Перемена мест слагаемых

Фото: ИТАР-ТАСС
Виктор Черепков - символ российского местного самоуправления

       Как стало известно "Власти", рабочая группа при президентской комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти завершила работу над новым проектом закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
       1 июля президенту была представлена новая концепция о разграничении полномочий между уровнями власти, разработанная специальной комиссией под руководством заместителя главы администрации Дмитрия Козака. Президент одобрил работу комиссии и предложил воплотить ее в конкретные законы ("Власть" подробно рассказывала об этом). Первым и самым сложным станет закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Вокруг проекта этого закона ведут борьбу две политические группы, одна из которых тяготеет к централизации и жесткой вертикали власти (к этой группе относятся в основном губернаторы), вторая отстаивает модель, предоставляющую большую самостоятельность местным властям (это мэры и их лоббисты в федеральных структурах).
       Поскольку у этих групп взгляд на то, каким должен быть окончательный вариант закона, сильно расходятся, сроки его внесения в Госдуму затягиваются. В конце августа Дмитрий Козак сообщил, что проект закона под эгидой комиссии по разграничению полномочий и правительства разрабатывает рабочая группа под руководством заместителя министра экономического развития Виталия Шипова, бывшего президента Конгресса муниципальных образований, и что этот проект будет внесен в Госдуму в конце сентября. Однако на прошлой неделе стало известно, что альтернативный проект начала разрабатывать рабочая группа Госсовета под руководством губернатора Тюменской области Сергея Собянина. В конце октября состоится заседание Госсовета по этой проблеме. И до этого момента проект вряд ли будет внесен в Думу.
       Основные новшества, которые предлагаются в проекте рабочей группы Виталия Шипова, таковы: устанавливается новое территориальное деление, вводится конечный перечень полномочий для разных типов муниципальных образований, предусматривается возможность передачи местным властям государственных полномочий, изменяются принципы наполнения местных бюджетов.
       Уже одно только намерение перекроить границы муниципальных образований говорит о масштабах грядущей муниципальной революции. По подсчетам комиссии, сейчас существует около 12 тыс. муниципальных образований. Вместо них должна возникнуть двухуровневая система местной власти — муниципалитеты и муниципальные округа. Первых будет около 30 тыс., вторых — около 1800. Округам предлагается делегировать серьезные полномочия, муниципалитетам — полномочия попроще. Например, организация первичных мер пожарной безопасности — забота муниципалитета, содержание и создание муниципальных противопожарных служб — муниципального округа.
       Еще одно важное нововведение: государство сможет переложить некоторые свои обязанности на местные власти. Правда, при этом государство должно будет дать им столько денег, сколько требуется им для выполнения этих обязанностей. Например, платить зарплату учителям и врачам должно государство, но эта государственная функция будет передана мэрам. Политический резон в этом есть: врачи и учителя будут ругать в первую очередь мэра, из рук которого они должны получить свои кровные, и только потом уже президента.
       Лучшим известием для мэров станет, если расходные полномочия и доходные источники не будут меняться каждый год в зависимости от того, как будет сформирован федеральный бюджет. Местными на все 100% могут стать налог на недвижимость физических, юридических лиц и земельный налог. Сейчас средства от этих налогов, поступающие в местные бюджеты, исчисляются долями процента.
       Ответственность местных властей перед государством за неисполнение как государственных, так и своих собственных полномочий возрастет. (Это будет определено в законе "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", поправки к которому готовятся к внесению в Госдуму.) Прописывается и процедура отзыва местного главы и депутатов представительного органа, которая до сих пор не работала. Пока не решено, кто и как будет контролировать исполнение государственных полномочий. Возможно, функция контроля федеральных полномочий, переданных на местный уровень, будет делегирована региональным властям; это будет означать появление четкой исполнительной вертикали с подчинением местных властей региональным, а региональных — федеральным.
       Проект предусматривает новую должность — главы администрации муниципального образования наряду с главой муниципального образования. Проект рабочей группы комиссии делает эту должность факультативной, однако вполне вероятно, что в конце концов она станет обязательной. Такой глава администрации (так называемый сити-менеджер) может быть наделен правом финансовой подписи и подчинен одновременно мэру и губернатору. Понятно, что в этом случае неизбежно возникновение серьезных властных конфликтов, поскольку интересы муниципального и регионального уровней власти зачастую расходятся.
       Пока непонятно, как будет формироваться представительный орган муниципального округа: из руководителей муниципалитетов или из депутатов представительных органов муниципалитетов. Здесь есть принципиальная разница: во втором случае фракция самого большого и влиятельного из муниципалитетов, входящих в округ, сможет блокировать решения, выгодные для остальных муниципалитетов. Похожая ситуация может сложиться, если глава влиятельного муниципалитета будет избран главой округа. Нет пока окончательной ясности с тем, какой населенный пункт может иметь муниципалитет. Пока считается, что этим правом будут обладать населенные пункты свыше 1 тыс. человек. В особых случаях (малонаселенные территории, например) по решению субъекта РФ в муниципалитете может быть и меньшее количество жителей. Крупные города (с населением более 50 тыс. человек) отвоевали себе право считаться и муниципалитетом, и округом одновременно.
ИРИНА НАГОРНЫХ

Буква закона

       Общая компетенция муниципального образования:
       Принятие устава муниципального образования; установление официальной символики муниципального образования; определение структуры органов местного самоуправления; разграничение полномочий между органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления; установление общеобязательных правил по вопросам местного значения и контроль за их исполнением; регулирование вопросов муниципальной службы; регулирование вопросов проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования об отзыве выборного лица местного самоуправления; регулирование вопросов проведения собраний, конференций, опросов граждан, публичных слушаний и реализации других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления; регулирование вопросов реализации правотворческой инициативы граждан; установление порядка распоряжения и управления муниципальной собственностью; регулирование бюджетного процесса в муниципальном образовании; формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением; установление местных налогов и сборов; установление тарифов за услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования; ведение муниципального архива.
       

---

История вопроса

       В СССР власть на местах была представлена местными отделениями государственной власти. Местного самоуправления в современном понимании этого термина не было. В 1993 году принимается новая Конституция РФ, где оговаривается право граждан на местное самоуправление, которое не входит в систему государственной власти. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятый в 1995 году, закрепил это право и продекларировал три признака, обязательных для каждого полноценного муниципального образования: устав, выборные органы местной власти и собственный бюджет. Термин "муниципальное образование" (им может быть район, город и село) введен в правовой оборот Гражданским кодексом РФ в 1994 году.
       

---

Цифра закона

       Органы местного самоуправления существуют в 1867 районах, 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, 446 городах районного значения, 329 городских районах и округах, 1875 поселках городского типа, 24470 сельсоветах и сельских округах.

От автора

Виталий Шипов, заместитель министра экономического развития и торговли, руководитель рабочей группы по подготовке новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
Новый закон о местном самоуправлении чрезвычайно важен, поскольку он является частью новой концепции разграничения полномочий между уровнями власти. По сравнению с теми полномочиями, которые местное самоуправление исполняет в настоящее время, сам перечень полномочий изменился не очень сильно, но зато изменился подход: пропорционально полномочиям будет закреплена система финансового обеспечения. До сих пор местные власти исполняли значительную часть государственных полномочий, но зачастую государство не передавало средства на их исполнение. Мы стараемся создать нормальную финансовую основу деятельности, чтобы у местных властей были стимулы к пополнению своих бюджетов, расширению налогооблагаемой базы, чтобы от результата труда конкретного главы или представительного органа зависело, насколько благополучно существование жителей муниципального образования.
       
       

За

Владимир Мокрый, председатель комитета Госдумы по местному самоуправлению:
Без принятия системных решений в области местного самоуправления невозможно эффективное государственное строительство. Изменение федерального законодательства в этой сфере назрело давно. Проблемы появились у органов местной власти из-за отсутствия достаточных финансовых средств. Действующий закон, а также бюджетный и налоговый кодексы не отвечают на вопрос, где эти средства взять. Назрела необходимость четче прописать полномочия уровней власти, поскольку некоторые полномочия оказались либо нефинансируемыми, либо декларируемыми, либо такими, за которые отвечает сразу три уровня власти. Новый проект закона должен закрепить финансовые средства пропорционально полномочиям. К сожалению, рабочая группа еще не определилась окончательно, каким именно должен быть проект закона, поэтому о его безусловной поддержке сказать пока сложно: предстоит прописать финансовые основы и продумать мотивацию глав регионов, чтобы они стремились к развитию самоуправления.
       

Изнутри

Олег Сысуев, президент конгресса муниципальных образований:
Пока еще рано говорить о качестве проекта нового закона. Рабочая группа не отражает ни мнения Думы, ни правительства, ни даже администрации президента. Это высокого класса эксперты, многие из которых работали над первой редакцией закона о местном самоуправлении. Видение рабочей группы соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении, и это радует. Однако вся борьба впереди. Больше половины членов Госсовета, уверен, настаивали бы на полном подчинении местных властей себе. Окончательно по своим местам все сможет расставить только мнение президента. Все-таки это закон о самом большом, разветвленном, сложном уровне власти и, что важно, самом близком к народу. Неоднородно мнение мэров. Оно разное у бедных и богатых, больших и маленьких городов. Дружного хора одобрения ждать не приходится. Конгресс, который должен выражать мнение всех, очень разных групп, оказался в трудном положении. Ясно одно, предстоят "бои" и местного, и всероссийского значения.

Мировая практика

       

Как самоуправляются в мире

       Специалисты различают четыре модели организации местного самоуправления — англосаксонскую, континентальную (ее еще называют французской), смешанную и советскую.

       Англосаксонская модель, существующая в Великобритании, США, Канаде, Австралии и некоторых других странах, предполагает, что в пределах своей компетенции местные органы власти действуют автономно от центральных властей и формально не подчиняются им. Автономность местных властей, однако, ограничена. В США, например, существует правило Диллона, предполагающее, что "любое справедливое, разумное и существенное сомнение в наличии того или иного полномочия" должно трактоваться судами против органа местной власти.
       Континентальная или французская модель, наоборот, предполагает самое широкое участие центральных органов власти в работе органов местного самоуправления. Она получила распространение в ряде европейских стран, а также в бывших французских колониях, государствах Латинской Америки и на Ближнем Востоке. Эта система предполагает прямое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, а также прямое участие государства в деятельности органов местного самоуправления.
       Смешанная модель действует в большинстве государств с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия, Бразилия), а также в Японии. Система предполагает, что местные органы власти, которые почти всегда выбираются, а не назначаются, автоматически становятся и представителями центральных властей на местах.
       Советская модель, существовавшая в СССР и других социалистических странах, сохраняется до сих пор в Китае, Северной Корее и на Кубе. Ее характерной особенностью является подчинение любых органов государственной власти партийным структурам.