К вопросу о необходимости активизации процесса формирования конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации

Жеребцова Елена Евгеньевна

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России

Злищева Людмила Алексеевна

старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела Краснодарского университета МВД России

К вопросу о необходимости активизации процесса формирования конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации

В статье исследуются предпосылки и основные тенденции становления и развития конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, выявлены причины, препятствующие процессу их формирования. На основе анализа данных статистики и практической деятельности органов конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации, функционирующих на современном этапе государственно-правового строительства, делается вывод о необходимости создания данного института во всех российских регионах, что невозможно без изменения правового регулирования в исследуемой сфере. Обозначены основные проблемы в области конституционно-правовой политики государства в исследуемой сфере, вносятся отдельные предложения по совершенствованию законодательной базы.

Ключевые слова: федеративное государство, субъект Российской Федерации, правосудие, конституционные (уставные) суды, нормоконтроль, решения.

E.E. Zherebtsova, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of State and Legal Disciplines of the Belgorod Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: zherebtsovae@ gmail.com;

L.A. Zlishcheva, Senior Researcher of Research Department of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: L-lusi-a@mail.ru

About the need of activating of formation process of the constitutional (authorized) justice in subjects of the Russian Federation

In article explored prerequisites and the main tendencies of formation and develop of the constitutional (authorized) courts of subjects of the Russian Federation. Also in article established the reasons interfering process of their formation. On the basis of the analysis of statistical data and practical activities of authorities of the constitutional (authorized) justice of subjects of the Russian Federation functioning at the present stage of state and legal construction, the conclusion about need of creation of this institute for all Russian regions that is impossible without change of legal regulation in the studied sphere is drawn. The main problems in the field of constitutional and legal policy of the state in the studied sphere are designated, separate suggestions for improvement of legislative base are made.

Key words: federal state, subject of the Russian Federation, justice, constitutional (authorized) courts, normative control, decisions.

Провозглашение России федеративным государством предполагает ряд обязательных признаков, включая наличие в субъектах Федерации собственных органов власти, что напрямую зафиксировано в ч. 2 ст. 11

Конституции РФ. Регламентированный в общем виде ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей с точки зрения территории своего действия распространяется не только на федеральный уровень, но и на уровень субъектов Федера-

40

ции, предполагая, в том числе, и наличие судов субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в редакции от 3 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации» (далее - ФКЗ) судами субъектов Российской Федерации являются конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи. Будет справедливым отметить, что формирование конституционного (уставного) правосудия в отдельных субъектах Российской Федерации было начато еще до принятия названного закона, более того, и до принятия Конституции РФ. Ярчайшими примерами тому являются Кабардино-Балкарская Республика и Республика Саха (Якутия), в которых органы судебного конституционного нормоконтроля были созданы еще в 1992 г. В частности, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) был полностью сформирован 17 октября 1992 г. Правовую основу его деятельности составляли Конституция Якутской-Саха ССР 1978 г. (в редакции от 17 октября 1991 г.), Законы Республики Саха (Якутия) от 7 февраля 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия)» и «О порядке деятельности Конституционного Суда Республики Саха (Якутия)». В 2002 г. названные выше специализированные законы прекратили свое действие в связи с принятием Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-з № 363-11 «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве».

Исторический экскурс позволяет признать, что активная деятельность субъектов Федерации по провозглашению на конституционном (уставном) уровне и формированию органов государственной власти была начата после принятия Конституции в России. В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации постепенно стали появляться положения, регламентирующие статус специализированных органов конституционного (уставного) нормо-контроля [1, с. 3]. Например, нормы подобного содержания имеются в ст. 97-99, 101 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в редакции от 20 марта 2014 г.), ст. 104-106 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в редакции от 4 марта 2014 г.), ст. 97, 99, 100 Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. (в редакции от 6 мая 2013 г.), ст. 95-97 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (в редакции от 30 июня 2009 г.), ст. 107-109 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в редакции от 22 июня 2012 г.) и др. Как можно заметить из при-

веденных примеров, первоначально речь шла о формировании конституционного правосудия на уровне таких субъектов, как республики в составе Российской Федерации. Более поздние положения об исследуемом нами институте стали появляться и в законодательстве иных субъектов Федерации. Не принимая в настоящий момент во внимание конституционные суды республик, мы, к сожалению, можем перечислить по пальцам те субъекты Федерации, где реально созданы специализированные судебные нормоконтрольные органы. В качестве положительных примеров выступают Свердловская область, город федерального значения Санкт-Петербург и др. В частности, Уставный суд Свердловской области начал свою работу 15 мая 1998 г. (Закон Свердловской области от 6 мая 1997 г. (в редакции от 9 ноября 2011 г.) «Об Уставном суде Свердловской области»), а Уставный суд Санкт-Петербурга был сформирован 14 сентября 2000 г. (Закон от 24 мая 2000 г. «Об Уставном суде Санкт-Петербурга»). Российская действительность показывает, что и сегодня в данном направлении субъекты Федерации не стоят на месте. Так, в июне текущего года были внесены поправки в устав Иркутской области, предусмотревшие нормы о статусе Уставного суда данной области, реальное создание которого запланировано на 2015 г. Как справедливо указал губернатор Иркутской области С.В. Еро-щенко, «существование Уставного суда является велением времени» [2].

Однако надо с сожалением и некоторой досадой признать, что и на современном этапе государственно-правового строительства мы не можем констатировать завершенность процесса формирования конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации. Практика же тех российских субъектов, где функционируют конституционные (уставные) суды, весьма показательна. Для наглядности проследим динамику вынесенных Конституционным Судом Республики Татарстан итоговых решений. В 2011 г. им было вынесено 13 итоговых решений, 6 из которых составили постановления по делам о проверке конституционности республиканских законов и иных нормативно-правовых актов и 7 - определения, вынесенные по конституционным жалобам граждан на нарушения их конституционных прав и свобод; в 2012 г. - 19 итоговых решений (4 и 15 соответственно), а в 2013 г. - 14, из которых 6 постановлений по жалобам граждан и их объединений на нарушение их конституционных прав и свобод, 8 определений (6 определений об отказе в принятии обращения к рассмотрению

41

и 2 определения о прекращении производства по жалобе). В 2013 г. Конституционный Суд Республики Татарстан давал оценку конституционности положениям следующих республиканских актов: Земельного кодекса (постановление Конституционного Суда Республики Татарстан от 12 февраля 2013 г. № 51-П), Закона от 8 декабря 2004 г. № бЗ-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения» (постановление Конституционного Суда Республики Татарстан от 27 марта 2013 г. № 52-П), Закона от 28 декабря 2007 г. № 69-ЗРТ «О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований Республики Татарстан» (постановление Конституционного Суда Республики Татарстан от 17 мая 2013 г. № 53-П) и др. [3]. Еще более показательны статистические данные и примеры из конституционной практики, отражающие картину обеспечения законности в контексте признания не соответствующими Уставу Свердловской области нормативно-правовых актов данного субъекта Федерации. Так, постановлениями Уставного суда Свердловской области из правового пространства было выведено более 70 положений региональных нормативных правовых актов, в том числе нормы Устава муниципального образования «город Нижний Тагил» (постановление Уставного суда от 7 июля 1999 г. по делу № 7-С5-8/99), положения от 22 мая 2001 г. № 3/4 «О порядке организации и проведения в городе Екатеринбурге митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» (постановление Уставного суда от 25 января 2002 г. по делу № 33, 34-С4-1/2002), Избирательного кодекса Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 10-ОЗ (постановление Уставного суда от 28 августа 2003 г. по делу № 11- С3-9/2003), Закона Свердловской области от 22 декабря 2003 г. № 51-ОЗ «О перечне документов, необходимых для получения на территории Свердловской области отдельными категориями граждан Российской Федерации юридической помощи бесплатно, и порядке их предоставления» (постановление Уставного суда от 26 октября 2004 г. по делу № 6-2-6-04), постановления главы города Екатеринбурга от 17 мая 2005 г. № 455 «Об утверждении Порядка действий Администрации города Екатеринбурга по переводу жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения на территории муниципального образования "город Екатеринбург"» (постановление Уставного суда от 13 октября 2005 г. по делу № 3-5-05), постановления главы города Екатеринбурга от 5 февраля 2001 г. № 116 «Об утверждении Положения, структуры и штатов

районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания» (постановление Уставного суда от 13 февраля 2007 г. по делу № 10-4-1-07), Положения об организации работы по предоставлению компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории муниципального образования «город Екатеринбург» от 24 ноября 2009 г. № 5200 (постановление Уставного суда от 22 ноября 2011 г.), Устава муниципального образования «город Екатеринбург» от 30 июня 2005 г. № 8/1 (постановление Уставного суда Свердловской области от 20 февраля 2014 г.) и др. [4]. Мы видим, что предметом разбирательства выступали не только региональные, но и муниципальные нормативно-правовые акты. Данные статистики и приведенные примеры решений специализированных органов судебного конституционного (уставного) контроля подтверждают востребованность обществом исследуемого нами института, его актуальность, значимость и, безусловно, необходимость создания во всех российских регионах. Необходимость их создания связана с тем, что главное предназначение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации состоит в обеспечении принципа конституционной законности, защищенности личности, реального разделения властей, поскольку они выступают эффективным элементом системы «сдержек» и «противовесов», призваны разрешать конфликты, возникающие между органами иных ветвей власти, защищать общество от применения законов и иных нормативно-правовых актов, носящих антиконституционный характер. Наличие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации придает целостность и завершенность построению государственности на уровне субъектов Федерации.

В связи с этим возникает несколько закономерных вопросов. Прежде всего, в чем же состоят основные причины, препятствующие формированию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, тормозящие этот важный для правового демократического государства процесс? Во-вторых, какие меры, в том числе правотворческого характера, должны быть приняты и реализованы, дабы активизировать данный процесс, «раскачать» органы власти субъектов Федерации в нужном и столь важном направлении? Анализируя процессы, которые затрудняют формирование конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации, можно признать, что

42

речь идет и об объективных, и о субъективных причинах. При этом, безусловно, сам набор данных причин на разных этапах развития российской государственности был различен. В частности, в конце 1990-х гг. в связи с новизной для нашей страны института судебного конституционного (уставного) контроля чаще всего ученые обращали внимание на отсутствие «наработанной практики», материально-технической базы, а также писали о недостаточности должной политической культуры органов власти субъектов Российской Федерации. Так, говоря об «инертности» процесса становления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, В.А. Кряжков отмечал, что она обусловлена тем, что «политическая элита» не заинтересована в появлении в государственном механизме структур подобного рода, не желает изменений «сложившегося баланса сил» и не заинтересована в появлении «дополнительных контролеров» [5, с. 30-31]. Нередко в исследованиях называется и определенная пассивность федерального центра в данном направлении [6, с. 534]. Как верно заметила С.А. Савченко, процесс их создания «не носил синхронного характера и не координировался из федерального центра» [7, с. 10]. Интерес вызывает и такая причина субъективного характера, как «нехватка» на уровне субъектов Федерации высококвалифицированных специалистов, в том числе специализирующихся в государственно-правовой сфере. Конечно, причина подобного рода характерна далеко не для всех субъектов Федерации, она может быть оценена весьма скептично юристами, например, центральной полосы России. Между тем, для ряда российских регионов (например, Дальнего Востока) это по сей день весьма насущная проблема.

Нередко исследователи института конституционного (уставного) нормоконтроля акцентируют внимание и на проблемах финансово-экономического характера. В частности, на начальном этапе формирования конституционного (уставного) правосудия в качестве причин, затрудняющих становление данных структур, называли отсутствие средств в бюджетах субъектов Федерации, но сегодня авторы пишут более «мягко» - недостаточность бюджетных средств. При этом ученые предлагают некоторые пути решения проблем подобного рода - использовать при формировании конституционных (уставных) судов принцип сочетания штатной (освобожденной) и внештатной основы. В частности, С.А. Авакьян, критически оценивая штатный (освобожденный) характер создания конституционных (уставных) судов, подчеркивает факт

неоправданности его применения, прежде всего потому, что у судей «небольшой объем работы, а расходы на суды достаточно внушительны» [8, с. 133-134]. Однако полагаем, что, наряду с обозначенными положительными чертами, использование внештатной основы при формировании судейского корпуса имеет и обратную, отрицательную сторону. Возникает вопрос: не отразится ли это на качестве конституционного (уставного) судопроизводства, на качестве выносимых данными органами решений?

Проблемы, связанные с финансированием конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации, имеют определенные предпосылки, заложенные в самих законодательных конструкциях. В силу ограниченности объема проводимого нами исследования проведем сравнительно-правовой анализ лишь некоторых законодательных норм, регламентирующих обозначенную область общественных отношений. Статья 124 Конституции РФ закрепляет, что финансирование судов производится только из федерального бюджета. Установление данного порядка финансирования направлено на обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия. В свою очередь, ст. 3 ФКЗ, регламентируя вопрос о единстве российской судебной системы, предусматривает, что оно обеспечивается путем финансирования из федерального бюджета федеральных судов и мировых судей. Далее ч. 2 ст. 27 ФКЗ устанавливается финансирование конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации за счет бюджетных средств соответствующего субъекта Федерации. Следуя строго букве закона, можно констатировать некоторую коллизионность в регламентации вопроса о финансировании конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Более того, при рассмотрении положений ст. 124 Конституции РФ напрашивается вывод о том, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации «выведены» из единой российской судебной системы. Заметим, что данная проблема неоднократно выступала предметом дискуссий в научных кругах. Например, еще в 2001 г. О.Б. Мироновский в своем диссертационном исследовании подчеркнул, что фактически законодатель устранил конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации из единой судебной системы, что фактически ставит их в зависимость от органов властей субъектов Федерации. В свою очередь, у последних появляется возможность (посредством использования финансовых рычагов) оказывать влияние на деятельность органов

43

судебного конституционного (уставного) контроля и их судей в части содержания выносимых решений [9, с. 12-13].

Надо признать, что нами обозначена лишь часть причин, препятствующих формированию конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Полагаем, что основная из них заложена в конструкции ст. 27 ФКЗ, где установлено: «Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации

может создаваться субъектом Российской Федерации...». Считаем, что возложение на субъекты Российской Федерации обязанности (а не права) создавать конституционные (уставные) суды поставило бы окончательную точку в дискуссии подобного рода и явилось завершающим «аккордом» в создании всех необходимых предпосылок и условий, в том числе правотворческого характера, для завершения процесса формирования конституционного (уставного) правосудия.

1. Жеребцова Е.Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

2. Уставный суд создан в Иркутской области, но заработает только в 2015 г. // Самые актуальные новости. Иркутск. URL: http:// irkutsk.sibnovosti.ru

3. Информация о работе Конституционного Суда Республики Татарстан за 2012 г., 2013 г. // Официальный сайт Конституционного Суда Республики Татарстан. URL: http:// ksrt.ru/?page_id=141

4. Реестр нормативных правовых актов, признанных Уставным судом Свердловской области не соответствующими Уставу Свердловской области // Официальный сайт Уставного суда Свердловской области. URL: http://ustavsud.ur.ru/index.php/index.php?ind=rec henia&catalog=rechenia&id=3

5. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999.

6. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012.

7. Савченко С.А. Особенности конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации // Закон и право. 2013. № 11. С. 9-16.

8. Авакьян С.А. Некоторые проблемы совершенствования конституционного правосудия в Российской Федерации // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати. 2006. № 3.

9. Мироновский О. Б. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2001.

1. Zherebtsova E.E. Competition of the constitutional (authorized) courts of subjects of the Russian Federation: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2003.

2. The Authorized court is created in the Irkutsk region, but will work only in 2015 //The most topical news. Irkutsk. URL: http://irkutsk.sibnovosti.ru

3. Information about the work of the Constitutional Court of the Republic of Tatarstan for 2012, 2013 // Official site of the Constitutional Court of the Republic of Tatarstan. URL: http:// ksrt.ru/?page_id=141

4. The register of the regulations recognized by Authorized court of Sverdlovsk region not corresponding to the Charter of Sverdlovsk region // Official site of Authorized court of Sverdlovsk region. URL: http://ustavsud.ur.ru/index.php/index.php?ind =rechenia&catalog=rechenia&id=3

5. Kryazhkov V.A. The constitutional justice in subjects of the Russian Federation (legal bases and practice). Moscow, 1999.

6. Vitruk N.V. Constitutional justice. Judicial constitutional law and process: study aid. 4th ed., rev. and add. Moscow, 2012.

7. Savchenko S.A. Features of the constitutional (authorized) justice in subjects of the Russian Federation // Law and the right. 2013. № 11. P. 9-16.

8. Avakyan S.A. Some problems of improvement of the constitutional justice in the Russian Federation // The constitutional justice in CIS and Baltic countries: digest of official materials and periodicals publications. 2006. № 3.

9. Mironovsky O.B. Legal status of the constitutional (authorized) courts of subjects of the Russian Federation: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2001.

44