Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения социальных и культурных прав населения

УДК 34 ББК 67

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВ НАСЕЛЕНИЯ

ТАТЬЯНА СЕРГЕЕВНА МОХОВА,

адъюнкт по кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Рассматриваются основные аспекты правового взаимодействия субъекта РФ с органами местного самоуправления по обеспечению социально-культурных прав населения.

Ключевые слова: субъект Российской Федерации, местное самоуправление, органы местного самоуправления, социально-культурные права, гражданин.

Abstract. The paper studied the concept of «local government» and asked to clarify the definition of the author's local government. The main aspects of the legal entity of the Russian Federation cooperation with local authorities to ensure the socio-cultural rights of Russian citizens.

Keywords: subject of the Russian Federation, local self-government, local authorities, social and cultural rights as a citizen.

Изучая научные работы ряда ведущих отечественных ученых: В. Аверьянова, В. Бабаева, В. Бакуменка, О. Батанова1, и зарубежных ученых: Ж. Адре, М. Азнара, Ю. Алпатова, Г. Брюг-гемана2, и нормативно-правовые документы позволило детализировать системный смысл и сущность исследования организации местного самоуправления, которое является фундаментом формирования эффективного самоуправления субъектов РФ3. Исследование самой сущности понятий выявило определенную неоднозначность их определения.

Ряд авторов утверждают, что местная власть — это власть, которую осуществляют государственные органы и органы местного самоуправления, действующие в административно-территориальных единицах государства, отмечая, что она представляет собой совокупность местного управления и мест-

ного самоуправления4. По определению «местного управления», выделены два взгляда.

Первый — это деятельность местных органов исполнительной власти по решению вопросов общегосударственного и местного значения в пределах административно-территориальных единиц. Второй — это сложный механизм, который объединяет деятельность органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти на определенной территории и является составной частью государственного механизма управления.

Исходя из общемировой практики, местное самоуправление различают именно по признаку автономии по центральной власти в принятии решений и в использовании ресурсов для их реализации.

Концептуальные различия местного самоуправления заключаются в толкованиях аспектов опре-

деления природы, организационной структуры органов местного самоуправления, объеме прав и обязанностей местного самоуправления, характере и особенностях взаимоотношений с государством; структурно-функционального строения органов местного самоуправления5.

Местное самоуправление в политико-правовом смысле рассматривается как специфическая, сформированная исторической традицией форма народовластия и способ решения вопросов местного значения гражданами при их непосредственном участии. В административно-государственном понимании местное самоуправление — делегирование части государственных полномочий субъектов на основе идеи децентрализации государственной власти. Учитывая основные концептуальные позиции по развитию и организации местного самоуправления, оно должно отвечать двум социальным запросам: реализации права граждан на участие в управлении делами местного значения; созданию эффективной системы местной представительной власти, способной удовлетворять жизненно важные местные нужды населения и развитие государства и гражданина.

Исходя из отечественных особенностей современного состояния и развития местной власти предложено авторское уточнение определения местного самоуправления, как процесса реализации субъектов конституционного права на самоорганизацию управления местным развитием в условиях полного использования местных ресурсов при гарантировании государством правовой, финансовой и организационной автономии и свободном волеизъявлении ее жителей.

С социально-политических реалий общества следует, что степень активности субъектов в системе местного самоуправления зависит от уровня его общего развития. Поэтому адаптация посттоталитарного общества к представительской системе власти в значительной степени зависит от места и позиции гражданина в системе власти и имеет ли он возможность ее контролировать.

В сфере культуры, спорта и организации досуга особенная роль принадлежит органам местного самоуправления. Согласно ст. 40 Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» раскрываются полно-

мочия органов местного самоуправления в области культуры для определенного типа муниципального образования6. В Москве, Санкт-Петербурге и внутригородских муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления регулируются также и законами Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно ст. 21 ФЗ РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»' устанавливаются права всем этническим обществам на культурно-национальную автономию, которые живут не на своих территориях или же не имеют своей государственности8. Наиболее детально эти вопросы Федеральным законом от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»9. Согласно данному закону определяется национально-культурная автономия в виде формы национально-культурного перераспределения объединения граждан России.

Согласно данным Министерства юстиции РФ в 2015 году в России зарегистрированы 993 национально-культурные автономии10.

Народы и иные этнические общности имеют право на защиту, на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания в соответствии со ст. 20 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» Национальные общества, национальные культурные центры и землячества имеют важное значение для национально-культурной автономии11.

Согласно Федеральному Закону от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»12 определяются организационные, правовые, социальные и экономические основы деятельности в области физической культуры и спорта. Еще одним важным документом в развитии физической культуры и спорта является Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016—2020 годы», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 3013.

Среди законодательных актов особое внимание следует обратить на Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»14, который направлен на реализацию конституционных прав

граждан, на благоприятную окружающую сре-ду15 — важнейшего условия для массового отдыха населения.

Выделены негативные тенденции развития представительных органов местного самоуправления на местном и региональном уровнях. Среди них:

• политизированость органов местного управления;

• искусственное сужение круга участников избирательного процесса через партийное участие в выборах;

• отсутствие законодательно-нормированного действенного механизма отзыва депутатов местных советов;

• разрешительный характер участия гражданина в работе органов местного самоуправления;

• отсутствие субсидиарности полномочий между местным самоуправлением и государственным управлением;

• результаты местного референдума не всегда признаются обязательными;

• назначения руководителей коммунальных предприятий субъектов РФ по принципу политической лояльности;

• недостаточное стимулирование государством развития сети органов самоорганизации населения и др.

Развитие местного самоуправления является базой формирования эффективного самоуправления субъектов РФ, призванных обеспечивать баланс публичных, партийных, социальных, региональных и общественных интересов субъектов и государства в целом. Это возможно тогда, когда действует механизм открытости и демократичности выборов и осуществлена передача властных полномочий относительно местного развития и финансовых ресурсов с центра субъектам РФ.

Органы государственной власти и местного самоуправления сотрудничают друг с другом, подразумевается, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и осуществляют свою деятельность ради достижения общей цели и повышения социально-культурных прав граждан РФ16.

Осуществление региональной политики происходит за счет взаимосвязь субъектов РФ с органами

местного самоуправления по обеспечению социально-культурных прав граждан РФ.

Взаимодействие субъекта РФ с органами местного самоуправления по обеспечению социально-культурных прав граждан РФ осуществляется по основным организационным формам: органы местного самоуправления субъекта РФ и органы государственной власти являются основными взаимодействующими структурами; создается комиссия и временные группы, которые вместе решают возникающие вопросы; создается постоянная комиссия и рабочие группы для решения вопросов постоянного характера.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления в России17.

Отсутствие согласованности деятельности федеральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению социально-культурных прав граждан РФ18 не позволяет эффективно решать проблемы асимметрии уровней экономического и социального развития, состояния депрессивности отдельных территорий, фактически отстраняет органы местного самоуправления от определения приоритетных направлений регионального развития.

Отсутствие согласованности не поощряет органы местного самоуправления полнее выявлять и использовать социально-культурный потенциал каждого субъекта РФ. Ведь реформирование местного самоуправления только путем укрупнения советов может, снижает уровень демократизма власти на местах.

Обобщая результаты исследования взаимодействия субъекта РФ с органами местного самоуправления по обеспечению социально-культурных прав граждан РФ, предложено дефиницию понятия «организация местного самоуправления» как процесс определения и воплощения в практику существенных связей, принципов, механизмов и инструментов деятельности жителей субъектов РФ, для совместного управления местными делами путем эффективного использования всех доступных ресурсов.

Правовые основы взаимодействия субъекта РФ с органами местного самоуправления по обе-

спечению социально-культурных прав граждан РФ отличаются социальной природой, а в основе сбалансирования цели совместной деятельности жителей должны быть их общие интересы19. Местное самоуправление, как институт публичной власти является фундаментом представительной системы, выражает представительное народовластие, не всегда выступает формой воплощения и осуществления народного суверенитета, полноценно и пропорционально отражает социальную структуру общества20.

Местное самоуправление выступает одним из системообразующих элементом в обеспечении социально-экономического развития субъектов РФ. Стране важно выявить потенциальные возможности и негативные тенденции для развития местного самоуправления. Мировая глобализация влияет на сферу социально-культурных прав граждан РФ, а недостаточная обоснованность развития и взаимодействия субъектов РФ21, взаимоотношение региональных и федеральных органов власти, отсутствие региональной политики приводит к существенной диспропорции социально-экономического развития и обострения региональных проблем в государстве22.

Государство совершенствует основы региональной политики, и должно максимально учитывать местные особенности социально-экономического развития. В стране должна быть основана новая парадигма регионального саморазвития, которая осуществляется на основе интересов регионов и возложение ответственности за местное развитие в местные органы власти при предоставлении им максимальной автономии.

Обеспечение эффективного управления регионом органами местного самоуправления — это создание условий динамичного, сбалансированного социально-экономического развития для повышения уровня жизни населения и обеспечение гарантированных государством социальных стандартов каждому ее гражданину в контексте углубления процессов рыночной трансформации.

В региональном аспекте эта деятельность характеризуется специфическими целями, задачами, механизмами, в конечном итоге определяют ее стратегию и тактику, предусматривают учет широкого спектра этнических, политических, социально-эко-

номических факторов каждого отдельного региона, что позволяет влиять тенденциям регионального развития.

Главной причиной этих тенденций является то, что в России не создано целостной действенной системы реализации государственной региональной политики, не сформирован эффективный механизм взаимоотношений центра с регионами и регионов между собой. Несистемным остается правовое поле в сфере регулирования регионального развития.

Анализ тенденций в кадровой политике местных органов исполнительной власти свидетельствует, чуть в 5% назначений на руководящие должности использовался кадровый резерв. Еще более печальная статистика в органах местного самоуправления: назначение членов исполкомов, руководителей управлений и отделов исполнительных органов советов преимущественно осуществляется на принципах политических договоренностей, а не по принципу профессионализма.

Тенденции социально-экономического развития регионов формируются под влиянием макроэкономических процессов в государстве, структурных особенностей экономики регионов, реализации мероприятий государственной региональной социально-экономической политики, трансформации системы государственного управления и местного

23

самоуправления23.

Всего в течение последних лет для развития регионов были характерны следующие особенности и тенденции. Динамика экономических показателей в отдельных регионах за два года подряд время диаметрально противоположной, что свидетельствует о слабости экономической базы большинства регионов, недостаточность их потенциала развития. Для экономически маломощных регионов деятельность 1—2 крупнейших предприятий является определяющей при формировании результативных экономических показателей. Тенденции экономического роста в большинстве регионов находятся в значительной зависимости от влияния временных факторов, в том числе субъективных. Самые высокие темпы роста экономических показателей характерны для регионов с маломощным экономическим потенциалом, но при этом не произошло приостановление углубления региональных социально-экономических диспропорций. Низким

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

является уровень экономического обмена между регионами.

Таким образом, задача государственной власти на внутренней арене — достичь политического, экономического и гуманитарного единства страны на основе согласования разнонаправленных интересов всех регионов.

1 См.: Башков П.А., Галушкин К.А., Кучеренко П.А., Чихдадзе Л.Т., Е.Н. Хазов. Актуальные проблемы муниципального права России. под ред. Л.Т. Чихдадзе., Е.Н. Хазов Учебник для студентов магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; / М., 2016. Сер. Magister. С. 174—181.

2 См.: Хазов Е.Н., Зубов И.Н., Василевич Г.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н., Деметрашвили А., Виноградов В.А., Шапо-вал В.Н., Осавелюк А.М., КалинаВ.Ф., ЗинченкоЕ.Ю., Эриашви-лиН.Д., Миронов А.Л., Егоров С.А., Павлов Е.А., Кирсанов А.Ю. Конституционное право зарубежных стран. учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 «Юриспруденция» : квалификация (степень) «бакалавр» / М., 2013. Сер. Юриспруденция для бакалавров.

3 См.: Хазов Е.Н., Прудников А.С., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право: учебник. М., 2013.

4 См.: Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов Российской Федерации / А.Н. Аверин. М. 2008. № 6. С. 213—216; Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы // А.А. Васильев. 2015. № 3. С. 21—23; Краснов А.А. Система муниципального управления /

A.А. Краснов. СПб: Лидер. 2015. С. 79—84; Краснов Н.И. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в социально-культурной сфере // Н.И. Краснов. 2015. С. 231— 234; Семенова К.Н. Социальная политика в муниципальных образованиях / К.Н. Семенова. М., 2015. № 5. С. 11—14; Чесна-кова И.Р. Территориальные проблемы социальной политики // И.Р. Чеснакова. М. 2014. С. 56—62.

5 См.: Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Прудников А.С., Белоновский

B.Н., Антонова Н.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Осавелюк А.М., МироновА.Л., ЧихладзеЛ.Т., ПавловЕ.А., Кирсанов А.Ю., КальгинаА.А., Галушкин А.А., Саудаханов М.В., Пашенцев Д.А., Башков П.А., Акимова С.А.,Зенин С.С. Муниципальное право России. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова, Л.Т. Чихладзе. М., 2016. 399 с.

6 См.: Богданов А.В., Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Роль оперативных подразделений ОВД по сохранению, охране и защите культурных и исторических ценностей в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 7.

C. 53—56.

7 См.: Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изменениями от 28.11.2015 г.). http://www.pravo.dov.ru.

8 См.: Хазова В.Е. Международно-правовые формы борьбы с посягательством на национально-культурное достояние народов. диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / М., 2006.

9 См.: Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изменениями от 28.11.2015 г.). http://www.pravo.dov.ru. Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О народных художественных промыслах». http://www.pravo.dov.ru

10 См.: Министерство юстиции РФ. [Электронный ресурс]. Ре-

жим доступа: http://minjust.ru/

11 См.: Хазова В.Е., Хазов Е.Н. Международно-правовая защита национально-культурного достояния народов. Монография / М., 2009.

12 См.: Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-Ф3 (ред. от 03.11.2015) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». http://www.pravo.dov.ru

13 См.: Постановление Правительства РФ от 21 января 2015 r. № 29 «Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации» http://www.pravo.dov.ru

14 См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». http://www.pravo.dov.ru

15 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014, № 31, ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru; Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Чихдадзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А., Опалева А.А. Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» / М., 2016. Сер. Magister.

16 См.: Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., ЧернявскийА.Г., Кузнецов С.М., ХазовЕ.Н., ГалузоВ.Н. Система органов государственной власти России: учебное пособие. М., 2013. Сер. Magister (3-е издание, переработанное и дополненное).

17 См.: Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел по обеспечению конституционных прав и свобод человека в России. М., 2004.

18 См.: Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Совет Европы, ООН, международные организации и их роль по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека в мировом сообществе. Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 1. С. 3—6.

19 См.: Гончаров С.И., Хазов Е.Н. Основные элементы юридического механизма реализации прав, свобод и обязанностей человека. В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. сборник тезисных статей. Министерство внутренних дел Российской Федерации. Московский университет. М., 2003. С. 58—60.

20 См.: Прудников А.С., Авсеенко В.И., Зинченко Е.Ю., Ха-зов Е.Н. Конституционное право России Москва, 2006. (2-е издание, переработанное и дополненное).

21 См.: Прудникова Т.А., Егоров С.А., Акимова С.А. Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. Учебное пособие / М., 2013.

22 См.: Кузбагаров А.Н., Эриашвили Н.Д., Ахвледиане Ю.Т., Богданов Е.В., Алексий П.В., Власов А.А., Григорьев В.Н., Рассо-лова Т.М., Архипов А.П., ДжабуаИ.В., ХазоваВ.Е., Дудкин А.Ю., НикулинаН.Н. Страховое право. учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под редакцией В.Н. Григорьева, А.Н. Кузбагарова, В.В. Шахова. М., 2014. Сер. Dura lex, sed lex (Пятое издание, переработанное и дополненное).

23 См.: Эриашвили Н.Д., Габричидзе Б.Н., Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Чихладзе Л.Т., Кальгина А.А., Прудников А.С., Алиев Я.Л., Маюров Н.П., Кирсанов А.Ю., Газлоев Д.В., Галузо В.Н. Органы государственной власти в России .Конституционно-правовой аспект. учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / Москва, 2016. (Четвертое издание, переработанное и дополненное).