Институты гражданского общества набирают силу

Е.В. МИЦКАЯ

кандидат, юридических наук, доцент.

ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА НАБИРАЮТ СИЛУ

Основной функцией гражданского общества является наиболее полное удовлетворение материальных, социальных, духовных потребностей общества. В свое время Г.Гегель объяснял гражданское общество тремя его составляющими. По его мнению гражданское общество включает:

1) систему потребностей (как одного индивида, так и всех граждан), удовлетворение которых происходит посредством и в процессе труда; 2) правосудие, гарантирующее свободу и защиту собственности; 3) полицию, следящую за тем, чтобы благо отдельной личности «рассматривалось и осуществлялось как право»1, и корпорации - объединения по тому или иному интересу, делу или умению, дарующие всем, входящим в нее, привилегии и честь, «представляя нравственный корень государства»2. Современные исследователи дают определение гражданского общества, характеристику его функций с учетом наших реалий. Так, например, функции гражданского общества подробно могут быть представлены следующим образом:

- «социализация индивидов - включаясь в гражданские взаимоотношения, они обретают возможности для самовыражения и развития своих потенций в качестве социальных субъектов;

- самоорганизация и самоуправление в обширной мозаике частных интересов, для которых внешнее (государственное) регулирование создает лишь общие рамки упорядочения (гражданское право), а в них действуют устойчивые внутренние регуляторы - нравы, обычаи, традиции, моральные нормы и стереотипы поведения;

- интеграция общества через систему горизонтальных связей и каналов информации, функционирующих на базе данной социально-культурной общности, смысловых значений и символов, сложившихся веками форм социальной солидарности, основанной на многовековом опыте уровня компетентности, что в конечном счете обеспечивает целостность общественного организма, историческую преемственность в его развитии;

- создание базовых форм межличностной солидарности, основанной на общности или близости частных интересов и урегулирования конфликтов, развертывания широкого дискурса общественно-политических сил как средства достижения согласия и стабильности;

- стимулирование правового нормотворчества выдвижением требований юридического закрепления тех гражданских и политических прав и свобод, осознание необходимости которых вначале происходит в самом гражданском обществе»3.

Следовательно, гражданское общество будет жизнеспособным тогда, когда его члены будут иметь высокий уровень социального, интеллектуального, психологического развития, внутренне свободны и способны к самостоятельным действиям при включении в тот или иной институт общественной жизни. И как правильно отмечает В.Е.Чиркин, «каким бы «мудрым» ни было государственное руководство обществом, оно никогда не может вытеснить саморегулирование общества... Государственная «опека» не может охватить все сферы жизни общества и не должна стеснять его естественное саморазвитие»4. По его мнению, задача государственной власти «заключается не в том, чтобы регулировать все и вся, а в том, чтобы наилучшим образом соединить управление «сверху» с саморегулированием «сни-зу»5.

Негосударственные, некоммерческие и добровольческие объединения принято также называть организациями «третьего сектора». Сочетание в их деятельности трех признаков - независимость, добровольность и неприбыльный характер деятельности - образует то своеобразие, которое позволяет отличить их от некоторых похожих организаций, принадлежащих государственным и коммерческим институтам. Некоммерческий сектор выступает важным элементом демократического устройства общества, базирующегося на принципах рыночной экономики. Название «третий сектор» призвано подчеркнуть его значимость

1 Гегель Г. Ф.В. Философия npaeaf/Философское наследие. М.:Мысль, 1990. C.256.

2 Там же, 1990. C.277.

3 Галкин A.A., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: вариантыiразвития. М. :Весь мир, 1998. С.123-124.

4 Чиркин В.Е. Публичная власть. М.Юрист, 2005. С.84

5 Там же, С.84-85.

наряду с двумя другими, представляющими государство и чисто рыночные структуры. Поэтому с начала 90-х годов прошлого столетия в Казахстане стало уделяться пристальное внимание развитию «третьего сектора» в лице неправительственных организаций (НПО).

А.Сиксимбаева по этому поводу отмечает, что уже «законодательство начала 90-х годов дало мощный импульс развитию НПО в Казахстане, была создана общая организационно-правовая основа для деятельности самодеятельных организаций и окончательно легализована возможность участия казахстанских граждан в общественных организациях, создаваемых на добровольной и независимой основе. Достаточно упомянуть, что на 1 декабря 1993 г. число зарегистрированных общественных объединений составляло уже 2846, при этом значительно расширилась и сама сфера их деятельности»1. Однако очень важные и значительные изменения в плане законодательного регулирования деятельности НПО в Казахстане произошли в конце 1994 г., когда был принят новый Гражданский кодекс РК. Этот правовой документ предусмотрел новое понятие «некоммерческая организация» и предусмотрел различные организационно-правовые формы для их создания. Наряду с общественными объединениями появилась возможность создавать НКО в форме: общественного фонда, учреждения, объединения юридических лиц в форме ассоциации (союза)2. Позднее был принят Закон «О некоммерческих организациях»3.

Многообразие форм некоммерческих организаций позволило создавать не только массовые организации граждан, но и организации, основанные небольшими группами граждан или даже одним гражданином.

Знаковым событием в развитии неправительственного сектора является принятие Концепции государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан, одобренной постановлением Правительства РК от 23 января 2002 г. N 854, в которой определены цели и приоритеты государственной поддержки неправительственных организаций, принципы, меха-

низмы и уровни ее реализации.

Анализ развития неправительственных организаций Казахстана показывает, что в настоящее время сложились довольно устойчивые группы неправительственных организаций по различным направлениям: экологические - 15%, детские и молодежные - 13,6%, женские - 13,3%, медицинские - 13,1%, в области культуры, искусства, науки, образования - 12,5%, правозащитные - 7,6%, по социальной защите - 6,8%, по поддержке общественных инициатив - 6%, многопрофильные - 4,7%, общества инвалидов - 4,4%, по реабилитации детей-инвалидов - 3%.

Вместе с тем слабым местом в развитии неправительственных организаций в настоящее время является неравномерность развития неправительственного сектора по регионам, особенно в сельской местности. Анализ показывает активизацию неправительственного сектора в основном в крупных областных центрах и городах Астане и Алматы. Всего 8 % неправительственных организаций представлены на районном уровне, что совершенно недостаточно для развития общественной инициативы. Во многом причиной этого являлось отсутствие до недавнего времени целенаправленной государственной поддержки неправительственного сектора. Кроме того, недостаточно отработаны механизмы взаимодействия и сотрудничества государственных органов и неправительственных организаций на принципах равноправного партнерства

Порядок регистрации НПО усложнен и имеет разрешительный характер, завышен размер регистрационного сбора, не урегулирован вопрос о статусе неформальных объединений граждан без образования юридического лица. Бизнес-структуры слабо участвуют в финансовой поддержке социально значимых инициатив таких организаций.

Помимо названных, самими представителями неправительственного сектора указывалось на такие проблемы в его деятельности, как: профессионализм; появилась новая специальность: профессиональный лидер общественного движения; с одной стороны, это показатель качества работы, с другой стороны, профессиональное отно-

1 Сиксимбаева А. Некоторые вопросы взаимодействия неправительственных организаций с государственными органами // Укрепление государственности и развитие Казахстана как демократического правового государства. - Алматы: КазГЮУ, АЮА, 2006. - С. 111-112.

2 Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. //Ведомости Верховного Совета РК. -1994. - № 23-24 (приложение).

3 Закон РК от 16 января 2001 г. «О некоммерческих организациях» //Ведомости Парламента РК. - 2001. - № 1. -Ст. 8.

4 Постановление Правительства РК от 17 марта 2003 г. N 253 «О Программе государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан на 2003-2005 годы» //САПП РК. - 2003. - N11. - Ст. 126.

шение к общественной жизни - показатель тяжкого недуга, поражающего все общество - безверия, апатии, цинизма; «эффект заказчика» - результаты деятельности зависят от донора, кто платит, тот и заказывает и музыку, идет грубое отрабатывание чужих денег; проблема членства - корни проблемы связаны с общей низкой социально-политической активностью населения; возникнув однажды волей десятка единомышленников, общественное объединение развивается в большинстве случаев в «вертикальном» направлении, но не в «горизонтальном», то есть не за счет привлечения новых членов, а за счет качественных показателей своей деятельности. Отмечалось, что проблемы НПО - это зеркальное отражение проблем всего населения1.

Основной целью государственной поддержки неправительственных организаций является формирование новой модели отношений в проведении социальной политики в Республике Казахстан, оказание эффективного содействия социально ориентированным неправительственным организациям посредством активного сотрудничества с ними, вовлечения их в решение социально значимых проблем, оказание информационной, консультативной, методической, организационно-технической поддержки, а также содействие через государственный социальный заказ.

В соответствии с поставленной целью в Концепции определены следующие задачи:

1) совершенствование системы взаимодействия и сотрудничества государственных органов и неправительственных организаций;

2) создание условий для роста гражданской инициативы;

3) финансирование программ социально ориентированных неправительственных организаций через государственный социальный заказ;

4) создание Советов по взаимодействию государственных органов и общественных объединений;

5) совместное проведение мероприятий (конференции, круглые столы, семинары, тренинги по социально значимым проблемам, благотворительные, культурно-массовые акции и другие);

6) информационное обеспечение деятельности неправительственных организаций Казахстана;

7) смягчение условий регистрации неправительственных организаций.

Выработка подходов к вопросам формирования и реализации государственной поддержки нгправительственных организаций должна основываться на принципах законности, партнерства, прозрачности, равноправия, согласованности, ответственности. Государственная поддержка неправительственных организаций может осуществляться в разных формах: информационной, консультативной, методической, организационно-технической, а также оказания содействия через государственный социальный заказ.

Другим важным шагом со стороны государства в укреплении деятельности НПО следует назвать принятие Правительством РК постановления от 17 марта 2003 г. № 253 « О Программе государственной поддержки НПО на 2003-2005 г.г.»2.

Например, одним из направлений реализации данной Программы должно стать развитие неправительственного сектора в регионах, особенно в сельской местности. Вовлечение местными органами власти неправительственных организаций в решение социальных проблем снимет социальную напряженность, будет способствовать росту гражданской инициативы населения в организации самопомощи и самозанятости, повышению качества и объема социальных услуг.

Создание Советов с консультативно-совещательным статусом при органах местной исполнительной власти будет способствовать поиску оптимальных путей взаимодействия органов государственной власти с неправительственным сектором. В качестве основных направлений их деятельности видятся: укрепление и расширение взаимоотношений государственных и неправительственных организаций, придание им системного характера; координация совместных действий и выработка конкретных механизмов их реализации; разработка комплексной программы совместных мероприятий, направленных на решение социальных и экономических вопросов, укрепление казахстанской государственности, демократизацию общественных процессов; совместное обсуждение актуальных проблем общественного развития в поиске взаимоприемлемых решений.

Планируется широкое привлечение неправительственных организаций в процесс разработки социально важных законопроектов и программных документов центральными государственными органами.

1 Ивановская И. Общественные организации в Казахстане: проблемы и перспективы// Ученые записки Академии экономики и права. - 2003. - №3. - С.33-34.

2 Постановление Правительства РК от 17 марта 2003 г. N 253 «О Программе государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан на 2003-2005 годы» //САПП РК. - 2003. - N11. - Ст. 126.

Существенную помощь в становлении неправительственных организаций окажет информационная, консультативная и методическая поддержка со стороны государства. Предусмотрено создание банка данных неправительственных организаций Республики Казахстан.

Согласно этому документу для практической реализации обозначенной Программы в 2005 г. на финансирование проектов, инициированных неправительственными организациями, было Министерству культуры, информации и спорта было выделено 59 миллионов тенге, максимальная сумма на один проект составляла 1 млн. тенге. При этом следует иметь в виду, что ранее в республиканском бюджете не предусматривалась такая статья расходов1.

Важным этапом в деле укрепления диалога между государством и НПО стало проведение 1415 октября 2003 г. первого в истории Казахстана Гражданского форума. В работе форума наряду с представителями органов власти приняли участие 180 делегатов от НПО из всех областей республики, которые были избраны на областных и городских конференциях НПО. Целями проведения форума были названы приоритеты государственной поддержки НПО, выработка мер по взаимодействию между ними и органами власти для достижения благоприятных условий для деятельности неправительственных организаций по решению социально значимых проблем.

По мнению В. Овчаренкова, экономическая поддержка социально-ориентированной деятельности организаций гражданского общества может осуществляться через: субсидии (гранты), в т.ч. натуральные субсидии; гранты, выдаваемые по процедуре государственных закупок; законодательство о государственных закупках; налоговые льготы. Вместе с тем им отмечаются, что в реальности НКО не могут в полной мере конкурировать с коммерческими организациями, так как не обладают достаточными основными и оборотными средствами, не могут выполнить требование об обязательном 3% обеспечении конкурсной заявки. Практикуется также проведение закрытых конкурсов при распределении бюджетных средств2.

Наиболее эффективной и существенной должна стать государственная поддержка неправи-

тельственных организаций в форме социального заказа.

Предметом социального заказа может являться разработка и (или) реализация целевых социальных мероприятий (акций, программ), направленных на решение конкретных социально значимых проблем, а также участие на конкурсной основе в выполнении мероприятий республиканских и местных целевых программ.

В этих целях в Казахстане разработан и принят Закон от 12 апреля 2005 г. «О государственном социальном заказе»3, который призван регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного социального заказа неправительственными организациями РК. С принятием этого нормативного правового акта государство создало эффективную систему привлечения НПО к участию и реализации масштабных программ государства.

Данный нормативный правовой акт содержит предписания о том, что государственные органы оказывают НПО информационную, консультативную, методическую и иную поддержку в пределах их компетенции. Кроме того, в нем закреплен порядок финансирования НПО на конкурсной основе, что открывает новые взаимоотношения между властью и НПО. Безусловно, отмеченные положения названного Закона выглядят весьма обнадеживающими, но при этом не следует забывать, что главными проблемами, этого правового документа могут стать вопросы процедуры конкурсного финансирования. Чтобы упредить отмеченный недостаток Закона, необходимо с точностью до мелочей отработать подзаконные акты, которые будут приняты в целях реализации данного нормативного правового акта. В частности, они должны обеспечить прозрачность проводимых тендеров, необходимых при рассмотрении конкурсных документов, предусмотреть широкое информирование общественности о проводимых конкурсах.

Необходимо отметить, что сегодня значительная часть неправительственных организаций существует на международные и иностранные гранты. По мнению властей, именно НПО, финансируемые из-за рубежа, явились катализаторами «цветных» революций в ряде стран СНГ. Опасаясь подобного, Парламентом РК были приняты

1 Нурбатырова Р.Н. Проблемы формирования гражданского общества // Укрепление государственности и развитие Казахстана как демократического правового государства. - Алматы: КазГЮУ, АЮА, 2006. - С.65.

2 Овчаренков В. Гражданское общество. Краткий обзор механизмов взаимодействия и государственной поддержки гражданского общества в Казахстане //Человек и право. - 2004. - № 2. - С.3-4.

3 Закон РК от 12 апреля 2005 г. «О государственном социальном заказе» //Ведомости Парламента РК. - 2005. - № 6.- Ст.8.

законы «О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций». Однако постановлением Конституционного Совета РК от 23 августа 2005 г. № 6 эти законы были признаны не соответствующими Конституции1. В то же время государство все же не оставило попытки поставить под определенный контроль деятельность филиалов и представительств международных и иностранных НПО на территории нашей страны.

Так, в предлагаемой Концепции проекта Закона РК «О неправительственных организаций» в целях обеспечения прозрачности финансовой деятельности НПО, включая филиалы и представительства иностранных НПО, предлагается закрепить следующие положения:

- финансирование, включая добровольные имущественные взносы, пожертвования и любые другие виды безвозмездной материальной помощи некоммерческой организации Республики Казахстан, филиалу и (или) представительству иностранной некоммерческой организации, осуществляется через банковские счета банков второго уровня Республики Казахстан с указанием целей и характера его назначения;

- расходование денег иностранными некоммерческими организациями должно осуществляться только с банковских счетов, открытых в банках второго уровня Республики Казахстан. Не допускается расходование денег через банковские счета физических лиц, в том числе руководителей, членов и сотрудников указанных организаций;

- иностранные некоммерческие организации обязаны ежегодно публиковать в периодических печатных изданиях, распространяемых на всей территории Республики Казахстан, годовую финансовую отчетность за истекший год.

По мнению разработчиков, предлагаемые нововведения будут способствовать упорядочению финансовой деятельности иностранных некоммерческих организаций. В то же время указанные цели не могут быть реализованы в полном объеме в отрыве от организационных мероприятий по созданию соответствующего финансового органа

по мониторингу финансовых потоков из-за границы.

В целях достижения прозрачности в деятельности иностранных некоммерческих организаций предлагается предусмотреть обязанность иностранных НПО предоставлять местным исполнительным органам материалы о проводимых мероприятиях. Обосновывается это требование тем, что оно будет корреспондировать п.1 ст.39 Конституции РК, норма которой предусматривает, что при необходимости защиты конституционного строя, охраны общественного порядка государство оставляет за собой право пойти на законодательное ограничение как коллективных, так и индивидуальных прав и свобод человека и гражданина. При этом необходимо учитывать наличие обязанности сотрудников государственных органов сохранять в тайне получаемые при исполнении служебных обязанностей сведения, в т.ч. и после прекращения государственной службы.

Норма, обязывающая по запросу местных исполнительных органов представлять материалы о проводимых мероприятиях, опосредована особо охраняемыми интересами и ценностями государства и общества, поскольку под ними подразумевается защита конституционного строя, независимости и территориальной целостности государства Казахстан. Тем самым Конституция предоставляет законодателю возможность определения адекватного правового реагирования на возникающие вызовы конституционным устоям, суверенитету и независимости страны.

Одновременно разработан проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования деятельности неправительственных организаций». Проектом предполагается внесение изменений и дополнений в Кодекс РК об административных правонарушениях, Налоговый кодекс и законы РК «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» и «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан».

В то же время анализ Концепции и законопроекта показал, что в ней, как и в действующем законодательстве, отсутствует конкретизированное понятие неправительственной организации. В

1 Постановление Конституционного Совета РК от 23 августа 2005 г. № 6 «О проверке законов Республики Казахстан «О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций» на соответствие Конституции Республики Казахстан» //Казахстанская правда. - 2005. -1 сентября.

предлагаемой Концепции оно идентично понятию общественного объединения, данного в Законе «О некоммерческих организациях». Но все же надо четко определиться с содержанием данного понятия. В частности, НПО подразумевает под собой любые виды общественных объединений либо это одна из его разновидностей? Если последнее, то в чем специфика НПО? Есть разные виды общественных объединений, и все они функционируют во имя достижения каких-то общих целей их членов. Однако НПО создаются не сугубо для реализации интересов только его членов, но и других социально значимых интересов (всего общества, отдельных социальных групп). Поэтому следует показать в определении неправительственной организации и регулировании ее статуса особенность ее целей, задач, полномочий и других вопросов ее правового статуса.

Необходимо также решить вопрос о том, будут ли предлагаемые преференции и налоговые льготы, связанные с меценатством, финансированием НПО, касаться и других некоммерческих организаций, по крайней мере, тех из них, которые носят социально-культурный характер. На политические партии, профсоюзы, религиозные объединения это, очевидно, не должно распространяться.

На наш взгляд, сфера действия данного Закона должна распространяться не только на иностранные НПО, но и отечественные. В противном случае лишаются смысла льготы и преференции в налоговом законодательстве, если они будут касаться лишь зарубежных юридических лиц, а отечественные бизнесмены по-прежнему не будут никак заинтересованы в развитии неправительственного сектора, его стимулировании. Фи-

нансирование НПО будет осуществляться все также через внешние источники.

Предполагается, чтобы иностранные НПО по запросу местных исполнительных органов представляли им материалы о проводимых мероприятиях. Возникает вопрос: будет ли это распространяться на отечественные НПО? Целесообразно также определить, в каких границах должна представляться подобная информация. Иначе это чревато незаконным вмешательством местных исполнительных органов в деятельность неправительственных организаций.

Не следует забывать и о том, что важной задачей НПО является установление контактов с Парламентом и Правительством, другими государственными органами и общественными объединениями и привлечение последних к участию в принятии важных государственных решений.

Таким образом, несмотря на длительное господство государства над обществом, все-таки еще слабость институтов гражданского общества на современном этапе развития, нельзя не отметить стремление государства гармонизировать отношения с развивающимися институтами гражданского общества. Дальнейшее развитие институтов гражданского общества все сильнее станет пробуждать активность, самосознание членов общества. Кроме того, расширит и усилит официально признанный контроль за государственной властью снизу, реализуемый организованно и целенаправленно в рамках действующей политической системы. При этом важно то, что дальнейшее совершенствование законодательства в этом направлении не должно усиливать государственный контроль в сфере реализации прав и свобод граждан.

к -к -к -к -к

Автор К,азацстандагы азаматтъщ цогам институттарыныц дамуын саралайды жэне инсти-туттардыц оцды жайларын айтуымен бгрге оныц кемштк тустарын да кврсетедг. Бул кемшы-1ктерд1 тузетпей, демократиялыц, цуцыцтыц жуйе орнату мумкш емес. Автор осы мэселеге цаты-сты вз дэлелдерт келт1ред1.

The author analyses the development of the civil society institutions in Kazakhstan. Giving credit to some positive achievements in consolidating the civil society institutions, the author points out some problems which need the urgent solution. Without resolving them it"s impossible to realize the constitutional provisions about turning Kazakhstan into a democratic legal state. The author gives her evidence and arguments to confirm it.