Местное самоуправление в системе публичной власти: теоретический аспект

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 1 (46). С. 85-92.

УДК 342

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ:

ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF PUBLIC POWER: THE THEORETICAL ASPECT

Ю. В. БЛАГОВ

Представлен анализ сложившихся в науке муниципального права теорий местного самоуправления и моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление; теории местного самоуправления; муниципальное образование; публичная власть.

This article is devoted to analyze of theories and models of self-government and relations without state power and self-government.

Key words: self-government; theories of self-government; municipalities; public power.

Власть - одно из ключевых, наиболее масштабных и многогранных явлений в жизни общества. Только в русском языке она оценивается и характеризуется более чем пятью тысячами понятий и категорий. Каждое из определений власти акцентирует внимание на ее отдельных проявлениях и связано с конкретным подходом к ее рассмотрению.

Власть в общем смысле представляет собой возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. С учётом многообразия подходов к пониманию власти представляется, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве волевого общественного отношения двух субъектов с не равными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов, что побуждает другого субъекта к совершению определенных действий. При этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение.

В отличие от иных видов власти публичная власть в качестве средств воздействия использует систему общеобязательных веле-

ний - норм права - общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством в лице населения непосредственно или органов государственной власти и местного самоуправления и обеспеченных силой государственного принуждения. Публичная власть, в отличие от иных видов власти, осуществляет свою дельность через публичные органы и учреждения, образующие механизм этой власти. Отличительным признаком публичной власти, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, являются, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах [1]. Особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный четко разделены [2]. Публичная власть связывается исторически с организованными территориальными общностями. В этом состоит ее социально-политическое основание. Иные человеческие

© Благов Ю. В., 2016

общности (социальные ячейки) формируются, развиваются и функционируют внутри организованных территориальных общностей, на которые и распространяется публичная власть [3].

На основании опыта функционирования институтов власти, накопленного со времен принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. [4], Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5], Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6], сформировалась целостная и системная концепция публичной власти в Российской Федерации. Согласно этой концепции публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней, видов) власти: государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть) [7].

Относительно природы и характеристики местного самоуправления как разновидности публичной власти и по сей день ведутся жаркие дискуссии. Самостоятельность местного самоуправления отдельными авторами понимается как фактически полная автономия местной власти. Так, А. Н. Костюков пишет: «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей, это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную - условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц» [8]. Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления. Однако данный принцип вовсе не отрицает необходимости взаимодействия местных, региональных и федеральных властей [9]. В. А. Баранчиков отмечает, что местное самоуправление в качестве публичной власти, в отличие от госу-

дарства, входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития [10]. Напротив, Н. В. Постовой полагает, что органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Государственность местного самоуправления проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов и т. д. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает -самоуправления быть не может [11].

Для уяснения места и роли муниципальной власти в системе публичной власти, определения места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие и существующие теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины); общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления.

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, обосновывающей сущность местного самоуправления. Она возникла в Германии в первой половине XIX в. Ее создателями считаются Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Эта теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, независимым от государства. Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом: «1) круг общинных дел отличен от дел государственных; 2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; 3) должностные

лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют не государство, а "общество". Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе» [12]. Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным» [13]. Эта теория подвергалась критике. Так Л. А. Велихов писал, что «в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы «государство в государстве» [14]. Необходимо все же отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно свободных, автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует кон -статировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин невозможна.

На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также исходила из идеи противопоставления государства и общины, однако несколько скорректировала ее. Ее создателями считаются Р. Моль, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке, В. Н. Лешков. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. В. Н. Лешков писал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного» [15].

Попытки реализации этой теории в России, как известно, длились несколько десятилетий. Разработчики российской земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теории самоуправления. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» [16]. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

Однако российские попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом [17]. Корифеи современного конституционного и муниципального права России О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев отмечали: «Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства» [18].

В середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России сторонниками данной теории выступали В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, М. И. Свешников. Как писал Л. А. Велихов «государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следова-

тельно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл (raison d'etre) местного самоуправления» [19]. Н. М. Коркунов писал: «Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию» [20].

В рамках данной теории традиционно выделяется два направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Р. Гнейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно. Этим местное самоуправление будет отличаться от государственной власти.

Сторонники юридического направления исходили из того, что местное самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права - населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Между государством и органами местного самоуправления возникает особая система правовых отношений, основанная на сочетании интересов местного сообщества и государственных задач. Самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления.

Осуществление местного самоуправления местными территориальными единицами

не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государственных теорий местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины. К концу XIX в. государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России [21].

Государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате городской и земской контрреформ 18901892 гг. Как показала практика реализации данной теории, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых «наверху» решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых [22].

Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления. Сторонниками данной теории являются Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления - в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.

Б. Н. Чичерин писал: «Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме го -сударственных должностей, второе - в местном представительстве» [23]. По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [24].

В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. По мнению Н. Л. Пешина, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик [25]. Традиционно выделяется три модели.

Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной вла-

сти весьма остро отзывался Л. А. Велихов: «Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому "полицейскому государству", в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства» [26].

Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. Вторая модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой «мини-государства» со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии [27].

Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является «продолжением» государства, с другой - общественным институтом. Степень дуалистично-сти модели взаимоотношений государства и местного самоуправления можно оценить через величину «стоимости» полномочий, которые осуществляют органы государства

как субъекты местного самоуправления специальной компетенции, и полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления по исполнению переданных го -сударственных полномочий, в соотношении с величиной «стоимости» полномочий, которые осуществляют субъекты местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других вопросов местного самоуправления [28].

Для определения соотношения местного самоуправления и государственной власти в России необходимо прежде всего обозначить, в каких пределах государственная власть допускает местное самоуправление. Конститу -цией РФ 1993 г. наряду с двумя уровнями го -сударственной власти (федеральной и субъектов РФ) определен и третий властный уровень - местное самоуправление, не входящее в государственно-властную систему. Нет никаких оснований говорить о полном отделении местного самоуправления от государства. Вместе с тем органы местного самоуправления не входят в систему органов го -сударственной власти. Это принципиальное положение закреплено в ст. 12 Конституции РФ. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, «самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, так как оно существует и действует в рамках единого государства. Местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Это не означает функциональной отделенности местного самоуправления от государственной власти» [29].

Е. С. Шугрина, рассматривая соотношение понятий «местная» и «государственная» власть, отмечает, что муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эти властные функции; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней юридическим и физическим лицам; возможность использования средств законодательно институализированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное форми-

рование бюджета. Территория муниципального образования есть территория государства, местные жители являются гражданами государства. Статус местного самоуправления определяется государством в Конститу-ции и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются в русле единой государственной политики; органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом [30].

Однако муниципальная власть обладает признаками, качественно отличающими ее от государственной власти. Это, во-первых, наличие особого субъекта - населения муниципального образования. В лице этого населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования [31]. На местном уровне субъектом управления являются не органы и должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ (последнее положение с каждым годом подвергается все большему ограничению). Во-вторых, можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. В-третьих, самостоятельное, обособленное от государственного воздействия осуществление населением принадлежащей ему власти посредством непосредственной демократии и через органы территориального общественного самоуправления. В-четвертых, самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. В-пятых, вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития территории муниципального образования. В-шестых, материально-финансовую базу местного самоуправления составляют муниципальная собственность и местный бюджет [32].

Таким образом, формально взаимоотношения государственной власти и местного

самоуправления в Российской Федерации выстроены по дуалистической модели. В муниципальной власти одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Муниципальные образования имеют вопросы местного значения, в основе местного самоуправления лежат общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль), но в то же время допускается серьезное вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления.

Однако нельзя не отметить, что за последние 10-15 лет четко сформировалась тенденция централизации осуществления публичной власти в Российской Федерации. Так, перечень вопросов местного значения был необоснованно расширен без передачи муниципалитетам адекватного объема финансовых ресурсов; несмотря на активное сопротивление муниципальных властей, практически во всех крупных городах России был введен институт сити-менеджера, кото -рый в теории и на практике показал свою неэффективность [33]; был введен институт удаления главы муниципального образования в отставку, чем на несколько лет было обеспечено яростное противостояние губернаторов и мэров при полном попустительстве федерального центра.

Более того, принятие Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [34] и Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [35] созданы все предпосылки для встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Данный процесс охватил подавляющее большинство субъектов Российской Федера-

ции. Органы местного самоуправления практически по всем позициям становятся подчиненными органам государственной власти, как федеральным, так и органам государственной власти субъектов РФ.

1. Кочев В. А. Государственная власть в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы корреляции. - Пермь, 2000. - С. 36.

2. Соболева Л. Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. -№ 1. - С. 20.

3. Казанцева О. Л. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации : дис. ... канд. юрид. наук. -Омск, 2011. - С. 21.

4. СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

5. Там же. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

6. Там же. - 2003. - № 40. - Ст. 3822

7. Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. - С. 78.

8. Костюков А. Н. Введение в муниципальное право. - Омск : Омский университет, 2002. -С. 147.

9. Костюков А. Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 1. - С. 19.

10. Баранчиков В. А. Муниципальное право. - М., 2000. - С. 8.

11. Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. - М., 2002. -С. 109.

12. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. -М., 1928. - С. 236.

13. Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица : сб. статей. - СПб., 1903. -С. 7.

14. Велихов Л. А. Указ. соч. - С. 236.

15. Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. -1865. - № 42.

16. Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. XXXIX. Отделение 1-е. -СПб., 1867. - Ст. 40457.

17. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. -М. : Статут, 2007. - С. 39

18. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2006. -С. 51.

19. Велихов Л. А. Указ. соч. - С. 239.

20. Коркунов Н. М. Русское государственное право. - Т. 2. - С. 50.

21. Дементьев А. Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. -2009. - № 4. - С. 55.

22. Пешин Н. Л. Указ. соч. - С. 46.

23. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. - Ч. I. - М., 1894. - С. 242.

24. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. - М. : Изд-во МГУ, 2005. - С. 112.

25. Пешин Н. Л. Указ. соч. - С. 24.

26. Велихов Л. А. Указ. соч. - С. 234.

27. Шугрина Е. С. Муниципальное право. - М., 2004. - С. 401.

28. Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций.

- М. : Норма : Инфра-М, 2010. - С. 294.

29. Васильев В. И. Местное самоуправление. -М., 1999. - С. 16.

30. Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. - Новосибирск, 1997.

- С. 16.

31. См., напр.: Костюков А. Н. Субъекты муни-ципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. - 2003. -№ 1. - С. 28-34.

32. Шугрина Е. С. Муниципальное право. - М., 2004. - С. 9.

33. Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 6. - С. 55.

34. СЗ РФ. - 2014. - № 22. - Ст. 2770.

35. Там же. - 2015. - № 6. - Ст. 886.