Концептуальные подходы к развитию правового института бюджетной ответственности в российском законодательстве

8.7. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА БЮДЖЕТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Трошкинёва Евгения Валерьевна, аспирантка кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация: в статье рассматриваются концептуальные подходы к развитию правового иститута бюджетной ответственности. Обсуждаются вопросы, касающиеся понятия и содержания правового института бюджетной ответственности в российском законодательстве, а также рассматривается названный институт с точки зрения современного этапа развития теории права. Выделяются принципы института бюджетной ответственности. Обращается внимание на необходимость приведения норм бюджетного законодательства в соответствие с международными нормами.

Ключевые слова: институт, правонарушение, юридическая ответственность, концепция, бюджетное право, Конвенция ООН против коррупции, публичные финансы, бюджетная ответственность

THE CONCEPTUAL APPROACHES TO LEGAL INSTITUTION DEVELOPMENT BUDGET RESPONSIBILITY IN THE RUSSIAN LEGISLATION

Troshkinyova Eugenia V., PhD student the department of state regulation, law service of state and reginal organs, Russian Academy of State Service at the President of Russian Federation

Annotation: In the article are considered conceptual questions of development legal institute of budgetary responsibility. There are questions, concerning concepts and maintenances of budgetary responsibility in the Russian legislation, and also development of the granted institute from the point of view of the modern theory of the right are mentioned. Principles of institute of budgetary responsibility are allocated. The attention to necessity of reduction of rates of the budget legislation according to the international law rates.

Keywords: legal institute, violence, legal

responsibility, concept, budget law, United Nations Convention against Corruption, public finance, budget responsibility

Проблемы юридической ответственности за правонарушения находятся в центре внимания отечественного правоведения, это одна из важнейших тем юридической науки. Так как без налаженной системы ответственности право становится ненадежным и

бессильным, и не оправдывает возлагаемые на него социальные ожидания.1

В настоящее время в юридической науке отсутствует единство во взглядах о понятии института юридической ответственности, его правовой природе и функциональном предназначении, а также о количестве элементов, составляющих данный правовой институт. В научных исследованиях происходит смешение терминологии, отождествление понятий «вид юридической ответственности» и «видовой институт юридической ответственности», остаются неразрешенными проблемы его соотношения со смежными правовыми институтами и разновидностями функциональных связей.

В юридической науке отсутствует единство во мнениях о том, сколько существует отраслевых институтов юридической ответственности и все ли отрасли права содержат его в своей структуре.

В свою очередь, в сфере бюджетной практики вопросы правонарушений и ответственности исследованы не в полной мере.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что проблема правонарушений и института юридической ответственности изучается довольно давно, однако, мало кто исследовал их в непосредственном взаимовлиянии и взаимодействии как парные категории.

Рассмотрим институт бюджетной ответственности с точки зрения современного этапа развития теории права.

Как правило, институт юридической ответственности понимается, как предусмотренная правовыми нормами обязанность участника конкретных правоотношений претерпевать неблагоприятные для него последствия, совершенного им в рамках этих правоотношений, правонарушения.

Однако, конкретное понимание института бюджетной ответственности традиционно остается дискуссионным.

Рассмотрение института бюджетной ответственности в последнее время находится в поле внимания современной юриспруденции. Следует отметить, что в советской юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер.

Отсутствие разработанной теории института бюджетной ответственности объясняется в первую очередь тем, что за нарушения бюджетного законодательства существовала лишь административная от-ветственность.2 Так, Д.Н. Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права, и, в частности, финансового права.

Термин "финансовая санкция" впервые используется законодателем в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О государственной налоговой службе РСФСР", а термин "финансовая ответственность" - в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей".3

1 Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // В кн.: Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2002.

2 См.. Хаменушко И.В. О правовой природе финансовых санкций. // Ваш налоговый адвокат. Советы юриста. - М.: Изд-во ФБК-ПРЕСС, 1997.

3 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юристъ, 2000.

Таким образом, проведенный анализ приводит нас к выводу о том, что подход к вопросу о правовой природе ответственности в бюджетной сфере напрямую зависит от позиции исследователя по вопросу об отраслевых границах и месте административного, финансового и налогового права в правовой системе. Учитывая выявленную особенность, необходимо различать три позиции по вопросу о бюджетной ответственности.

Первую группу составляют ученые - администрати-висты (АЛ. Алехин, Д.Н. Бахрах, Л.А. Калинина, Л.Ю. Кролис, и др.), которые не исследуя по существу вопрос о бюджетной ответственности, тем не менее, рассматривают последнюю в качестве административной. Показательно, что в работах представителей этого подхода, как уже указывалось выше, преобладает мнение об административно-правовой природе самого финансового права (например, поддерживается позиция о том, что оно возникло путем выделения из административного), либо область финансовоправового регулирования полностью или частично отнесена к предмету административного права. Здесь же необходимо отметить, что в ряде случаев практика Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов так же прямо отрицает существование самостоятельной налоговой ответственности, рассматривая ее как разновидность административной.

Вторая группа ученых - специалисты по финансовому (бюджетному) праву (Е.Ю. Грачева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Н.И. Химичева и др.), которые рассматривают бюджетную и налоговую ответственность как разновидность финансовой ответственности.4 Однако, в большинстве работ представителей этой точки зрения, круг конкретных примеров финансовой ответственности собственно налоговой и ограничивается. Естественно, что для апологетов такой точки зрения, изъятие налоговой и бюджетной ответственности из сферы финансово-правового регулирования вообще лишает финансовое право самостоятельного отраслевого вида ответственности (ведь ответственность в бюджетной сфере практически полностью закреплена в КоАП РФ) и в ряде работ рассматривается как "покушение" административно-правовой науки на отраслевую самостоятельность финансового права, возвращение к научным спорам прошлого века.

В третью группу условно могут быть объединены ученые (А.В. Брызгалин, С.А. Герасименко, А.В. Зимин, С.Г. Пепеляев, Э.М. Цыганков и др.), в работах, с одной стороны, не указывается мнение автора о степени обособленности налогового права от финансового (не рассматривается и вопрос о соотношении финансового и налогового права), а с другой, налоговая и бюджетная ответственность рассматриваются в качестве разновидностей административной ответственности.

Таким образом, очевидно, что существуют различные определения понятия "институт юридической ответственности", однако большинство из них сводится к тому, что указанная ответственность рассматривается как правовое отношение, возникающее между государством и правонарушителем, в результате возникновения которого на нарушителя норм права возлагается обязанность нести неблагоприятные последствия за свое деяние. При этом государство традиционно рассматривается в качестве верховного арбитра. В за-

4 Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды // В кн.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой,

Г.П.Толстопятенко. - М.: ООО "ТК Велби", 2003.

рубежных странах, естественно, понятие институт юридической ответственности рассматривается несколько шире, в том числе, через включение в круг возможных субъектов правонарушения государства и его органов.

На основе анализа различных точек зрения и действующего законодательства можно сделать вывод, что каждая из концепций отражает определенную черту, но не раскрывает явления юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства в целом, а в некоторых концепциях отражаются или свойства субъекта юридической ответственности, или процессуальная деятельность компетентных органов, протекающая в рамках правовых отношений.

Согласно закрепленной в главе 28 Бюджетного кодекса РФ норме - дефиниции, таким бюджетным правонарушением выступает всякое преступление установленного бюджетным законодательством публичного правопорядка в сфере бюджетного процесса:

1) составления и рассмотрения проектов бюджетов;

2) утверждения бюджетов;

3) исполнения бюджетов;

4) контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, можно предположить, что институт бюджетной ответственности - разновидность юридической ответственности, которая представляет собой возникшее из правонарушения правовое отношение между государством в лице его специальных органов и лицом, нарушившим нормы бюджетного права, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права.

Можно выделить принципы института бюджетной ответственности:

Во-первых, она опирается на государственное принуждение.

Во-вторых, является формой реализации санкций, предусмотренных нормами права.

В-третьих, наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением.

В-четвертых, выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя.

Данное понимание основано на том, что бюджетное право носит "отпечаток" государственного и административного права, хотя, нам представляется неправомерным включать финансовые отношения в управленческие. В частности, в области финансовых отношений существуют не только конкретные юридические отношения, по примеру административно-правовых отношений, но и правовые связи, предполагающие комплексы всеобщих прав и обязанностей, которые вытекают за рамки подобных правоотношений. По мнению же Н.И.Химичевой, которая рассматривает новое содержание финансового права Российской Федерации в условиях рыночной экономики и коренных политических реформ, анализируя важнейшие институты этой отрасли права - финансовый контроль, государственные и муниципальные доходы и расходы, вопросы налогообложения физических и юридических лиц, правовой режим финансов государственных и муниципальных предприятий, государственный и муниципальный кредит, и др. отмечает, что бюджетное право занимает неизменное и прочное место в особенной части финансового права, не вызывая каких-

либо возражений или других мнений по этому поводу.5 Поэтому вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства должны рассматриваться как охранительные механизмы обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы, не являясь исключением из общего порядка построения финансовой системы государства.

Основания юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства (ст. 283 «Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» БК РФ) могут рассматриваться как особый вид юридической ответственности, так как она предусматривает возможность применения к правонарушителям как репрессивных, так и правовосстановительных мер.

Таким образом, ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства охватывает штрафную и правовосстановительную ответственность, которые основываются на различных по правовой природе мерах государственного принуждения.

Особая социально-правовая природа ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства повлекла за собой сложную структуру законодательного закрепления подобных норм. Поэтому оправданной является унификация правовых норм, регулирующих властные отношения, возникающие в связи с привлечением к ответственности за совершение противоправных деяний в сфере бюджетных правоотношений.

Содержание статьи 281 Бюджетного кодекса РФ косвенно подтверждает правомерность обоснованного нами в доктрине бюджетного права, вывода о том, что все бюджетно-правовые вопросы могут рассматриваться сквозь призму бюджетного процесса как процедурно-процессуальной деятельности субъектов бюджетного права, в рамках которой собственно и возникают, изменяются, прекращаются бюджетные правоотношения.6

В статье 282 Бюджетного кодекса РФ установлен исчерпывающий перечень тех мер государственного принуждения (воздействия), которые могут применяться к нарушителям бюджетного законодательства.

В действующем бюджетном законодательстве предпринята попытка сформировать систему мер юридической ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако, указанная попытка, по сути, увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права в этой части по-прежнему оставляет желать лучшего. Указанное обстоятельство в свете известных организационных, политических, криминалистических и т.д. проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития системы бюджетного федерализма нелишний раз подчеркивает насущность задачи дальнейшего совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства, и, в первую очередь, повышения эффективности мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Для этого, по нашему мнению, необходимо внесение соответствующих изменений в бюджетное и административное законодательство. Очевидна необходимость урегулировать вопросы юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства и регламентировать санкции и порядок их реализации

5 Химичева Н.И. Финансовое право. - М. Норма, 2004.

6 См. подр.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс. - М.: Эксмо, 2005.

непосредственно в нормах БК РФ по аналогии с тем, как схожие задачи решаются в статьях 116-129 и 132136 Налогового кодекса Российской Федерации. Для решения этой задачи, необходимо внесение соответствующих изменений в статьи 289-306 БК РФ.

Нормы БК РФ об ответственности разработаны без согласования с Налоговым, Гражданским кодексами РФ, законодательством о местном самоуправлении во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.

Исходя из сказанного можно сделать ряд выводов:

Во-первых, институт юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства -это межотраслевой, функциональный, регулятивноохранительный институт права, закрепляющий и (или) оказывающий динамическое воздействие на наиболее важные общественные отношения в бюджетной сфере, а в случае их нарушения регулирующий отношения ответственности, возникающие из юридического факта правонарушения.

Во-вторых, институт юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства характеризуется следующими признаками:

- обладает системностью и относительной обособленностью, императивным методом в качестве основного, а также диспозитивным и поощрительным в качестве дополнительного;

- до факта совершения правонарушения предметом его регулирования выступают - наиболее важные общественные отношения в бюджетной сфере;

- в случае совершения правонарушения предметом его регулирования становятся материальные отношения ответственности;

- является публичным институтом материального права;

- обладает сложной структурой и включает в себя различные субинституты юридической ответственности;

- выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную и воспитательную функции; характеризуется сложными взаимосвязями координации и субординации.

В-третьих, институт юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства участвует в регулировании отношений, которые не являются конфликтными.

Таким образом, институт бюджетной ответственности шире, чем указанные в Бюджетном кодексе (ст. 283) основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, это обусловлено также и тем, что система юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства - взаимозависимая, взаимодействующая совокупность субинститутов юридической ответственности и отдельных их норм, соблюдение которых обеспечивает правопорядок, а применение их при совершении правонарушения восстанавливает правопорядок, наказывает правонарушителя и предупреждает совершение им новых правонарушений.

Это детерминировано тем, что институт юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства характеризуют генетические, субординационные и координационные связи, находясь в системе правового регулирования. Генетические связи подчеркивают родство и происхождение некоторых видов юридической ответственности. На определен-

ном этапе развития общественных отношений и законодательства из института гражданско-правовой ответственности выделилась материальная ответственность, из административной - финансовая, из уголовной - уголовно-исполнительная (дисциплинарная ответственность осужденных) и административная.

Нормы юридической ответственности общеобязательны. Однако общеобязательность норм юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства проявляется не столько в обязанности правонарушителя подвергнуться мерам государственного принуждения, сколько в обязанности всех субъектов правоотношений соблюдать правило поведения, изложенное в норме права, и действовать правомерно.

Правовая норма содержит две основных позиции:

- во-первых: какие деяния необходимо совершать (или воздержаться от их совершения);

- во-вторых: какие негативные последствия могут наступить для правонарушителя в случае нарушения предписания, содержащегося в диспозиции правовой нормы, или какие позитивные последствия наступят при активном правомерном поведении.

По своему функциональному предназначению нормы юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства выполняют регулятивную, карательную, превентивную, воспитательную и восстановительную функции.

Такой вывод вытекает из самой логики правового регулирования и свойств права в целом. Причем регулятивное воздействие первично по отношению к охранительному. Регулирование происходит как до, так и после совершения правонарушения. После совершения правонарушения регулирование выражается в регламентации обязанностей компетентных органов.

В связи с серьезностью проблем, которые сегодня порождает коррупция во всем мире, а также возникновению дестабилизирующих векторов развития в экономике и политике подрывающих демократические институты и наносящих ущерб устойчивому развитию и правопорядку в 2003 году была принята «Конвенция ООН против коррупции».

Надо отметить, что мировое сообщество выработало достаточно четкие юридические определения криминальных проявлений коррупции. Они содержатся в таких документах, как Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999г.), Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000г.) и Конвенция ООН против коррупции (декабрь 2003 г.). Россия подписала все эти три документа, но пока ратифицировала в 2006 г. только Конвенцию 2003 г. Кроме того, по непонятным причинам Россия не участвовала в подписании Конвенции Совета Европы по гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.).

Вместе с тем, наше законодательство до сих пор не приведено в соответствие с международными нормами. Следовательно, это одна из важнейших задач и ее необходимо осуществить в кратчайшие сроки, поскольку в Конституции РФ закреплен приоритет норм международного права.

Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Россией в 2006 году особое внимание обращает на бюджетные правонарушения (статьи 15-27).

Таким образом, положения Конвенции имеют юридическую силу на территории Российской Федерации. Но принимая во внимание, что некоторые положения Конвенции не в полной мере находят отражение в россий-

ском законодательстве, полагаем, что на территории Российской Федерации соответствующие нормы Конвенции должны быть интегрированы в законодательство Российской Федерации.

Учитывая, что Конвенция содержит большое количество норм, регламентирующих вопросы бюджетной ответственности, включение этих норм в Уголовный кодекс Российской Федерации полагаем нецелесообразным.

В этой связи, на наш взгляд, может быть разработан самостоятельный федеральный закон, устанавливающий ответственность за финансовые правонарушения. Аналогичная практика правового регулирования имеется за рубежом, так например, в некоторых странах принят Уголовный кодекс о преступлениях в сфере публичных финансов, в ФРГ - специальные финансовые суды общей юрисдикции по рассмотрению уголовных и административных деяний в сфере публичных финансов.

Таким образом, исследование правового института бюджетной ответственности может создать предпосылки для будущего федерального закона об уголовной ответственности в сфере публичных финансов.

«Международно-правовое регулирование финансовых отношений является неотъемлемой частью российского финансового права, испытывающего активное влияние различных форм финансово - правового регулирования, существующего в мировом хозяйстве (договоров, конвенций, обычаев, судебной практики, модельных и типовых актов, национальные норм развитых стран мира).»

В статье 9 Конвенции «Публичные закупки и управление публичными финансами» отмечается, что важнейший принцип противодействия коррупции - содействие прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами. Такие меры должны предполагать: процедуры утверждения национального бюджета; своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах; систему стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора; эффективные и действенные системы управления рисками и внутреннего контроля.

Ратификация конвенций ООН вызовет потребность в усовершенствовании уголовного, уголовно-

процессуального, административного, оперативнорозыскного, гражданского, бюджетного и банковского законодательства.

Например, в Конвенции ООН говорится о необходимости действенного предупреждения коррупции. Предлагается, в частности, добиваться большей прозрачности в финансировании политических партий, в управлении общественными финансами, в процедуре утверждения национального бюджета. Предлагается вводить международно-правовые стандарты бухгалтерского учета и аудита, принимать процедуры, позволяющие населению получать информацию о процессах принятия решений.

Минфином разработан документ - «Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года», которая утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101 -р. Эта программа разработана в соответствии с требованиями президентских Посланий Дмитрия Медведева и «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года». Новая программа требует полного пересмотра всех бюджетных процедур. Начиная с 2011 года финансы будут выделяться не на основании ве-

домственных заявок и смет, а только в соответствии с целями долгосрочных целевых программ. Составными частями этих ДЦП должны быть сформулированы конкретные количественные показатели, к которым стремятся российские власти и на достижение которых они и тратят бюджетные деньги.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. //Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст.3823.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. //Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №1, ст.1.

3. Конвенция ООН против коррупции (2003) //Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 26, ст.2780.

4. Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010 -2011 годы» //Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 16, ст.1875.

5. Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды // В кн.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. - М.: ООО "ТК Велби", 2003.

6. Карасева М.В. Финансовое право, Учебник. - М.: Юристъ,2000.

7. Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // В кн.: Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2002.

8. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс. - М.: Эксмо, 2005.

9. Хаменушко И.В. О правовой природе финансовых санкций. // Ваш налоговый адвокат. Советы юриста. - М.: Изд-во ФБК-ПРЕСС, 1997.

10. Химичева Н.И. Финансовое право. - М.:Юрист, 2004.

РЕЦЕНЗИЯ

Статья Трошкинёвой Е.В. посвящена актуальным проблемам развития правового иститута бюджетной ответственности в российском законодательстве. Правовой институт рассматривается с точки зрения современного этапа развития теории права. По новому рассмотрены вопросы правового обеспечения института бюджетной ответственности. Обращается внимание на необходимость приведения норм бюджетного законодательства в соответствие с международными нормами. Тема, затронутая в статье, является новой для науки финансового права, содействует осмыслению современных категорий и понятий, показывает творческую зрелость автора. Статья может быть рекомендована к публикации в юридическом журнале, рекомендованном ВАК.

Профессор кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

д.юн, Г.В. Петрова