Зарубежный опыт организации управления охраной окружающей среды

Гейт Н.А 1

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В зарубежной практике государственное управление в области охраны окружающей среды (экологическое управление) осуществлялось, как правило, в рамках существовавших государственных структур и иногда для выполнения природоохранных функций в них создавались специализированные подразделения. Например, в США длительное время функции управления охраной вод и атмосферного воздуха выполнились Министерством здравоохранения; в Японии природоохранительные функции выполнялись Министерством внешней торговли и промышленности и Министерством строительства.

С развитием экологического законодательства в экономически развитых странах в основном в 70-е годы прошлого века были созданы специальные государственные структуры. Как правило, в этих государствах функционируют два вида органов - консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные. В настоящее время специальные органы функционируют практически во всех государствах мира, если же охарактеризовать задачи консультативных органов, то они сводятся к информированию своих исполнительных органов власти о состоянии окружающей среды, прогнозированию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различных ведомств, государственного аппарата с интересами хозяйствующих субъектов, в основном монополий1.

1 Гейт Наталья Александровна - доцент кафедры корпоративного и предпринимательского права Юридического факультета им. М.М.Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Статья касается системы административного управления охраной окружающей среды в зарубежных странах.

Ключевые слова: экологическое управление, охрана окружающей среды.

Geyt Н.А. Foreign experience of the organization of management by preservation of the environment

In article the system of administration managerial control by preservation of the environment in foreign

countries is described.

Keywords: ecological management, preservation of the environment.

1 Так, Совет по глобальной экологической политике США выполняет некоторые распорядительные функции. Функции по прогнозированию воздействий на окружающую среду осуществляются

Согласно положениям законодательства в большинстве зарубежных стран головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются министерства, службы, агентства, комитеты, в задачи которых входит разработка экологической политики, разработка и координация программ по охране окружающей среды, разработка экологических стандартов, мониторинг, оказание научно-методической, технической и финансовой помощи региональным и местным органам власти, обеспечение исполнения требований экологического законодательства, международное сотрудничество1.

В Германии экологическое управление в основном дело Земель. На федеральном уровне управлением в сфере охраны окружающей среды занимается Министерство по охране окружающей среды, защите природы и радиационной безопасности, которое наделено в основном управленческими функциями (планирование и коммуникация экологической политики, подготовка законов и норм по управлению) и не имеет исполнительных функций в том смысле, что оно не несет ответственности за прямое исполнение экологического законодательства 2 Данному Министерству подчинены: Экологическая федеральная служба (выполняет, прежде всего, функцию поддержания работы Министерства научной экспертизой, осуществляет сбор, обработку и подготовку экологических данных, а также экологическое просвещение); Федеральная служба защиты природы (осуществляет охрану природы и ландшафтов); Федеральная служба по защите от радиационного воздействия (осуществляет управленческие функции в области использования атомной энергии, а также ответственна за государственное хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ).

Королевской комиссией по контролю за загрязнением окружающей среды в Великобритании, Центральным советом по контролю за загрязнением в Японии. Собственная и очень оригинальная система управления, в том числе в области охраны окружающей среды, существует в Европейском Сообществе, которая привела к созданию особенных, частично даже супер (наднациональных институтов) организаций.

1 Например, на Украине создано Министерство экологии и природных ресурсов Украины. В Республике Беларусь основными государственными органами, осуществляющими функции по охране природы, являются Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды и Министерство лесного хозяйства.

2 См.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: Учебник/Отв. ред. О.Л.Дубовик. -М.: Изд-во Эксмо, 2005. С. 635 - 638.

Федеральным органом, ответственным за разрешения для введения в оборот и выпуск генно-инженерно-модифицированных организмов является Институт Роберта Коха. За выпуск биоцидов ответственно Федеральное министерство по охране труда и трудовой медицины, а за разрешение на производство и использование средств защиты растений - Биологический федеральный центр. Федеральные ведомства имеют право издавать основополагающие предписания по вопросам охотничьего дела, охраны природы и поддержания ландшафтов; отведения земель, организации территорий и водоснабжения и др. На природоохранительные органы Земель и местную администрацию возложены функции в части обеспечения проведения конкретных мероприятий по охране окружающей среды. В Землях с большой территорией экологическое управление организовано на трех уровнях2: высший уровень - это министерство, основной задачей которого является подготовка законов (оно поддерживается несколькими органами, проводящими научные экспертизы); средний уровень - органы, осуществляющие задачи по экологическому управлению3; низшие административные органы (комунны, округа, мелкие общины, государственные экологические центры) которые осуществляют контроль вне разрешительных процедур, и разрешение меньших объектов и видов деятельности, чем на предыдущем уровне - особенно в сфере охраны атмосферного воздуха. Конкурирующая законодательная компетенция в Германии (когда земля может законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своей законодательной компетенцией) распространяется на передачу земли, природных ресурсов в общественную собственность или иные формы общественного хозяйства; на содействие производству в сельском и лесном хозяйстве, рыболовство в открытом море и прибрежных водах, а также охрану побережья; устранение отходов, охрану воздушного бассейна от загрязнения и борьбу с шумом1.

2 В маленьких Землях экологическое управление организовано двухступенчатым образом.

3 Планирование на уровне районов, в том числе за выделение некоторых видов особо охраняемых природных территорий, за разрешения особенно значимых в экологическом плане объектов и видов деятельности, например, свалок и др.

1 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник.-2-е изд., перераб. и доп.- М.: Юристъ, 2003. С. 602.

В Королевстве Нидерланды ввиду географического положения на государственные органы возлагаются вопросы водопользования и охраны, а нормотворческие и иные полномочия органов водного контроля, порядок осуществления контроля за их деятельностью со стороны провинций устанавливаются актом парламента1. В Испании органы власти следят за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях сохранения и улучшения качества жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную солидарность. Полностью контролируется окружающая среда и качество жизни в Португалии, где государство обязано предупреждать загрязнение среды и его последствия через собственные органы, способствовать приданию экологической направленности различным сферам политики, разрабатываемой и проводимой на отраслевом уровне.

В Швеции особое место в системе природоохранных органов занимает лесная администрация, осуществляющая управление лесами на всей территории лесных земель страны2. Ее политика направлена на решение двух равноценных задач: защиту окружающей природной среды и производство древесины. Кроме того, лесная администрация Швеции осуществляет надзор за проведением лесохозяйственных мероприятий, лесоучетных работ, а также контролирует деятельность лесопромышленных компаний и частных фирм. В нее входят Национальный совет по лесному хозяйству и региональные советы по лесному хозяйству1.

В США формирование органов государственного экологического управления восходит к концу XVIII века (первым федеральным ведомством была Служба национальных парков). В настоящее время в США в сфере природопользования и охраны окружающей среды можно выделить три уровня государственного управления - федеральный, штатов и местный, которые находятся в тесном взаимодействии на основе соглашений, планов программ и проектов, принимаемых во исполнение экологических

1 При этом определено, что решения органов водного контроля могут быть отменены только, когда они противоречат закону или общественным интересам

2 Леса занимают 60% территории Швеции.

1 См.: Журнал "Лесохозяйственная информация. Сборник научно-технической информации по лесному хозяйству ", N 9, ВНИИЛМ, 2002, С.64.

требований законодательства2. После реорганизации управления в области охраны окружающей среды в связи с обострением экологического кризиса федеральное правительство оставило за собой выполнение задач по определению политики, осуществлению общего руководства и контроля в области природоохранных мероприятий, оказанию технической, финансовой и иной помощи, а к штатам перешли основные обязанности по практической реализации федеральной политики. Экологическое управление на местом уровне также занимается практическим решением некоторых задач по охране природы. В некоторых графствах США функции управления охраной окружающей среды приданы неспециализированным охранам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других образованы специальные подразделения - департаменты охраны окружающей среды. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в разных графствах, муниципалитетах, тауншипах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздушного благоустройства и борьбу с загрязнением территорий твёрдыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д.

В графствах Хантердон и Мидлсекс штат Нью-Джерси для управления утилизацией твёрдых отходов образованы отдельные департаменты по твёрдым отходам. В графстве Мидлсекс действует Министерство здравоохранения, которое занимается охраной атмосферного воздуха, включая инспектирование, расследование аварийных ситуаций и т.д. В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля (например, департамент по окружающей среде и планирование графства Эри при штате Нью-Йорк).

Конституция Австрийской Республики к ведению Федерации относит горное дело; лесное хозяйство, включая пастбища; водное право;

2 См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США - М.: Байкальская Академия, 1992. С. 117-180.

регулирование состояния и содержание водохранилищ, установление общих принципов законодательства, а к ведению земли - издание конкретизирующих законов и исполнительную деятельность по вопросам природных источников; защиты растений от заболеваний и вредителей, проверки на совместимость с окружающей средой проектов, оказывающих значительное воздействие на нее, а в Великобритании Министерство по делам окружающей среды выполняет в основном координационные функции и осуществляет контроль по общим вопросам, оперативное же управление осуществляется преимущественно органами местной власти (местными общинами)2.

Главная цель природоохранной политики Дании состоит в охране окружающей среды и предотвращении загрязнения воздуха, воды и земель, также контроле за шумовым загрязнением. Деятельность датского общества по охране окружающей среды базируется на следующих главных принципах:

- оценка объекта и средств решения проблемы;

- «загрязнитель» оплачивает природоохранные расходы.

На основании материалов, разработанных и полученных от местных органов власти, региональные власти картографируют источники загрязнения и поля загрязнения на окрестных территориях и готовят подробный доклад о состоянии окружающей среды. Он ложится в основу для разработки планов, касающихся, например, улучшения качества окружающей среды, размещения предприятий и сброса отходов. Помимо этого муниципалитеты планируют районное теплоснабжение, объем сточных вод, водоснабжение, использование водотоков, на их основе должны проводиться все природоохранные мероприятия. В Дании «окружающая среда» стала независимой сферой деятельности, в которой задачи решаются министерством окружающей среды, региональными (на уровне округа) и городскими властями. Последние два из упомянутых органов исполнительной власти несут ответственность за «ежедневное» управление окружающей средой. Окружные органы управления страны (в дальнейшем

2 См. : Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004. С. 55.

региональные власти) осуществляют функции планирования, контроля и разработки направлений деятельности в региональном масштабе, а муниципалитеты - на городском уровне. Региональные власти, например, разрабатывают планы по поддержанию качества воды в системах водоснабжения, озёрах, водотоках, планы по использованию водосборной площади.

Система административного управления основывается на стремлении централизовать функции и поставить задачи там, где власти «смогли бы чувствовать, откуда дует ветер». Проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах. Городские власти наиболее «близко» стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местной коммуны считается важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей среды. Расходы на охрану окружающей среды в Дании составляют приблизительно 4 % от всего бюджета страны при этом основная часть (свыше 90 %) этих денег поступают из городского бюджета. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3 % и 6 % соответственно). Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и платы, а также плата пользователей.

Как видно, во многих зарубежных странах в настоящее время уже сложилось понимание того, что экономическое развитие должно пойти по иному пути, перестав столь активно разрушать окружающую среду. В соответствие с рекомендациями конференций ООН по окружающей сред и развитию (Рио-де-Жанейро,1992; Йоханнесбург, 2002), основными критериями оценки прогресса в переходе к устойчивому развитию в сфере сохранения окружающей среды и использования природных ресурсов наряду с мероприятиями по преодолению негативных тенденций, созданием современных технологий, научно-методического обеспечения и масштабами позитивных результатов может служить создание условий устойчивого природопользования, включающих наличие адекватной нормативно-

правовой базы и наличие единства целей и воли в действиях органов государственной власти, бизнеса и населения в достижении задач устойчивого развития1. Следовательно, необходимо также найти оптимальное сочетание в деятельности институтов гражданского общества и государственных структур в сфере охраны природы. При этом развитие гражданского общества ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления государства или отстранения его от выполнения вверенных ему функций в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Особенно важно всемерно укреплять государственно-властные органы, обеспечивающие законность и правопорядок в этой важнейшей сфере именно сегодня, когда российское общество переживает переходный период. И делать это следует, опираясь на авторитет общественности: от каждого конкретного человека до

международных общественных экологических организаций.

1 См: Устойчивое развитие: ресурсы России. Под общей редакцией академика РАН Н.П. Лаверова. М. Издательский центр РХТУ им. Д.И. Менделеева, 2004, С. 6, 22.