Как переделят Россию

ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ

     Идея объединения регионов витает в Федеральном собрании еще с тех пор, когда там сидели губернаторы. Но ее осуществление неизменно наталкивалось на нежелание богатых губернаторов делиться своими деньгами, а бедных — полномочиями
     

       Госдума рассматривает президентский проект конституционного закона "Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Это первое описание механизма слияния субъектов, которое должно стать моделью для всех последующих объединений.

Сомневаться в том, что законопроект обретет юридическую силу, не приходится. Даже несмотря на то, что он конституционный, требующий одобрения не менее 300 депутатов. Таким количеством голосов располагает пропрезидентское большинство в нынешней Думе. При этом речь идет не просто о желании двух из 89 субъектов федерации слиться в единое целое. Владимир Путин начал масштабную административную реформу, результатом которой должно стать как минимум исчезновение сложносоставных регионов, где автономные округа входят в состав "материнских" краев и областей, но в то же время являются самостоятельными субъектами федерации.
       Уже сейчас идет работа по объединению Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами, Иркутской области — с Усть-Ордынским округом, Красноярского края — с Таймырским и Эвенкийским округами, на Ненецкий округ претендуют Архангельская область и Республика Коми. А впоследствии очередь, возможно, дойдет и до "полноценных" субъектов, которые будут объединяться путем слияния богатых и развитых областей с бедными и отсталыми. Так, власти Алтайского края заявляют о необходимости объединения с Республикой Алтай.
       
       Процедура слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа будет поэтапной и потому долгой. Проект, внесенный президентом, станет законом уже через два-три месяца, но после этого начнется переходный период. Пермская область и Коми-Пермяцкий округ прекратят существование лишь в декабре 2005 года, когда истекут полномочия нынешних руководителей двух регионов. Пока же округ возглавляет Геннадий Савельев, а область — Олег Чиркунов (он исполняет обязанности губернатора Юрия Трутнева, который стал министром природных ресурсов в правительстве Михаила Фрадкова). В декабре будущего года пермяки и коми-пермяки изберут губернатора Пермского края. Выборы будет проводить временная избирательная комиссия края. Этот же временный избирком год спустя — в декабре 2006 года — проведет кампанию по выборам депутатов краевого законодательного собрания. А до этого в крае будут продолжать работу два полноправных законодательных органа — областной и окружной. Депутатам, избранным в декабре 2001 года, президентский законопроект тоже позволяет отработать все отведенные пять лет.
       Так что первому краевому губернатору Перми в первый год свой деятельности придется работать на два законодательных фронта. Впрочем, президент решил несколько облегчить его участь. Депутаты обоих собраний по всем вопросам, связанным с переходным периодом, должны будут принимать совместные решения. Для этого в законопроекте предлагается одно из двух — проводить либо совместные пленарные заседания, либо автономные, но с единой повесткой дня.
       Кроме того, президент считает, что на переходный период депутатские полномочия можно слегка ограничить. Так, ни одно из собраний не сможет утверждать какие-либо межрегиональные и международные договоры или соглашения, а также принимать законы, "связанные с отчуждением собственности" области и округа. Такие ограничения введены для того, чтобы на волне неразберихи, которая всегда сопровождает переходные периоды, депутаты не смогли выполнять заказы лоббистов. Наконец, депутаты не смогут требовать отставки губернатора Пермского края, как и не смогут помешать ему завершить объединение двух субъектов. В переходный период у них не будет права на решения, которые могли бы остановить процесс создания Пермского края (в том числе и проведение референдума).
       При этом губернатор получит всю полноту исполнительной власти с момента своего избрания. Он утвердит временную систему управления, которой будет придерживаться весь первый год своего губернаторства, пока не появится новое краевое законодательное собрание. И уже потом депутаты утвердят постоянную структуру исполнительных органов власти. На этом переходный период и закончится — "не позднее 31 января 2007 года", как сказано в президентском законопроекте.
       Единственная проблема, которая останется и после завершения переходного периода,— бюджетная. В 2006 году губернатор края вынужден будет отвечать за исполнение двух бюджетов — области и округа. Та же картина повторится и в 2007 году, поскольку при утверждении проекта бюджета в конце 2006 года еще не будет существовать единого краевого законодательного собрания. Оно включится в бюджетный процесс лишь в 2007 году. Но и бюджет-2008 еще не станет полноценным финансовым планом края, потому что все дотации из федеральной казны будут, как и сейчас, поступать отдельно для Пермской области и для Коми-Пермяцкого округа. И только бюджет 2009 года станет настоящим бюджетом Пермского края.
       Но территория Коми-Пермяцкого округа все равно будет отличаться от прочих районов, которые сейчас входят в состав области. Округ, как сказано в президентском законопроекте, "входит в состав Пермского края с единой территорией и с особым статусом". Особость статуса округа должна быть закреплена уставом края. Правда, в чем она будет заключаться, пока совершенно непонятно.

ВИКТОР ХАМРАЕВ

Буква закона
       Статья 10. Функционирование в переходный период государственных органов, государственных учреждений, предприятий и организаций...
       До урегулирования законами Пермского края вопросов правопреемства... государственные органы, государственные учреждения, предприятия и организации, ранее созданные Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом или с их участием... продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы...
       Статья 12. Функционирование в переходный период федеральных судов
       На территории Пермского края в переходный период правосудие осуществляется федеральными судами, ранее образованными в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе. Пермский краевой суд и Арбитражный суд Пермского края создаются до завершения переходного периода.
       
Цифра закона
       75 субъектов останется в Российской Федерации, если 11 автономий и 3 республики объединятся с краями и областями, в состав которых они входили на момент распада СССР.
       
История вопроса
       Принципиальная возможность образования в составе России нового субъекта путем слияния двух или более существующих предусмотрена ст. 65 Конституции РФ. Однако практическая реализация этой идеи была невозможна без конституционного закона, подробно регламентирующего процесс объединения регионов. Проект такого закона ("О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ") был внесен в Госдуму группой депутатов еще в конце 90-х — при президенте Борисе Ельцине, а принят в целом Федеральным собранием уже при Владимире Путине — в декабре 2001 года.
       После этого с инициативами о возможном объединении с соседями выступили власти сразу нескольких регионов. Однако пройти до конца всю процедуру, предшествующую внесению в Госдуму закона об образовании нового субъекта РФ, смогли пока лишь Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. В октябре 2002 года в обоих регионах были организованы рабочие группы для изучения всех аспектов предстоящего объединения. В феврале 2003-го губернаторы области и округа подписали договор "О согласованных действиях по образованию нового субъекта РФ". Через месяц был учрежден координационный комитет, состоящий из представителей высшего руководства двух регионов, а в апреле рабочая группа по объединению была создана и на федеральном уровне — с участием представителей администрации президента РФ, федеральных министерств и ведомств, а также представителей объединяющихся субъектов. 11 июня 2003 года власти области и округа направили президенту России официальное предложение об образовании нового субъекта РФ. Завершился предварительный этап объединения референдумами в обоих регионах, которые прошли одновременно с выборами в Госдуму 7 декабря 2003 года. На них 84% избирателей Пермской области и 90% избирателей Коми-Пермяцкого округа проголосовали за слияние двух субъектов и создание вместо них нового — Пермского края.
       
Мировая практика
       В современной истории чаще всего слияния и разделения субъектов федерации происходили в Индии. Это следствие особенностей индийского законодательства, которое не требует согласия штатов и союзных территорий на такие изменения. То есть мнение местных властей учитывается, но окончательное решение принимает федеральный парламент. Во всех остальных федеративных государствах объединение, разделение субъектов или выделение из них нового административного образования происходит только с согласия самих этих субъектов, а потому случается крайне редко.
       В США штаты обычно не объединялись, а разъединялись или расставались с частью своей территории. Так случилось, к примеру, в 1790 году, когда конгресс принял решение о строительстве новой столицы и особого округа Колумбия. Землю для округа предоставили Мэриленд и Виргиния. Правда, в 1846 году земли, переданные округу Виргинией, были ей возвращены. В 1820 году в результате так называемого миссурийского компромисса был разделен Массачусетс. Появилось два штата — собственно Массачусетс и Мэн. Необходимость создания нового штата объяснялась просто. Штаты тогда делились на "рабовладельческие" и "свободные". Жители тех и других тщательно следили за тем, чтобы их права не нарушались. К 1820 году число "рабовладельческих" и "свободных" штатов было одинаковым. И в это время заявку на вступление в союз в качестве полноправного штата подала территория Миссури, где было распространено рабство. После жарких дебатов решили принять в союз и "свободный" штат. Новых территорий, которые подходили бы для этого, не нашлось, и штат выкроили из состава Массачусетса. Еще одним штатом, появившимся из-за конфликта рабовладельцев и сторонников освобождения рабов, стала Западная Виргиния. После того как собственно Виргиния вышла из состава США в 1861 году и стала сердцем конфедерации южных штатов, несколько западных округов штата, где были сильны антирабовладельческие настроения, объявили о своей верности США. В 1863 году штат Западная Виргиния со столицей в городе Чарлстон и девизом "Люди гор всегда свободны!" был официально принят в США. После поражения южан в войне граждане Виргинии, разумеется, не стали настаивать на возвращении им Западной Виргинии.
       
За, но
       Виктор Похмелкин, депутат Госдумы, избранный по Свердловскому одномандатному округу Пермской области
       В целом к объединению я отношусь положительно, потому что эти два субъекта федерации были искусственно разделены в свое время при тех преобразованиях, которые были связаны с принятием новой Конституции. Это и экономически, и политически правильное решение, тем более что оно принято с соблюдением всех законных норм и демократических процедур. Однако я бы не стал делать из этого далеко идущие выводы. Я не считаю, что укрупнение регионов — это панацея. Я боюсь, что это выльется в тенденцию: взяв пример с Пермским краем за правило, начнут искусственно подталкивать процесс укрупнения. Я лично считаю наш пример не правилом, а скорее исключением. Коми-Пермяцкий округ — дотационная территория, которой без области не выжить. Формально процесс назван образованием нового субъекта федерации. А если не лукавить, то речь идет о простом вхождении Коми-Пермяцкого округа в состав Пермской области.
       
За, но
       Николай Яшин, президент фонда развития федеративных отношений "Пермский край"
       Для нас особенно важно, что, согласно проекту, федеральный центр сохраняет систему финансовых взаимоотношений с двумя субъектами федерации до 2009 года. Это значит, что уровень субвенций и дотаций, которые являются основой бюджета округа, будет сохранен, что дает возможность Пермской области использовать этот период для увеличения налоговой базы. Но в проекте есть положения, которые требуют обсуждения. Например, норма, запрещающая отчуждение имущества. До конца 2005 года нам следует полностью прекратить процесс приватизации, что, на мой взгляд, нелогично и приостанавливает развитие рыночных реформ. Второе положение, которое выглядит странно: в переходный период мы не имеем права заключать соглашения с субъектами РФ, иностранными государствами и коммерческими структурами. Но ведь это практика нашей работы, она является основой развития инвестиционных процессов на территории области.
       
Экспертная оценка
       Максим Дианов, генеральный директор Института региональных проблем
       С точки зрения экономики, внутренней политики факт создания Пермского края не очень примечательный. Но впервые через десять лет после принятия Конституции происходит изменение административных границ, и это знаковое событие. Ведь тенденция к укрупнению регионов достаточно сильна, потому что помимо движения "сверху" есть много инициатив "снизу". Все помнят Уральскую и Сибирскую республики, Великую Бурятию. Есть порядка 12 подобных проектов, половина из которых связана с уменьшением количества субъектов. Самый неудачный — проект слияния Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами. Создание такого супермонстра, дающего порядка 18% госбюджета, чревато сепаратизмом. Вспоминаются советские республики. Понятно, что укрупнение — это выравнивание уровня жизни населения, контроль над экономикой, улучшение управления. Но неизвестно, перевесит ли это сепаратистские настроения.