Актуализация градостроительной доктрины Российской Федерации как важный шаг в совершенствовании государственной градостроительной политики

УДК 711

АКТУАЛИЗАЦИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВАЖНЫЙ ШАГ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Туманик Г.Н.

Новосибирский государственный университет архитектуры, дизайна и искусств Колпакова М.Р.

Новосибирский государственный университет архитектуры, дизайна и искусств

Аннотация. Статья посвящена обзору преамбулы, общих положений и оценки современного состояния отечественного градостроительства, отраженных в проекте новой редакции Градостроительной доктрины Российской Федерации, разработанной и представленной для обсуждения (2014 г.) Российской академией архитектуры и строительных наук.

Ключевые слова: среда жизнедеятельности человека, градостроительная доктрина, градостроительная политика,

градостроительное законодательство.

Первая редакция градостроительной доктрины современной России была разработана Российской академией архитектуры и строительных наук (руководитель разработки академик И.М. Смоляр) еще в конце прошлого столетия и опубликована как «Национальная доктрина градостроительства России» в 2001 г. Сказать, что она была положена в основу государственной градостроительной политики и разрабатываемого в то время отечественного градостроительного законодательства нельзя, как невозможно признать, что она каким-то образом повлияла на идеологию и содержание основного федерального градостроительного закона - Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятого в 2004 г. [3]. Ученые и крупные специалисты-градостроители в градостроительной доктрине обозначили направления развития отечественного градостроительства в новых социально-экономических условиях, не упуская, естественно, из внимания главной задачи, решаемой градостроительством, - формирование среды жизнедеятельности человека, среды удобной, гармоничной и безопасной.

В Градостроительном кодексе РФ - 2004, подготовка которого велась вне академии, в совершенно других кабинетах и другими специалистами, ангажированное большинство Государственной думы видело документ, позволявший максимально свободно торговать городскими земельными

ресурсами, ставшими серьезным источником формирования региональных и муниципальных бюджетов. Ни о какой среде жизнедеятельности человека в Градостроительном кодексе речи не идет, он направлен главным образом на регулирование земельно-имущественных отношений в градостроительном процессе. Поэтому ожидать от этого закона каких-то серьезных сдвигов в направлении совершенствования среды обитания не приходится. Напротив, практика 10-летней работы этого документа показала его ущербность, его полную неспособность гарантировать правовые условия совершенствования среды. Закон успешно работает на ее разрушение.

Нет необходимости останавливаться на истоках и авторах ГК РФ-2004 на финансовых средствах, за счет которых этот закон был подготовлен. Гораздо важнее отметить, что он был представлен в ГД РФ в пакете законодательных документов с красивым общим названием-лозунгом «Доступное жилье». Мы не получили, к сожалению, ни достойного закона, который бы избавил отечественное градостроительство от спонтанной, непредсказуемой застройки, часто разрушающей планировочно-пространственную структуру наших городов, ни тем более доступного жилья. Десятилетняя практика действия ГК РФ - 2004 продемонстрировала его полную несостоятельность, несмотря на многочисленные дополнения и изменения, объем которых сегодня значительно превышает объем его первоначального содержания. При этом никто из его апологетов, похоже, не озабочен его идеологией с отчетливо выстроенным вектором в сторону коммерциализации градостроительной деятельности в ущерб решению основной задачи градостроительства - формированию среды жизнедеятельности человека. В этой ситуации чрезвычайно важным представляется актуализация градостроительной доктрины в ее новой, более проработанной редакции, подготовленной Российской академией архитектуры и строительных наук (РААСН). Проект этой коллективной работы (руководитель разработки академик Г.В. Есаулов) (а), озаглавленной как «Градостроительная доктрина Российской Федерации» [1], Российская академия архитектуры и строительных наук опубликовала в 2014 г. для обсуждения с целью дальнейшей доработки и утверждения.

Градостроительство как процесс формирования среды обитания человека является едва ли не самой сложной и многообразной сферой его деятельности, интегрирующей в себе сложнейший комплекс задач: архитектурно-пространственных, экологических, научно-технических, экономических, социально-психологических и многих других. Во всяком случае, уже с полной определенностью можно сказать, что в обширном спектре проблем, решаемых архитектором, градостроительство, безусловно, наиболее сложная и ответственная область работы. Следует пояснить, что специалистов, ориентированных на градостроительство, в нашей стране стали готовить совсем недавно. Исторически сложилось так, что градостроительство в нашей стране рассматривалось как одно из направлений архитектурной деятельности.

Поэтому соответствующую начальную профессиональную подготовку архитекторы получали на профильных кафедрах и развивали это направление в своей практической деятельности в проектных мастерских, научно-исследовательских институтах или в органах власти. Это хорошо просматривается в высказываниях известных отечественных мастеров архитектуры первой половины ХХ в.

«...Градостроительство - наиболее сложная и наиболее высокая область архитектуры, требующая для работы в ней предварительной довольно большой общеархитектурной практической работы и достижения творческой зрелости» (А. Гегелло). «В центре внимания архитекторов и строителей должен быть планировочно-пространственный замысел всего центрального ансамбля города, а не декоративная пластика фасадов» (В. Бабуров). «Даже самые прекрасные сооружения мертвы, если они не связаны идеей единого города как живого, социального и архитектурного организма. Начиная думать об образе будущего сооружения, я стараюсь решить основной для себя как архитектора вопрос: вхожу ли я в город для того, чтобы разрушить его существующую архитектурную композицию, или я подчиняюсь ей? Есть ли уже в этом городе архитектурная гармония, или я ее должен только создать? С течением времени я все глубже и острее чувствую, насколько велика и ответственна социальная роль архитектора» (И. Жолтовский).

Известный отечественный теоретик и практик градостроительства Алексей Гутнов, работавший уже во второй половине ХХ столетия, характеризуя особенности профессии градостроителя, писал: «Ты не инженер, создающий механическую конструкцию, и не скульптор, высекающий статую из мертвого камня. Ты - садовник, который растит дерево. Ты можешь заставить его приносить плоды и принять нужную тебе форму. Ты творишь по законам своего ремесла то, что развивается по законам природы, и творишь лишь в меру того, насколько ты понимаешь эти законы» [4]. В этом высказывании Мастера, в его глубоком и образном толковании профессии градостроителя мы не можем не увидеть специфику этой чрезвычайно сложной и ответственной профессии.

А вот высказывание одного из современных либеральных чиновников И. Южанова, некоторое время сидевшем в министерском кресле: «.за последние 80 лет каким-то образом творческая функция сплелась в тесный клубок с производственной, градообразующей. И архитекторы зачастую занимаются несвойственной им деятельностью». Это было сказано в то время, когда чиновники, разрушая вертикаль власти в сфере градостроительства, расчищали для себя поле деятельности в этой чрезвычайно перспективной с позиций государственной коммерции области, часто упраздняя органы архитектуры и формируя земельные комитеты для беспрепятственной торговли городскими земельными ресурсами.

Сегодня целый ряд вузов архитектурно-строительной направленности готовит специалистов-градостроителей. Есть надежда, что углубленная специализация позволит выйти на новый, более высокий уровень подготовки специалистов, так необходимых в проектных мастерских, в науке, в экспертной и управленческой деятельности. Дефицит таких специалистов, вызванный более чем 20-летним провалом в профессиональной градостроительной деятельности государства, когда были практически разрушены крупные проектные и научно-исследовательские коллективы, школы, настолько велик, что этой чрезвычайно сложной и ответственной работой часто занимаются неспециалисты, люди весьма далекие от понимания этой профессии.

Однако вызывает сомнение возможности эффективной работы молодых специалистов в современной чиновничьей среде. Правомочен вопрос: готовы ли государственные, региональные и муниципальные градостроительные структуры обеспечить работой выпускников вузов и дать им возможности для дальнейшего профессионального роста? Думается, что нет. При существующей сегодня государственной градостроительной политике, а точнее сказать, при ее отсутствии, такие специалисты будут переориентированы чиновничьей средой, привыкшей работать в рамках действующих законов «переходного» периода. И никакого эффекта от нововведений в образовательной сфере мы не получим.

Тем не менее, вернемся к Градостроительной доктрине, к ее содержанию. В этом очень важном документе сформулированы основные принципы современного отечественного градостроительства, дана профессиональная ориентация для формирования государственной градостроительной политики, отечественного градостроительного законодательства.

В преамбуле к проекту доктрины написано: «По своей сути градостроительство является надотраслевой структурой в созидательной деятельности государства, имеющей целью совершенствование пространственной организации страны, включая решение вопросов размещения производительных сил и расселения, - основ формирования гармоничной материальной среды, обеспечивающей высокое качество жизни и условия плодотворной деятельности человека - главного ресурса перспективной модели социально-экономического развития». В этой краткой выдержке обозначены: чрезвычайная важность градостроительства как сферы человеческой деятельности, необходимость возвращения в эту сферу государственного уровня градорегулирования, сделан акцент на гармоничности материальной среды, что в принципе проблематично получить в условиях действующего градостроительного законодательства и в условиях отсутствия внятной государственной градостроительной политики.

В общих положениях доктрины дана профессиональная расшифровка основных понятий, таких как «градостроительство», «пространственное развитие», «система расселения», «каркас расселения», «агломерация»,

«урбанизация», «урбоэкология»; определены объекты градостроительной деятельности; обозначена цель и принципы градостроительной деятельности, направленные на достижение этой цели.

Есть необходимость остановиться на принципах градостроительной деятельности в том порядке, в котором они размещены в общих положениях доктрины:

- «.устойчивость развития, включающая возможность удовлетворения своих нужд в настоящем, не лишая последующие поколения возможности удовлетворения их нужд; сбалансированность тактических и стратегических градостроительных решений; преемственность градостроительства, сохранение исторически сложившегося пространственного, природно-ландшафтного, средового своеобразия отдельных поселений и систем поселений всех уровней; переход к повсеместному применению технологий «умный дом» - «умный город»;

- гармонизация общественного развития градостроительными методами, препятствующая расовой, межнациональной и межконфессиональной напряженности, критической поляризации в уровне жизни населения; разумное сочетание индивидуальных и коллективных интересов; доступность общественно значимых благ в поселениях и системах поселений; обеспечение всем и каждому социальных гарантий безопасности среды обитания с учетом того, что человеческий капитал - главный ресурс перспективной модели развития;

- признание градостроительства в качестве одного из главных приоритетов развития страны путем его включения в процессы формирования социально-экономической стратегии и государственной политики, а также учета требований градостроительства смежными отраслями и сферами деятельности; ответственность государства за разработку и реализацию государственной градостроительной политики, включая выделение районов, городов и других населенных мест в качестве зон особого государственного внимания и стимулирования развития; правовая, организационная и ресурсная обеспеченность мер государственной градостроительной политики;

- информационная открытость и гласность: доступность официальной градостроительной информации, переход к информационным методам обработки, использования и хранения информации на всех таксономических территориальных уровнях;

- максимальное приближение управления к жителям на местном уровне; необходимость прямого и непрерывного их участия благодаря реальному местному самоуправлению, ориентированному на устойчивые финансовые и иные собственные ресурсы и свою ответственность за результаты управления;

- сохранение, поддержка, воспроизводство природной среды, «экологизация пространства»; переход на энергоэффективные и ресурсосберегающие технологии;

- организация и поддержка процесса формирования новых градостроительных структур, способствующих развитию архитектурно-художественных качеств, сложившихся средоформирующих ансамблей и созданию новых эстетически выразительных объектов;

- правовая, научная, организационная и ресурсная обеспеченность развития российского градостроительства;

- соблюдение этических профессиональных норм специалистами, занятыми в сфере градостроительства, общественное признание этих обязательств».

Редакция проекта Градостроительной доктрины Российской Федерации, разработанная коллективом опытных профессионалов в рамках работы Российской академии архитектуры и строительных наук, находится сегодня в стадии обсуждения и окончательной доработки. Это, безусловно, документ чрезвычайной важности. Об этом приходится говорить в связи с серьезным кризисом отечественного градостроительства, который мы переживаем. Государство, федеральная власть не может навести порядок в этой наиважнейшей сфере человеческой деятельности, ориентируясь лишь на «ручное управление» в «пожарных ситуациях». Здесь нельзя не вспомнить попытку строительства высотного здания Газпрома в историческом ядре Санкт-Петербурга, разрушавшего исторически сложившийся силуэт города, являющийся одним из важнейших элементов индивидуального, неповторимого архитектурно-пространственного облика старой столицы. Нельзя не вспомнить баталии, связанные с реконструкцией Манежной площади и гостиницы «Москва», строительство на Боровицкой площади в современной столице России. Но это лишь те эпизоды, которые на виду у всей страны. А сколько сражений, как правило проигранных оппонентами, в других: городах региональных центрах, в исторических городах [7]?

Градостроительство в России всегда было делом «государевым». Вот что пишет один из крупнейших отечественных архитекторов-градостроителей и общественных деятелей академик РААСН Л.В. Вавакин [2]: «Мировой опыт свидетельствует о том, что система государственного регулирования частных интересов в правовых рамках, обеспечивающая гармоничность формирования среды жизнедеятельности человека, входит составной частью в программы национального развития практически всех передовых стран. И наша история убедительно говорит о том, что градостроительство, изначально считавшееся на Руси государевым делом, всегда являлось средством решения государственных вопросов державного строительства. <...> Статус градостроительства, соответствующий его роли в развитии страны, должен в итоге найти отражение в Конституции РФ и получить полноценное правовое обеспечение. Систему управления в градостроительстве следует воссоздать на новых принципах с учетом развития демократии в государстве, использовав все ценное в историческом опыте, сохраняя оправдавшие себя на практике приемы и методы

управления и планирования, выработанные за предшествующий период. Должна быть восстановлена полноценная властная вертикаль, в задачу которой входило бы решение стратегических вопросов развития территорий, городов и поселений страны».

Давая оценку современному состоянию градостроительства в России и дифференцируя его проблемы по направлениям, проект доктрины отмечает: «Состояние российского градостроительства характеризуется:

1) в сфере организации территории:

- нарастающими территориальными диспропорциями в пространственной организации страны, что отражается на процессах социально-экономического развития регионов европейской и азиатской частей России;

- замедлением процесса формирования опорного каркаса расселения -особенно в районах Сибири и Дальнего Востока - вызванного острыми проблемами инфраструктурного обеспечения на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях;

- поляризацией развития между Москвой (столичным регионом) и преобладающей частью других регионов и городов страны. В столичном регионе проживает более 13% жителей страны (каждый восьмой). Масштабное расширение территории Москвы приведет к нарастанию диспропорций между развитием столицы и других регионов страны;

- общим снижением численности населения - наибольшие потери - на Дальнем Востоке - 6% и в Сибири - 4%;

- неравномерностью распределения на территории страны городских и сельских поселений: в Центральном районе на один город приходится 2 тыс. кв. км, в Восточной Сибири - почти 60 тыс. кв. км, на Дальнем Востоке - около 90 тыс. кв. км. Основная зона расселения в восточных районах приходится на Транссибирскую магистраль и южную полосу Сибири, где на площади, занимающей чуть более 1% территории, сосредоточено 70% населения региона;

- потерей экономической основы развития малых городов, в том числе поселений монопрофильного характера;

- ухудшением структуры сельского расселения и состояния российского села: около 1/3 сел насчитывает менее 10 человек; число сел, в которых нет постоянного населения, возросло до 19 тыс.;

- попаданием в зону риска значительной части городов России, олицетворяющих ее неповторимость, природно-ландшафтное, средовое своеобразие, уникальную архитектурно-планировочную организацию: это более 500 городов и населенных пунктов с ценным историко-культурным наследием;

2) в сфере транспортной инфраструктуры:

- отставанием развития магистральной дорожной сети, которая применительно к федеральному и региональному уровням характеризуется низкой плотностью и не обеспечивает связь между районами; отсутствует

автомобильная магистраль, связывающая восточные районы с центром России. Значительная часть населенных пунктов, прежде всего сельских, не имеет транспортного сообщения круглогодичного пользования; слабо согласовано развитие инфраструктуры на границах между субъектами Федерации;

- отсутствием логистики и сокращением инфраструктуры авиационного транспорта: авиаперевозки сводятся преимущественно к рейсам через Москву (из Москвы), а также за рубеж через Москву; практически прекращены местные авиаперевозки - за последние два десятилетия число местных аэропортов сократилось в четыре раза;

- утратой ряда морских портов, в том числе необходимых для возрождения Северного морского пути и активизации судоходства и рыболовства на Дальнем Востоке;

- отсутствием сквозных железнодорожных транспортных коридоров на территории страны; отставанием в развитии скоростного железнодорожного сообщения;

3) в формировании среды жизнедеятельности (б):

- критическим положением с доступностью жилья, состоянием жилищного фонда и жилищно-коммунального хозяйства: ростом ветхого и аварийного жилищного фонда, возрастающим износом инженерного оборудования. В многоквартирных домах с износом от 30 до 65% проживает 45 млн. человек; 31% населения страны не имеет газа; 41 млн человек обходится без горячего водоснабжения (в городах - 17%, в селе - 66%); у 33 млн человек санитарно-техническое обеспечение (туалеты) - вне жилища (в городах -10,2%, в селе - 62,9% домохозяйств);

- состоянием экологической безопасности, угрожающим здоровью населения страны: ежегодные потери ВВП России от ухудшения городской среды, роста заболеваемости и смертности населения оцениваются в 4-6%. В экологически неблагополучных районах живут более 17 млн. человек; не менее 15% территории страны находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Объем отходов, связанных с прошлой экономической деятельностью, составляет 31 млрд. т; площадь под ними ежегодно возрастает на 300-400 тыс. га;

4) в сфере управления градостроительством:

- отставанием в разработке государственной градостроительной политики, ориентированной на рациональное сочетание стратегических и текущих задач;

- низким уровнем управления и регулирования градостроительной деятельности: отсутствием сформировавшейся системы органов управления градостроительством на всех территориальных уровнях власти; дефицитом профессиональных кадров в органах управления градостроительством на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; слабой согласованностью между органами, ответственными за земельные и

имущественные отношения и за развитие архитектурно-градостроительной сферы; отставанием информационного и научно-методического обеспечения; необходимостью кардинального пересмотра Градостроительного кодекса и связанных с ним нормативно-регулятивных документов;

- потерей престижа градостроительной профессиональной деятельности, вызванной сокращением профильных организаций; разработкой проектов по территориальному планированию непрофессиональными коллективами в связи с принятием системы критериев отбора исполнителей, основанной на приоритетах по срокам и стоимости работ».

Отмечая системный характер кризиса отечественного градостроительства, авторы проекта доктрины указывают на закономерные последствия этого кризиса, где неизбежны дальнейшее «обострение и хроническое воспроизводство транспортных, экологических и социально-экономических проблем городов-миллионников, крупнейших агломераций, прежде всего Москвы и Московского столичного региона», «географическое «сжатие» и «опустынивание» экономически освоенной, заселенной и обустроенной территории страны; пространственную изоляцию стратегически важных регионов Дальнего Востока, Сибири, арктической зоны и приграничных регионов; недоступность для большей части населения местных, региональных, межрегиональных и столичных центров культуры, образования, медицины и других социально значимых услуг и, как следствие, ослабление единства и целостности экономического и культурного пространства страны».

Обращается внимание на «возрастающий риск физического исчезновения более трети сельских населенных пунктов, стагнацию и депопуляцию исторических городов, городов и поселков - местных центров, монопрофильных городов и, как следствие, утрату градостроительных предпосылок для диверсификации экономики, ограничение свободы выбора места жительства и образа жизни, характерных для населенных пунктов разных типов, - превращение миллионов граждан России в вынужденных мигрантов».

Среди инфраструктурных проблем, рождаемых и развиваемых условиями градостроительного кризиса, указывается на «отставание в формировании взаимосвязанной системы дорог федерального, регионального и местного значения, скрепляющей территорию страны и ее расселенческую сеть, инфраструктурно ограничивающее общемировые и межгосударственные экономические связи и отношения».

Основная часть проекта доктрины посвящена, естественно, стратегии развития отечественного градостроительства, которая «исходит из объективной необходимости решения важнейших проблем устойчивого развития страны средствами градостроительства». Это потребует отдельного рассмотрения.

Примечания

а) Состав рабочей группы: академик Г.В. Есаулов (рук.), академик В.Я. Любовный, академик И.Г. Лежава, член-корреспондент Г.С. Юсин, советник Д.Ю. Ломакина. Рецензенты: академик Е.Н. Перцик, член-корреспондент С.В. Гнедовский, член-корреспондент П.Н. Давиденко, член-корреспондент А.А. Скокан.

б) К приведенным в проекте доктрины характеристикам современного состояния российского градостроительства в части формирования среды жизнедеятельности предлагается добавить: «- разрушением гармоничности исторической застройки в условиях бесконтрольности со стороны региональных и муниципальных органов градорегулирования и несовершенства градостроительного законодательства» (Г.Т. и М.К.).

Библиографический список

1. Градостроительная доктрина Российской Федерации. - М.: ЗАО «Экон-информ», 2014.

2. Вавакин Л.В. Профессионализм в деятельности главного архитектора. -М.: Московские учебники, 2009.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации. - Новосибирск: РИПЭЛ плюс, 2005.

4. Гутнов А.Э. Эволюция градостроительства. - М.: Стройиздат, 1984.

5. Любовный В.Я. Города России: альтернативы развития и управления. -М.: Экон-информ, 2013. - 614 с.

6. Колпакова М.Р. Стратегия градостроительного развития сибирского города. - Новосибирск: НГАХА, 2000. - 205 с., ил.

7. Туманик Г.Н. Новосибирск: неиспользованные возможности градостроительного формирования (2-е изд.). - Новосибирск: НГАХА, 2014. - 173 с., ил.

УДК 72.036

ВОЕННО-СТРАТЕГИЧЕСКИЕ КОМПЛЕКСЫ В СТРУКТУРЕ ГОРОДСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ НОВОГО ТИПА - НОВО-НИКОЛАЕВСКЕ (СОВРЕМЕННЫЙ НОВОСИБИРСК) В 1900-1917 гг.

Чугунов Е.В.

Новосибирский государственный университет архитектуры, дизайна и искусств