Создание специализированной инспекции по выездному контролю как перспективное направление развития налогового администрирования в Российской Федерации

А. П. Вуцан

СОЗДАНИЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЙ ИНСПЕКЦИИ ПО ВЫЕЗДНОМУ

КОНТРОЛЮ КАК ПЕРСПЕКТИВНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

В статье рассмотрены вопросы оптимизации организационной структуры налоговых органов России, принципы построения ее современной организации, а также перспективы их развития. Рассмотрена возможность формирования специализированной инспекции по выездному контролю на уровне регионов как способ дальнейшего развития функционального принципа организации налоговой системы, а также реализации наметившейся тенденции централизации приоритетных направлений налогового администрирования.

Ключевые слова

Структура налоговых органов, специализированные налоговые инспекции, инспекция по выездному контролю, повышение эффективности налогового контроля.

A. P. Vutsan

THE CREATION OF SPECIALIZED TAX INSPECTION EXIT CONTROLS AS PROMISING DIRECTION OF TAX ADMINISTRATION IN THE RUSSIAN

FEDERATION

Annotation

The paper deals with the optimization of the organizational structure of the tax authorities of Russia, its modern principles of the organization, as well as their development prospects. The possibility of the formation of specialized inspection on exit control at the regional level as a way to further development of the functional principle of the organization of the tax system, as well as the implementation of the current tendency to centralize the priority areas of tax administration.

Keywords

The structure of the tax authorities, specialized tax inspections, inspection on exit control, increasing the efficiency of tax control.

В условиях кризисных явлений в экономике как никогда актуален вопрос повышения эффективности деятельности всех государственных структур. А повышение эффективности деятельности налоговых органов позволяет в данных условиях не только оптимизировать государственные расходы, но и увеличит доходы. Налоговые поступления являются одним из основных доходных источников бюджета, а в условиях снижения цен на нефть все более значи-

мым. При этом эффективность работы налоговых органов должна зависеть не от расширения вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, а быть следствием более качественного администрирования. В условиях негативных тенденций в экономике, когда для ряда предприятий как никогда актуален вопрос выживания, государственное регулирование должно быть продуманным и обоснованным. В данной связи является целесообразным

рассмотрение вопроса оптимизации организационной структуры налоговых органов, как одного из способов достижения вышеназванных целей.

Как известно, организационная структура налоговых органов может строиться на следующих принципах:

1) специализации (по типу налога);

2) функциональном;

3) по сегментам налогоплательщиков.

Выбор типа организации налогового администрирования зависит от существующей системы государственного управления, опыта и традиций построения административных функций государства. Реформы же налогового администрирования часто затрагивают и организационную структуру. На практике можно наблюдать сочетание данных принципов с преобладанием функционального принципа организационной структуры налоговых служб. Общей тенденцией для крупных национальных экономик стало и выделение в составе национальной налоговой службы специализированного подразделения, отвечающего за работу с отдельным сегментом налогоплательщиков — крупнейшими налогоплательщиками [5].

Современная организационная структура налоговых органов России, в первую очередь, совмещает функциональный принцип с принципом администрирования по сегменту налогоплательщиков, что позволяет использовать преимущества каждого из них одновременно, расставить приоритеты для отдельных функций налогового органа, а также сконцентрировать усилия при работе с наиболее значимыми налогоплательщиками.

В этом году Налоговой службе Российской Федерации 25 лет, и изначально один инспектор регистрировал фирму, проводил камеральные проверки, следил за недоимкой, а также выполнял иные функции налоговых органов. Первой решающей реформой в организаци-

онной структуре налоговых органов стало формирование каждой инспекции по функциональному принципу разделения отделов: отдел регистрации, отдел недоимки, отдел камеральных проверок, отдел выездных проверок и т.д. Такой подход обеспечил повышение эффективности работы за счет формирования более квалифицированных кадров на наиболее приоритетных участках работы, а также способствовал снижению коррупционной составляющей.

Одновременно в существующей системе применяется принцип сегментации налогоплательщиков, выражающийся в формировании как специализированных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам на местном уровне, так и межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам на федеральном уровне, которые находятся в Москве и Санкт-Петербурге и администрируют крупнейших налогоплательщиком федерального уровня значимости, территориально находящихся по всей стране. При этом особенностью формирования данных инспекций также является специализация по отраслевому принципу. Идея такой организации работы заключалась в повышении качества администрирования основных плательщиков страны за счет более узкой специализации инспекторского состава.

В настоящее время названные тенденции актуальны как никогда, при этом явно прослеживается еще одна тенденция — централизация налогового администрирования, вынесение наиболее приоритетных задач на более высокий уровень.

Проанализировав действующую систему налоговых органов Российской Федерации, можно выделить следующие четыре ее уровня. Возглавляет систему налоговых органов Федеральная налоговая служба. Вторым звеном являются межрегиональные инспекции Федеральной налоговой службы, в основу образования которых положены

принципы территориальности (округа). Третьим звеном единой системы налоговых органов являются управления Федеральной налоговой службы по субъектам РФ. Завершают систему налоговых органов территориальные инспекции Федеральной налоговой службы по районам, районам в городах, городах без районного деления, а также межрайонные налоговые инспекции.

В основе построения системы налоговых органов прослеживается принцип иерархичности, имеющий два аспекта. Во-первых, вышестоящим налоговым органам предоставлено право отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае их несоответствия Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам. Во-вторых, налогоплательщик имеет право обжаловать в вышестоящие налоговые органы решения нижестоящих налоговых органов.

При этом изначально вся работа с налогоплательщиками проводилась на местном уровне, остальные звенья налоговой системы в основном выполняли функцию контроля над нижестоящими налоговыми органами, координацию их деятельности и методологическое сопровождение.

Однако в настоящее время существует тенденция централизации и переноса некоторых функций налогового органа по работе с налогоплательщиками на вышестоящий уровень. Как пример, формирование отдела процедур банкротства с переносом всех функций налоговых органов в Управление по субъекту, формирование укрупненных отделов предпроверочного анализа при формировании планов выездных проверок с обязательным переносом не менее 30 % планирования на уровень Управления по субъекту.

В 2012 г. в связи с вступлением в силу изменений в Налоговый Кодекс Российской Федерации (раздел У.1) в

структуре налоговых органов была создана специальная налоговая инспекция по контролю над ценами — Межрегиональная инспекция по ценообразованию для целей налогообложения (МИ ФНС России по ценам), которая подчиняется напрямую ФНС. Таким образом, на уровень ФНС был вынесен налоговый контроль за определенными группами налогоплательщиков по отдельным вопросам, закрепленным законодательно.

Необходимо отметить и существующие факты выделения отдельных функций налоговых органов в специализированную инспекцию, например создание регистрирующей инспекции в ряде регионов, а также в г. Москве. Как правило, такое выделение возможно, когда данная функция обособлена от остальных функций налогового органа, а сам этот факт позволяет оптимизировать работу всей системы. Так, например, вопросы регистрации вполне могут быть выделены отдельно, а наличие единого регистрационного центра создает дополнительные удобства для налогоплательщиков.

При существующих тенденциях развития налогового администрирования требуется создание на уровне региона специализированной инспекции по выездному контролю, которая должна быть наделена функцией проведения выездных проверок и характеризуется концентрацией интеллектуальной составляющей работы налоговых органов при выполнении наиболее приоритетной функции.

Это соответствовало бы реализации функционального принципа построения налоговых органов на более высоком уровне, а также тенденции централизации наиболее приоритетных направлений налогового администрирования. Структура налоговых органов с учетом предлагаемых изменений представлена на рисунке 1.

л Я

о и

О

а

5 8

3 Я л

а

ш ч ш

е

л

Я «

о

а

^

5 8

3 Я л п а я о 8 и <и Рч

Л

Я «

О

а

«

Я

н о ш

Рисунок 1 — Структура налоговых органов Российской Федерации

Составлен автором.

Налоговый контроль является основной функцией налогового органа. При этом выездной контроль является наиболее эффективной ее формой, порядка 70 % дополнительных поступлений по результатам контрольной работы приходится именно на него. Для проведения выездных проверок задействуют-ся самые квалифицированные кадры. Он не связан с непосредственным контактом с большинством налогоплательщиков, выездными проверками в настоящее время ежегодно охватывается менее 1 % юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, состоящих на учете. Назначению проверки пред-

шествует масштабная аналитическая работа на основании всего массива информации, накопленной налоговыми органами, а также полученной из внешних источников, которая на современном этапе развития информационных систем может быть получена сотрудником любого налогового органа без территориальной привязки. Выгоды же такой организации работы несомненны и в первую очередь касаются возможности сконцентрировать лучшие кадры, использовать возможность специализации по отраслям в рамках отделов, а также анализа бизнесс-групп без территориальной привязки. Немаловажен и

факт снижения коррупционной составляющей, что возможно обеспечить посредством выделения функции выездного контроля в обособленную структуру.

После введения постановлением Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 53 от 12.10.2006 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды» в налоговую практику понятия обоснованной и необоснованной налоговой выгоды, все выводы налогового органа должны строиться не только на юридических фактах, но и на понимании реального экономического смысла тех или иных действий налогоплательщика.

Выездные проверки подразумевают качественный анализ деятельности организации на основании первичной документации и четкого понимания экономических процессов конкретного бизнеса. Эффективность выездного контроля напрямую зависит от квалификации инспектора как в налоговом законодательстве, так и в отраслевой специфике хозяйствования. А для доказательства позиции налогового органа принципиальным становится четкое понимание организации бизнеса налогоплательщика. При этом в современной экономике любой бизнес — это не одно юридической лицо, как правило, это группа организаций и индивидуальных предпринимателей, выполняющих определенную функцию в бизнес-формировании, принадлежащем одному бенефициару и направленном на получение прибыли от реализации готового продукта. Участники группы могут иметь различную территориальную принадлежность, что делает еще более актуальными процессы централизации в налоговом контроле.

Таким образом, именно функция выездного контроля может быть обособлена от иных функций налогового органа, большинство из которых связано с непосредственным контактом с состоящими на учете налогоплательщиками. А

дробление подразделений не на основании территориальной принадлежности, а на основании отраслевой специфики позволит повысить эффективность выездного контроля за счет формирования соответствующих специалистов и специфических подходов к проверке. Отделы могут быть сформированы по отраслевой специфике в соответствии с экономико-географическими особенностями региона: оптовая торговля сельхозпродукцией; оптовая и розничная торговля иными товарами; организация сферы услуг; жилищное строительство; строительство дорог, промышленных объектов; производители и т. п. Данная организации соответствует принципу отраслевой специализации, применяемой при формировании межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам на федеральном уровне, однако может применятся на уровне региона и не для приоритетной группы налогоплательщиков, а для приоритетной функции налоговых органов.

Идея создания такой инспекции привлекательна, но ее практическому применению в настоящее время мешает недоработка налогового законодательства. В соответствии с п. 2 ст. 89 НК РФ решение о проведении выездной налоговой проверки выносит налоговый орган по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица, если иное не предусмотрено настоящим пунктом [2].

Данная проблема могла бы быть решена, например, при внесении изменений в п. 2 ст. 89 НК РФ следующего содержания: решение о проведении выездной налоговой проверки выносит налоговый орган по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица, либо инспекцией по Контрольной работе, в случае ее создания в регионе, если иное не предусмотрено настоящим пунктом.

Разрешение же правового вопроса позволит с помощью формирования

специализированных инспекций по выездному контролю в регионах оптимизировать налоговое администрирование.

В функции специализированной инспекции по контрольной работе, создаваемой на региональном уровне, целесообразно включить замкнутый цикл проведения выездной проверки, содержание которого можно разбить на основные обязательные элементы, каждый из которых имеет свое особое значение, однако действуют они во взаимосвязи, что обеспечивает эффективное проведение выездного контроля в целом. Организация данного процесса на уровне региона в обособленной структуре позволяет осуществлять каждый элемент более эффективно.

1. Проведение предпроверочного анализа по налогоплательщикам, отобранным в план выездных налоговых проверок. Первоначальный отбор налогоплательщиков осуществляется на основании критериев риска совершения налоговых правонарушений в автоматическом режиме по результатам оценки финансово-экономических показателей, отраженных в отчетности. Это подразумевает сплошной анализ всех налогоплательщиков, состоящих на учете в регионе, и отталкивается от основного результативного показателя добросовестности налогоплательщика — уровня налоговой нагрузки. Сосредоточение данной работы в одном налоговом органе исключит дисбаланс нагрузки между территориями, как это наблюдается в настоящее время.

Следующий этап анализа подразумевает более масштабную работу по углубленному анализу бизнес-процессов, происходящих в группе, к которой принадлежит отобранный налогоплательщик, с целью определения центров формирования прибыли, полноты ее декларирования, а также схем незаконной налоговой минимизации, применяемых в группе. Данная работа проводится на основании всей имеющейся в налоговых органах ин-

формации (камеральный контроль, информация из внешних источников, СМИ, информационные базы данных), информации из внешних источников. На этом этапе отсутствие привязки к конкретной территории позволяет объективно и полно проанализировать всех участников группы и отобрать наиболее приоритетные объекты для проверки.

С учетом технических возможностей, которыми в настоящее время располагает служба, пользователь информационных баз может быть территориально удален. Кроме того, территориальными инспекциями в соответствии с регламентом камеральных проверок должны будут направляться в формируемую инспекцию заключения о необходимости проведения выездной проверки в случае обнаружения фактов нарушения налогового законодательства, которые целесообразнее установить именно в рамках выездной проверки. Иные материалы камеральных проверок могут быть получены в случае необходимости по запросам.

2. Проведение выездных налоговых проверок. Экстерриториальность в данном вопросе — несомненный плюс, так как в настоящее время наиболее эффективными проверками являются те, которые назначались именно при анализе бизнес-группы одновременно по ряду налогоплательщиков, на которых были сосредоточены и центры получения прибыли, и налоговые, а проверки проводились согласованно. При этом согласованность обеспечивалась вмешательством и координацией со стороны Управления по региону, так как налогоплательщики зачастую состоят на учете в различных налоговых органах. В условиях, когда не будет необходимости дополнительного вмешательства со стороны вышестоящего налогового органа, такая организация выездного контроля станет обычной практикой, что напрямую скажется на ее эффективности.

3. Рассмотрение возражений, подготовка материалов по обжалованию в

рамках досудебного аудита по выездным проверкам.

4. Юридическое сопровождение выездных проверок, а также участие в судебных спорах.

Последние два элемента являются обязательным сопровождением любых проверок, организационные изменения позволят сконцентрироваться именно на выездном контроле, который менее массовый, но более глубокий, что позволит сосредоточить в данной инспекции наиболее квалифицированных юристов.

Необходимо отметить, что формирование специализированной инспекции по выездному контролю в регионе не приведет к увеличению численности сотрудников налоговых органов, так как это те же сотрудники, которые уже работают в инспекциях в соответствующих отделах, численность скорее сократится за счет уменьшения административных единиц. Повышение эффективности выездного контроля будет достигаться именно за счет более качественной организации работы.

В совокупности повышение эффективности выполнения каждого из элементов позволяет качественно изменить организацию выездного контроля, а также решить административные сложности:

- упростить контроль за специфической и наиболее приоритетной функцией налоговых органов;

- повысить эффективность и качество контрольных мероприятий за счет применения отраслевой специфики при проведении выездных проверок (при этом используются все плюсы отраслевой специфики аналогично межрегиональным инспекциям по крупнейшим налогоплательщикам, при одновременном отсутствии оторванности от других менее крупных участников бизнеса, согласованные проверки которых могут проводиться одной инспекцией);

- повысить эффективность выездного контроля за счет планирования и

проведения согласованных проверок под единым руководством групп налогоплательщиков без учета территориального разделения. Именно такой подход к организации выездного контроля позволит соблюсти один из универсальных принципов управления — принцип единства руководства. В настоящее время он не действует, так как отдельные участники бизнеса администриру-ются различными территориями, тогда как рассмотрение группы бизнеса как единого хозяйствующего субъекта — приоритетное направление анализа в современной налоговой практике.

Таким образом, без привлечения дополнительных ресурсов, только за счет оптимизации организационных процессов, основанной на глубоком понимании факторов, влияющих на проведение выездного контроля, может быть достигнута основная задача налоговых органов — повышение налоговых поступлений в бюджет.

Библиографический список

1. Остин, В. В. Создана специальная налоговая инспекция по контролю над ценами // Налоговед. — 2012. — № 8.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации : [Федеральный закон № 146-ФЗ от 31.07.1998] // Российская газета. — 06.08.1998. — № 148-149.

3. Васильев, Ю. В., Кузнецов, Н. Г., Пороло, Е. В. Политика реформирования налоговой системы России. — Ростов н/Д : МарТ, 2008.

4. Лыков, Л. Н., Букина, И. С. Налоговые системы зарубежных стран : учебник для бакалавриата и магистратуры. — М. : Юрайт, 2014.

5. Институциональные и организационные характеристики налоговых органов [Электронный ресурс]. — URL : http://studme.org/111512129929/ ekonomika/institutsionalnye_organizatsion nye_harakteristiki_nalogovyh_organov.

Bibliographie list

1. Austin, V. V. Special tax inspection for price control // Nalogoved. — 2012. — № 8.

2. Tax Code of the Russian Federation [Federal Law № 146-FZ of 31.07.1998] // Rossiyskaya gazeta. — 06.08.1998. — № 148-149.

3. Vasilyev, Yu. V., Kuznetsov, N. G., Porollo, E. V. Policy reform of the tax sys-

tem in Russia. — Rostov-on-Don : MarT, 2008.

4. Lykov, L. N., Bukin, I. S. Tax systems of foreign countries : textbook. — M. : Yurayt, 2014.

5. Institutional and organizational characters of tax system [Electronic resource], — URL : http://studme.org/111512 129929/ekonomika/institutsionalnye_organiz atsionnyeharakteristikinalogovyhorganov