Внедрение методов риск-менеджмента как основа повышения качества государственного управления

УДК 338.24:330.131.7

М. В. Казаковцева Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола

Внедрение методов риск-менеджмента как основа повышения качества

государственного управления

В статье определены основные преимущества использования методов риск-менеджмента в качестве инструмента увеличения эффективности организаций государственного сектора. Автором рассмотрены особенности, принципы и методы риск-менеджмента в системе государственного управления. Более подробно автором исследована классификация бюджетных рисков, оценка рисков в государственном секторе и методы управления бюджетными рисками.

Ключевые слова: риск-менеджмент, государственный сектор, оценка рисков, методы управления бюджетными рисками.

Недостаточный уровень качества финансового менеджмента (структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития; на низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам; зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка; получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств [2]) в Российской Федерации свидетельствует о недостатках в организации бюджетного процесса и недостаточном использовании инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе.

Повышение качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждениях в соответствии с утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года предполагает внедрение такого инновационного подхода и метода управления как риск-ориентированное планирование внутреннего финансового контроля [8].

Риск-менеджмент является мощнейшим инструментом увеличения эффективности работы как коммерческой организации, так и организаций государственного сектора. Если в коммерческом секторе риск-менеджмент явление далеко не новое, то в государственном секторе России это понятие только начинает появляться. В основе этого подхода которого лежат методы, заимствованные из системы корпоративного управления.

Государственное управление благодаря этому становится менеджмент-ориентированным.

Целью работы является исследование вопросов применения риск-менеджмента в сфере государственного управления финансовыми отношениями в РФ.

На сегодняшний день, исследования вопросов риск-менеджмента в основном ориентированы на хозяйствующие субъекты. Использование корпоративной методологии риск-менеджмента в сфере государственного управления финансовыми отношениями уже давно стало практикой в развитых странах мира. Риск-менеджмент стал основой модернизации государственного управления Великобритании, Канады и Соединенных Штатов Америки.

Традиционно государственные органы не привыкли принимать риск, тем не менее с внедрением риск-менеджмента они должны переориентироваться на стратегию принятия риска. При этом появляются барьеры: несклонность организационной культуры государственных органов к принятию риска; недостаток опыта применения рассматриваемого подхода; недостаточность информации о рисках и отсутствие определенного уровня приемлемого риска; недостаточность формальных систем, процессов и процедур риск-менеджмента; неопределенная ответственность за управление рисками; ограниченность рисков, которые возникают при предоставлении государственных услуг, статусом и деятельностью государственных органов; уменьшение возможностей для инноваций в государственном секторе из-за временных и финансовых ограничений и страха провала проектов [5].

Риск-менеджмент помогает достигать эффективного управления изменениями, рационального

использования ресурсов, усовершенствования проектного менеджмента, минимизации потерь и мошенничества, а также поддерживать инновации [7]. Риск-менеджмент представляет собой часть финансового менеджмента, а именно систему управления риском и финансовыми отношениями, возникающими в процессе этого управления.

В бюджетной сфере бюджетный риск рассматривается в основном с двух позиций:

- вероятность неисполнения запланированного бюджета;

- вероятность недофинансирования запланированных расходов [1].

Приказ Минфина РФ от 19 октября 2011 г. № 383 «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента», под бюджетный риск определяет как возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде.

Особенности риск-менеджмента в государственном управлении заключаются в том, что в государственном секторе стратегические решения относительно влияния на риски часто распространяются на разные организации и программы. Очевидно, что данная черта создает необходимость интегрированного подхода к риск-менеджменту, который предусматривает мультиорганизацион-ный фокус и рассматривается на государственном уровне как кросс-организационный, т. е. такой, что объединяет все системы и организации, ответственные за установление целей, сбор информации и определение норм и правил.

В государственном секторе управление рисками сконцентрировано, по сути, в руках финансовых органов, а также главных распорядителей бюджетных средств, которые стоят перед проблемой безусловного выполнения своих функций и выполнения государственных заданий. Предприятие решает проблему формирования объемов финансовых ресурсов исходя из планов своего развития, главный распорядитель бюджетных средств действует в пределах доведенных ему бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных

обязательств. Если же рассматривать как объект финансового менеджмента финансы субъекта РФ или муниципального образования, то эти отличия еще более заметны [6].

Приведем некоторые базовые определения риск-менеджмента, которые без каких-либо модификаций можно применить к рискам в бюджетной и макроэкономической сферах:

- риском является неопределенность будущих значений целевых (управляемых) экономических переменных, поэтому риск описывается в вероятностных терминах;

- риск-менеджмент — системный подход к установлению лучшего курса деятельности в условиях неопределенности путем выявления и оценки рисков, проведения определенных мероприятий и выбора коммуникационной стратегии относительно рисков;

- интегрированный риск-менеджмент — беспрерывный, проактивный и систематический процесс для понимания рисков, управления ими и коммуникации относительно рисков в рамках всей организации. Речь идет о принятии стратегических решений, которые содействуют достижению общих организационных целей.

К функциям субъекта управления (финансового менеджера) в риск-менеджменте относятся:

- прогнозирование;

- организация;

- регулирование;

- координация;

- стимулирование;

- контроль.

Прогнозирование в риск-менеджменте представляет собой разработку на перспективу изменений финансового состояния объекта в целом и его различных частей. Прогнозирование не ставит задачу непосредственно осуществить на практике разработанные прогнозы. Особенностью прогнозирования является альтернативность в построении финансовых показателей и параметров, определяющая разные варианты развития финансового состояния объекта управления на основе наметившихся тенденций. В динамике риска прогнозирование может осуществляться как на основе экстраполяции прошлого в будущее с учетом экспертной оценки тенденции изменения, так и на основе прямого предвидения изменений.

Организация в риск-менеджменте представляет собой объединение людей, совместно реализую-

щих программу рискового вложения капитала на основе определенных правил и процедур, к которым относятся:

- создание органов управления,

- построение структуры аппарата управления,

- установление взаимосвязи между управленческими подразделениями,

- разработка норм, нормативов, методик и т. п.

Регулирование в риск-менеджменте представ -

ляет собой воздействие на объект управления, посредством которого достигается состояние устойчивости этого объекта в случае возникновения отклонения от заданных параметров.

Координация в риск-менеджменте представляет собой согласованность работы всех звеньев системы управления риском, аппарата управления и специалистов, что, в свою очередь, обеспечивает единство отношений объекта управления, субъекта управления, аппарата управления и отдельного работника [3].

Стимулирование в риск-менеджменте представляет собой побуждение финансовых менеджеров, других специалистов к заинтересованности в результате своего труда.

Контроль в риск-менеджменте представляет собой проверку организации работы по снижению степени риска. Посредством данной функции производится сбор информации о степени выполнения намеченной программы действия, доходности рисковых вложений капитала, соотношении прибыли и риска, на основании которой вносятся изменения в финансовые программы, организацию финансовой работы, организацию риск-менеджмента. Контроль предполагает анализ результатов мероприятий по снижению степени риска [9].

Бюджетные риски многогранные, поэтому для возможностей эффективного управления ими необходимо их систематизировать и классифицировать по определенным критериям. Сегодня не существует общепризнанного качественного подхода распределению рисков по вероятности возникновения, характера и уровня потерь, степени их влияния.

Для эффективного управления бюджетным риском необходимо классифицировать изучаемые виды риска на группы по определенным признакам [1].

Охарактеризуем пять групп рисков, выделяемых Всемирным банком.

Риски, связанные с инвестированием в общественном секторе экономики. К ним должны

быть отнесены страновые риски, отражающие политическую нестабильность, опасность возникновения конфликтов и т. п.

Политико-экономические риски. Среди них необходимо рассматривать возможное изменение проекта влиятельными заинтересованными группами, чьи интересы могут быть ущемлены в результате осуществляемого проекта.

Риски неблагоприятного воздействия проекта на общество, в особенности, на социально незащищенные или уязвимые слои населения.

Институциональные риски включают в себя недостаточное развитие институтов общества, плохое администрирование проектов и т. п.

Экзогенные риски, связанные с изменением макроэкономической ситуации, с климатическими эффектами и т. д. [10].

Охарактеризуем этапы реализации риск-менеджмента более подробно. Этап выявления рисков является исключительно важным и оказывает значительное влияние на решения, являющиеся результатом проведения риск-менеджмента. Очевидно, что если риски не определены, то они не могут быть проанализированы и ими невозможно управлять. Несмотря на это, на сегодняшний день существует мало эмпирических исследований, посвященных выявлению рисков в общественном секторе. В большинстве работ в области риск-менеджмента рассматриваются только стадии анализа рисков и разработки ответных действий. В целом оценка риска заключается в определении вероятности того, что показатели эффективности проекта достигнут конкретных значений. Оценка риска, возникающего при принятии управленческого решения, как любого (положительного или отрицательного) отклонения планируемых параметров от математических ожиданий, может производиться методами, используемыми в сфере корпоративных финансов, с использованием показателей среднеквадратического отклонения и дисперсии, методов вероятностного подхода, построения «дерева решений», осуществляющих прогнозирование возможных результатов и присвоение им соответствующих вероятностей, анализ чувствительности и т. д.

Как правило, при проведении оценки рисков в государственном секторе рекомендуется выполнение следующих шагов [11]:

1. Анализ чувствительности. Должен проводиться для тех переменных проекта, изменение которых оказывает большое влияние на показатели

его эффективности. Согласно общему правилу, такими переменными являются те параметры, вариация которых в пределах 1 % приводит к такому же процентному изменению чистой приведенной стоимости выгод проекта. Конкретный список таких показателей может меняться в зависимости от специфики проекта. В рамках анализа чувствительности выделяют также анализ

сценариев, который позволяет учесть совокупное влияние определенного набора важнейших переменных на показатели эффективности проекта.

2. Выявление распределения вероятностей изменения переменных проекта. В отличие от анализа чувствительности и сценариев, на данном этапе изучается вероятная направленность изменения важнейших переменных. Распределение

Таблица 1 — Основная классификация бюджетных рисков

Признак характеристики Виды рисков

По содержанию - риск неисполнения доходной части бюджета; - риск неисполнения расходной части бюджета

По причине возникновения - внутренние риски, зависящие от процесса разработки, принятия и реализации решения; - внешние, возникающие от воздействия внешних факторов

По периоду действия - временные риски в рамках одного бюджетного цикла; - постоянные риски — многолетние, циклические

По значимости - основные риски, ведущие к возникновению значительных финансовых диспропорций

По возможности управления - управляемые; - неуправляемые

По возможности прогноза - прогнозируемые; - непрогнозируемые

По уровню возможных потерь - незначительные; - значительные; - катастрофические

По стадиям бюджетного процесса - риски бюджетного прогнозирования и планирования; - риски исполнения бюджета; - риски бюджетного учета и отчетности; - риски контроля и внешней проверки бюджета

Таблица 2 — Методы управления бюджетными рисками

Метод Особенности применения в процессе бюджетного риск-менеджмента

Метод избежания рисков или отказа от них Метод особенно эффективен, когда значительная вероятность возникновения убытков (реализации рисков) и возможный размер ущерба. Предотвращение рисковых ситуаций в этом случае является лучшей и единственной практической альтернативой. Метод применяют к однородным и неоднородным рискам, единичным и массовым рискам, так как размер возможного ущерба (независимо от конкретных значений параметров однородности и количества рисков) для бюджета все равно большой и нежелательный

Метод принятия риска или содержания риска Использование метода оправдано в тех случаях, когда: частота бюджетных потерь невысока; величина потенциальных убытков небольшая (и поэтому их можно покрыть за счет текущих денежных поступлений). Если риск однородные или неоднородные, но их много, у государства есть альтернатива: оставить риски, если его финансовые возможности позволяют это сделать (независимо от количества рисков). Этот метод управления бюджетными рисками используют довольно часто, поскольку во многих ситуациях риски настолько незначительны, что потери бюджета от их наступления невелики

Метод предотвращения бюджетных потерь Применение этого метода оправдано, если: - вероятность реализации риска, т. е. вероятность бюджетных потерь достаточно велика — именно на ее снижение и направлен метод; - размер возможных потерь небольшой

Метод уменьшения размера потерь бюджета Применение этого метода оправдано в случае значительного размера возможных бюджетных потерь

вероятностей может быть определено путем экспериментального сбора данных, при помощи экспертов, а также другими возможными способами.

3. Анализ риска при помощи метода Монте-Карло.

4. Оценка приемлемого уровня риска. При этом, как правило, рекомендуется сохранять позицию нейтральности к риску [11].

Анализ риска должен проводиться ежеквартально, в динамике и основываться на единых принципах проведения. Под оценкой риска понимается определение величины отклонения фактических значений показателей от оптимальных. Под факторами риска понимаются причины возникновения возможных потерь вследствие реализации риска.

Непосредственное влияние на величину риска в ходе осуществления бюджетного процесса оказывает качество финансового менеджмента, проводимого главными администраторами бюджетных средств. Так как от качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами (распорядителями) бюджетных средств, зависит эффективность бюджетного процесса. Качество проводимого финансового менеджмента, в части среднесрочного финансового планирования бюджета, исполнения бюджета по расходам, исполнения бюджета по доходам, бюджетного учета, отчетности и контроля, является основой для оценки риска, возникающего в ходе осуществления бюджетного процесса [4].

По итогам оценки уровня риска необходимо осуществить анализ причин, обусловивших тот или иной уровень риска, и в случае необходимости применить к виновникам меры принуждения:

- при умеренном уровне риска — предупреждение о несоответствующем исполнении бюджетного процесса;

- при среднем уровне риска — предупреждение о несоответствующем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов государственной власти;

- при повышенном уровне риска — предупреждение о несоответствующем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов государственной власти, блокировку расходов;

- при высоком уровне бюджетного риска — предупреждение о несоответствующем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов государственной вла-

сти, блокировку расходов, приостановление операций по счетам в кредитных организациях и др.

Вместе с оценкой риска возникновения неблагоприятных событий необходима также разработка ответных действий, которые в зарубежной научной литературе обозначаются термином response to risk. Ответные действия могут в себя включать такие направленные на снижение риска меры, как передача риска третьей стороне и др. Необходимо отметить, что уровень риска не остается постоянной в течение всего времени реализации проекта: как правило, начало является его наиболее рискованной фазой. С течением времени риск становится ниже, поскольку вероятность успешного достижения целей проекта возрастает. С учетом этого факта следует выбирать меры по снижению риска, а также по предотвращению рисковых ситуаций [10].

Проведенное исследование свидетельствует, что на современном этапе реформирования системы государственного управления финансовыми отношениями в России наблюдается огромная потребность в разработке актуальной системы управления рисками. Применение принципов и методов риск-менеджмента в государственной сфере поможет достигнуть эффективногоуправ-ления и рационального использования финансовых ресурсов, усовершенствования проектного менеджмента. В связи с этим наблюдается огромная потребность в разработке актуальной системы управления рисками для государственного сектора.

—т—-

1. Богатырева Л. М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013. № 12 (ч. 2). С. 403-409.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах. Режим доступа: http://news.kremlin.ru/acts/15786 (дата обращения: 03.10.2014).

3. Гумарова Ф. З. Конкурентоспособность агропромышленного комплекса в условиях интеграции и вступления России в ВТО // Региональные аспекты экономики, управления и права в современном обществе. Межвузовский региональный сборник статей выпуск 10 / ПГТУ. Йошкар-Ола, 2013. С. 45-50.

4. Казаковцева М. В. Методология оценки эффективности бюджетных расходов // Экономика и предпринимательство. 2013. № 11 (40). С. 145-152.

5. Кулик Г. Ю. Зарубежный опыт внедрения риск-менеджмента в государственное управление // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск № 37. Апрель 2013 г. URL:

http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2013/vipusk_37.

_aprel_2013_g._/problemi_upravlenija_teorija_i_praktika/kulik. pdf (дата обращения: 05.10.2014).

6. Петухова К А. Определение и классификация нефинансовых рисков в государственном управлении и государственной службе // Конференция «Ломоносов 2013» секция «Государственное и муниципальное управление». Режим доступа: http://lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2013/2138/55269 _0d7e.pdf (дата обращения: 05.10.2014).

7. Потехина Е. Н. Проблемы организации учета на предприятиях малого бизнеса // Вестник МарГУ. № 13. 2014. С. 80-82.

8. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р. Режим доступа:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156759/7fr ame=1 (дата обращения: 04.10.2014).

9. Шапкин А. С., Шапкин В. А. Теория риска и моделирование рисковых ситуаций: учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005. 880 с.

10. ШелунцоваМ. А. Риск-менеджмент в общественном секторе экономики // Проблемы современной экономики. 2011. № 3(39). Режим доступа:

http://www.m-economy.ru/art.php7nArtId = 3683 (дата обращения: 06.10.2014).

11. Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, European Commission, Directorate General Regional Policy, 2008.

1. Bogatyreva L. M-B. Byudzhetnye riski. Algoritm realizat-sii i ekspress-otsenka effektivnosti sistemy vnutrennego kontro-lya // Ekonomika i predprinimatelstvo. 2013. № 12 (ch. 2). S. 403-409.

2. Byudzhetnoe poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii o byudzhetnoy poli tike v 2013-2015 godakh. Rezhim dostupa: http://news.kremlin.ru/atsts/15786 (data obrashcheniya: 03.10.2014).

3. Gumarova F. Z. Konkurentosposobnost agropromyshlen-nogo kompleksa v usloviyakh integratsii i vstupleniya Rossii v VTO // Regionalnye aspekty ekonomiki, upravleniya i prava

v sovremennom obshchestve. Mezhvuzovskiy regionalnyy sbornik statey, vypusk 10 / PGTU. Yoshkar-Ola, 2013. S. 45-50.

4. Kazakovtseva M. V. Metodologiya otsenki effektivnosti byudzhetnykh raskhodov // Ekonomika i predprinimatelstvo. 2013. № 11 (40). S. 145-152.

5. Kulik G. Yu. Zarubezhnyy opyt vnedreniya risk-menedzhmenta v gosudarstvennoe upravlenie // Gosudarstven-noe upravlenie. Elektronnyy vestnik. Vypusk № 37. Aprel 2013 g. Rezhim dostupa:

http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2013/vipusk_37.

_aprel_2013_g._/problemi_upravlenija_teorija_i_praktika/kulik. pdf (дата обращения: 05.10.2014).

6. Petukhova K. A. Opredelenie i klassifikatsiya nefi-nansovykh riskov v gosudarstvennom upravlenii i gosu-darstvennoy sluzhbe // Konferentsiya «Lomonosov 2013» sektsiya «Gosudarstvennoe i munitsipalnoe upravlenie». Rezhim dostupa:

http://lomonosovmsu.ru/archive/Lomonosov_2013/2138/55269_ 0d7e.pdf (data obrashcheniya: 05.10.2014).

7. Potekhina E. N. Problemy organizatsii ucheta na predpri-yatiyakh malogo biznesa // Vestnik MarGU. № 13. 2014. S. 8082.

8. Programma povysheniya effektivnosti upravleniya ob-shchestvennymi (gosudarstvennymi i munitsipalnymi) finansami na period do 2018 goda. Utverzhdena rasporyazheniem Pravitel-stva Rossiyskoy Federatsii ot 30 dekabrya 2013 g. № 2593-r. Rezhim dostupa:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156759/7fr ame=1 (дата обращения: 04.10.2014).

9. Shapkin A. S., Shapkin V. A. Teoriya riska i modelirovanie riskovykh situatsiy: uchebnik. M.: Izdatelsko-torgovaya korpo-ratsiya «Dashkov i K°», 2005. 880 s.

10. Sheluntsova M. A. Risk-menedzhment v obshchestven-nom sektore ekonomiki // Problemy sovremennoy ekonomiki. 2011. № 3(39). Rezhim dostupa:

http://www.m-economy.ru/art.php7nArtId = 3683 (дата обращения: 06.10.2014).

11. Guide to TSost-Benefit Analysis of Investment Proyetsts, European TSommission, Diretstorate General Regional Politsy, 2008.

Marina V. Kazakovtseva Mari State University, Yoshkar-Ola

Introduction of Risk-Management Methods as the Basis for Quality Increase of Public Administration

The article determines the main advantages of using risk-management methods as the means to increase effectiveness of the enterprises in the state sector. The author considers peculiarities, principles, and methods of risk-management in the system of public administration. A more detailed description of budget risks classification, risk evaluation in the state sector and methods of budget risks management is provided.

Key words: risk-management, state sector, risk evaluation, methods of budget risks management.