О некоторых нормотворческих дефектах Федерального закона «о гражданской обороне»

УДК 34.341.3

О некоторых нормотворческих дефектах Федерального закона «О гражданской обороне»

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2016

С.Н. Савченков

Аннотация

Рассмотрены материалы Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с дефектами нормотворчества в федеральном и региональном законодательствах, и нормы Федерального закона «О гражданской обороне» на предмет наличия в нем конституционно-правовых коллизий и правовых дефектов. Приведены рекомендации по исправлению выявленных в тексте Федерального закона пробелов и несоответствий.

Ключевые слова: Гражданская оборона; дефекты нормотворчества; Конституция Российской Федерации; Конституционный Суд; совершенствование законодательства; Федеральный закон.

Some Normative Defects in the Federal Law "On Civil Defense"

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2016

S. Savchenkov

Abstract

The paper discusses the materials of the Constitutional Court of the Russian Federation on normative deficiencies in federal and regional laws. It also examines the provisions of the Federal Law "On Civil Defense" for constitutional and legal conflicts and legal defects. The author provides recommendations to correct the gaps and inconsistencies identified in the text of the Federal Law.

Key words: civil defense; normative defects; the Constitution of the Russian Federation; Constitutional Court; improvement of legislation; federal law.

Мотивом для написания настоящей статьи послужила информация Конституционного Суда Российской Федерации «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013-2015 годов)»*, одобренная решением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2016 года. Информация посвящена дефектам нормотворчества, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации (далее—Конституционный Суд) на протяжении 2013-2015 годов при разрешении дел о конституционности соответствующего нормативного регулирования. При этом основное внимание в ней уделено носящим системный характер проблемам законодательного регулирования — как федерального, так и регионального уровней.

Законодательство Российской Федерации в области гражданской обороны (далее—ГО) представлено федеральными конституционными и федеральными законами, подзаконными актами Президента и Правительства Российской Федерации, приказами МЧС России и других федеральных министерств и ведомств, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Центральное место в системе правового регулирования в области ГО занимает Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее—Федеральный закон «О гражданской обороне»).

Рассмотрение вопросов соответствия норм Федерального закона «О гражданской обороне» нормам и положениям Конституции Российской Федерации и других федеральных законов представляется весьма актуальным с точки зрения его органического вхождения в постоянно совершенствующуюся систему российского законодательства.

Конституционный Суд отмечает, что нарушение в процессе законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне основополагающих принципов правового регулирования, с неизбежностью ведет к появлению различного рода дефектов нормотворчества (недостатки систематизации, фрагментарность, коллизионность, юридико-технические недочеты) и нередко оборачивается неконституционностью нормативного регулирования, а также значительно увеличивает риски неконституционного правоприменения (применения нормы в смысле, расходящемся с конституционным).

Применение плохо отредактированных законоположений, таящих в себе правовую неопределенность либо несогласованность нормативного регулирования, приводит в том числе к снижению общественной поддержки действий государственной власти даже тогда, когда эти действия в целом отвечают публичным интересам.

В рассматриваемом документе Конституционный Суд дает наиболее общую типологию и юридическое определение пробельности, неопределенности и не-

согласованности регулирования, как основных нор-мотворческих дефектов.

Так, под пробельностью регулирования понимается формальное отсутствие регулирования общественных отношений, нуждающихся в этом с точки зрения требований защиты конституционных ценностей и реализации конституционных принципов, включая неурегулированность отдельных материальных, либо процедурных компонентов в структуре моделируемого нормой правоотношения, либо фактическое отсутствие должного, т.е. обеспечивающего эффективное нормативное упорядочение соответствующих отношений регулирования. К такого рода дефектам, в частности, относится отсутствие правозащитных механизмов, нормативно установленных и позволяющих своевременно отстаивать данные права.

Под неопределенностью регулирования понимаются такие недостатки нормотворчества, как размытость терминологии, нечеткость правореали-зационных механизмов, в том числе финансовых гарантий. Допускаемые законодателем отступления от принципа правовой определенности, расплывчатость используемых в законах понятий и определений, очевидная избыточность юридико-технической эксплуатации относительно определенных категорий также подрывают единство правоприменения. От точности терминов, которыми оперирует законодатель, не в последнюю очередь зависит адекватное понимание, толкование и реализация законодательного акта. Между тем, многие законы нуждаются в конкретизации, детализации, а иногда и в коренном обновлении используемых в них понятий.

Также к существенным изъянам законодательных актов принадлежит неопределеность возлагаемых на субъектов правоотношений обязанностей (имеющая место нередко в сочетании с неопределенностью распределения между ними ответственности).

Допуская противоречивое истолкование и произвольное применение соответствующих норм, Конституционный Суд отмечает, что подобные дефекты ослабляют нормативную упорядоченность значимых с точки зрения поддержания конституционной законности общественных отношений и их отдельных компонентов. Неопределенность содержания правовой нормы, допуская возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, может приводить к произволу, а значит к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Под несогласованностью регулирования понимаются иные, вызванные недостаточной юриди-ко-технической проработкой дефекты, нормотворчества, не относящиеся к первым двум группам и порождающие противоречия между нормами одной отрасли (внутренняя несогласованность), либо меж-

* Текст документа опубликован на сайте http://www.ksrf.ru/

ду нормами, принадлежащими к разным отраслям (внешняя несогласованность). Одним из наиболее частых примеров несогласованности регулирования является закрепление в законодательстве произвольных критериев дифференциации, влекущих необоснованные различия в правовом статусе принадлежащих к одной и той же категории субъектов и сообщающих нормативному регулированию признаки дискрими-национности.

Отчасти нормотворческие дефекты корректируются правоприменительной, прежде всего судебной, практикой через толкование пробельных норм в процессе разрешения конкретных споров. Кроме того, судебная практика нередко способствует инициированию внесения изменений в дефектные законодательные акты. Тем не менее, и об этом свидетельствуют поступающие в Конституционный Суд обращения, ординарное судебное толкование далеко не во всех случаях способно предотвратить нарушение конституционных прав, поводом для которого явились те или иные дефекты законодательства. Конституционность правоприменения в существенной степени определяется именно качеством нормотворчества.

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий [1]. Современное правовое развитие в мире объективно обусловило формирование коллизионного права как управляемого процесса предотвращения и устранения юридических коллизий.

Не случайно статьей 71 Конституции Российской Федерации федеральное коллизионное право отнесено к ведению Российской Федерации.

Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп:

1) между нормативными актами или отдельными правовыми нормами;

2) в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов);

3) в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий);

4) полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований;

5) целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки);

6) между национальным и международным правом.

Особое место в коллизионном праве занимают расхождения или противоречия между Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, т.е. конституционно-правовые

коллизии. Коллизии между Конституцией Российской Федерации и всеми иными нормативными правовыми актами, в том числе федеральными законами, разрешаются в пользу Конституции Российской Федерации как основного закона государства, который обладает бесспорным и абсолютным приоритетом.

Нормотворческие дефекты также широко описаны в юридической литературе [2-6], авторы особо выделяют юридико-технические ошибки, т.е. противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов, пренебрежение правилами «юридического языка», неправильное оформление текста правового акта и т. п.

Кроме того, Конституционный Суд особо отмечает, что конституционность правоприменения в существенной степени определяется именно качеством нормотворчества.

Тем самым поддержание высокого уровня доверия к деятельности публичной власти требует недопущения регулирования, нарушающего конституционные права по причине нормотворческих дефектов. В этой связи принципиальную важность приобретает проведение при создании новых норм, а также при законодательном уточнении содержания действующего регулирования высокопрофессиональной правовой и специализированной экспертизы, позволяющей повысить качество принимаемых федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации и тем самым существенно сократить нежелательные — и с точки зрения защиты конституционных прав, и с точки зрения поддержания на должном уровне авторитета парламента — ситуации, требующие вмешательства конституционного правосудия.

Конституционный Суд также отмечает, что в современных условиях первоочередной задачей совершенствования законодательства является преодоление пробелов нормативного регулирования, исправление присутствующих в нем и вскрытых правоприменительной практикой дефектов неопределенности и несогласованности.

В связи с изложенным, при рассмотрении норм и положений Федерального закона «О гражданской обороне» на предмет наличия в нем конституционно-правовых коллизий или правовых дефектов обнаружены несколько на первый взгляд незначительных дефектов и несоответствий в тексте Федерального закона «О гражданской обороне». Однако, принимая во внимание позицию Конституционного Суда, рассмотренную выше, дефекты, наличествующие в таком важном законодательном акте, как Федеральный закон «О гражданской обороне», представляются недопустимыми и должны быть исправлены.

В первую очередь, необходимо отметить, что в норме, установленной пунктом 1 статьи 3 Федерального закона «О гражданской обороне», определяющей основы правового регулирования ГО, отсутствует упоминание о Конституции Российской Федерации. Справедливости ради, необходимо отметить, что статья 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и террито-

рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» также в своем тексте не упоминает об Основном законе Российской Федерации, что вызывает некоторое недоумение.

Характерно, что в текст пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О гражданской обороне» с даты его принятия и по настоящее время, в части установления правовых основ ГО на федеральном уровне, изменений не вносилось. В связи с этим можно предположить, что законодатель изначально не внес упоминания об Основном законе Российской Федерации в текст рассматриваемой статьи Федерального закона «О гражданской обороне» в связи с тем, что в соответствии с пунктом 3 статьи 4 ведение ГО на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, что предусматривает введение законодательно установленных ограничений прямого действия Конституции Российской Федерации на соответствующих территориях. Однако статья 2 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» устанавливает, что правовая основа режима военного положения, в первую очередь, базируется на нормах и положениях Конституции Российской Федерации.

Следовательно, такой пробел в норме рассматриваемого Федерального закона, с конституционно-правовой точки зрения, представляется существенным правовым пробелом.

Во-вторых, преамбула Федерального закона «О гражданской обороне» устанавливает, что он определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области ГО. Помимо перечисленных в преамбуле Федерального закона субъектов правоотношений статья 10 Федерального закона «О гражданской обороне» также определяет права и обязанности граждан Российской Федерации в области ГО.

Таким образом, Федеральный закон «О гражданской обороне» регулирует отношения практически между всеми субъектами правоотношений, т.е. носит системный характер.

В связи с изложенным, в первую очередь необходимо определиться с вопросом, в чьем же ведении находится ГО—Российской Федерации или является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации?

В рассматриваемом вопросе существует некоторая неопределенность, что отмечалось и другими авторами [7]. Действительно, согласно конституционным положениями, если решаются вопросы обороны, то это относится исключительно к ведению Российской Федерации, а если осуществляются меры

по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, то ликвидация их последствий относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Представляется целесообразным рассмотреть этот вопрос более конкретно.

Так, статья 4 Федерального закона «О гражданской обороне», устанавливающая принципы организации и ведения ГО, в пункте 1 конкретизирует, что организация и ведение ГО являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства.

Таким образом, рассматриваемый принцип организации и ведения ГО однозначно относит рассматриваемые отношения к «обороне и безопасности», что согласно статье 71 Конституции Российской Федерации относится к предмету ведения Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливается, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются только федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Таким образом, наличие региональной нормативной правовой базы, а также правовой базы органов местного самоуправления по вопросам ведения Российской Федерации не предусматривается.

Однако Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 171-ФЗ в пункт 1 статьи 3 Федерального закона «О гражданской обороне» внесены изменения, согласно которым в систему правового регулирования в области ГО включены также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления.

Также необходимо учитывать, что в результате внесения Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» нормы, связанной с привлечением сил и средств ГО к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее—ЧС) федерального и регионального характера (крупномасштабных ЧС), регулирующее действие Федерального закона «О гражданской обороне» подпадает под требования статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с изложенным, есть основания считать, что нормы Федерального закона «О гражданской обороне» регулируют отношения, связанные в том числе и с вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Показательно, что пункт «а» статьи 61 Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. (Женева, 08.06.1977 г.) определяет, что ГО призвана выполнять гуманитарные задачи, направленные на то, чтобы защитить гражданское население от опасностей и помочь ему устранить непосредственные последствия военных действий или бедствий, а также создать условия, необходимые для его выживания.

Таким образом, международным сообществом также признан двойственный статус ГО, определяемый характером возложенных на нее задач. Следовательно, представляется целесообразным учесть двойственный статус ГО в системе правового регулирования связанных с ней вопросов.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного, есть основания считать, что норма, установленная пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «О гражданской обороне» противоречит положениям Конституции Российской Федерации, т.е. налицо конституционно-правовая коллизия.

Для исправления выявленного правового дефекта целесообразно распространить принцип организации и ведения ГО, установленный пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «О гражданской обороне» не только на государство, но и на население и таким образом законодательно закрепить двойственный статус ГО в системе правового регулирования связанных с ней вопросов.

В-третьих, нормы статьи 8 Федерального закона «О гражданской обороне» устанавливают полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области ГО. В соответствии с этим, хотелось бы отметить, что в связи с расширением области регулирования, осуществляемого Федеральным законом «О гражданской обороне» на отношения, связанные с организацией и проведением мероприятий по предотвращению и ликвидации ЧС федерального и регионального характера (крупномасштабных ЧС), представляется целесообразным распространить полномочия в области ГО также и на законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в части принятия ими в соответствии с федеральным законодательством собственных законодательных актов.

В качестве примера можно привести нормы статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», распространяющие полномочия в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. не только на органы их исполнительной власти, но и на законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В заключение следует отметить, что деятельность в области совершенствования законодательства в сфере ГО должна учитывать не только вопросы, связанные с конкретными проблемами ГО, но и соответствии рассматриваемого законодательства нормам Конституции Российской Федерации и других федеральных законов. Это позволит не только Федеральному закону «О гражданской обороне», но и всей системе нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений, органически войти в систему правового регулирования.

Литература

1. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. по-соб. / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Фед. М.: Юринформцентр: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 2001. 393 с.

2. Правовые акты: оценка последствий: науч.-практ. пособ. / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011. С. 188-189.

3. Винавер А. Законодательная техника // Право и жизнь. 1926. Кн. 2-3. С. 6.

4. АптЛ.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал российского права.2008.№ 2. С. 18-25.

5. Ивакина Н. Русский язык российского права // Российская юстиция. 2000. № 7. С. 27-28.

6. Киричкова Л.И., Прохоров П.В. Обзор юридико-технического оформления федеральных законов // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 251-252.

7. КостровА.В. История семантико-правовой трансформации понятия «гражданская оборона» // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2016. № 1. С. 3-19.

Сведения об авторах

Савченков Сергей Николаевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-код — 7589-7998.

Information about authors

Savchenko Sergey N.: Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and high technology), Senior Researcher.

121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-SCIENTIFIC — 7589-7998.

СПРАВОЧНОЕ ПОСОБИЕ по организации выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и проведению аварийно-спасательных работ силами и средствами органов

государственной власти, органов местного самоуправления в мирное и военное время

Разработки ФГБУ ВНИИ ГОЧС ( ФЦ) /81

Справочное пособие по организации выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и проведению аварийно-спасательных работ силами и средствами органов государственной власти, органов местного самоуправления в мирное и военное время / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016. 528 с.

ISBN 978-5-93970-161-7

Справочное пособие содержит макеты планов гражданской обороны и защиты населения, а также рекомендации и примеры расчетов возможных обста-новок на радиационно опасных, химически опасных, пожаро-взрывоопасных объектах и гидротехнических сооружениях.

Книга предназначена для руководителей гражданской обороны всех уровней, специалистов, научных работников, деятельность которых связана с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Также пособие может быть использована в учебном процессе.