К обоснованию концепции муниципальной представительной демократии в России (конституционно-правовой аспект)

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4

К ОБОСНОВАНИЮ КОНЦЕПЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ

Н.В. ДЖАГАРЯН,

старший преподаватель кафедры муниципального права и управления,

кандидат юридических наук, Южный федеральный университет, e-mail: nshevchenko@yandex.ru

В статье на основе современного конституционного правопонимания автором предложены некоторые концептуальные подходы к содержанию и структуре муниципальной представительной демократии в России, представлена методология соотношения муниципальных институтов представительной демократии и муниципальных институтов народного представительства, а также основы определения эффективности муниципальной представительной системы.

Ключевые слова: местное самоуправление; представительная демократия; муниципальная власть; органы местного самоуправления; население муниципального образования; народное представительство.

Коды классификатора JEL: К4.

В Российской Федерации как демократическом правовом государстве, основанном на принципах народовластия и народного суверенитета, институты представительной демократии пронизывают все уровни публичной власти, охватывая организацию как государственной власти, так и местного самоуправления. Это, однако, не исключает особенностей, порой весьма существенных, проявления представительной демократии в государственной и муниципальной системах, что, в свою очередь, требует использования не только общих, но и специфических методологических подходов при анализе соответствующих институтов, основанных на учете специфики природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, как различных проявлений народовластия.

В этой связи полагаем необходимым обратиться к специфике конституционно-правовой природы местного самоуправления и выделить наиболее характерные особенности, присущие муниципальным институтам представительной демократии в условиях современной государственноправовой системы России.

1. Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: как института гражданского общества, института правового положения личности и института организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления. Местное самоуправление, в силу своих сущностных характеристик, призвано базироваться прежде всего на институтах непосредственной демократии.

В то же время на уровне организационно-властной институционализации органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования.

2. Сама по себе характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала не может рассматриваться как тождественная определению их в качестве институтов представительной демократии.

Это обусловливается уже тем, что Конституция РФ различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, в том числе соответственно и муниципальными делами, через своих представителей, в качестве субъективного конституционного права (ч. 1 ст. 32). Следовательно, представительные начала в правовом статусе органа местного самоуправления в конституционно-правовом смысле не являются производными от порядка наделения полномочиями входящих в его состав субъектов, а основаны на самой Конституции РФ. Они проявляют себя как форму опосредованного осуществления народом своей власти — через органы местного самоуправления.

Представительная же демократия, базирующаяся на сочетании публично-властного (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и субъективно-правового (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) элементов представительства в его институциональном выражении на уровне местного самоуправления, охватывает муниципально-властные институты, формирующиеся на выборной основе. При этом понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства», так как первое включает в себя не только институты

© Н.В. Джагарян, , 2009

выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти.

В этой связи под представительными началами в сфере муниципально-властных отношений следует понимать такое качество, состояние и режим функционирования органа муниципальной власти, в силу которых он способен формулировать волю местного сообщества, выражать его интересы в своей деятельности.

Исходя из этого, возможно и допустимо определение эффективности реализации представительных начал в деятельности представительных органов муниципальной власти, критерием чего выступают результаты их нормотворческой и правоприменительной деятельности в соотношении с объективными (закрепленными в нормативных правовых актах) и субъективными (сформулированными кандидатами на выборные должности в муниципальные органы представительной демократии) целями деятельности соответствующих муниципально-властных субъектов по решению вопросов местного значения.

3. Среди факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной демократии, важное знамение имеют вопросы местного знамения и обусловленные ими функциональные и компетенционные характеристики органов муниципальной власти.

Система муниципальных институтов представительной демократии, создаваемая и функционирующая на основании положений Конституции РФ и конкретизирующих ее законодательных норм, а также муниципальных нормативных правовых актов, не является статичной. Она представляет собой сложное динамическое социально-правовое образование, реагирующее в соответствии с присущими ему целями и ценностями на изменение социальных процессов, связанных с осуществлением местного самоуправления. В этой связи параметры системы муниципальных институтов представительной демократии на каждом конкретном этапе развития государства и общества определяются состоянием самого по себе местного самоуправления. Причем поскольку представительность в сфере муниципально-властных отношений связана, в том числе с кругом вопросов местного значения, которые не могут быть решены населением путем реализации форм непосредственного народовластия, постольку одними из основных факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной демократии, являются содержание вопросов местного значения и обусловленные им характеристики органов муниципальной власти. Существующая между ними зависимость проявляется, в частности, в том, что усложнение структуры общих дел, решаемых на уровне муниципальных образований, расширение вопросов местного значения и, соответственно, повышение уровня дифференциации социальных интересов, подлежащих сбалансированному удовлетворению посредством муниципально-властной деятельности, закономерно предполагает и усложнение системы муниципальных институтов представительной демократии.

В этой связи следует рассматривать предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] формирование на уровне муниципальных районов муниципальных представительных органов, притом что на территории входящих в состав муниципального района муниципальных образований уже действуют органы представительной демократии.

Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления призвано, таким образом, решать задачи обеспечения полиструктурного демократического представительства, организационной основой чего являются разнообразные механизмы выявления, прямого или косвенного опосредования и последующей реализации воли и интересов местного населения.

Так, в частности, муниципальное законодательство предусматривает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления, характеризующиеся различной степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами. При непосредственном представительстве, применяющемся в поселениях, городских округах и могущем использоваться в муниципальных районах, представительный орган местного самоуправления формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества. Опосредованное представительство допускается при формировании представительных органов муниципальных районов, которые могут состоять из глав поселений входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов таких поселений.

Опосредованное представительство, основанное на многостепенных выборах, позволяет существенным образом упрочить внутрирайонную межмуниципальную интеграцию, повышает степень политического единства территориальной структуры муниципальной демократии, а также — что немаловажно — обеспечивает заметное усиление профессионального начала районной представительной власти. При этом вне зависимости от порядка формирования представительный орган муниципального образования — в силу своих конституционно-правовых характеристик как организационно-правовой формы реализации народного представительства — находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответствен, вправе и обязан осуществлять все свои полномочия от имени и в интересах населения муниципального образования. Это, кстати, прямо подтвердил Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 года № 214-О-П (абзац третий пункта 3.2 мотивировочной части) [5].

4. Специфическим элементом в системе муниципальной представительной демократии является институт главы муниципального образования.

Характеристики правового статуса главы муниципального образования выражают не противоречивость, а его сложносоставность и многогранность, они определяются функциональными качествами и ролью данного института в структурной организации местного самоуправления. В рамках

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4

58

Н.В. ДЖАГАРЯН

действующего правового регулирования в юридической природе статуса главы муниципального образования сочетаются черты единоличного муниципального органа и должностного лица, что обеспечивает интегрирующее и, одновременно, непосредственно управляющее (руководящее) участие главы муниципального образования в муниципально-властных отношениях.

Этим определяются и особенности проявления в данном институте представительных начал. С одной стороны, глава муниципального образования воплощает в себе необходимые для эффективного решения вопросов местного значения начала единоначалия в организации местного самоуправления, оказывает интегрирующее воздействие на всю систему муниципальных властеотношений. С другой же стороны, он реализует персонифицированное представительство интересов членов местного сообщества и в этом качестве выступает единоличным выборным органом, выражающим, наряду с представительным органом местного самоуправления, волю местного сообщества в решении вопросов местного значения.

Данным обстоятельством предопределяется широта полномочий главы муниципального образования, в том числе в нормотворческой сфере.

5. Особым образом представительные начала проявляют себя и в юридической природе контрольного органа муниципального образования.

Контрольные правомочия членов местного сообщества могут реализоваться как в непосредственной форме (участие в публичных слушаниях, опросах, выдвижение правотворческих инициатив, направление обращений в муниципальные органы и их должностным лицам и т.д.), так и в опосредованной [3].

Вместе с тем, поскольку первичным субъектом муниципальной собственности является местное сообщество, опосредованная реализация им контрольных правомочий в отношении владения, пользования и распоряжения муниципальными финансово-экономическими ресурсами, осуществляемая через муниципальные органы и их должностных лиц, должна быть в максимальной степени приближена к населению муниципального образования.

То есть, несмотря на свою опосредованную природу, она должна быть непосредственно увязана с интересами членов муниципального территориального коллектива, получающими свое оформление в нормативных актах муниципального образования, центральным из которых является его Устав, а также в процессе избрания кандидатов на выборные муниципальные должности, являющих собой в рамках избирательного процесса носителей индивидуальных или партийных политических идей упорядочения публичных отношений [1, 177], в том числе и отношений по использованию муниципальных финансово-экономических ресурсов [4, 224]. В этой связи далеко не случайно, что сама по себе функция финансово-бюджетного контроля традиционно признается имманентной органам народного представительств [2].

Устанавливая общие правовые основы муниципального контроля, Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично-правовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества. Однако она требует существования реального и подотчетного муниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных в данной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель, законодательные органы субъектов Федерации и представительные органы муниципальных образований не вправе принимать решения, которые бы ставили под сомнение возможность осуществления эффективного муниципального финансово-экономического контроля на основе устойчивых связей с населением муниципального образования, умаляли бы представительные начала в его правовой природе.

Контрольный орган муниципального образования предстает: во-первых, специализированной организационно-правовой формой реализации членами местного сообщества права на контроль за законным, целесообразным и эффективным использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих представителей в муниципальных органах власти; во-вторых, средством демократического контроля местного сообщества за финансовой деятельность органов муниципальной власти; в-третьих, институциональным воплощением финансово-бюджетной контрольной функции, являющейся проявлением более общей функции контроля в публичном управлении и подлежащей осуществлению на основе принципов эффективности, непредвзятости, объективности, компетентности, профессионализма.

В этой связи представительные начала контрольного органа муниципального образования не предполагают зависимость его деятельности от конкретного соотношения политических сил в муниципальном образовании; они имеют преимущественно функциональное воплощение, связанное с осуществлением контрольных мероприятий в целях обеспечения защищенности интересов всех социальных групп, составляющих население муниципального образования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан Российской Федерации. М.: Формула права, 2005.

2. В рамках национальной правовой системы это в нормативной форме подтверждено правовыми позициями 2004 года № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.Жмаковского // СЗ РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923; абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления

Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 года № 22-П по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года № 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы при проезде по автомобильным дорогам общего пользования» и от 14 октября 1996 года № 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы» // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3800.

3. Джагарян А.А. Право граждан на контроль за публичной властью в конституционном праве Российской Федерации // Проблемы права. 2005. № 3.

4. МазаевВ.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец. 2004.

5. Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // по жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2092.

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономический вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4