Лингвистическая экспертиза проектов законов в субъектах Российской Федерации (на примере Воронежской области)

Н.В. Белоконь

Белоконь Наталья Викторовна — преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета

Лингвистическая экспертиза проектов законов в субъектах Российской Федерации

Лингвистическая экспертиза законов и иных нормативных правовых актов проводится в соответствии со статьей 99 Регламента Воронежской областной думы1, а также Положением о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной думы2 (далее — Положение), которым определяются цели, задачи и порядок проведения лингвистической экспертизы.

В соответствии с Положением возможно проведение предварительной лингвистической экспертизы, лингвистической экспертизы поправок и окончательной лингвистической экспертизы. Статья 99 Регламента областной думы «Обязательность проведения юридической и лингвистической экспертиз после принятия проекта закона Воронежской области во втором чтении» предусматривает, что «после принятия проекта закона Воронежской области во втором чтении председательствующий без голосования принимает решение о направлении принятого проекта закона Воронежской области на окончательные юридическую и лингвистическую экспертизыI для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст проекта закона Воронежской области при рассмотрении его во втором чтении». Таким образом, фактически осуществляется только окончательная экспертиза, в ходе которой не допускается внесение изменений в текст закона, приводящих к изменению содержания правовых норм.

В настоящий момент лингвистическая экспертиза проектов законов в Воронежской областной думе проводится следующим образом. Электронная версия проекта попадает к специалисту-лингвисту, который осуществляет компьютерную правку документа. Она предшествует экспертизе. В начале работы создаются две папки. В первую помещается исходный вариант проекта законодательного акта, поступивший к лингвисту. Больше эта папка не используется. Вторая содержит папки, названные в соответствии с наименованиями комитетов Воронежской областной думы. В папках комитетов размещаются файлы с текстами законопроектов, названные по номеру проекта. На этом техническая деятельность лингвиста заканчивается, и начинается компьютерная правка. Она заключается в исправлении грамматических, орфографических, пунктуационных ошибок и устранении недочетов в графическом оформлении текста законопроекта. После этого документ распечатывается, и начинается собственно лингвистическая экспертиза, при проведении которой, согласно Положению, надлежит выяснить такие вопросы, как:

— правильно ли используются понятия и термины по тексту закона;

— соответствуют ли используемые понятия и термины понятиям и терминам, используемым в федеральных законах;

— обеспечено ли единство терминологии;

— обеспечена ли четкость и однозначность понимания понятий и терминов;

— обеспечены ли точность наименования органов, организаций, должностных лиц, а также правильность написания этих наименований;

— соблюдаются ли правила стилистики, грамматики, орфографии и пунктуации и т. д.

То есть текст проекта закона подлежит оценке и проверке с точки зрения соблюдения всех юридико-технических правил.

В соответствии с Положением по результатам лингвистической экспертизы текста проекта закона Воронежской области даются предложения по внесению в текст изменений, направленных на устра-

1 Регламент Воронежской областной думы: утв. постановлением Воронежской областной думы от 22 апреля 2004 года № 824-111-ОД (в ред. постановлений Воронежской областной думы от 23 июня 2010 года № 170-У-ОД, от 21 апреля 2011 года № 529-У-ОД) // Собрание законодательства Воронежской области. — 2011. — № 4. — Ст. 213.

2 Положение о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной думы: утв. постановлением областной Думы от 18 марта 1999 года № 780-11-ОД // Документ официально не опубликован.

нение выявленных ошибок и недостатков и повышение лингвистического качества текста. В случае обнаружения в тексте многочисленных или существенных лингвистических ошибок и недостатков это указывается в качестве замечания к юридической технике проекта закона в заключении, подготовленном в соответствии с положением о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области. Специалист правового управления, отвечающий за проведение экспертизы, на данный момент не делает никаких заключений о ее проведении, поскольку наличие этого документа напрямую не предусмотрено.

Анализ работы по проведению лингвистической экспертизы законопроектов в Воронежской областной думе позволяет выделить следующие характерные моменты.

Большая часть ошибок и недочетов встречается в проектах законов о внесении изменений. Это, в частности:

1) ошибки в написании реквизитов того законодательного акта, в который вносятся изменения (дата принятия, название закона и т. п.);

2) неверный номер абзаца или пункта, в который вносятся изменения (например: «пункт5 статьи 3 изложить в следующей редакции...», а статья 3 содержит всего 4 пункта);

3) ошибки при указании рубрик (например: «в ч. 1 п. 2 ст. 20...», тогда как указания рубрик должны идти от меньшего к большему: «в п. 2 ч. 1 ст. 20»);

4) нарушение правил единообразия, например, в использовании сокращений:

— различные сокращения одного и того же наименования в законе о внесении изменений и в законе, в который вносятся изменения (например, если в действующем законе «Воронежская областная дума» сокращена до «областной думы», то и в законе о внесении изменений должно быть такое же сокращение, а не полное наименование);

— использование сокращений, затрудняющих понимание смысла правовой нормы (например, употребление словосочетания «бюджет Воронежской области». Во-первых, такого понятия в законодательстве области нет, а во-вторых, неясно, что имеется в виду — областной бюджет или консолидированный бюджет Воронежской области);

5) использование общих ссылок типа «в соответствии с действующим законодательством», «в соответствии с законодательством Российской Федерации», «в соответствии с федеральным законодательством», что недопустимо, необходимо ссылаться на конкретные законы;

6) ошибки в наименованиях федеральных законов, государственных органов, организаций;

7) использование усеченных вариантов слов и терминов (технадзор, райвоенкомат и т. п.);

8) часто встречающаяся формулировка «слова заменить на слова» (правильно — «слова заменить словами»).

Это нарушения, наиболее характерные для проектов законов о внесении изменений в законы Воронежской области.

Существуют недостатки и в проектах законов Воронежской области. Например, часто путаются понятия «областная собственность» и «государственная собственность Воронежской области». Также не соблюдаются правила использования сокращений, например, в проекте закона «О мониторинге» в статье 1 понятие «мониторинг применения нормативных правовых актов Воронежской области» сокращено словом «мониторинг», а в статье 16 — снова полный вариант.

В проекте закона Воронежской области «Об особо ценных землях» разные органы в разных статьях законопроекта сократили одним и тем же наименованием «уполномоченные органы». В пункте 2 части 2 статьи 6 речь шла об уполномоченных органах исполнительной власти Воронежской области, осуществляющих государственное управление в сфере определения, охраны и использования особо ценных земель в Воронежской области, а в частях 4 и 5 статьи 9 — об уполномоченных исполнительных органах государственной власти Воронежской области в сфере имущественных и земельных отношений. В результате в принятом законе в статье 6 сокращение оставили, а в статье 9 убрали, заменив полными наименованиями.

В проекте закона Воронежской области «О ставках на прибыль организаций и льготах по налогу на имущество организаций для отдельных категорий предприятий обрабатывающей промышленности» в части 1 статьи 1 предписано «установить ставку налога на прибыль организаций для предприятий... по виду экономической деятельности». В части 2 этой же статьи указано, что «устанавливаемый размер ставки налога на прибыль организаций не может применяться в отношении организаций, указанных в части 1 настоящей статьи, находящихся в процессе реорганизации или ликвидации». Но в части

1 статьи 1 указаны не организации, а предприятия, а слово «организаций» входит в название налога — «налог на прибыль организаций».

В статье 2 проекта закона Воронежской области «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности на территории Воронежской области» нарушены правила ссылок: «Законодательство Воронежской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федера-

ции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», иных федеральных законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и состоит из принимаемых в соответствии с ними настоящего Закона Воронежской области, других законов и иных нормативных правовых актов Воронежской области». После проведения лингвистической экспертизы выделенный фрагмент статьи выглядит следующим образом: «других федеральных законах и иных нормативных правовых актах».

В этом же законопроекте в статье 1 словосочетание «автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения» сокращено до сочетания «автомобильные дороги». Далее в пункте 15 части 2 статьи 6 наряду с этим сокращением используется сочетание «другие автомобильные дороги»: «выдача согласия на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге». Не вполне понятно, какие именно дороги подразумеваются под словом «другие» — федеральные, местные, платные.

В пункте 2 части 2 статьи 6 упомянутого законопроекта указано, что к полномочиям исполнительного органа государственной власти Воронежской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится, в частности, «планирование дорожной деятельности на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и оценки транспортноэксплуатационного состояния автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, долгосрочных целевых программ». Не совсем очевидно, что же следует относить к полномочиям: «планирование дорожной деятельности на основании нормативов финансовых затрат» или «планирование нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт автомобильных дорог».

В последних двух случаях в ходе лингвистической экспертизы противоречия так и не были устранены. И здесь выявляется еще одна проблема, связанная с проведением экспертизы. Лингвисты считают, что такие ситуации должны разрешаться в ходе юридической экспертизы, юристы уверены в обратном. В результате подобные несоответствия так и не устраняются, что существенно сказывается на качестве текста закона.

Похожая ситуация возникла и при обсуждении проекта закона Воронежской области «О предупреждении распространения на территории Воронежской области ВИЧ». Статья 15 «Обязанности ВИЧ-инфицированных» была сформулирована следующим образом: «В целях предупреждения распространения заболевания ВИЧ-инфицированные обязаны в случае заражения своевременно обращаться в организацию здравоохранения за медицинской помощью». Спор вызвало словосочетание «своевременное обращение». Депутаты задались вопросом: что считать своевременным обращением — когда человек заразился или когда узнал о заражении, ведь эти два момента не обязательно совпадают по времени. На момент принятия закона вопрос так и остался без ответа.

Таким образом, когда речь идет о переформулировании нормы, которое требует серьезного смыслового анализа термина или словосочетания, юристы и лингвисты часто перекладывают ответственность друг на друга вместо того, чтобы найти вариант, который отражал бы точный юридический смысл и имел качественную языковую форму. Первые, не владея достаточными языковыми знаниями, не видят неточности или неопределенности значения или, видя ее, не могут сформулировать вопрос, ответ на который хотят получить от лингвистов. Вторые же, не всегда будучи способными соотнести лингвистические понятия с правовыми, работу с терминами и юридическими формулировками перекладывают на юристов, ограничиваясь лишь редакционной языковой правкой.

Кроме того, одной из причин появления ошибок и недочетов в законодательстве субъектов Российской Федерации является их переход из федерального законодательства, когда правовые нормы акта высшей юридической силы воспроизводятся в акте низшей юридической силы. И эту ситуацию вряд ли можно изменить усилиями лингвистов на уровне субъектов Федерации. В ходе лингвистической экспертизы этого уровня невозможно переформулировать правовую норму, перефразировать текст, исправить неточности или внести дополнения с тем, чтобы исправить ошибку. Поэтому одной из проблем лингвистической экспертизы в субъектах Федерации является невозможность стопроцентного приведения текста законопроекта в соответствие с языковыми нормами и правилами. В этой ситуации эксперт-лингвист становится перед выбором — в соответствие чему приводить проект закона: федеральному законодательству или нормам языка.

Например, ситуация, сложившаяся с термином «паралимпийский» (и, по аналогии, «сурдлимпий-ский»). Единственный словарь — это электронная версия орфографического словаря современного русского языка — устанавливает написание этого слова с буквой «о»: параолимпийский. Этому напи-

санию следуют и все законы и иные нормативные правовые акты, принятые до 2008 года, в том числе Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1. А поскольку Паралимпийские игры, как и Олимпийские, — событие международное, понятно желание сделать терминологию в этой сфере универсальной. Раз международный комитет по организации подобных состязаний называется Рага!утр1е (слово в английском языке прошло похожий путь: от рагА0!утрю до рагА!утрю), то и в русском языке должен быть Паралимпийским.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 слова «сурдоолимпийский» и «параолимпийский» заменены словами «сурдлимпийский» и «паралимпийский» в Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»3, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации4, Федеральный закон «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией»5. В перечне законов, в которые внесены эти изменения, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» отсутствует. Возникает вопрос — в соответствие какому закону должны привести свое законодательство, использующее термины «параолимпийский» и «сурдо-лимпийский», субъекты Федерации: Федеральному закону «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» или Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»?

Основываясь на результатах лингвистической экспертизы законопроектов в субъекте Федерации, можно выделить определенные противоречия.

Во-первых, лингвистическая экспертиза законопроектов фактически осуществляется повсеместно, но не везде закреплена юридически. Отсутствие официального заключения о ее проведении не позволяет накапливать, анализировать и обобщать информацию о наиболее часто встречающихся, типичных ошибках и недочетах, имеющих место быть в текстах законопроектов. Тогда как наличие такого заключения позволит вырабатывать и своевременно корректировать рекомендации по подготовке текстов законопроектов и сделает работу по созданию законов более эффективной.

Во-вторых, отсутствие официального документа о результатах проведения лингвистической экспертизы в некотором смысле освобождает депутатов при принятии законодательного акта от обязанности учитывать замечания и рекомендации лингвистов. Усугубляют эту ситуацию формулировки, которые содержаться в регламентах федерального органа и органов законодательной власти субъектов Федерации о «возможном» направлении законопроекта на лингвистическую экспертизу. Например, статья 112 Регламента Государственной Думы6 предусматривает, что «ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта».

1 Федеральный закон от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (с изм., внесен. федер. законами от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ, от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 50. — Ст. 6242.

2 Федеральный закон от 9 ноября 2009 года № 253-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 45. — Ст. 5271.

3 Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, и их семей» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 49. — Ст. 4693; 1997. — № 51. — Ст. 5719; 1998. — № 30. — Ст. 3613; 2001. — № 17. — Ст. 1646; 2002. — № 10. — Ст. 965; № 22. — Ст. 2029; № 24. — Ст. 2254; № 30. — Ст. 3033; 2003. — № 27. — Ст. 2700; 2007. — № 50. — Ст. 6232; 2008. — № 7. — Ст. 543.

4 Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 2 // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340; 2001. — № 1. — Ст. 18; № 23. — Ст. 2289; № 33. — Ст. 3413; 2002. — № 30. — Ст. 3021; 2003. — № 21. — Ст. 1958; 2004. — № 27. — Ст. 2715; № 34. — Ст. 3518; 2005. — № 1. — Ст. 30, 38; № 27. — Ст. 2710, 2717; № 30. — Ст. 3104; 2006. — № 31. — Ст. 3452; № 50. — Ст. 5279, 5286; 2007. — № 1. — Ст. 20; № 13. — Ст. 1465; № 31. — Ст. 4013; №45. — Ст. 5416; № 49. — Ст. 6045; № 50. — Ст. 6237; 2008. — № 18. — Ст. 1942; № 30. — Ст. 3614; № 49. — Ст. 5723; 2009. — № 18. — Ст. 2147; № 23. — Ст. 2772; № 29. — Ст. 3598, 3639; № 30. — Ст. 3739; № 39. — Ст. 4534.

5 Федеральный закон от 4 марта 2002 года № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 10. — Ст. 964; 2003. — № 28. — Ст. 2877; 2009. — № 7. — Ст. 772; № 30. — Ст. 3739

6 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД (в ред. пост. ГД СФ РФ от 14 января 2011 года № 4752-5 ГД, от 11 апреля 2011 года № 5110-5 ГД) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 7. — Ст. 801.

В-третьих, нередко лингвистическая экспертиза подменяется обычной языковой редакционной правкой, корректурой, для осуществления которой достаточно знаний исключительно языкового характера. Она заключается в устранении ошибок и недочетов, связанных с нарушением орфографических, грамматических и пунктуационных норм русского языка, а также фактографических ошибок (неверных реквизитов, наименований и т. п.). Хотя сейчас достаточно высок уровень развития компьютерных текстовых редакторов, и он дает возможность создавать качественные с точки зрения орфографии и пунктуации тексты. Поэтому такую правку действительно проще осуществлять в электронной форме без документального оформления ее результатов.

В-четвертых, юристы правовых управлений органов законодательной власти субъектов Федерации не всегда обладают необходимым инструментарием для исследования текста, не владеют лингвистической терминологией и, следовательно, не могут правильно сформулировать вопросы, подлежащие разрешению экспертами-лингвистами. У лингвистов же отсутствуют единые принципы, методы и приемы проведения экспертизы. Кроме того, они не всегда способны согласовать лингвистические понятия с правовыми, обозначающими юридически значимые обстоятельства для конкретной правовой ситуации. Добиться того, чтобы текст закона имел высокий качественный уровень, невозможно усилиями только юриста или только лингвиста. Совместная работа по исследованию вопросов, одновременно значимых для юриспруденции и находящихся в сфере языкознания, в силу объективных причин не всегда эффективна и дает положительный результат. Выходом было бы привлечение к этой работе специалистов, имеющих два профильных образования — юридическое и лингвистическое, что позволит на профессиональном уровне придать качественному правовому содержанию не менее качественную языковую форму.

Исходя из выявленных особенностей и противоречий проведения лингвистической экспертизы законопроектов в субъектах Российской Федерации, необходимо сделать следующее:

— отделить экспертизу от смежных видов деятельности, в частности, от редакционной правки, корректуры;

— придать лингвистической экспертизе проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации статус официальной обязательной экспертизы;

— привести в определенное соответствие с современными юридико-техническими требованиями существующие нормативные правовые акты, регламентирующие проведение лингвистической экспертизы законопроектов в субъектах Федерации;

— разработать и утвердить единую форму заключения о проведении лингвистической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что позволит накапливать и анализировать информацию, необходимую в конечном итоге для повышения качества законодательства субъектов;

— исходя из специфики языка законодательных актов, его лексических (в том числе терминологических) и стилистических особенностей, а также практических проблем осуществления экспертной деятельности, установить образовательный ценз для специалистов-экспертов правовых управлений, осуществляющих лингвистическую экспертизу, — высшее юридическое и высшее филологическое образование.