Теоретико-концептуальный анализ дефиниций и соотношений государственно-частного партнерства и государственных закупок *

Раздел IV. ПРАВО

Я.В. Коженко

ТЕОРЕТИКО-КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕФИНИЦИЙ И СООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК *

Аннотация.В статье проводится анализ, направленный на исследованиеактуальных вопросов о соотношении понятий и институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок» для развития национальной системы контрактах отношений, совершенствования законодательства России, минимизации возможностей злоупотребления властью и создания благоприятного инвестиционного климата.Полученные выводы дополняют исследования в области развития административного договорного права, а результаты могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике.

Ключевые слова/государственно-частное партнерство, государственные закупки, лоббизм, государственное управление, контрактная система.

Y.V. Kozhenko

THEORETICAL-CONCEPTUAL ANALYSIS DEFINITIONS AND RELATIONSHIPS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AND PUBLIC PROCUREMENT

Annotation. In the article the analysis focused on research questions about the correlation of concepts and institutions "public private partnership" and "public procurement" for the development of a national system of contracts relations, improvement of Russian legislation and to minimise the opportunity for abuse of power. The findings complement research in the development of administrative contract law, and the results of the study can be used in law-making and law enforcement.

Key words: public-private partnerships, public procurement, lobbying, public administration, procurement, contract system.

* Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Российского государственного научного фонда (РГНФ)№ 15-33-0121. «Государственно-частное партнерство в России: проблемы институционального развития и противодействия злоупотреблениям властью».

Институт государственных закупок является неотъемлемой частью государственно-частного партнерства большинства государств мира. Однако единства мнений, как в терминологии, так и в оценке его сущности, в настоящее время не сложилось. Таким образом, становится достаточно актуальным вопрос о соотношении институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок» для развития национальной системы контрактах отношений, совершенствования законодательства Российской Федерации (далее РФ), минимизации возможностей злоупотребления властью и создания благоприятного инвестиционного клима-та.Проведенный анализ отечественной юридической и экономической литературы показал, что в науке не сложилось единого понимания по вопросу о соотношении и взаимосвязи институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок».

В целом, в период гуманитарного дискурса, когда отсутствовало целостное понимание форм и видов государственно-частного партнерства, сформировалась исследовательская традиция, представляющая собой набор различных (несомненно, близких друг к другу) теоретических позиций, множество проблем, вопросов и предложений по их разрешению. Она в большей степени отражает особенности, свойственные западным социально-гуманитарным наукам XX в., которыми являются бессистемность и методологический хаос, весьма неразвитый категориальный аппарат, составляющий основание исследовательских практик, подчеркнутая англосаксонская линия в оценке контрактной системы, процессов и механизмов ГЧП, что свидетельствует о «блуждании» между рациональной и эмпирической традициями науки.

В научной литературе вопрос о соотношении «государственно-частного партнерства» и «государственной закупки» исследовался с позиции системного, целостного, теоретического, исторического, деятельностного, праксиологического и сервисного подходов [2, с. 545].В каждом из этих подходов в большей или меньшей степени содержатся объяснительные аргументы, необходимые для формирования общей концептуализации национальной системы договорных отношений государственно-частного партнерства и государственных закупок в России. Безусловно, каждый подход, как и каждая теория должен представлять собой комплексную развивающуюся сис-

тему научного знания, которая отображает закономерные и существенные связи определенной области реальной действительности (в нашем случае - области формирования понятийного аппарата отечественного законодательства о государственно-частном партнерстве) и удовлетворяющая (по К. Попперу [4]) таким требованиям как непротиворечивость, проверка на фальсифицируемость и опытная экспериментальная проверяемость.

В этой связи, в рамках правового познания необходима как ревизия самих понятий «про-кьюремент», «контрактная система», «государственно-частное партнерство», «муниципально-частное партнерство», «частно-публичное сотрудничество», «государственные закупки», «государственный заказ», «лоббистская деятельность», таки анализ развития отечественного феномена частно-публичных отношений основанных на методах цивилизованного лоббизма [1].

В контексте формирования теории понятийного аппарата законодательства о государственно-частном партнерстве актуальность приобретает позиция выраженная еще А. Эйнштейном, который считал, что любая научная теория (научный поход направленный на создание концепции) должна соответствовать следующим признакам: быть проверяемой на имеющемся опытном материале и не противоречить фактам; отличаться «логической простотой» своих предпосылок и соотношения между ними; иметь строго определенную область своего применения; содержать строго определенные утверждения; указывать путь создания новой, более общей теории, в рамках которой она сама может рассматриваться частным случаем [7]; характеризоваться многообразием предметов, которые она связывает в целостную систему абстракций.

По своим классическим признакам теория формирования понятийного аппарата законодательства о государственно-частном партнерстве может быть отнесена к разряду феноменологических теорий. Феноменологические теории описывают и структурируют процессы и явления, решают задачу упорядочивания и первичного обобщения относящихся к ним фактов.

Как справедливо отмечает И.В. Тимошенко такие теории формируются в конкретных сферах общественного бытия с привлечением специальной терминологии соответствующей области знания и имеют по преимуществу качественный характер в отличие от нефеноменологических теорий, которые не только отображают существенные связи между явлениями и их свойствами, но и раскрывают их механизм на основе мыслительных действий с некими абстрактными (т.е. идеализированными и оторванными от практики) объектами [6, с. 16-22].

В нашем случае такой сферой общественного бытия является сфера отношений государственно-частного партнерства в аспекте терминологической специфики нормативно-правового обеспечения их возникновения и урегулирования, а не язык закона вообще как средство регулирования и обеспечения любых абстрактных правовых отношений.

Основы научного поиска изучения, данных институтов были заложены в классических работах Е.В Гриценко, В.Ф. Попандопуло, Н.А. Шевелевой. Различные аспекты контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд рассматривались в работах В.Е. Белова, Н.А. Мамедовой, Е.В. Мигачева, Л.Л. Попова, С.В. Тихомирова.

В теоретико-методологическом с позиции современности определенную ценность при изучении данной темы представляют труды Э.И. Габдуллина, М.В Елесина, А.А. Кизим, И.В Рашкее-ва, О.Н. Тараненко, Е.Г. Сердцева, Н.ВФадейкина Т.Я Эрназаров.

Проведенный анализ отечественной юридической и экономической литературы показал, что в науке не сложилось единого понимания по вопросу о соотношении и взаимосвязи институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок».

Так А.В. Белицкая, А. Еганян обосновывают, позицию о том, что государственные закупки и государственные заказы не являются формой ГЧП и функционируют как отдельные самостоятельные институты. В качестве аргументов различия выделяются следующие. Во-первых, ГЧП в отличие от государственных закупок подразумевает со финансирование со стороны частного партнера. Во-вторых, ГЧП подразумевает разделение рисков между участниками партнерства. В-третьих, ГЧП носит долгосрочный характер (более 3х лет). В-четвертых, частный партнер участвует не только в создании объекта, но и в его последующей эксплуатации или обслуживании.

И.И. Смотрицкая, Л.М. Пахомова в рамках «целостного подхода» настаивают на том, что государственные закупки это одни из инструментов ГЧП - часть его сложного механизма [5, с. 232]. В вопросе о соотношении государственных закупок и ГЧП, необходимо отметить, что государственные закупки и государственные заказы выступают в качестве инструмента для стимулирования развития приоритетных проектов ГЧП (социально-значимые и инновационные, проекты) на основе долгосрочных государственных контрактов. Как показывает практика, что по целому ряду критериев значительная часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не предполагает использования механизмов ГЧП. Чаще всего это контракты

на закупки стандартной продукции, которая в больших объемах и многообразном ассортименте представлена на рынке.

Однако, выполнение определенных государственных контрактов предусматривает привлечение средств частных партнеров на условиях софинансирования и включает многообразные подрядные и субподрядные механизмы реализации контрактов с возможной интеграцией интеллектуальных и финансовых активов государства и частных субъектов. Так, при реализации долгосрочных контрактов на НИОКР, производство инновационной продукции могут возникать различные формы ГЧП.Другие авторы обосновывают позицию о том, что государственные закупки являются частью тендерного этапа ГЧП.

Так с позиции исторического подхода, понимание частно-публичного сотрудничества в целом и ГЧП в частности рассматривается закономерный процесс эволюции законодательства развивающийся под воздействием исторических социально-экономических и культурно-политических изменений.

Данный подход дает возможность подняться на уровень анализа социально-экономических, политических историко-цивилизационных и культурных процессов оказывающих влияние на развитие, изменение или исчезновение отдельных форм и видов ГЧП. Диахронное сравнение имеет особую значимость в историческом подходе, поскольку направленно на выявление эффективных форм и правовых механизмов ГЧП прошлого с целью совершенствования законодательства настоящего. Так, на месте отвлеченного абстрактного понимания ГЧП как универсальной и неизменной формы частно-публичных отношений утвердился взгляд на его развитие как на закономерный процесс перехода от возникновения относительно простых форм ГЧП к более сложным. В этой связи государственные закупки рассматриваются как относительно самостоятельная и обособленная в процессе эволюционного развития форма ГЧП.

Целесообразно подчеркнуть, что в мировой доктрине и практике вопрос о соотношении государственных закупок и ГЧП, также как и на постсоветском пространстве не имеет однозначного ответа по ряду причин. Национальное законодательство о правительственных закупках (в разных государствах мира) развивалось в соответствии с особенностями правовых систем и традиций. В силу этого выявляются существенные различия в законодательстве по вопросу о государственных закупках. В США, Франции, Италии существует целая система законодательных актов, посвященная правительственным закупкам, в то время как в Японии и Великобритании государственные закупки регулируются бюджетным законодательством. Отечественные и международные эксперты в области правительственных закупок комментируя содержание закона отмечают усложнение механизма правового регулирования за счет развития обширной системы подзаконных актов.

Так, для обеспечения нормального функционирования федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» принято множество подзаконных нормативных актов, а также ряда документов регионального уровня.

Например, субъекты РФ могут самостоятельно устанавливать дополнительные перечни товаров, работ, услуг, для закупки которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме. Таким образом, значительный круг вопросов, касающихся контрактной системы в области закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в современной России отнесен к сфере регулирования подзаконных нормативных актов и региональных документов. От их содержания и своевременности принятия будет напрямую зависеть эффективность функционирования контрактной системы ГЧП в России [3, с. 722].

Проводя синхронное сравнение законодательств Всемирной торговой организации и стран Европейского Союза (с позиции исторического подхода) можно констатировать, что созданная система правительственных закупок в РФ не соответствует международным стандартам. Исследование особенности нормативно-правовой регламентации отношений в сфере государственных закупок и ГЧП в РФ позволяет сделать вывод о том, что повышение эффективности механизма правового регулирования возможно за счет: устранения конкурирующих норм ГЧП и государственных закупок; совершенствование конкурсной процедуры по отбору частного партнера; установление минимальных требований к конкурсной процедуре по отбору частного партнера; четкое разграничение сфер и случаев применения государственных закупок и других форм ГЧП.

Обобщая многообразие исследовательских позиций, можно заключить: институт государственных закупок является отдельной формой ГЧП, которая не может универсально применяться к ограниченному кругу правовых отношений в сфере государственно-частного партнерства.

В качестве общих признаков подтверждающих тезис о том, что государственная закупка является формой ГЧП можно выделить следующие: одной из сторон выступает публично-правовое образование; предусматривается расходование бюджетных (государственных средств); цель связана с обеспечением государственных нужд или реализацию государственных функций;

контракт чаще всего заключается по итогам конкурсных процедур. Проанализированные подходы каждый по-разному истолковывают правовую природу ГЧП. Их наличие говорит о весьма сложном и неоднозначном строении ГЧП, ее многофункциональности, многообразии форм и видов сложнейшем взаимодействии социально-экономических и культурно-политических факторов, определяющих вектор развитиячастно-публичного сотрудничества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Коженко Я.В. Институционально-правовые формы лоббистской деятельности в современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Ростовский юридический институт МВД Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2007.

2. Коженко Я.В. Принципы сервисного государства: теоретико-правовой аспект // Современные проблемы науки и образования. - 2013. - № 2. - 545 с.

3. Коженко Я.В., Пашковский П.В. Формы и виды государственно-частного партнерства в условиях модернизации системы государственного управления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. - 2015. -№ 2-2. -722.

4. Поппер К. Объективное знание. Эволюционный подход. - М., -2002.

5. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. - М.: Либроком, -2009. - 232с.

6. Тимошенко И.В. Концепция формирования понятийного аппарата российского законодательства об административной ответственности // Юристъ - Правоведъ. - 2007. - № 5. - 16 с.

7. Эйнштейн А. Физика и реальность. - М., 1965.

С.П. Федоренко

ПРАВОВЫЕ ЦЕННОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ

Аннотация. В работе анализируется роль и значение правовых ценностей в жизни современного российского общества. Изучается какая аксиологическая система легла в систему права Российской Федерации и насколько правовые ценности коррелируют с иными социальными ценностями российского общества. Изучается влияние правовых ценностей на формирование правовой духовной сферы человека и на эффективность правоприменительной практики.

Ключевые слова: правовые ценности. Правовая аксиология. Правовые ценности и российское общество.

S.P. Fedororenko

LEGAL VALUES IN THE LIFE OF MODERN RUSSIAN SOCIETY.

Abstract. The paper examines the role and importance of legal values in the life of modern Russian society. We study what axiological system laid down in the legal system of the Russian Federation and how legal values are correlated, with other social values of Russian society. The auhor wrote that the impact of legal values in the formation of the legal do, ecclesiastical spheres of human and on the effectiveness of law enforcement.

Key words: Legal value. Legal axiology. Legal value of Russian society.

В каждом современном обществе не зависимо от той правовой семьи, в которой находится парадигмирующая его государственность, постулируется система ценностей. Проблема социальных ценностей восходит своими корнями к временам гораздо более древним, нежели эра государственной организации общества. После того как человек обособился от остальной живой природы, происходит формирование системы ценностей, в которую входят не только природные факторы (климат, урожайность, обилие добытой и собранной в природе пищи и т.п.), но и предметы культуры, созданной им самим. Причем эта культура сразу же начинает делиться на материальную (одежда, оружие, плавательные средства и т.п.) и духовную (мифы, легенды, придания, табу, мононормы, передаваемые идеальным способом в условиях отсутствия письменности). Причем следует отдельно отметить, что само объединение людей в общество представляет собой ценность, носящую базовый характер. Так как без социальной интеграции не возможен процесс социализации, формирующий человека.

С возникновением государства встает вопрос о ценности права. Этот вопрос остается обсуждаемым, и дискуссионным по сей день, не смотря на его многовековую историю. Уже в Древней Греции мыслителипо-разному оценивали ценность права. Так Гераклит указывал, что: «Народ должен сражаться за закон, как за свои стены», а Демокрит считал, что: «Веленья законов надуманы, тогда как веленьям природы присуща внутренняя необходимость. Вдобавок веленья законов не суть нечто прирожденное, но результат соглашения, тогда как веленья природы суть нечто прирождённое, а не результат соглашения» [1. 83-84]. И далее во многих учениях, правовых научных