Проблемы осуществления суверенитета государства в ситуации двойного (множественного) гражданства: общая характеристика

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

173

2014. Вып. 3

УДК 321.01 Т.В. Решетнева

ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СУВЕРЕНИТЕТА ГОСУДАРСТВА В СИТУАЦИИ ДВОЙНОГО (МНОЖЕСТВЕННОГО) ГРАЖДАНСТВА: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Статья содержит краткий анализ вопросов осуществления суверенитета государства в ситуациях двойного (множественного) гражданства. Посредством гражданства возникает прочная и устойчивая в пространстве и времени политико-правовая связь между государством и отдельным лицом, дающая индивиду и государству право на полное использование всех преимуществ, вытекающих из их взаимных прав и обязанностей. В силу осуществления суверенитета государство имеет право распространить на граждан, находящихся как на территории данного государства, так и за его пределами, законодательство этого государства. Нарушает это положение ситуация, когда лицо одновременно имеет гражданство двух и более государств (то есть является бипатри-дом / полипатридом), так как, по общему правилу, все государства гражданства вправе распространить свою власть, юрисдикцию на такое лицо. Такое положение может привести к столкновению юрисдикционных притязаний государств, рассматривающими такое лицо исключительно как своего гражданина, к своеобразному «блокированию», ограничению персонального предела действия суверенной власти государства, поскольку государство не может в полном объёме распространить свою власть на собственного гражданина, имеющего также иное гражданство.

Ключевые слова: гражданство, суверенитет государства, двойное (множественное) гражданство, юрисдикцион-ные притязания, «реальное» или «эффективное» гражданство, «блокирование», ограничение суверенитета.

В юридической литературе особый интерес вызывает вопрос о взаимосвязи категорий «гражданство» и «суверенитет государства», особенно когда речь идёт о проблеме осуществления суверенитета государства в ситуации двойного (множественного) гражданства. Согласно общепринятой точке зрения суверенитет государства предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти1, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении и представляет собой необходимый качественный признак государства2. Верховенство государственной власти внутри страны означает: а) универсальность ее властной силы, которая распространяется на все население, все партии и общественные организации данной страны; 6) ее прерогативы (государственная власть может отменить, признать ничтожным всякое проявление любой другой общественной власти, если последняя нарушает закон); в) наличие у нее таких средств воздействия, которыми никакая другая общественная власть не располагает (армия, полиция или милиция, тюрьмы и др.). Самостоятельность и независимость государственной власти от всякой другой власти внутри страны и вне ее выражается в ее исключительном, монопольном праве свободно решать все свои дела3. Проявлением суверенитета государства является юрисдикция, означающая государственную власть её объём и сферу действия4 и базирующаяся на территориальном принципе, означающем, что в пределах своей территории и в сфере действия своего суверенитета государство осуществляет полную юрисдикцию5, исключающую деятельность публичной власти другого государства6; принципе гражданства, в соответствии с которым государство осуществляет в определённом объёме свою власть в отношении граждан и в том случае, если они находятся за пределами его тер-

1 См.: Теория государства и права: учебник для юридических вузов и факультетов / авт. коллектив; С.С. Алексеев, С.И.Архипов и др. 1998. С. 105.

2 См.: абз. 2 п. 2.1. Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

3 Теория государства и права: учебник для юридических вузов и факультетов / авт. коллектив; С.С. Алексеев, С.И.Архипов и др. С. 105.

4 См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник. М.: БЕК, 1997. С. 298.

5 Лукашук И.И. Указ.соч. С. 298.

6 Международное право. Общая часть: учебник / Г.Я. Бакирова, П.Н. Бирюков, Р.М. Валеев и др.; отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М.: Статут, 2011.

2014. Вып. 3 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

ритории7. Необходимо отметить, что «в силу принципа суверенности государственной власти любой человек в пределах территории государства подпадает под его юрисдикцию, т.е. становится адресатом исходящих от государства общеобязательных предписаний»8, однако только в отношении собственных граждан на своей территории государство может осуществить свою полную суверенную власть, вместе с тем за пределами территории государства за гражданами следует только предписательная или законодательная юрисдикция9. Гражданство как прочная и устойчивая в пространстве и времени политико-правовая связь между государством и отдельным лицом даёт индивиду и государству право на полное использование всех преимуществ, вытекающих из их взаимных прав и обязанностей. С одной стороны, только на основе гражданства определенного государства отдельное лицо может воспользоваться максимальным уровнем прав, гарантируемых этим гражданством, как внутри государства, так и в международном общении10. С другой стороны, у государства в отношении собственных граждан имеется ряд правомочий, например право на осуществление дипломатической защиты11 в иностранном государстве в отношении своих граждан; право стать ответственным перед другим государством (если его гражданин пренебрег своей обязанностью) в вопросах предотвращения противозаконных действий этого лица или в случае его наказания за совершение противозаконных действий; право отказывать в выдаче собственного гражданина другому государству12. Вместе с тем государство не может отказать собственным гражданам в праве на въезд. Кроме того, для государства и его гражданина устанавливается взаимная обязанность верности интересам (или преданности), и одной из важнейших составных частей этой обязанности является обязанность лица исполнить свой воинский долг13. При решении вопроса о статусе конкретного лица в ситуации вооруженного конфликта, а также в вопросах компетенции государства по уголовным, гражданским делам государство, как правило, руководствуется гражданством14. Такое упорядочение общественных отношений в области гражданства имеет свою специфику. Гражданство является категорией, неразрывно связанной с суверенитетом государства, является неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета15, поэтому условия приобретения и утраты гражданства, сам порядок приобретения гражданства, правовой статус гражданина устанавливаются исключительно внутренним законодательством государства. Данный подход подтверждается как положениями международных договоров, так и судебной практикой. В частности, ст. 1 Конвенции по некоторым вопросам, связанным с коллизией законов о гражданстве 1930 г., предусматривала, что «каждое государство решает согласно собственному правопорядку, кто является его гражданами. Другие государства должны признавать это регулирование»16. В современном международном праве этот подход закреплен в ст. 3 Европейской конвенции 1997 г. о гражданстве, согласно которой каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами. Данное правило является универсальной нормой международного права, подтвержденной практикой Международного Суда ООН, согласно которой каждое государство свободно в вопросе регулирования принятия в собственное гражданство, так как это сфера внутренней компетенции каждого государства17. Кроме того, «гражданство и по содержанию, и по форме своего выражения целиком обусловлено государственным суверенитетом... Поэтому оно не

7 Там же. С. 299.

8 Власенко Н.А. Теория государства и права: учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. М.: Проспект, 2011. С. 77.

9 Международное право. Общая часть: учебник / Г.Я. Бакирова, П.Н. Бирюков, Р.М. Валеев и др.; отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М.: Статут, 2011.

10 Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Международные отношения, 1986. С. 144.

11 В юридической литературе можно встретить иное наименование данного права: право на дипломатическую защиту. См.: Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: учебник. М.: БЕК, 1997. С. 17.

12 См.: Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergänzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG.Bern, 1982. S. 361.

13 Там же.

14 См., напр.: Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergänzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG.Bern, 1982. S. 361.

15 См.: п.1 Рекомендательного законодательного акта СНГ от 29.12.1992 «О согласованных принципах регулирования гражданства» // СПС «Консультант Плюс».

16 Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergänzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG.Bern, 1982. S. 366.

17 См.: Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergrenzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG.Bern. 1982. S. 362-363.

может быть отчуждено от суверенного государства ни при каких обстоятельствах»18. Однако когда каждое государство в области гражданства продолжает действовать самостоятельно, это ведет неизбежно к коллизии законов о гражданстве различных государств и, в частности, к такому последствию, как двойное (множественное) гражданство. В связи с чем на практике может возникнуть ряд проблем. С одной стороны, в отношении лиц с двойным (множественным) гражданством между государствами может возникнуть спор о гражданстве лица, рассматривающими его как своего гражданина, а с другой -по каким-либо причинам третье государство может быть вынуждено решать, какому гражданству лица с двойным (множественным) гражданством следует отдать предпочтение19. В первом случае наибольший интерес для соответствующих государств представляет вопрос о дипломатической защите поли-патридов, об их военной службе и налогообложении. Кроме того, при защите и покровительстве нескольких государств возможны трудности с решением вопроса об экстрадиции обладателей двойного (множественного) гражданства. По мнению М.К. Укушова, «обладание лицом двойного (множественного) гражданства нарушает государственный суверенитет, поскольку тем самым подрывает основополагающий принцип суверенитета - осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами»20. Необходимо уточнить, что если в XVI в. термин «суверенитет» означал высшую власть в государстве, для которой не существовало никаких ограничений21, то в современных условиях часто отмечается, что полного суверенитета не имеет ни одно государство и что все государства ограничены в своём суверенитете договорами и нормами обычного международного права22. Своеобразным ограничением осуществления суверенной государственной власти, действительно, выступает двойное (множественное) гражданство. Например, лицо, являясь гражданином двух (или более) государств, совершает преступление на территории одного из государств - гражданств, затем переезжает на территорию другого государства - гражданства. В силу того, что государство распространяет свою суверенную власть на собственных граждан, находящихся как на территории данного государства, так и за его пределами23, государство, на территории которого было совершено преступление, оказывается в сложной ситуации: оно может требовать выдачи (экстрадиции) своего гражданина и, соответственно, распространения на такое лицо уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но другое государство такое ходатайство вправе отклонить, сославшись на принцип невыдачи собственных граждан. Кроме того, такое лицо может переместиться на территорию другого государства, чьим гражданством оно не обладает, и государство местонахождения лица может оказаться перед выбором: какому государству - гражданству следует отдать предпочтение в случае, например, направления ходатайства о предоставлении дипломатической защиты или запроса об экстрадиции (выдаче). В связи с описанной ситуацией можно констатировать, что когда бипатрид (полипатрид) находится на территории государства одного из своих гражданств, государство - гражданство его местонахождения осуществляет в отношении такого лица в полном объёме свою суверенную власть, так как рассматривает его исключительно как собственного гражданина. Такой подход закреплён в российском законодательстве: «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом» (п. 1 ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве РФ»). Иная ситуация возникает, когда обладатель двойного (множественного) гражданства находится на территории третьего государства. По общему правилу, все государства гражданства бипатрида (полипатрида) вправе распространить свою власть, юрисдикцию на такое лицо, что может привести к столкновению юрисдикционных притязаний государств, чьими гражданствами обладает бипатрид (полипатрид).

18 Укушов М.К. Тернистый путь кыргызской Конституции: двойное гражданство как «бомба» под государственность. URL: http://www. analitika. org/kyrgyzstan/kg-gov/2072-20051122020219621.html

19 Курс международного права: учебник / под ред. Н.А.Ушакова. М., 1990. С. 79.

20 Укушов М.К. Указ. соч.

21 См.: п.19 Заключительного доклада Специального докладчика Эрики-Ирен А.Даес «Предотвращение дискриминации и защита коренных народов» // 56-я сессия ЭКОСОС ООН от 13.07.2004. URL http://www.un.org/ esa/socdev/unpfii

22 См.: п.21 Заключительного доклада Специального докладчика Эрики-Ирен А.Даес «Предотвращение дискриминации и защита коренных народов» // 56-я сессия ЭКОСОС ООН от 13.07.2004. URL: http://www.un.org/ esa/socdev/unpfii

23 Укушов М.К. Указ. соч.

2014. Вып. 3 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

Согласно международной практике, «когда два государства предоставили свое гражданство одному и тому же лицу и когда эта ситуация уже не ограничивается рамками внутренней юрисдикции одного из этих государств, а выходит на международный уровень, международные арбитры или суды третьих государств, признанные рассмотреть такую ситуацию, не решили бы этого противоречия, если бы ограничились той точкой зрения, что гражданство подпадает исключительно под внутреннюю юрисдикцию государства»24, в связи с чем отдается предпочтение «реальному и эффективному гражданству, отвечающему фактическому положению дел и основанному на более прочных фактических связях между соответствующим лицом и одним из этих государств, с гражданством которых связано данное дело»25. Поэтому во внимание принимаются различные факторы, значение которых может отличаться в вопросах юрисдикций государств в отношении бипатридов (полипатридов). Этими факторами являются «обычное местожительство соответствующего лица, а также центр его интересов, его семейные связи, его участие в общественной жизни, проявленная им и укрепившаяся у его детей приверженность к той или иной стране»26.

Возникает справедливый вопрос: вправе ли третье государство, разрешая обращенные к нему ходатайства в отношении одного и того же лица от государств его гражданской принадлежности, руководствоваться критериями эффективного гражданства, признавая за одним государством право распространить на лицо суверенную власть и отрицая это право за другим государством - гражданством. По мнению С.В. Черниченко и Ю.Р. Боярса27, в этом случае внутригосударственный орган ставит себя в положение надгосударственного органа, что не согласуется с международным правом. Поэтому применение этого принципа международными судами представляется более допустимым, поскольку государства передают на рассмотрение данных органов спорный вопрос добровольно28 (например, так как это было сделано по делу Ноттебома, рассмотренному в Международном Суде ООН). Однако обращение к международным процедурам является длительным во времени. Кроме того, в настоящее время значительное число лиц имеют гражданство двух или более государств, поэтому внутригосударственные органы вынуждены сталкиваться с разрешением проблем определения «компетентного» государства, имеющего право распространить на бипатрида (полипатрида) свою персональную юрисдикцию. Решение указанных проблем особенно часто встречается в сфере международного частного права. Так, например, генеральной коллизионной привязкой определения личного закона физического лица по законодательству РФ и большинства государств является закон граждан-ства29. Если лицо имеет гражданство более чем одного государства, то устоявшаяся судебная практика, действующее законодательство и господствующие доктринальные взгляды предлагают в этом случае прибегать к принципу «эффективного гражданства». Так, согласно ст. 23 ФЗ Швейцарии «О международном частном праве» от 18.12.1987 г., «если лицо наряду со швейцарским гражданством обладает другим гражданством, то для установления отечественной подсудности определяющим является швейцарское гражданство (п. 1); если лицо обладает несколькими гражданствами, то для установления применимого права. определяющим является принадлежность к государству, с которым это лицо связано наиболее тесно (п. 2)»30; в соответствии с §11 Указа Президиума Венгрии № 13 «О международном частном праве» 1979 г., «если лицо имеет несколько гражданств, и одно из них венгерское, то его личным законом является венгерский закон (п. 2); личным законом лица, которое имеет несколько гражданств, и ни одно из них не является венгерским гражданством. является закон государства, на территории которого он имеет местожительство, а если местожительство и в Венгрии, то венгерский закон. Личным законом лица, имеющим за границей несколько местожительств, явля-

24 Дело Ноттебома (второй этап). Решение от 06.04.1955 г. // Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного Суда ООН 1928-1991 / ООН. Нью-Йорк, 1993. С. 41. URL: http://www.icj-cij.org/ homerpage/ru/summary.php

25 Там же. С.41.

26 Там же.

27 См.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Международные отношения, 1986. С. 19-20.

28 Там же.

29 См.: п.1 ст. 1195 Гражданского Кодекса Российской Федерации (Часть третья) от 26.11.2001 (с изм., вступившими в силу 01.11.2013).

30Международное частное право (Действующие нормативные акты). М.: Институт международного права и экономики; М.:Триада, Лтд, 1997.С. 42.

ется закон государства, с которым оно связано наиболее тесным образом (п. 3)»31. В соответствии с п. 2 ст. 1195 Гражданского Кодекса РФ, если лицо, наряду с российским гражданством, имеет иностранное гражданство, его личным законом является российское право. Таким образом, и в российском законодательстве в ситуации бипатризма (полипатризма) устанавливается приоритет российского гражданства. Однако при наличии у лица нескольких иностранных гражданств Гражданский Кодекс РФ определяет личный закон такого лица согласно закону его места жительства (п. 4 ст. 1195), закрепляя тем самым один из критериев эффективного гражданства. В случаях определения личного закона бипатрида (полипатрида) на основании закона места жительства, закона тесной связи и др. может возникнуть ситуация хромающих отношений, то есть отношений (и, соответственно, правовых последствий), признаваемых в одном государстве и не признаваемых в другом, поскольку при принятии решения относительно личного закона обладателя двойного (множественного) гражданства будут игнорироваться правопорядки государств его иной государственной принадлежности.

В заключение отметим, что двойное (множественное) гражданство выступает в качестве ограничения осуществления суверенной власти государства в случаях, когда третье государство принимает решение о том, какому государству гражданства следует отдать предпочтение, или в случае, когда одно государство - гражданство «блокирует» распространение юрисдикции другого государства -гражданства лица, ссылаясь на принцип «исключительности» собственного гражданства. Представляется, что «мягкой» формой решения данной проблемы будет заключение международных договоров (как двусторонних, так и многосторонних), направленных либо на предотвращение возникновения двойного (множественного) гражданства, либо, что видится более предпочтительным, на решение конфликтов юрисдикций государств - гражданств бипатридов (полипатридов).

Поступила в редакцию 12.05.14

T. V. Reshetneva

PROBLEMS OF SOVEREIGNTY OF THE STATE IN A SITUATION OF DOUBLE (MULTIPLE) CITIZENSHIP: GENERAL CHARACTERISTICS

This paper provides a brief analysis of the issues of sovereignty of the State in situations of dual (multiple) citizenship. Citizenship implies political and legal relationship between the state and an individual that is strong and stable in space and time. This relationship gives the individual and the state the right to a full use of all the benefits arising from their reciprocal rights and responsibilities. By virtue of the exercise of sovereignty a state has the right to extend its legislation to citizens residing in and outside the territory of this state. This provision does not hold if a person simultaneously has the citizenship of two or more states (i.e., is bipatride / multipatride), since, as a general rule, all states of citizenship have the right to extend their authority and jurisdiction to such a person. Such a situation may lead to: a collision of jurisdictional claims of the states considering the above person only as their own citizen; to a unique "blocking", a restriction of the personal limit of action of the sovereign authority of the state, because the state cannot fully extend its authority to its own citizen who also has another citizenship.

Keywords: citizenship; sovereignty of the state; double (multiple) citizenship, jurisdictional claims, "real" or "effective" citizenship, "blocking", restriction of sovereignty.

Решетнева Татьяна Васильевна, Reshetneva T.V.,

кандидат юридических наук, доцент Candidate of Law, Associate Professor

ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» Udmurt State University

426034, Россия, г. Ижевск. ул. Университетская, 1 (корп. 4) 426034, Russia, Izhevsk. Universitetskaya st., 1/4

31Там же. С. 38.