Административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля в современный период

Административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля в современный период

Агамагомедова Саният Абдулганиевна

кандидат социологических наук

доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин, ФГБОУ ВПО "Пензенский государственный

университет"

440026, Россия, Пензенская область, г. Пенза, ул. Красная, 40

Agamagomedova Saniyat PhD in Sociology

Associate professor of the Department of State Law Disciplines at Penza State University 440026, Russia, Penzenskaya oblast', g. Penza, ul. Krasnaya, 40

El saniyat_aga@mail.ru

Статья из рубрики "Актуальный вопрос"

Аннотация. Предметом исследования является административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля. Автором обращается внимание на его сложность, обусловленную разнообразием функций и задач, осуществляемых таможенными органами в современный период. Административно-правовой статус таможенных органов рассматривается в контексте таких процессов как административная реформа в области государственного управления, интеграционные процессы на постсоветском пространстве. Кроме того автором учитываются последние структурные изменения подведомственности Федеральной таможенной службы, связанные с ее подчинением Министерству финансов РФ. Методом исследования является прежде всего анализ нормативно-правовых актов, а также научной литературеы по исследуемой теме. Осонвоными выводами проведенного исследования являются следующие: автором подчеркнута сложность административно-правового статуса таможенных органов как субъектов таможенного контроля, обусловленная множественностью и разнообразием реализуемых в современных условиях функций; выделенная сложность определяет структурно-функциональное строение системы таможенных органов, их место в системе органов исполнительной власти государства.

Ключевые слова: таможенный контроль, таможенные органы, административно-правовой статус, функции таможенных органов, контрольно-надзорные функции, система таможенных органов, административная реформа, государственное управление, контрольная деятельность, безопасность

DOI: 10.7256/1999-2807.2017.1.20307

Дата направления в редакцию: 10-09-2016

Дата публикации: 03-02-2017

Abstract. The research subject is the administrative status of customs agencies as customs control subjects. The author pays attention to its complexity determined by the variety of functions and tasks implemented by customs agencies in the modern period. Administrative status of customs agencies is considered in the context of administrative

reform in the sphere of public administration and integration processes in the post-Soviet space. Besides, the author takes into account the recent structural changes of the Federal Tax Service affiliation and its subordinance to the Ministry of Finance of the Russian Federation. The research method is the analysis of statutory instruments and scientific works in the studied sphere. The author emphasizes the complexity of the administrative status of customs agencies as customs control subjects determined by the variety of their functions; this complexity determines the structural and functional composition of the customs agencies system and their place within the executive authorities.

Keywords: security, control activity , public administration, administrative reform, customs agencies system, supervision functions, functions of customs agencies, administrative status, customs agencies, customs control

В системе таможенного контроля особое место принадлежит таможенным органам как органам исполнительной власти, как административным органам, как субъектам, обладающим властными полномочиями и осуществляющим таможенный контроль. Административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля имеет особенности как структурно-функционального, так и институционального свойства.

А.Н. Козырин справедливо полагает, что отправной точкой при анализе сущности таможенных органов должен служить тезис о многообразии и разноплановости задач, решаемых ими в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Полифункциональный подход к анализу таможенных органов исходит из того, что ими опосредуются разнообразные аспекты внешнеэкономической

деятельности ^———i51. Об уникальности таможенных органов, синтезирующих в

современных условиях столь разные функции, говорит и О.Ю. Бакаева с 1201.

Согласно толковому словарю С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «таможня - учреждение, занимающееся контролем провоза через границу грузов, багажа, почты и взиманием

пошлин, сборов» Р, с- 79°1. Следовательно, даже у неспециалистов таможенные органы ассоциируются с двумя понятиями функционального свойства: контролем и взиманием платежей (фиском). Данные понятия неразрывно связаны, определенным образом взаимообусловлены и переплетены в контексте контрольно-надзорной деятельности таможенных органов как в историческом аспекте, так и в современных условиях. Подобная взаимосвязь исторически обусловлена и находит подтверждение в закономерностях становления и развития таможенной службы.

Таможенные органы исторически возникают одновременно и как фискальные (сбор мыта, позже - тамги), и как контрольные (контроль за правильностью исчисления и взимания таможенных платежей), и как правоохранительные (борьба с контрабандой).

Современная система таможенных органов организационно начинает формироваться в начале 90-х годов прошлого века. Создание основ рыночной экономики в России, либерализация внешнеэкономических связей и прежде всего отмена государственной монополии внешней торговли привели к преобразованию всей системы таможенных органов в России с- 151.

Таможенные органы РФ сегодня составляют единую федеральную централизованную систему. Должностными лицами таможенных органов являются граждане Российской

Федерации, замещающие в порядке, установленном законодательством РФ, должности сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов РФ. В соответствии со статьей 10 Закона система таможенных органов включает в себя четыре уровня:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (в настоящее время - ФТС России);

2) региональные таможенные управления;

3) та мо ж ни;

4) таможенные посты [4].

Под единой системой таможенных органов имеется в виду иерархически выстроенная совокупность таможенных органов в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними едиными целями и задачами в области таможенного дела. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему общей системы органов исполнительной власти РФ [5, с. 11Ц.

Ученые относят таможенные органы к различным группам административных органов в системе государственного управления.

В.Е. Чиркин относит таможенные органы к органам межотраслевого (функционального) управления, важнейшим элементом которого является контроль и надзор [6, с 187-1881.

О.Ю. Бакаева представляет таможенный орган как государственный орган исполнительной власти (федеральную службу и подчиненные ей органы), наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции по контролю и надзору в области

таможенного дела в целях содействия развитию внешней торговли [2, с 1141.

По мнению А.Б. Новикова, государство наделяет таможенные органы собственными контрольными функциями, вводя эти органы федеральной исполнительной власти в число основных субъектов контрольной деятельности государства в таможенном деле. Это означает, что при реализации таможенной политики контрольная деятельность органов государственной власти, включая таможенные органы, носит функциональный характер [7, с- 281.

Д.А. Янчуков считает систему таможенных органов составляющей частью сил обеспечения безопасности РФ, системы правоохранительных и военизированных органов

государства [8, с 281.

Другие авторы полагают, что таможенные органы - это специальные органы, уполномоченные заниматься таможенным делом [9, с- 291.

Следует согласиться с учеными, которые в попытке разграничить отраслевое и межотраслевое управление утверждают, что функциональное регулирование ничем не отличается от отраслевого регулирования, ибо в том, и в другом варианте оно осуществляется в пределах порученной данному государственному комитету или министерству «сферы деятельности», т.е. есть имеет определенные границы, а также в отношении как неподчиненных им организационно иных исполнительных органов или

объектов, так и подчиненных [10, с 5291.

Подобная комплексность управления в таможенной сфере, «полифункциональность» административной деятельности таможенных органов, определенное смешение и переплетение правомочий таможенных органов, в том числе и в рамках осуществления таможенного контроля, а также размытость границ контроля и надзора в таможенном деле обусловили сложность теоретического осмысления и научного обоснования административной деятельности таможенных органов в целом, и ее контрольно-надзорного направления в частности.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, таможенное право регулирует те отношения с участием таможенных органов, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Именно поэтому таможенный орган и выступает в роли главного субъекта таможенных отношений. Таможенные отношения представляют

собой поле реализации функций и осуществления полномочий таможенных органов с-46-471

Еще в 2000 году ведущие специалисты в области административного права справедливо отмечали затруднительность анализа административно-правового статуса Государственного таможенного комитета (ГТК России). По их мнению, при характеристике ГТК необходимо учитывать, что в своей деятельности он теснейшим образом связан с Минэкономики РФ, которое по вопросам, отнесенным к сфере их деятельности, оказывает регулирующее и координирующее воздействие на функционирование таможенной системы. С другой стороны, ГТК играет существенную роль в осуществлении валютно-финансового контроля, а также в обеспечении экономической безопасности РФ [10, с- 537].

Сложность определения административно-правового статуса ФТС России как преемника ГТК России сохраняется и в современных условиях. Она усугублена последними структурными преобразованиями системы таможенных органов, переподчинением ее Министерству финансов РФ. Данные преобразования обусловлены стремлением оптимизировать структуры федеральных органов исполнительной власти и построить единую управленческую систему учета и администрирования налоговых и таможенных платежей, которая без увеличения налоговой нагрузки позволит повысить как эффективность администрирования, так и собираемость налогов.

Отметим, что предложения о передаче таможенной службы в ведение Минфина, который также контролирует деятельность ФНС России, были аргументированы О.Ю. Бакаевой

более десяти лет назад [2, с—Время подтвердило верность научных прогнозов ученого.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями [11, с 79].

Ученые выделяют основные черты таможенных органов как органов исполнительной власти:

- будучи самостоятельной составной частью системы исполнительной власти в РФ, таможенные органы исключительно и непосредственно осуществляют таможенное дело;

- таможенные органы обладают строго определенной компетенцией в области таможенного дела;

- деятельность таможенных органов в процессе осуществления таможенного дела по своему юридическому содержанию является исполнительной, контрольной и надзорной. В целом, таможенные органы наделены широкими полномочиями самостоятельного нормативно-правового регулирования, правоприменения и правоохраны;

- таможенные органы создаются, реорганизуются и ликвидируются вышестоящими органами исполнительной власти [5, с- 86-87].

Под таможенным органом в Таможенном союзе отдельные авторы понимают орган исполнительной власти государства-члена таможенного союза, уполномоченный в области таможенного контроля [12, с 197].

И.В. Тимошенко полагает, что таможенные органы России - это государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела [13, с 59].

Систему таможенных органов не следует понимать и рассматривать как устоявшуюся структуру, сформированную единожды и на длительный период.

Чем выше степень соответствия субъекта управления объекту, тем эффективнее

осуществляется управление той или иной системой ———145]]. Под воздействием развития внешнеэкономических отношений система таможенных органов как субъект управления меняется, совершенствуется, трансформируется в целях максимального соответствия контролируемой системе. В связи с этим следует признать сложность административно-правового статуса таможенных органов как органов таможенного контроля, обусловленную многообразием и разноплановостью выполняемых ими функций. Специфика административно-правового статуса таможенных органов определяет вектор оптимизации структурной организации таможенных органов в системе органов исполнительной власти.

Формирование рыночных механизмов российской экономики, административная реформа в сфере государственного управления, участие России в интеграционных процессах, вступление во Всемирную торговую организацию - эти и другие факторы оказали и продолжают оказывать влияние как на структуру системы таможенных органов Российской Федерации, так и на ее административный функционал. Совершенствование административно-правового статуса таможенных органов продолжается и направлено на системную и «беспробельную» административно-правовую регламентацию полномочий таможенных органов, важнейшими среди которых являются контрольно-надзорные.

Библиография

1. Козырин А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: сравнит.-правовое исслед.: дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1994. 402 с.

2. Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005. 482 с.

3. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: ООО «А ТЭМП», 2010. 874 с.

4. Российская газета, N 269, 29.11.2010.

5. Таможенное право: учебник / [Гравина А.А. и др.]; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Волтерс Клувер, 2007. 688 с.

6. Чиркин В.Е. Публичное управление: учебник. М.: Юристъ, 2004. 475 с.

7. Новиков А.Б. Контроль в системе управления таможенным делом в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. 500 с.

8. Янчуков Д.А. Государственный контроль в таможенной сфере: административно-правовые аспекты. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 31 с.

9. Бекяшев К.А. Таможенное право: учебник / К.А. Бекяшев, Е.Г. Моисеев. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015. 32S с.

10. Административное право: учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2000. 728 с.

11. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х ч. Ч. I: М.: МЮИ МВД России, 199б. 2б8 с.

12. Таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС / Под общ. ред. В.А. Шамахова и Ю.А. Кожанкова. М.: СофтИздат, 2012. 952 с.

13. Тимошенко И.В. Таможенное право России: курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: «Издательство ПРИОР», 2002. 41б с.

14. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М.: Издательство политической литературы, 19б8. 384 с.

References

1. Kozyrin A.N. Pravovoe regulirovanie tamozhenno-tarifnogo mekhanizma: sravnit.-pravovoe issled.: diss. ... dokt. yurid. nauk. M., 1994. 402 s.

2. Bakaeva O.Yu. Pravovoe regulirovanie finansovoi deyatel'nosti tamozhennykh organov Rossiiskoi Federatsii: dis. ... dokt. yurid. nauk. Saratov, 2005. 482 s.

3. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Tolkovyi slovar' russkogo yazyka: 80 000 slov i frazeologicheskikh vyrazhenii / Rossiiskaya akademiya nauk. Institut russkogo yazyka im. V.V. Vinogradova. 4-e izd., dop. M.: OOO «A TEMP», 2010. 874 s.

4. Rossiiskaya gazeta, N 2б9, 29.11.2010.

5. Tamozhennoe pravo: uchebnik / [Gravina A.A. i dr.j; otv. red. A.F. Nozdrachev; In-t zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii. M.: Volters Kluver, 2007. б88 s.

6. Chirkin V.E. Publichnoe upravlenie: uchebnik. M.: Yurist'', 2004. 475 s.

7. Novikov A.B. Kontrol' v sisteme upravleniya tamozhennym delom v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. SPb., 1999. 500 s.

8. Yanchukov D.A. Gosudarstvennyi kontrol' v tamozhennoi sfere: administrativno-pravovye aspekty. Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2011. 31 s.

9. Bekyashev K.A. Tamozhennoe pravo: uchebnik / K.A. Bekyashev, E.G. Moiseev. 3-e izd., pererab. i dop. M.: Prospekt, 2015. 328 s.

10. Administrativnoe pravo: uchebnik / Pod red. Yu.M. Kozlova, L.L. Popova. M.: Yurist'', 2000. 728 s.

11. Korenev A.P. Administrativnoe pravo Rossii. Uchebnik. V 3-kh ch. Ch. I: M.: MYuI MVD Rossii, 199б. 2б8 s.

12. Tamozhennoe regulirovanie v Tamozhennom soyuze v ramkakh EvrAzES / Pod obshch. red. V.A. Shamakhova i Yu.A. Kozhankova. M.: SoftIzdat, 2012. 952 s.

13. Timoshenko I.V. Tamozhennoe pravo Rossii: kurs lektsii. 2-e izd., pererab. i dop. M.: «Izdatel'stvo PRIOR», 2002. 41б s.

14. Afanas'ev V.G. Nauchnoe upravlenie obshchestvom (Opyt sistemnogo issledovaniya). M.: Izdatel'stvo politicheskoi literatury, 19б8. 384 s.