Правотворческие ошибки и законодательный дисбаланс: технико-юридические способы предотвращения

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

С.А. Белоусов

ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ОШИБКИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ДИСБАЛАНС: ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКИЕ СПОСОБЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ

Статья посвящена месту и роли юридической техники в предотвращении законодательного дисбаланса. Анализируется проблема правотворческих ошибок, которые являются результатом несоблюдения в процессе правотворчества правил юридической техники, в свою очередь порождая законодательный дисбаланс. Предлагаются конкретные технико-юридические способы устранения негативных проявлений в правотворчестве.

Ключевые слова: законодательный дисбаланс, правотворчество, правотворческие ошибки, юридическая техника, конкретизация, кодификация.

S.A. Belousov

LAW-MAKING MISTAKES AND LEGISLATIVE IMBALANCE: TECHNICAL AND LEGAL WAYS OF PREVENTION

The article is devoted to the place and role of legal technique in prevention of legislative disbalance. The problem of lawmaking errors which are the result of non-observance of legal technique's rules in the process of lawmaking that in one's turn leads to legislative disbalance is analyzed. The concrete technique-legal methods of elimination of lawmaking defects are suggested.

Keywords: Legislative disbalance, lawmaking, lawmaking errors, legal technique, concretiza-tion, codification.

Незнание, несоблюдение, игнорирование в процессе правотворчества правил юридической техники приводит к правотворческим ошибкам, а те в свою очередь неизбежно порождают законодательный дисбаланс. Осознавая масштабность негативного вреда, оказываемого ими на правовую систему, и важность в этой связи правильного уяснения сущности правотворческой ошибки, целый ряд ученых в своих исследованиях уделили внимание анализу данного понятия. В.М. Баранов определяет правотворческую ошибку как «официально реализованное добросовестное заблуждение, результат направленных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не соответствующих уровню и закономерности государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы права неблагоприятные социальные и юридические последствия»1. По мнению В.М. Сырыха, правотворческая ошибка представляет собой отступление от требований юридической техники, основ правовой науки, логики или грамматики, снижающее качество юридических норм, вызывающее затруднение в их толковании и воплощении в конкретных правоотношениях2.

© Белоусов Сергей Александрович, 2014

Кандидат юридических наук, доцент, проректор по науке (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: sbelousov@sgap.ru 11

Н.Н. Вопленко в качестве конституирующих перечисляет следующие признаки правотворческой ошибки: а) оценочный характер; б) социальную вредность; в) возникновение правовых препятствий для прогрессивно-юридического развития общества; г) официальное признание ошибки в специальном акте уполномоченного государственного органа. Остальные признаки, такие как нарушение правил юридической техники, логики и грамматики, необеспеченность ресурсами и т.п., он относит к факультативным, выступающим по сути, скорее, самостоятельными видами правотворческих ошибок3.

Правотворческие ошибки могут привести к самым различным формам законодательного дисбаланса. Наиболее очевидны они в случае прямых противоречий (коллизий) юридических норм, вызванных избыточным правовым регулированием (положительной формой количественного дисбаланса), либо же, напротив, пробелов в законодательстве4 (отрицательной формы количественного дисбаланса).

Для характеристики негативных явлений в правотворчестве используют также понятие «дефект» (обычно с добавлением к нему аттрибутива «технико-юридический»). В частности, как безусловный дефект расценивают пробелы в правовом регулировании5. При этом соотношение понятий «технико-юридический дефект» («дефект законодательства») и «правотворческая ошибка» в литературе не получило четкого отражения. Например, А.П. Мазуренко, используя в своей диссертационной работе оба понятия, в одном случае рассматривает их как синонимы (по отношению к пробелу, который он расценивает как разновидность и того и другого), а в другом — включает понятие «правотворческая ошибка» в более широкое по своему содержанию понятие «дефект»6.

Оперирует понятием «технико-юридический дефект» и Н.А. Власенко, объеди-а няя под этой абстракцией языковые, логические, грамматические и графические ? неточности, возникающие по самым разным причинам7.

s При исследовании проблем правотворчества (правотворческих ошибок,

g технико-юридических дефектов и т.п.) особое значение имеет выявление их i причин. При этом принципиально важным представляется даже не столько их | детальная характеристика, сколько природа, сущность данных причин — субъек-i тивная или объективная. Это объясняется тем, что, разрабатывая рекомендации 1 повышения качества правотворческой деятельности, необходимо, прежде всего, | определить в каждой конкретной ситуации, является ли законодательный дис-5. баланс сознательным (т.е. субъективным), либо он возник помимо воли право->1 творцев (т.е. носит объективный характер). Разумеется, технико-юридические | способы устранения негативных проявлений в правотворчестве, которые будут | рассмотрены ниже, могут оказаться эффективными только в случае «невиновного | причинения вреда», т.е. добросовестного заблуждения законодателя. Об этом же J говорит и Л.В. Половова, отмечая, что с технико-юридическими недостатками | законодательства, вызванными отсутствием должного уровня профессиональной | компетенции парламентариев, можно бороться посредством углубления знаний <3 и умений соответствующих лиц в области юридической техники8. В противном i случае (сознательно допускаемых правотворческих ошибок) технико-юридические m средства бессильны, здесь уже требуется комплексная работа по реформированию всей системы, начинать которую следует с повышения уровня правовой культуры и правосознания, укрепления правовых ценностей и идеалов в ряду правотворцев.

В рамках настоящей статьи мы рассматриваем именно случаи «незапланированных», «неумышленных» правотворческих ошибок и иных негативных проявлений в правотворчестве и, соответственно, технико-юридические способы повышения его эф-12 фективности, выступающей залогом создания сбалансированного законодательства.

Создание модели «идеального» закона — сложная, кропотливая, но при всем этом довольно бесперспективная задача ввиду того, что выработать единый, универсальный образец, шаблон для всех сфер правового регулирования и каждой отдельной ситуации в принципе невозможно. Наше исследование направлено на разработку конкретных рекомендаций, нацеленных на создание изначально качественного нормативного правового материала.

Требование формально-юридической определенности юридических норм предопределяет необходимость соблюдения в процессе правотворчества баланса абстрактного и конкретного. Нарушение соотношения в любую из двух сторон приводит к негативным последствиям: либо к «перенасыщению» закона отсылочными нормами, требующему подробной конкретизации, либо к излишней «громоздкости» законов, затрудняющей их восприятие и применение. Что касается отечественного законодательства, то для него в большей степени характерна первая форма дисбаланса, что, разумеется, не означает невозможности исправления ситуации. Напротив, учеными предлагается ряд конкретных технико-юридических рекомендаций по устранению такого рода дисбаланса: сокращение количества норм с неопределенными гипотезами при условии одновременного использования в разумных пределах нормативных обобщений, более широкое применение такого правотворческого приема, как установление в законодательстве т.н. производных юридических фактов, отказ от общей концепции максимальной «лаконичности» закона9.

Здесь же следует остановиться на таком технико-юридическом приеме, как конкретизация (детализация) нормативных положений. Идейно-тематическая и проблемная детализация законодательного акта позволяет избежать излишней абстрактности, снижающей практический эффект правового регулирования. е Здесь, однако, необходимо соблюдать баланс, ибо чрезмерная детализация бывает и так же вредна, как и обобщенность темы, поскольку может привести к казуи- а стичности акта, его «разбуханию», что также оказывает негативное влияние на о

в

эффективность правового регулирования10. §

Важным фактором, способствующим повышению качества правотворческой дея- а

тельности, В.М. Баранов считает обеспечение достаточного уровня ее открытости11. Р

Это даст возможность исключить соблазн создания «сознательного» дисбаланса в е

законодательстве в целях возможности трактования норм правоприменителем в о

своих личных интересах. С этим следует согласиться, ведь очевидно, что чем более р

«прозрачным» является сам процесс правотворчества, тем больше шансов, что его Ч

результаты будут правильно поняты, истолкованы и реализованы на практике, а о

это в свою очередь служит гарантией достижения целей законодателя и поддержа- К

ния всей системы нормативных правовых актов в состоянии баланса и гармонии. м

Еще одно важнейшее условие качественности правотворчества, на которое ука- I

зывают ученые, — это его своевременность12. Если правотворчество не отвечает ¡§

ш

требованиям своевременности, то появляющееся в результате его законодатель- 00 ство не может быть сбалансированным, т.к. баланс (в т.ч. и законодательный) — ^ понятие, определяемое в ряду других и временными характеристиками. Закон, 4 принятый с опозданием, скорее всего, не достигнет своих целей, а следовательно, не впишется в систему действующих нормативных правовых актов и в любом случае нарушит их баланс. То же самое справедливо и в отношении законов, искусственно опережающих появление реальных социальных условий.

Следующий технико-юридический прием, которому, на наш взгляд, российскими правотворцами уделяется недостаточное внимание, но который при этом обла- 13

дает большим потенциалом в деле борьбы с законодательным дисбалансом, — это включение в нормативные правовые акты такой составляющей, как преамбула. Данный элемент по отношению к нормативному правовому акту традиционно расценивается как необязательный, в связи с чем важнейшие законы — Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ — преамбул не имеют. Отсутствуют преамбулы и во многих региональных законах, даже затрагивающих наиважнейшие права и свободы граждан, порождающие жаркие дискуссии и протестные акции. Ведущие современные ученые считают такую ситуацию недопустимой, отстаивая важность включения преамбул в нормативные правовые акты в целях повышения эффективности их действия13.

Мы присоединяемся к высказанной точке зрения относительно перспективности рассматриваемого технико-юридического приема, особенно с позиции борьбы с законодательным дисбалансом. Официально закрепляя такие значимые характеристики нормативного правового акта, как предмет регулирования, сфера действия, цели, принципы регламентируемой деятельности, преамбула становится его «мостиком» к другим документам, ориентиром для будущих законодательных нововведений. Исходя из текста грамотно составленной преамбулы, можно легко и точно определять место, которое занимает данный документ в системе действующих нормативных правовых актов и, соответственно, более качественно осуществлять планирование правотворческой деятельности, изначально не допуская появление дисбаланса.

Как мощнейший инструмент законодательной техники рассматривают кодификацию законодательства14. Ее знаковую роль в придании системности а разрозненному массиву нормативных правовых актов отмечал В.М. Баранов ? в условиях переходного периода, переживаемого Россией, отдавая приоритет

0

3 крупным, полноценно регулирующим важные сферы общественных отношений,

|| кодификационным актам, принятым в размеренном порядке перед многочис-

1 ленными частными законами15. Это обусловливается определяющим качеством | кодифицированных актов — способностью становиться опорным, устойчивым

го

| элементом правовой системы16. С точки зрения интересов нашего исследования,

§ кодификация законодательства как направление правотворчества, результатом

| которого становится появление базовых, системообразующих законов в основных

2 сферах правового регулирования, должна расцениваться как одно из наиболее ° перспективных направлений борьбы с законодательным дисбалансом.

« При этом важно, чтобы сама кодификация была внутренне сбалансированной,

| что исключает такие, увы, характерные для российской правовой действитель-

0 ности черты, как поспешность и непродуманность. В качестве примера не совсем

1 удачной «экспресс-кодификации» можно привести действующий Налоговый ° кодекс РФ, где экономические положения не сбалансированы с юридическими,

го

3 а последние — друг с другом (в частности, с нормами Бюджетного кодекса РФ и 1 Кодекса РФ об административных правонарушениях17. Кодификация сама по I себе не есть панацея от всех «недугов» правотворчества (к которым, безусловно,

относится и законодательный дисбаланс). Только системный подход к данному процессу, согласование базовых положений кодексов, направленных на регулирование близких, смежных сфер общественных отношений, служит гарантией недопущения новых «витков» законодательного дисбаланса.

Другой методикой правотворческой техники, изначально нацеленной на

14

создание сбалансированного законодательства, выступает принятие модель-

ных законов. Она практикуется, в частности, Межпарламентской ассамблеей стран-участниц СНГ, способствуя созданию и поддержанию общего правового пространства Содружества. Многие ученые расценивают ее как перспективную18, предлагая придать такого рода актам определенную степень обязательности19. Действительно, положительный потенциал практики принятия модельных законов очевиден, поскольку благодаря ей создаются унифицированные нормативные правовые акты, предотвращая возможный дисбаланс.

Резюмируя вышеизложенное, следует подчеркнуть, что правотворческие ошибки, и как следствие — законодательный дисбаланс можно предотвратить только при условии неукоснительного следования выработанным наукой и апробированным практикой правилам, приемам и способам юридической техники. Среди них на наш взгляд, особо следует выделить: соблюдение требований, предъявляемых к формальной и содержательной сторонам юридических норм (баланс абстрактного и конкретного, своевременность принятия норм, прозрачность данного процесса), включение в текст нормативных правовых актов преамбул, принятие модельных законов, конкретизация отдельных норм, кодификация законодательства в целом либо определенной его сферы. Каждый из вышеперечисленных приемов (способов) направлен на решение самостоятельной проблемы, в своей же совокупности они способны оказать системообразующее влияние на улучшение качества законодательства в целом.

1 Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 357.

2 См.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права : в 3 т. М., 2004. Т. 2. С. 205.

3 См.: Вопленко Н.Н. Понятие и признаки правотворческой ошибки // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 5: Юриспруденция. 2010. № 1. С. 16-22.

4 См.: Костенко М.П. Пробел в праве как разновидность правотворческой ошибки // Известия Южного федерального университета. Технические науки. 2008. Т. 87. № 10. С. 117-123.

5 См.: Дудко И.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как основания для устранения пробелов в законодательстве // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 5. С. 31.

6 См.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в России: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 177, 377.

7 См.: ВласенкоН.А. Проблемы точности выражения формы права (лингво-логический анализ): дис. ... д-ра юрид. наук в форме научного доклада. Екатеринбург, 1997. С. 15.

8 См.: Половова Л.В. Технико-юридические дефекты законодательных текстов как основания интерпретационной практики // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 401.

9 См.: Червонюк В.И. Качество закона: современная концепция и проблемы демократизации // Юридическая техника: ежегодник. Н.Новгород, 2012. № 8: «Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника». С. 499-500.

10 См.: Ушаков А.А., Реутов В.П. Об идейно-тематическом содержании нормативных актов // Советское государство и право. 1976. № 11. С. 110.

11 См.: Баранов В.М. Основные направления модернизации техники современно правотворчества в России // Юридическая техника: ежегодник. Н.Новгород, 2012. № 6: «Техника современного правотворчества: состояние проблемы, модернизация». С. 46.

12 См.: Рабинович П.М. Время в правовом регулировании (философско-юридические аспекты) // Правоведение. 1990. № 3. С. 22.

13 См., например: Баранов В.М., ЛутоваЛ.К. Преамбула нормативного правового акта (проблемы теории и практики). Н.Новгород, 2012.

14 См.: Мазуренко А.П. Указ. раб. С. 105.

15 См.: Баранов В.М. Кодекс среди законов // Право и экономика. 2002. № 2. С. 3.

16 См.: Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 30-39.

17 См.: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. М., 2003. С. 16-20.

18 См.: Сапун В.А., Турбова Я.В. Правовые средства оптимизации правообразования и правотворчества: технико-юридические проблемы // Юридическая техника: ежегодник. Н. Новгород, 2012. № 8: «Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника». С. 449.

19 См.: Баранов В.М. Основные направления модернизации современного правотворчества в России // Юридическая техника: ежегодник. Н.Новгород, 2012. № 6: «Техника современного правотворчества: состояние проблемы, модернизация». С. 46-48.