Официальное электронное опубликование как способ обеспечения доступа к правовой информации

в условиях построения демократического правового социального государства с рыночной формой хозяйствования требуется качественно новый подход к проблеме соотношения системы права и системы законодательства, поскольку они приобретают несколько иной вид — изменяется отраслевая структура системы права, а система законодательства отличается как структурой, так и своим массивом. Поэтому, как представляется, следует не искать концептуальное решение проблемы, исходя из прежних подходов, в основе которых лежит общая теория систем, сформулированная Берталанфи, а использовать в качестве основы теорию функциональной системы, состоятельность и эффективность которой доказал ее автор П.К. Анохин. При этом прежние и новые подходы следует использовать в качестве общего основания в ходе решения рассматриваемой проблемы.

1 Байтин М.И., Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. № 4. С. 30.

2 См.: Аржанов М.А. О принципах построения системы советского социалистического права // Советское государство и право. 1939. № 3. С. 28.

3 Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 235.

4 См., например: Кечекьян С. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1946. № 2. С. 41-50; Строгович М.С. Принципы системы советского социалистического права // Известия Академии наук СССР. Отделение экономики и права. 1946. № 2. С. 85; Кареева М.П. и др. Теория государства и права. М., 1955. С. 434-438 и др.

5 См.: Петров Г. Предмет советского административного права // Советское государство и право. 1940. № 7. С. 34-44; Шаргородский М. Предмет и система уголовного права // Советское государство и право. 1941. № 4. С. 38; Агарков М.М. Основные принципы советского гражданского права // Советское государство и право. 1947. № 11. С. 34-49; Генкин Д.М. Некоторые вопросы науки советского гражданского права // Советское государство и право. 1952. № 6. С. 38-51; О предмете советского гражданского права (К итогам дискуссии) // Советское государство и право. 1955. № 5. С. 51-62 и др.

6 См.: Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 89.

7 См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962.

8 Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право, 1982. № 6. С. 92.

9 См.: Анохин П.К. Очерки по физиологии функциональных систем. М., 1975. С. 42-43.

10 См.: Пискотин МИ. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 80-81.

11 Там же. № 8. С. 69.

12 Бастрыкина О.А. Системообразующие связи внутреннего содержания права: дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2005. С. 111.

13 Там же. С. 113.

14 Там же. С. 176.

15 См.: КононовА.А. Общенаучная концепция системы права // Правоведение. 2003. № 3 (248). С. 12-21.

16 См.: КузьменкоА.В. «Системный взгляд» на систему права // Правоведение. 2003. № 3 (248).С. 4-11.

А.В. Горохова

ОФИЦИАЛЬНОЕ ЭЛЕКТРОННОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

В статье рассматриваются основные элементы системы официального электронного опубликования, сложившееся в этой сфере правовое регулирование. Показано значение официального опубликования в решении задач обеспечения доступа граждан и организаций к правовой информации.

Ключевые слова: электронное опубликование, официальное опубликование, правовая информация, интернет-портал, доступ.

© Горохова Анна Владимировна, 2013

Аспирант кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: gav-sgap@mail.ru

A.V. Gorokhova

OFFICIAL ELECTRONIC PUBLICATION

AS WAY OF ENSURING ACCESS TO LEGAL INFORMATION

The article considers basic elements of system of official electronic publication, the legal regulation which has developed in this sphere. Shows the importance of official publication in solving the tasks of ensuring the access of citizens and organizations to legal information.

Keywords: electronic publication, official publication, legal information, Internet- portal, access.

Свободный доступ граждан к правовой информации — необходимое требование для любого правового государства. Конституция РФ закрепляет право каждого на информацию, а на органы государственной власти и местного самоуправления возлагает обязанность обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Представляется, что в настоящее время это один из наиболее актуальных и действенных каналов взаимодействия граждан и органов публичной власти1.

Одним из важнейших конституционных требований к правовой информации, направленных на реализацию права каждого на поиск, получение, передачу и использование информации, является обязательность опубликования законов, а также нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не

m

° могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. ^ Официальное опубликование заключается в нормативно урегулированном

™ объявлении от имени правотворческого органа для всеобщего сведения полного i и точного текста принятого закона путем помещения в предусмотренном за-

s

| конодательством официальном издании. Официальное опубликование норма-i тивных правовых актов как завершающая стадия правотворческого процесса § играет важную роль в процессе информирования физических и юридических | лиц о правилах поведения, содержащихся в нормативно-правовых актах, и обе-| спечения доступности законодательства для свободного ознакомления. Именно '§ официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст | полностью соответствует подлиннику, т. е. тому тексту, который принят соот-Ц ветствующим органом и подписан компетентным должностным лицом. Кроме g того, оно необходимо для создания дубликатов официального текста принятого о закона и определения времени вступления его в силу. В отличие от иных способов S обнародования, целью которых также является доведение до сведения правовых S- актов, официальное опубликование носит удостоверяющий характер2. | В традиционной системе распространения официальной информации можно

й выделить ряд недостатков, которые заключаются в следующем: ориентация исключительно на государственные органы и учреждения; недостаточная оперативность и массовость распространения; большие финансовые затраты на печать и доставку печатных материалов3; затруднения с определением начала действия правового акта; неидентичность различных версий официальных текстов; неопределенность правового статуса печатного документа; трудности хранения

32

и поиска; проблема кодификации правовых документов4.

Такое количество проблем, встречающихся в процессе реализации права на доступ к правовой информации, практически сводит на нет все усилия законодателей в этой области.

За несколько столетий государство полностью исчерпало возможности бумажной формы опубликования. С появлением новых информационных технологий, активным использованием сети Интернет официальные печатные издания, такие как «Российская газета», «Парламентская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации», теряют свое значение. «К вопросу, который на сегодня является перспективным, относится вопрос о правовом обеспечении официального электронного опубликования нормативных правовых актов всех уровней»5.

С точки зрения практики, система официального электронного опубликования не является чем-то принципиально новым и неизведанным. Ее основные элементы сегодня существуют и успешно функционируют.

Порядок официального опубликования нормативных правовых актов на федеральном уровне определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 21 октября 2011 г.)6, Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 17 ноября 2011 г.)7, Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 29 ноября 2012 г.)8, Приказом Министерства юстиции РФ от е 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки к нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их р

а

государственной регистрации» (в ред. от 26 мая 2009 г.)9. §

В субъектах РФ порядок опубликования и вступления в силу законов и иных | нормативных правовых актов устанавливается федеральным законодательством у

и законодательством субъектов РФ. с

т

В соответствии с указами Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1664 «О вне- н сении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994

г. й

№ 662 "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов"»10 и и

от 23 мая 1996 г. № 763 официальными являются тексты федеральных законов, |

актов Президента РФ, актов Правительства РФ, распространяемые в машино- °

читаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система» Д

Федеральной службы охраны РФ. | НТЦ «Система» был основан в 1993 г. в целях информационно-правового •

обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти РФ. (

9

Распоряжением Президента РФ от 24 сентября 1992 г. № 536-рп «О мерах по ~ созданию системы правовой информатизации»11, указами Президента РФ от 3 23 апреля 1993 г. № 477 «О мерах по ускорению создания центров правовой информации» (в ред. от 22 марта 2005 г.)12 и от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России» (в ред. от 22 марта 2005 г.)13 на НТЦ «Система» были возложены функции центрального узла системы правовой информации на территории Российской Федерации, обеспечивающего свободный, оперативный доступ к информационно-правовым ресурсам со стороны органов 33

государственной власти РФ, а также информационный обмен с региональными узлами правовой информации и субъектами РФ.

НТЦ «Система» создает и поддерживает эталонный банк правовых актов высших органов государственной власти РФ, который содержит официальные тексты правовых актов федеральных органов государственной власти в машиночитаемом виде. Тексты правовых актов НТЦ «Система» получает непосредственно из Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Также НТЦ «Система» издает и распространяет официальные машиночитаемые сборники, являющиеся электронными копиями официальных периодических изданий «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», выпускаемые издательством «Юридическая литература» Администрации Президента РФ.

Следует отметить, что Указом Президента от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» (в ред. от 17 ноября 2011 г.)14 впервые в российской практике электронная база данных была признана юридически значимым и даже равнозначным источником для опубликования федеральных законов.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 11 июля 2011 г.)15 впервые законодательно установил доступ к информации о деятельности органов власти в электронной форме. Так, а предусмотрено размещение в информационно-телекоммуникационных сетях, ? в т. ч. в сети Интернет, нормативных правовых актов, изданных государствен-а. ным органом, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о I государственной регистрации нормативных правовых актов. Примечательно, что

1 размещаемые в сети Интернет нормативные правовые акты признаются офици-

го

| альными и достоверными, но это, однако, не связано со вступлением их в силу и

| не является юридически значимым с точки зрения официального опубликования.

| Новым важным этапом в развитии отечественной системы официального

2 электронного опубликования правовых актов является введение в эксплуатацию ° и официальная регистрация 10 ноября 2011 г. в Федеральной службе по надзору « в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роском-| надзоре) в качестве средства массовой информации «Официального интернет-I портала правовой информации». 22 июля 2011 г. данный интернет-портал за-1 регистрирован как Федеральная государственная информационная система.

0

° Статус интернет-портала как официального публикатора правовых актов опреде-

го

¿5 лен Федеральным законом от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ «О внесении изменений в

1 Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных | конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"»16. Если НТЦ «Система» являлась средством хранения и распространения официальных текстов нормативных правовых актов, то интернет-портал правовой информации представляет собой полноценный механизм первичного официального опубликования широкого круга правовых актов, приравненный по статусу к печатным официальным источникам — «Парламентской газете», «Российской газете» и

34 «Собранию законодательства Российской Федерации».

В соответствии с Законом от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

На интернет-портале правовой информации публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ.

В порядке, устанавливаемом Президентом РФ, на интернет-портале правовой информации могут быть размещены иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства РФ, других органов государственной власти РФ, законы, правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты.

Указом Президента РФ от 12 июля 2012 г. № 970 «Об официальном опубликовании временно применяемых международных договоров Российской Федерации»17 Федеральной службе охраны РФ было поручено обеспечить официальное опубликование временно применяемых международных договоров РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ на официальном интернет-портале правовой информации в соответствии с представленным Министерством иностранных дел РФ перечнем таких международных договоров.

До внесения изменений в законодательство РФ определяющее порядок офи- ш циального опубликования временно применяемых международных договоров н опубликование будет осуществляться путем размещения на официальном С

а

интернет-портале правовой информации. т

о

Придание официального статуса текстам нормативных правовых актов, раз- к

о

мещенных на интернет-портале, несомненно, будет способствовать расширению о' возможностей пользователя получить официальную электронную копию нор- | мативного правового акта. в

Таким образом, Федеральный закон от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ расширил 1

о

перечень источников официального опубликования и согласно новой редакции Ю Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ официальным опубликованием и федерального конституционного закона и федерального закона считается первая с

__к

публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», а «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение на Л «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). |

Создание электронного источника официального опубликования норма- • тивных правовых актов не взамен имеющимся источникам официального 9 опубликования, а в дополнение к ним, по нашему мнению, разумно, поскольку в настоящее время нельзя полностью отказываться от сложившейся системы 3 официального опубликования.

Интернет пока не является универсальным и доступным источником правовой информации как по объективным причинам — недостаточный качественный и количественный уровень размещенной правовой информации, отсутствие достаточных гарантий ее аутентичности, в т. ч. неизменности текста, невозможности публикации документа задним числом или изменения даты публикации 35

уже опубликованного документа, неразвитость информационной структуры; так и по субъективным — недостаточная степень опытности потенциальных пользователей, различный уровень компьютерной грамотности.

С появлением нового источника официального опубликования могут возникнуть проблемы с определением даты вступления в силу нормативного правового акта, т. к. необходимо будет сопоставить даты публикации акта в официальном печатном издании и на официальном интернет-портале. Последовательное внедрение системы официального электронного опубликования вызвало необходимость разработки и принятия системообразующего нормативного правового акта в сфере Интернет, учитывающего специфику функционирования и развития информационно-коммуникационных технологий.

В заключение необходимо отметить, что публикация нормативных правовых актов в электронной форме — перспективное направление деятельности государства и гражданского общества, способствующее появлению мощного эффективного канала информирования, использование которого должно позитивно отразиться на эффективности государственного управления в целом. Полагаем, что вступление в силу Федерального закона от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ повысит оперативность официального опубликования нормативных правовых актов и обеспечит свободный доступ к официальным текстам правовых актов государственных органов, организаций и граждан.

1 См.: Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / под ред. А.В. Иванченко. М., 2007. С. 8.

2 См.: Пиголкин A.C. Официальное оглашение нормативных актов — самостоятельная стадия правотворческого процесса // Правоведение. 1976. № 6. С. 16-23.

3 См.: Туманова Л.В., Снытников A.A. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001. С. 72.

4 См.: Официальное электронное опубликование: История, подходы, перспективы / под ред. В.Б. Исакова. М., 2012.

5 Бачило И.Л. Информационное право: учебник для вузов. М., 2009. С. 249.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 8, ст. 801; 2011. № 43, ст. 5977.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 22, ст. 2663; 2011. № 47, ст. 6621.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 33, ст. 3895; 2012. № 49, ст. 6881.

9 См.: Российская газета. 2007. 24 мая; 2009. 5 июня.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 16, ст. 1881.

11 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 13, ст. 1057.

12 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 17, ст. 1473; 2005. № 13, ст. 1137.

13 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 27, ст. 2521; 2005. № 13, ст. 1137.

14 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 15, ст. 1173; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 47, ст. 6621.

15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776; 2011. № 29, ст. 4291.

16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 43, ст. 5977.

17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 29, ст. 4069.

Т.Ю. Кулапова

ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ПРАВОВОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

В статье рассматриваются вопросы, связанные с анализом объективных и субъективных факторов, диктующих необходимость правового сотрудничества и взаимной интеграции различных государств.

Ключевые слова: глобализация, сотрудничество, государства, право, нормативные акты, история, факторы, развитие, взаимодействие.

© Кулапова Татьяна Юрьевна, 2013

Аспирант кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия).