Предчувствие космоса: сопряжение международно-правового и национально-правового регулирования

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА

Предчувствие космоса: сопряжение международно-правового и национально-правового регулирования

1 декабря 2017 г. в рамках VII Международного конгресса сравнительного правоведения «Национальное и универсальное в праве: от традиций к постмодернизму» в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП) состоялся круглый стол «Предчувствие космоса: сопряжение международно-правового и национально-правового регулирования». Мероприятие было приурочено к 60-летию запуска СССР первого искусственного спутника Земли и 50-летию Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (далее — Договор о космосе). Модераторами заседания выступили первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации А. Я. Капустин, и.о. заведующего отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП доктор юридических наук И. А. Хаванова.

4 октября 1957 г. с запуском СССР первого искусственного спутника Земли история исследования и использования космического пространства вышла на новый виток развития. В приветственном обращении к участникам круглого стола А. Я. Капустин отметил, что запуск спутника породил то, что мы называем космическим правом. Спустя 10 лет после этого исторического события был подписан Договор о космосе. Многие проблемы в области международного космическо-

го права поднимаются уже не одно десятилетие, но не находят разрешения, поскольку в Комитете ООН по использованию космического пространства в мирных целях и его юридическом подкомитете существует широкий разброс мнений, отражающий отсутствие консенсуса у государств. Между тем на повестке дальнейшее развитие международного космического права. В 2018 г. состоится расширенная сессия Комитета ООН по космосу, посвященная 50-летию первой Конференции ООН по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях («ЮНИСПЕЙС +50»).

Основной доклад на заседании круглого стола представил Герой Российской Федерации, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Ю. М. Батурин. По мнению докладчика, ответ на вопрос, что появилось раньше: космическая политика, космическая деятельность или космическое право, не так прост. «Строительный блок» космического права (предчувствие космического права) предшествовал запуску спутников. Первый искусственный спутник Земли запустил Советский Союз, выиграв первый этап «космической гонки» в техническом плане, но США к тому времени уже создали «правила игры» — основу международного космического права. В документе «Космическая политика США» (СНБ США, NSC 5814 от 20 июня 1958 г.) были сформулированы проблемы космического права, многие из которых актуальны и сегодня. В числе таковых докладчик выделил: правовой статус космонавта и космического экипажа, в том числе международного;

разграничение космического и воздушного пространства; вопросы сведения крупных космических объектов с орбиты; аспекты возмещения ущерба; правовое сотрудничество в связи с астероидной опасностью; космический туризм; вопросы лазерного космического старта («Им-пульсар», "Lightcraft"). Геопространство разомкнулось 4 октября 1957 г., но особенно отчетливо осознается это сегодня, когда становятся тесны рамки «земных» международных отношений. Космическая составляющая «вплетена» в международные отношения. И впереди нас ждет новая эра международных отношений и, соответственно, новое развитие международного космического права.

В докладе заместителя председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству кандидата экономических наук Д. Б. Кравченко было отмечено, что принятие в 2015 г. Федерального закона «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"» позволило модернизировать государственное управление ракетно-космической отраслью, заложить базис для стратегических преобразований. Вместе с тем остается довольно много не урегулированных вопросов, правовых пробелов, требующих скорейшего устранения. Так, актуальной задачей является создание прочного законодательного фундамента использования в России результатов космической деятельности, в том числе регулирование применения данных дистанционного зондирования Земли из космоса и продуктов, созданных на его основе в хозяйственных целях. Это дает стимул развитию ряда отраслей отечественной промышленности, в частности лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства. На основе анализа предложений предприятий ракетно-космической отрасли были

отмечены правовые проблемы, касающиеся вопросов государственного оборонного заказа, непрофильных активов, интеллектуальной собственности, закупок товаров, работ и услуг предприятиями ракетно-космической отрасли. Решить их предложено путем подготовки проекта федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в котором должны содержаться основные поправки в федеральные законы от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и часть четвертую Гражданского кодекса РФ. Кроме того, по мнению докладчика, назрела необходимость принятия федерального закона о государственной регистрации прав на космические объекты и сделок с ними, поскольку в настоящее время должным образом не зарегистрированы права и форма собственности на космические аппараты, создаваемые в рамках федеральной космической программы России по заказу Роскосмоса. Самостоятельная задача, которую также необходимо решить в обозримой перспективе, — разработка и принятие новой редакции федерального закона «О космической деятельности». Действующий Закон был принят в 1993 г. и уже не обеспечивает современный уровень правового регулирования отношений в сфере космической деятельности.

Заместитель директора Юридического департамента Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В. И. Михайлов осветил в докладе международно-правовые

проблемы, вытекающие из правового статуса г. Байконура. В период существования Советского Союза на территории Байконура (прежнее наименование — Ленинск Казахской ССР) был построен огромный комплекс, включающий космодром «Байконур», социальную и административную инфраструктуру. После распада СССР использование объектов комплекса «Байконур» осуществляется на основе двустороннего сотрудничества в рамках международного права. В соответствии с Договором аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан 1994 г. (далее — Договор аренды) и Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти 1995 г. (далее — Соглашение о статусе г. Байконура) г. Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей в условиях аренды, в отношениях с Российской Федерацией наделенной статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации.

Вместе с тем в соответствии с Конституцией Республики Казахстан суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию (ч. 2 ст. 2), Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики Казахстан (ч. 2 ст. 4), международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Республики международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики (ч. 3 ст. 4). Таким образом, территория г. Байконура находится под юрисдикцией Республики Казахстан, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами. Меж-

дународные договоры закрепляют действие на территории г. Байконура: законодательства Республики Казахстан, международных договоров, регулирующих соответствующие сферы общественных отношений, и законодательства Российской Федерации. Так, Соглашение о статусе г. Байконура закрепляет норму, согласно которой глава городской администрации назначается совместно Президентом России и Президентом Казахстана по представлению российской стороны. В другом случае приоритет отдается законодательству Республики Казахстан. Например, в соответствии с Соглашением между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о порядке использования земельных участков комплекса «Байконур», переданного в аренду Российской Федерации, 1996 г. регулирование земельных отношений на территории комплекса «Байконур» осуществляется в соответствии с Договором аренды и законодательством Республики Казахстан. В связи с этим все вопросы передачи в интересах осуществления космической деятельности земельных участков, расположенных на комплексе «Байконур», от одной организации Госкорпорации «Рос-космос» другой организации Госкорпорации «Роскосмос» должны решаться в соответствии с Земельным кодексом Республики Казахстан. Вместе с тем в соответствии с Договором аренды на территории комплекса «Байконур» в отношении персонала космодрома и членов их семей в случае совершения ими противоправных действий против Российской Федерации и ее граждан, воинских преступлений и правонарушений, совершенных в связи с исполнением обязанностей военной службы вне пределов комплекса «Байконур», юрисдикцию осуществляет Российская Федерация. В иных случаях в этой сфере общественных отношений применяется законодательство Республики Казахстан.

Однако свойственная нормам международных договоров лаконичность, как подчеркнул докладчик, не дает понимания механизмов реализации тех или иных их положений. Так, не ясно, в каких пределах допустимо применение Конституции РФ; что означает правовая формула «на период аренды комплекса "Байконур" город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации»? В результате в настоящее время на территории комплекса «Байконур» многие сферы общественных отношений фактически регулируются на основе судебных решений. Например, согласно решению суда по конкретному делу регистрацию по месту временного пребывания в г. Байконуре граждан третьих государств осуществляют соответствующие государственные органы РФ. При этом суды, отмечая, что, в частности, Жилищный кодекс РФ жилищные отношения на территории комплекса Байконур не регулирует, при рассмотрении конкретных вопросов, касающихся обеспечения граждан РФ за счет федерального бюджета жилыми помещениями на территории РФ, применяют по аналогии жилищное законодательство Российской Федерации. В ином случае суд при принятии решения исходил из того, что г. Байконур по своему статусу является городом федерального значения Российской Федерации, входит в экономическое пространство Российской Федерации, находится под ее юрисдикцией и является субъектом РФ1, что, по мнению докладчика, не согласуется с нормами международного права и Конституции Республики Казахстан.

Имеется множество других сторон жизни жителей г. Байконура,

1 См. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 января 2015 г. № 10АП-15012/2014 по делу № А41-45945/14.

не урегулированных надлежащим образом, что негативно сказывается на уровне их социальной и правовой защищенности. Согласно Договору аренды и Соглашению о статусе г. Байконура установлено, что для разрешения проблемных вопросов по комплексу «Байконур» правительствами Сторон образуется Межправительственная комиссия под председательством заместителей руководителей правительств Российской Федерации и Республики Казахстан. Научное обеспечение деятельности указанной комиссии по вопросам правового статуса комплекса «Байконур», как отметил докладчик, явно отстает от потребностей практики. Очень многие стороны функционирования комплекса «Байконур» нуждаются в междисциплинарном и межгосударственном исследовании и подготовке на этой основе рекомендаций. В. И. Михайлов выразил уверенность, что ИЗиСП поможет осуществить такое научно-прикладное исследование. Результаты такой работы будут восприняты практиками.

Второй секретарь отдела международного публичного права Правового департамента МИД России кандидат юридических наук О. А. Волынская затронула международные политико-правовые аспекты использования космических ресурсов. В 2015 г. в США был принят Закон о конкурентоспособности в области коммерческих космических запусков, который впервые в мире легализовал промышленную добычу, присвоение и продажу внеземных ресурсов неправительственными лицами — гражданами и организациями США. Подобная односторонняя инициатива посягнула на до сих пор незыблемый принцип международного космического права, установленный в ст. II Договора о космосе — принцип национального неприсвоения космического пространства ни путем провозглашения на них суверенитета, ни путем использования

или оккупации, ни любыми другими средствами.

Как подчеркнула выступающая, под угрозу поставлен соблюдавшийся десятилетиями баланс государственных и частных интересов в области космической деятельности в свете устремлений одного государства монополизировать сферу освоения космических ресурсов. В отсутствие в Договоре о космосе положений expressis verbis о внеземных ресурсах проблема надлежащего, аутентичного и ответственного толкования общепризнанных норм международного космического права является чрезвычайно актуальной. Универсальное решение данной проблемы, несомненно, должны вырабатывать совместно государства — участники Договора о космосе, поскольку именно международное сообщество государств обладает исключительной юрисдикцией в отношении космического пространства, в том числе небесных тел и их ресурсов, и правом создавать международно-правовые условия их использования. Одностороннее толкование и его навязывание другим участникам Российская Федерация считает недопустимыми. Тем более следует пресекать попытки представить подобный подход, которому уже последовал Люксембург и который рассматривают как возможный вариант Япония и ОАЭ, в качестве «лучшей национальной практики государств», как пример для остальных стран.

Юридический подкомитет Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях — единственный форум международного сотрудничества, способный и, что важно, готовый оперативно реагировать на новые вызовы, дать наилучшую экспертную оценку и предложить реальные решения самых острых проблем современной космической деятельности с позиций международного космического права. Именно Юридический подкомитет, по мне-

нию О. А. Волынской, должен быть главной платформой для обсуждения и принятия решений по проблематике добычи и использования внеземных ресурсов.

И. А. Хаванова обратила внимание, что принятие упомянутого Закона США, стимулирующего американские частные компании к ведению коммерческой разработки ресурсов на небесных телах Солнечной системы, актуализировало и вопросы разграничения налоговых юрисдикций. В настоящее время освоение космоса доступно ограниченному количеству государств. Что касается недобросовестной налоговой конкуренции,количество стран, которые могут принять в ней участие, практически не ограничено. При этом уже сейчас просматривается множество несоответствий во внутреннем и международном налоговом праве, которые могут быть использованы для перемещения прибыли в низконалоговые юрисдикции, когда выгоду от освоения ресурсов космоса получат государства, никогда не участвовавшие в космическом проекте. Не случайно в июле 2017 г. Люксембург принял второй в мире — после американского, и первый в Европе закон, регулирующий деятельность по добыче полезных ископаемых в космосе.

Об охране объектов всемирного наследия человечества в космическом пространстве шла речь в выступлении начальника международно-правовой службы Международной организации космической связи «Интерспутник», члена совета директоров Международного института космического права кандидата юридических наук Э. Л. Морозовой. По мнению выступающей, непрекращающееся развитие космической техники и технологий, а также международные проекты, стимулирующие разработку менее дорогостоящих их модификаций, такие как конкурс "Google Lunar X PRIZE", реализуемый с целью создания доступных автоматизиро-

ванных луноходов, приведут в ближайшее время к возобновлению полетов на Луну. Также стоит учесть стремительно расширяющийся круг участников космической деятельности, в том числе за счет частных компаний. Помимо исследования небесных тел, последние нацелены развивать космический туризм и добычу космических ресурсов. Все эти факторы, а также планы ряда стран, таких как Россия, США и Китай, по возобновлению лунных программ в ближайшее десятилетие свидетельствуют о необходимости непосредственного и комплексного регулирования вопроса охраны объектов всемирного наследия человечества в космическом пространстве. Докладчик рассмотрела два возможных варианта решения данного вопроса. Ряд юристов-международников полагают, что успешной формой такого регулирования может стать заключение двустороннего международного договора между Россией и США или трехстороннего — между Россией, США и Китаем, — открытых для последующего присоединения других государств2. Залогом успеха предложенной формы считается интерес этих стран, продвинувшихся в исследовании Луны и заинтересованных в охране соответствующих объектов на ее поверхности, который может способствовать не только скорому согласованию и подписанию договора, но и привлечению к участию в нем третьих стран.

Другой вариант предлагают сторонники быстро развивающегося международного проекта "For All Moonkind, Inc." — некоммерческой организации, созданной в июне 2017 г. в штате Коннектикут (США) и состоящей из экспертов-волонтеров из разных стран, специализирующихся в области международного космического права, космической

2 cm.: International Cooperation on Human Lunar Heritage. Henry R. Hertzfeld and Scott N. Pace (2013). Science, 342(29), 1049— 1050.

археологии, космической политики и дипломатии. В качестве решения проблемы участники данного проекта предлагают разработать многосторонний международный договор — Конвенцию об охране наследия человечества в космическом пространстве, положения которого будут основаны на уже зарекомендовавших себя документах: Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Конвенции об охране подводного культурного наследия и приложения V к протоколу об охране окружающей среды к договору об Антарктике. По результатам прошедшего 6—9 ноября 2017 г. Форума высокого уровня ООН/ОАЭ «Космос как двигатель социально-экономического развития» были приняты рекомендации и замечания, которые будут представлены в 2018 г. на конференции «ЮНИСПЕЙС +50». В одной из своих рекомендаций Форум отметил, что международному сообществу следует рассмотреть вопрос провозглашения объектов всемирного наследия человечества в космическом пространстве3. По планам "For All Moonkind, Inc.", к 20 июля 2019 г., т. е. к 50-й годовщине лунной миссии «Аполлон-11», Конвенция об охране наследия человечества в космическом пространстве должна быть открыта для ратификации. Докладчик проинформировала участников круглого стола о том, что, помимо разработки международной конвенции, сторонники проекта "For All Moonkind, Inc." ведут работу над подготовкой типового одностороннего заявления о принятии компаниями, осуществляющими космическую деятельность, обязанности по сохранению объектов на Луне и других небесных телах, представляющих исторический, культурный, научный и технический инте-

3 См.: HLF2017 Recommendations and Observations. URL: http://www.unoosa. org/documents/pdf/hlf/HLF2017/HLF_ re commendations.pdf.

рес. Договоренность о подписании такого заявления уже достигнута с компанией PTScientists4.

Обзор моделей управления отраслью дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ) в США и Российской Федерации представил заместитель генерального директора по работе с органами государственной власти ООО «Компания СОВЗОНД» М. Н. Болтачев. ДЗЗ обеспечивает уникальные возможности оперативного сбора данных в глобальном масштабе с высоким пространственным, спектральным и временным разрешением, что и определяет большие информационные возможности космических систем, возможность их военного применения и потенциальную экономическую эффективность. ДЗЗ на коммерческой основе превращается (по значимости и объему) во вторую после спутниковых средств связи область деятельности в космосе. Данная тенденция обусловлена тем, что для планирования и принятия управленческих решений необходимы точные и актуальные данные о расположении конкретных объектов, их свойствах и характеристиках, их перемещении или изменении во времени, взаимодействии с другими объектами. Значительную роль в этом играет и повсеместное внедрение современных цифровых технологий в экономику, госуправление, предпринимательство, социальную деятельность и др.

В настоящее время на орбите находится более 150 спутников ДЗЗ, причем 40 из них — сверхвысокого разрешения, при этом к 2020 г. ожидается, что количество космических аппаратов ДЗЗ возрастет до 500 штук, а с учетом микро- и на-носпутников — до 2 тыс. штук, и в основном они будут созданы компаниями — стартапами из США. Лидером мирового рынка ДЗЗ явля-

4 См.: PTScientists Backs Call to Preserve Apollo 17 Landing Site. URL: http://ptscientists. com/ptscientists-backs-call-preserve-apollo-17-landing-site/.

ются США с долей рынка в 61%, доля Российской Федерации составляет 0,2%.

Обзор сложившихся моделей управления отраслью ДЗЗ в США и России позволил докладчику сделать вывод, что условия, предоставляемые частному бизнесу в США со стороны государства, в том числе в плане финансовой поддержки, лучше созданных на сегодняшний день в России, где частным компаниям приходится в большей степени самостоятельно преодолевать различного рода барьеры в развитии бизнеса. В качестве предложений докладчик отметил назревшую необходимость формирования в Российской Федерации отдельного юридического лица, которое могло бы вести под контролем государства прозрачную коммерческую деятельность в сфере ДЗЗ в интересах государственных и негосударственных структур, быть публично открытой компанией, привлекать инвесторов, обладать гибкостью в принятии решений, получать инвестиционную поддержку от государства для закупки/разработки новых технологий сторонними организациями вплоть до создания космических аппаратов ДЗЗ.

Генеральный директор частной космической компании «КосмоКурс» П. С. Пушкин рассказал о проблемах сопряжения международного права и национального законодательства в сфере космического туризма. Обращаясь к имеющемуся законодательному опыту США, докладчик акцентировал внимание на запрете для американских граждан летать на аппаратах, не прошедших сертификацию Федерального управления гражданской авиации ^АА). В целях создания правовой базы для развития в Российской Федерации таких перспективных сегментов рынка, как орбитальный и суборбитальный туризм, а также суборбитальные перевозки, по мнению выступающего, требуется определить регулятора и разработать четкие правила по сер-

тификации соответствующих аппаратов и по лицензированию компаний, которые занимаются их созданием и эксплуатацией.

Магистрант кафедры теории права и сравнительного правоведения РГГУ Е. Д. Гранина рассмотрела правовые решения проблемы «космического мусора» в околоземном пространстве.

Выступление ведущего научного сотрудника ИЗиСП кандидата юридических наук В. Р. Авхадеева было посвящено концепции общего наследия человечества применительно к правовому режиму космического пространства. Работа круглого стола продолжилась в формате свободной научной дискуссии, в которой приняли участие эксперт по правовым вопросам Международной организации гражданской авиации (ИКАО) профессор В. Д. Бордунов, проектный менеджер кластера передовых производственных, ядерных и космических технологий Фонда «Скол-ково» И. А. Косенков, профессор кафедры международного права Все-

российской академии внешней торговли доктор юридических наук О. М. Мещерякова.

Подводя итог дискуссии, А. Я. Капустин выразил мнение, поддержанное участниками круглого стола, о необходимости создания площадки для обмена мнениями представителей науки, образования, бизнеса и государственных структур, заинтересованных в подготовке высокопрофессиональных юристов в сфере космического права, которые смогли бы отстаивать и частные, и государственные интересы.

ХАВАНОВА И. А., и.о. заведующего отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, доктор юридических наук

САКАЕВА О. И., научный сотрудник ИЗиСП

МАКАРОВА А. Л., специалист первой категории ИЗиСП