Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции по делам об административных правонарушениях

Конституционное право, административное право

УДК 342.9 А. О. Дрозд*

Понятие и сущность

административно-юрисдикционной деятельности

участковых уполномоченных милиции

по делам об административных правонарушениях

В статье рассмотрены понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности. На основе положений науки административного права и действующего законодательства сформулировано авторское определение административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции по делам об административных правонарушениях.

Ключевые слова: административная юрисдикция, понятие, сущность, участковый уполномоченный милиции, административное правонарушение.

A.O. Drozd*. Concept and essence of the administrative and jurisdictional activities of the police precinct for administrative offenses. The article deals with the concept and essence of the administrative and jurisdictional activities. On the basis of the science of administrative law and legislation formulated by the author definition of administrative and jurisdictional activities of the police precinct for administrative offenses.

Keywords: administrative jurisdiction, concept, essence, district militia officer, administrative offence.

Анализ действующего законодательства показывает, что органы внутренних дел (милиции) (далее — ОВД) относятся к числу основных субъектов административной юрисдикции, от эффективной деятельности которых во многом зависит обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан, общественного порядка и общественной безопасности, предупреждение административных правонарушений.

Одним из важнейших направлений деятельности ОВД является практическая реализация норм об административной ответственности, т.е. осуществление административно-юрисдикционной деятельности. По своей сущности административно-юрисдикционная деятельность — это, во-первых, специфическая процедура рассмотрения дел по назначению административных наказаний. Во-вторых, завершение каждой стадии этого производства принятием по делу соответствующего акта, отличного с актами, принимаемыми в очередных стадиях, и, в-третьих, определенные права, охраняемые данным производством, урегулированные административным правом, обособленность и завершенность которых обеспечивается с момента возникновения юридического спора и до его разрешения.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) определил категории должностных лиц органов внутренних дел, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях и одновременно установил их административно-юрисдикционные полномочия.

Среди таких должностных лиц важное место занимают участковые уполномоченные милиции, что обусловлено не только их многочисленностью (например, в ГУВД по Алтайскому краю численность участковых уполномоченных милиции составляет 1373 сотрудника), но и их наиболее непосредственной близостью к населению обслуживаемого участка по сравнению с другими должностными лицами органов внутренних дел, осуществляющими административно-юрисдикционную деятельность.

Исследование определения административно-юрисдикционной деятельности предполагает уяснение понятия этой деятельности, характерных черт и присущих ей особенностей в деятельности участковых уполномоченных милиции. Данная проблема остается наиболее актуальной и относится к общеотраслевым вопросам, решение которых позволит определить понятие административно-юрисдикционной деятельности осуществляемой участковыми уполномоченными милиции.

Рассматривая понятие административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции, первоначально, как представляется, следует рассмотреть вопрос о значении самого термина «юрисдикция».

* Дрозд, Алексей Олегович. Адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Научный руководитель — кандидат юридических наук, доцент, Заслуженный юрист Российской Федерации Василий Анатольевич Кудин. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: (812) 744-70-68. E-mail: drozd_ao@mail.ru.

* Drozd, Aleksey Olegovich. Associate Chair of the Administrative Law University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, street of Pilot Pilyutov, 1. Ph.: 8 (812) 744-70-68. E-mail: drozd_ao@mail.ru.

Статья поступила в редакцию 30 ноября 2010 года.

Дрозд А.О. Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции.

Административная юрисдикция (лат. jus — право, dico — говорю) — термин, не имеющий на сегодняшний день единого определения. Различными авторами данная категория определяется как:

а) круг полномочий суда или административных органов по правовой оценке конкретных фактов, в т.ч. по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций;

б) правоприменительная деятельность соответствующей направленности2; в) подведомственность, компетенция по осуществлению и само осуществление соответствующей правоприменительной деятельности3 и т.д. Нет ясности и в том, какую часть производства по делам об административных правонарушениях следует считать собственно юрисдикцией: производство, включающее подготовку материалов дела к рассмотрению, его рассмотрение и последующие действия, либо только стадию рассмотрения материалов дела по существу.

Среди учёных-административистов нет единого мнения по вопросу понятия административной юрисдикции. К тому же при обилии различных точек зрения все сходятся в одном мнении, что административно-юрисдикционная деятельность:

а) является составной частью административного процесса, который включает в себя, как юрисдикционное, так и процедурное производство, в рамках которого правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной, а может иметь место в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств (например, при регистрации, выдаче лицензии, применению поощрений и т.д.) и не имеет своим результатом применение принудительных мер;

б) конкретный административно-правовой спор;

в) одной из сторон всегда выступает соответствующий орган или должностные лица, уполномоченные на разрешение споров о праве административном;

г) имеет правовой характер, т.е. всесторонне регламентируется нормами административного

права;

д) направлена на принятие правоприменительного решения на основе правовой оценки действий сторон возникшего спора.

В целом можно сказать, что нет единого мнения в определении понятия административно-юрисдикционной деятельности.

Так, Ю.П. Соловей4, рассуждая об административной юрисдикции, ведет речь только о производстве по делам об административных правонарушениях. По утверждению А.П. Коренева, административная юрисдикция органов внутренних дел включает в себя рассмотрение дел об административных правонарушениях и разрешение жалоб граждан на действия подчиненных органов (подразделений и сотрудников)5. По мнению В.В. Денисенко, А.Н. Позднышова, А.А. Михайлова, в содержание административно-юрисдикционной деятельности, помимо производства по делам об административных правонарушениях и по жалобам, следует относить согласительное производство. Имеются суждения и о том, что в сферу административной юрисдикции следует включать: 1) производство по делам об административных правонарушениях; 2) производство по жалобам; 3) согласительное производство и 4) дисциплинарное производство по административному праву6.

Наконец, не определено и то, какую именно часть производства следует относить к юрисдикции. По мнению Ю.П. Соловья, А.П. Коренева, Е.Ю. Корчагиной, В.В. Денисенко, административная юрисдикция как процесс — рассмотрение соответствующих дел и принятие по ним правоприменительного решения. По мнению же других авторов, юрисдикцию составляют сами производства, а рассмотрение дел лишь их составная часть.

Думается, что указанные точки зрения имеют право на существование. Ценность подобных дискуссий проявляется прежде всего в продолжающемся формировании единого понятийного аппарата, а стало быть, решение подобных вопросов пока в большей степени — дело научных предпочтений каждого конкретного исследователя.

Понятие административно-юрисдикционной деятельности производно от понятия юрисдикции. В общей теории права под юрисдикцией понимается установленная законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности применять юридические санкции к правонарушителям7.

Административную юрисдикцию ряд авторов рассматривает как государственно-властную деятельность, состоящую в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов8. Другие же под административной юрисдикцией понимают деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административной форме9.

В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов, А.А. Михайлов считают, что административная юрисдикция — это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая государственными органами и органами местного самоуправления, включающая в себя юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и согласительное производство10. Административно-юрисдикционную деятельность А.П. Шергин рассматривает как вид правоохранительной деятельности органов

Конституционное право, административное право

государственного управления и др. компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие по ним решений в установленных законом формах и порядке11. И.Ш. Килясханов считает, что в содержание административно-юрисдикционной деятельности входит не только рассмотрение дел об административных правонарушениях, но и стадия возбуждения этих дел12.

В ряде юридических энциклопедий имеется определение понятия «юрисдикция», под которой понимается установленная законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности,

13

применять юридические санкции к правонарушителям .

Специфичность административной юрисдикции проявляется в том, что осуществляется она во внесудебном порядке органами государственного управления и их должностными лицами, обладающими квазисудебными (подобными судебным) полномочиями.

В теории административного права юрисдикция определяется большинством ученых в качестве

~ 14

самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления14.

В теории административного и административно-процессуального права нет единого понятия определения «административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных милиции». Отсутствие данного понятия, по нашему мнению, связано с тем, что деятельности сотрудников этой службы уделяется недостаточное внимание. Рассматриваемый вопрос имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение.

Административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных милиции законодательно закреплена в п. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ и распространяется на юридические составы административных правонарушений, предусмотренных:

— ст. 12.1, ч. 1 и 2 ст. 12.2, ст. 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), ст. 12.22, 12.23, 12.28, ч. 1 и 2 ст. 12.29, ч. 1 ст. 12.30 КоАП РФ, относящихся к административным правонарушениям в области дорожного движения;

— ст. 19.2, 19.15, 19.24 КоАП РФ, относящихся к административным правонарушениям против порядка управления;

— ст. 20.1 КоАП РФ «Мелкое хулиганство», относящейся к административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность.

Следует отметить, что подведомственность участковых уполномоченных милиции по делам об административных правонарушениях, по сравнению с ранее действовавшим КоАП РСФСР, значительно расширилась. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 203 КоАП РСФСР, участковые уполномоченные милиции рассматривали дела об административных правонарушениях, предусмотренных только тремя статьями — ст. 114 «Нарушение правил регистрации и эксплуатации транспортных средств» (ч. 2, 3 и 6), ст. 115 «Нарушение водителями транспортных средств правил дорожного движения» (ч. 8) и ст. 122 «Нарушение правил дорожного движения пешеходами и другими участниками дорожного движения» (ч. 1, 2, 3), т.е. все дела, подведомственные участковым, относились к делам о нарушении правил дорожного движения.

В настоящее время к делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, подведомственным участковым уполномоченным милиции, относятся дела, предусмотренные восьмью статями КоАП РФ. Впервые в подведомственность участковых уполномоченных включены дела о мелком хулиганстве и некоторые дела об административных правонарушениях против порядка управления — дела об умышленном повреждении или срыве печати (пломбы) (ст. 19.2), о проживании гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15) и о невыполнении лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом, в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24).

Стадия возбуждения дела об административных правонарушениях, о включении которой в содержание административно-юрисдикционной деятельности настаивает И.Ш. Килясханов, в производстве по делам об административных правонарушениях не имеет такого большого значения как, например, в уголовном судопроизводстве. Применительно к административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных стадия возбуждения дела об административных правонарушениях совпадает с моментом составления протокола об административном правонарушении. При производстве по делу о мелком хулиганстве стадия возбуждения дела об административном правонарушении может совпадать с моментом составления протокола о применении мер, предусмотренных главой 27 КоАП РФ (доставление, административное задержание и т.п.), а при производстве по некоторым делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, подведомственным участковым уполномоченным милиции, — с моментом составления протокола об отстранении от управления транспортным средством или задержания транспортного средства.

Административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных заключается в составлении протокола об административном правонарушении, рассмотрении этого дела, принятии по нему решения в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Таким образом, анализируя мнения различных авторов по данной проблеме, можно определить, что административно-юрисдикционная деятельность участковых уполномоченных милиции по делам

Дрозд А.О. Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции...

об административных правонарушениях — это вид правоохранительной деятельности участковых уполномоченных милиции как должностных лиц органов внутренних дел (милиции) по возбуждению и рассмотрению дела об административном правонарушении в соответствии с подведомственностью, определенной КоАП РФ, и с учетом общих правил назначения административного наказания, принятие решения по конкретному делу (решение постановление о наказании) в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Список литературы

1. Алехин, А. П., Кармолицкий, А. А., Козлов, Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. — М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. — 640 с.

2. Бахрах, Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. — М.: НОРМА, 2004.

— 682 с.

3. Денисенко, В. В. Административная деятельность органов внутренних дел : учебник. / В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов, А.А. Михайлов. - М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. - 194 с.

4. Килясханов, Ш. Ш. Права и свободы граждан в сфере административной деятельности милиции : монография. — Омск: Юридический институт МВД России, 1996. — 140 с.

5. Сорокин, В. Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахрах; В.В. Денисенко. — СПб.: Издательство Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. — 1086 с.

6. Шергин, А. П. Административная юрисдикция. — М.: Юридическая литература, 1979. —

134 с.

7. Шергин, А. П., Фефилова В. Ф, Михайлов А. А., Скворцов С. М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел : учебное пособие. — М., 1985. — 164 с.

8. Юридическая энциклопедия. — М.: Норма, 2004. — 972 с. Literature

1. Alekhin, A. P., Karmolitsky, A. A, Ko%lov, Y. M. Administrative Law of the Russian Federation : textbook.

— Moscow, 1996. — 640 p.

2. Bachrach, D. N. Administrative Law of Russia : textbook for Universities. — Moscow, 2004. — 682 p.

3. Denisenko, V V Administrative activities of the Interior : textbook. / V.V. Denisenko, A.N. Pozdnyshev, A.A. Mikhailov. — Moscow, 2002. — 194 p.

4. Kilyashanov, I. Sh. Rights and freedoms of citizens in police administration : Monograph. — Omsk, 1996. — 140 p.

5. Sorokin, V. D. Selected writings / foreword. D.N. Bachrach, V.V. Denisenko. — St-Petersburg, 2005.

— 1086 p.

6. Shergin, A. P. Administrative jurisdiction. — Moscow, 1979. — 134 p.

7. Shergin, A. P., Fefilova V. F., Mikhailov A. A., Skvortsov, S. M. Procedural forms of administrative and jurisdictional activities of internal affairs: the manual. — Moscow, 1985. — 164 p.

8. Legal Encyclopedia. — Moscow, 2004. — 972 p.

1 См.: Юридическая энциклопедия. М.: 2004. С. 504.

2 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник. Изд. третье, с изм. и доп. / Под ред. А.П. Коренева. М.: Московская акад. МВД России, Центр юрид. лит. «Щит», 2001. С. 269.

3 См.: Денисенко В.В. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. / В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов, А.А. Михайлов. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С. 8.

4 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993.

С. 236.

5 См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 269.

6 См.: Сорокин, В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право: монография / В.Д. Сорокин. СПб: Изд-во юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.

7 См.: Якуба О.М. Административная ответственность. М.: Юридическая ответственность, 1972. 406 с

8 См.: Денисенко В.В. Указ. соч. С. 6.

9 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. 306 с.; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. с 308—309.

10 См.: Денисенко В.В. Указ. соч. С. 7.

11 См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. М., 1985. С. 45.

12 См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административной деятельности милиции.: Монография. Омск: Юридический институт МВД России, 1996. С. 14.

13 См.: Юридическая энциклопедия. М.: Изд-во НОРМА, 2004. С. 406; Юридический энциклопедический словарь. М.: Изд-во «Советская энциклопедия», 1987. С. 17.

14 См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. М., 1975. С. 130; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 45; Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 8; Додин Е.В. Доказывание в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. Киев, 1985. С. 6; и др.