8. 5. К вопросу о видах правовых форм деятельности органов исполнительной власти

8.5. К ВОПРОСУ О ВИДАХ ПРАВОВЫХ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Хахалева Е.В., Краснодар, Северо-Кавказский филиал ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», кафедра государственно-правовых дисциплин, доцент, к.ю.н.

Аннотация. Рассматривается разграничение форм деятельности органов исполнительной власти на правовые и неправовые, выявляются правовые формы - управленческие действия (бездействие). Ключевые слова: управленческие действия (бездействие), орган исполнительной власти

TO THE TYPES OF LEGAL FORMS OF EXECUTIVE AUTHORITIES

Hahaleva E.V., Krasnodar, North-Caucasian branch Howe [VPO] “Russian academy of justice", the docent of the department of state- lawful disciplines, the candidate of juridical sciences

Annotation: Differentiation of forms of activity of

enforcement authorities on legal and not legal Is considered, legal forms - administrative actions (inactivity) come to light.

Keywords: administrative actions (inactivity), enforcement authority

Форма деятельности органов исполнительной власти

- это внешнее оформленное действие органа исполнительной власти (должностного лица), обусловленное его компетенцией. Так как решения и действия органов исполнительной власти направлены на реализацию их задач и функций, то от формы зависит эффект деятельности органов исполнительной власти.

В литературе выработаны виды форм управленческих действий органов исполнительной власти. К сожалению, в законодательстве отсутствует их четкое закрепление, что, несомненно, является негативным фактором, поскольку невозможно определить границы многообразия этих форм, каждая классификация которых имеет право на существование.

Анализ специальной литературы показывает, что формы управленческих действий разграничиваются по содержанию на правотворческую (правоустановитель-ную) и правоприменительную формы; регулятивную и правоохранительную формы; по способу выражения формы подразделяются на письменные, устные и конклюдентные; по целенаправленности разделяются на внутренние (направлены на решение вопросов внутриорганизационного функционирования органа исполнительной власти) и внешние (направлены на осуществление внешних управленческих функций отношению к объектам управления)1.

1 См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. - М., 1970. - С.4; Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. — С.161; Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. М.: мЮи МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. — С.164; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С.284-285; Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.367-369; Старилов Ю.Н. Курс

И.М. Машаров, по сути, поддерживая одну из приведенных выше классификаций, выделяет правотворческую, правораспорядительную и охранительнозащитную формы. Правотворческая форма управленческих действий заключается в разработке и принятии нормативных правовых актов, которые всегда являются подзаконными, так же, как и подзаконен характер самой исполнительной власти. Правоприменительная форма - это способ выражения управленческих действий, заключающийся в принятии индивидуальных правовых актов, направленных на реализацию прав и обязанностей в конкретных ситуациях (например, в связи с применением мер принуждения, направленных на обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц), а также совершении действий юридического характера (например, составление протокола об административном правонарушении)2.

Обратим внимание на классификацию форм управленческих действий (правовых форм), предложенную Ю.М. Козловым. Он, в частности, выделяет по степени юридического выражения основные действия (издание нормативных и индивидуальных правовых актов, заключение административных договоров) и действия, базирующиеся на них, опосредованные правом и влекущие юридические последствия (например, оставление протокола об административном правонарушении); по объему - общеобязательные и адресованные определенным субъектам; по субъектному выражению

- односторонние (нормативные правовые акты) и двух- или многосторонние (административные договоры) и т.д.3

Представляется интерес классификация форм управленческих действий, предложенная Ю.Н. Стари-ловым. Он считает важным выделить публичноправовые и частноправовые формы. Первая группа управленческих действий обеспечивает реализацию полномочий органа исполнительной власти; вторая группа - хоть и регламентируется нормами гражданского права, но все же используется для достижения целей публичного управления и решения его задач (например, администрация края покупает для себя здание; местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ)4. В определенной степени данную точку зрения поддерживает и Д.Н. Бахрах5. Среди публично-правовых форм управленческих действий Ю.Н. Старилов выделяет нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты. К главным признакам нормоустановления относятся: односторонность, установление для адресатов правил, абстрактно-всеобщее действие. Нормоустановление означает появление норм права: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления; б) положения (уставы); в) внут-

общего административного права. В 3-т. Т.2. М., 2002. - С.222; Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Юрлитинформ, 2003. - С.173-174.

2 См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. Монография. - М., 2009. - С.79-80

3 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1999. - С. 238-239.

4 См.: Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.367, 373-375; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т.2. М., 2002. - С.219

5 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.:

НОРМА, 2002. - С.269-270

ренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов. Главным признаком волеизъявления является сознательное объявление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение). К основным признакам реальных актов относится практический результат управленческих действий. К таким актам относятся: заявление для прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, содержание в исправности дорог или совершение правонару-шения)6. На наш взгляд, приведенная классификация управленческих действий отличается их логичным дроблением, что, несомненно, является положительным моментом. Однако полагаем, волеизъявление и реальные акты целиком укладываются в рамки индивидуальных правовых актов. Заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, как нам представляется, не может являться управленским действием, так как не связано с осуществлением должностным лицом властных полномочий. Это действие, скорее, имеет трудоправовую природу. Что же касается практических действий как одного из видов реальных актов, то думается, что эти действия достойны быть самостоятельным видом управленческих действий.

Другие ученые предлагают различать такие правовые формы реализации полномочий субъектами административного права, как правовые акты государственного управления; правовые акты — организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственнофинансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности)7.

Учитывая многообразие видов управленческих действий, различные точки зрения ученых по исследуемому вопросу, не без оснований следует признать трудность формирования новой классификации правовых форм управления. Каждое разграничение аргументировано и, несомненно, имеет право на существование, поскольку законодатель еще не определился с тем, какую систематизацию управленческих действий признать приоритетной и соответственно положить в основу Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать. Нам представляется наиболее обоснованным традиционное разграничение управленческих действий на издание нормативных и индивидуальных правовых актов, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера. Вопрос вызывает только включение в число управленческих действий административных договоров.

Относительно путей разрешения данного вопроса в науке административного права складываются проти-

6 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т.2. М., 2002. - С.219, 226-227;.

7 См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 141—142.

воречивые мнения. И этому есть объяснение. Ю.М. Козлов небезосновательно считал административный договор еще неосмысленным явлением, поскольку природа государственного управления предполагает императивность односторонних властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников8. Эту мысль поддерживает и Ю.Н. Старилов9.

Долгое время считалось, что договоры в качестве формы управленческой деятельности вообще выступать не могут10. Проблема существования административных договоров изучалась учеными еще с начала XX века11. Постепенно время показало, что в праве все-таки присутствуют административные договоры, имеющие особенности, отличающие их от гражданско-правовых и иных видов договоров. Научное обоснование наличия такой массы административных договоров, несомненно, обогатило науку административного права12. Однако в законодательстве, к сожалению, до сих пор не закреплено ни определение административного договора, ни его признаки и виды, в связи с чем, рассматривая вопрос об административных договорах как самостоятельных управленческих действиях, мы вынуждены ограничиться теоретическими суждениями, с определенных позиций подкрепляя их примерами из практики.

Одни правоведы (их большинство) считают, что эти действия носят управленческий характер и соответственно охватываются правовыми формами управления13. Однако в этой группе ученых наметилось разделение суждений. Так, часть из них признает административный договор как самостоятельное управленческое действие14. Другая часть считает административный договор правовым актом публичной исполнительной власти многостороннего характера15.

Отдельные юристы полагают, что административные договоры не только не являются самостоятельной правовой формой государственной управленческой

8 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1999. - С. 259.

9 См.: Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.426.

10 См.: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. - Л., 1970. - С.57.

11 См.: Тарановский В.Ф. Учебник энциклопедии права. - М., 1917. - С.180,186; Елистратов А.И. Очерк административного права. - М., 1922 и др.

12 См., например, работы таких ученых, как Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998; Иванов В.В. Некоторые вопросы теории нормативного договора //Право и политика. 2000. №4. С.33-45; Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды //Журнал российского права. 1998. №7. С.86.

13 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1999. - С. 238; Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002. -С.269; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С.294-296; Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.367, 422; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т.2. М., 2002. - С.219

14 См.: Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. -С.367, 422; Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Юрлитинформ, 2003. - С.186

15 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.:

НОРМА, 2002. - С.349; Панова И.В. Административно-

процессуальное право России. 2-е изд., пересм. и допол. - М.:

НОРМА, 2008. - С.123.

деятельности, но и вообще не относятся к правовым формам управления16. В качестве аргумента последней точки зрения выдвигается известное противоречие природе управления, для которой характерно одностороннее волеизъявление управляющего субъекта без учета воли управляемого субъекта, всякое заключение какого-либо соглашения между органом власти и, например, юридическим лицом, по поводу осуществления последним управленческих полномочий1 .

Прежде, чем изложить нашу точку зрения по исследуемому вопросу, необходимо привести признаки административных договоров. Этот вопрос вызывает острые дискуссии в науке административного права. Анализ выделяемых учеными признаков административных договоров18, позволил нам сформулировать их признаки следующим образом:

1. В качестве стороны административного договора всегда выступает субъект, осуществляющий исполнительную власть и наделенный в связи с этим государственно-властными полномочиями.

2.Заключение административного договора происходит на добровольной основе, чем он и отличается от акта управления, имеющего властный односторонний характер.

3. Целью административного договора является реализация публичного интереса, в том числе и государственного. Если в административных договорах с этими некоммерческими организациями реализуется публичный интерес, то с органами исполнительной власти - государственный интерес. Именно поэтому орган исполнительной власти, заключая административный договор, действует в общегосударственных интересах, в связи с чем можно утверждать, что заключение административных договоров связано с реализацией органом исполнительной власти своих прав и исполнением обязанностей.

4. Административные договоры носят организационный характер.

5. Наделение особыми полномочиями одну из властных сторон административного договора по отношению к другой властной стороне (например, органу исполнительной власти субъекта РФ), либо по отношению к невластному субъекту (юридическое лицо, которому делегированы государством полномочия). Эта особенность полномочий заключается в том, что властный субъект может давать дополнительные указания по исполнению административного договора, осуществлять контроль и надзор за исполнением условий договора второй стороной, а также в любой момент отказаться от договора при полном возмещении убытков.

6. Административный договор формализован, заключается в письменной форме. Иногда требуется его

16 См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. Монография. - М., 2009. - С.80-82; Административное право /Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. - С.261.

17 См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. Монография. - М., 2009. - С.80-82.

18 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002. - С.347-348; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С.295; Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.426-432; Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Юр-литинформ, 2003. - С.186-187.

регистрация (например, отраслевые соглашения в трудовом праве).

7. Споры по поводу неисполнения административных договоров могут разрешаться как в согласительном порядке, так и в судебном порядке, в частности, Конституционным Судом Российской Федерации (ст.125 Конституции РФ), Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (ст.126 Конституции РФ) и иными судами

19

соответствующих уровней19.

С учетом приведенных признаков в литературе административными договорами, в основном, признаются договоры (соглашения) о компетенции, о делегировании полномочий негосударственным структурам, о сотрудничестве и содействии, о поступлении на государственную службу, инвестиционные соглашения и другие20. Заметим, что И.Л. Бачило ограничивает административные договоры только их первыми двумя видами21, а Ю.Н. Старилов отмечает, что договоры о разграничении и делегировании полномочий, о координации и взаимодействии содержат лишь отдельные элементы административных договоров и не вполне соответствуют вкладываемому в понятие «административный договор» смыслу и содержанию.

Думается, что все перечисленные выше признаки и виды административного договора позволяют признать его, по меньшей мере, в качестве управленческого действия. Анализ действующего законодательства и перечисленных выше видов административных договоров наталкивает на мысль, что в одних случаях административный договор действительно является самостоятельной формой управленческих действий (например, договор о делегировании полномочий негосударственным структурам), а в других ситуациях данное признание нуждается в пояснении (например, соглашение о передаче части полномочий, о сотрудничестве и содействии). Однако этот вопрос требует более детального изучения, выходящего за рамки настоящей статьи.

В заключение, хотелось бы отметить, что управленческие действия (бездействие) - это самостоятельная группа форм деятельности органов исполнительной власти, с помощью которой осуществляется исполнительная власть.

19 См.: Главы 23-26 ГПК РФ, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2008. - №1

20 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002. - С.341; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. -М.: Проспект, 2009. - С.295; Панова И.В. Административнопроцессуальное право России. 2-е изд., пересм. и допол. - М.: НОРМА, 2008. - С.125-126; Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. -М.: Норма, 2008. - С.426-432; Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК, 1995. - С. 185-187; Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Юрлитин-форм, 2003. - С.187.

21 См.: Административное право: учебник /отв. ред. Н.Ю. Хама-нева. - М.: Юристъ, 2004. - С.296-298

РЕЦЕНЗИЯ

В статье Е.В. Хахалева, разграничивая формы деятельности органов исполнительной власти на правовые и неправовые формы, основное внимание уделяет правовым формам деятельности органов исполнительной власти - управленческим действиям, к числу которых относится издание актов управления, заключение административных договоров, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера.

Наиболее значимым и важным управленческим действием является издание актов управления, ибо именно в его рамках реализуются главные направления государственного управления. В связи с этим суд, осуществляя контроль за управленческими действиями (бездействием) органов исполнительной власти, осуществляет свою контрольную функцию в первую очередь в отношении актов управления, принятие которых является основным управленческим действием, базовой формой реализации целей, задач, функций органов исполнительной власти. С помощью актов управления решаются вопросы детализации норм права, содержащиеся в актах органов законодательной власти.

Очевидно, что в целях оптимизации реализации должностными лицами властных полномочий следует обратить внимание на высказанные Е.В. Хахалевой предложения.

Ростовский юридический институт

МВД России, кафедра административного права,

профессор

д.ю.н. В.В. Денисенко