Типология и экономико-теоретическая основа институциональной структуры производства государственных услуг

ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2013. № 2. С. 73-78.

УДК 330.1

ТИПОЛОГИЯ И ЭКОНОМИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ПРОИЗВОДСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

TYPOLOGY AND ECONOMIC-THEORETICAL FOUNDATION OF THE INSTITUTIONAL STRUCTURE OF PUBLIC SERVICES PRODUCTION

Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Представлены идеальные типы институциональной структуры производства государственных услуг и дана краткая характеристика теоретического фундамента каждого типа (бюрократического, менеджерист-ского и координационного), соответствующего основным реализуемым моделям производства (Public Administration, Public Management, Public Governance). Их составляющие раскрываются со стороны экономической теории и менеджмента, что является авторским подходом к содержанию экономической теории бюрократии. Представлено сравнение отдельных параметров выявленных институциональных структур производства. Приводятся особенности российского варианта административной реформы, детерминирующие неэффективность достижения ее целей.

This paper presents the ideal types of public services and the institutional structure of its production and provides a brief description of the relevant theoretical basis of each type. The author considers several types of public services as bureaucratic-type, managerial-type and governance-type corresponding to practice models of public services production (Public Administration, Public Management and Public Governance). The author reveals the components of the theoretical foundation of the corresponding type in economics and management (extended economic theory of bureaucracy). The author makes a comparison of the individual parameters of identified institutional production structures. In conclusion, author presents the features of administrative reform in Russia that determines the disaster of its outcomes.

Ключевые слова: институциональная структура производства, государственные услуги, расширенная экономическая теория бюрократии, новый государственный менеджмент.

Key words: institutional structure of production, public services, extended economic theory of bureaucracy, New Public Management.

Одним из видов благ, монопольно производимых государством, связанных с реализацией такой функции государства, как государственное управление, являются государственные (публичные) услуги. Вариации их производства, определяющие институциональные особенности с точки зрения взаимодействия субъектов производства (чиновников, бизнеса, граждан) и приводящие к различным исходам с позиций экономической эффективности, зависят от институциональной структуры производства государственных услуг (далее - ИСП госуслуг). Целью данной статьи является представление идеальных типов ИСП госуслуг и краткая ха-

рактеристика соответствующего теоретического фундамента каждого типа.

Мы понимаем под институциональной структурой производства упорядоченную совокупность институтов, определяющих особенности взаимодействия субъектов в сфере производства (производители, потребители, финансирующие, контролирующие и регулирующие процесс производства субъекты) и детерминирующих экономическую и социальную эффективность с позиции общества. В какой степени институциональная структура производства определяет экономическую эффективность в России, было показано, в частности, в работах

© Е.А. Капогузов, 2013

В. Крюкова применительно к нефтегазовому сектору [1].

В ХХ в. в экономике рыночного типа производство государственных услуг выполнялось специализированным агентом государства -бюрократией. Совокупность институтов, сопровождающих бюрократический тип производства государственных услуг, составляет соответствующую бюрократическую институциональную структуру, являющуюся фундаментом классической модели государственного управления (Public Administration).

В индустриальную эпоху, по мере расширения присутствия государства в экономике, вызванного в том числе необходимостью решения мобилизационных задач в мирное и военное время, веберианская бюрократия в целом устраивала общество, но в последней трети ХХ в. ситуация изменилась. В ведущих капиталистических странах под влиянием группы взаимосвязанных факторов (фискальный кризис, изменение системы ценностей, влияние глобализации и др.) изменилось отношение к бюрократии. Провалы государства и бюрократии, выразившиеся в неспособности решать сложные общественные проблемы, падение доверия к государству и его агенту - бюрократии подготовили в общественном сознании почву для широкомасштабных реформ в сфере государственного управления, получивших название «Новый государственный менеджмент» (НГМ). Экономико-теоретический смысл НГМ заключался в трансформации институциональной структуры производства государственных услуг от бюрократического типа к менеджери-стскому и в последующем - к координационному (Public Governance).

Базовая модель идеальной бюрократии, лежащая в основе бюрократического типа ИСП госуслуг, разработана М. Вебером и В. Вильсоном. Как механизм управления, основанный на формальных правилах, он является более эффективным с точки зрения общества по сравнению с предшествующими патримониальными формами. За счет специализации и разделении труда в бюрократических организациях, отбора персонала на основе меритократического принципа на определенном историческом этапе (в индустриальную эпоху) бюрократии удавалось успешно решать задачи, возлагаемые на нее обществом в рамках социального контракта. Благодаря политической нейтральности была в какой-то степени решена проблема клиенте-лизма и патронажа, характерная для добюро-кратических форм государственного управления. Бюрократический этос, формируемый за

счет следования мотивации «служения обществу» в условиях доверия чиновникам, наличие социальных гарантий и принцип конвей-ерности продвижения по службе были составляющими элементами механизма принуждения к исполнению бюрократического типа производства в структурах общественного сектора, способствовали снижению коррупции.

При менеджеристском типе ИСП госус-луг значительно усиливается роль потребителей государственных услуг, прежде всего в части контроля за содержанием формального контракта о финансировании их производства. Большее значение придается не процессу, а общественно значимому результату работы исполнительной власти. Это меняет содержание и механизма управления трансакциями в общественном секторе, и механизма мотивации исполнителей. Ключевым элементом трансформации становится отказ от институтов, базирующихся на доверии чиновникам, к институтам, позволяющим обеспечить прозрачность их деятельности (так называемую подотчетность - accountability) и эффективность использования общественных ресурсов. Менеджери-стский тип базируется на поведенческой модели рационального чиновника, стремящегося к собственной выгоде, а не следующего интересам общества. При этом он действует в условиях неполной, несовершенной информации и может при производстве госуслуг, исполняя функции агента, вести себя оппортунистически по отношению к непосредственному (политики) и конечному (потребители) принципалам, следуя собственному интересу. В этой связи значимым с позиции общественной эффективности является решение проблемы создания оптимального контракта, минимизирующего затраты общественных ресурсов (как трансформационные, так и трансакционные издержки), и четкое определение того, что является результатом работы чиновников. Способом решения проблемы эффективности с точки зрения снижения затрат в менеджеристском типе ИСП госуслуг является снижение формализации в процессах и децентрализация принятия решений и сокращение расходов бюджета и функций государства в экономике. Государство здесь является «государством компактным» (lean state), максимально эффективно использующим ограниченные ресурсы и сосредоточенным на выполнении ключевых задач.

Координационный тип ИСП госуслуг (Public Governance) по многим параметрам близок к менеджеристскому типу, но отличается от него прежде всего содержанием механизма

взаимодействия субъектов в данной сфере и механизма принятия решений. Государство здесь является «государством координирующим» (enabling state), организуя взаимодействие субъектов производства, а не непосредственным производителем общественных благ. В координационном типе ИСП сами потребители определяют (особенно на местном уровне) объемы и перечень государственных услуг. Решение общественных проблем в треугольнике «исполнительная власть - потребители (в том числе бизнес как важная составляющая сообщества стейкхолдеров) - общественные организации» должна взять на себя та сторона, которая более эффективно с точки зрения общественных затрат и результатов может это сделать.

Соответственно, меняется и механизм принятия решений в сфере производства государственных услуг. Он уже не навязанный, не закрепленный жесткими формальными правилами и не прозрачный для стейкхолдеров, а консенсусно-контрактный, более открытый, с широким общественным обсуждением многих проектов в сфере производства общественных благ (в том числе с использованием инструментов прямой демократии).

В ходе реформ в сфере государственного управления, получивших наименование «Новый государственный менеджмент» в целом ряде стран, прежде всего англосаксонского типа, произошли парадигмальные сдвиги в сфере государственного управления [2; 3]. Одной из составляющих этих процессов являлось резкое усиление роли потребителей (customers role) госуслуг, в особенности их ассоциаций, представляющих интересы в диалоге с властью о поиске путей повышения качества и эффективности (хотя бы с позиции минимизации трансакционных издержек потребителей) производства госуслуг.

С момента начала реализации административной реформы в России, являющейся в значительной степени институциональным проектом по импорту, успешным в определенной институциональной среде (прежде всего в англосаксонских странах), данный вопрос получил свое развитие в нормативных документах и в мероприятиях реформы. Поскольку целью административной реформы являлось повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, то встает вопрос о критериях этой эффективности. Как известно, существует целый ряд таких критериев и от правильного их выбора зависит как целевая установка субъектов реформирования, так и соответствие полученных результатов идеальной

модели. Исходя из требований о валидности и релевантности показателей, для субъектов, задействованных в процессе государственного управления, важно оценивать результаты, являющиеся следствием воздействия мероприятий, осуществляемых в рамках реформы, на реформируемый объект [4]. Тем самым ставится вопрос о выработке показателей, характеризующих достижение целей реформы (performance measurement), ищется ответ на вопрос, каков экономический, а также, если это возможно измерить, социальный результат (эффект) от проведения мероприятий в рамках реформы и какова вытекающая отсюда эффективность реформы. Это, в свою очередь, позволит выработать систему управления, позволяющую достигать цели реформ (performance management), и в случае необходимости корректировать существующую неадекватную ситуацию.

В начале 1990-х гг. в зарубежной литературе появились первые работы, посвященные обоснованию как теоретического фундамента принципов НГМ, так и логики и целесообразности применения отдельных его инструментов на практике. В какой-то степени (в частности, в ситуации с реформами в Великобритании) труды экономистов-теоретиков с критикой существующего положения в бюрократических организациях подвигали политиков к решительным реформам в государственном управлении, дополнявшимся мероприятиями неолиберального толка в экономике в целом. С другой стороны, многие разработки в экономической теории, а также в менеджменте создавали основу для применения реформацион-ного инструментария, позволяли как объяснить причины неудач существующей системы, так и обосновать принципы и подсказать направления реформирования.

На рисунке представлен экономико-теоретический фундамент осуществляемых реформ в разрезе соответствующего типа ИСП госус-луг. Мы обозначаем ее данный теоретический фундамент как экономическую теорию бюрократии в широком смысле, или расширенную экономическую теорию бюрократии (РЭТБ). В этом плане она отличается от узкого понимания экономической теории бюрократии, являющейся одним из разделов теории общественного выбора и рассматривающей микроэкономические аспекты производства общественных благ государственными учреждениями (бюро). Рассмотрим вкратце эволюцию РЭТБ в контексте институциональных изменений, происходивших в сфере производства госуслуг в странах ОЭСР в XX веке.

Составляющие экономической теории бюрократии

В экономической теории до 1950-х гг. типичной для рассмотрения бюрократии была позиция Л. Мизеса, близкая по духу к вебериан-скому пониманию данного феномена. Подчеркивание значимости выполнения бюрократией поставленной перед ней принципалами-поли-тиками задач в условиях экзогенного бюджета не оставляло места для внедрения экономических принципов эффективности, характерных для частного сектора. Методологически схожая позиция была и у сторонников неоклассической теории (П. Самуэльсон, Р. Масгрейв), рассматривающих бюрократа как совершенного агента, исполнителя воли законодателей и общества, не имеющего собственного экономического интереса.

В работах С. Паркинсона, а также представителей теории общественного выбора предложено несколько иное понимание бюрократии. Рассматривая ее на нано-, микро- и макроуровне, представители ранней экономической теории бюрократии (Э. Даунс, Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, У. Нисканен) исходят из методологического индивидуализма и показывают, что самовозрастание бюрократии вызвано ее экономическим интересом, а это приводило к присвоению бюрократией ренты, «захвату бюрократией» общества, что является нарушением социального контракта исходя из вышеобо-значенной неоклассической трактовки бюрократии. Это стало возможно вследствие асим-

метрии информации при взаимодействии традиционных субъектов политических рынков (избирателей, политиков и чиновников), отсутствия прозрачности и подотчетности чиновников. Выход из данной ситуации представители теории общественного выбора видели в законодательном ограничении роста государственных расходов, развитии политической конкуренции и институтов гражданского общества, контролирующих бюрократию снизу, и в росте прозрачности и подотчетности организаций общественного сектора, в том числе за счет внедрения квазирыночных механизмов.

В свою очередь, благодаря развитию новой институциональной экономической теории стало возможным более всестороннее понимание с позиций экономического подхода явлений и процессов в рамках общественного сектора. Использование достижений теории прав собственности (ТПС), теории агентства (ТА) и теории трансакционных издержек (ТТИ) создало фундамент для позитивного анализа и выработки нормативных рекомендаций в области реформирования бюрократии. Применительно к организациям общественного сектора со стороны экономической теории прав собственности аргументировалась значимость приватизации и расщепления правомочий между субъектами для повышения эффективности использования ресурсов при решении общественных задач. Существенный вклад был внесен в обос-

нование мероприятий в области реформирования бюрократии со стороны теории трансакционных издержек, в частности в вопросе поиска оптимальной формы контрактации и дискретных институциональных альтернатив. В рамках ТТИ особое внимание было уделено вариациям трансакционных издержек, вытекающим из различных дискретных институциональных альтернатив производства в общественном секторе. На наш взгляд, при реализации реформ необходимо учитывать объем и структуру трансакционных издержек рутинизации внутриор-ганизационных взаимодействий при внедрении инструментов реформирования в общественном секторе.

Также значимо для реформирования государственного управления и использование таких составляющих предметного поля новой институциональной экономической теории (НИЭТ), как новая экономическая история, в частности концепции зависимости от предшествующей траектории развития (Path dependency), и новая политическая экономия. В сочетании с различными теориями государства (компактного, партиципативного, координирующего и др.) данные подходы составляют сущность политико-экономического направления в экономической теории бюрократии. В частности, они позволяют объяснить конфигурацию реформ с

точки зрения влияния групп интересов, соотношения политических сил, степени развитости демократических институтов. Благодаря развитию политической конкуренции в сфере производства государственных услуг создается важный альтернативный традиционному (бюрократическому) рычаг давления на исполнительную власть в вопросе повышения качества государственных услуг и улучшения положения потребителей. Схожую функцию в выравнивании в пользу потребителей переговорной силы сторон играют институты коллективного действия - ассоциации потребителей и иные структуры гражданского общества.

В целом можно констатировать, что в результате административных реформ в духе НГМ в ряде стран ОЭСР произошла трансформация институциональной структуры производства бюрократического типа (веберианская модель) в структуру менеджеристского типа с последующей модификацией в некоторых странах менеджеристской модели к координационному типу производства госуслуг под влиянием как разработки теоретических подходов в экономической науке, так и изменений, проходящих в экономике и обществе.

Основные элементы и сравнение данных типов институциональных структур представлены в таблице.

Основные элементы трансформации институциональной структуры производства государственных услуг

Составляющая институциональной трансформации Бюрократический тип ИСП госуслуг Менеджеристский тип ИСП госуслуг Координационный тип ИСП госуслуг

Внутриорганизацион-ный механизм мотивации чиновников Мотивация служения обществу

Принцип финансирования Сметное финансирование

Объект контроля Процессы и затраты Результаты Конечные наблюдаемые результаты

Характер оценки Ex post

Критерии результативности Достижение результатов в рамках отведенного бюджета Достижение запланированных показателей результативности Рост общественной ценности

Принцип оценки результатов Юридический: законность действий и правильность исполнения инструкций Экономический: эффективность

Критерии эффективности и результативности деятельности государственных структур Целевое использование бюджетных средств. Полнота исполнения сметы. Экономия бюджетных расходов Макроуровень: улучшение международных индексов и др. Мезоуровень: выполнение показателей региональных программ. Микро-, наноуровень: достижение показателей деятельности учреждений/чиновника Близки к менеджеристскому типу

Окон чан ие табл .

Составляющая институциональной трансформации Бюрократический тип ИСП госуслуг Менеджеристский тип ИСП госуслуг Координационный тип ИСП госуслуг

Субъект контроля Вышестоящее начальство

Механизм контроля и оценки (противодействия оппортунизму) Бюрократический (внутренние аттестации, подотчетность вышестоящим государственным органам) Общественно-политический (подотчетность и прозрачность результатов для субъектов производства государственных услуг) Общественно-политический

Условия роста общественной эффективности Отсутствие оппортунизма, улучшение процессов за счет внедрения менеджеристских практик Стимулирующие контракты агентов, преодоление асимметрии информации, эффективный инфорсмент Ликвидация «провалов общества», социальное обучение субъектов

Реформы в духе НГМ реализовывались с разными результатами в практически всех развитых странах, хотя импорт данного инструментария на российскую почву можно оценить преимущественно как неудачный. Это проявляется как в реализации бюрократического варианта реформы, так и в низкой ее эффективности с позиций социально значимых конечных результатов.

Причины провалов в различных направлениях реформирования системы предоставления государственных услуг связаны с институциональными особенностями взаимодействия субъектов производства государственных услуг в России. К таким особенностям, ведущим к неэффективным с позиции общества результатам реформирования, мы относим 5:

1. Осуществление реформ «сверху», в интересах бюрократии. В результате, в отличие от западных стран, где реформы шли «снизу» и сопровождались ростом прозрачности и подотчетности действий власти, объективные, а не мунипулируемые показатели, характеризующие ситуацию в государственном управлении в целом и сфере производства государственных услуг в частности, только ухудшились.

2. Слабость базовых институтов инфор-смента в сфере производства публичных услуг. Такими институтами являются: судебный механизм, политическая конкуренция и внесудебный механизм контроля со стороны негосудар-

ственных (независимых) институтов гражданского общества, представляющих интересы потребителей публичных услуг.

Последние позволяют усилить позиции потребителей в квазирыночных торгах между государственными учреждениями, производящими публичные услуги, с точки зрения переговорной силы в вопросе торга о качестве и издержках (как трансформационных, так и трансакционных) производства общественных благ.

1. Крюков В. Анализ развития системы недропользования в России (о необходимости ужесточения институциональных условий) // Вопросы экономики. - 2006. - № 1. - С. 86-101.

2. Konig K. Zur Kritik eines Neuen Offentli-chen Managements. - Speyer, 1998.

3. Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. - 2-nd edition. - Oxford, 2004.

4. Тамбовцев В. Л., Капогузов Е. А. Реформы государственного управления: вопросы теории и практическая реализация. - М. : ТЕИС, 2010.

5. Капогузов Е. А. Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии - к современным реформам государственного управления : монография. - Омск : Изд-во Ом. гос. унта, 2012.