Показатели политико-управленческой эффективности административных реформ: методологические подходы

Показатели политико-управленческой эффективности административных реформ.

А. В. Гайер

ПОКАЗАТЕЛИ ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

Работа представлена кафедрой политических институтов и прикладных политических исследований Санкт-Петербургского государственного университета. Научный руководитель - доктор социологических наук, профессор А. В. Макарин

В статье проводится анализ методологических подходов политико-управленческой эффективности административных реформ в мировой практике. Обосновывается необходимость оценки эффективности административной реформы в виде политических решений, отраженных в программах и концепциях.

Ключевые слова: политика, управление, административная реформа, эффективность, показатели эффективности.

The methodical approaches of political effectiveness of administrative reforms in the world practice are analysed in the article. The author substantiates the necessity of an administrative reform's effectiveness assessment in the form of policy decisions reflected in programmes and conceptions.

Сегодня в России идет реализация масштабной административной реформы. Концептуальное и правовое основание реформы уже, в основном, отражено в нормативных правовых документах как федерального, так и регионального уровней, и главной задачей современного этапа является практическая реализация задуманного на всех уровнях государственного управления. Именно этот этап является наиболее важным для успеха всего процесса преобразования системы государственного управления, так как многие из реформ не доводились до конца из-за того, что не были тщательно продуманы федеральными властями или по причине сопротивления им на региональном и местном уровнях. Именно в этом направлении должны быть сконцентрированы основные усилия государства. Здесь необходимо привлечь внимание к тому, что успешная реализация реформ зависит не только от правовой базы, финан-

сово-экономических основ, оптимальной организационной структуры. Можно создать идеальную структуру органов управления, однако она будет давать сбои, если не обеспечить эффективную координацию деятельности, постоянное взаимодействие и информационный обмен между различными уровнями и органами управления'.

Проведение административной реформы в России и регионах вызывает множество вопросов в разных слоях общества. В стране неоправданно мало знают, зачем проводится эта реформа, какие политические, социальные и экономические проблемы она должна решить, что уже сделано и что делается в различных регионах и муниципальных образованиях для повышения качества власти.

Под административными реформами обычно понимают изменение системы государственного управления по трем основным параметрам:

• преобразование политических институтов и государственных учреждений;

• реорганизация государственной службы, состава аппарата управления;

• изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.

В более узком смысле, административная реформа - это процесс структурных, функциональных и процедурных изменений в работе государственного аппарата (администрации), направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

Условно современными административными реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены в системах государственного управления зарубежных стран в конце XX - начале XXI в. Но вряд ли только этот отрезок времени и следует считать периодом административных реформ. Реформаторских идей и практических проектов было немало и в XIX в., и на протяжении всего XX в. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация

находится в состоянии постоянной рефор-

2

мы, что является признаком ее здоровья» .

Каждая страна накопила собственный опыт в сфере административных реформ. Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными традициями данного государства.

Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это и позволяет выделить цели, основные направления и виды современных административных реформ. Что касается радикализма проводимых изменений, то некоторые страны ориентировались на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемым только небольшие его модификации.

Ряд исследователей считают, что административную реформу нельзя считать завершенной ни в одной стране. Напротив, есть все основания полагать, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления.

В зависимости от основного содержания административных реформ можно выделить функциональные, процедурные и

3

структурные реформы . Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти преобразования проводились «в чистом виде», обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются. Структурные реформы - это наиболее сложные изменения. Они не ограничиваются решением какой-то одной управленческой задачи. В процессе этих реформ проводятся системные модификации в государственном управлении. Эффективность реформ во многом зависит от того, были ли подготовлены для них соответствующие условия. Такие условия создаются в процессе функциональных и процедурных реформ, которые должны предшествовать структурным реформам, готовить для них подходящую почву.

Для того, чтобы оценить политико-управленческую эффективность административных реформ, необходимо знание конкретной зависимости между управленческими актами и порождаемыми ими результатами. То есть важно проанализировать взаимозависимость между целями и задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях и действиях, и реально полученными результатами административных реформ.

Комплексный набор критериев эффективности системы управления формируется с учетом двух направлений оценки ее функционирования:

1) степенью соответствия достигаемых результатов установленным целям организации;

Показатели политико-управленческой эффективности административных реформ.. .

2. уровнем соответствия процесса функционирования системы управления объективным требованиям к его содержанию и результатам.

Критерием эффективности служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения конечных целей системы управления при относительно меньших затратах на ее функционирование.

Показатели, используемые при оценках эффективности систем управления, можно разбить на следующие три взаимосвязанные группы:

1. Группа показателей, характеризующих эффективность системы управления, выражающихся через конечные результаты деятельности организации, и затраты на управление.

2. Группа показателей, характеризующих содержание и организацию процесса управления, в том числе непосредственные результаты и затраты управленческого труда.

3. Группа показателей, характеризующих рациональность организационной структуры. К структурам относится звен-ность системы управления, уровень централизации функций этой системы, принятые нормы в организации, сбалансированность распределения прав и ответственности.

Поскольку административная реформа является одним из приоритетных направлений публично-государственной политики, подходить к оценке ее политико-управленческой эффективности необходимо и с точки зрения эффективности в реализации мероприятий политической программы.

В этой связи прежде всего необходимо рассмотреть те концептуальные подходы к политико-управленческим процессам, которые сформировали методологическую основу для появления оценочных методов в управлении, а также те трансформации систем государственного управления, которые сделали возможным их реальное применение. В первом случае речь идет о динамических моделях принятия политических решений, в первую очередь о модели «поли-

тического цикла», а во втором - о реализации политических решений и оценке «политического цикла» на региональном уровне.

Потребность в выработке концептуальных подходов к процессам разработки и реализации государственных политик и программ была осознана представителями политико-управленческих дисциплин еще в конце 1940-х гг., когда Г. Саймоном была предпринята попытка структурно-процедурного анализа процесса принятия решений в американских государственных органах. В последующем Саймон делал акцент на развитие приложений теории рационального выбора к изучению политико-управленческих процессов, именно он является автором концепции ограниченной рациональности (bounded rationality), которая формирует мотивационную структуру членов бюрократических организаций .

Как пишет А. А. Дегтярев, «на сегодняшний день разработано довольно много разновидностей моделей политико-управленческого цикла, отличающихся друг от друга по

числу фаз, их содержанию, способам сопря-

5

жения и по характеру связей между ними» .

Большинство исследований в области публично-государственной политики предлагают рассматривать политику или политическую программу как последовательность действий, которые одновременно корреспондируют с описанием реальности и созданием идеального типа политико-управленческого действия. В рамках так называемого «стадиального подхода» (stagist approach) традиционно выделяют пять или шесть последовательных шагов, позволяющих проследить развитие политики через призму определенного количества этапов. Как правило, в рамках каждой фазы основные акторы, так или иначе интегрированные в процесс разработки и реализации политики, принимают участие в решении сопряженных с разрабатываемой политикой проблем и приобретают определенный уровень контроля над ее результатами и над полем публичной политики в целом.

«Политический цикл»6 в наиболее общем виде, как его описывают французские

исследователи П. Мюллер и И. Сюрель,

1 7

включает шесть основных фаз :

1. Формирование повестки дня (agenda setting). Дает акторам, включенным в процесс policymaking'a возможность идентифицировать/дать определение/сконструировать проблему для решения. Постановка проблем в повестку очерчивает условия генезиса публичного действия и открывает многообразие альтернатив решений - отве-

R 8

тов на проблемы, полученные на «входе» («техногенная катастрофа или природный катаклизм, социальные волнения, скачок показателей безработицы»).

2. Выработка конкретных решений или альтернатив по достижению желаемых целей и/или адаптация к проблеме (policy formulation).

3. Решение в узком смысле слова (1а dftcision au sens propre), формально наиболее видимая фаза процесса, которую в реальности очень трудно изолировать во всех ее подробностях, в измерении строгих институциональных рамок.

4. Претворение в жизнь (implementation). Означает практическую реализацию (или отсутствие оной) принятых на предыдущих стадиях решений.

5. Оценивание (policy evaluation). Представляет собой исследование прямых и побочных воздействий реализуемой программы. «Каковы эффекты избранной политики и ее практической реализации?»; «Отвечают ли эти эффекты эффектам ожидаемым?»; «Следует ли модифицировать политику в концептуальном или практическом измерениях?». Основной задачей этой фазы является поиск ответов на эти (и другие, более конкретизированные, см. Приложение) вопросы.

6. Завершение или переформулирование политики/программы (program termination/ reformulation). По мнению Мюллера и Сю-реля, эта фаза представляется «очень противоречивой для самих сторонников сек-венционального подхода, возвращая нас в

двусмысленнои манере к вопросу тушения политики" и/или к достижению поставленных целей».

В зависимости от того, на каком этапе реализации политической программы проводится оценивание, можно выделить:

• определение возможности оценивания (evaluability assessment) - поиск валидных показателей и индикаторов, анализ контекста политики или программы позволяет установить саму возможность ее оценивания и, при положительном результате, ту степень, в которой она может быть оценена;

• предварительная оценка (pre-assessment) направлена на изучение возможного хода будущей политики, прогнозирование основных «узких мест», конечных результатов, социальных эффектов и побочных воздействий. Именно на этой стадии возможно, оценив издержки, выгоды, риски и эффекты, производить интерактивную корректировку сценария политики;

• сопровождающее оценивание (on going/mid-term оценивание; возможен также термин «формативное оценивание») направлено на аналитическое сопровождение реализуемой политики или программы и образование механизма обратной связи с возможностью корректировки политики в ходе реализации; промежуточные результаты оценивания транслируются всем стейкхолдерам (заинтересованным социальным акторам, принимающим участие в реализации политики). На этой стадии оценивание позволяет оказывать аналитическое, когнитивно-коммуникативное (обучающее в процессе) или интервенционное воздействие (вмешательство) на процесс реализации политики;

• суммирующее (ex-post) оценивание проводится после завершения реализации политической программы. Цели суммирующего оценивания могут быть различными: 1) оценка того, в какой степени достигнуты поставленные на стадии формулирования политики цели - контроль успешности политической программы; 2) оценка воздействия (impact evaluation) подразуме-

Показатели политико-управленческой эффективности административных реформ..

вает анализ запланированных и незапланированных социальных, экономических и политических эффектов, которые реализация политики вызвала к жизни, как и в какой степени они связаны с теми мероприятиями, которые имели место в ходе проведения политической программы.

Оценивание политической программы может производиться как самим субъектом, ее реализующим, так и «извне» - внешней стороной, не имеющей непосредственного отношения к деятельности в рамках реализуемой программы. Внутреннее оценивание или «самооценивание» - один из ключевых элементов «нового государственного управления», обеспечивающий систему мониторинга и обратной связи в политико-управленческом процессе.

Концепция «политического цикла», равно как и все прочие модели принятия политических решений, выработанные в рамках стадиального подхода, представляет собой не более чем аналитический конструкт. Как справедливо замечает тот же А. А. Дегтярев, «в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от "низших" фаз к "высшим". Чаще всего политико-управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде "последовательного", а в виде "параллельного" соединения проводников (т. е. фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, ис-

ч 9 ^

пользующим процедуру вето)» . Более того, процесс принятия решений в рамках любой возможной системы управления - процесс закрытый, и, несмотря на многочисленные публичные отчеты, не может быть исследован на желаемом уровне точности.

В то же время во многом именно благодаря этому подходу и концепции политического цикла как его продукту стало возможным формирование как отдельного исследовательского направления исследования политики (policy research), ставшее од-

ним из основных междисциплинарных направлений в западной политической и государственной науке в последние полвека. Policy-исследование в целом призвано обобщить результаты анализа политического цикла, который в данном случае используется как методологический алгоритм.

Стоит отметить, что определять оценивание политики и результативное администрирование как два целиком и полностью автономных концепта было бы, по меньшей мере, некорректно. Напротив, анализ соответствующей литературы и конкретного исторического опыта показывает, что между этими двумя понятиями существует стойкая взаимосвязь. По мнению некоторых авторов, измерение производительности правительственных структур является частью широкой процедуры оценивания в государственном управлении, и поэтому должно рассматриваться как его элемент.

Среди исследователей бытует также и несколько иная позиция, в соответствии с которой политическое оценивание и измерение производительности управленческой деятельности представляют собой два самостоятельных, хотя и связанных подхода к практической оценке их эффективности, различаясь по операциональным критериям. По их мнению, оценивание и измерение результативности (результативное администрирование) могут быть описаны как разные формы, дифференцируемые по двум основным направлениям: 1) частотой -оценочное исследование проводится в разовой форме, в то время как измерение результативности и результативное администрирование происходит продолжительно или непрерывно; 2) природой основного вопроса, которым задается каждый из подходов: оценивание отвечает на вопросы «почему и как?», в то время как измерение результативности - «что произошло?»

В то же время сравнительные измерения и исследования результативности могут проводиться и в относительно автономном режиме - например, в форме бенчмаркин-

га, а некоторые элементы этой концепции (например. БОР — бюджетирование, ориентированное на результат), внедряются в России при отсутствии институционализированной системы оценивания политических программ. Последний опыт, однако скорее противоречит сложившимся в европейских странах и США системам оценивания эффективности управления в общественном секторе.

Таким образом, можно сказать, что модель результативного управления в той форме, в которой она создавалась и функционирует, покоиться на двух «китах». Первый - бюджетирование в соответствии с запланированными результатами, а второй -перманентный мониторинг программы и максимально возможный уровень отчетности, в то время как оценивание политик представляет собой мощный инструмент роНсушак1^Л и ориентировано на «глубинный» анализ концепции политики, процесса ее реализации и результатов. Если измерение результативности, основывающееся на мониторинге и/или бенчмаркинге применимо исключительно к анализу (по преимуществу, все же финансовому) деятельности органов государственной и муниципальной власти, то область применения оценивания значительно шире. Не случайно некоторые исследователи оценки

руководства как политического феномена

говорят о «методологически ориентирован-10

ном мета-оценивании» и о теснейшей связи между ним и реформами государственного управления, которые, выражаясь фигурально, стали и субъектами и объектами оценки.

В контексте проводимых реформ на федеральном и региональном уровнях, особенно если учитывать их предварительные результаты, внедрение институтов и практик оценивания политик и программ представляется необходимой мерой. Однако использование в России принятой в западных странах методики оценки политико-управленческой эффективности административных реформ невозможно в полной мере из-за специфики и ограниченной информации о реализации административной реформы на уровне ее субъектов. Это выражается в принципиально различных полномочиях, предметах ведения региональных органов власти. Поэтому сегодня целесообразна разработка системы показателей эффективности реализации административной реформы для решения проблем регионального уровня в российских условиях, учитывающих опыт внедрения существующих зарубежных методик, и требующих соответствующих инструментов оценки в зависимости от конкретных целей решаемых задач.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Лексин В. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: «Европроект», 2006.

- Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. С. 72.

3

Штатина М.А. Зарубежный опыт проведения административных реформ // Административная реформа в России. М.: Контракт Инфра-М, 2006. С. 60-64.

"Дегтярев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (Часть I) // Полис (Политические исследования), 2003. № 1 (72). С. 159-170.

Дегтярев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (Часть III) // Полис (Политические исследования), 2003. № 3 (74). С. 152-163.

Англоязычная изначально концепция policy cycle (как, впрочем, большинство концепций в политико-управленческих дисциплинах) в отечественной литературе иногда переводится как концепция «политико-управленческого цикла». В то же время, в 1990-х гг., в контексте новых подходов к оцениванию эффективности родилась концепция «управленческого цикла» (management cycle), дабы избежать путаницы, предпочтительнее будет формулировка - «политический цикл».

Венгерское национальное меньшинство в экономическом пространстве Румынии в 1920-30-е годы

7

Маршаков В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.politanaliz.ru

В модели используется концепция «входа/выхода» политической системы, разработанная Д. Истоном (Easton 1963).

Дегтярев А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис (Политические исследования), 2004. № 4 (81). С. 158-168.

10 Wollmann Н. Nohlen, Dieter (Hrsg.), Kleines Lexikon der Politik. Muenchen, 2001. S. 380-383.