СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ И ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ДЕЛА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПОРЯДКЕ ИХ РАССМОТРЕНИЯ

УДК 342.9

А. В. Новиков

Конституционный Суд Российской Федерации

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ И ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В статье затрагиваются вопросы, касающиеся структуры административного процесса и актуальных проблем его законодательного регулирования. Автор придерживается идеи раздельного регулирования административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Особое внимание уделяется обжалованию действий (решений), совершенных (принятых) при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.

К л ю ч е в ы е с л о в а: административный процесс, административное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях, обжалование действий (решений), совершенных (принятых) при осуществлении производства по делу об административном правонарушении.

THE RATIO OF LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS AND ADMINISTRATIVE OFFENSES

The article deals with issues related to the structure of the administrative process and the actual problems of its legislative regulation. The author adheres to the idea of separate regulation of administrative proceedings and proceedings in cases of administrative offenses. Special attention is paid to the appeal of actions (decisions) committed (adopted) during the implementation of proceedings on cases of administrative offenses.

K e y w o r d s: administrative process, administrative proceedings, the proceedings on cases of administrative offenses, appeal of actions (decisions) committed (adopted) during the implementation of proceedings on an administrative offense.

Неоспоримо, что «административному праву приходится иметь дело с диаметрально противоположными полюсами правовых явлений, как то: исполнительная власть и правосудие, материальное и процессуальное, регулятивное и охранительное, законодательное и подзаконное, федеральное и региональное, государственное и муниципальное»1. Такая разноплановость отношений, образующих предмет административного права, имеет в качестве одного из своих эффектов различные по своему характеру административно-правовые споры, разрешаемые в разных процедурах, в том числе разных судебных процедурах.

В настоящее время связанные с административным правом дела, рассматриваемые в судебном порядке, подразделяются на две основные группы - это административные дела (дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений) и дела об адми-

© Новиков А. В., 2021

нистративных правонарушениях. Данные дела разрешаются судами на основании законодательства об административном судопроизводстве, законодательства об административных правонарушениях и арбитражно-процессуаль-ного законодательства. При этом следует отметить, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения судами административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не распространяется не только на производство по делам об административных правонарушениях, но и на дела, хоть и возникающие из публичных правоотношений, но отнесенные к компетенции арбитражных судов (ч. 1, 4 и 5 ст. 1 КАС РФ). Корреспондирующие данным положениям нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относят к делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, дела о при-

влечении к административном ответственности (об административных правонарушениях) (гл. 25) наряду с делами об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в части, относящейся к компетенции Суда по интеллектуальным правам дел (гл. 23), а также делами об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц (гл. 24).

При этом в литературе2 справедливо обращается внимание на терминологическое противоречие, прослеживаемое в приведенных нормах в части содержания категории «дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений»: арбитражно-процессуальное законодательство в отличие от законодательства об административном судопроизводстве относит к этой категории и дела об административных правонарушениях.

Такая исторически сложившаяся нормативная конфигурация до сих пор подвергается научному осмыслению и выступает предметом широкой дискуссии. К настоящему времени «в правовой доктрине представлен широкий диапазон трактовок административного судопроизводства, предложений о вариантах его нормативного закрепления»3.

На протяжении нескольких лет Кодекс об административных правонарушениях (РСФСР и РФ) являлся единственным кодифицированным актом, который в большей мере, нежели иные акты, мог рассматриваться и рассматривался в качестве законодательного развития конституционного понятия «административное судопроизводство». До принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации единственно верным аналитическим выводом являлось утверждение о том, что административное судопроизводство - это комплекс установленных процессуальных правил, закрепленных в Кодексе об административных пра-вонарушениях4.

Определенная устойчивость мнения о том, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях регулирует административное судопроизводство, не лишено рациональной основы. Такое понимание, с одной стороны, удовлетворяло поиск конституционного начала производства по делам об административных правонарушениях, а с другой - позволяло наполнить конституционную норму конкретным специально-отраслевым содержанием. Вме-

сте с тем следует признать, что это толкование не бесспорно хотя бы потому, что правовой основой разрешения дел об административных правонарушениях, наряду с КоАП РФ, был и остается АПК РФ, который не воспринимался и не мог восприниматься в качестве законодательной основы административного судопроизводства. Тем не менее АПК Российской Федерации - в основе которого лежит гражданско-процессуальная форма -на протяжении десятилетий «справляется» с рассмотрением и разрешением дел о привлечении к административной ответственности.

Не утратили актуальности и по сей день слова П. П. Серкова о том, что «в современной юридической литературе присутствует неоднозначное понимание административного судопроизводства, его соотношения с гражданским судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях»5. А применительно к производству по делам об административных правонарушениях такая неопределенность характерна и в части его соотношения с уголовным судопроизводством.

Конечно, на сегодняшний день, учитывая интенсифицированный характер законодательного развития административного права, адми-нистративистам может показаться несуразным утверждение о возможности отнесения производства по делам об административных правонарушениях к сфере гражданского судопроизводства. Тем не менее, учитывая объективные правовые реалии, надо признать, что это не исключено абсолютно, коль скоро Кодекс административного судопроизводства отторгает производство по делам об административных правонарушениях, а АПК Российской Федерации служил и служит реальной процессуальной основой разрешения дел о привлечении к административной ответственности. Причем гражданская процессуальная форма, в рамках которой действуют арбитражные суды, разрешая дела о привлечении к административной ответственности, на сегодняшний день, бесспорно, более развита в сравнении с той процессуальной парадигмой, в рамках которой действуют суды общей юрисдикции, рассматривая дела об административных правонарушениях.

Так, рассуждая о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции и арбитражными судами в контексте подготовки Концепции единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, авторы монографии6 пришли к выводу о том, что «порядок рассмотрения судами дел о привлечении к административной ответственности, несмотря на всю их специфику, также можно было бы предусмотреть в едином

ГПК Российской Федерации; практика рассмотрения таких дел арбитражными судами по соответствующим правилам АПК Российской Федерации... в целом может быть оценена положительно и должна быть учтена при совершенствовании порядка рассмотрения таких дел в рамках разработки единого ГПК РФ». Более того, и «с учетом накопленного опыта рассмотрения судами дел об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях и особенно практики рассмотрения таких дел арбитражными судами можно было бы предусмотреть в едином ГПК РФ нормы, регулирующие производство по делам об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях»7.

Необходимость в административном судопроизводстве как таковом с практической точки зрения подвергалась небезосновательному сомнению, исходя из того, что «эффективная защита. вполне может осуществляться в рамках уже имеющегося гражданского судопроизводства; отсутствие административного судопроизводства не является сколько-нибудь серьезной практической проблемой»8.

Однако в настоящее время можно констатировать, что позиция об отсутствии практической необходимости административного судопроизводства деструктивна, а мнение (если, конечно, его кто-то еще до сих пор разделяет) о возможности рассмотрения всех дел об административных правонарушениях на основе гражданского процессуального законодательства выглядит утопичным. Да, конечно, ради исторической справедливости стоит напомнить, что, в общем-то, не так давно гражданский процессуальный закон являлся основой для разрешения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. В свое время более 30 лет назад Верховный Суд Российской Федерации разъяснял, что согласно п. 2 ст. 231 и ст. 232 ГПК РСФСР жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законодательством (гл. 24 ГПК РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях)9. В современных правовых реалиях почти 20 лет господствует иная позиция Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой ГПК РФ не определяет порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядка рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях; этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях10.

Но окончательный идеологический разрыв гражданской процессуальной формы и производства по делам об административных правонарушениях произошел именно с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как правовой основы разбирательства дел об оспаривании правоприменительных актов11, к числу которых, несомненно, относятся постановления и решения, принимаемые по делу об административном правонарушении. Принятие КАС РФ в этом отношении послужило знаковым событием и отправной точкой для общепризнанного понимания административного судопроизводства и признания его в качестве полноценного самостоятельного вида судопроизводства с формирующейся спецификой. Именно поэтому сегодня уже маловероятен гражданско-процессуальный крен производства по делам об административных правонарушениях. Хотя и задолго до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ряду ученых было понятно, что «в отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспо-зитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон»12.

В условиях неопределенности места производства по делам об административных правонарушениях в отечественной правовой системе возможен и иной подход, в соответствии с которым, в частности, предлагается «создать: а) единый материально-правовой законодательный кодифицированный акт об уголовных и административных правонарушениях (поскольку здесь налицо сходство их социальной природы, характера и т. д., что позволяет в этом кодексе выделить общую и особенную части), и б) единый процессуальный кодифицированный акт, регулирующий уголовно-административные отношения по расследованию (предварительному следствию, где сходных институтов сегодня немало) этих дел»13. Приведенная позиция имеет под собой реальные основания, поскольку «уголовная и административная ответственность по своему характеру является карательной. Их объединяют правовые корни противоправности, а разделяет степень опасности уголовной противоправности. Единая правовая природа административной и уголовной противоправности, образующей состав уголовного деяния, сближает административную и уголовную юридическую ответственность и в материальном, и в процессуальном аспектах»14.

И, тем не менее, хотя такой путь развития отечественного законодательства также исключать не приходится, этот выбор представляется маловероятным. Почему? Потому что уголовно-про-

цессуальный закон представляет собой отлаженный механизм. Внедрение в правовое поле категории уголовного проступка и соответствующей процедуры его разрешения, концептуально аналогичной производству по делам об административных правонарушениях, неминуемо приведет к разбалансировке этого механизма и нивелированию концептуальных отличий уголовного процесса от этого производства. Так, одним из принципов уголовного процесса является принцип осуществления правосудия только судом. Согласно ст. 8 УПК РФ правосудие по уголовному делу в Российской Федерации осуществляется только судом; никто не может быть признан виновным в совершении преступления и подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в порядке, установленном данным кодексом (ч. 1 и 2). При этом УПК РФ регулирует не только судебное производство (ч. 3), но и досудебное производство (ч. 2). Дела же об административных правонарушениях наряду с судьями уполномочены рассматривать органы и должностные лица (раздел III КоАП РФ). Причем последние (органы и должностные лица), хотя и рассматривают дела на основании единых (общих для них и для судов) правил производства по делам об административных правонарушениях, действуют на иных началах (хоть этого и не следует из буквального прочтения норм производства по делам об административных правонарушениях). В частности, принцип состязательности не распространяется (не может и не должен распространяться) на отношения, связанные с рассмотрением указанных дел органами и должностными лицами. Представляется ошибочным думать о том, что «процессуальной формой реализации административной ответственности как способа охраны правопорядка в публично-правовой сфере и реакции государства на административное правонарушение должен быть только следственный тип юрисдикционного правоприменительного процесса, урегулированный КоАП Российской Федерации», и исходить из того, что «в конечном счете законодатель счел нецелесообразным использовать состязательный тип юрисдик-ционного правоприменительного процесса для рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях»15.

Данная позиция разделяется и иными авторами и содержит в своей основе тезис о том, что «в разд. IV КоАП РФ "Производство по делам об административных правонарушениях" нет правил состязательности сторон и диспозитивно-сти поведения при рассмотрении дела, в связи с чем сама процедура рассмотрения дела в соответствии с КоАП РФ носит черты инквизиционного процесса, предполагающего неизбеж-

ность наказания и выполняющего карательную функцию»16.

Но в свое время П. П. Серков, с которым нельзя не солидаризироваться по этому вопросу, правильно отметил, что производство по делам об административных правонарушениях (в части дел, подведомственных судам) имеет сходство с уголовным судопроизводством, заключающееся в том, что на них распространяется конституционное положение о состязательности сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ), которая «присутствует и в гражданском судопроизводстве. Но в уголовном и гражданском судопроизводстве состязательность объективно проявляется по-разному... В производстве по делам об административных правонарушениях состязательность в своей основе совпадает с состязательностью в уголовном судопроизводстве» и «тем не менее принцип состязательности, - как признает ученый, - требует своего развития»17.

Более обстоятельной оценки заслуживает вопрос о соотношении административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, ответ на который не так очевиден.

В попытке найти опору для решения вопроса о месте производства по делам об административных правонарушениях в системе процессуального права административисты прибегают к нормам наивысшего порядка - Конституции Российской Федерации. Так, А. И. Стахов, основываясь на положениях ст. 118 Конституции РФ, приходит к выводу о том, что «дела, возникающие из публичных правоотношений, но формально выведенные законодателем из-под действия КАС РФ, могут быть, по сути, рассмотрены судом исключительно в порядке административного судопроизводства». Исходя из этого ученый делает вывод: «Существующий перечень административных дел, рассматриваемых судом в порядке административного судопроизводства в соответствии с КАС РФ, следует дополнить, включив в него: дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке, регламентированном КоАП РФ, дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иные категории дел, возникающие из публичных правоотношений, если такие дела не подлежат рассмотрению в порядке уголовного или конституционного судопроизводства»18.

В качестве аргумента в поддержку приведенной позиции, которую давно разделяют многие административисты, в литературе приводится опыт нормативного регулирования зарубежных стран, в которых действуют кодексы админи-

стративного судопроизводства, в частности, Республики Армении - некогда состоявшей в едином правовом пространстве с Россией в рамках единого государства и потому сталкивающейся и вынужденной разрешать схожие проблемы правового развития. «Кодекс административного судопроизводства Республики Армения устанавливает порядок осуществления права судебной защиты физических и юридических лиц от административных и нормативных актов, действий или бездействия органов государственного управления и местного самоуправления и их должностных лиц, а также порядок рассмотрения исковых заявлений административных органов и должностных лиц на физических и юридических лиц; иски, подаваемые в суд публичной администрацией к гражданам о применении к ним тех или иных мер принуждения, представляют, судя по концепции данного Кодекса, разновидность административных споров, противоположную по субъекту обращения искам граждан к публичной администрации»19. Конечно, зарубежный правовой опыт следует учитывать, но он не должен нивелировать необходимость глубокого и досконального исследования природы отношений, подлежащих нормативной регламентации. Иное чревато концептуальными дефектами предлагаемой модели регулирования.

Если же использовать Конституцию Российской Федерации в качестве ключа для разрешения вопроса о соотношении законодательств об административном судопроизводстве и об административных правонарушениях, то не следует забывать о том, что «конституционные нормы в своем содержании наполнены значительным обобщением»20. Административное судопроизводство как конституционный термин в этом отношении не исключение. Как верно отметил А. П. Шергин, это «обобщающая конституционная категория», которая «охватывает ввиду сложности самого предмета (административная юстиция и административная юрисдикция) две процессуальные формы его реализации: процесс по рассмотрению административно-правовых споров и процесс по реализации административной ответственности»21.

Подобный подход не нов для науки административного права. Фактически о том же самом, но в более сжатом виде еще в начале века писала М. С. Студеникина, предлагая под конституционным термином «административное судопроизводство» понимать два вида деятельности суда: «1) осуществление судом контрольных полномочий в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. 2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушени-

ях»22. А. А. Петрухин в своей научной квалификационной работе также обосновывал, что под административным судопроизводством следует понимать «осуществление судебной власти путем рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и споров с публичной администрацией в рамках административно-юрисдикционного и административно-юсти-ционного процессов»23.

Выделение двух процессуальных форм в рамках административного судопроизводства как конституционно-правовой категории представляется объективным и конструктивным подходом к выяснению вопроса о соотношении законодательств об административном судопроизводстве и об административных правонарушениях. Причем если рассматривать «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях» не как абстрактные понятия, а с точки зрения их конкретного правового наполнения, то ответ на искомый вопрос значительно проясняется. Поскольку поставленный вопрос ставится не впервые, это позволяет сфокусироваться на итогах дискуссии. Прежде всего, следует зафиксировать, что, хотя на страницах научной литературы неоднократно отмечалась возможность объединения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, нельзя сказать, что кто-то имеет ясную картину и четкое представление о том, как должен выглядеть единый административно-процессуальный закон. Вместо этого складывается впечатление о том, что стремление присоединить производство по делам об административных правонарушениях к какому-либо «вставшему на ноги» судопроизводству обусловлено стремлением «одним махом» решить весь комплекс судопроизводственных проблем процедуры судебного разбирательства дел об административных правонарушениях (административно-деликтного процесса). Знакомство с позицией сторонников противоположной точки зрения - об автономном развитии административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях - позволяет уяснить, что подобное объединение породит новые проблемы, при том что старые останутся не разрешенными, хотя частично какие-то из них будут сняты (к примеру, вопрос о полноценном участии в деле в качестве стороны, должностных лиц, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении и (или) рассматривать дела об административных правонарушениях).

П. П. Серков также последовательно и аргументированно развивает мысль и отстаивает тезис о самостоятельности производства по делам

об административных правонарушениях, непосредственно отмечает, что данное производство «представляет собой самодостаточный правовой институт по отношению к административному судопроизводству; его правовая природа, вытекающая из сфокусированных негативных явлений общественной жизни, а также способ материально-процессуального регулирования по определению не создают правовых предпосылок к тому, чтобы быть частью административного судопро-изводства»24. Один из простых аргументов, обосновывающий приведенный научный вывод, позволяющий проиллюстрировать юридико-техни-ческую проблематику возможного объединения, состоит в том, что «правовые нормы, регулирующие административное судопроизводство, не предусматривают потерпевшего от противоправных действий (бездействия) в качестве участника какого-либо производства, в отличие от ст. 25.2 КоАП РФ. При этом бесспорно, что административное судопроизводство тоже восстанавливает справедливость в отношении лица, чьи права и интересы были нарушены. Однако "потерпевший" в данном случае существенным образом отличается, и потому это понятие не используется в процессуальных нормах, регулирующих административное судопроизводство»25. В рамках арбитражного процесса лицо, признаваемое по правилам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях потерпевшим, участвует в процессуальном статусе третьего лица.

А. А. Романов, также придерживающийся мнения о самодостаточности института производства по делам об административных правонарушениях, обращает внимание на следующие принципиальные отличия этого производства от административного судопроизводства. «Перечень распорядительных действий (полномочий) сторон предусмотрен ст. 46 КАС РФ и включает в себя в том числе право административного истца на отказ от иска полностью или частично, право сторон спора заключить соглашение о примирении. В связи с использованием приведенных конструкций в общей части КАС РФ отнесение к сфере его регулирования вопросов рассмотрения дел об административных правонарушениях объективно невозможно. Реализация принципа неотвратимости (неизбежности) наказания за совершенное административно наказуемое деяние не может быть поставлена в зависимость от распорядительных действий сторон, по сути - от их волеизъявления. Орган или должностное лицо, исполняющие публичную функцию и выявившие правонарушение, не вправе освободить правонарушителя от ответственности путем использования механизмов отказа от административного преследования и заключения соглашения о при-

мирении, предусмотренных КАС РФ, поскольку в таком случае не достигается цель пресечения или недопущения совершения административно наказуемых деяний под страхом привлечения к административной ответственности»26.

Значительным препятствием объединения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях является то обстоятельство, что указанным производством в качестве субъекта административного юрисдикции рассматривается не только суд, но, прежде всего, органы и должностные лица. И, как верно отметил А. А. Романов, «само наименование Кодекса. исключает закрепление в нем внесудебного порядка рассмотрения дел об административных правона-рушениях»27. Введение органов и должностных лиц в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации размоет контуры административно-процессуальной формы. Такое решение отяготило бы восприятие административного законодательства, нанесло бы ущерб его правоприменительной ясности и, в конечном итоге, эффективности. Разрывать же производство по делам об административных правонарушениях на процесс и собственно производство по критерию судебный - не судебный орган административной юрисдикции означало бы сделать шаг назад в развитии правовой материи, поскольку, очевидно, что это единый комплекс отношений, который по логике юридической техники должен регулироваться одним законодательным атом. При этом размещение в одном кодексе материальных и процессуальных норм в силу того, что научно не вызрело их дифференцированное регулирование по примеру уголовного и уголовно-процессуального законов, не может оцениваться как концептуальный законодательный дефект.

Сам по себе анализ действующего правового регулирования не позволяет говорить о тесной взаимосвязи законодательства об административном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях. Так, ст. 51 названного Кодекса, определяя процессуальный статус свидетеля, закрепляет, что в таком качестве не подлежат допросу представители и защитники по уголовному делу, по делу об административном правонарушении, представители по гражданскому делу, по административному делу - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением своих обязанностей (п. 1 ч. 3). В силу ч. 3 ст. 64 «Основания освобождения от доказывания» КАС РФ вступившие в законную силу приговор суда по уголовному делу, иные постановления суда по этому делу и постановления суда по делу об административ-

ном правонарушении являются обязательными для суда, рассматривающего административное дело об административно-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесены приговор и постановления суда, только по вопросам о том, имели ли место определенные действия и совершены ли они этим лицом.

Термин «административные правонарушения» используется в административном судопроизводстве применительно к содержанию административного искового заявления, связанного с административным надзором, и прилагаемых к нему документов (ч. 5-7 ст. 271). В данном контексте документы об административном правонарушении используются в качестве материалов, характеризующих личность лица, в отношении которого орган внутренних дел обращается с административным исковым заявлением об установлении (продлении) административного надзора или о дополнении административных ограничений. Однако к теме настоящего исследования это отношения не имеет.

Приведенные примеры (точки соприкосновения) административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях носят общепроцессуальный характер и не свидетельствуют об их взаимозаменяемости. Этот вывод подтверждается и тем, что в не меньшей степени производство по делам об административных правонарушениях связано и с гражданским судопроизводством, в рамках которого разрешаются споры о возмещении имущественного ущерба и о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, при том что Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации позволяет судье, рассматривающему дело об административном правонарушении, при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба (ст. 4.7). Небезосновательно можно утверждать о более тесной связи производства об административных правонарушениях с уголовным, нежели с административным судопроизводством, хотя бы даже только в том отношении, что дело об административном правонарушении может стать уголовным делом, и наоборот28.

Между тем действующее правовое регулирование позволяет, по крайне мере, в одном случае разрешать в рамках административного судопроизводства вопросы, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении. Речь идет о случаях проверки действий (решений), совершенных (принятых) при осуществлении производства по делу об административном

правонарушении и повлекших за собой нарушение прав и свобод лица, привлекаемого к административной ответственности в случае, если производство по делу об административном правонарушении прекращено или не было возбуждено и указанные действия (решения) влекут правовые последствия для этого лица.

Соответствующую актуальную позицию о возможности проверки действий, совершенных при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, в порядке административного судопроизводства выразила Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по конкретному делу29. Данная правовая позиция была поддержана Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, который включил указанное в предыдущей сноске судебное решение в свой обзор судебной практики30.

Мотивируя свое решение, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, в частности, отметила следующее. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не урегулирована процедура обжалования решений, действий (бездействия), которые являются неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении и не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу об административном правонарушении); доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены в ходе рассмотрения дела либо в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении; вместе с тем в случае, если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав, свобод и законных интересов гражданина, создание препятствий к осуществлению им прав, свобод и реализации законных интересов, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ; в случае если дело об административном правонарушении не возбуждалось, действия должностных лиц могут быть оспорены в том же порядке31.

Данная позиция, будучи сформулирована применительно к возможности обжалования в порядке административного судопроизводства действий и решений, осуществляемых при производстве по делам об административных правонарушениях, не нова для отечественного правоприменительного поля. По сути, аналогичная

позиция выражалась высшими судебными инстанциями в период до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Так, Верховный Суд Российской Федерации, осуществляя обзор законодательства и судебной практики, следующим образом отвечал на вопрос о том, подлежит ли рассмотрению в порядке гл. 25 ГПК РФ заявление гражданина о проверке законности актов должностного лица, вынесенных при производстве по делу об административном правонарушении (например, протокола об изъятии вещей, акта медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и т. п.). Акты должностных лиц, вынесенные при производстве по делу об административном правонарушении, отвечающие требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ, которые исследуются в суде при рассмотрении дела об административном правонарушении в качестве доказательств и на основании которых решается вопрос о виновности лица в совершении административного правонарушения (например, акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении), не могут быть предметом самостоятельного обжалования в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, однако возражения на данные акты могут быть изложены в жалобе на постановление по делу об административном правонарушении; кроме того, не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, отдельно от производства по делу об административном правонарушении вынесенные по делу акты, регламентирующие какие-либо действия, целью которых является решение вопроса о привлечении лица к административной ответственности (например, протоколы об изъятии вещей и документов, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения), поскольку возможность совершения этих действий установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; указанные акты могут быть оспорены в соответствии с процедурой, предусмотренной этим Кодексом; если производство по делу об административном правонарушении прекращено и указанные документы влекут правовые последствия для гражданина, т. е. каким-либо образом затрагивают его права и свободы, то гражданин вправе оспорить их в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, поскольку иной порядок оспаривания данных актов законодательством не предусмотрен32.

Более развернутую позицию по этому вопросу

выразил в свое время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, разъяснивший, что при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.1 КоАП РФ), в том числе по изъятию вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ), аресту товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ), судам следует иметь в виду, что самостоятельное оспаривание таких решений, действий (бездействия) допускается только до вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности или до направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд. Такие решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам, предусмотренным гл. 24 АПК РФ. При этом рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не приостанавливает производство по делу об административном правонарушении. В случае вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности доводы о незаконности указанных решений, действий (бездействия) подлежат оценке судом при рассмотрении дела об оспаривании такого постановления. В случае направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд доводы о незаконности указанных решений, действий (бездействия) подлежат оценке судом при рассмотрении дела о привлечении лица к административной ответственности. В случае если после возбуждения арбитражным судом дела об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, этим арбитражным судом возбуждено дело о привлечении лица к административной ответственности за это же правонарушение или дело об оспаривании постановления о привлечении лица к административной ответственности за это же правонарушение, суд на основании ч. 21 ст. 130 АПК РФ объединяет эти дела в одно производство для их совместного рассмотрения33.

Между тем по общему правилу вопросы о судьбе примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении разрешаются в постановлении по

делу об административном правонарушении (ст. 29.10 КоАП РФ).

Но приведенная правовая позиция, конечно, заслуживает поддержки. Иное приводило бы к тому, что вне сферы судебного контроля оставались бы действия и решения правоохранительных органов в достаточно крупном сегменте правоприменительных отношений - в области административного преследования.

Вместе с тем само по себе наличие указанной правовой позиции свидетельствует, с одной стороны, о том, что между административным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях нет непреодолимой преграды, абсолютно исключающей возможность выстраивания единого административно-процессуального законодательства на базе Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С другой стороны, указанная правовая позиция может восприниматься как подтверждение несовершенства нормативного оформления адми-нистративно-деликтной процессуальной формы. Так, если вновь обратиться к уголовно-процессуальному закону, то вопрос оспаривания решений и действия (бездействия) должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование, процессуально разрешен. Судебный порядок рассмотрения жалоб предусмотрен ст. 125 УПК РФ, согласно ч. 1 которой постановления органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления.

Конечно, процедура рассмотрения дела об административных правонарушениях, равно как и пересмотр не вступивших в законную силу актов по такому делу не столь продолжителен, как при разрешении уголовного дела, особенно по той категории дел об административных правонарушениях, сроки рассмотрения которых исчисляются часами и днями. Так, согласно ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнуто-

го административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4); дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности (ч. 5).

Очевидно, что подобное снижение сроков рассмотрения отдельных категорий дел об административных правонарушениях обусловлено, в числе прочего, тем, чтобы лицо, привлекаемое к административной ответственности, не претерпевало ограничения своих прав продолжительное время без санкции суда на такое ограничение, которая требуется, в том числе, в силу конституционных предписаний34. Само по себе такое ограничение могло бы стать предметом судебного контроля, однако этого не происходит как раз в силу сокращенных сроков разбирательства по делу об административном правонарушении. В противном случае это приводило бы к увеличению нагрузки на судебную систему, которой в таком случае приходилось бы, по сути, дважды устанавливать одни и те же обстоятельства.

Приведенная позиция направлена на восполнение пробела правового регулирование - отсутствия в законодательстве об административных правонарушениях возможности самостоятельного обжалования не итоговых актов, вынесенных при производстве по делу об административном правонарушении.

О понимании пробельности правового регулирования в рассматриваемом аспекте свидетельствует и опубликованная Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, п. 5.4.4 которой гласит, что нормы, посвященные процедуре применения уполномоченным органом обеспечительных мер в производстве по делу об административном правонарушении, требуют не только комплексного совершенствования на предмет их более четкой регламентации, но и закрепления требований к их процессуальному оформлению, а также процедур оспаривания действий (решений) органов административной юрисдикции, применивших такие меры, детальной проработки сроков, на которые такие меры вводятся, порядка продления данных сроков, порядка отмены соответствующих обеспечительных мер и т. д.35

Под действиями и решениями, осуществляемыми при производстве по делам об административных правонарушениях и не являющимися итоговыми актами, понимаются действия и решения по применению мер обеспечения про-

изводства по делам об административных правонарушениях. Данные действия, совершаемые при привлечении лица к административной ответственности, подлежат надлежащему процессуальному оформлению - протоколированию. Всякий протокол, составленный по делу об административном правонарушении, признается доказательством (ст. 26.2 КоАП РФ) и является документом, формирующим материалы дела. Будучи доказательством по делу об административном правонарушении, каждый протокол оценивается по правилам ст. 26.11 КоАП РФ, прежде всего, с точки зрения допустимости, поскольку не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ). Сама по себе возможность автономной проверки законности процессуального правоприменительного действия и решения вне рамок производства по конкретному делу об административном правонарушении привела бы к существенному затягиванию разбирательства и неоправданной нагрузке на судебную систему. Поэтому следует признать, что сложившаяся модель правовой регламентации, при которой право на автономную судебную защиту признается за лицом, подвергшимся административ-но-деликтному преследованию и претерпевающим неблагоприятные правовые последствия по прекращенному (не возбужденному) делу об административном правонарушении, принципиально обоснована и оптимальна. Следовательно, речь можно вести только в ракурсе надлежащей формализации соответствующей процедуры и ее последующего совершенствования, с тем чтобы обеспечить развитие оптимальной административно-деликтной процессуальной модели как полноценной правовой основы разбирательства соответствующей категории дел.

И если исходить из того, что «сегодня превалирует точка зрения о самодостаточности института производства по делам об административных правонарушениях, что не позволяет включить его в структуру административного судопроизводства, регламентированного КАС РФ»36, то, соответственно, именно законодательство об административных правонарушениях должно содержать механизм проверки действий (решений), совершенных (принятых) при осуществлении производства по делу об административном правонарушении для случаев, когда осуществить такую проверку невозможно в порядке рассмотрения дела об административном правонарушении.

Практическая потребность в таком механизме, о чем свидетельствует судебная практика, -лучший аргумент в пользу появления специаль-

ного порядка рассмотрения споров о законности применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении на базе законодательства об административных правонарушениях.

1Хазанов С. Д. Важные вопросы науки административного права // Административное право на рубеже веков : межвуз. сб. науч. трудов. Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2003. С. 28.

2 См.: Нобель Н. А. К вопросу о понимании правосудия при рассмотрении судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2020. № 6. С. 28-31.

3 Шергин А. П. О понимании административного судопроизводства // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 752. (Юбилеи, конференции, форумы ; вып. 7).

4 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 619.

5 Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9-21.

6 См.: Проблемы развития процессуального права России : монография / А. В. Белякова, Л. А. Воскоби-това, А. В. Габов [и др.] ; под ред. В. М. Жуйкова. М. : Норма : Инфра-М, 2016. 224 с.

7 Там же.

8 Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 129.

9 О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 апреля 1988 г. № 4. Пункт 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10 О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2. Пункт 7. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11 Глава 22 названного Кодекса устанавливает производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

12 Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Судебная власть / под ред. И. Л. Петрухина. М. : ТК Велби, 2003. С. 711.

13 Клеандров М. И. О линейке понятий «административное правонарушение», «уголовный проступок» и «преступление» // Мировой судья. 2017. № 7. С. 3-12.

14 Серков П. П. Административная ответственность в российском праве : современное осмысление и новые подходы : монография. М. : Норма : Инфра-М, 2012.

15 Каплунов А. И. Административная ответственность как форма административного принуждения // Сибирское юридическое обозрение. 2019. № 4. С. 518-524.

16 Романов А. А. Соотношение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства // Российский юридический журнал. 2017. № 1. С. 131-136.

17 Серков П. П. Административная ответственность в российском праве. С. 310.

18 Стахов А. И. Судебное административно-процессуальное законодательство : понятие, особенности предмета регулирования, проблемы и перспективы систематизации // Административное право и процесс. 2016. № 9. С. 21-25.

19 Шишкина О. Е. Судебное разбирательство по делам об административных правонарушениях : поиск конституционных рамок и стандартов правосудия (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 3. С. 19-27.

20 Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства. С. 9-21.

21 Шергин А. П. Указ. соч. С. 758.

22 Студеникина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России : проблемы совершенствования процессуального законодательства : по материалам науч.-практ. конф. (Москва, 28 мая 2001 г.). М., 2001. С. 177.

23 Петрухин А. А. Судебно-административная юрисдикция : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

24 Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства. С. 9-21.

25 Там же.

26 Романов А. А. Указ. соч. С. 131-136.

27 Там же.

28 В подтверждение этого можно напомнить положения ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, согласно которым производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае: признания утратившими силу закона или его положения, устанавливаю-

щих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность: (п. 5); наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, либо постановления о возбуждении уголовного дела (п. 7).

29 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. № 11-КАД20-4-К6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

30 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021) : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 7 апреля 2021 г. Пункт 52. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

31 Там же.

32 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года : утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 марта 2007 г. Вопрос № 6. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

33 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях : постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10. Пункт 31. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».

34 К примеру, согласно Конституции Российской Федерации до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22).

35 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

36 Романов А. А. Указ. соч. С. 136.

Конституционный Суд Российской Федерации Constitutional Court of the Russian Federation

Новиков А. В., кандидат юридических наук Novikov A. V., Candidate of Legal Sciences

e-mail: A_V_Novikov@mail.ru e-mail: A_V_Novikov@mail.ru