«Административная полиция» институт, понятие и конструкция административного права Франции

УДК .35.078

«АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПОЛИЦИЯ» - ИНСТИТУТ, ПОНЯТИЕ И КОНСТРУКЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ФРАНЦИИ

«THE ADMINISTRATIVE POLICE» - INSTITUTE, CONCEPT AND THE LEGAL CONSTRUCTION OF THE ADMINISTRATIVE LAW OF FRANCE

И. А. АНДРЕЕВА

Рассматриваются основные элементы юридической конструкции «административная полиция» как основополагающего компонента техники правоприменительной и правотворческой деятельности французского государства в сфере осуществления внутренней безопасности.

Ключевые слова: Франция, административная полиция, юридическая конструкция, публичный порядок, безопасность, внутренняя безопасность.

In the article the author considers the key elements of the legal construction «administrative police» as basic elements of lawmaking and law enforcement in the field of internal security in France.

Key words: France, the administrative police, the legal construction, public order, security, internal security.

Во французском административном праве понятие «административная полиция» обычно охватывает деятельность органов администрации, обеспечивающую реализацию одной из важнейших функций государства по поддержанию публичного порядка. Понятно, что речь идёт о важнейшей сфере (или форме) административной деятельности государства, которая является давно сформировавшимся и развивающимся институтом административного права Франции. Юридический институт, вслед за Ж.-Л. Бержелем, мы понимаем как «связную и систематичную упорядоченность совокупности правил и техник, проявляющуюся или не проявляющуюся у специфических органов и выстраивающуюся на единой идейной основе и вокруг общей конечной цели» [1].

Во Франции изучение института административной полиции в качестве неотъемлемой части административного права или в рамках самостоятельной учебной дисциплины обязательно осуществляется по программам высшего юридического образования, что в совокупности с постоянно развивающейся

научной традицией анализа данного института учёными-административистами свидетельствует о его значимости в публичном праве Франции.

И юридический институт, и юридическое понятие, и юридическая конструкция являются правовыми категориями, теми инструментами, с помощью которых в абстрактной, обобщенной форме отображается сложная правовая реальность, а следовательно, может быть описана административная полиция Франции. В задачи данной работы не входит определение данных понятий (институт, понятие, конструкция), выяснение соотношения их содержания, погружение в научные дискуссии по этим вопросам было бы необоснованным отвлечением от предмета исследования. Полагаем достаточным обозначить свою позицию посредством краткой характеристики содержания термина (юридическая конструкция), который, на наш взгляд, является наиболее подходящим инструментом в исследовании такого сложного правового явления французской правовой системы, как административная полиция.

© Андреева И. А., 2013

Проблематика, связанная с характеристикой теоретико-правовой категории «юридическая конструкция», с определением её сущности и признаков, достаточно исследована в отечественной юридической науке в работах С. С. Алексеева, В. М. Баранова,

М. В. Давыдовой, Д. Е. Пономарева, Н. Н. Тарасова, В. В. Чевычелова, А. Ф. Черданцева. Нередки обращения, чаще всего в «инструментальном смысле», к термину «юридическая конструкция» и в отраслевых науках. В сфере административно-правовых исследований, например, ставились задачи описания и выявления элементного состава конструкций административно-правового статуса органа административного надзора и административно-надзорного производства [2], административного надзора [3], административно правового спора [4], налога [5], административной процедуры [6] отечественного административного права. При этом в современных работах по проблеме доминирует заложенный А. Ф. Черданцевым подход (что наглядно демонстрирует уровень цитируемо-сти его книги, изданной в разные годы [7]) трактовки юридической конструкции как модели и на этом основании её отграничения от иных правовых явлений (понятий, терминов, принципов, аксиом) [8]. Это находит отражение в прикладных исследованиях, когда понятия «модель» и «конструкция» используются как взаимозаменяемые, или юридическая конструкция конкретного правового явления определяется подобным образом: «Юридическая конструкция административной процедуры представляет собой идеальную модель, включающую в себя ряд характеризующих её элементов - субъектов, их прав и обязанностей, предмета правоотношений, стадий, принципов, сроков, юридических средств» [9].

Таким образом, термин «юридическая конструкция» активно используется в работах и отраслевой, и общетеоретической направленности [10], в связи с чем утверждение, что «учение о юридических конструкциях можно без преувеличения назвать terra incognita в современной правовой науке» [11], на наш взгляд, не соответствует действительности. В данной работе термин «юридическая конструкция» понимается в узком смысле - как относительно самостоятельное средство юридической (правотворческой,

правоприменительной, интерпретационной) техники. «Юридическая конструкция - это разработанная доктриной и принятая юридическим научным сообществом идеальная модель, позволяющая теоретически осмыслить, нормативно закрепить, обнаружить в правовом тексте и в реальных юридических отношениях закономерную, последовательную, логичную взаимосвязь структурных элементов различных правовых явлений» [12].

Предназначение юридической конструкции состоит в том, чтобы управлять «юридическими ситуациями определённого типа» (Ж.-Л. Бержель), это возможно благодаря объединению правовых норм посредством тесной логической связанности на основе «общей конечной цели и определённой идейной основы» [13]. Из сказанного видно, что юридическая конструкция - не просто модель правовых отношений, но такая модель, которая становится инструментом решения конкретных юридических задач. Юридическая конструкция «административная полиция» используется, например, правоприменителем (административным судьей) для решения вопроса о подведомственности акта административного органа, чаще всего - полицейского либо суду общей юстиции, либо суду административной юстиции, при оценке вопроса о законности действий полицейского органа и т. д.

Юридическая конструкция предполагает специфическое логическое построение нормативного материала, не только отражающее правовую реальность, но и способное обеспечить руководство ею и в определённой степени её формирование. Это невозможно без взаимодействия с юридической доктриной. А значит любая юридическая конструкция приобретает доктринально-догматический

характер, несмотря на её практическое предназначение. В этой связи нельзя не вспомнить о важнейшей особенности французского административного права, формирующегося исключительно на основе практических потребностей административными судами.

Первоначально были созданы органы административной юрисдикции, которые (речь идёт прежде всего о Государственном совете Франции) постепенно, обосновывая своё право на существование, сформировали материальное административное право и осо-

бую ветвь судебной системы. «В отсутствие нормативных текстов именно административный судья был вынужден формировать основные принципы, вокруг которых было выстроено административное право», а «специалисты, интерпретирующие и публикующие судебные решения, способствовали его превращению в связную и целостную систему» [14]. Благодаря этому особому «юрис-пруденциальному» (судебная практика во французской правовой традиции обозначается термином «юриспруденция») способу формирования административного права, по мнению одного из ведущих французских специалистов в области административного права Ж. Шевалье, оно в большей степени, чем другие отрасли французского права, выступает в качестве «автономного универсума, способного производить и воспроизводить корпус норм на основе собственной логики функционирования» [15].

Подход к «административной полиции» как к юридической конструкции позволяет выявить элементы этого сложного правового явления, их связи и единство, а значит познать его правовую природу, поскольку юридические конструкции фиксируют наиболее устойчивые, определяющие черты и элементы права, обеспечивающие преемственность и непрерывность его развития. Выскажем предположение, что роль юридической конструкции, значение которой состоит в создании определённой логики связей между нормативными предписаниями, в формировании и развитии правового института весьма велика. В частноправовой сфере, где процесс пра-вообразования протекает достаточно спонтанно - от отношений к правовой норме (И. Ю. Козлихин), эта роль может ограничиться выделением в относительно самостоятельную общность (институт права) на основе юридической конструкции. В сфере публичного права, сфере целенаправленного правотворчества институт права вполне может возникнуть как искусственный продукт, ставший результатом «разработки», «создания» юридической конструкции.

Тезис о том, что понятие и конструкция

- явления не совпадающие, а понятие не является конструкцией, является общепринятым. Однако термин, обозначающий юридическую конструкцию, обычно обозначает и

юридическое понятие, они являются близкими категориями по содержанию. Такое понятие, как правило имеет конструкционный характер. В этом смысле «юридическая конст -рукция есть такое понятие, которое создаётся специальным образом», т. е. в результате определённой интеллектуальной работы, отвечающей потребностям урегулирования общественных отношений, «юридические конструкции изначально и полностью формируются в рамках правоведения, это именно юридические конструкции» [16].

Французское право (судебная практика органов административной юстиции) и юридическая доктрина более чем за двухвековую историю создали весьма гибкую юридическую конструкцию, с помощью которой было обосновано применение государством принудительной силы, и одновременно полицейское вмешательство государства было введено в определённые рамки (обозначены условия, определены компетентные органы и т. д.). «Что касается французской правовой системы, здесь большое значение придаётся гибким понятиям, - пишет Ж.-Л. Бержель. -Благодаря своим свойствам эти понятия могут послужить в деле “поддержания равновесия между существующим юридическим порядком и социальной средой” и помочь избежать разлома в каркасе закостенелого юридического порядка» [17].

Развитие доктрины административной полиции осуществлялось в контексте осмысления сложной диалектической взаимосвязи между свободой и безопасностью. «Административная полиция имеет целью обеспечивать общественный порядок, предупреждая возможные нарушения разумной регламентацией и подавляя их посредством принуждения, т. е. либо под угрозой применения публичной силы, либо прямо её используя» (М. Ориу) [18].

В условиях возрастания угроз обществу насущной задачей государств является выстраивание такой политики, которая обеспечила бы оптимальный баланс между защитой прав и свобод человека и обеспечением безопасности, что актуализировало роль конструкции «административная полиция» в правовой системе Франции. Она позволила включить в сферу традиционной, юридически оформленной благодаря комплексу пра-

вовых норм, объединённых институтом «административная полиция», деятельности полиции по превенции преступности новые формы полицейского противодействия современным угрозам - создание и обслуживание систем видеонаблюдения (с недавнего времени во Франции официально используется термин «видеозащита», а не «видеонаблюдение»), банков данных. Конструкция «административная полиция» юридически обосновывает возможность полицейского действия (осуществления принуждения) до совершения правонарушения. Не случайно во Франции антитеррористическая деятельность также развивается в рамках административной полиции. Добавим к этому, что обладание компетенцией административной полиции в разной степени различными государственными органами (среди них - премьер-министр, министры, префекты, мэры, ректоры университетов и т. д., а также, конечно, полицейские службы) является важной предпосылкой развития политики совместного «производства» безопасности всеми заинтересованными субъектами, на которой основывается во Франции обновленная политика обеспечения внутренней безопасности в последние десятилетия [19].

Можно выделить следующие элементы юридической конструкции «административная полиция»: цель административной полиции, меры, посредством которых осуществляется её деятельность и достигается главная цель, субъекты административной полиции (органы власти и агенты, уполномоченные применять административно-полицейские

меры; органы общей административной полиции и органы специальной административной полиции) и разграничение компетенции между ними, система ответственности и контроля, обеспечивающая принятие полицейских мер в соответствии с требованиями законности, необходимости, мотивированности и пропорциональности.

1. Цель административной полиции -предупреждение и восстановление нарушений публичного порядка. Определение цели включает два элемента: понятие общественного порядка и предупредительный характер её деятельности [20].

В свою очередь, «публичный порядок» также представляет достаточно сложную

правовую конструкцию, классические элементы которой были определены законом от 5 апреля 1884 г. - «спокойствие, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие». Эта формулировка вошла в Основной кодекс административно-территориальных образований и повторяется в Кодексе внутренней безопасности 2012 г. Публичный порядок в традиционном, идущем от М. Ориу, понимании - это так называемый «материальный и внешний публичный порядок», обеспечивая который полиция не должна стремиться к искоренению причин социального зла. К трём классическим элементам публичного порядка практика административной юстиции добавила в качестве его составляющих общественную нравственность, уважение человеческого достоинства личности.

Эволюция содержания понятия «публичный порядок» не изменила его место и роль в конструкции - он по-прежнему является основанием и пределом административно-полицейской деятельности.

Цель (предупреждение нарушений публичного порядка) позволяет отграничить административную полицию (как административную форму полицейской (охранительной) деятельности) от судебной полиции и от публичной службы (как особую форму деятельности администрации, предполагающую в случае необходимости ограничения прав и свобод граждан). В первой половине XX в. административная юстиция много раз подчёркивала необходимость проведения дифференциации административно- и судебнополицейской деятельности, особенно потому что, как известно, она может осуществляться одними и теми же должностными лицами (мэр, комиссар полиции и т. д.). Задача эта считается настолько сложной, что подобна, по образному сравнению известного админи-стративиста А. Моро, попытке разделить два берега одной реки, которые перемещаются каждую весну. Важность ясного обозначения юридической природы (административной или судебной) мер или операций полиции подчёркивается и в практике Конституционного совета, который впервые по этому вопросу высказался в 1977 г. в связи с оценкой закона, разрешающего осмотр транспортных средств в целях раскрытия и предупреждения преступлений. Критерий разграничения, вы-

работанный административной юстицией (цель), подтверждается судебной практикой Конституционного совета. Так, в решении от 9 января 1980 г. определено, что «меры высылки из страны - это меры полиции, имеющей цели, отличные от целей уголовного наказания», следовательно, это меры административной полиции.

2. Меры административной полиции

Полицейские меры состоят в принятии

либо регламентов, либо индивидуальных актов. Регламентация представляет собой преимущественную полицейскую меру, поскольку должным образом осуществленная регламентация обеспечивает поддержание публичного порядка путём издания общего правила. Формы регламентации: общее запрещение, предварительное разрешение, предварительная декларация, организация деятельности. Индивидуальные меры: меры

применения к определённому лицу общей регламентации, индивидуальные меры, не связанные общей регламентацией [21].

В результате административная полиция может быть определена и как власть принимать запретительные, распорядительные, разрешительные меры, как совокупность прерогатив, которыми располагают публичные власти, чтобы обеспечить приоритет требований общественного порядка и предупреждение поведения, ведущего к его нарушению, ограничивая по мере необходимости права и свободы индивидов: она рассматривает гражданина в качестве объекта управления (подчинённого) [22].

Судебной практикой выработаны требования к мерам полиции - законность, необходимость, мотивированность, пропорциональность.

3. Субъекты административной полиции, разграничение компетенции между ними

Субъекты власти общей административной полиции (например, органы власти общей административной полиции - президент, премьер-министр, префект, мэр, префект полиции Парижа) обладают нормативной компетенцией, в том числе автономной нормативной властью, в отличие от агентов административной полиции.

Общая административная полиция имеет своим назначением достижение цели

обеспечения общественного порядка, обозначенного тремя терминами - «спокойствие, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие».

Термин «специальная административная полиция» имеет два значения. 1. Специальная административная полиция, цели которой совпадают с целями общей полиции, но она подчинена особому правовому режиму (например, полиция опасных, неудобных и вредных для здоровья учреждений). 2. Специальная административная полиция, преследующая особые цели (например, полиция охоты).

4. Ответственность и контроль

В широком смысле осуществлять административно-полицейскую деятельность -значит обеспечивать публичную службу по поддержанию общественного поддержания порядка. Администрация не может отказаться от своей ответственности в этой области, т. е. делегировать этот вид деятельности частным субъектам или бездействовать.

Обеспечение публичного порядка является основой и оправданием полицейских мер, ограничивающих индивидуальные права и свободы. Проблема состоит в создании оптимального баланса между мерами, необходимыми для защиты общественного порядка и соблюдением индивидуальных прав и свобод, на это направлен контроль пропорциональности мер.

Принцип пропорциональности впервые был выражен в решении Государственного совета 1909 г., указавшего, что «если мэр ответственен... за поддержание порядка в своей коммуне, он должен примирить выполнение его миссии с уважением свобод, гарантированных законами» [23]. В целом в судебной практике господствует принцип - «свобода - есть правило, полицейское ограничение - исключение» [24]. Меры административной полиции - это административные акты, и в качестве таковых они подчинены контролю административной юстиции. В определённых случаях, когда задета свобода личности, осуществляется контроль судами общей юстиции.

Контроль может быть разделён на «внешний» и «внутренний». Внешний контроль: а) контроль компетенции (материальный, территориальный, временной аспекты),

б) контроль процедуры. Внутренний контроль: а) контроль мотивированности, б) контроль адекватности (законности, необходимости, пропорциональности) принятых мер.

1. Бержель Ж.-Л. Общая теория права. - М., 2000. - С. 320.

2. Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2010. - С. 11.

3. Мартынов А. В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Воронеж, 2010. - С. 30.

4. Зеленцов А. Б., Яхин Ф. Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. -2003. - № 11. - С. 35-39.

5. Иванова В. Н. Юридическая конструкция налога как фактор совершенствования налогового законодательства : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. - Воронеж, 2010.

6. Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами : автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 2005.

7. Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. - М., 2012.

8. Там же. - С. 223-224.

9. Ефремов М. О. Указ. соч.

10. Пономарев Д. Е. Генезис и сущность юридической конструкции : дис. ... канд. юрид. наук.

- Екатеринбург, 2005. - С. 12.

11. Кузнецова О. А. Специализированные нормы российского гражданского права: теоретические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук. -Екатеринбург, 2007. - С. 55.

12. Давыдова М. Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии : монография. -Волгоград, 2009. - С. 152.

13. Бержель Ж.-Л. Указ. соч. - С. 320.

14. Chevallier J. Le droit administratif entre science

administrative et droit constitutionnel // Le droit administratif en mutation. - PUF, 1993. - Р. 1140. - URL: http://www.u-picardie.fr/labo/

curapp/revues/root/31/jacques_chevallier2.pdf_ 4a028e63cb69e/jacques_chevallier2.pdf (дата

обращения: 08.12.2012).

15. Ibid.

16. Пономарев Д. Е. Указ. соч. - С. 81-82.

17. Бержель Ж.-Л. Указ. соч. - С. 350.

18. Ferrreti R. Droit administratif. - Р. 28. - URL: http://static.canalblog.com/storagev1/concoursatt ache.canalblog.com/docs/STRATIF1.pdf (дата обращения: 06.02.2013).

19. См. подробнее: Андреева И. А. Партнёрство во имя безопасности: система совместного «производства» внутренней безопасности во Франции // Право и безопасность. - 2012. -№ 1. - С. 41-47 ; Её же. Кодекс внутренней безопасности Франции // Административное право и процесс. - 2012. - № 10. - С. 68-71.

20. Poulet-Gibot Leclerc N. Droit administratif: sources, moyens, contrôles. - Paris, 2007. -Р. 146.

21. Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973. - С. 475.

22. Bouvier Ph., Andersen R. Éléments de droit administratif. - Larcier, 2002. - Р. 127.

23. Conseil d'Etat, du 19 février 1909, 27355, publié

au recueil Lebon. - URL: http://

www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do7id Texte=CETATEXT000007633 387&dateTexte= (дата обращения: 03.02.2012).

24. Marceau A. Police administrative et droit de la concurrence. - URL: http://decouvrir.dalloz.fr/ Document?famille-id=REVUES&produit-id= AJDA&id=AJDACHR0N20020085 (дата обращения: 03.10.2012).