Методы управления нормативно-правового регулирования и институционального строительства в укреплении финансовой основы местного самоуправления

На Ставрополье уже сделаны первые шаги по реализации этого проекта. В крае разработан региональный план первоочередных действий по развитию животноводства, в основу которого легли предложения руководителей хозяйств. По предварительным подсчетам Ставрополью для его реализации потребуется 3 млрд. рублей.

Документ уже представлен в Минсельхоз России. Он предусматривает строительство в крае 10 молочно-товарных ферм и комплексов на 7650 скотомест и 13 новых объектов свиноводства с общей численностью 53 тыс. постановочных мест. Намечено также закупить 8000 голов племенного молодняка на лучших отечественных и зарубежных племенных заводах. Эти и другие меры призваны увеличить объемы производства мяса на 8,3%, то есть больше, чем в общем намечается по россии.

Ставропольский край - один из ведущих аграрных регионов России. Главным итогом реализации нацпроекта, в том числе в Ставропольском крае, стал реальный перелом в отрасли животноводства. Это наиболее сложная отрасль по капиталовложениям и масштабам. для Ставропольского края эта отрасль принципиальна еще и тем что, здесь на сегодня продукции ш растениеводства производится больше, чем при плановой экономике, а по мясу и молоку - ¡5 существенный разрыв. На сегодняшний день идет положительная динамика роста, в крае су- о щественно прибавили объемы производства молока и мяса, задействованы личные подворья, X крестьянские (фермерские) хозяйства в получении кредитов. ^

Ш

ЛИТЕРАТУРА

1. Агропромышленный комплекс Ставрополья: Стат. сб. Ставрополь: Ставроп. кр. гос. стат., 2006. о

2. Асаул А.Н. Организация предпринимательской деятельности: Учеб. пособие для вузов. СПб.: Питер, 2005. |\

3. Бадюков Б.Ф.Оценка рисков: Учеб. пособие. Хабаровск, 2006. q

4. Малашихина H.H.,Белокрылова О.С. Риск-менеджмент: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, Ш 2004.

5. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2006.

О

о

I—

ф

I—

S

о а ф

I

>

0

1 I

ф

m

НОВИКОВА И.В., РУДИЧ С.Б.

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ НОРМАТИНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В УКРЕПЛЕНИИ ФИНАНСОВОЙ

ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ о

а

_ о

<

о

Несмотря на постоянную работу над реформой местного самоуправления и меры по со- £5

вершенствованию межбюджетных отношений, ситуация с формированием финансовой базы 2

местных бюджетов в большинстве регионов Российской Федерации остается сложной. Так, ^

«несмотря на некоторое сокращение расчетного дефицита местных бюджетов в 2006 г. по §

сравнению с 2005 г. (с 43,4% до 36,4%) у большинства субъектов РФ доходы местных бюдже- о

тов (без безвозмездных поступлений) смогут обеспечить покрытие не более 50% расходных ^

обязательств» [4, с. 25]. В связи с этим нами систематизированы, обобщены и расширены |

основные методы, которые могут значительно увеличить доходную базу местных бюджетов. о

Все имеющиеся в научной литературе подходы могут быть разбиты на три основные группы. т

Большинство предложений касаются совершенствования нормативно-правовой базы в части 5

Бюджетного и Налогового Кодексов. Попробуем их подытожить. ^

Во-первых, следует внести изменения в Налоговый Кодекс по взиманию налога на до- Е

ходы физических лиц. Сущность изменения - определить уплату данного налога по месту о

I

жительства налогоплательщика. Основание - налог уплачивают по месту работы субъекта о налогообложения, однако, многие живут в одном месте, а работают в другом, например, еже- 0)

годно бюджет Ленинградской области теряет более 1 млрд. руб. в связи с зачислением налога на доходы физических лиц не по месту жительства, а по месту работы [4, с. 25]. В пользу данного решения говорит и то, что по месту жительства население пользуется социальными услугами, а также получает налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц.

Во-вторых, (это касается также налога на доходы физических лиц) следует компенсировать выпадение земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемых только на межселенных территориях муниципальных районов, тем муниципальным районам, в которых такие межселенные территории отсутствуют. Предлагается компенсировать эти потери закреплением за муниципальными районами без межселенных территорий не менее 50 % налога на доходы физических лиц [6, с. 7-10].

В-третьих, в области совершенствования земельного налога, предлагается предоставить органам местного самоуправления периодически пересматривать оценку стоимости земли, так как кадастровая оценка земли, на основе которой исчисляется данный вид налога, не Ш всегда отражает реальную (рыночную) стоимость земли. Вообще, поступление земельного ¡5 налога, исчисленного на основе кадастровой оценки, для многих муниципальных образова-

0 ний в настоящее время является проблематичным. Это связано с тем, что объектом налого-X обложения по данному налогу является только полностью сформированный земельный учас-^ ток, прошедший государственный кадастровый учет. В настоящее время доля таких участков ^ мала, кроме того, предоставление информации для постановки участков земли на учет по

особой форме, утвержденной Минфином России, требует от органов местного самоуправле-^ ния значительных дополнительных финансовых затрат и времени. Все это привело к тому,  что земельный налог в целом ряде муниципальных образований был зачислен несвоевременно, поэтому, например, «органы местного самоуправления Ставропольского края оказались N заложниками неурегулированности федеральных нормативных актов» [1, с. 28-30]. д Четвертое предложение касается налога на имущество. Закон № 139-Ф3 от 1.01.06 отме-Ш нил льготу по налогу на имущество в отношении объектов и инфраструктуры ЖКХ, содержа-<\, ние которых полностью или частично финансируется за счет средств бюджетов субъектов или муниципальных бюджетов. Поэтому муниципальное образование полностью платит на-£ лог в региональный бюджет. Однако, уплата этого налога не была предусмотрена в расходах ё муниципальных бюджетов, поэтому они несут потери, которые не компенсируются. Предла-о. гается внести изменения в Налоговый Кодекс в части сохранения льготы по налогу на муни-§ ципальное имущество ЖКХ и установить его уплату по месту нахождения имущества, т.е. в

> бюджеты муниципальных районов и городских округов [6, с. 7-10].

2 В-пятых, следует расширить сферу применения единого налога на вмененный доход

1 (ЕНВД), распространив его на некоторые виды деятельности, по которым субъекты пред-$ принимательства могут предоставлять недостоверные сведения, а также для сельскохозяйс-о твенных регионов снизить долю дохода от реализации сельскохозяйственной продукции о для сельскохозяйственных предприятий с 70% до 50% для перехода на данный вид налога

> [6, с. 7-10].

2 Шестое предложение заключается в переходе уплаты транспортного налога в местные 2 бюджеты. Это связано с тем, что вопросы содержания и строительства транспортной инф-^ раструктуры в границах муниципальных образований, кроме дорог общего пользования фе-о дерального и регионального значения, являются полномочиями соответственных муници-о пальных образований, а средств на выполнение этих полномочий выделяется недопустимо ^ мало. Так, например, в Ставропольском крае из государственной собственности в собствен-| ность района и поселений передано более 161 км автомобильных дорог третей и четвертой о категорий. Реальная стоимость содержания и ремонта переданных дорог составляет почти т 105 млн. руб., а ассигнования на их содержания, выделенные в консолидированном бюджете, 5 финансируются только на 22,6% [1, с. 28-30].

^ В-седьмых, предлагается отменить ограничения, установленные для местных органов Е власти, по установлению арендной платы за землю, а также учитывать при ее взимании ка-о дастровую стоимость земли.

о Помимо вопросов совершенствования нормативно-правовой базы в области межбюджетных 00 отношений и организации местного самоуправления, целый ряд предложений касается совер-

шенствования управленческих решений, направленных на повышение доходной части местных бюджетов. Например, для роста доходов от поступлений налога на имущество муниципальных образований, предлагается провести полную инвентаризацию всех объектов муниципальной собственности, создать реестр, определить собственников, а затем устанавливать конкретные ставки данного налога в зависимости от инвентарной стоимости. Кроме того, для повышения поступлений от данного вида налога не следует передавать структурам, финансируемым из федерального и регионального бюджетов, муниципальное имущество в безвозмездное пользование, а сдавать его также в аренду, что будет способствовать пополнению местных бюджетов.

Существенную роль в формировании финансовой основы местного самоуправления могут сыграть и доходы от предпринимательской деятельности. Бюджетные учреждения сферы образования, здравоохранения, культуры и т.п. должны заниматься предпринимательской деятельностью, то есть социально гарантированный минимум они предоставляют бесплатно, а сверх этого минимума они должны зарабатывать деньги. Для этого необходимо осуществить несколько шагов: составить перечень платных услуг, методику их предоставления, а ш также рекомендации по размерам платы. Естественно, что местные органы власти должны ¡с проводить постоянный контроль за предпринимательской деятельностью муниципальных о бюджетных учреждений, а также за полнотой отражения доходов от предпринимательской X деятельности в бюджетах муниципальных образований [6, с. 7-10].

К методам управленческого воздействия на пополнение доходной базы муниципальных образований относятся также следующие:

- постоянная работа по уменьшению недоимки по арендным платежам;

- предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам на основе про- о ведения торгов, конкурсов или аукционов;

- регулярное проведение проверок по вопросам предоставления и использования зе- N мельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы, зачисления д средств от продажи и аренды муниципального имущества и земельных участков, пере- Ш дачи их в субаренду; .л,

- реструктуризация муниципальной собственности и переход к более прогрессивным организационно-правовым формам использования муниципального имущества; £

- качественное управление муниципальной собственностью, постоянный контроль за ее ё эффективным использованием. а

Особое место в формировании доходной базы муниципальных образований имеет инс- § титуциональное строительство. Одним из направлений такого строительства, на наш взгляд, > должно стать создание совместных предприятий, т.е. администрация муниципального обра- £5 зования должна иметь долю собственности, контрольный пакет акций или «золотую акцию» ^ бюджетообразующего предприятия. По-мнению видного ученого в области региональной $ экономики О.С. Пчелинцева, «в российских условиях нужно добиваться как раз не ослабле- о ния, а, наоборот, усиления экономической рациональности. Это особенно относится к надин- о дивидуальным уровням управления, начиная с предприятия и муниципального образования, ^ где коллективный характер принятия решений лишает смысла ссылки на «недостаток инфор- £5 мации» и субъективную ограниченность отдельных участников этого процесса» [5, с. 79]. 2

В результате проведения широкой приватизации в 90-х годах в нашей стране был по- ^ терян контроль государства над целыми отраслями промышленности, которые представля- о ли собой системообразующие компоненты народного хозяйства. Кондратьев В.Б., Куренков о Ю.В., Варнавский В.Г. и др. справедливо отмечают, что «этого нельзя допустить в отраслях ^ производственной инфраструктуры и естественных монополиях» [2, с. 66]. Тем более нельзя | допускать «истощения» доходной базы муниципальных образований, так как это приведет и о приводит в настоящее время к социальному кризису. т

Таким образом, если ранее местные органы власти не вмешивались в коммерческую 5 деятельность предприятий, находящихся на их территории, то в настоящее время назрела ^ необходимость определенного влияния на управленческие решения, принимаемые на этих Е предприятиях. В каких формах может осуществляться такое влияние? На уровне государства о такие формы получили название партнерств государственного и частного секторов: «Парт- о нерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, 0)

не являясь вместе с тем ни национализированными, ни приватизированными. Политически они представляют собой третий путь, которым правительства могут предоставлять населению некоторые общественные услуги» [7]. Формы партнерств государства и частного сектора существуют разные - контракты, аренда, концессии, соглашения и разделе продукции, совместные предприятия и т.д. На наш взгляд, на местном уровне для закрепления на территории муниципального образования бюджетообразующих предприятий могут применяться некоторые из этих форм (помимо уже функционирующей аренды и муниципального заказа) - это предприятия с муниципально-частной собственностью.

Другим важным направлением институционального строительства может стать создание кредитного института по управлению и обслуживанию муниципального долга. Необходимо дать возможность муниципальным органам власти привлекать существенные кредиты и на длительные сроки для осуществления инвестиционных программ, направленных на создание общественных благ. В задачи такого института должны входить следующие: Ш - эмиссия долга и создание финансовой базы для фондирования муниципальных бюд-¡5 жетных инвестиционных программ;

о - кредитование дефицитов бюджетов и рефинансирование долга муниципальных орга-X нов власти;

- управление ликвидностью долгового портфеля;

- профессиональное управление долгом.

В Европе такие институты существуют в виде агентств по управлению муниципальным долгом. У нас в стране, по данным председателя Комитета государственных заимствований

о г. Москвы Пахомова С.Б., объем рынка публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями, составляет около 180 млрд. руб. Од-|\ нако, размещение на фондовом рынке облигаций российских муниципалитетов, по ряду объ-д ективных причин, носит единичный характер. «Процентные ставки %), а сроки обращения в Ш основном составляют не более трех лет, в отдельных случаях до пяти лет. Общий объем этих .а, долговых обязательств составляет около 10 млрд. руб.» [3, с. 10-14].

Организации эффективного долгового агентства по управлению муниципальным долгом £ в России мешают следующие причины:

ё - отсутствие закона, который разрешает местным органам власти учредить кредитный а институт с правом эмиссии процентных облигаций;

§ - Бюджетный Кодекс РФ не предусматривает такого источника кредитования дефицита > местного бюджета;

- высокий кредитный риск муниципального кооператива, так как в основном в таком

0

1 I

ш

ш

кооперативе будут участвовать слабые муниципальные образования; - облигации кредитного института, образованного в виде акционерного общества будут о иметь статус корпоративных облигаций, значит по ним будет высокое налогообложе-о ние купонного дохода, следовательно, высокая стоимость привлечения с помощью об> лигаций ресурсов для развития муниципалитета.

2 Что необходимо предпринять для организации такого института в нашей стране:

2 - определить его организационно-правовой статус;

^ - наделить правом эмиссии облигаций;

о - разрешить местным органам власти кредитовать дефицит бюджета;

о - приравнять облигации данного института в сфере налогообложения купонного дохода ^ к муниципальным ценным бумагам;

| - для преодоления финансовой неоднородности муниципальных образований-членов о данного кредитного института следует предоставить ему государственные гарантии, т организовав две гарантийные линии: резервную кредитную линию Министерства фи-5 нансов РФ и резервный фонд института за счет муниципальных образования-членов;

^ - предоставить особый налоговый статус облигациям данного кредитного института по-Е добно облигациям с ипотечным покрытием, что приравняет их налоговый режим к го-о сударственным и муниципальным ценным бумагам [3, с. 10-14].

о Реализация всех перечисленных выше подходов позволит значительно укрепить финан-00 совую основу местного самоуправления.

ЛИТЕРАТУРА

1. Захарченко А.А. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Финансы. 2006. № 12.

2. КондратьевВ.Б., Куренков Ю.В., Варнавский В.Г. и др.; Ин-т мировой экономики и меж-дунар. отношений РАН. Особенности инвестиционной модели развития России. М.: Наука, 2005.

3. Пахомов С.Б.Долговое агентство для развития муниципалитетов // Финансы. 2006. № 8.

4. Пронина Л.И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы. 2006. № 12.

5. Пчелинцев О.С. Фонд «Институт экономики города», Ин-т народнохозяйственного прогнозирования РАН. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004.

6. Тишкина Л.Е.Укрепление доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2006. № 9.

7. GerrardM.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatization? // Finance & Development. 2001. Vol. 38. № 3. Ш

л

ОСАДИН Н.Н. sj

ТРАНСФОРМАЦИЯ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ КАК ФАКТОР Ш ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ о

N

Проблема дебюрократизации экономики была одной из основных в ходе развертывания g критики социалистической системы хозяйствования и оценки ее снижающейся эффектив- Ш ности, а решение данной проблемы увязывалось с потребностью отказа от монополии госу- .л, дарственной собственности с одновременным переходом к многообразию форм собственности и в первую очередь с реабилитацией и последующим восстановлением института частной £ собственности. При этом уже в годы перестройки сформировались две различающиеся вер- s сии борьбы с бюрократизмом в экономике. Согласно одной из них - либеральной - самым а эффективным и по существу достаточным средством против бюрократизма рассматривался § переход к рыночным отношениям с проведением масштабной приватизации государствен- > ной собственности и хозяйственной деятельности. Согласно другой версии - демократичес- £5 кой - для борьбы с хозяйственным бюрократизмом главный акцент должен быть сделан на ^ демократизации управления народным хозяйством и прежде всего в сфере отношений собс- $ твенности. Общим в обоих подходах было акцентирование внимания на необходимость се- о рьезных изменений в отношениях государственной собственности, хотя их направленность ö существенно различалась. >

Характерно, что в теории марксизма именно в национальной централизации средств про- £5 изводства в собственность всего народа усматривалась экономическая основа социалисти- 2 ческого общества и с ней связывалась его способность устранить эксплуатацию наемного g труда и преодолеть бюрократическое принуждение в обществе. Однако в процессе реального § функционирования социалистической системы хозяйства модель общенациональной (обще- о ственной) собственности претерпела существенную трансформацию по двум важнейшим ^ направлениям. |

Во-первых, в рамках общественной (государственной) собственности сложилось фак- о тическое экономическое обособление, социалистических предприятий и возникла «разде- m ленная» общественная собственность. Во-вторых, произошло по сути дела, отождествление s непосредственно общественной собственности с государственной, что стало первопричиной ^ возрождения масштабной бюрократизации социалистического хозяйствования, а, в конеч- i ном счете, и всей общественной жизни. о

Государственная собственность способна выступать как общественная в том случае, если о в системе ее отношений владения, пользования и распоряжения реально и в разнообразных Ö)