Некоторые аспекты реализации законодательства о местном самоуправлении

Миннираис ИШМУРАТОВ, Светлана ЛАРЦЕВА

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В статье рассматривается круг вопросов, касающихся хода осуществления муниципальной реформы в РФ. Внесены предложения по совершенствованию законодательства, направленные на достижение целей муниципальной реформы в России.

The number of questions concerning the progress of municipal reform in the Russian Federation is considered in the article. Suggestions for improvement of legislation, which are aimed at the achievement of Russia municipal reform’s targets, are done.

Ключевые слова:

муниципальная реформа, вопросы местного значения и полномочия; municipal reform, questions of local significance and authorities.

ИШМУРАТОВ Миннираис Минигалиевич — д.э.н., профессор; профессор кафедры конституционного и административного права БАГСУ при Президенте РБ

ЛАРЦЕВА Светлана Александровна — к.э.н., доцент; доцент кафедры экономической теории и социальноэкономической политики БАГСУ s7115@yandex.ru

В преобразованиях общественных отношений в России реформа местной власти занимает одно из ведущих мест. В качестве основного положения реформы рассматривалось конституционное признание отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Казалось, децентрали -зация государственной власти решит многие вопросы местного зна чения. Однако в процессе проработки его конкретных механизмов появилось много проблем как в экономической, так и в правовой сфере. Это, прежде всего, обеспечение самостоятельности местной публичной власти, усиление роли населения в решении местных проблем, укрепление налогового потенциала местных сообществ, выравнивание финансовой базы местного самоуправления, реали -зация принципа многоуровневости1.

Принятие в 2003 г. федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и целый ряд других феде -ральных и региональных актов позволили заметно повысить роль местного самоуправления в жизни российского общества и государства. В этом направлении реформ в настоящее время происходят значительные трансформации, которые обусловлены введением в действие с 1 января 2006 г. Федерального закона РФ № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131 - ФЗ).

При разработке закона в качестве основных целей реформы обо значались:

— приближение власти к населению за счет повсеместного со -здания на территории РФ (если не считать городские округа) муни ципальных образований низового уровня — сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

— четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления муници -пальных образований различных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений);

— разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответ

1 Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации / отв. ред. Е.М. Бухвальд. — М. : КД «ЛИБРОКОМ», 2009.

ствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить практику реализации Закона № 131 ФЗ, увидеть достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муни ципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики1.

Органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществлено немало мероприятий, направленных на разви тие местного самоуправления. Пройдя определенные этапы становления, мест ное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны, и это одно из убедительных под тверждений правильности выбранного пути на укрепление самостоятельности и повышение ответственности местной власти.

В то же время прошедший этап муници пальной реформы показывает, что, хотя создана правовая основа для перерас пределения полномочий между органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления, из за отсут ствия достаточной государственной воли и по ряду объективных и субъективных причин развитие местного самоуправ ления сдерживается. Реализация Закона № 131- ФЗ выявила множество проблем, обусловивших его неоднократное изме нение и дополнение за столь незначи тельный период действия.

Вопросы обеспечения муниципали тетов достаточной финансовой и мате риальной базой остаются основопола гающими. В условиях трансформации экономической системы по рыночному типу проблема обеспечения экономиче ской самостоятельности муниципальных структур может быть успешно разрешена только посредством активизации само стоятельной финансово хозяйственной деятельности муниципалитетов на основе применения технологий устойчивого раз вития экономических основ местного самоуправления. Под устойчивым раз витием экономических основ местного самоуправления понимается процесс укрепления местными органами власти

1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития.

своего экономического потенциала путем применения методов эффективного и прибыльного использования внутренних ресурсов муниципальных образований, отличающихся наибольшей сопротив ляемостью негативным экономическим и политическим факторам и наносящих наименьший ущерб природной среде тер ритории.

Заложенная в Законе № 131- ФЗ евро -пейская модель местного самоуправ ления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом вопло -щении целый набор различных моделей. Концептуальная основа реформы подраз -умевала автономизацию местного само управления от органов государственной власти. Однако этот принцип вошел в противоречие с процессами централи-зации власти в нашей стране, созданием вертикали власти. Централизация власт -ной системы потребовала сохранения и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти. Население постепенно утратило мотивацию к активному участию в самоуправлении2. Проблемы четкого разграничения от ветственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены.

Эволюция налогового и бюджетного за конодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образо ваний. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюд жетов относительно других уровней бюд жетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практи чески все муниципальные образования стали дотационными. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов — выделе -нию эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного

2 Там же.

реформирования. Обязательными пред посылками для таких изменений явля ются известная самостоятельность муни ципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

Стратегическим ориентиром движе ния к финансовой самодостаточности должно стать замещение в бюджетах муниципальных образований с отно сительно высоким уровнем социально экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собствен ных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулиро вание средств от муниципального обра зования в бюджеты вышестоящих уров -ней бюджетной системы с последующим возвращением их в тот же муниципа литет в качестве межбюджетных транс фертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собствен ной доходной базой. Это позволит в пер спективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

Однако структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов федера ции в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее уси ливается, чем ослабевает. По данным, приведенным на парламентских слуша ниях в Государственной думе, в струк -туре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов оста ется незначительной (в 2006 г. — 9,9%, в 2007 г. - 12,2%, в 2010 г. - 17-19%). Превалируют отчисления от федераль ных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц. В плане безвозмезд ных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалите тами, к субсидиям, т.е. долевому уча -стию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. В структуре трансфер тов, перечисляемых в местные бюджеты в регионах, полностью сформировавших

бюджеты поселений, доля дотаций сни зилась, доля субсидий выросла.

Аналогичное положение характерно и для Республики Башкортостан. Как было отмечено на 3 м съезде муниципальных образований Башкортостана, большин -ство муниципальных образований, за исключением городских округов Уфы, Салавата и Кумертау, являются дотаци -онными. Бюджеты многих из них на 70% и более формируются за счет межбюд -жетных трансфертов1. Анализ сложив -шейся ситуации показывает, что одной из причин является проведение налоговой реформы в основном за счет региональ -ных и местных бюджетов.

Для решения этого вопроса необходимо усилить роль местных налогов в форми -ровании доходной части бюджетов муни -ципальных образований. Нормативы отчисления от федеральных и региональ -ных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода большинства из них на само -достаточность.

Чтобы органы местного самоуправления могли не только осуществлять финансирование текущих расходов, но и формировать бюджеты развития (10-20%) в структуре местных бюджетов, необходимо обеспечить полноценный сбор всех видов налогов, провести пол ную инвентаризацию имущества и земли, ужесточить требования по оформлению прав пользования ею. Налоги на добычу полезных ископаемых и на прибыль в максимальном размере нужно оставлять в местном бюджете. Необходимо создать эффективно работающую налогообла -гаемую базу в районе, в сельских поселе -ниях, развивать субъекты малого и сред -него предпринимательства.

Таким образом, необходима правовая корректировка межбюджетных отношений на федеральном уровне. Стратегической государственной задачей должно стать расширение налогооблагае -мой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муници -пальных образований. Принципиально

1 Итоги переходного периода реализации феде рального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : сбор ник информационно аналитических материалов. — М. : ООО «ОБР - Принт», 2009.

важно, чтобы в местные бюджеты посту -пали налоги, выплачиваемые предприя -тиями, в первую очередь предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного само управления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом развития местной экономики, а через это — и эко -номики региона в целом.

Особо хотелось обратить внимание на отдельные направления развития мест ного самоуправления на селе, ведь 90% муниципальных образований России связаны с селом. Однако сегодня рано говорить о том, что на селе сложилась эффективно работающая муниципаль -ная власть. Развитие экономики сельских территорий в РФ главным образом сдер -живается отсутствием благоприятных условий хозяйствования.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. Учитывая это, представляется, что основные уси -лия органов власти и науки должны быть сосредоточены в следующих направле -ниях:

— политическая, правовая и админи -стративная поддержка (создание благо -приятной среды);

— финансовая поддержка (оптимиза -ция межбюджетных отношений, налого -вой системы, страхование);

— информационная, инновационная, маркетинговая поддержка;

— развитие аграрного сектора эконо -мики (подготовка кадров для отрасли, защита внутреннего рынка в условиях членства России в ВТО, развитие инфра -структуры продовольственного рынка, поддержание равновесия на рынке сельхозпродукции и продовольствия — закупки, продовольственные интервен ции, развитие аграрной науки, семено водства и племенного дела);

— повышение кадрового потенциала муниципальной власти и эффективно сти управления на местах. В республике накоплен хороший опыт подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан. Вместе с тем в современ

ных условиях повышаются требования к кадрам с учетом того, что качество управ -ления, критерии оценки их деятельности будут совершенствоваться;

— разграничение предметов ведения и полномочий в системе местного само -управления.

Заслуживает внимания и еще один аспект организации и повышения эффективности муниципального управ ления. В РФ практически повсеместно создана двухуровневая система муни ципальных образований, при которой в состав муниципальных районов вхо дят городские и сельские поселения. В целом число муниципальных образова ний увеличилось более чем на 12 тыс. и, соответственно, возросло число органов местного самоуправления, образованных уже в соответствии с новым федераль -ным законом. Сельские поселения по Республике Башкортостан образованы в большинстве случаев в исторически сло -жившихся административных границах сельских советов. В действительности нынешние муниципалитеты имеют явно выраженное административное проис хождение, где население выступает как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации в рамках местного сообщества. Практика показы -вает, что сельские поселения, где прожи вают менее 1 000 чел., не способны само стоятельно решать вопросы местного значения, предусмотренные законом, прежде всего из за отсутствия достаточ ной экономической основы. Во вторых, в соответствии с законодательством РФ, именно местные сообщества, т.е. насе -ление, сами люди, объединившиеся в местное сообщество, а не органы мест ного самоуправления и не муниципаль ные образования являются первичными, базовыми субъектами местного само управления. Исходя из организационных и экономических подходов, признанных населением соответствующих территорий, имеет место коррекция границ муниципальных образований в субъектах РФ. Так, по Республике Башкортостан число муниципальных образований по сравнению с 2005 г. сократилось на 124 ед. и в 2012 г. составило 895 муниципаль -ных образований, в т.ч. 9 муниципальных округов, 54 муниципальных района, 14 городских, 818 сельских поселений.

Практика применения Закона

№ 131- ФЗ выявила ряд проблем, связан -ных с формированием и деятельностью муниципальных органов, и необходи мость корректировки законодательства в этой части. Роль главы муниципального образования сегодня определена в зако нодательстве двояко: как органа местного самоуправления и одновременно как руководителя одного из органов местного самоуправления (местнойадминистрации или представительного органа - в зави симости от используемого в муниципаль -ном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно раз -граничить ответственность главы муни ципального образования. В этой связи было бы правильным внести изменения в ст. 34 Закона № 131- ФЗ, исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохра -нив за ним статус высшего должностного лица муниципального образования (ч. 1 ст. 36).

Для утверждения этого статуса глава муниципального образования, по мне -

нию автора, должен избираться на муни -ципальных выборах. Подобная практика широко используется в РФ. Статистика показывает, что доля сельских поселений, в которых глава избирается на муници -пальных выборах, по России составляет 67,6%, а по Центральному и Сибирскому федеральным округам — соответственно 78,4 и 94,3%, глав МО районов и округов

— 63%. По Приволжскому Федеральному округам эти показатели составляют со -ответственно лишь 30,0 и 31,6%. Кроме того, представляется целесообразным заменить в законе термин «глава адми -нистрации» на «руководитель админи -страции» муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном обра -зовании двух «глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев.

Таковы обозначенные авторами неко -торые аспекты переходного периода муниципальной реформы в Российской Федерации и в Республике Башкортостан, которые требуют дальнейшего углублен -ного исследования.