕНЦИИ КАК ОТРАЖЕНИЕ СУЩНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE BOUNDS OF THE FORMATION OF THE OWN COMPETENCE AS THE REFLECTION OF THE LOCAL SELF-GOVERNMENT'S SUBSTANCE

С. С. НЕПОМНЯЩИХ

Рассматриваются основные подходы к исследованию проблемы сущности местного самоуправления. Автор определяет пределы формирования собственной компетенции местного самоуправления, выступающие отражением сущности местного самоуправления.

Ключевые слова: вопросы местного значения, компетенция местного самоуправления, сущность местного самоуправления, пределы формирования компетенции.

The article cites the main approaches to the problem of the local self-government's substance. The author defines the bounds of the formation of the own competence of local self-government which are the reflection of the local self-government's substance.

Key words: issues of local importance, the competence of local self-government, the local selfgovernment's substance, the bounds of the formation of the competence.

Установление пределов формирования сферы собственного ведения местного самоуправления непосредственно связано с решением вопроса о сущности местного самоуправления, месте и роли последнего в структуре организации публичной власти в государстве.

Сущность местного самоуправления обусловлена его социальным предназначением. Последнее, по мнению Т. М. Бялкиной, раскрывается посредством ответов на вопросы: «для чего оно существует в государстве, с какой целью создаётся, какие осуществляет функции?» [1]. Иными словами, сущность местного самоуправления предполагает его обусловленность чьими бы то ни было интересами.

Нередко термины «местное самоуправление» и «местное управление» употребляются как синонимы.

В то же время термин «местное самоуправление» имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая прежде всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллек-

тивов в рамках более широкого целого, их способность самостоятельно решать местные проблемы [2].

С учётом провозглашенной Конституцией Российской Федерации самостоятельности местного самоуправления и его отде-ленности от государственной власти, исследование сущности местного самоуправления в юридической литературе последних лет производится исходя из следующих представлений о его природе:

1) местное самоуправление - как форма самоорганизации населения в границах соответствующей территории;

2) местное самоуправление - как публичная власть населения муниципального образования;

3) местное самоуправление - как смешанная общественно-государственная форма публичной власти народа.

Рассмотрим каждый из названных подходов более подробно.

Самоуправление выступает одной из форм управления в обществе, обеспечивая как общее, так и непосредственное волеизъ-

© Непомнящих С. С., 2012

явление преимущественно в рамках отдельных социальных общностей (в коллективах -трудовых, территориальных, в общественных организациях и т. д.) [3]. По мнению

М. И. Либоракиной, «природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) - это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни...» [4].

Н. А. Синькевич указывает, что «местное самоуправление» с терминологической точки зрения носит во многом прикладной идеолого-теоретический характер, ибо, таким образом, подчёркивается совпадение объекта и субъекта управления территориальной единицы, возможность местного сообщества (т. е. жителей соответствующей общины) самостоятельно решать вопросы локального, хозяйственного характера, без вмешательства со стороны центральных властей [5].

Между тем следует согласиться с мнением А. А. Сергеева о том, что в сегодняшней практике нельзя исходить из положения о совпадении объекта и субъекта осуществления муниципальной власти. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления - это разные субъекты общественных отношений [6]. По его мнению, «самоуправляемая система предполагает отнюдь не совпадение управляющего и управляемого элементов, как считают некоторые авторы, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент» [7].

Являясь формой самоорганизации населения в пределах территории муниципального образования, местное самоуправление в то же время осуществляется посредством реализации публичной власти населения соответствующей территории.

Как указывает Р. В. Енгибарян, местное самоуправление - это публичная власть населения административно-территориальной единицы (территориального коллектива), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти. Суть местного самоуправления связана с тем, что в рамках демократической

системы управления обычно признаётся, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путём активизации самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов [8].

Власть местного самоуправления С. А. Авакьян рассматривает как смешанную общественно-государственную форму публичной власти народа. Данная форма народовластия обеспечивает населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территории. При решении вопросов чисто местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории [9].

Таким образом, можно полагать, что местное самоуправление - это особая форма децентрализации государственной власти, которая, с одной стороны, самостоятельна от государственной власти, с другой - имеет от неё же определённую зависимость. Централизм органически присущ государству и объективируется в том, что определённые функции могут и должны быть отданы территориальным единицам как частям государства [10].

Позицию о двойственности природы местного самоуправления, проявляющейся в том, что в нём сочетаются государственные и общественные начала, поддерживает

Н. Л. Пешин [11].

Н. С. Бондарь исходит из понимания сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление [12].

По нашему мнению, сущность местного самоуправления раскрывается через сочетание при его организации и осуществлении интереса населения муниципального образования, заинтересованного в создании надле-

жащих условий жизнедеятельности и развитии территории, и общегосударственного интереса, направленного на обеспечение территориальной целостности, стабильности, поступательного развития государства в целом и решение иных общегосударственных задач.

Являясь формой самоорганизации населения в границах территории муниципального образования и одним из уровней осуществления публичной власти в государстве, местное самоуправление организуется и осуществляется с учётом провозглашенных государством принципов и в рамках реализации населением, проживающим в этих границах, своей власти.

Проблемы местного самоуправления на современном этапе муниципального строительства связаны с возложением на его органы большого числа функций. Перечень вопросов местного значения, закреплённый за отдельными видами муниципальных образований, действительно, обширен. При этом собственной финансовой и материальной базы муниципальных образований недостаточно для эффективного решения всех вопросов.

Выявление сущности местного самоуправления позволяет говорить о пределах сферы собственного ведения местного самоуправления. Иными словами, о тех границах, которые позволяют выделить в структуре компетенции местного самоуправления обособленную группу вопросов, составляющих предмет собственного ведения местного самоуправления, т. е. вопросов местного значения.

Формирование сферы собственного ведения местного самоуправления осуществляется в следующих пределах.

1. В основу компетенции местного самоуправления положены не какие-либо естественные права, присущие местному сообществу, а передаваемый государством на уровень местного самоуправления объём публичных дел.

Конституция Российской Федерации фактически не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением.

Как отмечает А. А. Сергеев, Конституция Российской Федерации отнюдь не гарантирует наполнение реальным содержанием понятия «иные вопросы местного значения».

К ведению местного самоуправления она прямо относит лишь содействие осуществлению права на жилище, предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилища из муниципального фонда (ч. 2 и 3 ст. 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 и 2 ст. 41) и предоставление образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 и 3 ст. 43) [13].

Признание местного самоуправлении на уровне Конституции государства не является достаточной гарантией муниципальной демократии и, как следствие, основанием для выводов о том, что местное самоуправление обладает в силу этого признания некими естественными правами, которые органы государственной власти при всём их желании не способны изъять, отменить, ограничить [14].

В основе установления компетенции местного самоуправления лежит воля уполномоченных органов государства, выраженная в положениях федерального законодательства.

Несмотря на провозглашённую Конституцией Российской Федерации отделённость системы местного самоуправления от системы государственной власти, местное самоуправление представляет собой форму самоорганизации населения в государстве.

При этом, согласно ст. 133 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами [15].

2. Местное самоуправление осуществляется в пределах территории муниципального образования.

Решение вопросов местного значения осуществляется в пределах территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и имеет значение в границах этой территории.

Изложенное не исключает установление на федеральном уровне вопросов местного значения, одинаковых для муниципальных образований одного типа. Другое дело, что

характер этих вопросов должен соответствовать основной цели местного самоуправления, обусловливающей их значимость для конкретной территории.

Для местного самоуправления С. А. Ава-кьян предполагает централизацию регулирования и децентрализацию правоприменения [16].

Основная цель местного самоуправления - обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс.

При этом вопросы местного значения -это тот объём публичных дел, который населением и (или) органами местного самоуправления в пределах территории муниципального образования может и должен решаться самостоятельно.

Самостоятельное решение этих вопросов предполагает, с одной стороны, потенциальную возможность самостоятельного (без привлечения иных лиц) решения поставленных проблем исходя из достаточности соответствующих полномочий, с другой - наличие организационных, финансовых и материальных ресурсов для их решения. Речь идёт о том, что вопросы местного значения объективно могут быть решены силами муниципального образования и должны быть решены им как единственно уполномоченным на решение этих вопросов субъектом.

При определении компетенции муниципального образования прежде всего следует исходить из численности его населения, демографической структуры, природно-географических и экономических ресурсов, а также объёма финансовых средств, которыми может располагать данное муниципальное образование для реализации своей компетенции [17].

Таким образом, функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей.

Поэтому определение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [18] вопросов местного значения как вопросов непосредственного обеспечения жизнедея-

тельности населения муниципального образования является оправданным.

Будучи в наибольшей степени приближенным к населению, местное самоуправление имеет больше возможностей своевременно и адекватно реагировать на местные потребности и принимать меры к их удовлетворению.

3. Обеспечение взаимодействия государства и местного самоуправления в достижении поставленных целей и задач.

Закреплённый за местным самоуправлением объём публичных дел обусловлен необходимостью сочетания общегосударственных и местных интересов.

Как справедливо отмечает И. В. Бабичев, такое интегративное полномочие, как комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (комплексное градорегулирование), должно осуществляться как государством, так и муниципальным образованием через механизм государственно-муниципального взаимодействия при главной ответственности муниципального образования и его населения за собственное комплексное и устойчивое развитие [19].

На современном этапе отношения с органами государственной власти должны строиться на принципах взаимовыгодного партнёрства и взаимной ответственности [20].

Таким образом, определение пределов формирования собственной компетенции местного самоуправления обусловлено наличием в системе управления делами общества и государства иных уровней публичной власти. Пределы формирования сферы собственного ведения местного самоуправления позволяют выделить и отграничить переданный на уровень местного самоуправления объём публичных дел.

Закреплённый за местным самоуправлением объём публичных дел обусловлен необходимостью сочетания общегосударственных и местных интересов. В свою очередь, собственная компетенция местного самоуправления устанавливается с учётом провозглашенных государством принципов.

1. Бялкина Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2006. - № 10.

2. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998. - С. 24.

3. Тихомиров Ю. А. Современное публичное право : монографический учебник. - М., 2008. - С. 214.

4. Либоракина М. И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. - М., 2003. - С. 20.

5. Синькевич Н. А. Методологические проблемы в исследованиях местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. -2011. - № 2.

6. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М., 2005. - С. 134.

7. Сергеев А. А. Об использовании категорий теории самоуправления в науке конституционного права // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 4.

8. Енгибарян Р. В. Конституционное развитие в современном мире. - М., 2007. - С. 453-454.

9. Авакьян С. А. Конституционное право России : учебный курс : в 2 т. - М., 2005. - Т. 1. -С. 339.

10. Авакьян С. А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы : материалы Между-нар. науч. конф. - М., 2006. - С. 4.

11. Пешин Н. Л. Проблемы природы муниципальной власти в аспекте централизации и децентрализации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы : мате-

риалы Междунар. науч. конф. - М., 2006. -С. 297.

12. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. - М., 2008. -С. 63.

13. Сергеев А. А . Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М., 2006. - С. 108.

14. Там же. - С. 109-110.

15. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - № 237.

16. Авакьян С. А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы : материалы Между-нар. науч. конф. - М., 2006. - С. 11.

17. Безвиконная Е. В. Местное самоуправление как механизм обеспечения самостоятельного статуса публичной власти: проблема компетенции // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 4.

18. Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.

19. Бабичев И. В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 1.

20. Усманова Р. М. Местное самоуправление -особая форма децентрализации государственной власти // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы : материалы Междунар. науч. конф. - М., 2006. -С. 301.