Становление и развитие института информационного обеспечения выборов в России постсоветского периода

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫБОРОВ В РОССИИ ПОСТСОВЕТСКОГО ПЕРИОДА

С.В. Кошемарина

Кафедра конституционного и муниципального права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

В статье анализируются особенности эволюции понятия «предвыборная агитация» в российском законодательстве о выборах постсоветсткого периода. Рассматриваются конституционно-правовые и международно-правовые основы информационного обеспечения выборов.

Начавшаяся в 90-х гг. в Российской Федерации конституционная реформа, утверждение ценностей парламентаризма, разделения властей и демократизации в обществе, продвижения России по пути многопартийности потребовали создания более совершенных правовых процедур, обеспечивающих проведение выборов на демократической основе. Конституция Российской Федерации 1993 г., принятая на всенародном референдуме, послужила основой для формирования нового избирательного законодательства.

Условно в качестве первого этапа развития избирательного законодательства Российской Федерации постсоветского периода можно выделить временной промежуток 1993-1996 гг. [5].

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. перед высшими представительными органами государства встала задача реформирования российского избирательного законодательства. Само изменение состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных законов о выборах (формировании) этих органов [7, с. 46].

Законодательная регламентация института информационного обеспечения выборов осуществляется нормативно-правовыми актами различной юридической силы.

Важнейшее место в их системе занимает Конституция Российской Федерации 1993 г.

По мнению А.В. Иванченко, Конституция исходит из того, что демократические принципы избирательного права являются частью правовой системы Российской Федерации [6, с. 94].

Именно поэтому особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с Конституцией 1978 г. и другими, действовавшими ранее, является отсутствие специальной главы «Избирательная система». Прежняя Конституция России устанавливала демократические принципы избирательного права (всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) применительно к выборам всех уровней. Такого рода общность правового регулирования была

возможна в силу единства в организации системы Советов. В действующей Конституции эти принципы определены только в отношении выборов Президента Российской Федерации [6, с. 95].

Федеральная Конституция регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах.

Так, ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации говорит об активном и пассивном избирательном праве. Правовая природа института выборов такова, что в нем находят отражение, с одной стороны, субъективные правомочия отдельных граждан избирать и быть избранными, а с другой, — интересы всего общества, направленные на формирование представительных органов государственной власти на основе демократических принципов.

Таким образом, нормативный потенциал активного и пассивного избирательного права не ограничивается воздействием только лишь на итоговые действия граждан в рамках процедуры голосования и на результаты выборов, но охватывает также выборный процесс [1, с. 27].

Избирательный (выборный) процесс можно определить как направленную на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий [7, с. 55].

Важным признаком такого определения является то, что избирательный процесс — это осуществление избирательных действий в определенной последовательности. Поступательное движение избирательного процесса — его необходимая характеристика. Например, выдвижение кандидата невозможно до назначения выборов, а осуществление предвыборной агитации невозможно до регистрации кандидата, избирательного объединения [7, с. 56].

По мнению Хачатурова Н.В., одной из основных характеристик избирательного процесса является свободный обмен выборной информацией посредством проведения предвыборной агитации [22, с.42].

Располагая избирательными правомочиями и участвуя в выборном процессе (прямо или косвенно), граждане принимают участие в обмене предвыборной информацией, выступая либо ее поставщиками, либо ее адресатами. Из чего в общем виде проистекает и право граждан на предвыборную информацию [22, с. 41]. Конституционное содержание права на предвыборную агитацию не ограничивается пределами нормативного содержания ст. 32 Конституции. Кроме того, исследуемое право не может существовать обособленно от свободы слова, свободы информации, права на объединение, а также ряда других конституционных прав и свобод.

Во-первых, из положений ст. 2 Конституции следует, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

В контексте же ч. 1 ст. 1 Конституции, обозначающей Российскую Федерацию как демократическое правовое государство с республиканской формой правления, важное значение имеет обязанность государственной власти ограничивать себя через образование представительных органов государственной власти путем проведения периодических выборов на демократической основе.

Во-вторых, к конституционным основам регулирования избирательных прав в России, и в частности права на предвыборную агитацию, относится также верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 15).

Важную роль играют положения Конституции о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (ч. 2 ст. 6).

К конституционным основам регулирования избирательных прав в России, и в частности права на предвыборную агитацию, относится также верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15) и наличие своей конституции (устава) и законодательства у каждого субъекта Российской Федерации.

Гарантией для граждан и их объединений в области проведения предвыборной агитации является и конституционное положение о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).

В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, объем возможных ограничений избирательных прав граждан установлен непосредственно Конституцией Российской Федерации [6, с. 92].

Следует особо подчеркнуть, что права и свободы могут быть ограничены только федеральными законами, а не иными нормативно-правовыми актами, в том числе указами Президента Российской Федерации, а также конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Столь же важная гарантия содержится в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Соответственно, запрещаются все формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.

В случае нарушения избирательных прав граждан и их объединений, права на информирование и предвыборную агитацию в ходе предвыборной кампании Конституция РФ гарантирует каждому их государственную (ст. 45), включая судебную (ст. 46), защиту.

Исследуемое право не существует и не может существовать обособленно, в отрыве от ряда других конституционных прав и свобод (свобода слова, свобода информации, право на объединение и другие). Оно находится с ними в единстве, благодаря чему наполняется их нормативным содержанием и получает возможность реализовываться наиболее полным образом [1, с. 27].

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции международно-правовые нормативные акты являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед нормами национального законодательства, федеральными законами и подзаконными актами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами и избирательными кодексами субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами, принимаемыми на уровне муниципальных образований.

В сфере международно-правового регулирования права на информационное обеспечение выборов следует, в первую очередь, отметить основополагающие акты, определившие, в частности, демократические принципы избирательного права:

- Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.;

- Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 г. и вступивший в силу в 1976 г.

Особое значение в области предвыборной агитации имеют ст. 21 и 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющие права на свободу собраний и ассоциаций, а также ст. 19, закрепляющая право на свободу мнений, свободу их выражения, право на свободу информации.

Указанные документы являются основными источниками международных стандартов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов.

Согласно этим документам подготовка и проведение свободных выборов невозможны без установления норм, закрепляющих такие права, как право на свободу мнений, право на свободу слова, право на свободу информации, право на свободу собраний и ассоциаций.

Нормативное содержание права на предвыборную агитацию включает в себя не только конституционно-правовой и международно-правовой уровень, но также текущее законодательное регулирование, детализирующее конституционные положения [8].

В самой Конституции 1993 г. регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. Именно поэтому законодатель встал на путь систематизации избирательного законодательства. В 1993 г. первые выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводились в соответствии с Основными положениями о выборах, утвержденными Указом Президента РФ.

Однако эта ситуация могла сохраняться только в рамках переходного периода, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, формирование палат Федерального Собрания может осуществляться только в соответствии с федеральными законами [5].

Систематизация избирательного законодательства была продолжена при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.12.1994 № 56-ФЗ [9, ст. 3406], в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами.

Регулирование избирательных прав граждан в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» носило исключительно рамочный характер. Это означает, что нормы, содержащиеся в нем, адресованы как правоприменителям, так и самому законодателю. Закон устанавливает обязательные стандарты обеспечения избирательных прав граждан, подлежащие соблюдению не только в правоприменительном, но и в законотворческом процессе [7, с. 21].

В соответствии с этим законом под предвыборной агитацией понималась деятельность граждан Российской Федерации, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов).

Закреплялась норма, в соответствии с которой государство обеспечивало гражданам РФ, общественным объединениям свободное проведение предвыборной аги-

тации в соответствии с федеральными законами. Граждане РФ, общественные объединения были вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за или против любого кандидата, избирательного объединения.

Правовому регулированию предвыборной агитации было посвящено всего две статьи.

В Федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы проводятся также в соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Избирательные кампании 1994-1997 гг. выявили необходимость совершенствования и усиления гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации, установленных Федеральным законом от 6 декабря 1994 г.

Вторым этапом развития избирательного законодательства Российской Федерации можно считать период с 1996 по 1999 гг. [5].

Начало новому этапу развития федерального избирательного законодательства было положено Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 28 ноября 1996 г. № 138-Ф3 [10, ст. 5497]. В этом законе содержится в качестве нормативного приложения Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, глава 6 которого посвящена вопросам предвыборной агитации.

Его принятие было обусловлено тем, что к 1996 г. во многих субъектах не были избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в ряде субъектов РФ не были приняты законы о муниципальных выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ [18]. Принятие этого закона открыло принципиально новый этап в развитии российского избирательного законодательства. Если на первом этапе после принятия Конституции Российской Федерации регулирование выборов в субъектах РФ со стороны федерального законодателя по преимуществу носило рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия указанного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах РФ от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось при принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19.09.1997 № 124-ФЗ [И, ст. 4339].

Этим законом устанавливалось подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация (в законе появилась отдельная глава, посвященная ее правовому регулированию); финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов), опирающееся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составля-

ет система избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта РФ и местный референдум. По сути, этот федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил рамочный характер.

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» были внесены обширные изменения, потребовавшие отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации [12, ст. 1653].

Большинство новелл, содержащихся в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. [13, ст. 3178] и Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. [14, ст. 11], были предопределены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3].

Новыми законами под предвыборной агитацией стала пониматься деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей ук участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

Было определено значительное число составов «избирательных правонарушений», связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки кандидатов, установлен достаточно жесткий режим ведения предвыборной агитации через СМИ, определен новый порядок выпуска агитационных материалов, направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов избирательным комиссиям, значительно расширены обязанности государственных СМИ по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных объединений, избирательных блоков [6].

Общим итогом рассмотренных этапов развития избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала, усложнение и детализация правового регулирования избирательного процесса [5].

Для целей настоящего исследования наибольший интерес представляет следующий этап развития российского избирательного законодательства — 1999-2005 гг.

Стало уже традицией после проведения очередного цикла федеральных выборов кардинально менять российское избирательное законодательство. Не стал исключением и следующий этап. Президент В.В. Путин 1 декабря 2000 г. поручил Правительству Российской Федерации, администрации Президента Российской Федерации и ЦИК России подготовить проекты новых законов, касающихся выборов [4].

В 2001 г. был принят Федеральный закон «О политических партиях» [19].

Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. раскрывает содержание права граждан на объединение в политические партии посредством определения входящих в его состав правомочий граждан создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, участвовать в деятельности политических партий. Участие в деятельности политических партий может осуществляться, кроме прочего, и через предвыборную агитацию.

Проект закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (который по прежнему является основным, «рамочным» законом в российской системе избирательного законодательства) был внесен

в Государственную Думу лишь в августе 2001 г. В ходе парламентского обсуждения этот законопроект из закона о внесении изменений и дополнений был трансформирован в новый закон со старым названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ [15, ст. 2253].

Указанный закон имеет особое значение в системе источников избирательного права, так как, во-первых, имеет универсальный характер, поскольку в нем устанавливаются гарантии избирательных прав граждан, общие для всех выборов независимо от их уровня, а во-вторых, конкретизирует содержание конституционного права избирать и быть избранным [21].

Нормы, посвященные информированию и предвыборной агитации избирателей, содержатся в гл. 7 данного закона «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». В этой главе даются понятия информирования и предвыборной агитации; раскрывается содержание права на предвыборную агитацию, определяется круг субъектов права на предвыборную агитацию, устанавливаются основные правила проведения предвыборной агитации, при этом значительное место уделяется обеспечению прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и блоков на проведение агитации через СМИ [2, с. 102].

Аналогичные главы, посвященные предвыборной агитации, содержали и другие федеральные законодательные акты, Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ (гл. 8) [16, ст. 4982] и Федеральный закон «О выборах президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (гл. 7) [17, ст. 171].

Информационное обеспечение референдума в Российской Федерации регламентировано гл. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ.

Несмотря на то, что все эти законы были приняты относительно недавно, в последнее время в области избирательного законодательства снова наметилась тенденция к внесению значительных изменений.

Так, 18 мая 2005 г. Президентом был подписан новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 51-ФЗ (информационное обеспечение выборов регулируется гл. 7 Закона) [20, с. 22-32].

Принятие этого закона связано с переходом к формированию высших представительных органов государства по пропорциональной системе.

Кроме того, 21 июля 2005 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» № 93-Ф3. Этот закон должен привести законодательство о выборах и референдумах в соответствие с новым законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 51-ФЗ 2005 г.

Указанные законодательные акты более подробно регламентируют процедуру проведения предвыборной агитации, конкретизируют условия и порядок проведения отдельных агитационных действий, устанавливают (уточняют) сроки их проведения и т.д.

Состав федеральных законов, являющихся источниками избирательного права, не исчерпывается собственно избирательными законами. Кроме них при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления

применяются и многие другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права.

Эти федеральные законы регулируют отдельные институты избирательного права и упорядочивают некоторые стороны избирательного процесса и его отдельных стадий.

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» № 2124-1 от 27 декабря 1991 г., действующий с изменениями и дополнениями, определяет понятие средств массовой информации, а также регулирует деятельность СМИ в связи с предвыборной агитацией.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. в ст. 10 регламентирует проведение предвыборной агитации во время публичных мероприятий.

Ответственность за нарушение правил проведения предвыборной агитации установлена Уголовным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданским кодексом Российской Федерации.

Эти положения законодательства служат дополнительным средством обеспечения избирательных прав граждан, а также законности предвыборной агитации.

Порядок организации и проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов и глав исполнительных органов государственной власти, выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления регулируется посредством принятия этими субъектами законов о выборах соответствующих органов и должностных лиц.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бондарь Н.С. Предвыборная агитация: теория и практика. — М., 2004.

2. Биктагиров Р.Т., Шапиев С.М. Выборы депутатов государственной Думы: организационно-правовые аспекты (обзор новейшего законодательства). — М., 2003.

3. Вешняков А. Об основных направлениях развития и совершенствования законодательства Российской Федерации о выборах //

http//www.mediatext.ru/arc/default.asp?ann=l&chid=3&spЫd=273

4. Гордеев А.А. Об основных направлениях развития и совершенствования законодательства Российской федерации о выборах //

ш\у\у.п^1а1ех1.ги/агсЛМаии.а8р?апп=3 @ вр!^+273

5. Итоги и перспективы развития российского избирательного законодательства. Доклад Независимого института выборов //

www.vibori.ru/joumal/joum5/j5artal.htral

6. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. Иванченко А.В. — М., 1999.

7. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: вопросы и ответы / Под ред. Ю.А. Веденеева. — М., 2001.

8. Князев С., Михалева Н. Курс лекций по избирательному праву и процессу Россйской Федерации // www.democracy.ru/library/leaming/lectures/page3.htnil

9. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — №33.

10. СЗ РФ. — 1996. — № 49.

11.СЗРФ, — 1997, — №38.

12. СЗРФ, —1999. —№ 14.

13.СЭРФ. — 1999, —№26.

14. СЗРФ. — 2000. — № 1 (ч. 2).

15. СЗ РФ, —2002, — №24.

16. СЗРФ, — 2002. ...№51.

17. СЗРФ, —2003. -— № 1.

18. Российская газета. — 1995. 1 сент.

19. Российская газета. — 2001. — 14 июля.

20. Российская газета. — 2005. — 24 мая .

21. Федеральные законы как источники избирательного права // pravoreferat.popal.ru/printout929.html

22.Хачатуров Н.В. Право на предвыборную агитацию: правовое регулирование и особенности реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов-на Дону, 2004.

BECOMING AND DEVELOPMENT OF MEDIA SUPPORT OF ELECTIONS IN RUSSIA DURING THE POST-SOVIET PERIOD

S.V. Koshemarina

The Department of Constitutional and Municipal Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia

The article analyzes distinctive features of the evolution of the concept «pre-election campaign» in Russian election legislation during the post-Soviet period. Constitutional and international law foundations of media support of elections are examined.