Проблемы взаимодействия местных представительных и исполнительных органов в Республике Казахстан

Сумма основных направлений деятельности системы местного самоуправления определяет структуру его органов. Не претендуя на практические варианты, считаем, что при всевозможных сочетаниях в такой структуре должны наличествовать следующие функциональные подразделения:

- аналитическое, занимающееся выявлением и анализом местных интересов, разработкой концепции их реализации;

- юридическое, обеспечивающее правовой характер деятельности и взаимоотношений местных органов власти со всеми иными органами, организациями, гражданами;

- социально-экономическое - основное, ведающее системой жизнеобеспечения и развития экономики в пределах данной территории;

- финансовое, ведающее всеми налогами, сборами, платежами, выплатами и прочим, что касается финансовых отношений внутри своей территории;

- организационное, налаживающее всю внутреннюю работу самоуправленческих структур, а также их взаимодействие с другими элементами политической системы.

Что касается механизма функционирования органов местного самоуправления, то он, разумеется, должен полностью базироваться на демократических началах, опираться на широкое участие масс, на их инициативу и

контроль. В этом случае состоится народовластие на самом важном первичном общественном уровне. Вторым основным элементом такого механизма должен быть закон, точнее система законов, четко определяющая и обеспечивающая всю деятельность местных органов власти, а также их взаимодействие со всеми структурами политической системы общества как по горизонтали, так и по вертикали. Только неукоснительное следование законам обеспечит стабильность и эффективность местного самоуправления.

Таким образом, местные интересы являются социально-политической основой существования и функционирования местного самоуправления. Они разнообразны, но, в совокупности составляют главное в жизнеобеспечении территории и проживающего на них населения. Их выявление, изучение, реализация и защита представляются важнейшими направлениями деятельности органов самоуправления, конкретной базой для формирования их внутренней организационной структуры. Диалектическая связь местных интересов с организацией местного самоуправления усиливается политической реализацией в этой сфере прав граждан на участие в управлении обществом.

'Токвиль Алексис. О демократии в Америке. - М., 1897- С.546-547.

2Арон Раймон. Этапы развития социологической мысли. - М., 1993г. - С. 239.

ЖанузаковаЛ.Т., заместитель директора Института системных исследований, профессор университета «Туран», д.ю.н.

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕИСТВИЯ МЕСТНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Конституционный принцип разделения власти предполагает его действие не только в высших эшелонах власти, но и на уровне территориальных структур. Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»1 эту тенденцию продолжил. Местные представительные и исполнительные органы находятся по разным сторонам механизма власти, однако, будучи составными частями местного государственного управления, они преследуют, в конечном счете, одни и те

же цели и задачи - обеспечение эффективного экономического и социального развития территорий. У них более тесно переплетены функции и полномочия. Поэтому большое значение приобретают вопросы их эффективного взаимодействия для решения поставленных задач.

В то же время, в действующем законодательстве еще не найдена оптимальная, «уравновешивающая формула перераспределения власти», нивелирована роль местных представительных органов, вся полнота власти фактичес-

ки закреплена за местными исполнительными органами, главы которых возводятся в ранг «хозяев» административно-территориальных единиц. Во взаимоотношениях акиматов и маслихатов наблюдается тенденция отношений «старшего и младшего брата»2.

По сути, маслихаты превратились в некие совещательные органы при акиматах, им отведена незначительная роль в общественно-политической жизни. Это обусловлено отсутствием четких механизмов их воздействия на исполнительные органы, их функционированием не на постоянной основе, отсутствием между представительными органами различных уровней каких-либо связей и другими факторами3.

Местные представительные и исполнительные органы активно взаимодействуют по многим вопросам местной жизни, включая вопросы бюджета, планов и программ развития территорий, а также осуществления контроля за исполнением местного бюджета. В частности, уполномоченный акимом орган, который осуществляет такой контроль и направляет в ревизионную комиссию маслихата акты проведения контроля, а также для информирования планы проведения контроля за исполнением местного бюджета; вправе давать оценку экономической эффективности и целесообразности утвержденных местных бюджетных программ. Проводятся совместные ревизии и проверки ревизионной комиссии маслихата и уполномоченного акимом органа. Руководитель последнего должен информировать акима и маслихат о результатах контроля для принятия соответствующих мер4.

В соответствии с п. 2 ст. 88 Конституции и п. 2 ст. 7 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения акима. Эти нормы корреспондируют п.6 ст.61 Конституции, разрешающей внесение проектов законов, предусматривающих сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, лишь при наличии положительного заключения Правительства.

Введение подобных положений в законодательство обусловлено тем, что они логически вытекают из сложившегося разделения полномочий между представительными и исполнительными органами и являются частью

системы сдержек и противовесов между ветвями власти и органами, их олицетворяющими.

Однако ни Конституционный закон РК «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г., ни Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» не устанавливают механизм реализации процедуры получения заключений на законопроекты или проекты решений, затрагивающих вопросы бюджета, сроки их представления.

На наш взгляд, не следует увязывать внесение проектов решений маслихатов, предусматривающих увеличение местных бюджетных расходов, только с наличием положительных заключений акимата. Более целесообразным и логичным будет требование

0 внесении просто заключения, независимо от того, какой характер, отрицательный или положительный, оно будет иметь. Иначе, любая попытка местных депутатов решить социальные проблемы будет обречена на провал. Отрицательное заключение акимата, очевидно, заставит депутатов более ответственно подходить к решению того или иного вопроса. В этом случае, оправданным будет принятие подобного акта квалифицированным большинством голосов.

Кроме того, согласно вышеуказанным нормам, положительное заключение требуется со стороны акима. Между тем, разработка и представление на утверждение маслихата проекта местного бюджета, а также отчета о его исполнении возлагается на акимат (пп. 1) п.

1 ст. 27 Закона РК от 23 января 2001 г.). Акимат несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед маслихатом (п. 3 ст. 27). К компетенции акима вопросы бюджета не относятся. Возложение на главу местного исполнительного органа представления такого заключения было обусловлено тем, что в период принятия Конституции Республики Казахстан продолжал действовать старый Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 10 декабря 1993 г. Функции местного исполнительного органа фактически исполнял единолично аким (глава местной администрации), ибо коллегиального исполнительного органа как такового не существовало. При нем действовала коллегия, состоящая из его заместителей и ряда других должностных лиц, но которая обладала статусом консультативно-совещательного

органа и правом принимать лишь решения рекомендательного характера. Поскольку концепция нового закона еще не была выработана, неудивительно, что в Конституцию была заложена норма, требующая положительного заключения акима. Ведь представление бюджета и отчета о его исполнении возлагалось на главу местной исполнительной власти. С принятием Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г., прежняя коллегия, являвшаяся консультативно-совещательным органом при главе местной администрации, преобразована в полноценный коллегиальный исполнительный орган с правом принятия властных решений. Полномочия между акимом и акиматом сейчас разведены. Это значит, что подготовку заключений следует возложить на акиматы.

Таким образом, необходима соответствующая корректировка п. 2 ст. 88 Конституции и п. 2 ст. 7 Закона 2001 г., изложив их в следующей редакции:

«2. Проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных расходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены лишь при наличии заключения акимата. В случае отрицательного заключения акимата, решение маслихата принимается большинством, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов масли-хата».

В Законе о местном государственном управлении целесообразно также определить сроки внесения заключений на проекты решений маслихата, поскольку данная норма носит конституционный характер.

В юридической литературе неоднократно высказывались различные предложения о перераспределении полномочий между местными представительными и исполнительными органами, в сторону более активного участия первых, в решении экономических и социальных проблем территорий. Но при этом, не всегда учитывается, что маслихаты не являются органами исполнительной власти и не должны подменять их, вмешиваться в их деятельность.

В этом плане можно поддержать идею о создании «совещательных образований с участием депутатов и представителей исполнительных органов, которые могли бы вести предварительную проработку вопросов, выносимых на сессию или готовящихся к принятию решений администрации». Кроме того, новой формой совместного рассмотрения спорных вопросов между ними могли бы стать

_ 19

согласительные комиссии, работа которых, в обязательном порядке, предшествовала бы обращению в суд о несогласии одного органа с решением другого5.

Можно также поддержать идею запрашивать от акиматов и их подразделений предложения по проблемам, которые они считали бы нужным рассмотреть в обязательном порядке на сессиях маслихата6.

В настоящее время, если подобные формы и практикуются в отдельных административно-территориальных единицах, то лишь на стихийной основе, не закреплены не только в законодательстве, но и даже в нормативных актах органов местного государственного управления.

В соответствии с нормами Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» и других законодательных актов, местные представительные органы обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов. Такой контроль осуществляется, прежде всего, за исполнением планов, программ развития территорий, местного бюджета. Формами контроля являются ревизии, проводимые ревизионными комиссиями маслихатов; принятие маслихатами решений по результатам ревизий; утверждение ими отчетов об исполнении планов, программ и бюджетов; рассмотрение ими отчетов руководителей местных исполнительных органов.

Одним из контрольных полномочий масли-хатов является внесение ими представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата. Однако сессии проводятся всего несколько раз в год. Получается, что до начала очередной сессии решения маслихата могут не выполняться, а виновные должностные лица при этом будут оставаться безнаказанными, если только в дело не вмешается прокурор.

Ранее, подобным правом обладал и секретарь маслихата. При этом он мог вносить представления за невыполнение решений не только самого маслихата, но и за предоставление постоянным комиссиям заведомо недостоверной информации, за неоднократное игнорирование законных требований депутатов. Поэтому, целесообразно возвратить ему указанное право, что позволит более оперативно реагировать на подобные нарушения.

Кроме того, из смысла Закона вытекает, что маслихат вправе ставить вопрос об ответственности только за невыполнение его решений, но никак ни за невыполнение законов, указов Президента, постановлений Правительства. В этом плане, норма Закона также нуждается в корректировке.

Ослабление контроля маслихатов за деятельностью местных исполнительных органов и организаций, расположенных на соответствующей территории, может стать фактором усиления нарушений законности со стороны исполнительного аппарата. Об этом же свидетельствуют и данные обобщений судебно-прокурорской практики.

Децентрализация управления, объявленная в качестве стратегии регионального развития, ставит вопрос о новой системе взаимоотношений между центром и регионами, предполагает усиление самостоятельности местных органов за счет расширения их полномочий и ответственности.

Законом РК от 20 декабря 2004 г. в некоторые законодательные акты внесены изменения и дополнения по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений7. Предусматривается передача полномочий от центральных органов управления местным. В то же время стоит отметить, что большинство полномочий «оседает» на уровне области, что в значительной степени снижает роль и ответственность нижестоящих органов управления. Кроме того, нельзя говорить о деконцентрации власти на местном уровне, т.к. маслихаты в значительной степени остались в стороне от процесса передачи власти. Между тем, децентрализация означает распределение компетенций между всеми уровнями и звеньями государственного управления, неразрывно связанных с его демократизацией. Это предполагает более широкое участие представительных органов населения в решении насущных проблем развития территорий, их ответственность, наряду с местными исполнительными органами, за состояние дел на соответствующей территории.

Одним из путей решения децентрализации управления и деконцентрации власти на местном уровне, многие ученые и практики видят во введении принципа выборности акимов. Сторонники этого принципа обосновывают его необходимостью расширения демократических начал в управлении, поддержки населением социально-экономических, политических реформ, проводимых органами власти на местах, усиления их ответственности за свою

политику, наконец, постепенного перехода к местному самоуправлению. Отмечается, что усиление зависимости местных органов исполнительной власти от местного населения поможет локализовать всплески недовольства и, тем самым предотвратить расползание социальных конфликтов в случае их возник-новения8.

Мини-опрос секретарей и работников аппаратов маслихатов показал, что более 70 % их также стоят на позиции выборности акимов (в прямой или косвенной форме) районного, сельского уровня.

Маслихаты в настоящее время прямого влияния на процесс назначения и освобождения акимов не оказывают. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются Президентом по представлению Премьер-Министра. Главы исполнительных органов иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом. Глава государства вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности. Влияние маслихатов возможно только в косвенной форме: путем выражения недоверия акиму и постановки вопроса перед Президентом или вышестоящим акимом об его освобождении от должности.

Однако имеется мнение о том, что еще не полностью исчерпан ресурс действующих законов. Поэтому предлагается проводить выборы сельских акимов после того, как будет завершен процесс децентрализации власти, когда сельские округа, районы станут самодостаточными, будут в состоянии оказывать адресную социальную помощь населению. Высказываются также опасения о разделении населения по национальному признаку при избрании акимов9.

Альтернатива, установленная Конституцией для получения властных полномочий акимами среднего и нижнего звена, позволяет более гибко подойти к данному вопросу. В принципе, выборность акимов — прямой путь к введению местного самоуправления. В связи с этим, в настоящее время активизируется стремление нормативно оформить данную систему, а затем приступить к ее практическому внедрению.

6 декабря 2004 г. Президентом изданы два указа: «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» и «О проведении эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан»10. С августа

2005 г. по 2007 г. предполагается провести поэтапно повсеместные выборы акимов низового уровня. В августе текущего года намечены, также экспериментальные выборы районных акимов в отдельных областях, г.г. Астаны и Алматы. Тем самым, сделан реальный шаг к формированию местного самоуправления в Казахстане, повышению ответственности акимов перед населением.

Правилами проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан предусмотрено избрание акимов в административно-территориальных единицах с населением: до пяти тысяч человек - на основе всеобщего, прямого избирательного права; свыше пяти тысяч человек - путем косвенного голосования - коллегиями выборщиков в соответствующих административно-территориальных единицах. Акимы избираются сроком на четыре года.

Правила проведения в порядке эксперимента выборов акимов районов Республики Казахстан закрепляют косвенный принцип избрания акимов данного уровня. Выборщиками здесь выступают депутаты маслихатов.

Кандидатами в акимы могут быть граждане в возрасте не моложе 25 лет и проживающие на территории области, города Астаны или Алматы, а также соответствующие требованиям, предъявляемым к ним как к государственным служащим. Право выдвижения кандидатов на должность акима поселка, аула (села), аульного (сельского) округа принадлежит собраниям граждан численностью не менее пятидесяти человек, а также гражданам - путем самовыдвижения; при избрании акима района. Выдвижение кандидатов в акимы районов осуществляется на альтернативной основе, т.е. не менее двух кандидатов, акимом области, г. Астаны или Алматы.

Однако, на наш взгляд, избрание районного акима по представлению акима области, хотя и на альтернативной основе, фактически сводит процедуру избрания к утверждению кандидата, назначенного сверху. Депутаты маслихата в такой ситуации лишены, по сути, выбора, в любом случае, они должны выбрать одного из кандидатов, предлагающихся сверху. В то же время, они не вправе сами выдвигать свои кандидатуры; не допускается также и самовыдвижение. В такой ситуации, избранный аким района остается, в большей степени, представителем

_ 21

центральной власти и не может претендовать на включение в систему местного самоуправления. Представляется, что логике политических реформ, процесса децентрализации власти и созданию реального местного самоуправления отвечало бы избрание районных акимов если не прямым голосованием населения, то маслихатами, но с выдвижением кандидатов не только областным акимом, но и депутатами маслихатов, собраниями граждан и путем самовыдвижения. В последнем случае допустимо, чтобы кандидата - самовыдвиженца поддерживало определенное количество граждан, зафиксированное их подписями. Лишь в этом случае можно говорить в полной мере о демократичности выборов руководителей районных, городских органов исполнительной власти, их введении в систему местного самоуправления.

В настоящее время, многие секретари и депутаты маслихатов высказываются в пользу согласования с представительными органами назначения на должности руководителей наиболее важных органов отраслевого и межотраслевого управления, финансируемых из местного бюджета, после прохождения конкурсного отбора кандидатом (76,9 %). В этом есть рациональное зерно, ибо исключит подбор акимом своей «команды» по каким-либо другим критериям, кроме профессиональных качеств.

Важным контрольным полномочием маслихата является выражение недоверия акиму и постановка вопроса о его освобождении перед Президентом либо вышестоящим акимом. Данный вопрос решается на сессии маслихата и требует квалифицированного, в две трети, большинства голосов от общего числа депутатов. В то же время, выражение недоверия не порождает обязанность Президента или акима освободить главу соответствующего исполнительного органа от должности. Это их собственная прерогатива. Названное полномочие маслихата -одно из средств «системы сдержек и противовесов» между органами власти на местном уровне.

Именно глава государства или вышестоящий аким решает вопрос об участи руководителя местного исполнительного органа. А если недоверие высказано дважды или трижды? Не здесь ли кроется очаг противостояния между органами представительной и исполнительной власти?

К слову сказать, маслихаты практически не пользуются этим правом. В литературе высказывалось радикальное предложение о том, что вообще надо исключить порядок освобождения

акимов по вертикали, поскольку это ставит их в плохо скрытую зависимость от вышестоящих акимов и предоставить это право маслихатам11.

Думается, что представительный орган должен дать провинившемуся руководителю шанс на исправление допущенных ошибок. Лишь повторное выражение недоверия (через какой-то промежуток времени, скажем, шесть месяцев) должно явиться причиной его освобождения от должности. При этом следует заложить автоматический порядок отрешения от должности — своего рода «импичмент» местного масштаба. Только решение об этом издает не маслихат, а Президент или вышестоящий аким. Исключение же вертикального порядка освобождения акимов от должности и предоставление этого права местным представительным органам, с одной стороны, будет противоречить разделению властных полномочий на местном уровне и усилит конфронтацию между представительными и исполнительными органами, с другой стороны, - ослабит исполнительную вертикаль и контроль за деятельностью акимов со стороны вышестоящих акимов, Президента и Правительства.

Законом в качестве основания для выражения недоверия акиму закрепляется двукратное неутверждение маслихатом отчета об исполнении местного бюджета, планов и программ социально-экономического развития территорий. Однако степень «вины» акима должна выясняться местным представительным органом в каждом конкретном случае и определяться обоснованностью выражения ему недоверия.

Указанные Правила закрепили две группы оснований освобождения акима района, аульного (сельского) округа, аула (села), поселка:

1) бесспорные основания, когда полномочия акима прекращаются вышестоящим акимом на основании его заявления об отставке, вследствие утраты им гражданства, выезда на постоянное место жительства за пределы административно-территориальной единицы и т.д.;

2) основания, когда аким досрочно освобождается от занимаемой должности в случаях: систематического нарушения им в своей деятельности Конституции, законов, актов Президента и Правительства РК; ненадлежащего исполнения им своих обязанностей; его длительной (свыше трех месяцев подряд или шести месяцев в течение календарного года) нетрудоспособности.

По второй группе оснований, аким может быть освобожден от занимаемой должности

решением вышестоящего акима, при наличии предварительного заключения прокурора района (города) и, при последующем получении согласия не менее двух третей от общего числа депутатов соответствующего районного (городского) маслихата.

Таким образом, вышестоящий аким по своему усмотрению не вправе освобождать избранного акима без согласия маслихата. Поскольку население прямо или в косвенной форме, через выборщиков, было наделено правом избирать акимов районного и сельского уровня, но не получило права их отзыва, установленный порядок освобождения избранных акимов определил механизм учета воли граждан административно-территориальной единицы, продемонстрировал неразрывную связь между формами представительной и непосредственной демократии.

В Законе 1993 г. был закреплен механизм решения спорных вопросов между маслихатом и акимом. Они имели право вносить мотивированные представления друг другу в случае взаимного принятия незаконных или не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами решений, что приостанавливало действие данных актов. В случае отклонения таких представлений любой из сторон, оспариваемое решение могло обжаловаться в судебном порядке12.

В Законе от 23 января 2001 г. статья аналогичного содержания вообще отсутствует. Конечно, право на обжалование незаконных актов друг друга у акима и маслихатов сохраняется. Но ведь досудебный порядок решения спорных вопросов между ними — это дополнительная гарантия устранения нарушений законности, а также возможность для эффективного взаимодействия и сотрудничества этих органов, позитивного и мирного решения конфликтных ситуаций. Тем более, что на практике «допускается вторжение одних органов в сферу других», противоречивое решение одних и тех же вопросов, «произвольно толкуются» их полномочия по отношению друг к другу13.

Почему бы не дать маслихату право требовать отмены распоряжений заместителей акима и приказов начальников управлений, председателей департаментов, заведующих отделов, руководителей структурных подразделений акимата? В свою очередь, главу исполнительной власти можно было бы наделить аналогичным правом в отношении актов, издаваемых органами и должностными лицами маслихата.

Контроль представительных органов над исполнительными должен затрагивать все сферы деятельности последних с точки зрения

соблюдения и выполнения ими законов, актов Президента, Правительства, центральных исполнительных органов, а также решений маслихатов, принятых в пределах их компетенции. Между тем, руководители исполнительных органов отчитываются перед представительными органами только по вопросам, отнесенным к компетенции маслихатов. Это ограничивает контрольную функцию местных выборных учреждений, снижает их социальный престиж в глазах населения, увеличивает возможность злоупотреблений в системе местных исполнительных органов.

Проводя еще одну параллель между отношениями в системе высших и местных органов власти, напомним, что Палаты Парламента вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты, принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов. При этом, повторное, по истечении шести месяцев, обращение депутатов к Президенту с таким вопросом влечет освобождение члена Правительства (пп. 6) ст. 57 Конституции РК).

Было бы целесообразно и местные представительные органы наделить аналогичными правами. Логично, чтобы и освобождение таких должностных лиц акимом, производимое по его инициативе или инициативе вышестоящих органов управления, осуществлялось с согласия местного представительного органа. Такой порядок приветствуют и сами маслихаты (76, 9 % из числа опрошенных секретарей и работников их аппаратов).

Предусматривая ответственность акиматов перед маслихатами, законодатель не конкретизировал формы такой ответственности. Акиму маслихат может выразить недоверие и поставить вопрос о его освобождении от должности перед Президентом или вышестоящим акимом. Основанием для выражения такого недоверия является двукратное неутверждение представительным органом отчетов об исполнении плана, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета. Но ведь разработка и представление на утверждение маслихата плана, программ и местного бюджета, обеспечение их исполнения, а также представление отчетов об их исполнении входит в компетенцию не одного акима, а всего акимата.

_ 2 3

Поэтому и другие должностные лица, входящие в состав местного исполнительного органа, должны разделить ответственность с ним. Это предложение можно подкрепить доводом о том, что с маслихатом согласуется персональный состав акимата.

Представляется необходимым наделение местных представительных органов правом выражать недоверие не только акиму, но и отдельным руководителям местного исполнительного органа, равно как и составу акимата в целом. При этом двукратное, в течение года, выражение недоверия должно влечь за собой немедленное освобождение руководителя от занимаемой должности. Такое полномочие придаст ответственности акиматов перед маслихатами реальный характер, «уравновесит» систему сдержек и противовесов, закрепленную на местном уровне с явным дисбалансом в пользу исполнительной власти, придаст контрольным полномочиям маслихатов новый импульс. О необходимости расширения контрольных полномочий маслихатов подчеркивалось и в Послании Президента народу Казахстана на 2005 г.14

Таким образом, система сдержек и противовесов должна существовать не только на республиканском уровне, но и на территориальном. Именно соблюдение баланса интересов населения (через маслихаты) и государства (через акимов), а также центра и мест способно обеспечить гибкое взаимодействие местных представительных и исполнительных органов.

1О местном государственном управлении в Республике Казахстан. Закон РК от 23 января 2001 г. //Ведомости Парламента РК - 2001. - N 3. - Ст.17; 2002. - N10. - Ст. 103.

2Бусурманов Ж., Самалдыков М. Народ - источник государственной власти //Маслихат. -1998. - N1. - С.12,13.

3 Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. - 2000. - N 3. - С.37.

4 О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов. Закон РК от 29 января 2002 г. // Ведомости Парламента РК. - 2002. - N 3. - Ст.21.

5 Гурьев А.А. Правовой статус представительных и исполнительных органов на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 1994. - С.23.

6 Лихачев В. Сессия - практическая демократия // Маслихат. - 2003. - N1-2. - С.39.

7 Казахстанская правда. - 2004. - 28 декабря.

8Мурзагалин Ж., Карин Е. Децентрализация власти: новый виток спирали? //Казахстанская правда. - 1998. -20 января.

9 Момент истины для сельского акима. «Круглый стол» //Казахстанская правда. - 2005. - 15 апреля.

10Казахстанская правда. -2004. -7 декабря.

11 Курмангалиев Б. О совершенствовании контрольных функций местного государственного управления // Правовая реформа в Казахстане. - 2001. - N 4. - С.58.

12 О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан. Закон РК от 10 декабря 1993 г. // Ведомости Верховного Совета РК -1993. - N23-24. - Ст.516.

13Медиева Ж. Проблемы взаимодействия акиматов с маслихатами //Фемида. - 2003. - N 4. - С.39.

14 Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента РК Нурсултана Назарбаева народу Казахстана //Казахстанская правда. - 2005.-19 февраля.

Дмитриев Ю.А., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Академии труда и социальных отношений (Россия), д.ю.н., профессор

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ ХХ-ХХ1 ВЕКОВ

Обращаясь к историческим ретроспективам в прошлом нашей страны, вряд ли можно назвать более или менее значимый отрезок времени, когда бы она не находилась в состоянии реформ. Начиная с момента создания Древнерусского Киевского государства и до наших дней не было поколения россиян, которое бы не испытывало на себе начало или последствия очередной политической или социально экономической реформы. Не является исключением и современное состояние нашей страны.

Развитие местного самоуправления в России на рубеже XX-XXI веков почти буквально повторяет путь, пройденный нашей страной в середине - конце XIX столетия. Как известно, начавшись в период либеральных реформ Александра II 60-х годов XIX века, при его сыне - Александре III уже в 90-е годы того же столетия местное самоуправление в России вступило в период, названный В.И. Лениным «контрреформами». Разница состоит лишь в том, что самодержцы Российские руководствовались лишь собственной монаршей волей, а нынешние законодатели связаны действующей Конституцией страны. Иными словами, общественная теория местного самоуправления, довольно успешно реализованная в Конституции Российской Федерации 1993 г., постепенно превращалась в противоположную - государственную модель, более свойственную советскому периоду нашей истории.

Сразу оговорюсь, что ничего плохого сама по себе государственная модель местного самоуправления, на мой взгляд, не несет. Насколько мне известно, она достаточно эффективно реализована в Республике

Казахстан. Проблема в другом. Как известно, наличие местного самоуправления отнесено Европейской хартией местного самоуправления к числу важнейших элементов демократического государства1. Как показали недавние события в Европе, этот политико-правовой институт даже более эффективен, чем общенародные референдумы по проекту Европейской конституции. Что же касается России, то динамика в сфере правового регулирования институтов местного самоуправления отражает общую тревожную тенденцию, заключающуюся в постепенном движении России от демократического государства к полицейскому.

Теперь подробнее о содержании Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Большинством российских ученых и политиков он оценивается как «лучший в Европе» и весьма демократический. Я разделяю это суждение лишь отчасти, полагая, что как и у любого иного нормативно-правового акта у него есть сильные и слабые стороны. В числе позитивных его характеристик необходимо, прежде всего назвать солидный срок, который отделяет момент принятия Закона от вступления его в силу - 1 января 2006 г. Органы местного самоуправления, государство и население получили возможность заранее подготовиться к реализации заключенных в нем новелл. В то же время, мы сегодня можем лишь теоретически рассуждать о плюсах и минусах рассматриваемого акта. Также, одним из достоинств Закона стала гораздо более высокая,