Финансовое обеспечение региона: особенности и проблемы (на примере Магаданской области)

Брачун Т.А., Широкова Е.А., Ковальчук С.Г.

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕГИОНА: ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

Аннотация. Статья посвящена анализу механизма финансового обеспечения Магаданской области и разработке предложений, направленных на совершенствование процесса его формирования, в числе которых компенсация бюджету Магаданской области выпадающих доходов по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ): 1) в результате предоставления льготы участникам особой экономической зоны в Магаданской области; 2) от предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов путем выделения финансовой помощи в виде иных межбюджетных трансфертов. При выполнении предложенных изменений, уменьшение суммы выпадающих доходов по НДПИ составит в среднем 1 020 млн руб. в год. С точки зрения экономического развития северных территорий, следует учитывать неизбежность дополнительных затрат, а, следовательно, необходимость признания Севера в качестве особого объекта государственного регулирования.

Ключевые слова. Магаданская область, межбюджетные отношения, региональные финансы, внутренний государственный долг, уровень развития экономики.

Brachun T.A., Shirokova E.S., Kovalchuk S.G.

FINANCIAL SUPPORT OF THE REGION: FEATURES AND PROBLEMS

Abstract. The article analyzes the mechanism of financial provision of the Magadan region and development of proposals aimed to improving the process of its formation in the region, including compensation to the budget of the Magadan region lost income for the tax on mineral extraction (MET): 1) as a result of providing benefits to participants of the special economic zones in the Magadan region; 2) from providing tax benefits to participants in regional investment projects by providing financial assistance in the form of other inter-budget transfers. If the proposed changes are implemented, the decrease in the amount of lost income under the met will amount to an average of 1,020 million rubles per year. From the point of view of economic development of the Northern territories, it is necessary to take into account the inevitability of additional costs, and, consequently, the need to recognize the North as a special object of state regulation.

Keywords. Magadan region, inter-budget transfers, regional finance, domestic public debt, level of economic development.

ГРНТИ 06.73.65

© Брачун Т. А., Широкова Е.А., Ковальчук С.Г., 2019

Татьяна Анатольевна Брачун - доктор философских наук, доцент, профессор кафедры экономики СевероВосточного государственного университета (г. Магадан).

Елена Александровна Широкова - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики СевероВосточного государственного университета (г. Магадан).

Светлана Геннадьевна Ковальчук - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики СевероВосточного государственного университета (г. Магадан).

Контактные данные для связи с авторами (Ковальчук С.Г.): 685000, г. Магадан, ул. Портовая, 13 (Russia, Magadan, Portovaya str., 13). Тел.: +7 914 855-24-00. Е-mail: sgkovalchuk@yandex.ru. Статья поступила в редакцию 21.10.2019.

Введение

Неравномерность финансового обеспечения субъектов Российской Федерации предопределяет роль каждого региона, и, в частности, Дальнего Востока, в развитии экономики страны. По наличию ресурсов минерального сырья Магаданская область находится в десятке крупнейших регионов страны и является одной из крупнейших золотоносных территорий не только в стране, но и в мире. Регион занимает первое место в России по объему разведанных запасов золота и пятое место по уровню его добычи [2, с. 143].

Чтобы приблизиться к решению проблем, возникающих в процессе повышения эффективности региональной экономической политики в условиях Севера, необходимо разработать и научно обосновать предложения по совершенствованию экономического регулирования развития северных регионов России со стороны государства и методологии системного подхода к разработке долгосрочных прогнозов финансового обеспечения. При разработке предложений должны быть учтены изменяющиеся требования региональных рынков, а также установившиеся взаимосвязи региональных и федеральных хозяйственных структур в общем рыночном пространстве.

Анализ функционирования и развития реального сектора, а также анализ бюджетных ресурсов Магаданской области позволил выявить основные проблемы финансового обеспечения Магаданской области: (1) недополучение налоговых поступлений в бюджет региона; (2) недофинансирование по национальным проектам; (3) ежегодное увеличение государственного долга.

Перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета в ущерб консолидированному бюджету области

Областной бюджет за 2018 г. не исполнен в сумме 758 млн руб. (3,6% плана), что обусловлено, в основном, недопоступлением в 4-м квартале запланированных платежей по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц от крупнейших налогоплательщиков - недропользователей за счет снижения финансовых результатов в предыдущих отчетных периодах. Негативно повлияло недопоступление налога на добычу полезных ископаемых за счет превышения фактических потерь над запланированными от предоставления льгот участнику регионального инвестиционного проекта (далее - РИП) и участникам ОЭЗ (с внесением изменений с 01.01.2018 г. в ст. 56 Бюджетного кодекса РФ в части зачисления налога, уплаченного участниками ОЭЗ, с коэффициентом 0,6) [3].

Низкий прирост налоговых и неналоговых доходов в 2018 г. вызван, в основном, снижением по налогу на прибыль организаций и налогу на добычу полезных ископаемых, обусловленным влиянием следующих факторов:

- недопоступлением в истекшем периоде 2018 г. налога на добычу полезных ископаемых и ежемесячных авансовых платежей по налогу на прибыль организаций от крупнейших налогоплательщиков -недропользователей, в связи с переплатой за предыдущие отчетные периоды и возвратом их налогоплательщикам на расчетные счета и зачетами в федеральный бюджет - в счет уплаты других налогов. Фактически такие возвраты за 2018 г. составили 385 млн руб. (в том числе: по налогу на прибыль -378 млн руб., по НДПИ - 7 млн руб.);

- в сумме 1 248 млн руб. - за счет снижения с начала 2018 г. норматива зачисления НДПИ в консолидированный бюджет региона, уплачиваемого участниками особой экономической зоны Магаданской области с применением коэффициента 0,6 (со 100% в 2017 г. до 60% в 2018 г.);

- в сумме 322 млн руб. от предоставления льготы по НДПИ АО «Полюс Магадан» (в виде применения нулевого коэффициента Ктд), зарегистрированному в качестве единственного участника РИП с 01.05.2018 г.;

- уменьшением объемов добычи серебра на 83,1 тонны и снижением цены реализации серебра -на 0,38 руб. (1%) за грамм.

Норматив отчислений налога на добычу прочих полезных ископаемых в бюджет субъекта Российской Федерации составляет 60%. Для зачисления платежей по налогу от организаций - участников ОЭЗ, применяющих коэффициент 0,6 к налоговой базе, используется также норматив 60% (в соответствии с окончанием действия с 2018 г. положений статьи 2 Федерального закона № 381-ФЗ) [5]. При прогнозе налога на добычу полезных ископаемых, ожидаемые потери в прогнозируемом периоде 2019-2021 гг. от выпадающих доходов областного бюджета Магаданской области, в

соответствии с решениями, принятыми на федеральном уровне, составят порядка 2,2 млрд рублей, в том числе [4]:

- за счет снижения с начала 2018 г. норматива зачисления НДПИ в консолидированный бюджет региона, уплачиваемого участниками ОЭЗ Магаданской области с применением коэффициента 0,6 (со 100% в 2017 г. до 60% в 2018 г.) регион будет терять ежегодно порядка 1,2 млрд рублей;

- от предоставления льготы по НДПИ (в виде применения коэффициента Ктд в 2019 г. - «нулевого», а в 2020 и 2021 г. - 0,2) АО «Полюс Магадан», зарегистрированному в качестве единственного участника РИП с 01.05.2018 г., потери консолидированного бюджета области составят в среднем 1,0 млрд руб. в год.

Работа над национальными проектами

Работа над этими проектами полностью перешла в стадию реализации. Сформированы и утверждены паспорта проектов, определены ключевые показатели и лица, ответственные за их исполнение, разработаны показатели для оценки эффективности деятельности руководителей регионов по достижению целей. На сегодняшний день национальные проекты - это решение привлечения финансов в регион.

Однако не все национальные цели являются статистически наблюдаемыми. Отсутствуют методики отслеживания их динамики. Покажем эти недостатки на примере финансирования регионального проекта по сокращению непригодного для проживания жилищного фонда с расселением. В Магаданской области не хватает финансирования на сокращение непригодного для проживания жилья. Из заявленного минимально необходимого количества 340 тыс. кв. м аварийного жилищного фонда к 31.12.2024 г. согласовано 8,66 тыс. кв. м, что указано в таблице 1.

Таблица 1

Показатели регионального проекта по сокращению непригодного для проживания жилищного фонда с расселением

Наименование показателя Тип показателя 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

При условии заявленного финансирования

Количество расселенного аварийного жилищного фонда, тыс. кв. м Основной 0,0 27 27 60 60 80 90

Приказ Минстроя России от 12.09.18 0,0 45 45 98 98 130 147

Количество граждан, расселенных из аварийного жилищного фонда, тыс. чел. Основной 0,0 0,6 0,6 1,3 1,3 1,7 1,8

При условии согласованного финансирования

Количество расселенного аварийного жилищного фонда, тыс. кв. м Основной 0,0 0,5 0,6 0,6 1,5 1,5 1,5

Приказ Минстроя России от 12.09.18 0,0 0,12 0,91 0,9 1,18 2,77 2,78

Количество граждан, расселенных из аварийного жилищного фонда, тыс. чел. Основной 0,0 0,01 0,05 0,05 0,07 0,16 0,15

Таким образом, анализируя основные показатели, мы видим, что в 2019 г. заявленные показатели в 54 раза ниже согласованных, в 2020 г. - в 45, в 2021 г. - в 100, в 2022 г. - в 40, в 2023 г. - в 53,33 и в 2024 г. - в 60 раз, что в целом существенно ниже минимально необходимых объемов финансирования.

Развитие системы управления государственным долгом Магаданской области

Управление долгом направлено на предотвращение просроченной задолженности по долговым обязательствам. В качестве основных факторов, определяющих характер и направления долговой политики региона на 2019-2021 годы, выделяются: недостаточная динамика роста собственных доходов с одновременным увеличением расходов областного бюджета в части выполнения социальных обязательств на фоне сохранения сложных экономических условий, а также нестабильность конъюнктуры рынка. Имеется дефицит бюджета и большой размер госдолга (14,3 млрд руб. по состоянию на 01.01.2019 г.); структура внутреннего государственного долга представлена в таблице 2.

Таблица 2

Объем внутреннего государственного долга Магаданской области на 01.01.2019 г., млн руб.

Наименование Госдолг на 01.01.2019 г. в соответствии с Законом о бюджете Фактическая структура госдолга на 01.01.2019 г.

Кредиты, полученные от кредитных организаций 8 137 8 226

Бюджетный кредит, полученный из федерального бюджета для частичного покрытия дефицита бюджета Магаданской области 5 024 5 024

Размещение государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации 1 000 1 000

Итого 14 161 14 250

Объем внутреннего государственного долга Магаданской области на 01.01.2019 г. составил 14 250 млн руб., что выше верхнего предела, установленного Законом Магаданской области № 2338-ОЗ [1], на 89 млн руб. Отклонение обусловлено привлечением коммерческого кредита в сумме 89 млн руб. По областному бюджету объем государственного долга за 2018 г. увеличился на 950 млн руб. и составляет 14 250 млн руб., долговая нагрузка составила 71,1% от фактической суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений (20 044,2 млн руб.). Коммерческие кредиты и облигации Магаданской области составляют 64,7% от общего объема госдолга. Увеличение объема госдолга за 2018 г. обусловлено привлечением возобновляемой кредитной линии в сумме 950 млн руб.

Важно отметить, что в процессе достижения целей и решения задач долговой политики Магаданской области реализовывался комплекс мероприятий, которые сгруппированы по следующим основным направлениям региональной долговой политики:

1) объем государственного долга поддерживается на оптимальном уровне, при этом предполагается:

- направлять доходы, которые образуются на начало текущего финансового года, а также дополнительные доходы, поступившие сверх утвержденных годовых назначений в процессе исполнения областного бюджета, на сокращение дефицита областного бюджета для снижения объема государственного долга, сокращения остатков средств на едином счете областного бюджета (без учета безвозмездных поступлений, имеющих целевое назначение и подлежащих возврату в доход федерального бюджета);

- реализовывать мероприятия, направленные на оздоровление государственных финансов Магаданской области, программы оптимизации расходов и увеличения доходов;

2) в рамках минимизации стоимости обслуживания государственного долга предполагается:

- использовать федеральные бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ;

- привлекать временно свободные средства государственных бюджетных и автономных учреждений региона для того, чтобы сократить сроки использования кредитов, полученных от кредитных организаций;

- получать кредиты в форме возобновляемых кредитных линий с учетом рыночной конъюнктуры, что, в случае дефицита бюджетных средств, позволит в кратчайшие сроки привлекать и погашать кредитные ресурсы, а также экономить бюджетные средства на обслуживании государственного долга;

- проводить работу по организации выпуска облигационного займа Магаданской области (несмотря на сниженную доходность размещаемых субфедеральных облигаций в 2017 г. по сравнению с процентными ставками банковских кредитов), учитывая преимущества данного инструмента заимствования (возможность гибкого управления госдолгом при размещении, конкурентный механизм ценообразования, связанный с установлением объемов и графиков платежей);

- незамедлительно реагировать на изменение условий финансовых рынков; использовать наиболее благоприятные формы заимствований; планировать расходы на обслуживание государственного долга

в период 2019-2021 гг. с учетом ожидаемого понижения ключевой ставки Банка России; привлекать кредиты от кредитных организаций в областной и местные бюджеты Магаданской области (в соответствии с условиями дополнительных соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов, заключенными с Министерством финансов РФ в 2017 году) по ставкам, не превышающим уровень ключевой ставки ЦБ РФ более, чем на 1%;

- оценивать платежеспособность эмитента необходимо в процессе взаимодействия с рейтинговыми агентствами по определению уровня кредитного рейтинга региона;

3) равномерное распределение платежей в рамках погашения и обслуживания государственного долга, при этом предполагается:

- оптимизировать структуру государственного долга путем увеличения доли среднесрочных и долгосрочных заимствований в общем объеме долговых обязательств для равномерного распределения долговой нагрузки на областной бюджет (исключение пиковых нагрузок) в соответствующем финансовом году, а также плановом периоде; привлекать рыночные долговые обязательства только на средне- и долгосрочные периоды, чтобы удлинить профиль государственного долга Магаданской области в рамках заимствований для реструктуризации имеющейся задолженности;

- обеспечить равномерное распределение платежей, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга, на основании выявления пиков платежей и анализа сроков погашения действующих долговых обязательств Магаданской области;

- использовать механизмы оперативного управления долговыми обязательствами Магаданской области (корректировать сроки привлечения заимствований, а также сокращать объем заимствований с учетом результатов исполнения областного бюджета);

- планировать графики погашения региональных долговых обязательств.

Реализация основных направлений долговой политики Магаданской области приведет к сохранению долговой устойчивости областного бюджета. Кроме того, будут выполнены условия дополнительных соглашений, предусматривающих реструктуризацию бюджетных кредитов, к соглашениям о предоставлении областному бюджету из федерального бюджета кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета, заключенных между Министерством финансов РФ и Правительством Магаданской области в 2016 г. и 2017 г.

Рекомендации по совершенствованию финансового обеспечения региона

Для совершенствования финансового обеспечения Магаданской области сформулируем следующие предложения:

1. Компенсация бюджету Магаданской области выпадающих доходов по НДПИ, в результате предоставления льготы участникам ОЭЗ в Магаданской области в соответствии с абзацем 4 подпункта 17 пункта 2 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации (применение коэффициента 0,6 к налоговой базе). Внести изменения в статьи 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации (установив зачисление по нормативу 100% в консолидированный бюджет Магаданской области НДПИ, поступающего от участников Особой экономической зоны Магаданской области, добывающих полезные ископаемые на территории региона и уплачивающих НДПИ с применением коэффициента 0,6 к налоговой базе). Либо, решить проблему путем компенсации бюджету Магаданской области указанных выпадающих доходов путем выделения финансовой помощи в виде иных межбюджетных трансфертов.

2. Компенсация бюджетам субъектов Российской Федерации выпадающих доходов от предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов. Внести изменения в подпункт 2 пункта 1 статьи 25.8 Налогового кодекса Российской Федерации, дополнив перечень целей, на которые не может быть направлен РИП, направлением по добыче полезных ископаемых, исключив углеводородное сырье и общераспространенные полезные ископаемые. Либо компенсировать выпадающие доходы от предоставления налоговых льгот участникам РИП путем выделения финансовой помощи в виде иных межбюджетных трансфертов, так как НДПИ является одним из основных доходов рассматриваемого в статье региона. Данное предложение поможет компенсировать потери, которые возникли из-за предоставления льготы по НДПИ (в виде применения коэффициента Ктд в 2019 г. - «нулевого», а в 2020 и 2021 гг. - 0,2) АО «Полюс Магадан», которое зарегистрировано в качестве единственного участника РИП с 01.05.2018 г.

Расчеты прогнозируемых поступлений налога на добычу прочих полезных ископаемых учитывают ставки налогообложения (в соответствии с главой 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» части второй Налогового кодекса Российской Федерации), ожидаемый объем добычи полезных ископаемых (золота, серебра и угля), прогнозируемый уровень цен их реализации (с учетом прогнозов министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области). Расчет эффективности предложения на период 2019-2022 гг. представлен в таблице 3.

Таблица 3

Расчет эффективности предложения на период 2019-2022 гг.

Показатели 2019 2020 2021 2022

Цена золота за грамм, руб. 2 722 2 792 2 900 2 900

Объемы добычи золота, кг 10 700 11 897 10 950 11 456

Налоговая ставка, % 6 6 6 6

Сумма НДПИ (с учетом внесения изменений в НК РФ), млн руб. 1 048,5 1 195,8 1 100,0 1 196,0

Ктд по льготе 0,0 0,0 0,2 0,2

Сумма НДПИ по льготе, млн руб. 0 0 220 239,2

Возможное уменьшение суммы выпадающих доходов в результате льгот, млн руб. 1 048,5 1 195,8 880 956,9

Таким образом, исходя из наших расчетов, при выполнении предложенных изменений, уменьшение суммы выпадающих доходов по налогу на добычу полезных ископаемых составит в среднем 1 020 млн руб. в год. В целом, можно резюмировать, что процесс экономического развития северных территорий требует дополнительных ассигнований со стороны государства, выделения Севера особым объектом государственного регулирования. При этом следует: усилить регулирующее воздействие государства во всех сферах жизнедеятельности северных регионов; акцентировать внимание на региональных условиях и возможностях в показателях национальных проектов; разработать соглашения о разделении ресурсных доходов между федеральным центром северными регионами.

ЛИТЕРАТУРА

1. Закон Магаданской области от 26 декабря 2017 года № 2238-ОЭ «О внесении изменений в Закон Магаданской области «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

2. Конкурентоспособность Магаданской области: социально-экономические аспекты: коллективная монография / под ред. С.Г. Ковальчук. Уфа: Аэтерна, 2016. 181 с.

3. Пояснительная записка к отчету «Об исполнении областного бюджета за 2018 год» / Минфин Магаданской области. Магадан, 01.02.2019.

4. Пояснительная записка к проекту закона Магаданской области «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» / Минфин Магаданской области. Магадан, 26.04.2019.

5. Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 381-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».