Разграничение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению права на труд

Краеугольным камнем функционирования любого федеративного государства является вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. В рамках настоящей статьи уместно будет указать на фундаментальную цель конституционного распределения предметов ведения: это стремление очертить круг предметов, в сфере которых органы государственной власти различных уровней осуществляют свои функции.

Кроме того, нас интересует вопрос, связанный с разграничением сферы трудового права, или трудового законодательства (как указано в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Здесь следует принять за основу троякое понимание категории «разграничение полномочий» А. Л. Шведова, который считает, что «разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере трудового права можно рассматривать в качестве совокупности отношений между соответствующими органами власти по установлению, уточнению и перераспределению своей компетенции, а также отношений, возникающих между ними при ее реализации (релятивный аспект); совокупности правовых норм (институциональный аспект); отраслевой реализации конституционного принципа федеративного устройства, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ (частное проявление атрибута системности права)» [1, с. 9].

Относительно трудового законодательства как предмета совместного ведения по п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ автор высказывается в том смысле, что это законодательство следует в действительности понимать как «подлежащую дальнейшему разграничению предметную область (общую сферу компетенции) по принятию нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет отрасли трудового права», а также как «общую сферу компетенции по законодательной деятельности в сфере регулирования труда (в самом широком ее понимании)» [1, с. 11, 65].

Отнесение трудового законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ подразумевает наличие комплекса федеральных нормативных правовых актов, регулирующих сферу трудового права, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В соответствии с этим принципом, система федеральных источников трудового права (не считая рассмотренных нами в § 1.3 общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров и Конституции РФ) на сегодняшний день выглядит следующим образом:

- трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы РФ, содержащие нормы трудового права, постановления Конституционного суда РФ, вынесенные в связи с принятием этих федеральных законов;

- указы Президента РФ в сфере регулирования трудовых отношений, постановления Конституционного суда РФ, вынесенные в связи с принятием этих указов;

- нормативные правовые акты Правительства РФ в сфере регулирования трудовых отношений, постановления Конституционного суда РФ, вынесенные в связи с принятием этих актов, решения Верховного суда РФ, вынесенные по поводу постановлений Правительства РФ;

- ведомственные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, решения Верховного суда РФ, вынесенные в связи с принятием этих актов [2, с. 134].

Здесь, как нам представляется, разработчики проекта Конституции РФ допустили определенную доктринальную неточность: совокупность нормативно-правовых актов в сфере трудового права, на которую указывает п. «к» ч. 1 ст. 72 должна расцениваться не как область для разделения предметов ведения, а определенный итог властной (законодательной, в частности) деятельности компетентных субъектов (Российской Федерации, краев, областей, республик и т. д.). Поэтому правильнее было бы внести в статью 71 норму о разграничении непосредственно полномочий по принятию нормативных правовых актов в сфере труда между РФ и ее субъектами.

Более того, некоторые авторы предлагают при формулировании предмета совместного ведения ориентироваться «не только на отрасль законодательства как формализованный результат

деятельности компетентных органов, но и на отрасль трудового права, точнее - на ее предмет как совокупность общественных отношений, обладающих качественной спецификой» [1, с. 60]. Однако такой подход, на наш взгляд, также страдает однобокостью и перекосом в сторону закрепления необоснованно широких и «размытых» формулировок в Основном законе.

Что касается правотворчества субъектов РФ в сфере реализации права граждан на труд, то, как показывает системный анализ региональных нормативных правовых актов, в основе своей они сосредоточены вокруг регулирования коллективных договоров, договоров о социальном партнерстве, коллективных трудовых спорах, охране труда, общественных работах, квотировании рабочих мест, вопросов занятости, комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, объединений работодателей, размеров и порядка оплаты труда, прожиточного минимума и т. д. При этом в начале и середине 90-х гг. XX в. в нашем государстве можно было обнаружить массу противоречащих федеральному законодательству нормативных актов субъектов. По мнению Е. А. Шаповал, наиболее распространенным явлением было дублирование норм Конституции РФ и федеральных законов, снижение уровня трудовых прав и гарантий региональными законодателями, а также включение в правовые акты субъектов норм, искажающих смысл федерального законодательства [2, с. 135, 137].

В то же время, согласимся с Е. Ю. Забрамной в том, что возможно и следует развивать опыт регионального правотворчества в тех сферах, которые наиболее тесно связаны с территориальными, социально-экономическими, иными особенностями субъектов РФ. К ним автор относит «региональные, иные соглашения и коллективные договоры в рамках социального партнерства, содействие в обеспечении занятости и трудоустройстве, безопасность и охрана труда» [3, с. 170]. Наконец, большинство авторов сходится во мнении, что так называемое региональное правотворчество субъектов федерации «значительно обогащает федеральное трудовое законодательство, создавая базу для его реализации субъектами РФ» [2, с. 137].

Статья 6 ТК РФ устанавливает закрытый перечень обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принятие которых относится к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. К таковым отнесены нормативно-правовые акты, устанавливающие:

- основные направления государственной политики в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;

- основы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности);

- обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);

- порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

- основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;

- порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

- принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль;

- порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- систему и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда;

- порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

- виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;

- систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;

- особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Отчасти примером может служить ст. 18 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), которая аналогично федеральному Основному закону закрепляет право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, а также свободно выбирать род занятий, профессию в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей [4]. Провозглашается также, что право граждан на труд не исключает права на свободную занятость.

Похожим образом решается вопрос и в Уставе Новосибирской области, особенностью которого является акцент на обеспечение трудовых прав человека и гражданина. В ст. 17 Устава закрепляет право человека и гражданина свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (п. 1). Кроме того, в области создаются условия, обеспечивающие охрану труда, соответствующие требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности (п. 2) и оказывается содействие организации, функционированию и укреплению системы социального партнерства в целях развития многоуровневого договорного регулирования социально-трудовых отношений и согласования социально-экономических интересов участников трудовых отношений (п. 3) [5].

Распространенным явлением стало закрепление в уставах и конституциях субъектов РФ конкретных полномочий органов государственной власти в сфере труда и его гарантирования. Так, в п. 8 ч. 1 ст. 52 Устава Свердловской области закреплено полномочие Правительства области содействовать укреплению и развитию социального партнерства в Свердловской области, заключать областные соглашения, устанавливающие общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на территории Свердловской области, содействовать созданию рабочих мест на территории Свердловской области [6].

Устав (Основной закон) Калининградской области содержит гл. 22 «Здоровье населения и охрана окружающей среды в Калининградской области», в ст. 78 которой за органами государственной власти области в целом закреплена обязанность осуществления в пределах их полномочий государственного управления охраной труда на территории области [7].

В целом же следует признать неравномерность развития отраслевого законодательства в субъектах РФ. Интересным и заслуживающим внимания представляется вывод И. Г. Дудко относительно данного факта. К наиболее динамично развивающимся отраслям автор относит конституционное (государственное), финансовое, административное, муниципальное законодательство; медленно, по его мнению, формируются трудовое, социальное и законодательство о здравоохранении [8, с. 15-16].

Таким образом, можно согласиться с Е. Ю. Заб- рамной в том, что «целью законотворчества субъектов РФ в области правового регулирования трудовых отношений должны стать конкретизация и дополнение федеральных норм, их приспособление к конкретным специфическим условиям каждого субъекта, создание организационной базы для реализации актов Федерации, но ни в коем случае не снижение социальной защищенности граждан и ограничение их трудовых прав, закрепленных в федеральном законодательстве о труде» [3, с. 23].

Возвращаясь к Трудовому кодексу РФ, отметим, что в нем присутствует оговорка, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

При этом диспозитивным методом регулирования рассматриваемых отношений предусмотрена возможность увеличения бюджетных расходов или уменьшения бюджетных доходов, вызванная повышением уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Подобный дисбаланс должен быть нейтрализован за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Признавая указанный подход в целом правильным и справедливым, следует все же отметить, что законодатель в данном случае отступил от конституционного принципа «совместного ведения», фактически разделив сферу полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, анализ теоретической концепции и практики разграничения вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ по обеспечению условий реализации конституционного права на труд показал наличие как теоретических, так и практических проблем в этой области. Объяснение этому находим в трудности поиска «рабочей» модели и, несмотря на то, что российский федерализм в сравнении, к примеру, с федерализмом Соединенных Штатов Америки, все же более унифицирован, приближен к идеалам «симметрии в федерации», каждый субъект Российской Федерации уникален и требует выработки практических и эффективных рекомендаций к законодательному регулированию рассматриваемого в настоящей статье вопроса.

Литература

1. Шведов А. Л. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых трудовым правом: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

2. Шаповал Е. А. Источники российского трудового права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

3. Забрамная Е. Ю. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области регулирования трудовых отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

4. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 08.06.2012) // Ил Тумэн. 2002. № 47.

5. Устав Новосибирской области от 18.04.2005 № 282-ОЗ (ред. от 10.12.2012) // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2005. № 16.

6. Устав Свердловской области от 23.12.2010 № 105-0З (ред. от 08.04.2013) // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. № 12, ст. 1914.

7. Закон Калининградской области от 18.01.1996 № 30 (ред. от 25.04.2013) «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» // Янтарный край. 1996. № 20.

8. Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: дис. ... д-ра юрид. наук. Саранск, 2004.