Многофункциональность сельского хозяйства: теоретические и политические аспекты

Доклады

Пленарного заседания международной научно-практической конференции «МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОСТЬ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И УСТОЙЧИВОЕ

РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ»

31 октября 2007 г.

Сессия 1. МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОСТЬ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА: ТЕОРИЯ И ВЛИЯНИЕ НА ПОЛИТИКУ

МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОСТЬ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

А.В. Петриков, д.э.н., проф., акад. РАСХН, дир. Всероссийского института аграрных

проблем и информатики им. А.А. Никонова

Одним из самых заметных нововведений в аграрной теории последнего времени стало представление о многофункциональности сельскохозяйственной деятельности (рис. 1).

Если традиционно сельское хозяйство сводили к производству продовольствия и сырья для пищевой и перерабатывающей промышленности, то теперь, во-первых, выяснилось, что сельскохозяйственная продукция может быть использована для производства заменителей нефтепродуктов (этанола и биодизеля), а во-вторых, в результате сельскохозяйственной деятельности появляются дополнительные общественные блага - обеспечивается социальный контроль над обширными

территориями, а также воспроизводится традиционная культура общества и сохраняется исторически сложившийся ландшафт. Как следствие, укрепляется геополитическое положение страны, создаются условия для удовлетворения социально-духовных и рекреационных потребностей общества.

Несмотря на то, что теория многофункциональности появилась только в последнее время, свойствами многофункциональности сельское хозяйство обладало всегда. Причины того, что эти свойства были, наконец, замечены, лежат, как это ни парадоксально, вне самого сельского хозяйства.

Сельскохозяйственная продукция

Общественные блага

Традиционные

продукты

> Продовольствие

> Сырье для перерабатывающей промышленности

Нетрадиционные продукты

> Заменители нефтепродуктов этанол биодизель

> Социальный контроль над территорией

> Содействие воспроизводству традиционной культуры

> Сохранение традиционного ландшафта

- укрепление геополитического положения страны

- создание условий для удовлетворения социальнодуховных и рекреационных потребностей общества

Рис. 1. Новая, многофункциональная роль сельского хозяйства

Например, рост цен на нефть сделал рентабельным производство этанола и биодизеля. Обострилась конкуренция между продовольственным и топливным сектором за сельскохозяйственное сырье, что уже вызвало рост цен на мировых сельскохозяйственных рынках и необходимость расширения обрабатывае-

мых площадей. На рис. 2 и 3 представлены прогнозы цен на основные продукты, сделанные службой экономических исследований Минсельхоза США. Как видим, цены повышаются. А вот прогноз этого же ведомства относительно посевных площадей под основными культурами. Посевы также будут расти (рис. 4).

Прогнозы: цены повысились

Сравнение базовых прогнозов 2006 и 2007 гг.

Долл. За 1 бушель

Цены на скот

Долл. За 1 т, текущие цены, рынки США

Ссылка: МСХ США. Базовый прогноз развития сельского Ссылка: МСХ США. Базовый прогноз развития сельского

хозяйства до 2016 г., февраль 2007 г. хозяйства до 2016 г., февраль 2007 г.

Рис. 2 Рис. 3

Посевные площади во всем мире: основные сельскохозяйственные культуры

Млн. га

Темпы экспоненциального роста:

1975-1990 0.1544 1«Ю-г005: 0.14 44 ?(Н7-?а1Б 0.39%

Культуры: пшеница, рис, кукуруза, ячмень, сорго, прочие зерновые, соевые бобы, рапс, подсолнечник, хлопок

Ссылка: МСХ США. Базовый прогноз развития сельского хозяйства до 2016 г., февраль 2007 г.

Рис. 4

Но я не буду отнимать хлеб у следующего докладчика, Б.А. Чернякова, который более подробно остановится на производстве биотоплива; я сосредоточу свое внимание на производстве сельским хозяйством ряда общественных благ и, прежде всего, на наш взгляд, главных - обеспечении территориального контроля в воспроизводстве традиционной культуры и ландшафта (не отрицая наличия и ряда других).

Сразу замечу, что на эти аспекты мало внимания обращают экономисты, ибо они

практически не влияют на динамику сельскохозяйственных рынков. Однако почти повсеместный рост спроса на сельскохозяйственный туризм и обострившиеся в последние годы риски обезлюдивания сельских территорий все же заставляет нас заняться этой проблемой.

Графически полезность сельского хозяйства для общества можно представить следующим образом (рис. 5). На оси «Х» отмечен объем сельскохозяйственной продукции, на оси «У» объем общественных благ.

Общест ве н ные бл а га

> социальный контроль над территорией

> воспроизводство традиционной культуры и ландшафта

Сельскохозяйственная продукция

> продовольствие

> сырье для пищевой промышленности

> сырье для производства биотоплива

Рис. 5. Наборы благ от сельскохозяйственной деятельности для общества

Рост величины «Х» требует развития специализации и концентрации производства, применения индустриальных технологий, что ведет к сокращению числа сельскохозяйственных фирм, использованию во все больших масштабах наемного труда, стандартизации производственных процессов, что, в свою очередь, уменьшает территориальную рассредоточенность аграрного производства и, соответственно, возможность социального контроля над территорией. Одновременно вместо традиционных хозяйств возникают сельскохозяйственные фабрики, теряется самобытность крестьянского производства и образа жизни. Это наносит ущерб традиционной культуре. Таким образом, производство рассматриваемых общественных благ уменьшается.

Характер обсуждаемой кривой воспроизводит кривую безразличия, которой оперирует теория потребительского выбора. Используя аналитический аппарат этой теории, можно показать, как общество делает выбор, определяя потребительский набор, состоящий из определенных количеств благ «Х» и благ «У». Этот набор задается точками на кривой безразличия, в которой каждый рубль, вложенный в потребляемое благо, приносит одинаковую полезность. Все зависит от предпочтений общества и относительной ценности благ.

В контексте теории многофункциональности (табл. 1) необходимо сравнивать и различные типы сельскохозяйственных фирм, одни из которых преимущественно ориентированы на производство сельскохозяйственной продукции (индустриальные предприятия),

другие - на производство общественных благ (традиционные хозяйства).

Фирмы различаются по стимулу деятельности, размерам производства, уровню стандартизации, масштабам применения наемного труда, характеру технологии. Классическими представителями индустриальной сельскохозяйственной фирмы являются птицефабрики, тепличные комбинаты, животноводческие комплексы; к классическому традиционному типу относятся

личные подсобные хозяйства, крестьянские (фермерские) хозяйства с преобладанием семейного труда, другие хозяйства граждан.

Двойственность полезного эффекта, получаемого обществом от сельского хозяйства, имеет важные последствия как для оценок динамики отрасли, так и для совершенствования аграрной политики.

Сначала об оценках. Например, притчей во языцех стало утверждение об отсталости нашего дореволюционного сельского хозяйства. Но когда говорят об этом, имеют в виду только производственные показатели: произведенную продукцию, урожайность, надои и т.д. Не учитываются вклад крестьян в колонизацию новых территорий и обеспечение социального контроля над этими территориями. А ведь именно благодаря этой крестьянской колонизации (а не войнам) были расширены границы российского государства.

В статье приведена ретроспективная, обращенная в историю оценка; но вот одно из характерных прогностических суждений. Ут-

верждается, что личные подсобные и мелкие крестьянские (фермерские) хозяйства бесперспективны, ибо на их долю приходится все меньше и меньше товарной продукции. Это, конечно, так, но как без мелких семейных ферм сохранить сельскую расселенческую сеть? Ведь в каждой деревне холдинг по определению не откроешь. Таким образом, оценивая развитие отрасли в целом или тот или иной тип предприятия, необходимо учитывать многофункциональность аграрной деятельности.

Рассмотрим влияние многофункциональности сельского хозяйства на аграрную политику.

Прежде всего ясно, что любая страна для своего гармоничного развития должна обеспечить определенный уровень развития своего сельского хозяйства, формула «чем меньше сельского хозяйства в стране, тем на более высокой ступени развития оно находится» теперь не работает.

1. Характеристика различных сельскохозяйственных фирм

Фирма, ориентированная на производство продукции Индустриальное предприятие Фирма, ориентированная на производство общественных благ Традиционное хозяйство

Стимул деятельности Максимизация прибыли Максимизация выручки

Размеры Относительно крупные Относительно мелкие

Уровень специализации Высокий

Характер труда Наемный труд Семейный труд

Технология Искусственные агробиоценозы Естественные агробиоценозы

Пашня

Пастбища КРС и буйволы Овцы и козы Производство Производство

мин.удобрений мин.удобрений

Рис. 6. Удельный вес России в мировых сельскохозяйственных ресурсах, %

Рис. 7. Доля России в мировом сельскохозяйственном производстве в 2004 г., %

Постепенно доля сельского хозяйства, конечно, сокращается, но, во-первых, темп этого сокращения замедляется; во-вторых, существует его естественно-исторический

предел, никогда не равный нулю; в-третьих, сокращение происходит при соблюдении ряда непременных условий, а именно: (1) роста производительности труда в секторе; (2) недопущения высокой сельской безработицы; (3) сокращения доли импортного продовольствия на внутреннем рынке; (4) сохранения сельской поселенческой сети и определенного уровня плотности сельского населения.

К сожалению, в России эти условия не соблюдаются, что имеет ряд негативных последствий как для самой российской деревни, так и для общества в целом.

Уже сегодня только 13% сельских административных районов можно отнести к чисто аграрным (занятость сельского населения этих районов в сельском хозяйстве превышает 50%); в 51% районов занятость в аграрном секторе колеблется от 25 до 50%; в 36% районов она менее 25%. Т.е., если не учитывать ЛПХ, мы уже имеет преимущественно неаграрную сельскую экономику. Но принесло ли это нам решение социальных проблем деревни? Конечно, нет, ибо не были соблюдены отмеченные выше условия сокращения сельскохозяйственной занятости.

Следующий важнейший вывод для политиков, определенный многофункционально-

стью отрасли - необходимость создания благоприятных условий для развития всех типов сельскохозяйственных единиц, как индустриальных, так и традиционных. Между тем в настоящее время, как показала Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 г., среди всех категорий хозяйств велика доля тех, кто вообще не осуществляет сельскохозяйственную деятельность (30% крупных и средних сельхозорганизаций, 37% малых предприятий, около половины фермеров, 14% личных подсобных хозяйств). Существенен также удельный вес неиспользуемых сельскохозяйственных угодий (у крупных и средних сельскохозяйственных организаций - 21,8%, у малых -46,3%, у фермеров - 18,2%, у индивидуальных хозяйств - 14,2%, у личных подсобных хозяйств - 20,9%).

Эти обстоятельства, а также относительно низкая эффективность сектора являются главными причинами того, что, располагая 9% сельскохозяйственных угодий мира, 20% запасов пресной воды, 8,3% минеральных удобрений, мы производим только около 3% зерновых, около 2% мяса, 5% молока и корнеплодов (рис. 6, 7).

Таким образом, перед Россией стоит актуальнейшая задача стимулирования сельскохозяйственного развития. На это направлен приоритетный национальный проект «Развитие АПК» и принятая в июле 2007 г. государственная программа развития сельского хозяйства,

одним из разработчиков которой является наш институт. Разрешите кратко охарактеризовать новизну этого документа и отметить, как в программе учитывается многофункциональность отрасли.

Давая программе общую оценку, следует выделить следующие принципиальные моменты:

1. Системность документа. Программа реализует триединые социо-эколого-экономи-ческие цели, замыкает в единую систему весьма разнообразные меры аграрной политики.

2. Рост объемов господдержки. В целом на реализацию программы из федерального бюджета выделяется 551 млрд р. (табл. 2). Объем поддержки сельского хозяйства из федерального бюджета за пять лет уве-

личится в два раза, а доля расходов на сельское хозяйство в федеральном бюджете - до 1,5%. В наибольшей степени возрастает финансирование устойчивого развития сельских территорий (в 5,7 раза), а наиболее крупной статьей расходов является субсидирование выплат процентных ставок по кредитам (33% ресурсов программы).

Кроме этого, предполагается в тех же объемах софинансирование мероприятий государственной программы со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации. С учетом этого консолидированная поддержка сельского хозяйства за пять лет составит около 1100 млрд р. (или примерно 42 млрд долл.); в среднем на один год - около 8,6 млрд долл.

2. Ресурсное обеспечение государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг.

Основные разделы База 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. Всего за 20082012 гг. 2012 г. к 2007 г.

Устойчивое развитие сельских территорий 5,48 7,34 19,03 25,12 29,60 31,28 112,37 в 5,7 раза

Создание общих условий функционирования сельского хозяйства 4,70 9,86 12,92 13,78 14,66 15,33 66,55 в 3,3 раза

В том числе по поддержанию почвенного плодородия 4,20 8,17 10,67 11,40 12,20 12,98 55,42 в 3,1 раза

Развитие приоритетных под отраслей сельского хозяйства 8,50 13,73 15,41 14,11 14,37 15,04 72,66 в 1,8 раза

Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства В том числе комплекс мер по 45,43 44,00 51,28 65,62 64,94 66,85 292,69 в 1,5 раза

повышению доступности кредитных ресурсов для сельхозорга-низаций 19,79 25,28 36,46 46,90 50,54 52,08 211,26 в 2,6 раза

Регулирование рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия 1,30 1,36 1,36 1,36 1,43 1,50 7,01 115,4%

ИТОГО: 65,41 76,30 100,0 120,0 125,0 130,0 551,30 в 2,0 раза

Такой рост господдержки объективно обусловлен, ибо отечественным производителям приходится конкурировать как на внешнем, так и на внутреннем рынке с высоко субсидированной зарубежной продукцией (рис. 8). А сейчас уровень совокупной поддержки отрасли, включая ценовой трансферт, примерно в два раза ниже, чем в развитых странах. 3. Бюджетирование по конечным результатам. Каждый раздел программы изложен по следующей логической схеме: цель - задачи -количественно измеряемые целевые индикаторы - состав участников - выделяемые финансовые ресурсы. Это делает программу прозрачной и упрощает определение эффекта предлагаемых мер.

4. Софинансирование большинства программных мероприятий из бюджетов субъектов Российской Федерации. Это не только увеличивает ресурсное обеспечение проекта, но и синхронизирует действия феде-

ральных и региональных властей, содействует формированию единого экономического пространства.

30 -

15 -10 -5 -

0 -I-----------------------------------1------------------------

1995-1997 гг. 2003-2005 г.

Страны ОЭСР  Россия

Рис. 8. Относительный показатель суммарной поддержки сельхозпроизводителя в странах ОЭСР и Российской Федерации, %

Источник: ОЭСР

Новым является то, что выделение федеральных средств по регионам в 2009 г. дифференцируется в зависимости от их бюджетной обеспеченности, что, на наш взгляд, справедливо, ибо трансферты из фонда межрегионального выравнивания в недостаточной степени учитывают различия в уровне развития сельского хозяйства и уровне жизни на селе по субъектам Российской Федерации.

5. Частно-государственное партнерство. В целях привлечения бизнеса к реализации аграрной политики программа предусматривает широкое развитие субсидированного кредита, стимулирование участия союзов и ассоциаций в реализации аграрной политики и даже в финансировании прикладных научных исследований.

6. Введение нового механизма контроля за реализацией государственной программы при широком участии представителей экспертного сообщества и сельскохозяйственных товаропроизводителей. Ежегодно Мин-сельхоз будет готовить Национальный доклад о реализации программы и после его утверждения Правительством направлять его в Федеральное Собрание и публиковать в СМИ. На сайте Минсельхоза в открытом доступе будет содержаться информация, касающаяся содер-

Формально считаются сельхозтоваропроизводителями 17,4 млн личных подсобных хозяйств, но 29,4% из них имеют земельные участки 10 и менее соток, 76,6% не содержат КРС, 82,7% - свиней.

Возникает необходимость разработки более четких критериев отнесения как организаций, так и хозяйств населения к сельскохозяйственным производителям.

2. Государственная программа направлена прежде всего на стимулирование производства сельскохозяйственной продукции,

внедрение в отрасль индустриальных технологий, что ускорит высвобождение из сельского хозяйства части работников, приведет к свертыванию деятельности мелких сельскохозяйственных форм, что в целом создает риски для производства общественных благ.

Учитывая это, необходим, на наш взгляд, ряд дополнительных мер по развитию малых форм хозяйствования (табл. 4).

жания и хода осуществления программных мероприятий.

Для подготовки доклада формируется экспертная комиссия, которая лишь на 1/3 будет состоять из государственных служащих, а 2/3 будут представителями союзов сельхозпроизводителей и экспертами.

Все эти меры, безусловно, будут стимулировать сельскохозяйственную деятельность. Но ряд вопросов с позиций многофункциональности отрасли остается.

1. Существует большая разница между общей численностью сельскохозяйственных единиц и численностью тех из них, которые государство считает сельскохозяйственными производителями, деятельность которых оно целенаправленно регулирует и которым оказывает поддержку (табл. 3). Причем речь идет не только о гражданах, но и о юридических лицах. Например, перепись показала, что в стране 48209 крупных, средних и малых сельскохозяйственных организаций, в том числе 27806 крупных и средних, а Минсельхоз России «собирает» отчетность только по 20 тыс. организаций. Около 4,3 млн га земель располагают подсобные хозяйства несельскохозяйственных организаций, также находящиеся вне поля внимания государства.

Прежде всего, речь идет о расширении доступа К(Ф)Х, ЛПХ, создаваемых ими кооперативов к кредитам. Сейчас малым формам выдано 378 тыс. кредитов на сумму 78 млрд р. Лидером кредитования является Россельхозбанк (68% кредитов). Но это далеко от потребности. Например, кредиты предоставлены 360 тыс. ЛПХ, однако потенциальными заемщиками являются 2,3 млн ЛПХ, которые, как показала перепись, ведут ЛПХ не только для самообеспечения продовольствием, но и для получения денежных доходов.

Назрела настоятельная необходимость предоставления кредитным кооперативам второго и третьего уровней прямой государственной поддержки путем пополнения их уставных фондов, как это было сделано государством в отношении Россельхозбанка и Росагролизинга.

2. Число сельхозпроизводителей (объектов переписи) на 1 июля 2006 г., по данным ВСХП

тыс. единиц

Сельскохозяйственные организации - всего 59,2

Крупные и средние сельскохозяйственные организации 27,8

Малые сельскохозяйственные предприятия 20,4

Подсобные хозяйства несельскохозяйственных организаций 11,0

Крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели - всего 285,2

Крестьянские (фермерские) хозяйства 253,4

Индивидуальные предприятия 31,8

Некоммерческие объединения граждан - всего 80,3

Личные подсобные хозяйства и другие индивидуальные хозяйства граждан - всего 22766,3

4. Информация о кредитовании малых форм хозяйствования в рамках ПНП «Развитие АПК» ___________________________________(по данным банков)___________________________________

Выдано ОАО «Россельхозбанк» на 22.10.2007 г. Выдано Сбербанком России на 01.10.2007 г. Выдано прочими ба нка ми на 01.10.2007 г. ИТОГО

с начала проекта в том числе за 2007 г. с начала проекта в том числе за 2007 г. с начала проекта в том числе за 2007 г. с начала проекта в том числе за 2007 г.

Личным подсобным хозяйствам, млн р. 35 881,0 18 661,0 12 330,1 6 401,0 1 479,0 583,3 49 690,1 25 645,3

Кол-во договоров 254 905 133 797 101 303 48 770 3 593 3 593 359 801 186 160

Крестьянским (фермерским) хозяйствам, млн р. 13 618,0 5 226,0 8 145,3 3 400,3 2 347,7 856,1 24 111,0 9 482,4

Кол-во договоров 10 481 5 016 5 187 2 170 906 906 16 574 8 092

Сельскохозяйственным потребительским кооперативам (без кредитных), млн р. 3 227,0 2 079,0 751,6 224,9 60,6 25,4 4 039,2 2 329,3

Кол-во договоров 795 506 184 54 3 3 982 563

Всего МФ, млн р. 52 726,0 25 966,0 21 227,0 10 026,2 3 887,3 1 464,8 77 840,3 37 457,0

Кол-во договоров 266 181 139 319 106 674 50 994 4 502 4 502 377 357 194 815

Удельный вес банков в общей сумме выданных кредитов 67,7% 69,3% 27,3% 26,8% 5,0% 3,9% х х

В собственность некредитных кооперативов целесообразно передавать не только местные рынки, но и перерабатывающие и агросервисные предприятия (как принадлежащие государству и муниципалитетам, так и выкупаемые у частных владельцев). Кооперативам необходим также государственный и муниципальный заказ на поставку продукции.

Незадействованным резервом остается сотрудничество кооперативов с крупными переработчиками сельхозпродукции и торговыми сетями, ориентированными на импортное сырье. Решение проблемы видится в ужесточении импортной политики, антимонопольных мерах, совершенствовании маркировки продукции.

Говоря о малых формах, нельзя не коснуться и вопроса о земле. Назрела необходимость разработки и реализации федеральной целевой программы по упорядочению землеустройства в сельской местности, включая оформление за счет средств федерального бюджета прав на земельные участки, выделенных в счет земельных долей, а также на участки под ЛПХ и семейные К(Ф)Х.

3. Для усиления эффекта от перечисленных мер необходима более энергичная сельская политика.

Замечательно, что в государственной программе устойчивое развитие сельских территорий поставлено на первое место, это вселяет определенный, но, следует сказать, пока сдержанный оптимизм и надежду на решение

социальных проблем деревни.

И дело не только в недостаточных суммах средств, выделяемых на социальное обустройство деревни, но и в несовершенстве самих механизмов сельской политики. Бюджеты социально-инфраструктурных отраслей (образования, здравоохранения, культуры), как федеральный, так и региональный не разделены на город и село, и, как следствие, эти ведомства сокращают сельские расходы. Отсутствуют стандарты доступности и качества общественных услуг, отчего страдает в первую очередь сельская глубинка. У Минсельхоза России недостаточно полномочий, чтобы координировать политику других министерств и ведомств, принимающих решения в области сельского развития. У нас нет даже законодательно установленного определения сельской местности и сельского населенного пункта.

Необходимы дальнейшие энергичные шаги в области сельской политики: увеличение объемов финансирования, что, кстати, не запрещено даже правилами Всемирной торговой организации; внесение поправок в Бюджетный кодекс с целью разбивки социально-инфраструктурных расходов на городскую и сельскую местность; принятие специальных мер по поддержке депрессивных сельских районов; разработка стандартов доступности и качества услуг; организация при Минсельхозе Агентства по сельскому развитию; принятие концепции и специального федерального закона «Об устойчивом развитии сельских территорий».