Эволюция законодательства в сфере образования

Эволюция законодательства в сфере образования

СОДЕРЖАНИЕ

Введение …………………………………………………………………………….3

1. Основные направления развития законодательства об образовании ……4

2. Современные тенденции развития законодательства об образовании ….11

Заключение ………………………………………………………..………………15

Введение

Образование является важной социальной сферой, имеющей первостепенное значение на современном этапе развития общества и государства, что подтверждается включением его в число национальных приоритетов Российской Федерации. Состояние, тенденции, перспективы развития образования в любом государстве определяются образовательным законодательством. За период, прошедший с момента принятия действующей Конституции Российской Федерации – система российского образования претерпела значительные изменения в русле общих процессов демократизации жизни общества, формирования рыночной экономики, интеграции образовательного пространства, что требует надлежащего законодательного оформления.

Реферат посвящен анализу процесса становления и развития российского законодательства об образовании. В работе рассмотрены основные направления развития законодательства об образовании с древнейших времен, действующее законодательство в соответствующей сфере, а также определены направления его дальнейшего совершенствования.

1. Основные направления развития законодательства об образовании

Изучение исторических документов показывает, что формирование права на образование в России в современном его понимании зависело от четырех факторов:

1) позиции государственной власти по развитию грамотности и более высокого уровня образованности среди своих подданных;

2) отношения отдельных слоев и групп населения к получению систематических знаний;

3) материальных возможностей государства по развитию системы обучения;

4) возможности населения использовать шанс на получение образования.

Отношение власти к развитию грамотности среди населения определяется прежде всего потребностями развития управляемых территорий. Так, в Х–ХI вв. княжеская власть Древней Руси стремилась к налаживанию регулярной системы государственного управления и к развитию дипломатических отношений с другими государствами. Это требовало распространения не только элементарной грамотности (чтение, письмо, счет), но знаний более высокого уровня: философских и религиозных концепций, знакомства с научными трактатами греческих, римских, византийских, арабских, западноевропейских и других авторов, а также владения соответствующими иностранными языками (для выполнения дипломатических функций). Но при этом надо принять во внимание, что функции внутреннего и внешнего управления находились в руках князей и их ближнего окружения, а потому они в первую очередь были непосредственно заинтересованы в получении передовых (по тому времени) знаний. Соответствующие знания требовались также для распространения и поддержания государственной (прежде всего религиозной) идеологии.

Впрочем, это стремление к грамотности было, если можно так выразиться, не единодушным. Дело в том, что закончившие школу уже не возвращались к прежнему жизненному укладу. Они становились монахами. Значит, родоплеменным связям они предпочитали связи по новой вере. Поэтому многие люди воспринимали школу как опасное новшество. Летописец сообщает, что матери, отдавая детей в школу, плакали по ним, «аки по мертвеци».

Несмотря на все трудности, образование на Руси последовательно развивается. В XV–XVII веках оно приобретает все признаки государственной профессиональной школы. Это дает основание ряду исследователей прийти к выводу, что грамотность к этому времени получила достаточно широкое распространение. «Устойчивое представление о том, что допетровская Русь была полудикой, малограмотной, необразованной, не соответствует действительности. Данные, полученные отечественными историками, показывают, что в XV–XVII веках грамотность среди монахов составила 75 процентов, землевладельцев — 50 процентов, посадских — 20 процентов, крестьян — 15 процентов».

Революционные преобразования в рассматриваемой нами сфере были проведены в эпоху Петра I. По существу, именно его указами было закреплено право на образование, которое для ряда сословий было конвертировано в обязанность учиться. Так, для дворян уклонение от такой обязанности рассматривалось как основание для ограничения права доступа к государственной службе, права на вступление в брак и пр. Всеобщность права на образование не исключала его сословности, что проявлялось, в частности, в запрете низшим слоям населения на получение высшего образования, на обучение за рубежом и т.д. Сословность права на образование до 1917 г. позволяет констатировать декларативность его всеобщности. Весьма условной представляется также системность регулирования образовательного процесса, несмотря на создание в 1801 г. Министерства народного просвещения. По крайней мере, говорить о наличии системы законодательства об образовании в так называемый дореволюционный период мы не можем в принципе.

Необычайно буйное развитие системы образования после прихода большевиков к власти необходимо увязывать с их стремлением обеспечить себе в кратчайший период создание мощной социальной базы путем смены элит, а также с избранием ими политики форсированной индустриализации. В первые годы советской власти обучение в школах и других образовательных организациях было добровольным при гарантии его доступности и несословности. Однако 10 августа 1930 г. в свет вышло постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О введении всеобщего обязательного начального обучения», в соответствии с которым предусматривалось введение с 1930/31 г. всеобщего обязательного начального обучения для детей 8–9–10 лет с последующим распространением с 1931/32 г. обязательного начального обучения для детей 11 лет. Вводилось также обязательное начальное обучение детей-переростков в возрасте 11–15 лет, не прошедших курса начальной школы, на основе ускоренных форм обучения в виде 1-и 2-годичных школ — курсов. В фабричных городах, фабрично-заводских районах и рабочих поселках обязательное обучение осуществлялось по программам фабрично-заводских школ-семилеток, в колхозах — школах рабочей молодежи. На родителей и граждан, имеющих на своем иждивении детей, возлагалась обязанность посылать детей в школы во все учебные дни, не допуская пропуска занятий без уважительных причин, таких как болезнь детей или стихийное бедствие, а также обязанность обеспечивать детей обувью, одеждой, учебниками, тетрадями при условии, если дети не получают соответствующие вещи в школе бесплатно. Нарушение такой обязанности влекло наложение административных санкций. В отношении круглых сирот и беспризорных соответствующие обязанности возлагались на местные органы народного образования.

Реализация данного документа привела к многократному увеличению числа обучающихся — 20 млн в 1931 г. по сравнению с 780 тыс. в 1914 г. Позднее всеобщая обязательность уже восьмилетнего образования была закреплена в ст.121 Конституции СССР 1936 г. и ст.125 Конституции РСФСР 1937 г. Однако на протяжении длительного времени продолжал действовать семилетний срок обязательного обучения.

В период 1920 – I пол. 1950-х годов регулирование отношений в системе образования осуществлялось на основании многочисленных нормативных правовых актов подзаконного характера, применяемых к определенным категориям образовательных организаций или определенным категориям учащихся, а также зачастую ограниченным по времени действия. В рамках последующей тенденции консолидации законодательства 24 декабря 1958 г. был принят Закон СССР «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР», в развитие которого был принят одноименный закон РСФСР от 16 апреля 1959 г. Указанный документ содержал специальные разделы о средней школе, о профессионально-техническом образовании, о среднем специальном образовании, а также о высшем образовании. Отмечая наличие многочисленных достижений в сфере образования, законодатель вместе с тем констатировал наличие ряда недостатков, основными из которых признавались отрыв обучения от жизни, слабая подготовленность оканчивающих школы к практической деятельности. Преодоление этого недостатка провозглашалось главной задачей регулирования.

Система образования включала такие компоненты, как дошкольное воспитание, всеобщее среднее и профессиональное образование, общее среднее образование, профессионально-техническое образование, среднее специальное образование, а также высшее образование. К числу детских дошкольных учреждений были отнесены детские ясли, детские сады, а также детские ясли-сады общего и специального назначения и другие детские дошкольные учреждения. Всеобщее среднее образование осуществлялось в средних общеобразовательных школах, средних профессионально-технических училищах и средних специальных учебных заведениях. Реализация функции общего среднего образования была возложена на среднюю общеобразовательную школу, которая определялась как единая, трудовая, политехническая школа, осуществляющая общее среднее образование и коммунистическое воспитание детей и молодежи. Профессионально-техническое образование осуществлялось в средних профессионально-технических училищах, обеспечивающих подготовку рабочих кадров. Среднее специальное образование — в техникумах, училищах и других учебных заведениях. Высшее образование осуществлялось в университетах, институтах, академиях, заводах-втузах и других высших учебных заведениях.

Характерной чертой закона, таким образом, следует признать углубление профессионально-отраслевой дифференциации образовательного процесса, а также расширение сферы образовательного процесса, который охватывал граждан практически с рождения. Закреплялись основополагающие принципы образовательного процесса. Существенной новеллой закона следует считать его раздел XIV, закрепляющий право иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории СССР, на получение образования наравне с советскими гражданами. Закон был весьма успешно структурирован и действовал на протяжении всех оставшихся лет советского периода.

Общим признаком всех форм образования следует признать его идеологизированность, что напрямую вытекало из нормативных документов. В качестве примера можно привести устав средней образовательной школы, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 8 сентября 1970 г. № 749[9]. В числе задач образовательного процесса в данном документе провозглашалось осуществление нравственного воспитания в духе требований Морального кодекса строителя коммунизма.

В 70-е годы XX века основным направлением развития законодательства СССР и соответственно РСФСР стала его кодификация. Проявлением указанной тенденции можно назвать принятие Закона СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-VIII «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», в развитие которого был принят Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. «О народном образовании». Статья 1 союзных Основ в качестве ключевой задачи регулирования определяла наиболее полное удовлетворение запросов советских людей и потребностей социалистического общества в образовании и коммунистическом воспитании детей и молодежи как граждан Советского государства, активных строителей коммунизма, формирование всесторонне и гармонично развитой личности, обеспечение народного хозяйства квалифицированными рабочими кадрами и специалистами.

Распад СССР, изменение экономического уклада, деидеологизация общественной жизни в Российской Федерации повлекли реформу всех отраслей законодательства, включая законодательство об образовании. Такая реформа выразилась в принятии Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» (далее — Закон об образовании 1992 г.) и Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее — Закон о высшем образовании), которые коренным образом изменили статус субъектов образовательного процесса. Кроме того, право на образование было закреплено в ст. 43 Конституции РФ 1993 г., подтвердившей обязательный характер основного общего образования, а также общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Статья 8 Закона об образовании 1992 г. дала развернутое определение системы образования как совокупности преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Статья 10 определила формы получения образования: очная, очно-заочная (вечерняя), заочная, семейное образование, самообразование, экстернат. Был определен статус образовательных учреждений, легализована деятельность негосударственных образовательных организаций. Статьей 7 предусмотрено установление государственных образовательных стандартов, которые должны содержать федеральный и национально-региональный компоненты.

Закон о высшем образовании, принятие которого приурочивалось к президентским выборам 1996 г., существенным образом расширил автономию учреждений в системе высшего и послевузовского профессионального образования, научно-исследовательских организаций, а также существенным образом повысил уровень гарантий прав студентов, аспирантов, докторантов, профессорско-преподавательского состава, работников высших учебных заведений. Данный закон неоднократно подвергался критике учеными разных отраслей права как принятый без учета современной конкретики и потому несоответствующий реальным жизненным ситуациям. Так, Ю. П. Орловский, говоря о нормах закона, обязывающих предоставлять льготы в сфере труда абитуриентам и студентам за счет работодателя, объективно стремящегося уклониться от их предоставления, указал, что это делает такие льготы неработающими.

2. Современные тенденции развития законодательства об образовании

Практика применения указанных законов показала их несовершенство по многим направлениям. Данное обстоятельство стало предпосылкой принятия единого Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273- ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании в РФ), который вступил в силу с 1 сентября 2013 г. Как отмечали авторы комментария к Закону, в предмет регулирования акта входят отношения, возникающие в связи:

1) с реализацией права на образование, то есть осуществлением реальной деятельности, направленной на получение субъектами соответствующих отношений качественных образовательных услуг;

2) обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования;

3) созданием условий для реализации права на образование, то есть определением оптимальных моделей и механизмов, а также их практической реализацией в целях соблюдения гарантий реализации конституционного права на образование.

Соответственно направлениями регулирования Закона об образовании в РФ выступают: установление правовых основ образования в РФ; установление организационных основ образования в РФ, то есть установление правил и порядка управления образовательной организацией в частности и образовательной системой в целом, и др.

Согласно ст. 2 Закона об образовании в РФ образование рассматривается как целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического или профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. Соответственно воспитание определяется как деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства. Обучение представляет собой целенаправленный процесс организации деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, применению знаний в повседневной жизни, развитию способностей и формированию у обучающихся мотивации на получение образования в течение всей жизни.

Статья 10 Закона об образовании в РФ определила структуру системы образования, которая включает пять элементов:

- федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных видов, уровня или направленности;

- организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;

- федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

- организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

- объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

К числу несомненных достоинств действующего Закона об образовании следует отнести закрепление в ст.ст. 6–9 механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Пункт «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, что наделяет регионального законодателя правом издания законов по соответствующим предметам. Примером реализации такого права являются региональные законы об образовании.

Законодательство об образовании на сегодняшний день по существу не регулирует отношения, связанные с участием работодателей и их представителей в образовательном процессе. Между тем практика реализации отдельных направлений образовательной деятельности, например в сфере юриспруденции, позволяет определить порядок привлечения к образовательному процессу ведущих работодателей и нанимателей международного, федерального и регионального значения.

Существенным пробелом регулирования следует признать отсутствие в российском законодательстве актов, регламентирующих участие РФ в процессе глобализации образовательного процесса, реализации международных договоров и соглашений, участником которых является наше государство. Подписанием в 2003 г. Болонской конвенции 1999 г. Российская Федерация вступила в так называемый Болонский процесс, предполагающий создание единого образовательного пространства, обеспечение мобильности студентов, унификацию правового статуса образовательных организаций. Болонская конвенция предусмотрела введение единой системы удобных для понимания и сопоставления академических квалификаций, а также общеевропейского приложения к диплому о высшем образовании, позволяющего обеспечить трудоустройство выпускников высших учебных заведений на территории государств Евросоюза. Наиболее существенным положением конвенции стало введение двухуровневой системы высшего образования — бакалавриат и магистратура. Россия присоединилась к конвенции на Берлинской конференции министров образования в сентябре 2003 г. Сегодня двухуровневая система высшего образования в РФ в целом достаточно успешно внедрена, однако существуют основания предполагать, что в условиях изменения международной обстановки в последние годы реализация в России международно-правовых, в том числе европейских, стандартов в различных сферах деятельности может быть существенным образом затруднена.

Заключение

Обобщая изложенное, можно констатировать наличие в нашей стране на сегодняшний день достаточно развитой системы регулирования отношений в сфере образования, которая базируется на относительно богатом историческом опыте и в то же время отражает современные потребности общества в подготовке специалистов различного профиля. Именно такие потребности в первую очередь должны стать основным вектором дальнейшего совершенствования законодательства об образовании.

Развитие законодательства об образовании в России напрямую связано с эволюцией права на образование как такового, которое на протяжении весьма длительного времени рассматривалось как привилегия достаточно узкого круга представителей политической, экономической и духовной элит.

Основные периоды развития законодательства об образовании:

Досоветский период. Законодательное закрепление основ образовательной политики, увеличение числа правовых норм, посвящённых непосредственно педагогической деятельности, включение в нормативные правовые акты норм декларативного характера, регламентирующих государственные требования к идеальному портрету будущего гражданина страны.

Советский период. Гуманизация законодательства об образовании: отделение школы от государства, отмена платы за обучение, реформа правописания, конституционно-правовое закрепление права на образование, дополнительные гарантии его реализации для отдельных слоёв и групп населения.

Постсоветский период. Активное правотворчество с целью упорядочивания правового регулирования в условиях динамичной модернизации.

Современные тенденции развития законодательства об образовании:

Стандартизация образовательных систем и культурных ценностей. Развитию данной тенденции в России послужило подписание Болонского процесса, который предполагает гармонизацию тех систем образования, которые сложились в стране исторически и имеют определённые национальные особенности.

Глобализация образования. Предусматривает демонтаж существующей национальной системы образования, направлена на фундаментальные изменения мирового порядка, при котором установленные границы теряют своё значение. 4

Современное законодательство об образовании включает в себя Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и нормативные правовые акты субъектов РФ.