Конституционная социология реорганизации местного самоуправления в Крыму

С.В. Кабышев

КОНСТИТУЦИОННАЯ СОЦИОЛОГИЯ РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРЫМУ

В настоящей статье рассматриваются результаты социологического исследования процессов реорганизации системы местного самоуправления в Крыму; анализируются нормативные акты и правоприменительная практика оказания муниципальных услуг; формулируется вывод о важности развития институтов муниципальной демократии в Крыму для необратимости процессов конституционализации всего российского общества.

Ключевые слова: конституционная социология, местное самоуправление, муниципальные услуги, конституционализация, Республика Крым.

S.V. Kabyshev

THE CONSTITUTIONAL SOCIOLOGY OF REORGANIZATION OF LOCAL GOVERNMENT IN THE CRIMEA

This article presents the results of sociological research of processes of reorganization system of local government in the Crimea. Statutory acts and law-enforcement practice of rendering municipal services are analyzed. The conclusion is made about the importance of development of institutes of municipal democracy in the Crimea for irreversibility of processes of constitu-tionalization of all Russian society.

Keywords: constitutional sociology, local government, municipal services, constitutsion-alization, Republic of Crimea.

Воссоединение Крыма с Россией в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» предусматривало переходный период для правовых и институциональных преобразований в Крыму, который завершился 31 декабря 2014 г.1

Было принято 8 федеральных конституционных законов, 32 федеральных закона, более 50 указов и распоряжений Президента РФ, более 200 актов Правительства РФ, более 400 актов федеральных органов исполнительной власти.

Для обозначения этих правовых и институциональных преобразований используется термин «интеграция»2. Однако его содержание в законодательстве не раскрывается.

В науке под правовой интеграцией понимают «закономерный процесс социально-правового развития, обеспечивающий за счет применения правовых средств и формирования качественно однородной правовой основы поэтапное объединение социальных (политических, экономических, культурных, правовых, информационных) систем в единую консолидированную социальную систему высшего уровня, а также поддержание целостности и единства уже существующей социальной системы»3.

© Кабышев Сергей Владимирович, 2015

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права (Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА); e-mail: svkabyshev@gmail.com

В Республике Крым единообразие правового регулирования обеспечивается на основе следующих условий, установленных ст. 23 данного Федерального конституционного закона:

законодательные и иные нормативные правовые акты РФ действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом;

нормативные правовые акты Автономной Республики Крым и г. Севастополя, Республики Крым и города с особым статусом Севастополя действуют на территориях соответственно Республики Крым и города федерального значения Севастополя до окончания переходного периода или до принятия соответствующих нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Республики Крым, нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта города федерального значения Севастополя;

нормативные правовые акты Автономной Республики Крым и г. Севастополя, Республики Крым и города с особым статусом Севастополя, противоречащие Конституции РФ, не применяются.

Анализ принятых правовых актов позволяет утверждать об установлении в Крыму специальных режимов налогообложения по ряду параметров, лицензирования предпринимательской деятельности, оборота спирта, оборота оружия, лекарственных средств, регистрации юридических лиц, пенсионного обеспечения и т.д. Некоторые из этих особых режимов ограничены определенными сроками. В других случаях сроки не указаны, речь идет о некоем неопределенном «переходном периоде». В третьих, исключения из правил установлены как постоянные.

Таким образом, учитывается стартовый уровень экономического развития новых субъектов РФ и создаются предпосылки для его роста. При этом важно иметь в виду и социально-психологические аспекты, связаные с конституцио-нализацией новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя4. Конституционализация шире и глубже правовой интеграции, поскольку предполагает раскрытие всего потенциала человека, развитие институтов муниципальной демократии как первичной, базовой формы осуществления населением своей власти, «ориентированной целями достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства»5.

Возвращение Крыма — это уникальный шанс и для Российского государства выйти на новый уровень реализации своих конституционных ценностей.

Опыт интеграционных процессов показывает, что методы государственного управления, основанные на администрировании финансовых потоков, привели к утрате многих возможностей, связанных с эффективной экономической деятельностью. Это выражается в коррупционном осваивании бюджетных средств6, низкой производительности труда и неэффективном местном самоуправлении.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в современной России подвергалось постоянному пересмотру, зачастую по методу «проб и ошибок». При этом были и удачные решения, вызвавшие позитивные социальные и экономические последствия тех или иных конкретных мероприятий в рамках приоритетных

национальных проектов7. В этой связи стоит подумать, что, зная свои промахи, может быть проще сразу поставить им заслон в Крыму.

В Республике Крым сформирована правовая основа реорганизации местного самоуправления. Прежде всего, это гл. 8 Конституции Республики Крым от 11 апреля 2014 г.8, а также законы: от 5 июня 2014 года № 15-ЗРК «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в Республике Крым»9, от 21 августа 2014 года № 54-ЗРК «Об основах местного самоуправления в Республике Крым»10 и др.

Автором в мае-июне 2015 г. было проведено социологическое исследование с целью получения представления об оценке местным населением состояния реорганизации системы муниципального управления Республики Крым в связи с ее вхождением в состав Российской Федерации. Объектом исследования являлось городское и сельское население Республики Крым, достигшее 18-летнего возраста. Всего было опрошено 314 респондентов по квотной половозрастной репрезентативной выборке. География исследования включал следующие городские и сельские населенные пункты Республики Крым: 1) Симферополь, 2) Красноперекопск, 3) Керчь, 4) Евпаторию, 5) Феодосию, 6) Ялту, 7) Сакский район, 8) Джанкойский район, 9) Красногвардейский район, 10) Бахчисарайский район, 11) Белогорский район, 12) Кировский район.

Социально-демографический состав респондентов представлен в таблице.

Пол Количество %

Мужской 143 45,5

Женский 171 54,5

Итого 314 100,0

Возраст

18-34 года 106 33,8

35 - 54 года 105 33,4

55 лет и старше 103 32,8

Итого 314 100,0

Образование

Неполное среднее (среднее общее) 45 14,3

Среднее специальное (среднее техническое) 167 53,2

Незаконченное высшее (высшее, ученая степень) 102 32,5

Итого 314 100,0

Род деятельности

Работающий 158 50,3

Безработный 49 15,6

Неработающий пенсионер 73 23,2

Домохозяйка 34 10,8

Итого 314 100,0

Результаты социологического исследования показали, что принятые меры позитивно повлияли на развитие городских и сельских поселений Республики Крым только лишь для 5,7% опрошенных. Из этого можно сделать вывод, что с момента принятия Республики Крым в состав Российской Федерации и до момента проведения исследования значительных социально-экономических изменений для многих жителей Республики Крым не произошло либо они их явно не ощутили.

В соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 г. № 15-ЗРК «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в Республике Крым» образовано 11 городских округов, 14 муниципальных районов, 4 городских поселения и 250 сельских поселений. За основу была взята система территориальной организации местного самоуправления, которая существовала до вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации. Данная структура не лишена недостатков. Так, из 250 сельских поселений 152 имеют численность населения до 3000 чел. Малочисленность населения, недостаточность налогооблагаемой базы, высокая дотационность местных бюджетов, по мнению опрошенных, нередко служат препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления. Например, в городском округе Ялта образовано 7 территориальных органов. В качестве существенной проблемы отмечается отсутствие координации между территориальными органами местного самоуправления и территориальными органами государственной власти в сфере организации предоставления публичных услуг жителям населенных пунктов, входящих в состав городских округов.

Таким образом, необходимы проведение комплексного анализа территориальной организации местного самоуправления во взаимосвязи с оценкой экономического, инвестиционного, кадрового потенциала муниципальных образований и разработка перспективного плана реорганизации системы муниципальных образований с учетом указанных факторов и решения задачи доступности оказания государственных и муниципальных услуг населению.

В Республике Крым сформированы органы местного самоуправления всех а муниципальных образований.

? Проблемной, по мнению жителей Крыма, является нарастающая тенденция

3 конкуренции и проявления конфликтов между главами муниципальных образований, которые возглавляют представительные органы, и главами местных

1 администраций. В большинстве муниципальных образований (городских окру-| гов и муниципальных районов) представительными органами сформированы | значительные по штатной численности аппараты, которые часто дублируют | функции местных администраций. Такая ситуация стала возможной в т.ч. и по | причине реставрации традиционно ранее существовавшей системы местного

2 самоуправления в Украине, когда исполнительно-распорядительные функции ° являлись частью компетенции местного совета.

ж По мнению опрошенных сотрудников органов местного самоуправления

| сельских поселений, они испытывают значительные трудности в решении все-е го комплекса вопросов местного значения. Основные проблемы заключаются в 1 следующем:

0

° формирование правовой основы для решения вопросов местного значения.

го

3 Как правило, используются правовые акты, разработанные муниципальными

1 образованиями других субъектов РФ. Часто такие документы не учитывают I особенностей регионального законодательства;

кадровый состав муниципальных служащих. Полностью отсутствует механизм переобучения и повышения квалификации муниципальных служащих. Государственным Советом Республики Крым, органами исполнительной власти Совета министров Республики Крым проводятся совещания по вопросам текущей деятельности, актуальным проблемам местного значения, однако целостной и 26 эффективной системы до сих пор не создано;

отсутствие механизма координации органов государственной власти и муниципального сообщества в целях повышения эффективности местного самоуправления. По нашему мнению, в этой связи необходимо принять следующие меры: создать координирующий орган, в задачи которого входит выработка основных направлений государственной политики в области развития местного самоуправления в Республике Крым (например, совет по развитию местного самоуправления при главе Республики Крым);

наладить мониторинг и анализ эффективности решения сельскими поселениями вопросов местного значения. Рассмотреть возможность исключения из числа закрепленных за сельскими поселениями ряда вопросов местного значения, в решении которых сельские поселения испытывают сложности.

Заявления новых руководителей муниципальных образований Крыма обнадеживают, поскольку свидетельствуют о понимании ими отмеченных проблем. Так, О. Харитоненко, глава муниципального образования - председатель Евпаторийского городского совета говорит: «Мы работаем ради людей. Собственно, именно жители муниципальных образований являются непосредственно нашими работодателями. К сожалению, иногда чиновники на определенных уровнях об этом забывают. Главы муниципальных образований должны проводить открытые публичные отчеты и вместе с людьми искать решение проблемных вопросов. Ведь именно вовлечение людей в принятие решений и их реализацию формирует доверие между властью и обществом в целом»11.

В Крыму установлен перечень обязательных муниципальных услуг12, создан уполномоченный орган — бюджетное учреждение «Многофункциональный центр Республики Крым» (далее — МФЦ).

Так, МФЦ в Ялте заключил договор с городской администрацией на предо- с ставление и государственных услуг, пока их 45, но, по заявлению руководителя и МФЦ Ялты К. Григорьянц, «уже рассматривается возможность взаимодей- а ствия и внедрения услуг с налоговой инспекцией и ФМС, Роспотребнадзора и о Пенсионного фонда, служб газового хозяйства и др. Созданы также удалённые К рабочие места для сотрудников МФЦ на базе бывших поселковых советов, что о значительно экономит время граждан13. а

Удовлетворенность жителей Республики Крым предоставлением муниципаль- В

ных услуг, по данным опроса, варьирует от 3,06 до 3,82 баллов, по 5-балльной н

о

шкале, т.е. данный уровень социального самочувствия удовлетворительный.

Установление перечня обязательных муниципальных услуг служит гаран- д

тией для граждан муниципального образования на реализацию и защиту их с

интересов по различным вопросам, с одной стороны, и важным организующим |

направлением работы для муниципальных органов, с другой. Под муниципаль- |

ной услугой следует понимать деятельность по реализации функций органа |

местного самоуправления, осуществляемую по запросам заявителей в пределах •

полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению (

вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным )

законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации м

местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципаль- 5 ных образований, результатом которой является предоставление заявителю определенного права (блага)14.

Значение муниципальных услуг в процессах конституционализации обусловлено отношением населения к местным учреждениям. Органы местного самоуправления (ОМС) во многом воспринимаются гражданами в качестве

официальных учреждений. 27

Среди недостатков организации предоставления муниципальных услуг лидирующую позицию занимает необходимость организации обратной связи с населением (18,5%). Это свидетельствует о том, что общество на сегодняшний день готово к диалогу с властью для решения общих проблем.

Половина респондентов ответили, что считают выборы по пропорциональной системе неэффективными (50,6%). Можно предположить, что это связано с отсутствием подробной информации о каждом кандидате в партийном списке.

Большинство опрошенных выступает за непосредственные выборы главы ОМС.

0 готовности участвовать во всех сферах жизни объявили 80,3% респондентов. Они основываются на позиции, что высокий процент участия населения позволит более четко осуществлять его желания и выполнять главную цель местного самоуправления — полное удовлетворение каких-либо потребностей жителей.

В целом воссоединение России и Республики Крым, по мнению большинства опрошенных, положительно повлияло на работу муниципальных органов, что характеризует выбранное направление развития на полуострове как верное («скорее хорошо» — 43,3% и «однозначно хорошо» — 22,6%).

В связи с этим целесообразно:

1. Повысить информированность граждан о системе ОМС, ее полномочиях и структуре, механизме оказания муниципальных услуг.

2. Ускорить разработку административных регламентов и перевод муниципальных услуг в электронную форму. Совершенствовать справочную базу для посетителей посредством размещения более подробных сведений о том, как оформить обращение в органы местного самоуправления. Также необходимо улучшить график работ и комфортность мест ожидания для населения.

3. Создать систему постоянно действующего мониторинга оказания муниципальных услуг.

4. Обеспечить обратную связь с населением с использованием различных форм непосредственной демократии и участия населения в деятельности ОМС.

5. Дополнительно проанализировать возможность сокращения базового перечня вопросов местного значения для сельских поселений, направленных на укрепление МСУ на селе. Так, по результатам опроса, жители сельских поселений не верят в эффективность власти сельского поселения из-за крайне низких финансово-материальных возможностей. В городах и муниципальных районах Республики имеются более реальные перспективы развития и обеспечения вопросов местного самоуправления.

Вместе с тем, исходя из особенностей МСУ на селе, в Крыму следует рассмотреть вопрос о закреплении за сельскими поселениями дополнительных вопросов местного значения, например, содействия и организации туристической деятельности, расширения полномочий по водоснабжению населения, благоустройству и т.д., используя формы нетипичного правоприменения15.

Таким образом, следует активнее использовать такие междисциплинарные исследования, как конституционная социология, поскольку их цель состоит не только в выяснении степени фактической реализации конституционных ценностей во всех сферах государственной и общественной жизни, но и оценки на этой основе политической легитимности конституционных установлений16.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 17, ст. 1570.

2 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 15 апреля 2015 г. «Об интеграции Республики Крым в экономическую, финансовую, социальную и правовую системы Российской Федерации». URL: http://council.gov.ru/activity/documents/54352 (дата обращения: 25.09.2015).

Т.В. Заметина • Конституционно-правовое регулирование национальной политики в Республике Крым и городе Севастополе

3 Потапенко Е.Г. Теоретические основы правовой интеграции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 9.

4 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя — восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 2(97). С. 58-74.

5 См.: ДжагарянА.А.,ДжагарянН.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/д, 2012.

6 По данным Президента РФ В.В. Путина, «в 2014-2015 годах в Крыму было зарегистрировано более 1,5 тыс. преступлений экономической направленности, подобных правонарушений, из которых свыше 20% связаны с коррупцией». URL: https://russian.rt.com/article/110102 (дата обращения: 25.09.2015).

7 См.: Кабышев С.В. Конституционно-правовой режим реализации приоритетных национальных проектов // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2008. № 11. С. 97-99.

8 См.: Крымские известия. 2014. 12 апр.

9 См.: Крымские известия. 2014. 11 июн.

10 См.: Крымские известия. 2014. 12 апр.

11 См.: РИА Крым. URL: http://crimea.ria.ru/politics/20150421/347557.html (дата обращения: 25.09.2015).

12 См.: Указ Главы Республика Крым от 10 марта 2015 г. № 64-У «Об утверждении типового (рекомендованного) перечня муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу «одного окна». URL: http://docs.pravo.ru/document/view/70114094/81399215/ (дата обращения: 25.09.2015).

13 URL: http://forostoday.com.ua/publications/9/3184/ (дата обращения: 25.09.2015).

14 См.: Кабышев С.В. Институт муниципальных услуг в России: современное состояние и направления развития / под ред. С.В. Кабышева, Н.Н. Чучелиной. М., 2014.

15 См.: Кабышев С.В. Правоприменение: теория и практика / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2008.

16 Thornhill C. A Sociology of Constitutions: Constitutions and State Legitimacy in Historical-Sociological Perspective. Cambridge University Press, 2013.

Т.В. Заметина

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ И ГОРОДЕ СЕВАСТОПОЛЕ

В статье анализируется конституционно-правовое регулирование национальной политики в новых субъектах РФ — Республике Крым и городе федерального значения Севастополь. С учетом особенностей переходного периода рассматриваются отдельные вопросы реализации государственной национальной политики на территориях этих субъектов, проблемы обустройства депортированных народов. Определяются основные направления совершенствования правовых актов в сфере межнациональных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Ключевые слова: Россия, Крым, Севастополь, конституция, национальные отношения, государственная национальная политика, депортированные народы, процедура разрешения конфликтов в сфере межнациональных отношений.

T.V. Zametina

CONSTITUTIONAL LEGAL REGULATION OF NATIONAL POLICY IN THE REPUBLIC OF CRIMEA AND CITY OF SEVASTOPOL

The article is devoted to the analysis of the constitutional legal regulation of national policy in new subjects of the Russian Federation — the Republic of Crimea and the city of federal importance Sevastopol. Taking into account the peculiarities of the transitional period the authors consider some issues of the realization of the state national policy at the territories of these subjects, the problems of arrangement of deported peoples. The main trends in the improving the legal acts in the sphere of interethnic relations at the federal and regional levels are defined in the article.

Keywords: Russia, Crimea, Sevastopol, constitution, national relations, the state national policy, deported peoples, the process of conflict resolution in the sphere of interethnic relations

© Заметина Тамара Владимировна, 2015

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права