Хоть права не расти

Полномочия регионов можно будет передать на федеральный уровень, если это необходимо для безопасности, реализации международных обязательств или позволит сократить расходы бюджета. Такие поправки правительство вчера внесло в Госдуму. В Белом доме давно обещали провести масштабную оценку полномочий субъектов РФ, которые недовольны, что иногда вынуждены реализовывать полномочия, «не подкрепленные финансово». Собеседники “Ъ” в региональных администрациях говорят, что в некоторых случаях будут рады возможности передавать полномочия «наверх». Эксперты опасаются злоупотреблений при изъятии полномочий: «централизация» процессов в России и так «порой избыточна».

Поправки, разработанные Минюстом, предлагается внести в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст. 26.3 и 26.9). Сейчас полномочия могут передаваться регионам законами, указами президента и постановлениями правительства. Теперь решено описать порядок изъятия полномочий. Сейчас «в качестве оснований их изъятия упомянуты лишь случаи ненадлежащего исполнения или неисполнения», говорится в пояснительной записке. По внесенному в Госдуму законопроекту «общие основания для изъятия переданных полномочий» должны применяться «независимо от сферы общественных отношений».

Полномочия могут быть изъяты, если субъект не может исполнять их из-за «стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации», если это обусловлено «обеспечением обороны страны и безопасности государства» или необходимостью «реализации международных или общенациональных мероприятий». Основанием для изъятия также станет нарушение при их реализации или возможность обеспечить сокращение расходов федерального и регионального бюджетов. Если данные полномочия были «субделегированы» регионом на муниципальный уровень, они будут также изыматься.

Белый дом объявил об инвентаризации полномочий субъектов РФ год назад. Представляя в Совете федерации (СФ) основы региональной политики, вице-премьер Дмитрий Козак называл главной проблемой нехватку ресурсов: «Все чаще регионы предлагают вернуть на федеральный уровень ряд полномочий, особенно социального характера, в связи с недостаточностью ресурсов». Господин Козак говорил, что «регионы исполняют более 500 полномочий, которые переданы различными законами без определенного статуса и источников финансирования: то ли они собственные и выполняются за счет региональных бюджетов, то ли делегированные и должны финансироваться из федерального бюджета» (см. “Ъ” от 16 июня 2016 года). До этого сенаторы, ссылаясь на данные Минюста, указывали, что регионы исполняют около 400 собственных и делегированных центром полномочий, а их количество за десять лет возросло почти в два раза, причем без передачи «достаточных источников их финансового обеспечения». Еще сложнее ситуация в муниципалитетах (см. “Ъ” от 17 мая 2016 года).

Законопроект принципиально не меняет отношений между центром и регионами, зато позволяет изымать полномочия по решению президента или правительства «на основании мотивированного обращения» главы субъекта, в том числе совместного с федеральным ведомством. Вместе с полномочиями на федеральный уровень будет передано имущество, которое использовалось для их реализации, также будет прекращено предоставление субвенций, а «возврат их неиспользованных остатков в федеральный бюджет» произойдет «в месячный срок».

Изымать полномочия, согласно поправкам, можно будет «не более чем на два года».

По информации “Ъ”, экспертное управление президента обращало внимание на то, что положение о сроках изъятия требует «дополнительного обоснования». В Минюсте сообщили “Ъ”, что «на момент внесения законопроекта в Госдуму неурегулированных разногласий с администрацией президента РФ по положениям и обоснованию законопроекта не имелось». В ведомстве пояснили, что изъятие переданных полномочий на более короткий срок «не представляется целесообразным в связи с необходимостью перераспределения» финансов, а также передачи имущества. Более продолжительный срок изъятия не будет соотноситься с основаниями «для их изъятия, которые связаны с необходимостью решения оперативных вопросов».

Член СФ, бывший глава Карелии Сергей Катанандов называет перераспределение полномочий «нормальным процессом»: по его мнению, логично отдавать полномочия, в том числе по ликвидации ЧС, «на тот уровень, где лучше и быстрее с ними справляются». Сенатор, руководитель совета экспертов всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко считает, что передача полномочий, например, по ликвидации катастроф или обеспечению безопасности «обоснованна». На противодействие терроризму «у регионов часто не хватает средств», указывает он. Но господин Тимченко видит и потенциальную «опасность» в применении новых поправок, которые могут превратиться в «кнут для регионов»: «Главное, чтобы вместе с “общегосударственными” проблемами не забрали полномочия, которые должны находиться в ведении региональных властей, например, вопросы территориального развития».

«Мы со своими полномочиями справляемся самостоятельно,— заявил “Ъ” первый вице-премьер Орловской области Александр Бударин.— Хорошо, что у регионов появляется официальное право инициативы при передаче полномочий “наверх”. Это может стать инструментом для каких-то специфических задач. К примеру, думаю, было бы неплохо передать на федеральный уровень полномочия по обеспечению отдельных категорий людей, которым требуется дорогостоящее лечение». Чиновник предположил, что поправки могут активно использоваться для регионов, которые в 2018 году примут матчи футбольного чемпионата мира, где «могут возникать те же вопросы безопасности и международных отношений».

Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич говорит, что регионы сопротивлялись передаче полномочий из центра «как подорванные», поскольку за ними не следовало достаточное финансирование полномочий.

«Я не знаю ни одного региона, который сказал бы “забирайте полномочия”, если они подкреплены финансово,— говорит “Ъ” высокопоставленный чиновник одного из субъектов РФ.— На практике передаются полномочия, которые не подкрепляются финансово. Но есть регионы-доноры, которые могут позволить себе выполнение ряда повышенных социальных обязательств, а есть те, кому требуется софинансирование». Полномочия по предметам совместного ведения тоже де-факто реализуют регионы, они зачастую берут на себя значительную часть финансирования, говорит один из чиновников. К примеру, в реализации полномочий по обеспечению жильем детей-сирот тяжелей приходится тем субъектам РФ, где больше очередников, отмечает собеседник “Ъ”. Но «регион должен иметь полномочия по принятию решений в разных областях», отмечает региональный чиновник, поэтому «с кондачка отдать полномочия нельзя».

Член думского комитета по федеративному устройству единоросс Андрей Марков считает важным, чтобы «закон применялся действительно в исключительных ситуациях», а в целом во взаимоотношениях с регионами «нужно наполнять полномочия целью и материальным обеспечением».

Эксперт Комитета гражданских инициатив Андрей Максимов говорит, что логично искать полномочия, «которые, напротив, можно передать с федерального на региональный уровень, а с регионального — на муниципальный». Он отмечает, что централизация процессов в России и так «порой избыточна». По словам господина Максимова, «настораживает» и «требует конкретизации» пункт об изъятии полномочий с целью «экономии расходов»: «Экономическую эффективность можно найти где угодно».