Процедура образования новых субъектов Российской Федерации

М.А. СУВОРОВ

Российская академия государственной службы РФ

при Президенте РФ

ПРОЦЕДУРА ОБРАЗОВАНИЯ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одним из направлений реформирования российской государственности является оптимизация количественного состава субъектов Российской Федерации, образование ее новых субъектов. Изначально, по Конституции РФ 1993 г., в составе Федерации находились 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 9 автономных округов.

В ч. 2 ст. 65 Конституции России сказано, что «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Согласно принятому в реализацию указанному положению Конституции, из ст. 1 федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 (далее — Закон) следует, что под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации, не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

При рассмотрении вопроса образования нового субъекта России с точки зрения юридической процедуры следует обратить внимание на положения Закона, определяющие возможность ее начала. Таковыми являются основные требования, закрепленные в ст. 3 Закона, и условия образования нового субъекта, установленные в ст. 5 Закона. К основным требованиям относятся наличие добровольной основы, соблюдение государственных интересов, принципов федеративного устройства, прав и свобод человека и гражданина, а также учет сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов России, их социально-экономических возможностей. Не останавливаясь на рассмотрении каждого

требования, отметим, что они определяют конституционно-правовую, политическую и социально-экономическую допустимость (возможность) процедуры образования нового субъекта. Инициативы по образованию нового субъекта России, не отвечающие указанным требованиям, недопустимы.

Согласно ч. 1 ст. 5 Закона, образование нового субъекта осуществляется только путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов — это императивное условие. По смыслу формулировки ч. 2 ст. 5 Закона, «образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению». Это положение статьи нельзя считать условием, в ней указывается возможное следствие объединения. Содержание п. 3 ст. 5 Закона не является условием, если под условием понимать обстоятельство, от которого зависит образование нового субъекта. На наш взгляд, положение пункта устраняет неоднозначное понимание статьи в целом с учетом возможности изменения наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренной ч. 2 ст. 137 Конституции РФ.

Процедура (лат. ргосеЫеге — продвигаться) с точки зрения словаря иностранных слов — это официально установленная последовательность действий для осуществления или оформления какого-либо дела2. В научной литературе юридическая процедура определяется как «совокупность совершаемых в определенной последовательности юридически значимых действий, каждое из которых имеет собственные, локальные правовые последствия, влияющие на действительность всей процедуры в целом»3, как особый нормативно установленный порядок юридической деятельности, гарантирующий последней правомерность и результативность и ориентирующий правоприменителя

© МА. Суборов, 2007

МЛ. СУВОРОВ

на достижение определенной правовой цели4. Как общественное явление процедура представляет собой систему со следующими чертами: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; иерархически построена; постоянно находится в динамике, развитии; имеет служебный характер — выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения5.

Как и любая процедура, процедура образования нового субъекта Федерации имеет свои стадии, последовательная реализация которых приводит к желаемому результату — образованию нового субъекта Российской Федерации. Нами выделяется пять стадий, каждая из которых заканчивается совершением определенного действия:

1. Формирование инициативы по объединению заканчивается направлением предложения об образовании нового субъекта Федерации Президенту Российской Федерации. Отметим, что в Законе отсутствует обязанность органов государственной власти публиковать в средствах массовой информации направляемые Президенту России предложения. Это, на наш взгляд, снижает уровень гласности и прозрачности объединительного процесса.

2. Рассмотрение Президентом России полученных предложений заинтересованных субъектов Российской Федерации. Стадия заканчивается уведомлением о полученных предложениях Президентом России палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации. Необходимо сказать, что предложения заинтересованных субъектов являются именно предложениями и, соответственно, не имеют обязывающего значения, отсутствует корреляция между ними и содержанием «именного» федерального конституционного закона об образовании нового субъекта России.

3. Проведение в заинтересованных субъектах Российской Федерации референдумов по вопросу объединения. Стадия

завершается направлением официальных итогов референдумов Президенту Российской Федерации. Если результаты референдумов положительные, то процедура имеет продолжение.

4. Разработка, принятие и вступление в силу федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Законом установлено, что проект может быть внесен только Президентом России. Заметим, что здесь имеется своего рода «нормативный разрыв»: законом не определены сроки выполнения Президентом России возложенной на него обязанности — разработать и внести проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации в Федеральное Собрание Российской Федерации.

5. Заключительная стадия — реализация положений федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции России. Все действующие на сегодня федеральные конституционные законы6 устанавливают переходный период: со дня вступления в силу такого закона до дня завершения формирования законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти нового субъекта, в течение которого должны быть решены вопросы, связанные с образованием нового субъекта Федерации.

Таким образом, подводить итоги объединения субъектов Российской Федерации следует после завершения переходного периода, принятия устава или конституции нового субъекта Федерации, а также прекращения действия всех особенностей функционирования нового субъекта, связанных с его образованием.

Приведенные стадии являются значимыми для всей конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта России, охватывают всю совокупность действий, направленных на образование нового субъекта. Временные рамки каждой стадии не могут быть определены заранее. Так, с момента начала изучения вопроса об образовании нового субъекта Российской Федерации и до реализации переходных

Известия ИГЭА. 2007. № 1

положений федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта после внесения соответствующих изменений в Конституцию России может пройти немало лет.

В заключение отметим, что образование нового субъекта Российской Федерации — сложный и длительный процесс, требующий больших усилий и затрат, но реформирование субъектного состава страны продиктовано объективными требованиями изменяющейся действительности. Сильная и жизнеспособная Россия невозможна без экономически и социально развитых субъектов, эффективного государственного управления, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Оптимизация субъектного состава Российской Федерации должна быть подчинена этим главным целям.

Примечания

1 О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 17 дек.

2001 г. № 6-ФКЗ (в ред. Федер. конституц. закона от 31 окт. 2005 г. № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2001. № 54, ч. 2. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.

2 Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. М., 1984. С. 201.

3 Борисова Л.Н. Общая теория процессуальных норм права: дис. ... канд. юрид. наук. 2004. С. 152.

4 Кузнеченкова В.Е. Современная концепция налогового процесса // Государство и право. 2005. № 1. С. 39.

5 Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 29-30.

6 Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федер. конституц. закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Федер. конституц. закон от 14 окт. 2005 г. № 6-ФКЗ // Там же. 2005. № 42. Ст. 4212; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федер. конституц. закон от 12 дек. 2006 г. № 2-ФКЗ // Там же. 2006. № 39. Ст. 3119.

В.А. АВДЕЕВ

доктор юридических наук, профессор

ОТЯГЧАЮЩИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ОБЩИХ НАЧАЛ НАЗНАЧЕНИЯ НАКАЗАНИЯ

Обстоятельства, отягчающие наказание, представляют собой различного рода факторы, указывающие на повышенную социальную опасность конкретного преступления и лица, его совершившего. Исчерпывающий перечень обстоятельств, отягчающих наказание, закрепляется в ст. 63 УК РФ. В указанный перечень исходя из общих начал назначения наказания должны последовательно включаться обстоятельства, характеризующие преступление, личность виновного лица, и названные обстоятельства в их совокупности. Однако данный подход при конструировании уголовно-правовых норм, размещенных в ч. 1 ст. 63 УК РФ, оказался нарушенным, что обусловливает необходимость упорядочения нормативно-правового материала.

Перечень отягчающих обстоятельств, характеризующих личность виновного лица,

открывает рецидив преступлений (п. «а» ч. 1 ст. 63 УК РФ). Указанное обстоятельство является отягчающим наказание в силу устойчивой асоциальной линии поведения виновного лица, наделенного статусом судимости в момент совершения умышленного преступления. Под рецидивом понимается реализация умышленного преступления лицом, имеющим судимость за ранее совершенное умышленное преступление. Рецидив по степени общественной опасности делится на три разновидности: простой, опасный и особо опасный. В основу данной классификации положены категории реализованных преступлений и число зафиксированных фактов осуждения за их совершение к наказанию в виде лишения свободы.

Наличие рецидива преступлений в действиях виновного закон связывает с непога-

© ВА. Авдеев, 2007