Правовое регулирование предпринимательской деятельности иностранных банков в России и за рубежом

С. В. Тимофеев

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННЫХ БАНКОВ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Международные банковские операции занимают в настоящее время значительное место в деятельности большинства кредитных организаций.

Развитие предпринимательской деятельности иностранных банков в современных условиях характеризуется быстрыми темпами проникновения иностранных банков на финансовые рынке различных государств. Эти тенденции определили специфические особенности конкуренции в международной банковской деятельности, структуры рынков, на которых эта деятельность осуществляется, обусловили изменения в спектре банковских услуг, а также повлияли на организационные формы проведения международных банковских операций.

В 1975 г. был создан специальный орган международного сотрудничества государств в области банковского регулирования - Базельский комитет1 по банковскому надзору, который в настоящее время включает представителей центральных банков Бельгии, Великобритании, Германии, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Франции, Швейцарии, Швеции и Японии2.

Создание Комитета стало фактическим откликом на общие проблемы международных межбанковских отношений и всей международной финансовой системы.

В 60-е гг. ХХ века многие крупные банки стали активно выходить на международный банковский рынок путем привлечения финансовых средств и выдачи огромных кредитов, которые не были обеспечены резервами. В результате во второй половине 60-х - первой половине 70-х гг. XX века прошла волна банкротств крупных банков3. В этот период одной из проблем международной банковской системы являлась проблема устойчивости банковской системы, ликвидности банковских активов, достаточности резервов.

Базельский комитет стал инструментом системы многостороннего регулирования банковского дела. Основной формой его деятельности является издание документов о сотрудничестве в банковской сфере в виде стандартов, которые иначе называются конкордатами. Не обладая прямой юридической силой, они, тем не менее, имеют юридическую значимость, выражающуюся в способности генерировать правовые нормы, затрагивать частные и публичные операции и влиять на процесс принятия решения компетентными органами банковского надзора. Кроме того, государства, юридически не обязанные следовать положениям документов Базельского комитета, стараются как можно полнее и шире использовать их при создании своего внутригосударственного правового регулирования банковской деятельности. Стремление государств инкорпорировать выработанные Базельским комитетом принципы в свое внутреннее право придает документам комитета элемент юридической обязательности4.

Основными подобными актами, имеющими существенное значение для настоящей работы, являются Конкордат 1975 г. «Доклад по надзору за иностранными учреждениями банков» и его обновленная редакция - Конкордат 1983 г. «Принципы по надзору за иностранными банковскими учреждениями».

Этот документ изложил принципы разграничения полномочий органов банковского надзора государств-участников в отношении регулирования деятельности банков, функционирующих на территории нескольких государств, посредством создания филиалов, дочерних банков и совместных банков.

К целям правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных банков Базельский комитет относит:

- защиту интересов вкладчиков и прочих потребителей банковских услуг;

- укрепление позиций отдельных кредитных институтов;

- повышение степени надежности международной банковской системы и доверия к ней со стороны потребителей банковских услуг;

- устранение барьеров и ограничений в сфере конкуренции в области международного финансового рынка с целью повышения эффективности ее функционирования.

В той или иной мере указанные цели нашли свое отражение в документах по надзору за деятельностью иностранных банков Европейского союза, Германии, Великобритании и России.

Приоритетной целью системы банковского регулирования Европейского союза является защита потребителей банковских услуг и устранение препятствий на пути конкуренции между отдельными кредитными институтами разной национальной принадлежности, действующими на экономическом пространстве Союза. К целям системы регулирования принадлежат также создание благоприятного впечатления о надежности финансовой системы ЕС и укрепление ее стабильности.

Банковские директивы ЕС устанавливают основополагающие принципы взаимоотношений между членами Союза: свободное движение капитала, услуг и граждан. Усилия по гармонизации системы регулирования банковской деятельности (в том числе и международной) обеспечивают возможность банковскому институту, зарегистрировавшему свою дочернюю структуру на территории одной из стран - членов ЕС, свободно осуществлять операции на всем пространстве ЕС. При этом основная часть функций надзора за международными операциями таких банков относится к компетенции органов страны регистрации.

В Германии действует Закон о кредитной сфере, § 6 которого определяет следующие цели государственного регулирования банковской деятельности:

- обеспечение сохранности доверяемых отдельным банкам средств;

- обеспечение эффективного функционирования банковской системы в целом и осуществления отдельных банковских операций;

- предупреждение возможных негативных влияний на экономическую систему в целом.

Закон устанавливает также, что регулирование банковской деятельности осуществляется исключительно в интересах государства, которое не несет никакой ответственности за убытки отдельных потребителей банковских услуг. Тем не менее, потребители получают косвенные гарантии за счет повышения общей надежности и эффективности работы банковской системы, а также за счет косвенных рычагов государственного регулирования, например, системы страховании вкладов физических лиц.

Основной целью органов правового регулирования предпринимательской деятельности банков в Великобритании (в том числе и иностранных) является защита позиций потребителей банковских услуг и отдельных банковских институтов, посредством чего достигается общая стабильность финансовой системы.

Обеспечение равных условий для конкуренции между отдельными банками не относится к числу приоритетных задач банковского регулирования Великобритании. Напротив, в Соединенном Королевстве существует принцип индивидуализированного подхода к допуску иностранных банков на финансовый рынок, и определение нормативов их деятельности создает значительные различия в конкурентной позиции разных банков, как британских, так и иностранных.

Основными целями банковского регулирования России, где согласно ст. 2 Федерального закона РФ от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»5 (далее - ФЗ о банках) к субъектам банковской деятельности относятся, кроме Банка России и отечественных кредитных организаций, филиалы и представительства иностранных банков, являются:

- развитие и укрепление банковской системы РФ (ст. 3 ФЗ о Банке России6);

- поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов (ст. 56 ФЗ о Банке России).

Вопросы обеспечения равных условий конкуренции в Законе не отражены.

Таким образом, правовое регулирование банковской деятельности в указанных выше государствах и союзах выделяет для себя различные приоритеты из числа упоминаемых в регулирующих документах целей.

Так, защита интересов потребителей банковских услуг является основной целью системы правового регулирования банковского сектора в Великобритании и России, в то время как в Германии большее внимание уделяется обеспечению эффективности функционирования финансовой системы в целом.

Особенностью правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных банков является их тесная взаимосвязь с институтами международного и регионального уровней регулирования международных банковских операций, а также необходимость сотрудничества между органами регулирования отдельных государств, обусловленные современными тенденциями развития международного банковского сектора. Подобные взаимосвязи облегчают процедуры надзора за деятельностью иностранных банков в различных государствах.

Как правило, в различных государствах системы правового регулирования предпринимательской деятельности банков имеют двухуровневую структуру органов регулирования. К системе правового регулирования банковской деятельности на

федеральном уровне, в том числе деятельности иностранных банков, относятся центральные банки, правительство, министерство финансов и другие государственные органы.

Свое влияние на систему регулирования банковской деятельности оказывают и различные профессиональные ассоциации, мнения которых в той или иной степени учитываются в разработке отдельных рычагов и методов регулирования.

Органами регулирования банковского сектора в Германии являются Центральный банк (Немецкий Федеральный банк - Бундесбанк) и Департамент кредитного надзора. Бундесбанк осуществляет текущие функции регулирования и контроля, в основном через сеть своих региональных отделений. К числу выполняемых Банком функций относятся: сбор обязательной отчетности и предварительных уведомлений со стороны коммерческих банков и контроль за правильностью и своевременностью ее предоставления, анализ нормативов экономической деятельности банков и выработка необходимых рекомендаций, предоставление текущей информации по вопросам банковского сектора и банковского регулирования Департаменту кредитного надзора, представительство интересов Департамента на местах.

Наличие и ведущая роль Департамента в системе государственного регулирования банковской деятельности определяется приоритетными целями регулирования эффективности финансового механизма в целом. Департамент кредитного надзора напрямую подчиняется Министерству финансов Германии и отвечает за разработку и внедрение системы регулирования в целом, координацию деятельности в сфере банковского регулирования между прочими государственными органами, международное сотрудничество в данной области, лицензирование банковских институтов и контроль за исполнением норм финансового законодательства.

Большая часть стратегических и весь спектр текущих вопросов регулирования и контроля банковской деятельности в Великобритании относятся к компетенции Банка Англии, который ежегодно публично отчитывается о мерах государственного регулирования банковских операций и предоставляет доклад Министру финансов (Казначею) Соединенного Королевства.

Проведение монетарной политики, то есть определения, главным образом, уровня процентных ставок, обеспечивающих достижение инфляционной цели, возложено на Банк Англии и Казначейство (Банк Англии, в отличие от других банков, не

может действовать независимо от Правительства). Принятый в 1946 году Акт Банка Англии дает Казначейству право выпускать указания Банку Англии и, хотя Казначейство никогда это право не использовало, отношения между ними таковы, что финальное решение по поводу процентных ставок принимает Министр финансов.

Регулирование деятельности зарегистрированных на территории России кредитных институтов осуществляется Центральным банком РФ через образованный в составе его подразделений Департамент банковского надзора, а также сеть региональных главных управлений ЦБ РФ. Банк принимает на себя как стратегические, координационные, аналитические функции, так и процедуры текущего надзора и контроля за исполнением норм банковского законодательства. Согласно ст.4 ФЗ о Банке России к числу функций ЦБ РФ относятся:

- принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций (в том числе с иностранными инвестициями), выдача кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций, приостановка их действия и их отзыв;

- осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

- установление правил отчетности для банковской системы, в том числе обязательные нормативы для кредитных организаций и банковских групп.

Органы регулирования страны регистрации головного банка должны предусматривать нормы, обеспечивающие регулярный обмен данными между головным банком и его зарубежными подразделениями, а также между головным банком и органами надзора с целью эффективного регулирования банковской группы в целом. При регистрации зарубежных структур банка органы регулирования страны его происхождения должны информировать органы страны регистрации о любых обстоятельствах, препятствующих регистрации и дальнейшей их деятельности (например, проблемная ситуация в головном банке).

В банковском законодательстве Германии, Великобритании и России с той или иной степенью детализации закреплены положения о взаимном сотрудничестве органов государственного регулирования в процессе надзора за деятельностью банков с участием иностранного капитала.

Банк Англии обладает значительной степенью самостоятельности в определении необходимости передачи данных, а также круга передаваемой информации в каждом конкретном случае

(что определяется тем фактом, что в прецедентном праве Великобритании отсутствует четкое, зафиксированное в каком-либо нормативном акте определение понятия банковской тайны).

По сравнению с Великобританией, Бундесбанк ориентируется на универсальные нормы банковского законодательства и положения Директив ЕС.

Вопросы международного обмена информацией в процессе банковского надзора в нормативных актах Российской Федерации отражены по большей мере декларативно.

Субъектами правового регулирования банковской деятельности являются кредитные организации (кредитные институты), понятие которых зафиксировано в нормативных актах практически всех зарубежных стран. При определении критериев, которым должна соответствовать создаваемая финансовая структура для получения статуса кредитной организации, различные страны ориентируются на рекомендации международных организаций в сфере банковской деятельности.

Органы банковского надзора государства, на рынке которого иностранные банки имеют намерение развивать бизнес, могут принять решение о недопуске иностранных банков на внутренний рынок в случаях отсутствия необходимого контроля в стране принадлежности иностранного банка или недостаточности такого контроля. Вновь создаваемые зарубежные банковские структуры могут стать субъектами более жестких требований со стороны органов банковского надзора принимающей страны.

Банки с участием иностранного капитала действуют в рамках национального режима. В частности, Банк Англии может устанавливать повышенные требования и нормативы деятельности банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков в соответствии с принципами паритета, уровнем банковского регулирования в стране их происхождения, степенью риска страны происхождения или исходя из целей защиты национального банковского капитала.

Согласно ФЗ «О банках и банковской деятельности» декларируется принцип национального режима деятельности банков с привлечением иностранного капитала.

В соответствии со ст.1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» иностранным банком считается банк, признаваемый таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован.

Документы Базельского комитета содержат общие принципы допуска иностранных банков на национальные финансовые рын-

ки. Согласно содержащимся в них рекомендациям, регистрация банков с иностранным участием и филиалов зарубежных банков может осуществляться только при согласии органов надзора страны происхождения. При наличии у них возражений, а также при недостаточности мер банковского надзора за зарубежными подразделениями банков в стране происхождения возможен недопуск иностранных банков на рынок принимающей страны или ужесточение условий их деятельности. Регистрация кредитных институтов с иностранным участием должна осуществляться после установления для них эффективного режима бухгалтерской отчетности и внешнего аудита.

Согласно положениям Первой и Второй Банковских Директив Европейского союза к институтам, желающим получить разрешение на осуществление банковских операций на территории Союза, предъявляются требования относительно размера собственных средств, квалификации руководителей, предоставления бизнес-плана, сведений о всех участниках банка, чья доля составляет более 10 % уставного капитала.

Для дочерних банков, происходящих из стран, не принадлежащих к ЕС, действует режим регистрации той страны Союза, в которой они создаются. В данных странах к банкам не должны применяться дискриминационные (по сравнению с национальными банками) регулирующие меры.

Однако в подобной ситуации допуск иностранного банковского капитала из стран, не принадлежащих к ЕС, находится в прямой зависимости от состояния двусторонних отношений по вопросам банковской деятельности и регулируется положениями национального законодательства.

В Германии регистрация банков с участием иностранного капитала осуществляется Департаментом кредитного надзора.

Правила допуска иностранных банков на рынок Великобритании отличает значительная степень индивидуализации в рассмотрении заявок на регистрацию, а также большая свобода толкования отдельных положений Банком Англии. Желающие получить лицензию на осуществление банковских операций кредитные институты должны отвечать требованиям о надежной репутации и квалификации управляющих лиц, о соответствии организации банка масштабу ведения дел; об уставном капитале и совершении банковской деятельности на профессиональной и регулярной основе с надлежащей осторожностью.

Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации до недавнего времени устанавливали повышенные требования

к допускаемым на российский рынок иностранным банкам и их филиалам, а также значительные ограничения в их деятельности. Это касалось, в первую очередь, повышенного минимального размера уставного фонда вновь создаваемого банка с участием иностранного капитала, ограничения деятельности банков с иностранным участием операциями с нерезидентами, установления квоты участия иностранного банковского капитала.

В настоящее время большинство ограничений на иностранные инвестиции в банковской сфере сняты, за исключением права открывать филиалы иностранных банков на территории РФ7. Кроме того, Приказом ЦБ РФ № 02-1958 установлены требования к кредитным организациям, увеличивающим уставный капитал за счет средств нерезидентов, а также к вновь создаваемым кредитным организациям с иностранными инвестициями.

Деятельность филиалов иностранных банков регулируется в основном органами страны регистрации, так как головная иностранная кредитная организация наделяет филиал частью собственных средств и несет ответственность по его обязательствам.

Уполномоченные органы государства, в котором будет протекать деятельность филиала иностранного банка, производят регистрацию филиала, а также осуществляют дополнительный текущий контроль за соблюдением отдельных нормативов (например, показателей ликвидности, ограничений на объем кредитных операций, в зависимости от целей национальной системы банковского надзора и состояния банковского регулирования в стране происхождения банка, который открывает зарубежный филиал). Процесс регулирования в данном случае осуществляется в тесном сотрудничестве с органами банковского надзора страны происхождения головной структуры.

В России в отношении представительств иностранных банков действует Приказ ЦБ РФ № 02-4379, согласно которому представительство создается иностранной кредитной организацией в целях изучения экономической ситуации и положения в банковском секторе России, для оказания консультационных услуг своим клиентам, поддержания и расширения контактов с российскими кредитными организациями, развития международного сотрудничества. Представительство не является юридическим лицом, не имеет права заниматься коммерческой деятельностью и выступает от имени и по поручению представляемой им кредитной организации, название которой указано в разрешении на открытие представительства. Представительство

не является хозяйствующим субъектом и не получает прибыли от своей деятельности. Расходы представительства финансируются иностранной кредитной организацией.

Характеризуя в целом правовое регулирование предпринимательской деятельности иностранных банков, нельзя не упомянуть о международном принципе честного и добросовестного осуществления банковской деятельности, включающего в себя рекомендации и директивы, обеспечивающие доверие к финансовой системе и повышение ее стабильности, а также служащие вспомогательным средством для реализации различных нормативов.

Основные принципы банковской этики изложены в принятых Базельским комитетом в 1989 г. «Разъяснениях относительно проблемы отмывания денег», согласно которым банки, осуществляющие международные операции, должны:

a) прилагать усилия к выяснению истинных характеристик своих клиентов;

b) осуществлять свои операции в соответствии с принципами деловой этики и строгим соблюдением норм банковского законодательства;

c) обеспечивать сотрудничество с органами банковского надзора по проблемам отмывания незаконных финансовых средств (с учетом необходимости сохранения банковской тайны);

ё) избегать сотрудничества с клиентами, намеренно предоставляющими неполную или неверную информацию в процессе отношений с банком.

На уровне Директив Европейского союза основное внимание уделяется также качественным характеристикам руководства и акционеров банковских институтов, действующих на территории ЕС. Одна из задач национальных органов банковского надзора -следить за наличием достаточного опыта и репутацией лиц, определяющих политику деятельности конкретного банка.

Органы банковского надзора в Германии, Великобритании и России контролируют репутацию головных структур образуемых на их территориях банков с иностранным участием, опыт и квалификацию руководства и значительных акционеров, происхождение отдельных статей собственных средств банков, легальность осуществляемых ими операций.

Дополнением рассмотренных выше направлений правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных банков служит совместная работа органов банковского надзора по таким вопросам, как отмывание денег в процессе осуществления

операций на международном уровне, уменьшение вероятности финансовых махинаций и снижение рисков при использовании систем компьютерного обеспечения международных банковских операций.

Для предотвращения финансовых махинаций на мировом уровне представителями органов банковского надзора стран, подписавших Базельское соглашение, а также Австралии и Австрии, экспертами по вопросам международной деятельности банков из данных стран в 1990 г. была образована Группа по предотвращению финансовых махинаций и отмывания денег (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF). Эта группа занимается составлением аналитических отчетов по проблемам предмета своей деятельности и разработкой рекомендательных нормативов, которые отражаются в государственных законодательствах. Рекомендации затрагивают вопросы кооперации между сотрудниками национальных органов банковского надзора и координации мероприятий по идентификации участников кредитных институтов.

Так, в рамках Базельского соглашения 1989 г. были разработаны рекомендации о предотвращении рисков при использовании компьютерных и телекоммуникационных систем в банковской деятельности, согласно которым в задачи национальных органов банковского надзора должно включаться обеспечение необходимых механизмов распознавания и предотвращения подобных рисков.

Участие органов банковского регулирования Российской Федерации в международном сотрудничестве по данным вопросам в основном протекает по линии двусторонних договоров. Законодательное обеспечение в данной области в основном ограничивается принципиальными аспектами и характеризуется отсутствием механизма практического воплощения правовых норм.

Таким образом, современные тенденции развития международного банковского сектора обусловливают повышение его роли для мировой экономической системы в целом, а также для банковских рынков различных иностранных государств. Рост взаимопроникновения и взаимовлияния финансовых систем отдельных стран положительно влияет на эффективность их функционирования и одновременно усиливает вероятность и масштабы последствий международных финансовых кризисов.

Ключевая роль мировой банковской системы и связанные с ее развитием международные риски в финансовой сфере вызы-

вают необходимость качественного совершенствования системы правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных банков.

Современная система правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных банков в РФ, имеющая приоритетной целью защиту национальных банковских институтов, ориентируется, тем не менее, в основном на прямые административные рычаги регулирования (например, квота участия иностранного банковского капитала в финансовом секторе РФ). Такая ситуация, хотя и позволяет избежать вытеснения национальных кредитных институтов иностранными на переходном периоде развития финансового рынка, не дает возможностей использования преимуществ участия иностранного банковского капитала в экономике РФ.

Совершенствование системы правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных банков на финансовом рынке РФ позволит использовать их потенциал для развития экономики в целом и банковского сектора в частности, обеспечит дополнительное развитие сферы иностранных инвестиций в России, облегчит доступ российских банков на международные финансовые рынки.

Примечания

1 Название связано с местом проведения первого заседания комитета в г. Базеле.

2 Г. А. Тосунян, А.Ю. Викулин. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». - М.: 2001. С. 37

3 В.М. Шумилов. Международное финансовое право: понятие, предмет, система // Внешнеторговое право. № 2. 2005. С. 6

4 Н.Ю. Ерпылева. Некоторые вопросы теории и практики международного банковского права // Адвокат. № 8. 2000. С. 12

5 Федеральный закон РФ от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ, 05.02.1996, № 6, ст. 492

6 Федеральный закон РФ от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ, 15.07.2002, № 28, ст. 2790

7 П. 46 Заявления Правительства РФ № 983п-П13, ЦБ РФ № 01-01/1617 от 05.04.2005 «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» // Вестник Банка России. № 19. 13.04.2005

8 Приказ ЦБ РФ от 23.04.1997 № 02-195 «О введении в действия Положения об особенностях регистрации кредитных организаций с

иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов» // Вестник Банка России. № 25. 30.04.1997 9 Приказ ЦБ РФ от 07.10.1997, № 02-437 «О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций» // Вестник Банка России. № 76. 20.11.1997.