Отдельные Актуальные проблемы кассационного производства по административным делам

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 2 (47). С. 147-153.

УДК 347.9

ОТДЕЛЬНЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КАССАЦИОННОГО ПРОИЗВОДСТВА

ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

ON SOME ACTUAL PROBLEMS OF THE PROCEEDING OF CASSATION

IN ADMINISTRATIVE CASES

А. В. ИЛЛАРИОНОВ

Рассматриваются особенности положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о кассационном производстве.

Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства; кассационное производство; административные дела; восстановление процессуального срока; суд кассационной инстанции.

This article is devoted to legal provisions concerning the proceeding of cassation in the Russian Federation's Administrative judicature code.

Key words: Administrative judicature code; Proceeding of cassation; Administrative cases; Restoration of procedural time limit; Court of cassation.

В Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее -КАС РФ) [1], введенном в действие, за исключением некоторых положений, с 15 сентября 2015 г., производству в суде кассационной инстанции посвящена гл. 35. Кассационное производство по административным делам во многом схоже с аналогичным производством в гражданском процессе. Специфика и недостатки правового регулирования отношений, возникающих на соответствующей стадии в гражданском процессе, подробно освещены в научной и учебной литературе [2]. В этой связи в настоящей статье рассмотрим только те отдельные актуальные проблемы кассационного производства по административным делам, которые обусловлены особенностями положений КАС РФ по сравнению с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - ГПК

РФ) [3].

В отличие от ГПК РФ, закрепляющего рассмотрение судом первой инстанции заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования (ч. 4 ст. 112), а также вопросов о предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты

© Илларионов А. В., 2016

или об уменьшении размера государственной пошлины при подаче кассационной жалобы (ч. 7 ст. 378), КАС РФ предусматривает рассмотрение такого заявления и названных вопросов судом кассационной инстанции (ч. 4 ст. 318, ч. 8 ст. 320).

Из взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 95, ч. 4 ст. 318 КАС РФ следует, что заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования рассматриваются без извещения лиц, участвующих в деле. В то же время ч. 2 ст. 95 КАС РФ указывает на право суда с учетом характера и сложности процессуального вопроса вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание, известив их о времени и месте его проведения.

Вопрос о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении её размера или освобождении от её уплаты разрешается судом кассационной инстанции без извещения лиц, участвующих в деле (ч. 8 ст. 320 КАС РФ).

Согласно положениям ч. 5 ст. 318 КАС РФ Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации

вправе не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или об отказе в его восстановлении и вынести определение об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или о его восстановлении.

В связи с данными новеллами КАС РФ возникает вопрос о том, кем должно рассматриваться заявление о восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования, а также ходатайство о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении её размера или освобождении от её уплаты при обращении с кассационной жалобой в случае подачи указанных заявления, ходатайства в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда - президиумом или единолично председателем, заместителем председателя либо судьей соответствующего суда.

Систематическое толкование нормативных положений гл. 35 КАС РФ позволяет сделать вывод о том, что вышеназванные заявление, ходатайство подлежат разрешению единолично председателем, заместителем председателя либо судьей областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда. Из данных положений следует, что президиум рассматривает лишь кассационные жалобу, представление, которые были переданы с административным делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции председателем, заместителем председателя либо судьей соответствующего суда (ст. 323, 329, 330 КАС РФ). Изучение последними кассационных жалобы, представления на предмет наличия оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке возможно в случае, если жалоба, представление соответствуют формальным требованиям и, следовательно, отсутствуют правовые основания для возвращения жалобы, представления без рассмотрения по существу, установленные ч. 1 ст. 321 КАС РФ. Поскольку отказ в удовле -творении заявления о восстановлении про-

пущенного процессуального срока или ходатайства о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении её размера или освобождении от её уплаты влечет возвращение кассационной жалобы (п. 3, 6 ч. 1 ст. 321 КАС РФ), а вопросы о приемлемости данной жалобы, в том числе исходя из формальных требований (к содержанию, субъектному составу, соблюдению сроков, подсудности), рассматриваются председателем, заместителем председателя либо судьей областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда, разрешение указанных заявления, ходатайства по смыслу процессуального закона должно осуществляться единолично председателем, заместителем председателя или судьей суда субъекта Российской Федерации, окружного (флотского) военного суда.

Следующий вопрос, который возникает в связи с рассматриваемыми новеллами КАС РФ, касается возможности обжалования определения судьи суда кассационной инстанции о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или об отказе в его восстановлении, а также об удовлетворении или отказе в удовлетворении ходатайства о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении её размера или освобождении от её уплаты.

Глава 35 КАС РФ не содержит положений, прямо предусматривающих такую возможность, за исключением приведенных выше предписаний ч. 5 ст. 318 КАС РФ о праве Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или об отказе в его восстановлении и вынести свое определение.

Однако следует иметь в виду, что применительно к определениям председателя, заместителя председателя либо судьи областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда о восстановлении пропущенного срока для кассационного обжалования допустимо такое толкование процессу-

ального закона, согласно которому доводы о несогласии с данными определениями могут быть включены в кассационные жалобу, представление на постановление президиума соответствующего суда в случае, если кассационные жалоба, представление, в отношении которых восстановлен срок, были переданы с административным делом в судебном заседании президиума. В этом случае названные доводы могут быть предметом проверки при рассмотрении кассационных жалоб, представлений на постановление президиума, подаваемых в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации или Судебную коллегию по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации. При этом необоснованное восстановление срока для подачи кассационных жалобы, представления на судебные акты, вступившие в законную силу, должно признаваться нарушением права на справедливое судебное разбирательство.

Что касается определений председателя, заместителя председателя либо судьи областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования, то КАС РФ не предполагает какого-либо порядка оспаривания данных определений.

Нетрудно заметить, что положения ч. 4, 5 ст. 318 КАС РФ о рассмотрении судом кассационной инстанции заявлений о восстановлении пропущенного срока для кассационного обжалования и о праве Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации по заявлению о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления схожи с положениями соответственно ч. 3 ст. 276 и ч. 4 ст. 2912 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) [4], регламентирующих порядок рассмотрения ходатайств о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления в окружной арбитражный суд кассационной инстанции и в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации. Различие между положениями

КАС РФ и АПК РФ обнаруживается в том, что АПК РФ предусматривает возможность обжалования как определения о возвращении кассационных жалобы, представления в связи с отказом в восстановлении пропущенного процессуального срока на уровне «первой кассации» (окружного арбитражного суда кассационной инстанции) (ч. 3 ст. 281, ст. 291), так и определения судьи Верховного Суда Российской Федерации по заявлению о восстановлении пропущенного срока на уровне «второй кассации» (Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации) (ч. 4 ст. 2912), а КАС РФ не устанавливает возможности обжалования определений об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока на уровне «первой кассации» (президиума областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда).

Как представляется, отсутствие в КАС РФ норм, предусматривающих право на обжалование определений председателя, заместителя председателя либо судьи областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда об отказе в восстановлении пропущенного срока для кассационного обжалования, а также в предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении её размера или освобождении от её уплаты снижает уровень процессуальных гарантий защиты прав лиц, имеющих право на обращение в суд кассационной инстанции. Судебная ошибка в правовой оценке обстоятельств, послуживших причинами пропуска срока для кассационного обжалования или невозможности уплаты государственной пошлины, не исключена. Об этом свидетельствуют случаи отмены определений судей Верховного Суда Российской Федерации об отказе в восстановлении процессуального срока. В этой связи имеются основания для вывода о необходимости внесения в КАС РФ изменений.

Одним из вариантов таких изменений является закрепление полномочий по рассмотрению вопросов о восстановлении процессуального срока и вопросов, связанных с уплатой государственной пошлины, за судом первой инстанции (с возможностью последующего обжалования определения этого суда) по аналогии с ГПК РФ, т. е., по сути,

использование модели, которую не применил законодатель, несмотря на отсутствие у нее существенных изъянов. Другой вариант заключается в закреплении права на обжалование определений председателя, заместителя председателя либо судьи областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда об отказе в удовлетворении заявлений, ходатайств по названным вопросам в президиум соответствующего суда. Данный вариант предполагает законодательную регламентацию порядка рассмотрения в президиуме жалоб на такие определения.

По результатам анализа положений КАС РФ о порядке рассмотрения заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования можно сделать следующие выводы:

- данное заявление подается непосредственно в суд кассационной инстанции, при этом одновременно заявителем должно быть совершено процессуальное действие, в отношении которого пропущен срок, т. е. поданы кассационные жалоба, представление и прилагаемые к ним документы (ч. 3 ст. 95, ч. 4 ст. 318, ч. 1 ст. 319 КАС РФ);

- такое заявление подлежит рассмотрению в президиуме областного суда или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда председателем или заместителем председателя соответствующего суда либо судьей данного суда, а в Судебных коллегиях Верховного Суда Российской Федерации судьей Верховного Суда Российской Федерации (ч. 4, 5 ст. 318, п. 2 ч. 1 ст. 323 КАС РФ), при этом по общему правилу рассматривается без извещения лиц, участвующих в деле (ч. 2 ст. 95 КАС РФ);

- поскольку в силу п. 3 ч. 1 ст. 321 КАС РФ отказ в удовлетворении такого заявления влечет возвращение кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу, указанное выше заявление подлежит рассмотрению в десятидневный срок, установленный для разрешения вопроса о наличии правовых оснований для возвращения кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу (ч. 2 ст. 321 КАС РФ);

- КАС РФ не предусматривает возможности обжалования определения председателя, заместителем председателя либо судьи областного или равного ему суда, окружного

(флотского) военного суда об отказе в удовлетворении заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования, тем самым снижает уровень процессуальных гарантий для лиц, имеющих право на обращение в суд кассационной инстанции, по сравнению с гарантиями, предусмотренными ГПК РФ и АПК РФ, в связи с чем необходимо внесение изменений в КАС РФ.

Применительно к административному судопроизводству в целом, в том числе к производству в суде кассационной инстанции, следует обратить внимание ещё на одну новеллу, закрепленную в ч. 2 ст. 56 КАС РФ. Исходя из данной части в доверенности, выданной представляемым лицом, или ином документе должно быть специально оговорено не только право представителя на осуществление основных процессуальных действий (в том числе на обжалование судебного акта), но и право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица. С учетом этой правовой нормы, если кассационная жалоба подписана представителем, а в документе, удостоверяющем его полномочия, специально не оговорено право самостоятельно или с согласия доверителя обжаловать судебные акты и в суд кассационной инстанции не представлено согласие доверителя на подачу кассационной жалобы, поданная кассационная жалоба подлежит возвращению без рассмотрения по существу на основании п. 1 ч. 1 ст. 321 КАС РФ как не соответствующая требованиям ч. 4 ст. 320 КАС РФ о необходимости приложения к кассационной жалобе документа, удостоверяющего полномочия представителя.

Положения о специальной оговорке в документе, удостоверяющем полномочия представителя, права самостоятельно или с согласия представляемого лица совершать основные процессуальные действия отсутствуют в ГПК РФ. В этой связи на практике является проблемным вопрос о том, подлежит ли кассационная жалоба возвращению без рассмотрения по существу, если полномочия представителя оформлены до 15 сентября 2015 г. в соответствии с гражданским процессуальным законодательством.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015),

утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 ноября 2015 г. [5], содержатся разъяснения, в соответствии с которыми при представлении суду доверенности, выданной до 15 сентября 2015 г. согласно нормам ГПК РФ, суд устанавливает содержание и объем полномочий представителя по делу исходя из волеизъявления доверителя и преследуемой им юридической цели, не ограничиваясь при этом буквальным значением отдельных слов и выражений, содержащихся в доверенности. Таким образом, если из доверенности, выданной до введения в действие КАС РФ, усматривается, что представитель уполномочен вести дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, он может быть допущен к участию в административном деле.

Из приведенных разъяснений о возможности допуска представителя к участию в административном деле по доверенности, выданной до введения в действие КАС РФ, прямо не следует, что представитель вправе совершать распорядительные действия, для которых в КАС РФ установлена необходимость наличия в доверенности специальной оговорки права на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица. Вместе с тем, поскольку указанный выше Обзор ориентирует судей на необходимость учета волеизъявления доверителя, думается, что принятие к рассмотрению кассационной жалобы по административному делу, поданной представителем по доверенности, оформленной до 15 сентября 2015 г., возможно, если на основании данной доверенности представитель был уполномочен вести дела, возникающие из публичных правоотношений, при этом был наделен полномочиями на обжалование судебных постановлений.

Несколько проблемных вопросов возникает в ходе кассационного производства, если после введения в действие КАС РФ судами первой и апелляционной инстанций неправильно определен вид судопроизводства при рассмотрении дела. Соответствующая проблема преимущественно актуальна для случаев оспаривания решений, действий (бездействия) органов, организаций или лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (формулировка за-

явленных требований может быть различной: об оспаривании, аннулировании, обжаловании, признании незаконными и т. д.). Практика свидетельствует о том, что суды испытывают трудности при определении вида судопроизводства (гражданское или административное), особенно в указанных случаях.

Критерием правильного определения вида судопроизводства (гражданское или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) субъектов, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них указанных субъектов, но и тем, что участники правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства (до введения в действие КАС РФ Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 9 Постановления от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [6], действующего до настоящего времени, ориентировал суды определять вид судопроизводства в зависимости от характера правоотношений, а не от избранной лицом формы обращения в суд).

Поскольку гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными и т. п.) ненормативных правовых актов указанных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и являющихся основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, а также споры о признании таких актов недействительными, если их исполнение привело к

возникновению, изменению или прекращению гражданских прав, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Так, в принятом после введения в действие КАС РФ Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» [7] разъяснено, что требования об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и иных должностных лиц Федеральной службы судебных приставов рассматриваются в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ. Вместе с тем, если от разрешения данных требований зависит определение гражданских прав и обязанностей сторон исполнительного производства, а также иных заинтересованных лиц, указанные требования рассматриваются в порядке искового производства.

В случае если после введения в действие КАС РФ дело рассмотрено по правилам гражданского, а не административного судопроизводства и наоборот, следует, как представляется, исходить из того, что порядок кассационного производства определяется тем процессуальным законом, на основании которого было рассмотрено дело. В этой связи к кассационным жалобам, представлениям по делам, рассмотренным в порядке гражданского судопроизводства, не должны предъявляться требования, которые есть в КАС РФ, но которых нет в ГПК РФ (о представлении суду кассационной инстанции документов о наличии высшего юридического образования у представителя, о наличии в документе, удостоверяющем полномочия представителя, специальной оговорки о праве самостоятельно или с согласия представляемого лица осуществлять обжалование судебных актов), даже если судья суда кассационной инстанции считает, что судами первой и апелляционной инстанций неправильно определен вид судопроизводства.

Неправильное определение вида судопроизводства при рассмотрении дела может в отдельных (не во всех) случаях повлечь отмену состоявшихся по делу судебных постановлений (актов) в кассационном порядке. Вопрос о наличии оснований для такой от-

мены должен разрешаться с учетом того, имеется ли существенное нарушение норм процессуального права применительно к конкретному делу. Существенным должно признаваться только такое нарушение норм права, которое повлияло на исход дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 328 КАС РФ, ст. 387 ГПК РФ).

Если основанием для отмены судебных постановлений (актов) в кассационном порядке послужило ошибочное определение вида судопроизводства, то суд кассационной инстанции вправе прекратить производство по делу в связи с тем, что дело подлежит рассмотрению в ином судебном порядке. Однако, как представляется, суду кассационной инстанции следует направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием на вид судопроизводства, в котором подлежит рассмотрению дело, в случае если гражданин или организация правильно избрали форму обращения в суд (административное исковое или исковое заявление), однако суд первой инстанции самостоятельно неверно определил вид судопроизводства.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что отдельные освещенные в настоящей статье проблемные вопросы, возникающие в судебной практике, могли бы получить разрешение со стороны Пленума или Президиума Верховного Суда Российской Федерации в целях обеспечения единообразия в применении норм права.

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // СЗ РФ. - 2015. -№ 10. - Ст. 1391.

2. См., например: Терехова Л. А. Система пересмотра судебных актов в механизме судебной защиты. - М. : Волтерс Клувер, 2007. -С. 132-151, 253-264 ; Её же. Надзорное производство в гражданском процессе: проблемы развития и совершенствования. - М. : Волтерс Клувер, 2009 ; Борисова Е. А. Апелляция, кассация, надзор по гражданским делам : учеб. пособие. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2013. - С. 257-264.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. - 2002. - № 46. -Ст. 4532 ; 2010. - № 50. - Ст. 6611 ; 2014. -№ 11. - Ст. 1094 ; 2015. - № 10. - Ст. 1393.

4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3012 ; 2010. - № 31. - Ст. 4197 ; 2014. -№ 26 (ч. I). - Ст. 3392.

5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. - URL: http://www.vsrf.ru (дата обращения: 22.02.2016).

6. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов ме-

стного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 // Российская газета. - 2009. -18 февр.

7. О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 50 // Российская газета. - 2015. - 30 нояб.