К вопросу о системе административного права

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО;

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

***

К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

СИДОРОВА Светлана Андреевна, БУРАВЛЕВ Юрий Михайлович

Аннотация. В статье анализируются итоги научной дискуссии о назревших изменениях системы административного права, излагаются позиции известных ученых-административистов по данной проблеме, предлагаются авторские подходы к формированию современной системы этой отрасли публичного права.

Annotation. The article deals with the results of a scientific dispute devoted to urgent changes in the administrative law system. It also provides views of well-known scientists in the sphere of administrative law. The author of the article formulates his own approaches to development of the modern system of this branch of public law.

Ключевые слова: государственное управление, система административного права, предмет науки административного права

Keywords: public administration, system of administrative law, subject of administrative jurisprudence.

Сложные правовые и социальные явления наиболее конструктивно рассматривать с позиций системного подхода. Категория «система» -одно из ключевых методологических научных понятий в современном социальном знании. Следовательно, не только уяснение, но и разработка с учетом современных реалий правовой и социальной действительности имеют определяющие методологически необходимое значение для системы административного права как отрасли российской правовой системы и как одноименной учебной дисциплины.

Уже длительное время идет научная дискуссия о необходимости переосмысления сложившейся системы административного права, периодически активизируясь как ответная реакция на инициативу авторов, излагающих собственное видение этой методологически важной проблемы, ожидающей своего конструктивного решения. Непрекращающиеся попытки разобраться в концептуальном подходе к разработке этой сложной теоретической проблемы свидетельствуют о ее актуальности и притягательной силе для все новых исследований, результаты которых способны существенно изменить представление о том, что из себя должна представ-

лять система административного права на данном этапе развития правовой мысли.

В научном сообществе не оспаривается факт эволюционной трансформации всей системы права современной России, которая не может оставаться неизменной, близость позиций наблюдается и в том, что она нуждается в разработке парадигмы, основанной на предшествующем знании и, что более важно, моделирующей ее будущие состояние (параметры). Новые концептуальные подходы должны ответить на вопрос о том, в каком направлении и в соответствии с какими закономерностями будет развиваться система российского права с тем, чтобы соответствовать уровню развития общества, максимально полно удовлетворять его запросы на обеспечение прав и законных интересов всех субъектов, находящихся под охраной закона.

Однако на сегодняшний день отсутствует общепризнанная стратегия этого направления государственной деятельности, выраженная, например, в виде общегосударственной программы развития российского законодательства на ближайшую и долгосрочную перспективу, что негативным образом влияет и на совершен-

ствование системы права. Следовательно, преобразования осуществляются бессистемно, как правило, под воздействием политического импульса либо под давлением сложившихся обстоятельств, т. е. ситуационно, а не планомерно и последовательно.

«Большая часть проблем низкого качества государственного управления в современной России, - отмечают исследователи, - обусловлена не только пробелами и противоречиями правового регулирования отдельных вопросов государственного управления, но и несистемным характером правового регулирования российского государственного управления в целом (курсив наш - С.С., Ю.Б.)»1. Как полагают авторы указанной публикации, «преодолеть несистемность правового регулирования государственного управления можно и целесообразно, разработав и приняв федеральный закон о государственном управлении»2.

Административное право является правом управленческим, составляет неотъемлемую и весьма значительную часть правовой системы современной России и соответственно, наряду с собственными, подчиняется общим закономерностям ее построения и функционирования. И административное законодательство, и наука административного права, и одноименная учебная дисциплина также должны выстраиваться по системному принципу, который с полным основанием можно назвать универсальным свойством сложноорганизованных социальных систем.

Как отмечает К. С. Бельский, если предмет науки административного права в определенной мере обусловлен объектом познания и строго отграничивает круг собираемых наукой знаний, то система науки для удобства пользования этими знаниями приводит их в порядок. «Наука - это система, т. е. приведенная в порядок на основе известных принципов совокупность знаний», - писал И. Кант3.

«В основе различных подходов к оценке сущности современного российского административного права, - отмечает С.Д. Князев,

1 Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системе правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 7. С. 116.

2 Там же. С. 117.

3 Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 22.

анализируя взгляды А.П. Лончакова4, - как правило, лежит ошибочное представление, согласно которому именно предмет правового регулирования дает необходимое представление о каждой отрасли права, включая административное пра-во»5. Что же касается содержательного наполнения административного права, то, как утверждает автор, оно обеспечивается не предметом, а методом правового регулирования. «И именно в методе административного права должны найти отражение изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным политическим и экономическим переменам»6, которые вызваны осуществлением реформ.

Абсолютизация как предмета, так и метода правового регулирования в равной степени деструктивна, ибо, как утверждает, например, С. С. Алексеев, «предметом общей теории права являются закономерности правовой действительности как особой области социальной жизни в теории права»7. Н.И. Матузов и А.В. Маль-ко полагают: «В основе деления права на отрасли и институты лежат два критерия: 1) предмет правового регулирования; 2) метод правового регулирования. Они и выступают системообразующими факторами»8.

Есть мнение, что деление научного материала на Общую и Особенную части связано с появлением учебника административного права 1940 г., авторы которого заимствовали эту конструкцию из курсов гражданского и уголовного права. Возможно, это в определенной мере соответствует действительности, но задача заключается в том, чтобы привести систему административного права к современному состоянию, не только отражающему правовые реалии, но и активным образом влияющему на них, формирующему правовое воздействие на процессы управления в соответствии с современными ценностями, запросами общества и граждан.

4 Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации. Хабаровск, 1999. С. 168.

5 Князев С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии // Административное право. 2001. № 5. С. 50.

6 Князев С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии. С. 50.

7 Алексеев С.С. Общая теория права : учеб. 2-е изд. М. : Проспект, 2009. С. 7.

8 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд. М. : Юристъ, 2001. С. 399.

Исходя из такой постановки проблемы, заслуживает внимания научная позиция К.С. Вельского, который еще в минувшем веке инициировал вопрос о замене институционально-отраслевой системы науки административного права функциональной, которая, по мнению ученого, может более полно охватить научный материал, более правильно распределить и, что особенно существенно, разумнее и доступнее объяснить его9.

Близкую научную позицию занимает Ю.А. Тихомиров, который предлагает отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части из-за их слабой нормативной структурированности, аргументируя свою позицию также и тем, что, как в прошлом, так и в настоящее время, особенная часть административного права структурируется не по правовому, а по экономико-управленческому критерию, т. е. за основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием «правовой логики» ее построения и системного упорядочения10. Обновленная структура административного права, как полагает Ю. А. Тихомиров, в своей основе базируется на таких его подотраслях, как: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов11.

По мнению Ю.Н. Старилова, полностью ликвидировать структуру административного права, состоящего из Общей и Особенной частей, нецелесообразно, а в основу их разделения следует положить предмет регулирования12. Соответственно, в Общую часть ученый предлагает включить: 1) понятие и сущность публичного управления; 2) субъекты управленче-

9 Вельский К. С. О предмете и системе науки административного права. С. 23.

10 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М. : Юринформцентр, 1998. С. 74-75.

11 См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. № 6. С. 23.

12 Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе админист-

ративного права: некоторые итоги дискуссии // Государство

и право. 2000. № 5. С. 17-18.

ских действий; 3) структуру и содержание государственного управления; 4) управленческий процесс; 5) административное принуждение;

6) административно-юрисдикционный процесс;

7) административный процесс или административно-правовую судебную защиту; 8) возмещение вреда и ущерба, причиненного в административном порядке; 9) контроль и надзор13.

Анализируя учебную литературу 19962000 гг. издания, Ю.Н. Старилов констатирует, что представления о сущности и содержании Особенной части административного права остаются традиционными. В Особенную часть административного права, как полагает Ю.Н. Ста-рилов, целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Такому критерию соответствуют, по мнению данного автора, строительное право, дорожное право, предпринимательское право, социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т. д.14

По аналогии с другими отраслями права (гражданским и уголовным), сохраняя Общую и Особенную части административного права, прежнюю форму необходимо будет наполнить новым содержанием, а это не простая задача.

Структурная дифференциация научного материала, по мнению К.С. Вельского, должна включать четыре основных части: догматическую, управленческое право, полицейское право и право административной юстиции (контрольное право).

Важно подчеркнуть, что в своих публикациях К.С. Вельский четко разграничивает систему науки административного права, которой он отдает приоритет, систему отрасли права и систему изложения учебного материала. Система учебной дисциплины, по мнению цитируемого ученого, отличается от системы науки тем, что не требует строгого расположения частей материала, свободнее этими частями распоряжается в соответствии с принципами дидактики, помогающими легко и прочно усваивать материал.

По мнению представителей саратовской школы административного права, систематизация правовых норм этой отрасли российского права может быть проведена по различным

13 Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии. С. 18.

14 Там же. С. 19.

основаниям. При этом должны соблюдаться два требования: во-первых, чтобы систематизация исходила из объективного наличия и объективной дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определенную пользу науке и практике15. С таким подходом следует согласиться, но критерий «возможных масштабов применения» вызывает сомнения своей нечеткостью и произвольным пониманием. По умолчанию авторы весьма солидного издания соглашаются с сохранением и Общей, и Особенной частей учебного курса административного права, но вместе с тем предлагают выделить Специальную часть, включающую административно-политический блок управления (безопасность, общественный порядок, управление внутренними делами, управление в сфере внешних сношений и т.д.). Данный подход принципиально не изменяет систему административного права, внося в нее лишь незначительную корректировку. Однако эта новелла не нашла поддержки у большинства административистов.

Позднее указанная интерпретация системного построения учебного курса административного права была воспроизведена без каких-либо изменений в авторской трактовке В.М. Манохина16.

Как справедливо отмечает С.Д. Князев, уяснение предмета и системы административного права сопряжено с необходимостью преодоления существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права17.

Таким образом, можно констатировать, что за прошедшие годы наука административного права заметно не продвинулась в решении безусловно сложной теоретической проблемы построения современной системы административного права на научно выверенных объективных критериях концептуального характера. Разработка и обоснование научных подходов для формирования обновленной модели этой фундаментальной отрасли публичного права по-прежнему

15 Манохин В.М., Адушкин Ю., Багишаев З.А. Российское административное право : учеб. М., 1996. С. 32.

16 Манохин В.М. Административное право России : учеб. Саратов, 2010. С. 25-26.

17 Князев С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии. С. 48.

остается актуальной задачей, для решения которой требуются коллективные усилия.

Исходя из масштабности и сложности проблемы разработки современной системы административного права, остановимся на принципиально важных научных положениях, которые, как справедливо отметил К.С. Бельский, «шире и богаче системы отрасли права»18.

Опираясь на естественную логику познания, вводной частью науки административного права, по К.С. Бельскому, должна стать догматическая часть, или пропедевтика19.

В соответствии с диалектическим методом познания первым разделом догматической части, по нашему убеждению, следует рассматривать исторический анализ развития административного права, который можно было бы именовать «Генезис административного права»20. В этом случае можно проследить и лучше понять, как явление возникло, какие периоды своего развития оно прошло, и чем оно стало в современной правовой и социальной действительности. Подобного подхода придерживаются также и некоторые другие авторы. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, «К.С. Бельский первым среди современных ученых-административистов предпринял весьма важную попытку проанализировать историю административного права, показать истоки российской административно-правовой науки. Его книга "Феноменология административного права"21 заслуживает самых лестных отзывов»22. Аналогичный подход к познанию административно-правовой действительности можно встретить в учебнике А.Б. Агапова, где значительное место отведено становлению

23

и развитию административно-правовой науки .

По нашему мнению, в качестве теоретической основы догматической части следует

18 Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права. С. 23.

19 Пропедевтика

20 Генезис (греч. genesis) - происхождение, возникновение; процесс образования и становления развивающегося явления (Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 143).

21 См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

22 Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии. С. 14.

23 См.: Агапов А.Б. Административное право : учеб. для

бакалавров. 9-е изд. М., 2014. С. 76-111.

рассматривать философию административного права. Фундаментальные вопросы философии административного права как отдельной самостоятельной научной и учебной дисциплины исследованы в трудах В.А. Юсупова. В монографии 2009 г. В.А. Юсупов впервые в философской и юридической литературе разработал онтологию административного права, гносеологию (теорию познания) адми-

24

нистративного права и его аксиологию . Дальнейшее развитие научных взглядов на эту проблематику излагается в следующей работе В.А. Юсупова25, также посвященной философии и общей теории административного права. Научные положения этой монографии с полным основанием могут рассматриваться в качестве самостоятельной теоретической части системы административного права современной России.

Представляется, что следующий раздел должен быть посвящен современной концепции науки административного права, что позволит переосмыслить богатое теоретическое наследие и, основываясь на общих закономерностях научного познания, наметить перспективы прогностического моделирования науки административного права, вести целенаправленный научный поиск сущности правовых явлений, входящих в сферу интересов данной отрасли публичного права.

Пересмотр концептуальных положений невозможен без уточнения базовых категорий науки административного права, таких, например, как «понятие, предмет и метод административного права», «административно-правовые отношения», «субъекты административного права», «административно-правовой статус субъектов административного права» и т.д.

Нормативные регуляторы и научные разработки о субъектах административного права могут рассматриваться в качестве завершающего раздела догматической части рассматриваемой системы, что позволяет расширить представления о структуре административных правоотношений и в определенном смысле подвести к познанию вопросов государственного управления, практической деятельности исполнительной власти.

24 Юсупов В.А. Философия административного права : моногр. Волгоград, 2009.

25 См.: Административное право : в 10 т. / В. А. Юсупов. М. : Изд. НП «ЕААН», 2012. Т. 1 : Философия и общая теория административного права.

Соответственно, следующей крупной частью системы административного права может рассматриваться государственное управление на основе права. Центральное место здесь должно быть отведено вопросам правового регулирования, организации и функционирования федеральных и региональных органов исполнительной власти, всей системе государственной службы, а не только государственной гражданской ее разновидности26. Логичнее, на наш взгляд, сюда же поместить весь комплекс вопросов, относящихся к административно-правовым формам и методам государственного управления: формы и методы реализации полномочий исполнительной власти; правовые акты управления; дисциплина и законность в государственном управлении.

Заслуживает внимания постановка вопроса о месте и роли административно-деликтного права в системе административного права Российской Федерации. По этой проблематике А.В. Кирин провел основательное диссертационное исследование и опубликовал специальную работу, посвященную теории и законодательным основам административно-деликтного права, сформировавшегося за последние десятилетия на основе советского института административной ответственности как новая самостоятельная подотрасль в системе административного права России27.

В науке административного права пока не сложилось единообразного отношения к полицейскому праву, которое предлагается рассмат-

28

ривать и как самостоятельную отрасль права , и как крупную составную часть системы науки и одноименной отрасли административного права. Наиболее заметным и последовательным сторонником, развивающим его доктринальные положения, является К.С. Вельский, рассматривающий полицейское право как необходимую

29

часть административно-правовой системы .

26 Вопрос о том, что из себя представляет государственная служба в системе административного права остается дискуссионным. Подробнее см.: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Государство и право. 2013. № 4. С. 5-12 ; Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право : учеб. пособие. М., 2015. С. 201-219.

27 См.: Кирин А. В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы) : моногр. М. : Норма, 2012.

28 См.: Мушкет И.И., Хохлов Е.В. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998.

29 См.: Вельский К.С. Феноменология административного права. С. 115 - 118 ; Он же. Полицейское право : лекционный курс. М., 2004. С. 112-148.

Заметное влияние на систему административного права может оказать и активное развитие административно-процессуального законодательства, теоретических представлений об административном процессе30. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации непосредственным образом должно отразиться на разработке новой системы административного права, особенно в отношении права административной юстиции (контрольного права). Данный кодифицированный акт способен объединить родственные нормативные документы и сформировать в конечном итоге крупный элемент обновленной системы административного права.

В настоящее время в Государственную Думу РФ внесен обновленный проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, к разработке которого были привлечены многие ученые - специалисты в области административного права: В.А. Юсупов, А.В. Кирин, Н.И. Побежимова и др.

В оценке современного состояния и перспектив развития науки административного права, безусловно, правы те авторы, которые говорят о сложности и достаточно длительном периоде реформирования системы этой отрасли публичного права, находящейся, кроме того, в постоянном движении. Следует согласиться с замечанием Ю.Н. Старилова о том, что на реформирование административного права России, изменение его структуры потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид, и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей публичного права31.

Методологически оправдан, на наш взгляд, эволюционный путь преобразований масштабной и разветвленной системы административного права, который, как неоднократно доказывала жизнь, оказывается более конструктивным в сравнении с кардинальными реформами.

Библиографический список

1. Агапов, А.Б. Административное право : учеб. для бакалавров. - 9-е изд. - М., 2014.

2. Административное право : в 10 т. / В.А. Юсупов. - М. : Изд. НП «ЕААН», 2012. - Т. 1 : Философия и общая теория административного права.

3. Административный процесс : учеб. для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штати-ной. - М., 2014.

4. Алексеев, С.С. Общая теория права : учеб. - 2-е изд. - М. : Проспект, 2009.

5. Бельский, К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. - 1998. - № 10.

6. Бельский, К.С. Полицейское право : лекционный курс. - М., 2004.

7. Бельский, К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995.

8. Гришковец, А.А. К вопросу о служебном праве // Государство и право. - 2013. - № 4.

9. Кирин, А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы) : мо-ногр. - М. : Норма, 2012.

10. Князев, С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии // Административное право. - 2001. - № 5.

11. Лончаков, А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации. - Хабаровск, 1999.

12. Манохин, В.М. Административное право России : учеб. - Саратов, 2010.

13. Манохин, В.М. Российское административное право : учеб. / В.М. Манохин, Ю. Адушкин, З А. Багишаев. - М., 1996.

14. Матузов, Н.И. Теория государства и права : курс лекций / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - 2-е изд. - М. : Юристъ, 2001.

30 См., напр.: Административный процесс : учеб. для ба- 31 Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж,

калавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. М., 2014. 1998. Ч. 1. : История. Наука. Предмет. Нормы. С. 285.

15. Мушкет, И.И. Полицейское право России: проблемы теории / И.И. Мушкет, Е.В. Хохлов. -СПб., 1998.

16. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 1997. - № 6.

17. РУССЛОВ : словари онлайн [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://russlov.com/ istoriya _filosofíi/page/propedevtika.359

18. Современный словарь иностранных слов. - М., 1993.

19. Старилов, Ю.Н. Административное право. - Воронеж, 1998. - Ч. 1. : История. Наука. Предмет. Нормы.

20. Старилов, Ю.Н. Государственная служба и служебное право : учеб. пособие. - М., 2015.

21. Старилов, Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. - 2000. - № 5.

22. Тихомиров, Ю.А. Курс административного права и процесса. - М. : Юринформцентр, 1998.

23. Южаков, В.Н. О системе правового регулирования государственного управления в Российской Федерации / В.Н. Южаков, О.В. Александров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. -2015. - № 7.

24. Юсупов, В.А. Философия административного права : моногр. - Волгоград, 2009.