К вопросу о развитии правового статуса государственных служащих: структура и численность уездной полиции Тверской губернии в конце XIX — начале XX в

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы теории государства и права

межотраслевой характер за конституционным статусом личности, что не совсем верно. Так как межотраслевой характер правового статуса определяется тем, что в нем объединены права, свободы и обязанности личности, закрепленные в нормах разных отраслей права, в том числе нормах ведущей отрасли права — конституционного права, а не проникновением норм разных отраслей права в конституционные.

Двойственная природа правового статуса личности в области свободы передвижения позволяет выделить этот вид статуса в отдельный «межотраслевой». Выделение такого вида правового статуса

личности важно как для теории, так и для практики реализации прав, свобод и обязанностей личности в области свободы передвижения, так как он нацеливает на наиболее полную их реализацию и обеспечение, на воспитание и поощрение личности в деле активного использования принадлежащих ей прав и свобод, а также на добросовестное исполнение юридических обязанностей.

Изучение свободы передвижения через категорию «межотраслевой правовой статус» является одним из новых методологических подходов, позволяющим раскрыть все грани правового положения личности в этой области общественных отношений.

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: СТРУКТУРА И ЧИСЛЕННОСТЬ УЕЗДНОЙ ПОЛИЦИИ ТВЕРСКОЙ ГУБЕРНИИ В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ XX В.*

Т.И. ЛЮБИНА,

заведующая кафедрой истории и краеведения Тверского государственного университета;

С.Н. СМИРНОВ,

директор Института непрерывного образования Тверского государственного университета Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве; 0 7.00.02 — отечественная история

E-mail: smirnov-sn@yandex.ru

Аннотация. Рассматривается динамика численности и объем работы (величина станов, уряднических участков, делопроизводственный поток и т.д.) уездной полиции Тверской губернии в конце XIX — начале XX в. Ключевые слова: история России, правовой статус, система местного управления, уездная полиция.

REVISITED THE DEVELOPMENT OF THE JOBHOLDERS' LEGAL STATUS: THE STRUCTURE AND THE NUMBER OF THE DISTRICT POLICE OF TVER PROVINCE AT THE END OF THE 19-TH AND AT THE BEGINNING OF THE 20-TH CENTURY

T.I. LYUBINA,

head of History and Local Lore Department of Tver State University;

S.N. SMIRNOV,

director of Lifelong-learning Education Institute of Tver State University

Annotation. The dynamics of the number and the amount of the work of the district police of Tver province at the end of the 19-th and at the beginning of the 20-th century.

Keywords: history of Russia, legal status, system of local government, district police.

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Полиция Тверской губернии в 1850—1917 гг.: социокультурная характеристика личного состава»), проект № 11-11-69005а/Ц.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы теории государства и права

В пореформенный период российское общество переживало кардинальные изменения многих сторон жизни. К концу XIX в. все более быстрыми темпами шли процессы индустриализации, роста численности и изменения структуры населения, урбанизации, постепенно повышался уровень грамотности, в том числе в деревнях. Одновременно нарастали социальные проблемы и противоречия, обозначился волнообразный рост преступности, распространялись революционные настроения, учащались случаи индивидуального террора. Затронули пореформенные изменения и уездную полицию — одно из важных звеньев местной системы управления. Но насколько эти изменения соответствовали тем вызовам, с которыми столкнулась страна на рубеже XIX—XX вв.?

Структура пореформенной уездной полиции была установлена Временными правилами об устройстве полиции в городах и уездах губерний, принятыми 25 декабря 1862 г.1, и являлась однородной во всех уездах: полицейское управление в составе исправника и его помощника; исполнительные чиновники (в уездном городе — приставы, их помощники и полицейские надзиратели, в уезде — становые приставы); «нижние полицейские чины» (в городах — околоточные надзиратели, городовые и полицейские служители, в уезде — урядники, с 1903 г. — стражники)2.

Исправники и их помощники назначались губернатором, который считался их непосредственным начальником. Губернатор ревниво охранял свое право контроля над составом местной полиции, не позволяя вмешиваться в процесс назначения не только уездной администрации (в лице предводителя дворянства), но даже вице-губернатору в период исполнения последним губернаторских полномочий3. Уездный предводитель мог повлиять на качественный состав полиции своего уезда только с помощью рекомендаций и ходатайств в пользу определенных лиц, которые часто игнорировались губернатором4.

Такое внимание к уездной полиции со стороны начальника губернии не было случайным. Полиция являлась единственной структурой уездного уровня, полностью и безусловно подчиненной и подконтрольной губернатору. С помощью этого канала губернатор имел возможность непосредственно вмешиваться в административную жизнь уезда (что

было особенно важно в периоды конфликтных отношений между начальником губернии и местной дворянской корпорацией), собирал официальную и неофициальную информацию обо всем происходившем на местах, о частных лицах, об уездных учреждениях, о служащих в них чиновниках. Губернаторы стремились сформировать полицию (особенно ее высшую ступень) в соответствии со своими представлениями о назначении этого учреждения, и смена губернаторов часто сопровождалась значительным обновлением ее состава.

Все делопроизводство о назначении, перемещении и об увольнении полицейских чиновников, о представлении их к очередным чинам и наградам, назначении пенсий и пособий, дисциплинарные производства были сосредоточены в губернском правлении. Советники губернского правления наряду с чиновниками особых поручений при губернаторе проводили ревизии полицейских управлений и административные дознания по фактам злоупотреблений и жалобам на чинов полиции учреждений и частных лиц5. Окончательное «определение» о виновности или невиновности полицейских чиновников, вид административного наказания или решение о передаче дела судебным органам принимались в распорядительном заседании присутствия губернского правления, председателем которого являлся губернатор.

В уезде исправник входил в качестве члена в уездный съезд, уездное по воинской повинности присутствие, по питейным делам присутствие, в санитарно-исполнительную комиссию, отделение тюремного комитета, уездный училищный совет, возглавлял уездный распорядительный комитет, ведавший размещением воинских частей на территории уезда, обеспечением их помещениями, снабжением продуктами питания, фуражом и необходимым инвентарем.

При полицейском управлении была канцелярия. В ее функции входило ведение делопроизводства, которое было весьма значительным. Так, за первые четыре месяца 1890 г. в 10 из 12 полицейских управлений поступили в общей сложности 30 197

1 ПСЗ-11. Т. 37. № 39087.

2 Лопухин А. А. Из служебного опыта: Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907. С. 35.

3 Государственный архив Тверской области (далее — ГАТО). Ф. 56. Оп. 2. Д. 620. Л. 13об.

4 Там же. Оп. 1. Д. 3010. Л. 94—95, 101.

5 Свод законов Российской империи.1892. Т. II. № 468.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы теории государства и права

дел и бумаг, в том числе 6166 уголовных и 24 031 распорядительных6. Порядок делопроизводства определялся соответствующими циркулярами МВД и указами губернского правления. В канцелярии велись настольные реестры входящей и исходящей документации; книга выдачи свидетельств и паспортов; книга вещественных доказательств, переданных на хранение в канцелярию; денежные книги (квитанционная, депозитных сумм); алфавит по призыву нижних чинов; алфавит временно проживающих и временно отлучившихся; книга арестованных или содержащихся под стражей; книга описания уезда и др.7 Формирование канцелярии производилось исправником в соответствии со штатным расписанием и суммой на канцелярские расходы.

Пореформенные уезды сохраняли подразделение на станы. В конце XIX в. в Тверской губернии насчитывалось 29 станов — от двух до трех в каждом уезде. По три стана были либо в самых больших (по площади или численности населения) уездах (Вышневолоцком, Бежецком, Весьегонском, Осташковском), либо экономически развитых (Ржевском)8. Станы представляли собой крупные территориально-полицейские образования, включавшие в себя от пяти (2-й стан Калязинского уезда) до 12 (1-й стан Осташковского уезда) волостей. В среднем по губернии в стан входило восемь волостей. Более подробный анализ территории станов Бежецкого и Осташковского уездов показал, что площадь станов в первом колебалась от 2001,7 кв. верст (2-й стан) до 2845,9 кв. верст (1-й стан), а во втором — от 1624,1 (1-й стан) до 3828,6 кв. верст (3-й стан)9.

В 1890-е гг. численность только крестьянского населения в стане колебалась от 31 974 (2-й стан Ржевского уезда) до 80 547 (1-й стан Бежецкого уезда), в среднем — 55 386 человек.

Становые квартиры зачастую отстояли далеко от уездных городов, где размещались полицейские управления. Самыми удаленными были квартиры становых приставов 3-го и 2-го станов Весьегон-ского уезда — 135 и 75 верст соответственно. Основная масса становых квартир отстояла от города на 30—60 верст10. В 1887 г. пристав 3-го стана Весьегонского уезда Н. Голубев сообщал губернатору: «Четвертый год живу я с семейством среди лесов, в медвежьем углу, расстоянием более 100 верст от всех городов, а от своего уездного города Весьегонска в 140 верстах... Стан мой обширен, от

меня волостные правления: Чистинское — 70, Лу-кинское — 62, Топалковское — 44 верст, частые разъезды по стану дают себя знать»11.

Учитывая, что деятельность становых приставов была связана с частыми разъездами, подобная растянутость станов, неправильное размещение становых квартир и плохое состояние дорог снижали эффективность работы этого звена полиции, делая некоторые участки станов фактически бес-контрольными12.

В соответствии с Указом от 9 июня 1878 г.13 станы были разделены на уряднические участки, что позволило усилить полицейский контроль. Каждый стан в Тверской губернии включал в себя от трех до пяти уряднических участков, чаще — четыре. Участок состоял из 1—4 волостей с числом жителей от 4630 (10-й участок 3-го стана Осташковского уезда) до 28 930 (11-й участок 3-го стана Бежецкого уезда), в среднем — 13 385 человек. Но и введение уряднических участков не сняло полностью проблему эффективности полицейского контроля. Особенно сложной оставалась ситуация в крупных уездах. Так, в 1-м стане Бежецкого уезда на 12 больших волостей было всего четыре уряд-нических участка: в каждом по три волости. В территориальном отношении величина участков колебалась от 631,9 кв. верст (2-й участок) до 790 кв. верст (4-й участок), по численности населения — от 11 691 (1-й участок) до 25 388 человек (3-й участок)14. По словам судебного следователя Д.А. Скульского, «здесь о какой-нибудь деятельности по части уголовного сыска и речи быть не могло. Какой тут сыск, когда от урядницкой квартиры в один конец участка 35 верст, а в другой — 40». В начале XX в. все урядники 1-го стана Бежецкого уезда «жили по глухим углам»15, так что проходивший по территории стана большой Бежецко-Тверской тракт оставался без контроля полиции.

6 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 19145. Л. 4.

7 Там же. Д. 19145.

8 Памятная книжка и адрес-календарь Тверской губернии на 1895 год. С. 29—44.

9 Сборник статистических сведений о Тверской губернии. М., 1891. Т. VI: Бежецкий уезд. М., 1896. Т. XII: Осташковский уезд.

10 Памятная книжка и адрес-календарь Тверской губернии на 1895 год. С. 29—44.

11 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 3010. Л. 46об.

12 ГАТО. Ф. 466. Оп. 3. Д. 206. Л. 33; Ф. 487. Оп. 1. Д. 12500. Л. 81, 82.

13 ПСЗ-П. Т. 53. № 58610.

14 Сборник статистических сведений по Тверской губернии. Т. VI: Бежецкий уезд. С. I.

15 ГАТО. Ф. Р-570. Оп. 2. Д. 904. Л. 123; Л. 123.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы теории государства и права

Отрицательно сказывалась на деятельности полиции разобщенность действий на горизонтальном уровне: урядники производили розыски только в пределах своего участка, становые приставы — своего стана. Взаимодействие урядников между собой и приставов разных станов практически отсутствовало. Отсутствие согласованности при проведении дознаний снижало эффективность полицейско-розыскной работы, особенно в таких делах, как конокрадство, серийные кражи и т.п.

Самым слабым звеном уездной полиции были сотские и десятские, которые не имели ни желания, ни соответствующих способностей для выполнения обременительной полицейской повинности. Избирались они от сельских обществ на год в порядке очередности. Среди десятских можно было встретить и женщин, и 80-летних стариков, и беспробудных пьяниц16. Многочисленные нарекания, сомнения в надежности этого звена, особенно в условиях нарастания антиправительственных настроений и противозаконных выступлений в деревне, заставили власти упразднить в 1903 г. институт «выборных от крестьян нижних чинов», заменив его постоянной полицейской стражей17.

По данным губернского правления, в 1893 г. в 12 уездных полицейских управлениях Тверской губернии служили 119 полицейских чиновников и чиновников канцелярий18. Число полицейских урядников на начало 1890-х гг. составил 121 человек, а полицейских служителей в городах — 21419. Количество сотских и десятских, ежегодно избиравшихся крестьянскими обществами губернии было установлено приблизительно, на основе расчетов20. Сотских было около 2 тыс. человек., десятских — около 11,5 тыс.

Примерно с середины 1880-х гг. уездная полиция все чаще поднимала вопрос об увеличении своего количественного состава и повышении качества низовых звеньев путем замены сотских и десятских постоянными полицейскими служителями21. Однако вплоть до начала XX в. численность полиции в губернии практически не увеличилась.

Нарастание революционных настроений, увеличение количества случаев неповиновения властям заставили правительство пойти по пути увеличения количества полиции, однако в первые годы XX в. это увеличение было незначительным. Так, по Тверской губернии к 1904 г. количество полицейских чиновников возросло с 68 до 74 человек,

причем исключительно за счет увеличения числа полицейских надзирателей в уездных городах и крупных торгово-промышленных селах22. Численность урядников достигла 130 человек, т.е. возросла на 8,46% по сравнению с серединой 1890-х гг. Причем из девяти вновь возникших участков шесть были образованы при крупных местных частных и казенных заводах и фабриках и на территории лесных дач, где шли массовые порубки леса крестьянами. Все финансовые расходы по содержанию урядников в таких участках ложились, как правило, на владельцев этих предприятий и имений23.

На основании Высочайше утвержденного 29 декабря 1905 г. мнения Государственного Совета о незаместительном введении полицейской стражи во всех губерниях, перечисленных в Законе 1903 г., 15 декабря 1905 г. таковая была образована и в Тверской губернии. Для губернии были назначены 244 урядника (по одному на каждую волость), 665 пеших стражников и 166 конных, одновременно были упразднены должности полицейских урядников и сот-ских24. В 1907 г. пешая стража была преобразована в конно-полицейскую стражу. В 1912 г. в губернии действовали 726 конно-полицейских стражников, которые были разбиты на 12 отрядов (по числу уездов)25.

Таким образом, вплоть до начала XX в. увеличение численности профессиональной полиции в уездах происходил медленно. При неэффективной структуре и невысоком качестве значительной части личного состава уездная полиция не могла эффективно противостоять противоправным действиям, которые нарастали в провинции все более быстрыми темпами.

16 Тверское жало. 1908. № 55.

17 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 226.

18 ГАТО. Ф. 466. Оп. 3. Д. 129. Л. 112.

19 Там же. Оп. 1. Д. 5207. Л. 35—60.

20 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 19145. Л. 99об.,126об.,137; Ф. 466. Оп. 3. Д. 187. Л. 13; Статистический ежегодник Тверской губернии за 1897 г. С. 124. Источники позволили установить количество сотских и десятских в пяти из 12 уездов губернии. Сотские составили в среднем 0,12% крестьянского населения уездов, десятские — 0,7%. Общая приблизительная численность сотских и десятских была рассчитана исходя из количества крестьянского населения уездов губернии.

21 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 9753. Л. 26, 26об.

22 Адрес-календарь Тверской губернии на 1904 г. Тверь, 1904. С. 63—150.

23 ГАТО. Ф. 466. Оп. 1. Д. 5992. Л. 1—4; Ф. Р-570. Оп. 2. Д. 904. Л. 99.

24 Там же. Ф. 466. Оп. 3. Д. 360. Л. 103, 104.

25 Лекции по общим правам и обязанностям чинов полиции вообще, а в частности урядников, читаемых на курсах урядников полицейской стражи Тверской губернии в 1912 году. Тверь, 1912. С. 5.