Будущность России за федерализмом

К 450-ЛЕТИЮ ДОБРОВОЛЬНОГО ВХОЖДЕНИЯ БАШКИРИИ В СОСТАВ РОССИИ

К. Б. Толкачев*

БУДУЩНОСТЬ РОССИИ ЗА ФЕДЕРАЛИЗМОМ

Судьба многонационального народа Башкортостана навечно связана с судьбой России, и корни этих взаимоотношений уходят в далекий XVI век. Присоединение в 1557 году нашего края к Российскому государству фактически дало начало формированию прообраза федеративных отношений.

Некогда популярная теория об универсальной логике развития государственных форм, о переходе от этно-трайбалистского уклада к рабовладельчески-государственному, затем к феодальному и наконец к образованию однотипных буржуазных государств-наций не подтвердилась новейшей историей. Мы видим и в ХХ веке многообразные мутации государственных форм, распад, казалось бы, стабильных образований, регресс к классово однородным, по сути этно-трайбалистским, формам, возникновение и исчезновение наднациональных структур (Евросоюз или СССР). В такой ситуации едва ли можно с уверенностью утверждать, что нам известна логика поступательного развития государственных образований, что мы можем твердо судить о том, что является прогрессивной, а что регрессивной, или архаической, или стагнационной моделью государственного устройства. Слишком многое зависит от специфики исторического момента, от политических предпочтений и окказионалистских факторов. Поэтому, рассуждая о федеральном устройстве, не следует обращаться к какой-то фиксированной догматике, например: федерализм - это однозначное благо или наоборот. Такого рода дискурсы совершенно стерильны, так как многообразие исторической конкретики опыта федерализма - от швейцарского до советского - порождает ложные ассоциации, которые никак не следует возводить в разряд эталонов.

Важным компонентом рассматриваемой темы является национальный вопрос. Становление нации - исторически длительный эволюционный процесс. Понятия «нация» и «народ» используются в различных онтологических смыслах: политико-государственном, социально-демографическом и социальноэтническом. В условиях демократии многие проблемы наций и национальных отношений поглощаются реализацией универсальных прав личности. При этом обращается внимание на коллективные права национальных, этнических общностей. Особенно это характерно для России, где связь человека со своей общиной всегда была весьма значительной. Этнос складывался исторически при выполнении совместных социальных и культурных задач. Родовые корни этносов дают нам бесконечные проявления исторических, наследственных, кровных, духовных, социальных и прочих связей.

Великая Россия как государство и как нация формировалась веками, правда, с перерывами, на базе многонационального сообщества людей в составе единого государства. Природа российского

государства в современных условиях должна обогащаться историческим опытом, который, как показывает реальная практика федеративного строительства, бесценен. Для власти и общества в новых исторических условиях необходимо научиться разумно и эффективно управлять многонациональным потенциалом российского общества так, чтобы каждый человек независимо от этнонациональной принадлежности чувствовал себя в Российской Федерации защищенным и обеспеченным в своих правах. Именно этому учит нас история России.

В конце XIX - начале XX веков в условиях обострения национальных отношений в России вопрос ее устройства обсуждался в Государственной Думе, появилось множество публикаций по проблемам автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументации в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий.

Стабильность Российской империи в течение ряда лет сохранялась именно благодаря такому разнообразию правовых, государственных управленческих форм (унии и протекторат, особый статус Великого княжества Финляндского, Царства Польского, генерал-губернаторства, наместничества, губернии, области, градоначальство, отдельно организованное в административном отношении управление казачьим поселением).

Идеи разделения властей в российской научной мысли в XIX-XX вв. были изложены в работах М. М. Сперанского, М. М. Ковалевского, А. И. Елистра-това, Б. Н. Чичерина, М. А. Бакунина и др.

А. И. Герцен и Н. Г. Чернышевский также были сторонниками федеративного устройства. Свободная демократическая федерация рассматривалась ими как альтернатива европейской государственности и бюрократической централизации.

Самодержавная целостность и центробежные факторы, элементы асимметрии в государственном управлении, общинные традиции, опыт земского городского самоуправления явились базой, на которой начиная с XIX века формулировались идеи российского федерализма.

Федерализм царской России официально никогда не поддерживался и не признавался. Однако система управления не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Элементы автономии были в Финляндии и в Польше. И наш регион даже в условиях царского самодержавия имел довольно большие признаки самостоятельности в отличие от других губерний. Башкирам гарантировалось внутреннее самоуправление, вотчинное право на землю, свобода вероисповедания. Договорные отношения Башкирии и России в той или иной степени сохранялись вплоть до Октябрьской революции.

* К. Б. Толкачев - председатель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, доктор юридических наук, профессор.

Федерализм первоначально отвергался и большевиками. Они считали, что это ослабляет единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. Большевистская партия лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, сводила лишь к требованиям широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения.

В. И. Ленин и его единомышленники позднее изменили отношение к федерализму из-за возрастания национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны они провозгласили право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Однако решение вопроса об отделении, по их убеждению, непозволительно было смешивать с его целесообразностью.

Обстановка после Октября 1917 года на территории царской России потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание. От бывшей "единой и неделимой" отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобрели государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

Российскую федерацию провозгласил III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 года. Устанавливалось государственное устройство всей бывшей Российской империи. На ее территории началось хаотичное создание автономий (республик и областей) и по национальному, и по географическому признаку. После принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 года были созданы Татарская, Дагестанская и другие автономные советские республики, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Многие из них позднее были преобразованы в республики. Всего в 1923 году в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Особо следует сказать о нашей республике. В ноябре 1917 года была провозглашена автономия Башкортостана его полномочными представителями. И спустя около полутора лет она получила юридическое признание в известном Соглашении Центральной Советской власти с Башкирским правительством от 20 марта 1919 года. Признание автономной государственности Башкирии в составе Советской России В. И. Ленин рассматривал наравне с фактом предоставления независимости Финляндии, Украине и т. д. В этот момент еще не было де-факто ни Российской Федерации, ни союзного государства, ни большинства союзных республик. Таким образом, указанный акт явился как бы первым кирпичом на фундаменте российского федерализма. Если другие автономии создавались как бы “сверху”, специальными нормативными актами, принимаемыми в цен-

тре, то рождение государственности Башкортостана оформилось на основе взаимных договоренностей. Когда же началось так называемое “национальногосударственное строительство” на основе декретирования, то и наша республика в мае 1920 года была включена в общий ряд подобных образований. Она лишилась многих ранее имевшихся у нее прав и полномочий, была превращена в разновидность областной автономии.

Созданный в декабре 1922 года СССР - совершенно иное федеративное государство. Он состоял из четырех равных субъектов с формальным, не регламентированным процедурно правом выхода из него. По сути же это объединение народов являло собой тоталитарное государство, фиктивную федерацию. После создания СССР внимание к государственному устройству РСФСР существенно ослабло. Нелепая идея мировой революции потерпела полный крах. В центре внимания правящей партии стали вопросы укрепления Союза ССР.

С принятием Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Российской Конституции поименно перечислялись 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не назывались). Края и области субъектами Федерации не признавались. Впоследствии же были ликвидированы многие автономии и целые народы подверглись массовой депортации. Лишь спустя почти полтора десятилетия они были восстановлены.

Государственное устройство советского периода ясно доказало, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идея преодоления “национального гнета” и утверждение “национальной государственности” служили ширмой, отвлекающей от создания подлинной демократии. Федерализм был прикрытием для жестко централизованного государства.

Впоследствии в адрес национально-территориального принципа устройства Советского государства высказывалось много критики. Отмечалось, что именно этот принцип стал причиной многих межэтнических противоречий и конфликтов на постсоветском пространстве. Но никто не может отрицать, что и спустя более пятнадцати лет после распада СССР действующие на его территории независимые государства, а также государственные образования и автономии внутри них в основном развиваются у границ, «нарезанных» советской властью.

Закономерным итогом нарастания политической и правовой дезинтеграции явились распад СССР в декабре 1991 года и возникновение на постсоветском пространстве новых независимых государств. Одним из таких государств является Российская Федерация.

В переходных общественных преобразованиях особую роль играют государство, властные структуры, определенные социальные группы (общественно-политические движения и партия). Государственная власть в условиях кризисной ситуации призвана обеспечить устойчивость политико-властных отношений. Государство и властные структуры с помощью аппарата управления и принуждения на

6

К 450-ЛЕТИЮ ДОБРОВОЛЬНОГО ВХОЖДЕНИЯ БАШКИРИИ В СОСТАВ РОССИИ

основе закона ограничивают и направляют в правовые рамки деятельность всех участников трансформационного процесса.

В Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, Федеративном договоре (1992 г.) и Конституции Российской Федерации (1993 г.) раскрывается особенность переходного периода, включающего исторический отрезок времени, в рамках которого происходило радикальное изменение общественных условий. Советский политический строй трансформировался в новый.

К моменту принятия Декларации о государственном суверенитете России и подписания Федеративного Договора структура национально-государственного устройства СССР до 1990 года была следующей: союзные республики - 15, автономные республики - 20, автономные области - 8, автономные округа - 10. РСФСР включала в себя 16 автономных республик, а в результате преобразований в Российской Федерации создана 21 республика .

Опыт федеративного строительства постсоветских лет и особенности сложившейся политической реальности позволяют дать анализ состояния и перспектив государственных политико-трансформационных процессов в России, выявить новые политические и социально-экономические условия и отдельные проблемы переходности. При этом следует принимать во внимание особенности сложившихся противоречий как в самом государственном устройстве, так и в кругах федеральной и региональной политической элиты.

Президент Российской Федерации, новая политическая элита всех уровней, а обобщенно, - власть, склонявшаяся к державности, с одной стороны, и к региональному этноцентризму, с другой, должны были путем терпеливых переговоров обеспечить оптимальный выбор сбалансированной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней в России на базе Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.

Здесь следует отметить большую работу по формированию правовой базы, позволяющей реализовать на практике стратегию государственного развития в условиях перехода от жесткой однопартийной системы и плановой экономики к демократии и рынку.

Особый интерес представляет анализ договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. (Конституция Российской Федерации ч.3. ст. 11 и ч. 3 ст. 78).

Существовавшая в первой половине 1990-х годов схема федеративных отношений не могла устраивать федеральный Центр. Вместе с тем у Центра отсутствовал достаточный политический ресурс для наведения в стране порядка - в пору противостояния с Верховным Советом РФ сам Президент России

остро нуждался в поддержке регионов. Так и родился шаткий тандем Конституции и договорного права, где основные параметры взаимоотношений центра и регионов определялись Конституцией и далее находили свое развитие не в федеральных законах, а в договорах и соглашениях. Однако, даже учитывая тот факт, что многие акты договорного права принимались вразрез с Конституцией РФ, данную практику на каком-то этапе можно считать положительной: во-первых, она определенным образом институцианализировала переговорный процесс Центра и регионов, во-вторых, позволила сохранить единство страны. Положительную оценку, в частности, российско-башкортостанскому Договору о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий дал Президент России Владимир Владимирович Путин в письме Государственному Собранию - Курултаю Республики Башкортостан, где Главой нашего государства двусторонний Договор был назван главным актом, характеризующим взаимоотношения Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Несмотря на противоречивую оценку договорной практики, необходимо отметить и позитивную сторону подписанных в то время двусторонних договоров и соглашений. Самым важным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Правда, многое зависит от того, что понимать под дифференцированным подходом - неизбежные местные особенности либо попытку «выторговать» себе особые права. Но если посмотреть на сами договоры, то выяснится, что они, за редким исключением, носили общий характер, что абсолютно нивелировало необходимость в договорном процессе. Недостатки договорного права были очевидны. Вызывал сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы считали, что предметы ведения, разграничение полномочий между Центром и субъектами РФ, о которых велась речь в договорах, уже были разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждались. Возможно, было договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не отражены в конституционных актах, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции. Т аким образом, статус двусторонних договоров «понижался» до статуса административных договоров, что, несомненно, противоречило интересам договаривающихся сторон.

Одновременно следует отметить и определенные конкретные шаги по развитию федеративной государственности страны. В июне 1996 года была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая реальной основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве. Президентом был подписан Указ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В этот период принимается

закон «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма.

Выработка политического курса Российской Федерации представляла собой задачу сложную и неоднозначную. Характерной чертой во взаимоотношениях федерального Центра и субъектов Российской Федерации было то, что центральная власть стремилась найти демократические способы и формы организации системы федеративных отношений. Не случайно ряд российских политологов отмечали, что «первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважения прав человека, в 1990-е годы была сформирована, и в XXI век Россия входила «обновленным, признаваемым в мире государством, у которого есть будущее».

Начавшийся в первом десятилетии XXI века очередной этап развития федерализма стал частью общего политико-трансформационного процесса в России, в ходе которого представители федеральной и региональной элит сознательно стремились воздействовать на выбор пути дальнейшего развития Российской Федерации. Их действия сопровождались формированием политико-правовых условий, влияющих на дальнейшее развитие федеративного государства, и в первую очередь на преобразование нормативно-правовой основы - политико-правовых механизмов взаимодействия властей и базовых институтов.

Предложенные политические реформы, по мнению Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина, должны были привести к созданию системы сильной и ответственной государственной власти на всех уровнях. Практически все предложения Президента из пакета законопроектов, реформирующих федеративные отношения, были приняты Государственной Думой и Советом Федерации. Вступил в силу Закон об изменении порядка формирования Совета Федерации, и в конце 2001 года персональный состав Совета Федерации стал обновляться.

Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации не могло быть результативным без решения задачи формирования и развития политико-правового механизма взаимодействия органов публичной власти различного уровня, что представляло собой новое понятие, входившее в политическую терминологию нового десятилетия.

Политико-правовой механизм взаимодействия органов публичной власти представляет собой совокупность федеральных и региональных законодательных и правовых норм, государственных институтов, а также структур и учреждений федерального, регионального и муниципального уровней. Они задействованы в обеспечении этих норм через властные ресурсы государства в рамках федеративных отношений в политике, экономике, социальной сфере, в области демографии и этнической культуры, деятельности в современном информационном пространстве.

Механизм взаимодействия предполагал согласованное функционирование на принципах демократии и федерализма органов государственной власти различного уровня между собой и органов государственной власти и муниципального уровня народовластия. Эффективные действия государственных властных структур всех уровней были направлены на улучшение форм и видов сотрудничества как между собой, так и между государственной и муниципальной властью.

Процесс совершенствования механизмов управления в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях осложнялся слабостью институтов гражданского общества и демократической политической культуры. Во многом это было обусловлено тем, что движение в сторону реформы федеративных отношений в стране, совершенствование процедур разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти не всегда согласовались с интересами конкретных субъектов Российской Федерации. Их участие в федеральном законотворчестве было сведено к минимуму, и, как показала практика, принятые федеральные законы (например, федеральный закон, касающийся «монетизации» льгот населения) не только не отражали мнения региональной элиты, но и во многом не отвечали коренным интересам значительной части населения страны.

Материалы исследования ученых государство-ведов показывают, что реальная политика и практика государственного развития базируются на Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, правовых основах и принципах федерализма в широком значении и других инструментах развития правового государства. Научные проблемы, относящиеся к современному федерализму, регионализму и политико-правовой реформе в России, составляют базу демократического федеративного правового развития и требуют дальнейшего совершенствования.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод, что российский федерализм, опираясь на мировой и отечественный опыт (положительный и отрицательный), выработал определенные общие принципы государственного устройства и правления в Российской Федерации. Это позволило начиная с последнего десятилетия XX века и вплоть до завершения первого пятилетия нового века сформировать, законодательно обеспечить и успешно развить демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Поиск оптимальной стратегии развития многонационального государства привел уже в 2000 году к необходимости более четкой разработки стратегии реформы властных структур и методов совершенствования национальной политики. Именно от понимания политических оснований российского федерализма в конечном итоге зависит эффективность проводимой работы по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти.