Конституционно-правовые проблемы имплементации и денонсации международных договоров в Италии

1.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ И ДЕНОНСАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В ИТАЛИИ

Шашкова Анна Владиславовна, канд. юрид. наук, доцент, адвокат, почетный консул Сент-Винсента и Гренадин. Должность: доцент. Место работы: Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: ashashkova@inbox.ru

Аннотация: Настоящая статья посвящена анализу конституционно-правовой доктрины Италии. Автор рассматривает проблему участия президента Италии в ратификации международных договоров. Также анализу подвергается вопрос возможности участия регионов Италии в заключении актов международного права. В настоящей статье дается анализ двух противоположных постановлений Конституционного суда Италии по данному вопросу. Рассматривая правовую доктрину в отношении денонсации международных договоров, автор приходит к выводу о ее системности, что нельзя сказать о случае импле-ментации международных договоров. Единое решение по вопросу денонсации международных договоров может явиться базой для начала выработки единой концепции на международном уровне по вопросу им-плементации актов международного права в Италии.

Ключевые слова: конституционно-правовой, примат международного права, президент Италии, денонсация, регион Италии.

CONSTITUTIONAL PROBLEMS OF THE IMPLEMENTATION AND DENOUNCEMENT OF INTERNATIONAL LAW IN ITALY

Shashkova Anna Vladislavovna, PhD at law, Associate Professor, Moscow Region Bar Lawyer, Honorary Consul for St. Vincent and the Grenadines. Position: associate professor. Place of employment: Moscow State Institute of International Relations (University). Department: Constitutional Law chair. E-mail: ashashkova@inbox.ru

Annotation: The present article analyses principles of the constitutional legal doctrine of Italy. The author reviews the problem of the participation of the Italian President in the ratification of international treaties. The possibility of participation of the Italian regions in the conclusion of acts of international law is also being analyzed. The present article gives analysis of two opposite decisions of the Constitutional Court of Italy on this problem. The author considers the legal doctrine regarding the denunciation of international treaties and comes to a conclusion that it has systemic character. In case of the implementation of international treaties it is opposite. That means that a unified decision not only on the denunciation of international treaties, but on the implementation of international law in Italy as well may be reached at the international level.

Keywords: constitutional and legal, priority of international law, Italian President, denouncement, Italian region.

Конституция Италии 1947 года относится к так называемым поствоенным широким конституциям: вопросы прав личности, подробное описание территориального устройства государства, а также взаимодействие с

международным правом, имплементации и денонсации международных договоров нашли в ней место.

Итальянская правовая доктрина четко определяет, что международное право не может непосредственно регулировать внутреннюю организацию государства. Причина состоит в том, что государство уже является организацией в то время, когда оно появляется на международной арене. Таким образом, полномочия международного права в отношении государства сводятся к принятию его как субъекта международных отношений в рамках тех полномочий, которые данному государству были предоставлены.

Международное право оставляет право государства на организацию, как это государство считает необходимым1. Внутреннее право отдельных государств подлежит принятию во внимание. Конституция Италии регулирует заключение договоров в ст. 87, предоставляя полномочия по ратификации международных договоров президенту Итальянской Республики.

«Президент Республики ... аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры, в соответствующих случаях - с предварительного разрешения палат".

В настоящее время президентом Республики является Серджио Маттарелла, фигура уважаемая, но не

~ 2

значимая в принятии весомых политических решений2. Возникает убеждение, что передача полномочий как на ратификацию международных договоров, так и актов о присоединении президенту, а не парламенту в парламентарной республике, которой является Италия, не умножает полномочия президента Республики, а говорит об относительной значимости, которую Италия придает самому акту ратификации. Однако именно вследствие парламентской формы правления фактически данные полномочия у президента Республики отсутствуют. Формально полномочия принадлежат президенту Италии, на практике данные полномочия по ратификации международных договоров и актов о присоединении принадлежат правительству Италии. Президент Италии только формально ставит под данными документами подпись.

Общая тенденция усиления роли правительства Италии наблюдается не только в вопросе международных договоров, но и в вопросе осуществления рег-ламентарной власти. При этом правительство Италии разделяет данные полномочия с парламентом: Палатой депутатов и Сенатом. Ст. 80 Конституции Италии гласит:

"Путем издания законов Палаты разрешают ратификацию международных договоров политического характера, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование либо влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов".

Требуется разрешение парламента на введение в итальянскую систему актов международного права, касающихся одного из пяти вопросов:

Вопросов политического характера,

Вопросов, следствием которых предполагается арбитражное разбирательство,

1 Шашкова А.В. Конституционное право зарубежных стран, курс лекций // М.: Линкор, 2008. С. 188.

2 Шашкова А.В. Новый закон о выборах в Италии // Сборник научных трудов по итогам II Международной научно-практической конференции (10 октября 2015г.) «Основные проблемы и тенденции развития в современной юриспруденции», г. Волгоград, с. 2527.

Вопросом, следствием которых предполагается судебное разбирательство,

Вопросов, влекущих территориальные изменения государства,

Вопросов, касающихся каких-либо финансовых обязательств Италии,

Вопросов, следствием который должно быть изменение итальянского законодательства.

Только после компетентной авторизации со стороны парламента возможна ратификация такого акта международного права президентом Республики. Авторизация президента Республики производится парламентом путем принятия специального закона, содержащего порядок приведения в исполнение данного договора на территории Италии как источника национального права. При этом ни данная авторизация со стороны парламента, ни подписание со стороны президента Республики не свидетельствуют о том, что международный договор немедленно вступает в силу и становится обязательным к применению на всей территории Италии. Это может произойти намного позже. Данный факт зависит как от введения в действие международного договора внутри государства, так и на международном уровне.

При дальнейшем анализе Конституции Италии необходимо остановиться на ст. 89:

"Никакой акт Президента Республики недействителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны.

Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты, контрассигнуются также Председателем Совета министров".

Отсюда можно сделать сразу несколько выводов. Во-первых, как было указано выше, президент Итальянской Республики крайне ограничен в своих полномочиях, и не может самостоятельно осуществлять деятельность по ратификации государственных актов. Это касается и международных договоров. Его подпись необходимо контрассигновать подписью соответствующего компетентного министра. В случае отсутствия такой контрасигнатуры международный договор не будет иметь юридической силы.

Во-вторых, даже после ратификации международного договора президентом Республики, он не принимает на себя ответственность по последствиям ратификации. Это нарушает общий правовой принцип уравновешивания полномочий лица с его ответственностью. Данный принцип гласит, что наличие полномочий при отсутствии ответственности нелегитимно. Именно так и происходит в случае ратификации президентом Республики какого-либо акта. Полномочия по ратификации у него есть, однако ответственность он на себя не принимает. Данный дисбаланс уравновешивается кон-трасигнатурой министра или министров, которые предложили данный акт к ратификации. Именно на них, а не на президента Италии будет возложена юридическая ответственность за подписание данного акта международного права.

В третьих, в определенных случаях необходимо контрассигновать акты не только определенным министром, а главой правительства - председателем Совета министров. Тем самым данным актам придается более высокая юридическая сила, чем актам без контрасиг-натуры председателя Совета министров. Это происходит уже в силу оформления данного акта.

В случае присоединения к договорам или конвенциям, в которых Италия не участвовала напрямую, про-

исходит аналогичная ситуация по ратификации. Естественно, чем большее количество государств участвует в договоре, тем сложнее осуществить ратификацию договора в целом.

В отношении международных договоров, заключенных по процедуре упрощенного процесса итальянская Конституция молчит. Мнения, высказываемые в итальянской доктрине, различаются. Часть исследователей вслед за данной концепцией Конституции Италии также придерживается возможности заключения международных договоров исключительно в порядке торжественного процесса. Они настаивают на том, что в случае предложения к заключению такого договора, должностные лица Италии должны воздерживаться от заключения его или даже ведения переговоров по данному вопросу. В случае заключения таких договоров правительством Италии, их можно аннулировать, как и любой другой акт регламентарной власти, выпушенный по делегации от парламента Италии, а также на основании статей 80 и 87 Конституции Италии.

Конформистская доктрина по-иному трактует ст. 80 Конституции Италии: случаи, не входящие в перечень тех пяти ситуаций, указанных в данной статье, могут регулироваться процедурой упрощенного процесса. В таких случаях исполнительная власть совместно с другими договаривающимися сторонами может решить, каким образом заключить такой договор, и какой процедуре следовать: торжественного либо упрощенного процесса. Здесь правительство уже имеет право вмешаться в полномочия по ратификации международного договора главой государства и заключить такой договор напрямую.

Италия - децентрализованное регионализированное государство. Конституция Италии предоставляет областям обширную компетенцию и полномочия. По этой причине и в случае имплементации международных договоров необходимо учитывать данные полномочия регионов.

Области Италии обладают автономией, при этом они не являются субъектами международного права. Однако, некоторые области заключили международные соглашения от собственного имени. При этом с точки зрения международного права такие соглашения налагают обязательства именно на Итальянскую Республику, а не на регионы государства. С точки зрения конформистской позиции проблема, однако, преувеличена.

Конституционный суд Италии впервые в 1975 году в своем решении № 3/7/19753 занял антирегионалист-скую позицию. Он постановил, что регионы не обладают достаточной компетенцией на заключение актов, не входящих в сферу полномочий, предоставленных областям Конституцией Италии. Только государственные власти Италии обладают такими полномочиями, но не региональные4.

Указ президента Республики № 616 от 24 июля 1977 года предоставил регионам возможность быть представленными на международной арене только в случае получения на то прямых полномочий по делегации от центральной власти.

Впоследствии в 1987 году Конституционный суд в постановлении № 1795 отразил противоположную позицию. Он признал за областями Италии право участ-

3 Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. URL: http://www.regione.piemonte.it/usi_civici/dwd/dpr_n616_1977.pdf

4 Шашкова А.В. Конституционное право зарубежных стран, учебник // М.: Издательство Юрайт, 2017. С. 189.

5 Sentenza № 179 della Corte Costituzionale del 24 marzo 1987.

вовать в заключении международных договоров. Однако только в том случае, если при этом ответственность по такого рода договорам возлагается на заключившую международный договор область, а не на Итальянскую Республику. Кроме того, Конституционный суд отметил, что такие договоры влияют на имидж всего государства. Поэтому они должны заключаться областью Италии только по вопросам, которые касаются непосредственно территории региона, для развития его экономических, социальных и культурный связей.

При этом такое международное соглашение, заключенное со стороны отдельного региона не стоит смешивать с соглашениями, заключенными между различными регионами различных государств. Мадридская конвенция от 21 мая 1980 года предусматривает возможность сотрудничества территориальных единиц государств между собой для улучшения добрососедских отношений. И речь здесь идет не только об областях Италии, но и о более низких территориальных единицах: провинциях и коммунах.

Если подняться на более высокий уровень, на уровень Европейского Союза, то необходимо отметить, что здесь прослеживается четкая позиция о запрете государствам-членам Европейского Союза заключать международные договоры от имени Европейского Союза. Только специально уполномоченные на то органы Европейского Союза обладают такой компетенцией.

Необходимо отметить что в вопросах имплемента-ции актов международного права на территории Италии действуют нормы отличные по отношению к международному и наднациональному праву. Внутренняя позиция государства в отношении имплементации международных норм, выраженная не только в актах парламента и правительства, но и в решениях судов, включая Конституционный суд Италии, порой отлична от ее понимания на международном уровне.

В отношении отмены актов международного права позиция итальянской доктрины совпадает с международной трактовкой данного вопроса. В случае процедуры полной или частичной отмены закона по некоторым вопросам предполагается проведение референдума. Ст. 75 Конституции Италии устанавливает процедуру проведения референдума:

«Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона.

Референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров.

На референдуме имеют право участвовать все граждане, призываемые к избранию Палаты депутатов.

Вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право и предложение собрало большинство голосов, признанных действительными.

Закон устанавливает порядок проведения референдума».

Речь идет об отменяющем референдуме, посредством которого население Италии может требовать отмены не устраивающего их закона. Возможность проведения такого референдума является особенностью Итальянской Республики, дающей таким образом реализоваться демократическим свободам итальянских

граждан. Кассационный суд Италии участвует в проверке подписей, Конституционный суд Италии проверяет легитимность процедуры проведения референдума. Однако, вопросы, касающиеся имплементации международных договоров во внутреннюю систему предметом референдума быть не могут. Они не могут быть отменены гражданами Италии. Лишь компетентные органы Итальянской республики уполномочены принимать решение по данному вопросу. Это свидетельствует о стабильности, невозможности манипулировать общественным мнением при имплементации международного договора на территории государства.

В отличие от проблемы имплементации международных договоров, которая имеет различное доктри-нальное понимание в Италии и за ее пределами, вопрос денонсации международных договоров не вызывает полемики6. Это говорит о возможности прийти к общему решению и в отношении имплементации международных договоров.

Список литературы:

1. Kremyanskaya E.A. Russian Constitutional Law / Elena A. Kremyanskaya, Tamara O. Kuznetsova, Inna A. Rakitskaya. — Cambridge Scholars Publishing, 2014. -230 p.

2. Shashkova A.V. Study Manual on Bases of Russian Law // Cambridge Scholars Publishing. - 2015. - p.374.

3. Shashkova A.V., Rakittskaya I.A., Pavlov E.Ya. Emergence and Activity of Legal Entities in Russia in the Pre-Revolutionary Period (comparative analysis), in Bylye Gody, 2017, Vol. 46, Is. 4, pp. 1333-1344.

4. Shashkova A.V. Russian Business Law / А.В. Шашкова // Линкор. - М., 2007. С. 484.

5. Барабанов О.В. Тенденции развития региональной политики Италии / О.В. Барабанов // Вестник МГИМО-Университета. - 2012. - №1. - С. 61-67.

6. Водяницкая Е.А. Конституционные основы судебной власти в Австрии / Конституционно-правовые основы судебной власти в зарубежных странах // глава в монографии // И.А. Ракитская, М.А. Исаев, Ю.И. Лейбо и др.; отв. ред. К.В. Карпенко. - М.: МГИМО-Университет, 2017. - С. 292-314.

7. Волеводз А.Г. XIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию: некоторые итоги / Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2015. 6 (23). С. 268-282.

8. Иванов Д.В., Колесникова А.В. Актуальные вопросы соблюдения государствами международных стандартов в области прав человека / Московский журнал международного права. 2013. № 4. С.3.

9. Иностранное конституционное право. Под редакцией В.В. Маклакова. Издательство «Юристъ», 1996.

10. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988.

11. Карпенко К.В. Конституционный совет в судебной системе Франции // Право и управление XXI век. -2013. - № 3. - С. 32-41.

12. Кремянская Е.А. Распределение предметов ведения в современных государствах и особенности правового статуса регионов / Актуальные проблемы сравнительного, зарубежного и российского конституционного права : сб. науч. трудов / Моск. гос. ин-т ме-ждунар. отношений (ун-т) М-ва иностр. дел Рос. Федерации, каф. конституционного права ; [науч. ред.И.А.

6 Шашкова А.В. Проблемы денонсации международных договоров в Испании. / Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии № 9 (ч. 4). 2017. с. 112 - 114.

Ракитская; отв. ред. Н.Ю. Молчаков]. — М. : МГИМО-Университет, 2017.

13. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. / Под ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Эн-тина Л.М. 3-е изд. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2010.{Глава 18. Основы конституционного права Италии.}

14. Маслова Е.А. Политика Италии: от экспансионизма к глобальным интересам / Научно-аналитический журнал Обозреватель - Observer. 2016. № 7 (318). С. 118-122.

15. Реформа избирательной системы в Италии и России. М.: ИГП РАН, 1995.

16. Туманов В.А. Половченко К.А. Конституционные основы судебной власти. / Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - 4-е изд., переаб. и доп. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 326.

17. Шашкова А.В. Проблемы денонсации международных договоров в Испании. / Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии № 9 (ч. 4). 2017. с. 112 - 114.

18. Шашкова А.В. Констиутционно-правовые основы судебной власти в Италии / Конституционно-правовые основы судебной власти в зарубежных странах: коллективная монография ; под ред. К.В. Карпенко. «МГИМО-Университет». 2017. 325 с. ISBN 978-5-92281626-7. c. 264-280.

19. Шашкова А.В. Новый закон о выборах в Италии // Сборник научных трудов по итогам II Международной научно-практической конференции (10 октября 2015г.) «Основные проблемы и тенденции развития в современной юриспруденции», г. Волгоград, с. 25-27.

20. Шашкова А.В. Правительство Испании (органиа-ционно-правовые проблемы). Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. -М. 2001. - 162 c.

21. Шашкова А.В. Russian Business Law. M. Lincor. 2007. C. 483.

22. Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании. Юрист. 1999. № 4. С. 6-12.

23. Шашкова А.В. Конституционное правосудие в Испании на примере процедуры ампаро. Право и государство: теория и практика № 5 (149). 2017. с. 49 - 54.

Рецензия

на статью А.В. Шашковой «Конституционно-правовые проблемы имплементации и денонсации международных договоров в Италии»

Статья Шашковой А.В. посвящена анализу конституционно-правовой доктрины Италии. В указанной статье рассматривается проблема участия президента Италии в ратификации международных договоров.

Данная статья информативна и содержит как теоретические основы вопроса, так и практический анализ двух противоположных постановлений Конституционного суда Италии по возможности участия регионов Италии в заключении актов международного права. Она проработана и интересна как с точки зрения узких специалистов по проблематике исследования конституционного права Италии, так и с точки зрения специалистов, занимающихся общими вопросами конституционного права России и зарубежных государств, и может быть рекомендована к публикации.

Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры Конституционного права МГИМО (У) МИД России Е.А. Водяницкая

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;

Оригинальность текста - 81,01%