Приграничное сотрудничество России, Белоруссии и Казахстана в контексте евразийской интеграции

А.Н. Михайленко, И.И. Арсентьева

ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО РОССИИ, БЕЛОРУССИИ

И КАЗАХСТАНА В КОНТЕКСТЕ ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ*

CROSS-BORDER COOPERATION BETWEEN RUSSIA, BELARUS AND KAZAKHSTAN IN THE CONTEXT OF EURASIAN INTEGRATION

В статье характеризуется влияние евразийской интеграции на приграничное сотрудничество России, Белоруссии и Казахстана. Анализируются возможности разрешения возникающих в этом процессе проблем.

Ключевые слова: евразийская интеграция, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, Евразийский экономический союз, приграничное сотрудничество.

This article deals with the influence of the Eurasian integration on cross-border cooperation between Russia, Belarus and Kazakhstan. Possibilities to resolve the problems emerging in this process are analyzed.

Key words: Eurasian integration, Customs Union, Common Economic Space, Eurasian Economic Union, cross-border cooperation.

В настоящее время экономические системы России, Белоруссии и Казахстана демонстрируют тенденцию к созданию полноценного интеграционного объединения. С января 2010 г. начали функционировать механизмы Таможенного союза (ТС), а с января 2012 г. заработала система Единого экономического пространства (ЕЭП). Определен регламент работы Евразийской экономической комиссии (постоянно действующего наднационального регулирующего органа ТС и еЭп), приняты важные решения в области таможенного администрирования, трудовой миграции, тарифной и нетарифной политики и т.д. Подписанные документы призваны обеспечить свободу движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы и послужить институциональной основой для формирования Евразийского экономического союза (ЕАЭС).

Набирающие силу интеграционные процессы оказывают существенное влияние на все сферы общественной жизни государств «таможенной тройки», в том числе их приграничное сотрудничество [1]. С одной стороны, отмена внутренних таможенных границ и формирование общего рынка имеют большое значение для укрепления кооперационных связей, повышения инфра-

* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ, проект «Концептуальные основы развития приграничья в контексте национальной безопасности России» (№ 12-03-00002а).

структурной связанности и общей экономическом устойчивости. С другой стороны, нельзя отрицать обратный эффект. В обычных условиях приграничье служит своего рода «окном» или «дверью» для трансграничных связей, способствующих экономическому развитию прилегающих к границе территорий. Однако с созданием ТС и ЕЭП статус приграничья существенно меняется.

Е.М. Кузьмина, рассматривая тенденции развития приграничного сотрудничества России и Казахстана, отмечает, что до последнего времени на приграничные регионы приходилось до 70 % их товарооборота. Однако функционирование Таможенного союза и Единого экономического пространства изменило ситуацию: эта доля, несмотря на увеличение двусторонней торговли (20 млрд долларов в 2011 г. и 22 млрд долларов в 2012 г.) снизилась до 45 % [2]. Те же процессы характерны для российско-белорусского приграничья: еще несколько лет назад «локомотивом» интеграции на постсоветском пространстве называли проект Союзного государства России и Белоруссии, однако сегодня его место уверенно занимают ТС и ЕЭП. Это отражается как на политическом внимании к российско-белорусскому приграничью, так и на финансировании социально-экономических программ Союзного государства, включая приграничные. Не случайно К.А. Морачевская отмечает, что «очередное изменение внешних институциональных условий, связанное с созданием Таможенного союза, приводит в настоящее время лишь к ухудшению негативных трендов в развитии российско-белорусского приграничья» [3].

Данная ситуация вполне объяснима, ведь в ходе интеграции принципиально меняются условия торговли между странами. То, что раньше можно было назвать локальными приграничными преференциями, сегодня распространяется на всю территорию России, Казахстана и Белоруссии. В этой связи возникает вопрос: не приведет ли такая ситуация к запустению «внутреннего» российско-казахстанского и российско-белорусского приграничья? И какие шаги следует предпринять в целях сглаживания негативных последствий евразийской интеграции для приграничных территорий трех государств?

На наш взгляд, необходимо искать конкурентные возможности развития в каждом конкретном случае, в каждом регионе, районе, селении. Например, Могилевская область, будучи самой экономически маленькой в Белоруссии -7,1 % в общем ВВП страны [4], тем не менее, обладает рядом конкурентных преимуществ. Среди них такие, как прохождение через область трансъевропейских транспортных коридоров, наличие огромных запасов сырья для производства цемента, мощная химическая и машиностроительная индустрия и др. В случае целесообразного использования этих конкурентных преиму-

ществ данный участок белорусского приграничья мог бы рассчитывать на неплохие социально-экономические результаты [5].

Особое внимание следует уделить конкурентным преимуществам, связывающим территории по разные стороны границы. Нередко они очевидны, но, тем не менее, слабо используются. Так, границу России и Белоруссии пересекают 7 линий железных дорог и 11 автомагистралей с твердым покрытием. Исследователи отмечают, что этот потенциал развития российско-белорусского приграничья используется далеко не в полной мере, образуя своеобразные «лакуны интеграции» [6].

Серьезным импульсом для экономического развития приграничья могут стать трансграничные промышленные кластеры, созданию которых способствует устранение в ходе евразийской интеграции таможенных барьеров. Как отмечал основоположник кластерной теории М. Портер, кластеры являются организационной формой консолидации усилий заинтересованных сторон, направленных на достижение конкурентных преимуществ. Однако формирование кластеров возможно лишь там, где все необходимые факторы, ресурсы и компетенции сосредоточиваются, достигают определенного масштаба и приобретают ключевую роль в определенной экономической сфере с устойчивым конкурентным преимуществом над другими территориями. Так, по мнению казахстанской стороны, целесообразно создание нефтехимического кластера на базе Омского нефтеперерабатывающего завода и Павлодарского нефтехимического завода, а также агропромышленного кластера на базе предприятий сельского машиностроения Оренбургской области и компаний по производству и реализации зерна Костанайской области [7].

Снятие административных барьеров между Россией, Белоруссией и Казахстаном должно сопровождаться формированием трансграничных регионов и концентрацией вокруг них экономической активности. Эти функциональные территориальные структуры можно обозначить как евразийские регионы. Однако, как отмечают Е. Винокуров и А. Либман, на пути их создания стоит препятствие, мешающее реализовать в полной мере интеграционный потенциал. Регионы, в том числе приграничные, в состоянии преодолеть барьеры для международной интеграции лишь в том случае, если обладают достаточной автономией [8]. На постсоветском пространстве приграничные территории такой самостоятельностью явно не обладают, что ставит под вопрос эффективность интеграционных процессов.

Ради справедливости стоит отметить, что в настоящее время в России и Казахстане поставлена задача децентрализации государственного управления, передачи части полномочий из центра на места, в регионы. В этих ус-

ловиях очень многое зависит от инициативы региональных и местных властей, их настойчивости и творческого подхода. Процесс децентрализации в совокупности с интеграционным процессом могут создать благоприятные условия для развития приграничья. Но эти условия не реализуются автоматически. Более того, они могут стать пустым звуком, если не будут использованы для развития приграничья.

Обычно исследователи, занимающиеся изучением проблем евразийской интеграции, обращаются к опыту Евросоюза. Одним из основных принципов деятельности еврорегионов выступает субсидиарность: политические решения принимаются на том уровне, который наиболее соответствует решению возникшей проблемы. Безусловно, этот опыт необходимо учесть при создании евразийских регионов. Однако не менее полезным может быть и китайский опыт регионального управления. С одной стороны, КНР - строго централизованное унитарное государство, где вышестоящие управленческие звенья требуют от нижестоящих выполнения целого ряда условий. К ним относят, в частности, обеспечение устойчивого роста ВРП, поддержание социального порядка, отсутствие громких скандалов и публичных конфликтов [9]. Однако это происходит скорее путем не жесткого давления, а своеобразной «сделки», при выполнении условий которой руководители всех уровней (провинция, город или район) могут продвигаться по карьерной лестнице [10]. Одновременно это означает, что между провинциями, городами и районами существует конкуренция, которая заставляет местные власти максимально эффективно использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы и конкурентные преимущества.

На наш взгляд, одна из главных проблем проекта евразийской интеграции заключается в том, что в ней до настоящего времени не уделяется достаточного внимания горизонтальным связям между приграничными территориями. Тот же Евросоюз стремится наладить подобные связи с некоторыми постсоветскими государствами в рамках проекта «Восточное партнерство». Например, в настоящее время реализуется программа «Территориальное сотрудничество стран Восточного партнерства» [11]. Программа распространяется на акторов вдоль границы между Арменией и Грузией, Азербайджаном и Грузией, Белоруссией и Украиной, Украиной и Молдавией. Основной целью является укрепление трансграничных связей между местными властями, общинами и организациями гражданского общества.

Безусловно, развитие интеграционных процессов в рамках ТС и ЕЭП вызовет к жизни еще значительное количество проблем. Одна из них беспокоит власти российского приграничья уже сегодня и связана с существующей

разницей в уровнях налогообложения российского, белорусского и казахстанского бизнеса. В результате российские компании меняют юрисдикцию на казахстанскую, поскольку там ниже ставки налогов. Такая «миграция» российского бизнеса отрицательно сказывается на поступлениях в местные бюджеты. В странах ЕЭП есть понимание необходимости гармонизации систем налогообложения. В программах социально-экономического развития государств-членов ТС и ЕЭП на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу предусмотрены соответствующие мероприятия [12].

Европейский опыт, однако, говорит о том, что решить эту проблему не так просто. Евросоюз существует уже длительное время, а уровни налогообложения стран-участниц неодинаковы и сегодня. Но ведь проблемы приграничья нужно решать здесь и сейчас, а для этого необходимы финансовые средства, в том числе налоги. Поэтому участники выездного круглого стола «Таможенный союз: практическое измерение», который организовали российские сенаторы вместе с сотрудниками Федеральной таможенной службы в апреле 2013 г., требуют срочного решения проблемы. Заместитель председателя Комитета по международным делам Совета Федерации В.Н. Шнякин выразил беспокойство по этому вопросу и предложил ускорить работу над выравниванием налогообложения в соседних государствах [13].

Таким образом, институциализация интеграционных процессов на евразийском пространстве оказывает существенное влияние на приграничное сотрудничество стран «таможенной тройки». Приграничные территории, их население и экономики являются важным элементом в общенациональной структуре. Исторически они имели определенные приграничные преференции во взаимодействии с сопредельными странами, однако в условиях развития евразийской интеграции и снятия таможенных барьеров эти преференции утрачены. Поэтому необходимо находить и реализовывать новые конкурентные преимущества. На повестке дня создание трансграничных кластеров. Для развития приграничных территорий следует гармонизировать условия экономической деятельности по разные стороны границы, в том числе уровни налогообложения, и стремиться создавать наиболее простые и удобные условия для ведения бизнеса. Эти и многие другие задачи требуют кропотливой политической работы, в основе которой должна лежать соответствующая научная концепция.

Литература

1. Более подробно см.: Михайленко А.Н. Евразийская интеграция и приграничное сотрудничество постсоветских стран // Этносоциум. - 2014. -№ 1. - С. 128 - 133; Арсентьева И.И., Михайленко А.Н. Сотрудничество России и Казахстана: тенденции развития в контексте изменяющихся критериев пограничности // Актуальные проблемы современных международных отношений: вестник ИИиМО СГУ. Выпуск 2. - Саратов, 2013. - С. 6 - 17.

2. Кузьмина Е.М. Приграничные связи России и Казахстана и влияние на них Таможенного Союза // Официальный сайт РИСИ. - 14.10.2013. -Режим доступа: www.riss.ru/index.php/eurasia-files/2163

3. Морачевская К.А. Приграничность и периферийность как факторы развития приграничных с Белоруссией регионов России: автореф. дисс. ... канд. географ. наук. - М.: МГУ, 2013. - С. 3.

4. Регионы Беларуси в цифрах // Национальный статистический комитет Республики Беларусь. - Режим доступа: http://belstat.gov.by/homep/ru/indicators/regions_current_data/volume2.php

5. Ридевский Г.В. Могилевская область как полиструктурная, поли-центричная и полипроблемная территория // Российско-белорусское приграничье: двадцать лет перемен / Под ред. А.П. Катровского и Ю.П. Ковалева. -Смоленск: Универсум, 2012. - С. 206 - 218.

6. Козлова М. Лакуны интеграции // Беларуская думка. - 2013. -№ 10. - С. 56 - 58.

7. Кузьмина Е.М. Приграничные связи России и Казахстана и влияние на них Таможенного Союза // Официальный сайт РИСИ. - 14.10.2013. -Режим доступа: www.riss.ru/index.php/eurasia-files/2163

8. Vinokurov E., Libman A. Eurasian Integration: Challenges of Transcontinental Regionalism. - L.: Palgrave Macmillan, 2012.

9. Kenneth G. Lieberthal. Managing the China Challenge in Business. - URL: http://www.brookings.edu/opinions/2011/0506_us_china_challenge_lieberthal.aspx

10. Managing the China Challenge. - URL: http://www.brookings.edu/~/media/Files/events/2011/0622_china_corporate/20110 622_china_corporate.pdf

11. Eastern Partnership Territorial Cooperation Support Programme. -URL: http://www.eaptc.eu/en/eaptc-program.html

12. Информация о сравнительном анализе прогнозов (программ) социально-экономического развития государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства на кратко-, средне- и долгосрочную

перспективу (по состоянию на декабрь 2012 г.). - Режим доступа: http://www.tsouz.ru/db/MP/Documents/Binder1.pdf

13. Валерий Шнякин: спешить с расширением Таможенного союза не стоит // Голос России. - l3.05.2013. - Режим доступа: http://rus.ruvr.ru/2013_05_13/Valerij-SHnjakin-Speshit-s-rasshireniem-Tamozhennogo-sojuza-ne-stoit/

Коротко об авторах

Михайленко Александр Николаевич - доктор политических наук, профессор кафедры внешнеполитической деятельности России факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Электронная почта: anmikh@mail.ru

Арсентьева Ирина Ильинична - доктор политических наук, профессор кафедры международных отношений и внешней политики России Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского. Электронная почта: airen1@yandex.ru

Briefly about authors

Mikhailenko Alexander Nikolaevich - Doctor of Political Sciences, Professor of Russian Foreign Policy Chair at the Department of National Security, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration. E-mail: anmikh@mail.ru Arsentyeva Irina Ilinichna - Doctor of Political Sciences, Professor of International Relations and Russian Foreign Policy Department, Saratov State University. E-mail: airen1@yandex.ru