Нецелевое расходование бюджетных средств как угроза экономической безопасности государства

ния предпринимательской деятельности. Для государственного регулирования экономической деятельности в большем объеме применяются методы, основанные на программном планировании, финансировании инновации, бюджетном инвестировании, т. е. средства прямой заинтересованности хозяйствующих субъектов. При этом все реже используются административные меры такие, как установление прямого запрета и ограничения, вытекающие из разрешительных процедур. В государственном регулировании предпринимательской деятельности по-прежнему значительную роль играют административно-правовые режимы: лицензирование, аккредитация, разрешения, квотирование ит. п.

Во-вторых, государственное регулирование предпринимательской деятельности в настоящее время выражено в регламентации деятельности субъектов предпринимательства, производящих продукцию и оказывающих услуги посредством установления определенных правил (норм), которыми должны руководствоваться хозяйствующие субъекты, и в контроле их исполнения. Для того чтобы установленные правила (нормы) субъектами предпринимательства исполнялись, государственная власть имеет специально уполномоченные органы, которые не только участвуют в разрешительных процедурах, но и различными средствами поддерживают соответствующие административно-правовые режимы.

В-третьих, в отечественной юридической науке назрела необходимость выработать основополагающие формы и методы государственного воздействия на субъект предпринимательства, чтобы найти необходимый баланс между государственным управлением и частным предпринимательством, основываясь на правовых теориях стран Запада и на опыте отечественной цивилистики, в том числе дореволюционной.

УДК 343.9:336.14

И.А. Александрова (Н. Новгород, Нижегор. академия МВД),

К.С. Частнов

НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ КАК УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Рассматривается весьма актуальная на сегодняшний день проблема, связанная, прежде всего, с хищением денежных средств, что, в конечном счете, определяет экономическую угрозу безопасности страны. Предлагаются существенные меры по предотвращению нецелевых расходовании бюджетных средств.

Бюджетные правоотношения являются одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства, что обусловлено той важной ролью бюджетов всех уровней, которую они играют в решении эконо-

мических и социальных задач страны. Рациональное управление государственными финансами приобретает в последнее время все большее значение1. Для федеративного государства, каковым является Россия, это значение особенно велико2.

Статистика подтверждает важность охраны бюджетной сферы. Так, в 2003 г. доходы всех бюджетов страны находились на уровне 3636 млрд руб., в 2004 г. — 5429,9 млрд руб., а в 2005 г. доходы составили

7611,6 млрд руб. В январе-июле 2006 г., по предварительным данным Минфина России, доходы составили 3459,6 млрд руб., или 23,9 % ВВП, против 2799,2 млрд руб., или 24,9 % ВВП за январь-июль 2005 г.4

Статистические данные, указанные выше, свидетельствуют о том, что бюджет Российской Федерации аккумулирует в себе огромные денежные средства, количество которых год от года возрастает. В своем Послании Федеральному собранию Президент России В.В. Путин отметил, что «сегодня, после длительного периода жизни в условиях бюджетного дефицита и резких колебаний курса рубля, ситуация кардинально меняется, и следует сохранить достигнутую финансовую стабильность как одно из базовых условий повышения доверия людей к государству,..»5. От правильного распоряжения бюджетными средствами зависит стабильная макроэкономическая ситуация в стране. «Каждый бюджетный рубль должен быть использован рачительно и по прямому назначению»6. Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет должен выпол-

1 См.: Щелоченкова Г.В. Повышение эффективности государственного финансового контроля в России // Реагирование на преступность: концепции, закон, практика.

— М.: Российская криминологическая ассоциация, 2002. — С. 96.

См., напр.: Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основание и особенности реализации: дис. ...канд. юрид. наук. — М., 2004. — С. 3; Интервью начальника Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России генерал-лейтенанта Сергея Веревкина-Рахальского «Российской газете» от 6 августа 2003 г. //http://www.rg.ru/anons/arc_2003/0806/3.shtm; и др.

3 Доходы консолидированного бюджета расширенного правительства (консолидированный бюджет и доходы системы государственных внебюджетных фондов) по итогам 2005 г. составили 8408,0 млрд руб., или 38,8 % ВВП (см.: http://www.nalog.ru).

4 По данным пресс-службы кабинета министров 2 марта 2006 г. на заседании правительственной бюджетной комиссии было принято решение о корректировке прогноза поступления доходов федерального бюджета на 2006 г. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» предусматривал сумму доходов в размере

5046.1 млрд руб. Планируется увеличить прирост поступлений в бюджет на сумму

560.1 млрд руб., что в целом составит 5606,2 млрд руб. (см.: РосБизнесКонсалтинг, 2 марта 2006 г. // http://www.rbc.ru).

5 Послание Президента России Федеральному собранию // Российская газета. —

2006. — 11 мая.

6 Там же.

нять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом экономической политики1.

Вместе с тем получившая в последнее время значительное распространение практика нецелевого расходования бюджетных средств препятствует ведению нормальной экономической деятельности государственными органами и органами местного самоуправления, ставит под угрозу выполнение национальных проектов и государственных целевых программ, причиняя тем самым существенный вред интересам российского народа, общества и государства в целом2.

Ежегодно в каждом регионе страны регистрируются факты нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

По словам заместителя начальника Департамента экономической безопасности МВД России С. Мещерякова, защита от расхищения и нецелевого использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию различных национальных проектов (в том числе таких, как «Здравоохранение», «Образование», «Сельское хозяйство», «Жилье» и др.) являлась в 2005 г. одной из приоритетных задач Департамента .

Изложенные выше примеры можно было бы продолжать и далее4. Они отражают общую картину ущерба, причиняемого в результате совершения бюджетных преступлений. Практически каждое из этих деяний наносит ущерб бюджету в размерах, исчисляемых, как минимум, сотнями тысяч5. В этой связи в современной юридической и общественно-

1 См.: Макаров A.B. Уголовно-правовые меры противодействия бюджетным преступлениям (Преступления в бюджетной сфере: социально-экономическая и правовая характеристика): монография. — М.: Издательская группа «Юрист», 2004. — С. 57.

2 См., напр.: Косевич В.П., Тарасов Г.А. Некоторые проблемы административноправового регулирования бюджетных правоотношений / Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 2. В 2 т. Т. 1. — М., 2002. — С. 817; Попов С.В. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств: дис. ... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2007. — С. 3; и др.

3 См.: Интервью заместителя начальника Департамента экономической безопасности МВД России генерал-лейтенанта милиции С. Мещерякова // utro.ru/news/2006/03/16/530652.shtml.

4 См., напр.: Мустафаев М.М. Состояние нецелевого расходования бюджетных средств в республике Дагестан // «Черные дыры» в Российском законодательстве. —

2007. — № 1. — С. 422-423; и др.

5 По свидетельству Ю. Зыкова, заместителя начальника ГУ МВД РФ по Южному федеральному округу по экономической безопасности, из 55 тысяч экономических преступлений только 22 деяния были квалифицированы как нецелевое расходование бюджетных средств, при этом на последнюю категорию преступлений пришлась основная доля ущерба, который нередко достигал нескольких сотен миллионов рублей. Таким образом, преступность в бюджетной сфере отличается не столько количеством выявленных фактов совершения соответствующих преступлений, сколько причиняемым ими вредом. (См.: Преступно-экономический рост (интервью с Ю. Зыковым, зам. нач. ГУ МВД РФ по ЮФО по экономической безопасности) // Южный репортер. — 2006. — № 16-17).

политической литературе открыто признается, что масштабное нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов является реальной угрозой для национальной безопасности России.

Какова же реакция государства на данную преступность? Она, прямо скажем, неадекватна. Сложившуюся ситуацию обуславливает целый комплекс причин. Мы затронем лишь те, которые относятся к уголовнопроцессуальной сфере досудебного производства по делам рассматриваемой категории, сузив их до стадии возбуждения уголовного дела.

УПК РФ устанавливает необходимость проверки сообщения о преступлении в срок до 3-х суток и возможность его продления до 10, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий — до 30 суток.

Вопросу о возможности продления срока предварительной проверки в отечественной процессуальной дискуссии отведено немало места1. Законодатель, как известно, откликнулся на неоднократные указания ученых и практиков на невозможность производства предварительной проверки в предельный срок — 10 суток — ив 2003 г. установил предельный срок в 30 суток, указав, правда, на возможность его продления до указанного предела при необходимости производства документальных проверок. Однако и это не поставило точку в научной дискуссии. В работах, посвященных проблемам борьбы с экономической преступностью, данный срок предлагается увеличивать и далее2. Вместе с тем, как отмечает в своем исследовании Л.В. Головко, можно смело утверждать, что в ходе последних десятилетий тема ускорения уголовного процесса зарубежных стран стала лейтмотивом всех программ по его реформированию . Полагаем, что аналогичные проблемы не чужды и отечественному уголовному судопроизводству. В данной связи необходим поиск баланса между разумным увеличением и сокращением срока первой стадии уголовного судопроизводства.

Естественно, что для всестороннего рассмотрения заявлений, сообщений и материалов по рассматриваемым преступлениям и сбора доказательств часто возникает необходимость в проведении комплекса оперативно-розыскных мероприятий, в том числе связанных с получением большого количества документов, проведением документальных проверок, ревизий, исследований этих документов, а также получением необходимых сведений, документов, объяснений из других регионов РФ путем направ-

1 Наиболее полно, на наш взгляд, рассмотрен вопрос о сроках предварительной проверки в кн.: Белозеров Ю.Н. Проблемы обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела / Ю.Н. Белозеров, A.A. Чувилев. — М., 1977.

2 См: Карпов А.Г. Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой и криминалистический анализ: дисс. ... к.ю.н. — Н. Новгород, 2007. — С. 177-178.

Головко Л.В. Альтернативы уголовному преследованию в современном праве.

— СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. — С. 37.

ления и исполнения запросов. Для выполнения данных мероприятий срок, не превышающий согласно ст. 144 УПК РФ одного месяца, в некоторых случаях явно не достаточен, в связи с чем принимаются решения, не отвечающие интересам уголовного судопроизводства и в целом борьбы с преступностью.

Проанализированная нами практика раскрытия и расследования преступлений, предусмотренных ст. 285. 1 УК РФ, показывает, что документальные проверки финансово-хозяйственной деятельности по расходованию бюджетных средств проводятся, как правило, специалистами подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями. Изученные нами акты документальных проверок, проведенных в нескольких регионах России, свидетельствуют о том, что срок проверки от десяти дней в некоторых случаях превышает полтора месяца. Естественно, это не согласуется с требованиями ст. 144 УПК РФ и ведомственными нормативными актами МВД РФ, предусматривающими производство проверки по сообщениям о преступлении.

Так, по уголовному делу в отношении Чумакова A.C., возбужденного прокуратурой Ивановской области 31 марта 2006 г. по п. «б» ч. 2 ст. 285.2 УК РФ, документальная проверка проводилась с 11.11.2005 г. по

09.12.2005 г. сотрудниками УНП УВД Ивановской области на основании Постановления о проведении проверки № 1 от 11.11.2005 г. Данное постановление, надо полагать, было вынесено в соответствии с Приказом МВД РФ от 2 августа 2005 г. № 636 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности», который в п. 4. устанавливает, что при наличии данных о влекущем уголовную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела начальником органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителем выносится мотивированное постановление о назначении проверки, ревизии по установленной форме. Из данного нормативного предписания следует, что проверка проводится с целью проверки уже имеющегося повода к возбуждению уголовного дела (т. е. этот информационный источник к этому времени должен быть зарегистрирован, а срок, предусмотренный ст. 144 УПК РФ, должен начать истекать). Допустим, повод у оперативных сотрудников появился 11.11.2005 г., и в этот же день была назначена проверка, которая продолжалась 29 суток. Однако уголовное дело, как нами уже было отмечено, было возбуждено спустя 3 мес. 22 суток с момента окончания производства документальной проверки, а как следует из постановления о возбуждении рассматриваемого дела, сообщение было зарегистрировано

30.03.2006 г. (КУС № 210). Такое положение дел, которое, кстати, встречается сплошь и рядом в деятельности подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, можно объяснить лишь «тактической смекал-

кой» в лавировании между требованиями УПК РФ и реалиями борьбы с экономической преступностью.

Следует отдавать себе отчет и в том, что производство проверки по факту нецелевого расходования бюджетных средств не исчерпывается назначением и производством документальной проверки. По всем изученным нами материалам проводилось получение объяснений от лиц, допустивших нецелевое расходование, и сотрудников бухгалтерии, отражавших финансово-хозяйственные операции в документах бухгалтерского учета. Таким образом, принятие решения о возбуждении уголовного дела происходит порой через несколько месяцев с начала осуществления проверочных мероприятий.

Поэтому внесение изменения ч. 3 ст. 144 УПК РФ в части уточнения срока, необходимого для принятия решения по делам о преступлениях, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (и в целом по делам экономической направленности), позволит положительно повлиять на качество проводимых сотрудниками органов дознания, следствия проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях. Полагаем, что отечественное уголовное судопроизводство уже вполне «доросло» до такой категории в этом вопросе, как «разумный срок» при наличии судебного и ведомственного контроля и прокурорского надзора за указанным направлением деятельности органов правоохраны.

Другой проблемой в борьбе с указанным видом преступлений является следующая. Как известно, нецелевое расходование бюджетных средств является преступлением небольшой тяжести, срок давности привлечения к уголовной ответственности по которому составляет два года. Особенности ведения бухгалтерского учета и отчетности обуславливают возможность начала проверки исполнения налогового законодательства только спустя несколько месяцев после осуществления необоснованного использования бюджетных средств. Плюс к тому несколько месяцев на производство проверки и получается, что на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела необходимо принимать законное решение об отказе в таковом за истечением сроков давности уголовного преследования. Согласно результатам нашего анализа, прокуратурой Нижегородской области по этому основанию отказано в возбуждении уголовного дела в

6,6 % случаев выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Учитывая то внимание, которое государство уделяет национальным проектам и целесообразности использования бюджетных средств, полагаем необходимым ужесточить санкции рассматриваемых статей Особенной части УК РФ1, в том числе и

1 По вопросу усиления ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов см.: Досье на проект федерального закона № 148832-4 «О внесении изменений в статьи 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса Российской Федерации» // Правовая система «Гарант».

в целях расширения сроков давности привлечения к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ. Это лишь некоторые из проблем, полный анализ которых невозможен в рамках одной статьи.

УДК 343.98.67:343.159 Е.В. Головина

ОБЩИЕ МЕТОДЫ ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРАНЕНИЯ ТАКТИЧЕСКИХ ОШИБОК, ДОПУЩЕННЫХ В ХОДЕ РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

Посвящена анализу тактических ошибок, допущенных в ходе предварительного расследования и выявлению общихметодов их устранения.

Тактическая ошибка — это выбор и (или) проведение действий в рамках расследования преступления, не согласующихся со сложившейся следственной ситуацией или без учета перспектив ее развития (а в типовой ситуации — ив противоречии с научными рекомендациями) либо отказ от необходимых действий в конкретной следственной ситуации.

Тактические ошибки могут выражаться:

- в неточном формулировании тактической задачи;

- в выборе методов, приемов и средств тактического воздействия на сложившуюся следственную ситуацию, не соответствующих поставленной задаче;

- в отказе от принятия необходимого решения;

- в несвоевременном исполнении принятого решения;

- в отказе от исполнения принятого решения, не согласующегося со сложившейся обстановкой расследования на данный момент.

Тактические ошибки могут быть также систематизированы по этапам расследования, а также по этапам отдельных следственных действий, тактических операций1.

Различаются тактические ошибки и по их уровню. Высший уровень тактической ошибки, как справедливо отметил С.И. Цветков, связан с сужением актуальных тактических задач, влекущим за собой стратегические ошибки при выборе целей деятельности2, а также при выдвижении и про-

1 См.: Дегтярев С.В. Ошибки расследования и тактика их устранения // Криминалистика: расследование преступлений в сфере экономики / под ред. В.Д. Грабовско-го, А.Ф. Лубина. — Н. Новгород, 1995. — С. 329.

2 См.: Цветков С.И. Тактические ошибки следователя — обозначение проблемы // Тезисы Всероссийских криминалистических чтений, посвященных 100-летию со дня рождения профессора А.Н. Васильева. — М., 2002. — С. 120.