Органы доходов и сборов как субъекты антикоррупционной политики Украины

УДК [336.225.2:328.185]

Климова С.Н.,

доцент кафедры права и европейской интеграции Харьковского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, кандидат наук государственного управления,

доцент

ОРГАНЫ ДОХОДОВ И СБОРОВ КАК СУБЪЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ

Выделены три этапа реформирования налогового контроля, целью которых является снижение уровня коррупции в органах доходов и сборов. Первый этап — модернизация органов исполнительной власти, свободных от конфликта интересов. Второй этап — утверждение и реализация антикоррупционной стратегии в органах доходов и сборов. Третий этап — адаптация стандартов налогового контроля к европейским нормам.

Ключевые слова: налоговый контроль, орган доходов и сборов, коррупция, предупреждение и противодействие коррупции.

В рамках реализации реформы системы государственного управления на современном этапе развития украинского общества государство максимально заинтересовано в оптимальном количестве органов государственной власти, уменьшении коррупции, с одной стороны, и в увеличении доходной части бюджета — с другой. В этой связи реформирование органов доходов и сборов является основным инструментом мониторинга соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, выявления и пресечения налоговых правонарушений.

Стратегической целью налогового контроля, по мнению Н.Чайковской, выступает организация идеальной системы налогообложения и достижение такой степени налоговой дисциплины среди участников налоговых правоотношений, при которых невозможно или максимально снижено число налоговых правонарушений. Органы доходов и сборов в Украине призваны реализовать данные стратегические задачи, однако уровень коррупции выступает

фактором, снижающим качество работы органов власти.Сегодня в нашем государстве очень остро ощущается проблема коррупции, и решить ее можно, только реализовав комплекс антикоррупционных мер, которые необходимо последовательно осуществлять в каждой из сфер общественных отношений. Такой комплекс мероприятий в органах доходов и сборов должен быть направлен не только на искоренение коррупции как явления, но и предотвращение факторов, которые способствуют появлению новых форм коррупции. В связи с этим существует необходимость разработки научно-методических положений по предупреждению коррупции в органах доходов и сборов.

Известные направления и механизмы функционирования налоговой политики активно исследуются современными учеными, однако в процессе динамического развития антикоррупционного законодательства они нуждаются в постоянной корректировке и уточнении.

В современной экономической науке сформировались высокоразвитые школы публичных финансов, финансового рынка и финансов предприятий. Особый интерес представляет теория публичных финансов, весомый вклад в которую сделали такие известные всему миру ученые, как Д. Бью-кенен, А. Вагнер, К. Виксель, Г. Еллинек, Г. Жеза, Дж. М. Кейнс, Е. Линдаль, Маршалл, Р. Масгрейв, Пигу, А. Пикок, К. Рау, П. Са-муэльсон, Е. Селигмен, А. Смит, Дж. Хикс, Д. Хьюмен, Г. Шмольдерс, К. Шоуп, Л. Штейн и многие другие.

Вопросы развития государственных и муниципальных финансов исследовались такими авторами, как: Е.Н. Аксенов, О.Д. Василик, С.Ю. Витте, А.А. Исаев, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, В.М. Опарин, И.В. Рощи-на, А.А. Соколов, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев, Н.В. Чайковская, И.И. Янжул и др.

Работы данных ученых и экономистов-практиков имеют существенное теоретико-методологическое и практическое значение для дальнейшего развития налогового контроля в Украине, однако все они преимущественно посвящены исследованию отдельных вопросов реализации налоговой политики.

Необходимость разработки направлений совершенствования антикоррупционной политики, обоснования положений введения мер по предупреждению коррупции в сфере налогового контроля в настоящее время требуют современных конструктивных решений, что и определило выбор темы данной работы.

За последние три года в Украине было принято около сотни нормативно-правовых актов, предусматривающих меры по предупреждению и противодействию коррупции. В целом нормы права отвечают международным стандартам борьбы с коррупцией, однако определенные недостатки в разных сферах не дают возможности назвать деятельность по предупреждению коррупции целенаправленным, системным и постоянным процессом воздействия субъектов антикоррупционной политики на коррупционные явления.

Кабинет Министров Украины определил понятие антикоррупционной политики как «... комплекс правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на создание системы предотвращения и противодействия коррупции и устранения причин ее возникновения. Целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и общества от ее негативных последствий. К субъектам антикоррупционной политики относятся специально уполномоченный орган (лицо) по вопросам антикоррупционной политики, органы государственной власти и органы местного самоуправления, учреждения, предприятия независимо от формы собственности, граждане и их объединения» [8].

Из этого следует, что органы доходов и сборов являются субъектами антикоррупционной политики. Вместе с тем эти органы являются элементом системы государственного управления, которая реализует волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению управленческих услуг.

Современная система государственного управления предусматривает встроенный конфликт интересов в систему органов исполнительной власти, обусловленный необходимостью реализации в одном органе конфликтных типов функций. Поэтому есть необходимость проанализировать функции недавно созданного Министерства доходов и сборов Украины на наличие конфликта интересов.

Центральные органы исполнительной власти сформированы как функционально универсальные единицы государственного управления. В такой конструкции орган исполнительной власти «закрывает» своей деятельностью весь административный процесс: от определения нормы к осуществлению контроля ее выполнения. Как результат — не выполняются базовые цели, используются принципы работы, не предусмотренные законодательством. Поэтому «План модернизации государственного управления» [3] содержит описание механизмов и лучших практик решения проблем в указанных сферах. Предложенные принципы реформирования системы государственного управления способны внедрять новые способы предупреждения коррупционных явлений.

В частности, предложено следующее соотношение типов деятельности, которое минимизирует конфликт интересов, и достигается оно сочетанием:

• функций по формированию государственной политики и нормативно-правового регулирования;

• функций по оказанию управленческих услуг и осуществлению контрольно-надзорных мероприятий;

• функций по управлению имуществом.

Можно сделать вывод, что при создании Министерства доходов и сборов Украины в 2013 году были использованы лучшие европейские практики. Министерство на современном этапе развития реализует меры по предотвращению коррупции в сфере публичного управления (прозрачность работы, автоматизация работы должностных лиц органов доходов и сборов, электронный документооборот, утверждение этических норм, систематический внутренний

контроль соблюдения антикоррупционного законодательства и др.). Министерство доходов и сборов Украины (Миндоходов Украины) является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины.

Миндоходов Украины является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти по вопросам:

— обеспечения формирования единой государственной налоговой, государственной таможенной политики в части администрирования налогов и сборов, таможенных платежей и реализации единой государственной налоговой, государственной таможенной политики;

— обеспечения формирования и реализации государственной политики по администрированию единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование (далее — единый взнос);

— обеспечения формирования и реализации государственной политики в сфере борьбы с правонарушениями при применении налогового и таможенного законодательства, а также законодательства по вопросам уплаты единого взноса [7].

Миндоходов Украины осуществляет полномочия непосредственно и через территориальные органы. К территориальным органам следует отнести его территориальные органы в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, межрегиональные территориальные органы, таможни, специализированные департаменты и специализированные органы Миндоходов Украины, государственные налоговые инспекции в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах, объединенные и специализированные государственные налоговые инспекции.

Миссией Миндоходов Украины являются администрирование налогов, сборов, таможенных платежей и единого взноса, предоставление услуг гражданам и бизнесу и, как результат, обеспечение наполнения доходной части бюджета, создание условий для развития предпринимательства и международной торговли [12].

Под администрированием налогов, сборов, таможенных платежей, единого взно-

са понимают «совокупность решений и процедур контролирующих органов и действий их должностных лиц, определяющих институциональную структуру налоговых и таможенных отношений.» [4]. Иными словами, миссия Миндоходов Украины — налоговый контроль.

Функции по контролю и надзору — это осуществление проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Украины, законами Украины и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил и норм поведения в экономике и общественной жизни, установления расхождений между нормативным и фактическим состоянием объекта контроля, осуществление мероприятий, направленных на приведение объекта контроля в нормативное состояние. Под функциями по оказанию управленческих услуг понимают:

• выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами по требованию физических и юридических лиц разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;

• регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов [3, с. 16].

Для выявления контрольных функций органов доходов и сборов был проведен анализ законодательства, определяющего правовой статус Министерства доходов и сборов Украины.

Миндоходов Украины в пределах функций контроля:

1) осуществляет администрирование налогов и сборов, таможенных платежей, единого взноса;

2) контролирует своевременность предоставления налогоплательщиками отчетности (декларации, расчеты и т.п.), своевременность, достоверность, полноту начисления и уплаты налогов и сборов, единого взноса;

3) осуществляет контроль за соблюдением налогового и таможенного законодательства;

4) обеспечивает ведение учета налогов и сборов, единого взноса;

5) осуществляет дифференциацию налогоплательщиков;

6) осуществляет пересмотр решений территориальных органов в установленном законодательством порядке;

7) организует и контролирует применение административного ареста (ареста) имущества налогоплательщиков и / или остановки расходных операций на их счетах в банках, финансовых санкций к плательщикам единого взноса;

8) организует и контролирует погашение налогового долга по налогам и сборам налогоплательщиков, а также взыскания своевременно не начисленных и / или неуплаченных сумм единого взноса с плательщиков единого взноса;

9) организует и контролирует работу по отсрочке, рассрочке и реструктуризации денежных обязательств и / или налогового долга;

10) организует и контролирует соблюдение порядка перемещения товаров, транспортных средств через таможенную границу Украины;

11) осуществляет контроль применения мер тарифного и нетарифного регулирования при перемещении товаров через таможенную границу Украины, в том числе после завершения операций таможенного контроля и таможенного оформления;

12) организует контроль за правильностью определения таможенной стоимости товаров;

13) организует контроль за производством и оборотом спирта, алкогольных напитков и табачных изделий и обеспечивает межотраслевую координацию в этой сфере;

14) обеспечивает контроль за принятием деклараций о максимальных розничных ценах на подакцизные товары;

15) осуществляет мероприятия по предотвращению и выявлению нарушений законодательства в сфере производства и торговли спиртом, алкогольными напитками и табачными изделиями;

16) организует контроль соблюдения правил перемещения валютных ценностей через таможенную границу Украины и др. [7].

Группа функций по предоставлению услуг также нашла место в Положении о Министерстве доходов и сборов Украины, а именно министерство:

1) предоставляет в пределах своих полномочий административные услуги;

2) обеспечивает достоверность и полноту учета плательщиков налогов и единого взноса, субъектов внешнеэкономической деятельности, объектов налогообложения и объектов, связанных с налогообложением;

3) осуществляет лицензирование деятельности субъектов хозяйствования по производству спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, оптовой торговле спиртом, оптовой и розничной торговле алкогольными напитками и табачными изделиями, а также лицензирование таможенной брокерской деятельности;

4) дает консультации;

5) обеспечивает развитие, внедрение и техническое сопровождение информационных, телекоммуникационных и информационно-телекоммуникационных систем и технологий, автоматизацию процедур;

6) организует работу, связанную с заказом марок акцизного налога, их хранением, продажей, отбором образцов с целью проведения экспертизы в их подлинности и др. [7 ].

Две группы функций, представленные в данной работе, считаем основными. Они не охватывают всю сферу деятельности должностных лиц органов налогов и сборов, однако дают возможность сделать вывод о наличии конфликта интересов.

Нормативными актами, устанавливающими правовой статус органов доходов и сборов Украины, минимизирован конфликт интересов объединением функций контроля и предоставлением управленческих услуг.

Е.П. Аксенов, И.В. Рощина считают, что в современных условиях аппарат государственных и муниципальных служащих должен рассматриваться только как команда наемных менеджеров, временно наделенных гражданами необходимыми правами и обязанностями, связанными с обеспечением национальных, местных приоритетов развития в условиях жесткой

системы «сдержек и противовесов». В противном случае чиновники автоматически превращаются в правящую касту коррумпированных плутократов, постоянно создающих себе удобное, адекватное правовое и идеологическое обоснование. В этом прежде всего заключается позитивное смещение акцентов в терминах «управление» и «менеджмент», в том числе «финансовый» [1, с. 61].

Разделяя взгляды ученых, отметим необходимость развивать антикоррупционные мероприятия в системе органов доходов и сборов, поскольку их отсутствие или несистемное внедрение не даст возможности реализовать миссию министерства и основные функции его территориальных органов. Содержание этих мероприятий обусловлено принципами организационного построения системы органов доходов и сборов, а реализуется предотвращение, выявление, а в установленных законом случаях — осуществление мероприятий по пресечению коррупционных правонарушений, например, в Харьковской области управлением внутренней безопасности. Таким образом, внутренний антикоррупционный контроль в регионе осуществляет специализированное подразделение. Это является важным шагом по предупреждению коррупции в органах доходов и сборов. Однако предстоит большой объем работы по усовершенствованию методов проведения внутреннего контроля, повышению квалификации сотрудников органов внутренней безопасности и механизма взаимодействия с правоохранительными органами.

Миндоходов Украины осуществляет свою деятельность согласно принципам, определенным Законом Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» [6]:

— верховенства права;

— законности;

— комплексного осуществления правовых, политических, социально-экономических, информационных и других мероприятий;

— неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонару-

— открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— участия общественности в мероприятиях по предотвращению и противодействию коррупции, государственной защите лиц, оказывающих помощь в осуществлении таких мер, и другие.

Первый шаг реформирования налогового контроля в Украине осуществлен — упорядочена структура специализированного органа исполнительной власти (Миндохо-дов Украины) по функциональному принципу, утверждены новые правила поведения должностных лиц органов доходов и сборов [5]. Это болезненные изменения, это неизвестность для многих чиновников и порожденные ею страх и сопротивление. Однако опыт демократических стран убеждает, что это единственный путь к сервисному государству, а промедление с оптимизацией государственного управления лишь загоняет Украину в тупик и многократно увеличивает стоимость и болезненность реформирования в будущем.

Вторым шагом по предотвращению коррупции в органах доходов и сборов является утверждение детальной антикоррупционной стратегии для органов доходов и сборов.

Для того, чтобы антикоррупционная стратегия стала действительно действенным и эффективным инструментом, требуется совместное сотрудничество Министерства доходов и сборов Украины и его региональных представительств, создание новых действенных антикоррупционных органов. Перспективным считаем введение новых форм повышения квалификации должностных лиц органов доходов и сборов (дистанционное, однодневные семинары-тренинги), после чего необходимо проводить контроль. Данная методика позволяет комплексно оценить работу каждого сотрудника, выявить недостатки их деятельности и причины этих недостатков, на основе чего разработать систему мер по их устранению (направить сотрудников на профессиональную переподготовку в случае недостаточной компетенции, разработать систему мо-тивационного менеджмента как способа

повышения заинтересованности сотрудников и т.д.).

С повышением эффективности работы каждого сотрудника органов доходов и сборов увеличится и результативность деятельности Министерства доходов и сборов Украины и, как следствие, повысится процент выполнения плана по поступлению налоговых платежей и единого сбора, снизится налоговая задолженность.

Третьим, наиболее трудоемким и ответственным шагом по предупреждению коррупции в Министерстве доходов и сборов Украины считаем адаптацию украинских реалий к европейским стандартам налогового контроля.

Правовыми основаниями процесса интеграции в ЕС являются положения учредительных документов ЕС (в частности, положения Договора об учреждении Европейского Сообщества 1957 г.), закрепляющие генеральное направление его налоговой политики. Главная цель этих документов — создание общего рынка с равными условиями конкуренции в странах-участницах; запрет дискриминации товаров из других государств-членов при установлении (прямо или косвенно) внутренних налогов любого вида.

Среди учредительных договоров основополагающим для политики интеграции в области налоговых отношений является Маастрихтский договор, который содержит ряд статей, закрепляющих: 1) правовые принципы, применимые к регулированию налоговых отношений; 2) правовые положения, на основе которых принимаются регламенты, директивы и решения по налоговым вопросам [2].

Общие принципы права являются также источником налогового права ЕС, так как определяют общий подход к регулированию налоговых отношений. Именно общие принципы права позитивно влияют на предупреждение коррупционных проявлений. Такие принципы, как принцип демократизма, принцип правового плюрализма и принцип приоритета прав и свобод человека, являются основными в борьбе с коррупцией.

Нормативные акты вторичного права:

- Регламент Совета (ЕС) № 904 /2010;

- Постановление Совета № 2073/2004 и № 2004/106;

- Директива Совета 2011/16/Еи [10]. Детальные инструкции по администрированию отдельных налогов, сборов и платежей позволят сократить коррупцию через уменьшение (отсутствие) коррупциоген-ных факторов.

«TheFiscalis 2020 ргодгаттергоро8а1» будет поддерживать сотрудничество между налоговыми органами в ЕС с целью помочь максимизировать их эффективность и избегать несоответствий в своей работе. Это позволит создать информационную сеть, усовершенствовать механизм совместных действий, организовать и унифицировать систему повышения квалификации персонала [11].

Несомненно одно: без решительной модернизации государственного управления вообще и без кардинальных болезненных, иногда непопулярных и крайне необходимых изменений в системе органов доходов и сборов Украина не займет в мире место, которое по праву отведено ей историей. Именно нацеленность на минимизацию коррупционных рисков призвана воплотить в жизнь идею сервисного государства.

Библиографический список

1. Аксенов Е.Н., Рощина И.В. Типология финансового менеджмента / Е.П. Аксенов, И.В. Рощина // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 2 (10). - С. 58-68.

2. Гусейнов О.Р. Налоговое право Европейского союза / О.Р. Гусейнов. Электронный ресурс // ЕврАзЮж № 2 (57) 2013 http://www.eurasia1aw.ru/index. php?option = com_content&view=artic1e&id = 4033&Itemid = 608

3. План модертзаци державного управ-лшня: пропозици щодо приведення державного управлшня та державно! служби Укра!ни у вщповщшсть iз принципами 1 практиками демократичного урядування / [А.Вишневський (кер. авт. колективу), В. Афанасьева, Р. Гекалюк та ш.; за заг. ред. Т. Мотренка.] - К.: Центр адаптацп державно! служби до стандартав Свропейського Союзу, 2010. - 396 с

4. Податковий кодекс Украши в]д 02.12.2010 № 2755-VI // Вщомоси Верховно! Ради Укра!ни - 2011. - № 13 - № 17.

5. Правила поведшки посадових оаб Мшстерства доходiв i зборiв Укра!нита його територiальних оргашв: затверджено наказом Мiндоходiв в]д15.08.2013 №357 // Вкник Мшстерства доходов i зборiв Укра!-ни. - 2013. - 09. - № 33.

6. Про засади запобпання i протидп корупцп: Закон Укра!ни в]д 07.04.2011 р. № 3206-VI // Офщшний вiсник Укра!ни. -

2011. - № 44. - Ст. 1764.

7. Про Мшстерство доходiв i зборiв Укра!ни: Указ Президента Укра!ни вiд 18.03.2013 № 141/2013 // Офщшний вкник Укра!ни. - 2013. - № 22. - Ст. 739.

8. Про схвалення Засад антикорупцш-но! политики: розпорядження Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни в1д 08.12.2009 № 1688-р (втратив чиншсть) // Офiцiйний вiсник Укра!ни. - 2010. - № 11. - Ст. 550.

9. Чайковская Н.В. Теория и методология реализации налоговой политики государства в области налогового контроля / Н.В. Чайковская: автореф. дис. ... доктора экономических наук 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит. - Орел,

2012. - 67 с.

10. AdministrativeCo - operationand Mutual assistance - Overviewhttp:/ / ec.europa. eu / taxation_customs / taxation / tax_coop-eration / gen_overview / index_en.htm

11. The Fiscalis 2020 programme proposal for 2014-2020 http://ec.europa.eu/taxation_ customs/taxation/tax_cooperation/fiscalis_ programme/fiscus/index_en.htm

12. Мктя, бачення, принципи роботи http://minrd.gov.ua/pro-minrd-ukraini/ kluchovi-pokazniki/

REFERENCES

1. Aksenov E.P., Roschina I.V. Typology Finance Management / E.P. Aksenov, I.V. Roschina // Journal Tomsk University. -2010. - № 2 (10) - p.58-68.

2. Guseinov O.R. Tax Law of the European Union. - Режимдоступа: http://www.eur-asialaw.ru/index.php?option=com_content &view=article&id = 4033&Itemid = 608

3. Plan of Modernization of Public Administration proposals for bringing public

administration and civil service of Ukraine in accordance with the principles and practices of democratic governance / [A. Vyshnevskyy (supervisor bus. Collective), V. Afanasyev, R. Hekalyuk et al., According Society. eds. T. Motrenko.] — Kyiv: Center for Adaptation of Civil Service to the Standards of the European Union, 2010. - 396 p.

4. Tax Code of Ukraine of 02.12.2010 № 2755-VI // Bulletin of the VerkhovnaRa-da of Ukraine - 2011. - № 13 - № 17.

5. Order by the Ministry of income and charges Ukraine No. 357 'Rules officials of the Ministry of income and charges Ukraine its territorial bodies' dated July 15, 2013 // Bulletin of the Ministry of income and charges Ukraine. - 2013. - 09. - № 33.

6. Law of Ukraine No. 3206-VI 'On Principles of Corruption Prevention and Counteracting' dated July 01, 2011 // Official Herald of Ukraine. - 2011. - № 44. - Art. 1764.

7. Decree of the President of Ukraine No.141 /2013 'On the Ministry of income and charges Ukraine' dated March 18, 2013 // Official Herald of Ukraine. - 2013. - № 22. - Art. 739.

8. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine No.1688 — p 'On approval Fundamentals Anticorruption Policy' dated December 08, 2009 (repealed) // Official Herald of Ukraine. - 2010. - № 11. - Art. 550.

9. Chaykovskaya N.V. Theory and Methodology realyzatsyynalohovoy state policy in the field of control taxes / N.V. Chaykovskaya: Author. di... Dr. Ekonomicheskie Sciences 08.00.10 - Finance, denezhnoe Appeal and credit. - Eagle - 2012, 67 p.

10. Administrative Co - operationandMu-tualassistance - Overview- Режимдоступа: http:// ec.europa.eu / taxation_customs / taxation / tax_cooperation / gen_overview / index_en.htm

11. The Fiscalis 2020 programme proposal for 2014-2020 - Режимдоступа: http:// ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/ tax_cooperation/fiscalis_programme/fis-cus/index_en.htm

12. Mission, vision, principles of work. -Режим доступа: http://minrd.gov.ua/pro-minrd-ukraini/kluchovi-pokazniki/

Klimova S.N., e-mail: svitlanaklimova@mail.ru

Associate Professor of Law and European Integrationat Kharkiv Regional Institute of Public Administration at National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine;PhD in Public Administration (Ukraine, the city of Kharkiv) BODIES OF INCOME AND CHARGES AS SUBJECTS OF ANTI-CORRUPTION POLICY OF

UKRAINE

Three stages of reforming the tax control, aimed at reducing the level of corruption in government revenues and fees. The first stage — the modernization of the executive power, free from conflicts of interest. The second step — adoption and implementation of anti-corruption strategy in the bodies of income and fees. The third stage — the adaptation of tax control standards to European standards.

Key words: tax control, authority and income taxes, corruption, prevention and control of corruption.