Народная правотворческая инициатива как форма законотворческой политики

В. А. Човган *

народная правотворческая инициатива как форма законотворческой политики

Ключевые слова: правовая политика, законотворчество, правовая инициатива, правовая активность личности, гражданское общество. Аннотация: В работе рассматриваются вопросы формирования народной (общественной) законотворческой инициативы. Предлагается классификация уровней правового регулирования правотворческой инициативы в субъектах РФ. Автор предлагает считать народную правотворческую инициативу формой законотворческой политики.

В условиях построения демократического гражданского общества особое значение приобретают проблемы реализации самоуправление ских прав населения (граждан), обеспечивающих их участие в осуществлении государственной власти. В различные периоды набор форм реализации прав был неодинаков. Особенно актуальна проблема набора форм реализации прав в настоящее время.

Прежде всего отметим, что соответствии с Конституцией РФ гражданам предоставлено право на обращение в государственные органы. Однако тенденции развития федерального и регионального законодательства по пути расширения форм непосредственного участия населения в решении вопросов как федерального, так и местного значения, требует развития правового механизма их реализации на федеральном и региональном уровнях.

Являясь одной из коллективных форм проявления муниципальной демократии, народная правотворческая инициатива может реализовываться социально-территориальной группой населения. Так, одним из ярких примеров реализации гражданами права на правотворческую инициативу в субъектах РФ является внесение изменений и дополнений в ст. 11 Устава г. Саратова, гласящих, что: «Население города имеет право на правотворческую инициативу в вопросах городского значения. Проекты правовых актов по вопросам городского значения вносятся в городскую Думу при наличии не менее 1000 подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, в поддержку вносимого проекта правового акта. Внесенные про-

* Аспирант кафедры теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации.

екты правовых актов подлежат обязательному рассмотрению в городской Думе на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения подлежат обязательному опубликованию в десятидневный срок».1

Другим примером является создание в г. Казани организации территориального общественного самоуправления (ТОС) и реализация их жителями права на правотворческую инициативу (как закрепленно в принятом положении «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан») в форме внесения проектов муниципальных правовых актов, а также проектов решений городской думы, постановлений мэра, руководителя исполнительного комитета.2 Таким образом, закрепление народной правотворческой инициативы федеральным и региональным законодательством, а также нормативными правовыми актами местного самоуправления создает условия для использования этой формы в осуществлении месного самоуправления. Тем более, значимость института народной правотворческой инициативы, на наш взгляд, бесспорна именно на региональном уровне.

Как справедливо отмечает А. В. Малько, инициатива есть высшая форма и конкретное проявление активности личности, которую можно рассматривать как активность добровольную, состоящую в том, что субъекты своими целенаправленными действиями могут вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, при этом влияя на процессуальные правила их реализации.3 Как отмечалось, законодательное закрепление народной правотворческой инициативы в различных нормативно-правовых актах на различных государственных уровнях и их анализ показывает, что обозначенный институт получил правовую регламентацию как в конституциях (уставах) субъектов Федерации,4 так и в специальных законах на региональном и муниципальном уровнях.5

1 Зараковский С. В Саратове впервые реализована народная правотворческая инициатива // Гражданское общество. 2003. №2.

2 Пахомова В. У казанцев появилось право на правотворческую инициативу // www. evenmg-kazan.ru/fride.asp?from=search&id=21216

3 См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 157-158.

4 См.: Устав г. Саратова (принят на референдуме 22.12.1996 г.) // Саратовская мэрия. 1997. № 29 (222); Устав г. Курска (утв. решением Курского городского Собрания от 05.02.1999 г. № 72-1-РС) // Городские известия. № 26-27. 1999.

5 См.: Закон Алтайского края от 11 февраля 2002 г. № 3-3с «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае»; Закон Калужской области от 3 июня 1996 г. № 24 «О народной правотворческой инициативе»; Закон Волгоградской области от

Изложенное позволяет предложить следующую классификацию уровня правового регулирования правотворческой инициативы в субъектах Федерации:

1) субъекты Федерации, в которых правовое регулирование института правотворческой инициативы граждан ограничено дублированием положений федеральных норм (Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Хабаровский край, Курская, Липецкая, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Челябинская области и др.);

2) субъекты Федерации, в законах которых содержится положение

о том, что порядок осуществления местными жителями правотворческой инициативы устанавливается представительным органом муниципального образования (Нижегородская, Ярославская области);

3) субъекты Федерации, в которых отсутствует упоминание о данном институте (Белгородская, Курганская область).6

Надо сказать, что обозначенная нами классификация рассматривает институт народной правотворческой инициативы только на региональном и местном уровнях. Однако думается, что данный институт следует более детально регламентировать и на федеральном уровне. Это обусловливается тем, что население (граждане) проявляет активный интерес к выделению средств на развитие здравоохранения, охрану общественного порядка, охрану окружающей природной среды, реализации программ индивидуального жилищного строительства (ИЖС) и решение других вопросов, отвечающих их интересам и потребностям. Иными словами, граждане не только хотят, но и могут быть при необходимости активными участниками законотворческого и законодательного процессов.

По мнению С. А. Авакьяна, народная правотворческая инициатива на федеральном уровне может быть регламентирована специальным законопроектом, создание которого должно быть инициировано путем сбора подписей граждан в поддержку принятия такого закона. При этом для Государственной Думы данный вариант правотворческой инициативы будет обозначать такую же обязательность действий, как и при реализации права

17 июля 1996 г. № 75-ОД «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Волгоградской области»; решение Городского совета муниципалитета от 19 мая 1999 г. № 229 «О правотворческой инициативе населения в городе Новосибирск» и др.

6 См.: Кузьмин М. А. Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.

законодательной инициативы иными субъектами, обозначенными в ст. 104 Конституции РФ.'

В связи с этим возникает закономерный вопрос, какому федеральному органу государственной власти будет предоставлено право принимать к своему рассмотрению проект правового акта, внесенный в порядке народной правотворческой инициативы. Показателен тот факт, что на региональном и местном уровнях (в данном случае подразумеваются субъекты, в которых принят и действует соответствующий нормативно-правовой акт

0 народной правотворческой инициативе) данное полномочие, как правило. принадлежит соответствующему законодательному (представительному) органу. Так, к примеру, в г. Иркутске Устав городского самоуправления предусматривает, что проект решения в порядке правотворческой инициативы может быть внесен на рассмотрение городской Думы, если в его поддержку инициативной группой жителей города будет собрано не менее 1% подписей от числа избирателей, зарегистрированных в городе на 1 января или

1 июля года, в котором реализуется правотворческая инициатива.8

Думается, что на федеральном уровне таким органом должен выступать парламент в лице Государственной Думы. В связи с этим, считаем, необходимым принять на федеральном уровне соответствующий закон, который закреплял бы порядок реализации народной правотворческой инициативы. В частности, следует установить срок, в течение которого собираются подписи в поддержку народной правотворческой инициативы, срок предоставления текста проекта правового акта и подписные листы в парламент, который будет проверять представленные документы на предмет соответствия предъявляемым требованиям. Необходимо также указать основания для отказа в принятии коллективного обращения в форме правотворческой инициативы, а в случае если внесенный проект получил необходимую поддержку населения и отвечает предъявляемым требованиям, нужно определить порядок принятия данного проекта, срок его рассмотрения и порядок опубликования.

Думается, что принятие соответствующего нормативно-правового акта послужит основой для активизации участия гражданского общества в

7 См.: Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 9.

8 См.: Решение городской Думы г. Иркутска «О принятии Устава города Иркутска в новой редакции» от 20.05.2004 г. № 003-20-430537/4 // Ведомости органов городского самоуправления г. Иркутска. 2004. II квартал. Ст. 11.

реализации государственной политики и станет основой для принятия аналогичных актов в тех регионах, где они отсутствуют; при их наличии - будет способствовать обеспечению единства федерального и регионального законодательства по вопросам народной правотворческой инициативы.

Вместе с тем, несмотря на активное внедрение данного института в ряде регионов, существуют и противники предоставления гражданам права прямого правотворчества, которые считают, что граждане не компетентны в разрешении многих вопросов, и их правотворческая инициатива может подрывать авторитет законодательных органов, а объективные условия не способствуют детальному и взвешенному обсуждению проектов нормативно-правовых актов. Считаем, значение института правотворческой инициативы нельзя не преувеличивать, не приуменьшать. На наш взгляд, обращение к народной законодательной инициативе целесообразно лишь в случае, когда определенный вопрос не может быть разрешен посредством обычной законодательной процедуры.9 Этому может способствовать, обоснованно полагает Е. В. Каменская, и развитие такого института, как общественная правовая инициатива.10

Как справедливо отмечает В. В. Лобанов, «граждане и общественные организации могут участвовать в государственной политике (на наш взгляд, это относится и к законотворческой политике) в форме политического, гражданского и общественного участия, что напрямую зависит от уровня развития самого гражданского общества и готовности органов государственной власти поддерживать гражданские инициативы».11 Таким образом, полагаем, что наряду с иными формами законотворческой (правотворческой) политики, такими как всенародное обсуждение, общественные слушания, референдумы, работа постоянно действующих научных и общественных организаций (различного рода институтов, советов, палат),12 народная правотворческая инициатива является формой законотворческой

9 См.: Руденко В. Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2. С. 5-6.

10 См.: Каменская Е. В. Общественная инициатива в региональном правотворчестве // Региональное нормотворчество: Аналитический бюллетень / Под ред. В. М. Манохина, Н. Т. Разгельдеева. Саратов, 2004. Ч. 1. С. 23.

11 Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004.

С. 398.

12 Подробнее см.: Мазуренко А.П. 1) Правотворческая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Пятигорск., 2004. С. 81-87; 2) Региональная правотворческая политика / Под ред. А.В. Малько. Ставрополь-Минеральные Воды, 2006. С. 67-73.

(правотворческой) политики. Она выражается в непосредственном участии граждан (общественных организаций) в решении значимых вопросов, осуществляется «напрямую», путем внесения в государственный орган проекта правового акта (в том числе и закона) для обязательного, открытого рассмотрения в присутствии представителей населения с последующим официальным опубликованием результатов.