Содержание и правовое регулирование гарантий деятельности главы муниципального образования

Мирошниченко Артем Геннадьевич

аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

Содержание и правовое регулирование гарантий деятельности главы муниципального образования

Аннотация

Реализация главой муниципального образования своих полномочий осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений, при этом претворяется в жизнь один из основополагающих принципов организации местного самоуправления в России - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Глава муниципального образования выступает гарантом соблюдения этого принципа на территории муниципального образования.

Annotation

The realization by chapter of the municipal formation their own authority is realized within the framework of municipal-legal relations, is herewith carried out in life one of the background principle to organizations of the local home rule in Russia - observance of the rights and liberties of the person and person. Chapter of the municipal formation emerges guarantor of observance of this principle on territory of the municipal formation.

Ключевые слова: глава муниципального образования, правовое регулирование, законодательство, муниципальный правовой акт, устав муниципального образования, публичные слушания.

Key words: chapter of the municipal formation, legal regulation, legislation, municipal legal act, charter of the municipal formation, public listening.

оворя о гарантиях деятельности

Г главы муниципального образования, следует заметить, что в первоначальной редакции ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в дальнейшем - ФЗ 2003 г.) упоминалось лишь о гарантиях при привлечении к уголовной и административной ответственности (ч. 8,9 ст. 40), и лишь в 2007г. [1] появилась новая ч. 5.1. ст. 40 ФЗ 2003 г., где указывается, что "Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации", т.е. речь идет, по сути, о трудовых гарантиях, однако сами гарантии не раскрыты - как в этом, так и в других законах.

В литературе отмечается, что гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления в принципе не обязательно должны устанавливаться в ФЗ 2003 г. - они могут

быть закреплены и в Трудовом кодексе РФ (далее - ТрК РФ). Однако ТрК РФ (ст. 375) определяет соответствующие гарантии только освобожденным профсоюзным работникам, избранным в профсоюзные органы (предоставление после окончания срока выборных полномочий прежней работы, сохранение общего или специального трудового стажа и др.). Что касается гарантий работникам, избранным на выборные должности в органах местного самоуправления, то они, согласно ст. 172 ТрК РФ, должны устанавливаться законами, регулирующими статус и порядок деятельности этих органов. Какими законами -федеральными и региональными, - данная статья не определяет. Однако в ст. 6 ТрК РФ, где говорится о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере трудовых отношений, указывается, что к ведению федеральных органов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работника (включая

101

дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Из этой нормы нельзя сделать полностью определенный вывод о том, что к упоминаемым здесь "отдельным категориям работников" относятся выборные лица местного самоуправления. Вместе с тем категорично отрицать такое предположение оснований нет. Такая неопределенность могла быть преодолена принятием федеральных законов, устанавливающих гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления. Но поскольку разработка и издание этих законов затянулись, субъекты РФ, следуя требованиям практики, стали принимать свои законы о статусе выборных лиц местного самоуправления. Причем они регулируют и те вопросы, которые по своему характеру относятся к полномочиям субъектов РФ, и те, которые должны решаться на федеральном уровне [2] (при этом, правда, предпочтение пока оказывается не главам муниципальных образований, а депутатам представительных органов местного самоуправления).

Поэтому в региональных законах могут содержаться дополнительные к федеральным гарантии трудовых прав этих выборных лиц местного самоуправления. Однако неопределенность в регулировании данного вопроса оставалась. И тогда было сформировано заключение Правового управления Аппарата ГД ФС РФ, в котором, в частности, указывается: "депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению своих полномочий в результате избрания населением, то есть в результате проведения выборов, которые по своей правовой природе не могут рассматриваться в качестве соглашения, а население при этом не является работодателем. Кроме того, осуществление полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - это представление интересов избирателей, имеющее публично-правовой характер, поэтому осуществление полномочий депутата либо выборного должностного лица местного самоуправления не имеет характера трудовой функции в том значении, о котором говорится в ТрК РФ. Реализация полномочий депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления не регламентируется также правилами внутреннего трудового распорядка. Организация деятельности любого представительного органа регулируется принимаемым им регламентом, который, однако, нельзя назвать аналогом внутреннего трудового распорядка. Поскольку, как уже отмечалось, отсутствует работодатель, невозможно говорить

о создании им условий труда. В отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления действует норма о том, что ему должны обеспечиваться условия для беспрепятственного осуществления полномочий (ч. 1 ст. 40 ФЗ 2003 г.). Данное требование распространяется на неограниченный круг лиц, а не на конкретного работодателя. В соответствии со ст. 16 ТрК РФ трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с настоящим Кодексом, а не в результате избрания, на основании которого депутат либо выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий. В отдельных случаях трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность, но только если избрание на должность предполагает выполне-ние работником определенной трудовой функции. Данная норма к депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления неприменима" [3]. И далее делается вывод о том, что осуществление полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления не является трудовыми отношениями, и поэтому в отдельных случаях, связанных с возникновением, осуществлением либо прекращением полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, можно говорить лишь о применении норм ТрК РФ либо иных норм права по аналогии.

С указным заключением трудно полностью согласиться - ведь если глава муниципального образования, должность которого определена зако-ном, осуществляет реальную социально-полезную деятельность и получает за это вознаграждение, значит, он находится в трудовых отношениях и соответственно должен иметь трудовые гарантии на общих основаниях, за исключением тех, которые определяются в специальных законах. Но в любом случае совершенно очевидно, что необходим федеральный правовой акт, где определялись бы основы трудовых гарантий выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку действующее право необходимого ответа не дает.

Так, А.А. Сергеевым отмечается, что дополнение в виде ч. 5.1 ст.40 ФЗ 2003 г. не решает рассматриваемую проблему, поскольку пределы действия федерального трудового законодательства должны устанавливаться федеральным законом, а не законами субъектов РФ

102

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 4

или муниципальными правовыми актами, а гарантии основных трудовых прав выборных лиц местного самоуправления должны быть едиными на всей территории Российской Федерации [4]. И это находит подтверждение в ряде судебных решений. Так, в п.4 ст. 9 Закона Архангельской области "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" [5] установлено, что главе муниципального образования по окончании срока полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) с его согласия. Заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с заявлением о п р и з н а н и и н азванного п о л о же н и я противоречащим федеральному

законодательству и недействующим, полагая, что вопрос правового регулирования трудовых гарантий при заключении, изменении либо прекращении трудовых правоотношений относится к полномочиям федерального законодателя. Суд согласился с позицией прокурора.

Далее, в Определении Верховного Суда РФ от 14 июня 2006 г. [6] указывается, что, признавая противоречащим федеральному

законодательству п. 4 ст. 9 названного Закона Архангельской области, Суд исходил из следующего. Устанавливая гарантии главам муниципальных образований в виде предоставления прежней работы (должности), а при отсутствии ее - другой равноценной работы (должности) с его согласия, законодатель субъекта РФ фактически возложил на работодателей не предусмотренную ТрК РФ и иными федеральными законами обязанность по заключению помимо их воли нового трудового договора, а также по расторжению трудового договора с лицом, принятым на эту должность в период осуществления главой муниципального образования своих полномочий. Учитывая, что трудовой договор есть соглашение между работодателем и работником, а установление каких-либо прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ст. 56, 64 ТрК РФ), данный вывод суда является законным и обоснованным. Кроме того, по смыслу ст. 172 ТрК РФ гарантии

главам муниципальных образований, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, могут быть установлены законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения полномочий, а не по окончании срока полномочий, как это предусмотрено в оспариваемой заместителем прокурора норме.

Но, как мы отмечали, искомого закона до сих пор нет. Пока принимаются лишь отдельные нормы. Так, в первоначальной редакции ст. 2 ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" [7] в перечне лиц, подлежащих обязательному страхованию, выборных лиц местного самоуправления не было, и они были включены только недавно - в июле 2009 г. [8]. А в ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" [9] таких изменений еще не было.

И это тем более странно, что соответствующие права иных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, не были забыты законодателем. Так, ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" прямо относит соответствующих лиц к числу участников трудовых отношений и отношений обязательного государственного социального страхования. ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" распространяют на государственных гражданских служащих и на муниципальных служащих действие трудового законодательства (в части, не противоречащей их публично-правовому статусу) и законодательства о социальном страховании, однако на выборных должностных лица местного самоуправления, не являющимися муниципальными служащими, эти нормы не распространяются, и получается, что служащие защищены в большей мере, чем народные избранники, несущие гораздо большую ответственность.

Следует еще обратить внимание на то, что в последние годы в уставах муниципальных образований все чаще закрепляются дополнительные (помимо федеральных и региональных) гарантии деятельности главы муниципального образования материально-финансового характера. Причем наблюдается контраст - если в одних уставах муниципальные гарантии вообще не упоминаются, то в других,

103

наоборот, расписываются довольно подробно. Например, в Уставе Ейского района Краснодарского края, Уставе г. Геленджика, Уставе Всеволжского района Ленинградской области о такого рода гарантиях даже не упоминается.

Однако, например, в Уставе Магадана [10] в ч. 6 ст. 33 предусмотрен целый комплекс особых муниципальных гарантий, в частности, здесь указывается: "Помимо гарантий,

предусмотренных федеральным и областным законодательством, главе городского округа - мэру города Магадана гарантируются: а) компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно в размере, на условиях и в порядке, установленных муниципальными правовыми актами; б) возмещение расходов и предоставление иных компенсаций в связи со служебными командировками; в) компенсация 50 процентов стоимости санаторно-курортного лечения один раз в два года; г) страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий; д) медицинское обслуживание в порядке, установленном муниципальными правовыми актами; е) страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий; ж) выплата единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 ст. 36, п. 1, 4, 5, 8 ч.10 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") в размере, установленном муниципальным правовым актом; з) выплата в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое он получал, в случае окончания срока полномочий либо дос-рочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных п.1, 2.1, 3, 5, 6, 9 ч. 6 ст. 36, пунктами 1, 4, 5, 8 ч. 10 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); и) ежемесячная доплата к трудовой пенсии

по старости (инвалидности) в соответствии с требованиями, установленными областным законодательством; к) единовременная материальная помощь в случае гибели (смерти) членов семьи (мужа, жены, детей, родителей обоих супругов) в порядке и размере, установленных муниципальными правовыми актами. Гарантии, предусмотренные пунктами "ж" и "з", предоставляются главе городского округа -мэру города Магадана в случае замещения муниципальной должности не менее половины определенного настоящим Уставом срока полномочий в порядке, установленном муниципальным правовым актом. Главе городского округа - мэру города Магадана гарантируется предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска с сохранением замещаемой муниципальной должности и денежного вознаграждения, размер которого определяется в порядке, установленном трудовым законодательством для исчисления средней заработной платы".

Можно дискутировать по поводу видов, характера и размеров этих гарантий, но сам факт их закрепления в уставе муниципального образования заслуживает внимания и распространения. Изложенное позволяет констатировать, что трудовые гарантии главы муниципального образования не находят адекватного регулирования в федеральном законодательстве, в практике в этой сфере принимаются законы субъектов РФ, которые во многом противоречат действующему ТрК РФ. Регулирование этих вопросов в уставах муниципальных образований противоречиво и пока не имеет достаточной практики. Соответственно необходим федеральный правовой акт, где определялись бы основы трудовых гарантий выборных должностных лиц местного самоуправления.

1. Федеральный закон "О внесении изменения в статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" от 04.11.2007 N 253-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 45. Ст. 5430.

2.Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. №12. С. 17.

3. Письмо Правового управления Аппарата ГД ФС РФ от 28.06. 2007 г. N ВН2.2-1/2746 // Конституционное и муниципальное право. 2009.

_104

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 4

N13. С. 26.

4. Сергеев А.А. О трудовых правах выборных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 24 - 27.

5. Закон Архангельской области "О статусе главы муниципального образования в Архангельской области" от 12. 11. 1997 г. № 49-12-ОЗ (ред. от 29.09.2006 г.)//Справочно-правовая система "Консультант +". 2008. Март.

6.Определение Верховного Суда Российской Федерации "Заявление о признании противоречащим федеральному

законодательству и недействующим п. 1 ст. 21 Закона Архангельской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области" от 04.04.1997 N 31-9-ОЗ (в редакции от 24.12.2001) удовлетворено правомерно, поскольку гарантии главам муниципальных образований могут быть установлены только на период выполнения ими своих полномочий и не допускается установление каких-либо прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора" от 14.06.2006 N1-Г06-15 // Справочно-правовая система "Консультант +". 2008. Март.

7.Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудопособности и в связи с материнством"

от 29.12.2006 N 255-ФЗ (ред. от 28.09.2010) // Справочно-правовая система "Консультант +". 2010. Декабрь.

8. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"" от

24.07.2009 г. N213-ФЗ (ред. от 27.07.2010 г.)// Российская газета. 2009. 29 июля.

9.Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" от 24.07.1998 г. N125-ФЗ (ред. от

19.05.2010 г., с изм. от 27.07.2010 г.) // Справочно-правовая система "Консультант +". 2010. Декабрь.

10. Устав муниципального образования "Город Магадан" (принят решением Мага-данской городской Думы от 26.08. 2005 г. № 96-Д, ред. от 05. 10.2010 г. № 66-Д) //Официальный сайт администрации муниципального образования "Город Магадан". 2010.

105