Конституционно-правовая ответственность политических партий за нарушение принципа невмешательства в деятельность органов публичной власти

УДК 342.4

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРИНЦИПА НЕВМЕШАТЕЛЬСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

© Хертуев Р. Ю., 2011

В статье рассмотрены основания и меры конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение принципа невмешательства в деятельность органов публичной власти. Отмечается, что санкциями конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение принципа невмешательства в деятельность органов публичной власти являются отказ в государственной регистрации политической партии и принудительная ликвидация политической партии.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность; вмешательство в деятельность органов публичной власти; ликвидация политической партии; отказ в государственной регистрации.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее — Федеральный закон «О политических партиях») [1] основными целями политической партии являются: 1) формирование общественного мнения; 2) политическое образование и воспитание граждан;

3) выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

4) выдвижение кандидатов на выборах в органы публичной власти, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов. Из этого следует, что деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти [2].

Таким образом, именно политическая партия является единственным коллективным субъектом права, который уполномочен на непосредственное взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Реализация такой публичной функции политической партии проявляется в различных формах. Так, в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» политическая партия: 1) вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления,

участвовать в выборах и референдумах, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия (ст. 26);

2) может предлагать кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст. 26.1); 3) имеет право получать государственную поддержку, в том числе через государственное финансирование (ст. 32).

Однако, несмотря на тесное взаимодействие органов публичной власти и политических партий, деятельность указанных субъектов должна строиться на строгом соблюдении принципа взаимного невмешательства. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях», вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Данный принцип деятельности политических партий запрещает различные формы внедрения политических партий в деятельность органов публичной власти, что выражается в законодательно установленном запрете на создание структурных подразделений политических партий в органах

публичной власти. Исключение составляют лишь те органы публичной власти, которые сформированы на началах партийного представительства. Таким образом, установленный п. 1 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях» принцип невмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти является гарантией недопущения сращивания органов государства с партийными структурами.

С установлением в Российской Федерации основ многопартийности и прекращением монополии «руководящей» партии1 данный конституционно-правовой принцип приобрел особое значение, как гарант недопустимости возврата к однопартийному авторитарному режиму. В этой связи примечательным является решение Конституционного Суда Российской Федерации по «делу КПСС» [3], в котором был установлен факт сращивания партийных структур с государственным аппаратом. Так, в частности, Конституционным Судом указывается, что:

1) оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления;

2) назначение высших должностных лиц, присвоение генеральских званий продолжало осуществляться только с согласия ЦК КПСС;

3) органы КГБ являются политическими, осуществляют мероприятия ЦК КПСС и работают под его непосредственным руководством; руководящие работники КГБ входят в партноменклатуру; приказы председателя КГБ издаются с одобрения ЦК КПСС.

В итоге Конституционным Судом резюмируется, что руководящие структуры КПСС И КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Поэтому, признав конституционность ликвидации КПСС, Конституционный Суд одновременно с этим фактически подтвердил недопустимость невмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти.

На основании изложенного выше можно сделать вывод, что принцип недопустимости вмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти, являясь одной из характеристик демократического государства, выступает необходимым условием функционирования политических

партий в Российской Федерации. Очевидно, что нарушение принципа недопустимости вмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти должно с неотвратимостью влечь применение мер юридической ответственности. В науке конституционного права повсеместно признается существование конституционноправовой ответственности как отраслевой разновидности юридической ответственности. В связи с этим попытаемся рассмотреть основания и меры конституционно-правовой ответственности политических партий за деяния, связанные с нарушение указанного принципа.

По нашему мнению, конституционноправовая ответственность политической партии представляет собой отрицательную государственно-правовую оценку деятельности политической партии, выражающуюся в принудительном лишении, ограничении либо непредоставлении конституционного статуса политической партии. В зависимости от характера совершенного конституционного правонарушения к политической партии может быть применена:

1) мера конституционно-правовой ответственности, направленная на непредостав-ление конституционного статуса — отказ в государственной регистрации политической партии;

2) мера конституционно-правовой ответственности, направленная на ограничение конституционного статуса — приостановление деятельности политической партии;

3) мера конституционно-правовой ответственности, направленная на лишение конституционного статуса — принудительная ликвидация политической партии по решению суда.

Из этого следует, что негативная составляющая санкции конституционно-правовой ответственности политической партии обращена на конституционный статус политической партии, который в результате применения меры конституционно-правовой ответственности может быть ограничен либо утрачен (лишен либо не предоставлен вовсе).

Анализ положений Федерального закона «О политических партиях» позволяет выделить следующие меры конституционно-правовой ответственности политических партий, применяемые за конституционные правонарушения, связанные с нарушением принципа недопустимости вмешательства

политических партий в деятельность органов публичной власти.

Во-первых, политической партии может быть отказано в государственной регистрации, в случае если: 1) в наименовании политической партии используется наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) в символике политической партии используется символика Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и иностранных государств, либо символика, которая оскорбляет или порочит Государственный флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств. Данное основание конституционно-правовой ответственности политических партий установлено подп. «б» п. 1 ст. 20, а также находящимися с ним в системной связи ст. 6 и 7 Федерального закона «О политических партиях».

Как нам представляется, отказ в государственной регистрации политической партии является самостоятельной мерой конституционно-правовой ответственности, которая применяется к созданной на учредительном съезде политической партии, и направлена на непредоставление конституционного статуса зарегистрированной политической партии.

Использование политической партией наименования органов публичной власти, а также символики органов публичной власти свидетельствует о том, что политическая партия пытается собой подменить деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, по делу о ликвидации и запрете деятельности Владивостокской общественной организации «Независимая общественная прокуратура» Верховным Судом Российской Федерации указывается, что использование общественной организацией слова «прокуратура» и закрепление в уставе организации положения об общественном контроле за законностью является незаконным, означающим вмешательство в деятельность органов государственной власти [4].

Государственная символика Российской Федерации находится под особой правовой охраной со стороны государства. Федеральным конституционным законом от 25 дека-

бря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» [5] и Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» [6] установлены императивные правила использования официальной государственной символики. Любые иные формы использования официальной государственной символики являются противоправными и влекут установленные законом меры юридической ответственности. Так, статьей 17.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [7] установлена ответственность за незаконные действий по отношению к государственным символам Российской Федерации. Статьей 329 Уголовного кодекса Российской Федерации [8] установлена уголовная ответственность за надругательство над государственным гербом и флагом Российской Федерации. По нашему мнению, в конституционно-правовой сфере принцип неприкосновенности государственной символики находит свое отражение в установленных для политических партиях запретах на использование государственной символики.

Таким образом, мера конституционноправовой ответственности политических партий за нарушение принципа невмешательства в деятельность органов публичной власти в форме отказа в государственной регистрации возможна по двум основаниям:

1) использование наименования или символики органов публичной власти;

2) использование символики, которая оскорбляет либо порочит официальную символику Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К политической партии за нарушение принципа невмешательства в деятельность органов публичной власти также может быть применена такая мера конституционно-правовой ответственности, как принудительная ликвидация по решению. Применение указанной санкции конституционноправовой ответственности возможно в следующих случаях:

1) создание структурных подразделений политической партии в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организаци-

ях (п. 4 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях»);

2) осуществление деятельности политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях (п. 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях»).

Установление указанных случаев в качестве самостоятельных оснований принудительной ликвидации политической партии является наиболее ярким проявлением принципа недопустимости вмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти. Кроме этого, законодательное закрепление указанных оснований для применения мер конституционноправовой ответственности к политическим партиям полностью согласуется с законодательными требованиями внепартийности при функционировании и комплектовании органов правоохранительной системы и обороны Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» [9] запрещается ведение любой политической пропаганды и агитации, а также деятельность политических партий и образование их структур в Вооруженных Силах Российской Федерации, в других войсках, воинских формированиях и органах; запрещается использование штатных должностей и финансовых средств Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для создания структур и осуществления деятельности политических партий. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [10] создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются; прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Аналогичные положения также можно встретить в Федеральном конституционном

законе от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [11], Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [12], Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» [13], Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» [14], Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [15], Федеральном законе от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» [16], Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [17], Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [18], Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [19], Законе Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» [20], Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [21], Федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» [22], Федеральном законе от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» [23], Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [24].

В связи с этим установление мер конституционно-правовой ответственности за создание и функционирование структурных подразделений политических партий в органах публичной власти нам представляется логичным и последовательным. Однако установленные в п. 4 и 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» законоположения сформулированы законодателем некорректно.

Во-первых, при систематическом толковании п. 4 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» следует вывод, что создание структурных подразделений политических партий в органах публичной власти является нарушением территориального принципа создания политических партий2. Однако, как нам представляется, принцип создания структурных подразделений политических партий по территориальному признаку заключается в следующем: 1) в субъекте Российской Федерации может быть со-

здано только одно региональное отделение;

2) региональные отделения политической партии должны быть созданы более чем в половине субъектов Российской Федерации; 3) минимальная численность регионального отделения должна составлять не менее двухсот членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации численность членов должна составлять не менее четырехсот пятидесяти членов; 4) органы политической партии и ее структурных подразделений должны находиться на территории Российской Федерации; 5) член политической партии может состоять только в одном региональном отделении политической партии — по месту постоянного или преимущественного проживания.

В связи с этим мы полагаем, что запрет на создание и деятельность структурных подразделений политической партии в органах публичной власти связан не с территориальным принципом организации политических партий, а с конституционным принципом невмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти. Сомнительность выделения территориального принципа создания политических партий в п. 4 ст. 9 Федерального закона «О политических партий» подтверждается и в научной литературе. Так, по мнению Лапаевой В. В., невыполнение требований п. 4 и 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» является правонарушением, заключающимся в создании структурных подразделений по производственному признаку [25]. Байкова Т. К. считает, что нарушение п. 4 ст. 9 закона является невыполнением требования о создании структурных подразделений только по территориальному признаку, а нарушение п. 5 ст. 9 закона является нарушением запрета на осуществление партийной деятельности в органах публичной власти [26].

Во-вторых, следует признать неудачной формулировку п. 4 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях», в соответствии с которой запрещается создание структурных подразделений политических партий в негосударственных организациях. Использование в законе категории «негосударственная организация» ведет к размыванию принципа недопустимости вмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти и расширению пределов действия указанного принципа. В свою очередь запрет на осуществление дея-

тельности политической партии в государственных организациях, установленный в п. 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях», оправдан, поскольку существуют некоторые юридические лица, которые органами государственной власти не являются, но осуществляют отдельные государственные полномочия. Так, Центральный банк Российской Федерации юридически является кредитной организацией, однако осуществляет ряд государственных полномочий: проводит единую государственную денежно-кредитную политику, осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение. Поэтому в целях соблюдения принципа невмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти статьей 19 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [27] установлено, что члены Совета директоров Центрального банка не могут состоять в политической партии и занимать в них должности. Таким образом, принцип недопустимости вмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти должен охватывать только деятельность тех субъектов, кто наделен публичными полномочиями.

В заключение отметим, что вмешательство политических партий в деятельность органов публичной власти не может сводиться лишь к созданию структурных подразделений политических партий в органах публичной власти, поскольку возможны и иные способы явного и скрытого вмешательства политических партий в осуществление органов государственной власти и органов местного самоуправления публичной власти. Поэтому нормативное установление четких критериев и форм вмешательства, а также соответствующих мер конституционно-правовой ответственности является задачей для дальнейшего развития законодательства о политических партиях. И

1. Собр. законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

2. По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего п. 2 ст. 3 и п. 6 ст. 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» : постановление Конституционного Суда РФ 1 февр. 2005 г. № 1-П // Собр. законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 491.

3. По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» : постановление Конституционного Суда РФ от 30 нояб. 1992 г. № 9-П // Собр. законодательства РФ. 1993. № 11. Ст. 400.

4. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2002 г. № 56-Г02-10 // Бюл. Верхов. Суда РФ. 2003. № 4.

5. Собр. законодательства РФ. 2000. № 52. Ч. 1. Ст. 5021.

6. Там же. Ст. 5020.

7. Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

8. Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

9. Собр. законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

1O. Собр. Ст. 44У2. законодательства РФ . 1995. № 4У

11. Собр. 1O11. законодательства РФ. 199У. № 9. Ст

1Т. Собр. Ст. 144У. законодательства РФ . 1994. № 1З

1З. Собр. Ст. 62У0. законодательства РФ . 1998. № 51

14. Собр. Ст. 1Т69. законодательства РФ . 1995. № 15

15. Собр. Ст. 1152. законодательства РФ . 200У. № 10

16. Собр. Ст. 2331. законодательства РФ 1998. № 22

1У. Собр. Ст. З586. законодательства РФ . 199У. № 30

18. Собр. Ст. ЗЗ49. законодательства РФ . 1995. № ЗЗ

19. Собр. законодательства Ст. 3215. 20. Рос. газ. 1992. 29 июля. РФ . 2004. № З1

21. Собр. Ст. З649. законодательства РФ 1994. № З5

22. Собр. Ст. 2594. законодательства РФ . 1996. № 22

23. Собр. Ст. З54У. законодательства РФ 1994. № З4

24. Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

25. Лапаева В. В. Ответственность политической партии за нарушение действующего законодательства // Законодательство и экономика. 2002. № 2.

26. Байкова Т. К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

27. Собр. законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 В соответствии со ст. 6 первоначальной редакции Конституции РСФСР Коммунистическая партия Советского Союза является руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций (см.: Ведомости Верхов. Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407).

2 В первом предложении п. 4 установлено, что структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Далее устанавливается, что не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.

Constitutional Liability of Political Parties for Infringement of Principle of Non-inteference in Activity of Bodies of Public Authority

© Khertuev R., 2011

Grounds and measures for constitutional liability of political parties for infringement the principle of noninterference in activity of bodies of public authority are explored. The author notes that the sanctions of constitutional liability of political parties for breaching the principle of non-interference in activity of bodies of public authority provide rejection of state registration of a political party and compulsory liquidation of a political party.

Key words: constitutional liability; interference in activity of bodies of public authority; liquidation of a political party; rejection of state registration.