Проблематика и организационно-технические аспекты разработки паспорта региональной безопасности

УДК 338.26

А.С. Шемякин

Институт информатики и математического моделирования технологических процессов Кольского НЦ РАН

ПРОБЛЕМАТИКА И ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕХНИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПАСПОРТА РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ*

Аннотация

В данной работе проведен анализ проблематики разработки единого паспорта региональной безопасности, рассмотрены основные угрозы национальной (региональной) безопасности. В качестве документа, на основе которого можно разрабатывать паспорт региональной безопасности в данной работе предлагается использовать паспорт безопасности территорий субъектов РФ.

Ключевые слова:

региональная безопасность, паспорт безопасности, региональные угрозы, угрозы безопасности.

A.S. Shemyakin

PROBLEMS AND TECHNICAL-ORGANIZATIONAL ASPECTS OF REGIONAL SAFETY PASSPORT DEVELOPMENT

Abstract

In this paper, an analysis of problems of developing a single passport for regional security was conducted, and main threats to national (regional) security were examined. As a document on the basis of which it is possible to develop a regional safety passport is proposed to use the safety passport of the territories of the Russian Federation subjects.

Keywords:

regional safety, safety passport, regional threats, safety threats.

Анализ проблематики разработки единого паспорта региональной безопасности

Исследование проводилось на примере проблем безопасности, специфичных для Мурманской области - региона, входящего в состав Арктической зоны России, и направлено на развитие информационных технологий и систем сетецентрического управления региональной безопасностью в Арктике [1, 2].

В своем указе от 31 декабря 2015 года № 683 Президент РФ утвердил Стратегию национальной безопасности Российской Федерации [3] (далее -Стратегия). Данная стратегия определяет «национальную безопасность» как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (далее - граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и

* Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований - проекты № 15-07-04290-а, № 15-29-06973-офи, № 15-07-02757.

территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности.

Российская Федерация реализует свои потребности в национальной безопасности через стратегические национальные приоритеты. Такими приоритетами являются:

• Оборона страны - в данной работе не рассматривается.

• Государственная и общественная безопасность. Основные угрозы общественной безопасности перечислены в п.43 Стратегии. Большая часть угроз носит криминальный характер, но выделяется угроза стихийных бедствий, аварий и катастроф, в том числе связанных с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры и возникновением пожаров.

• Повышение качества жизни российских граждан. В рамках этого приоритета выделяются следующие угрозы: неблагоприятная динамика развития экономики, отставание в технологическом развитии, введение ограничительных экономических мер против Российской Федерации, нецелевое расходование бюджетных ассигнований, усиление дифференциации населения по уровню доходов, снижение качества потребительских товаров и оказываемых населению услуг. Среди всех мер, которые должны предпринимать органы государственной власти и органы местного самоуправления выделяются меры по обеспечению продовольственной безопасности (п. 54 Стратегии [3]).

• Экономический рост. Главными стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики являются ее низкая конкурентоспособность, сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокая зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, отставание в разработке и внедрении перспективных технологий, незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов и спекулятивного иностранного капитала, уязвимость ее информационной инфраструктуры, несбалансированность национальной бюджетной системы, регистрация прав собственности в отношении значительной части организаций в иностранных юрисдикциях, ухудшение состояния и истощение сырьевой базы, сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых, прогрессирующая трудонедостаточность, сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, незаконной миграции, неравномерное развитие регионов, снижение устойчивости национальной системы расселения (п. 56 Стратегии [3]).

• Наука, технологии и образование. Основными угрозами национальной безопасности в области науки, технологий и образования являются: отставание в развитии высоких технологий, зависимость от импортных поставок научного, испытательного оборудования, приборов и электронных компонентов, программных и аппаратных средств вычислительной техники, стратегических материалов, несанкционированная передача за рубеж конкурентоспособных

отечественных технологий, необоснованные односторонние санкции в отношении российских научных и образовательных организаций, недостаточное развитие нормативно-правовой базы, неэффективная система стимулирования деятельности в области науки, инноваций и промышленных технологий, снижение престижа профессий преподавателя и инженера, уровня социальной защищенности работников инженерно-технического, профессорско-преподавательского и научно-педагогического состава, качества общего, среднего профессионального и высшего образования (п. 68 Стратегии [3]).

• Здравоохранение. Угрозами в сфере здравоохранения согласно стратегии являются: эпидемий и пандемий, массовое распространение таких заболеваний, как онкологические, сердечно-сосудистые, эндокринологические, ВИЧ-инфекции, туберкулез, наркомания и алкоголизм, увеличение случаев травм и отравлений, доступность психоактивных и психотропных веществ для незаконного потребления (п. 72 Стратегии [3]).

• Культура. Угрозами национальной безопасности в области культуры являются размывание традиционных российских духовно-нравственных ценностей и ослабление единства многонационального народа Российской Федерации путем внешней культурной и информационной экспансии (включая распространение низкокачественной продукции массовой культуры), пропаганды вседозволенности и насилия, расовой, национальной и религиозной нетерпимости, а также снижение роли русского языка в мире, качества его преподавания в России и за рубежом, попытки фальсификации российской и мировой истории, противоправные посягательства на объекты культуры (п. 79 Стратегии [3]).

• Экология живых систем и рациональное природопользование. Стратегия явным образом не перечисляет угрозы в сфере экологии живых систем и рационального природопользования, однако формулирует основные стратегические цели. Такими целями являются сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики; ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (п. 83 Стратегии [3]).

• Стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство - в данной работе не рассматриваются. Стратегия должна быть реализована за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Положения Стратегии обязательны для применения всеми органами власти (в т.ч. регионального уровня).

Из приведенного выше перечня угроз видно, что для оценки уровня национальной безопасности требуется отслеживать множество параметров. Поскольку положения Стратегии обязательны для применения всем органами власти на различных уровнях, то желательно наличие документа, который содержал бы в себе все отслеживаемые параметры на региональном уровне. Таким документом может быть паспорт региональной безопасности. Наличие подобного документа и его периодическая актуализация позволит региональным властям сформулировать и проводить региональную политику безопасности, направленную на достижения уровня безопасности, требуемого Стратегией.

В работе [4] приведена концептуальная модель предметной области «Нормативно-методическая база в сфере промышленной безопасности». Из концептуальной модели видно, что номенклатура и объем документации в сфере промышленной безопасности довольно большой, в данной работе мы ограничимся паспортами безопасности. Следует отметить, что паспортов безопасности существует несколько видов [5]. Для нужд разработки паспорта региональной безопасности наибольший интерес представляет «Паспорт безопасности территории» (точное название «Паспорт безопасности территорий субъектов РФ и муниципальных образований»), разрабатываемый в соответствии с приказом МЧС России от 25.10.2004 №484 [6]. Поскольку названия «Паспорт региональной безопасности» и «Паспорт безопасности территории...» весьма похожи, то имеет смысл рассмотреть «Паспорт безопасности территории. » (далее для краткости - ПБТ) более подробно.

Требования к паспорту безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципальных образований

Согласно приказу №484 [6] ПБТ разрабатывается для решения следующих задач:

• определение показателей степени риска чрезвычайных ситуаций;

• оценка возможных последствий чрезвычайных ситуаций;

• оценка состояния работ территориальных органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

• разработка мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на территории.

ПБТ должен включать в себя следующее:

• титульный лист;

• раздел I "Общая характеристика территории";

• раздел II "Характеристика опасных объектов на территории";

• раздел III "Показатели риска природных чрезвычайных ситуаций";

• раздел IV "Показатели риска техногенных чрезвычайных ситуаций";

• раздел V "Показатели риска биолого-социальных чрезвычайных ситуаций";

• раздел VI "Характеристика организационно-технических мероприятий по защите населения, предупреждению чрезвычайных ситуаций на территории";

• раздел VII "Расчетно-пояснительная записка".

Хотя содержание документа регламентировано, в него допускается включать дополнительные сведения с учетом особенностей территории.

В разделах ¡-VI сведения представлены в табличной форме. Содержание и структура таблиц регламентируются приказом №484. Таблицы в этих разделах заполняются на основе расчетов, сделанных в расчетно-пояснительной записке (раздел VII). Содержание расчетно-пояснительной записки также регламентируется приказом №484, она должна содержать в себе следующие структурные элементы:

• титульный лист;

• список исполнителей с указанием должностей, научных званий, названием организации;

• аннотация;

• содержание (оглавление);

• задачи и цели оценки риска;

• краткое описание основных опасностей на территории;

• использованная методология оценки риска, исходные данные и ограничения для определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций;

• описание применяемых методов оценки риска и обоснование их применения;

• результаты оценки риска чрезвычайных ситуаций, включая чрезвычайные ситуации, источниками которых могут явиться аварии или чрезвычайные ситуации на объектах, расположенных на территории, транспортные коммуникации, а также природные явления;

• анализ результатов оценки риска;

• выводы с показателями степени риска для наиболее опасного и наиболее вероятного сценария развития чрезвычайных ситуаций;

• рекомендации для разработки мероприятий по снижению риска на территории.

Исходные данные для разработки паспорта безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципальных образований

В работе [7] рассмотрена проблема паспортизации безопасности муниципальных образований Мурманской области, также приводится перечень исходных данных, требуемых для разработки паспорта. Если «перевести» этот перечень на региональный уровень, можно сказать, что исходными данными для разработки паспорта безопасности территории субъекта РФ являются:

• прежний паспорт безопасности территории субъекта РФ (при его наличии);

• перечень опасных объектов, находящихся на территории субъекта РФ;

• декларации промышленной безопасности и паспорта безопасности опасных объектов, находящихся на территории субъекта РФ;

• картографическая информация о территории субъекта РФ в электронной и/или бумажной форме.

Перечень опасных объектов, находящихся на территории субъекта РФ определяется правительством субъекта РФ. Например, для Мурманской области перечень опасных объектов определяется постановлением [8]. Информационная модель разработки паспорта безопасности приведена на рисунке ниже. За основу взята информационная модель разработки паспорта безопасности муниципального образования, приведенная в [7].

Рис. 1. Информационная модель разработки паспорта безопасности

субъекта РФ

Описание этапов разработки паспорта безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципальных образований

В работе [9] приводятся основные этапы разработки паспорта безопасности опасного объекта. Разработка паспорта безопасности опасного объекта проходит в 3 основных этапа:

1. Сбор и изучение нормативных документов и исходных данных по опасному объекту; разработка макета документа «Паспорт безопасности опасного объекта».

2. Разработка 1-й редакции паспорта.

3. Оформление, утверждение и согласование документа.

Разработка ПБТ проводится аналогичным образом, отличия могут заключаться в деталях. В частности, в приказе №484 [6] содержится предписание прикладывать к ПБТ карты, планы с нанесенными на них зонами последствий возможных чрезвычайных ситуаций, а также зонами индивидуального (потенциального) риска. Кроме того, на карту территории наносятся маршруты перевозок опасных грузов. В приказе №506 [10] требование наносить на карту маршруты перевозки опасных грузов отсутствует.

Необходимо также отметить, что приказ [10] носит достаточно общий характер. Например, не обозначена методология оценки риска - наиболее сложной и ответственной компоненты исследования. Здесь можно опереться на общую методику [11], а также специализированные методические материалы типа [12, 13]. При отсутствии утверждённых методик оценка показателей риска, на наш взгляд, может производиться разработчиком по собственным алгоритмам и/или экспертным путём [9].

Анализ возможности использования паспорта безопасности территории субъекта РФ и муниципальных образований в качестве паспорта региональной безопасности

В таблице проведен анализ возможности использования ПБТ в качестве паспорта региональной безопасности. В таблице два столбца: «Национальный приоритет, вид угроз» и «Отслеживаемые параметры». В столбце «Национальный приоритет, вид угроз» приведен перечень угроз безопасности из Стратегии, в столбце «Отслеживаемые параметры» - перечень параметров, присутствующих в ПБТ, которые можно использовать в качестве численной характеристики угрозы.

Анализ паспорта безопасности территории субъекта РФ

Национальный приоритет, вид угроз Отслеживаемые параметры

Государственная и общественная безопасность: 1. Угрозы криминального характера. 2. Угрозы стихийных бедствий, аварий, катастроф, угрозы, связанные с ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры, пожары. 1. Количество преступлений на 1000 чел. (раздел I ПБТ). 2. Количество потенциально опасных объектов, степень износа производственного и жилого фонда, количество ЧС, размер ущерба от ЧС, показатель комплексного риска, показатель приемлемого риска, количество погибших от ЧС, см. также строку «Экология живых систем и рациональное природопользование».

Повышение качества жизни российских граждан: 1. Неблагоприятная динамика развития экономики. 2. Отставание в технологическом развитии. 3. Нецелевое расходование бюджетных ассигнований. 4. Усиление дифференциации населения по уровню доходов. 5. Снижение качества потребительских товаров и оказываемых населению услуг. 6. Продовольственная безопасность. В ПБТ отсутствуют.

продолжение таблицы

Экономический рост: 1. Низкая конкурентоспособность экономики. 2. Сохранение экспортно-сырьевой модели развития. 3. Отставание в разработке и внедрении перспективных технологий. 4. Незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов. 5. Уязвимость информационной инфраструктуры. 6. Несбалансированность бюджетной системы. 7. Ухудшение состояния и истощение сырьевой базы. 8. Сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых. 9. Сохранение значительной доли теневой экономики. 10. Коррупция. 11. Незаконная миграция. 1 - 8. В ПБТ отсутствуют. 9-11. Частично - через параметр «Количество преступлений на 1000 чел.» (раздел I ПБТ).

Наука, технологии и образование: 1. Зависимость от импортных поставок научного оборудования, приборов, программных компонентов и пр. 2. Неэффективная система стимулирования деятельности в области науки. 3. Снижение престижа профессий преподавателя и инженера. 4. Снижение уровня социальной защищенности работников науки и образования. В ПБТ отсутствуют.

окончание таблицы

Здравоохранение: 1. Эпидемии, пандемии. 2. Распространенность определенных заболеваний (см. выше в разделе «Анализ проблематики.»). 1. Частично - раздел V ПБТ. 2. В ПБТ отсутствуют. В целом состояние здравоохранения в регионе можно охарактеризовать через такие параметры как: количество больничных учреждений, количество инфекционных стационаров, численность персонала медицинских специальностей (раздел I ПБТ).

Культура В ПБТ отсутствуют.

Экология живых систем и рациональное природопользование Разделы П-ГУ ПБТ.

Из таблицы видно, что ПБТ можно взять за основу паспорта региональной безопасности, т.к. содержит большое количество параметров, которые можно использовать в качестве численных характеристик угроз национальной (региональной) безопасности. Часть угроз безопасности нельзя оценить только с помощью ПБТ. Отчасти это связано с тем, что ПБТ ориентирован на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, отчасти с тем, что часть угроз трудно формализовать (например, угроза «Снижение престижа профессий преподавателя и инженера»).

Заключение

В данной работе проведен анализ проблематики разработки единого паспорта региональной безопасности, рассмотрены основные угрозы национальной (региональной) безопасности. В качестве документа, на основе которого можно разрабатывать паспорт региональной безопасности в данной работе предлагается использовать ПБТ. Часть сведений, содержащихся в ПБТ, количественно характеризует некоторые угрозы национальной (региональной) безопасности, перечисленные в табл.

Для разработки паспорта региональной безопасности требуется формализовать некоторые виды угроз (выделить количественные характеристики), которые не «покрываются» ПБТ.

Литература

1. Маслобоев, А.В. Развитие методологии сетецентрического управления региональной безопасностью. Системный анализ проблемы / А.В. Маслобоев, В.А. Путилов // Труды Института системного анализа РАН. -Ч. 1. - 2016. - Т. 66. - №1. - С.26-39.

2. Маслобоев, А.В. Развитие методологии сетецентрического управления региональной безопасностью. Когнитивный подход и средства реализации / А.В. Маслобоев, В.А. Путилов // Труды Института системного анализа РАН. -Ч. 2. - 2016.- Т. 66. - №3. - С.71-85.

3. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. указом президента Российской Федерации №683 от 31 декабря 2015).

4. Шемякин, А.С. Автоматизация разработки планирующей документации по снижению промышленно-экологических рисков / А.С. Шемякин, С.Ю. Яковлев, Ю.А. Олейник, А.В. Маслобоев // Вестник Иркутского государственного технического университета. -2016. -Т.20. -№9. -С.74-85. DOI: 10.21285/1814-3520-2016-9-74-85.

5. Паспорт безопасности. - Режим доступа: http://www.gostr.su/services_sertifikat/pasport-bezopasnosti/ (27.09.2017).

6. Приказ МЧС России от 25.10.2004 №484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов российской федерации и муниципальных образований» (в ред. Приказов МЧС России №606 от 11.09.2013, №595 от 10.11.2016).

7. Малыгина, С.Н. Паспортизация безопасности муниципальных образований / С.Н. Малыгина, А.А. Рыженко, Н.В. Исакевич, С.Ю. Яковлев //Прикладные проблемы управления макросистемами: тез. докл. 6-й всероссийской школы-семинара. - Апатиты: КФ ПетрГУ, 2006. -С.46.

8. Постановление Правительства Мурманской области №254-1III от 24.06.2005 «Об утверждении перечня потенциально опасных объектов и объектов жизнеобеспечения мурманской области» (в редакции постановлений Правительства Мурманской области №349-1Ш от 24.07.2007, №209-1111 от 12.05.2010, №365-ПП от 03.07.2013, №140-ПП от 13.04.2015, №44-ПП от 09.02.2016, №12-ПП от 16.01.2017).

9. Яковлев, С.Ю. Методические вопросы разработки паспортов безопасности опасных объектов / С.Ю. Яковлев, А.А. Рыженко, Н.В. Исакевич // Информационные технологии в региональном развитии. - Апатиты: Изд-во КНЦ РАН, 2005. - Вып. V. - С.83-88.

10. Приказ МЧС РФ №506 от 04.11.2004 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта» (Зарегистрировано в Минюсте РФ №6218 22.12.2004).

11. Единая межведомственная методика оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций техногенного, природного и террористического характера, а также классификации и учета чрезвычайных ситуаций - М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2004.

12. РД 03-496-02 «Методические рекомендации по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах». Утв. Постановлением Госгортех-надздора России №63 от 29.10.2002.

13. Приказ Ростехнадзора №144 от 11.04.2016 «Об утверждении руководства по безопасности «Методические основы по проведению анализа опасностей и оценки риска аварий на опасных производственных объектах».

Сведения об авторе

Шемякин Алексей Сергеевич - младший научный сотрудник,

е-mail: shemyakin@iimm. ru

Alexey S. Shemyakin - junior researcher