Начисление тарифов ЖКХ: вопросы правового регулирования

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2013. № 2

НАЧИСЛЕНИЕ ТАРИФОВ ЖКХ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

© Л. В. Стародубова

Стародубова Людмила Валерьевна

старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса филиал Самарской гуманитарной академии в г. Тольятти

Прелставлен анализ госуларственного жилищного налзора и муниципального жилищного контроля в сфере ЖКХ, их роли и места относительно начисления тарифов ЖКХ, полномочий органов и лолжност-ных лиц, осуществляющих такого рола налзор и контроль, проблем правового регулирования в области формирования тарифов ЖКХ.

Ключевые слова: госуларственный жилищный налзор, муниципальный жилищный контроль, ЖКХ, коммунальные услуги, тарифы, процесс тарифообразования, начисление тарифов.

Государство активно участвует во всех сферах общественной жизни, в этом отношении не является исключением жилищная сфера. Сфера жилищных отношений представляет собой комплексное явление социальной жизни, в которой находятся объекты жилищных прав, граждане, юридические лица, в том числе организации различных форм собственности, органы государственной власти и местного самоуправления.

В данной сфере регулируются вопросы управления, использования, эксплуатации жилищного фонда, строительства жилья, регистрации вещных прав на жилые помещения, контроля за сохранностью жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг населению, управления, защиты прав, применения мер юридической ответственности. В качестве организующего начала выступает управление данной сферой. Управление в его системном понимании характеризуется в качестве «элемента или функции организованных систем, обеспечивающих сохра-

нение их определенной структуры, поддержание режима деятельности и реализацию ее целей».

В управлении участвуют два субъекта: управляемый и управляющий. В качестве управляемой стороны выступают объекты жилищных правоотношений, граждане, юридические лица (жилищные, жилищно-строительные кооперативы, товарищества собственников жилья, строительные организации) и т. д. Управляющие субъекты в первую очередь представлены органами публичной власти, государственными и местными1.

При этом органы законодательной власти Российской Федерации и её субъектов, обеспечивают законодательные основы регулирования жилищной сферы. На органы судебной власти возложены функции по обеспечению юрисдикционной деятельности в данной сфере. Основным звеном, обеспечивающим функционирование жилищной сферы в системе органов государственной власти, являются государственные органы исполнительной власти. В ЖК РФ содержится значительное количество норм, которые определяют компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений2.

Контрольно-надзорная деятельность в жилищной сфере стоит на пороге нового развития. Расширяются полномочия региональных государственных жилищных инспекций. Новые полномочия по контролю за деятельностью управляющих организаций и пресечению нарушений предоставляются органам местного самоуправления. Именно поэтому вопросы, связанные с осуществлением систематического и целенаправленного государственного контроля (надзора) в сфере использования жилищного фонда, защиты прав граждан — собственников помещений в многоквартирных домах объективно должно рассматриваться в качестве приоритетных направлений деятельности государственных органов.

Эффективность организации жилищной сферы имеет принципиальное значение для преодоления многочисленных и трудноразрешимых вопросов, как в ближайшее время, так и для повышения качества жизни в отдаленной перспективе. Проблемы в жилищной сфере в настоящее время становятся одним из основных препятствий в нормальной социально-экономической жизни общества. Только решив их, можно добиться социальной стабильности в обществе и устойчивого роста в экономике.

По своей специфике жилищные проблемы актуальны для всех уровней власти в Российской Федерации: федеральной, региональной и муниципальной, что требует их совместной деятельности для их решения.

Для обеспечения благоприятной обстановки в жилищной сфере каждый из указанных уровней организации власти, помимо общих, имеет также и свои специфические задачи. Так, в соответствии с федеральным законодательством, задачи федеральной и региональной власти связаны преимущественно с осуществлением регулятивной и контрольной деятельности в области государственной политики в жилищной сфере, а органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную жилищную деятельность на своей территории.

1 Жилищное право / под ред. П. В. Крашенинникова. М. : Статут, 2012. С. 168.

2 Там же. С. 170.

Процесс тарифообразования в России представляет собой — множество формальных правил (федеральных законов, постановлений и других нормативных правовых актов), а также механизмов, которые обеспечивают их соблюдение применительно к процессу установления и корректировки тарифов.

М. Ю. Тихомиров дает четкое определение понятию тарифа. Он считает, что тарифы представляют собой систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за потребляемую электрическую, тепловую энергию, воду, газ, топливо и другие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, то есть деятельность, в рамках которой расчеты за поставляемую продукцию (услуги) осуществляются по тарифам (ценам), подлежащим государственному регулированию3.

Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным для ресурсоснабжающих организаций в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, а именно — федеральным законом.

Проводимые реформы в сферах поставки коммунальных ресурсов связаны с постоянным процессом изменений законодательства, регулирующего эти отношения. Принятые в той или иной сфере регулирования федеральные законы требуют внесения многочисленных изменений и дополнений в действующее на момент их принятия законодательство4.

Очевидно, что проведение существенных изменений в структуре отношений в таких сферах, как теплоснабжение, электроэнергетика, газоснабжение, оказывает непосредственное влияние на образование тарифов не только на указанные ресурсы и соответствующие виды услуг, но и существенным образом сказываются на ценах и тарифах, устанавливаемых для организаций коммунального комплекса. В связи с этим «нестыковки», нескоординированность в развитии законодательства сферы ЖКХ, отставание в принятии необходимых правовых актов в той или иной сфере приводит к крайне негативным последствиям5.

В постановлении Правительства РФ от 17.10.2010 г. № 1050 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 20112015 годы» совершенствование тарифного регулирования провозглашается одной из ключевых задач реформирования жилищно-коммунального комплекса6.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами оплаты

3 Юридический справочник по жилищным вопросам / под ред. М. Ю. Тихомирова. М. : Изд. Тихомирова М. Ю, 2011. С. 350.

4 Шишкина Е. Н. Обеспечение жителей муниципальных образований качественным жилищно-коммунальными услугами: проблемы правового регулирования и практики органов местного самоуправления // Общество и право. 2009. № 1. С. 106—107.

5 Астапова Т. Ю, Баранов В. А., Гущин В. В. Жилищное право Российской Федерации : учебник. М. : Норма, 2009. С. 352.

6 Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010—2020 годы», утв. Распоряжением Правительства РФ от 02.02.2010 г. № 102р // СПС «Консультант Плюс».

жилья и коммунальных услуг вправе устанавливать региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг.

За органами местного самоуправления закреплена обязанность устанавливать:

— нормативы потребления коммунальных услуг;

— цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах;

— цены и тарифы на коммунальные услуги.

Утвержденные основы ценообразования предусмотрели правила регулирования следующих цен и тарифов7:

— цены на жилье, включающие:

— цены на услуги по содержанию общего имущества жилого дома и техническому обслуживанию общих коммуникаций, цены на услуги по ремонту общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, цены за наем жилого помещения, находящегося в государственном и муниципальном жилищном фонде (далее — цены за наем жилья);

— тарифы на коммунальные услуги (в отношении тарифов, которые не регулируются в соответствии с Федеральными законами «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об электроэнергетике», «О газоснабжении в Российской Федерации» и «О естественных монополиях»).

Основы определили следующие принципы установления цен и тарифов:

а) баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, осуществляющих содержание и ремонт жилья и/или оказывающих коммунальные услуги (далее — организации), и потребителей;

б) доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав;

в) компенсация экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;

г) открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения;

д) раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении.

Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2004 г. № 89 были утверждены Основы ценообразования в сфере ЖКХ8, согласно которым оплата жилья включала в себя внесение платы:

а) за содержание жилья, которое состоит из: содержания общего имущества жилого дома, в том числе подвала, чердака, подъезда и крыши; технического обслуживания общих коммуникаций, технических устройств, в том чис-

7 Из выступления председателя комиссии Общественной палаты Самарской области по местному самоуправлению, строительству, ЖКХ В. И. Часовских на пленарном заседании Общественной палаты Самарской области 4 июля 2012 г. // Вестник Общественной палаты Самарской области. 2012. № 3-4. http://www.op63.ru (дата обращения: 24.09.2013).

8 Собрание законодательства РФ. 2004. № 8. Ст. 671.

ле лифтов и приборов учета, а также технических помещений жилого дома; содержания придомовой территории.

б) за ремонт жилья, включающий в себя текущий ремонт общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории, по перечню работ, связанных с текущим ремонтом общего имущества жилых домов и оплачиваемых за счет платы за ремонт жилья, согласно приложению;

в) за наем жилого помещения — для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам.

Новым видом расходов для жителей стала плата на потребление коммунальных услуг на общедомовые нужды9.

Возникают ситуации, когда управляющая организация выставляет счёт на оплату коммунальных услуг на общедомовые нужды, значительно превышающий плату за предоставленные коммунальные услуги в жилом помещении. Непросвещённому гражданину разобраться во всех формулах начисления платы за коммунальные услуги достаточно сложно, поэтому люди вынуждены искать защиты у государства.

Согласно определению Московского городского суда от 26.12.2011 г. № 4г/2-10114/11, суд пришел к выводу, что услуги по вывозу твердых бытовых отходов, а также лифт относятся к категории услуг и работ по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, вследствие чего их оплата относилась к оплате расходов на содержание и ремонт жилья, т. е. производилась в двойном размере. При этом взыскание платы за энергию, потребляемую в помещениях общего пользования, суд посчитал правомерным10.

Органы местного самоуправления с учетом состояния и конструктивных особенностей жилых домов, географических, природно-климатических, социально-экономических, градостроительных и других особенностей поселения вправе утверждать региональные и местные перечни услуг по содержанию жилья и работ по ремонту жилья.

А. И. Шехтер говорит о том что «оказание коммунальных услуг регулируется гражданским и жилищным законодательством. Размеры платы за содержание жилья, за ремонт жилья, определяются как произведение соответствующей цены на общую площадь жилого помещения»11.

Размер платы за коммунальные услуги определяется как произведение тарифов на соответствующие коммунальные услуги на объемы потребленных ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии и т. д.) по показаниям приборов учета или по нормативам потребления.

9 См.: Шишкина Е. Н. Обеспечение жителей муниципальных образований качественным жилищно-коммунальными услугами: проблемы правового регулирования и практики органов местного самоуправления // Общество и право. 2009. № 1. С. 104.

10 Определение Московского городского суда от 26.12.2011 г. № 4г/2-10114/11 // СПС «Консультант Плюс».

11 Шехтер А. И. Защита прав потребителей при оказании коммунальных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 12. С. 12—13.

Так, Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2005 г. № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных ус-луг»12 были утверждены федеральные стандарты:

— предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации устанавливаются их размеры по субъектам Российской Федерации;

— стоимости капитального ремонта жилищного фонда на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации, по субъектам Российской Федерации.

Стандарт предельной стоимости является величиной расчета размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, по расходам на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг с учетом федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 %.

Также в целях обеспечения бездотационного режима финансирования жилищно-коммунального хозяйства, перевода дотаций, предоставляемых организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги, в адресные субсидии населению установлен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилье и предоставляемые коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 100 процентов федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг13.

Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2004 г. № 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» определено завершение перехода к полному возмещению гражданами экономически обоснованной стоимости ЖКУ и перечислению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета в течение 2005 года.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления для осуществления указанных мер по социальной защите граждан ежегодно должны предусматривать в консолидированных бюджетах в необходимых объемах средства на эти цели с учетом финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета.

Следует учесть, что в силу правовой конструкции отношений участников поставки и потребления коммунального ресурса, вытекающей из Жилищного кодекса РФ и некоторых из федеральных законов, регулирующих снабжение разными видами коммунального ресурса, коммунальные услуги оказывают организации (управляющие компании, ТСЖ и другие кооперативы), избранные в качестве способа управления многоквартирного дома. Для граждан именно они являются исполнителями коммунальных услуг, предоставление которых

12 Собрание законодательства РФ. 2005. № 36. Ст. 3706.

13 Шалыгин Б. И. О компенсации расходов на плату жилого помещения, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки, предоставляемых отдельным категориям граждан // Жилищное право. 2010. № 5. С. 93—96.

должна регулироваться договором об управлении домом. По отношению к организациям коммунального комплекса и другим организациям, поставляющим ресурс (воду, энергию, газ) исполнители коммунальных услуг сами являются потребителями ресурса и услуги. Исключение составляет непосредственный способ управления домом, при котором ресурс поставляется от РСО непосредственно гражданам14.

По мнению, Д. П. Гордеева если бы саморегулируемые организации (СРО), в которые добровольно объединились управляющие организации, добились бы эффективности своего внутреннего (корпоративного) контроля, то количество нарушений законодательства в жилищной сфере уменьшилось и государство могло бы ослабить жилищный надзор и контроль и снизить давление на управляющие организации15.

Новые правила существенно изменили прежний порядок расчета платы за предоставление коммунальных услуг.

С 1 сентября 2012 г. в платежных документах, направляемых управляющими организациями, сумма, подлежащая оплате жителями, складывается из двух составляющих: плата за пользование коммунальными услугами, предоставленными непосредственно в жилом (нежилом) помещении и сумма за коммунальные услуги на общедомовые нужды.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»16 до 01 июля 2012 г. жителям многоквартирных домов необходимо было установить приборы учета расхода воды и электричества.

Для каждого вида коммунальных услуг на общедомовые нужды установлен отдельный порядок расчета. Оплата за соответствующую коммунальную услугу рассчитывается исходя из показаний общедомового прибора учета. Если общедомовой прибор учета не установлен, то определение размера платы за коммунальную услугу рассчитывается в соответствии с нормативом потребления, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, оплата коммунальных услуг на общедомовые нужды производится только в той части, которая приходится на жилое (нежило-е)помещение потребителя по отношению к общей площади всех жилых и нежилых помещений. В случае если все помещения в доме оборудованы индивидуальными приборами учета потребления коммунальных ресурсов, сумма, подлежащая оплате складывается исходя из разницы между показаниями общедомового и индивидуальных приборов учета17.

14 Голубев А. В. Обязательства собственников жилых помещений в многоквартирном доме по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги // Законодательство и экономика. 2009. № 2. С. 11—12.

15 Гордеев Д. П. Правовое совершенствование основ государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля // Журнал ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2012. № 9. С. 17.

16 Российская газета. 2009. 27 ноября.

17 Голубев А. В. Указ. соч. С. 14.

С сентября 2012 года в отношении недобросовестных потребителей были ужесточены меры ответственности. Управляющая организация может при наличии трехмесячной задолженности ограничить или отключить предоставление коммунальных услуг потребителю. Ранее, этот срок составлял шесть месяцев. В то же время, применение подобных мер возможно в отношении именно той услуги, по оплате которой есть задолженность18.

Организация государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе является одним из важнейших полномочий органов государственной власти. Так, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»19 введена новая ст. 17.1 в Закон № 210-ФЗ. Она устанавливает, что задачами государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений, связанных с неправомерностью и необоснованностью установления, изменения и применения тарифов и надбавок и несоблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса.

Так, например организация коммунального хозяйства была правомерно привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.8.1 КоАП РФ за нарушение ст. 3.1 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Постановления Правительства РФ от 30.12.2009 г. № 1140 «О стандартах раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии» в форме необеспечения на момент возбуждения административного дела возможности доступа неограниченного круга лиц к раскрываемой информации, последующее раскрытие информации на сайте организации не освобождает ее от ответственности20.

Государственный контроль (надзор) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе в части правомерности и обоснованности установления и изменения органами регулирования субъектов РФ предельных индексов, устанавливаемых по муниципальным образованиям, и тарифов на товары и услуги в коммунальном комплексе осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. 21 В свою очередь, государственный контроль (надзор) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе в части правомерности и обоснованности установления и изменения органами регулирования муниципальных образований надбавок к ценам (тарифам) и применения тарифов и надбавок (региональный государственный контроль (надзор) осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

18 Шехтер А. И. Указ. соч. С. 15.

19 Собрание законодательства РФ. 2011. № 30 (часть 1). Ст. 4590.

20 Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19.01.2012 г. по делу № А65-14744/2011 // СПС «Консультант Плюс».

21 Емельянова Е. В. Реформа в сфере управления многоквартирными домами // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2011. № 6. С. 8.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Астапова Т. Ю, Баранов В. А., Гущин В. В. Жилищное право Российской Федерации : учебник. — М. : Норма, 2009. — С. 352.

2. Голубев, А. В. Обязательства собственников жилых помещений в многоквартирном доме по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги // Законодательство и экономика. — 2009. — № 2. — С. 11—12.

3. Гордеев, Д. П. Правовое совершенствование основ государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля // Журнал ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. — 2012. — № 9. — С. 17.

4. Емельянова, Е. В. Реформа в сфере управления многоквартирными домами // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. — 2011. — № 6. — С. 8.

5. Жилищное право / под ред. П. В. Крашенниникова. — М. : Статут, 2012. — С. 168.

6. Шалыгин Б. И. О компенсации расходов на плату жилого помещения, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки, предоставляемых отдельным категориям граждан // Жилищное право. — 2010. — № 5. — С. 93—96.

7. Шехтер, А. И. Защита прав потребителей при оказании коммунальных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 12. — С. 12—13.

8. Шишкина, Е. Н. Обеспечение жителей муниципальных образований качественным жилищно-коммунальными услугами: проблемы правового регулирования и практики органов местного самоуправления // Общество и право. — 2009. — № 1. — С. 106—107.

9. Юридический справочник по жилищным вопросам / под ред. М. Ю. Тихомирова. — М. : Изд. Тихомирова М.Ю, 2011. — С. 350.