Управление институциональной политикой в сфере наноиндустрии

Экспертиза

Даниил ФРОЛОВ, Владислав РЫЖКИН

УПРАВЛЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКОЙ В СФЕРЕ НАНОИНДУСТРИИ

Статья посвящена проблемам и перспективам институционального регулирования развития индустрии нанотехнологий, наноматериалов и наносистем в России. Автор обосновывает необходимость дифференциации режимов регулирования наноиндустрии, осуществления комплексной и проактивной законодательной политики.

The article is devoted to the problems and prospects of institutional regulation of development of the industry of nanotechnologies, nanomaterials and nanosystems in Russia. The author proves the necessity of differentiation of nanoindustry’s regulation modes, realization of a complex and proactive legislative policy.

Ключевые слова:

наноиндустрия, нанотехнологии, директивный режим, либеральный режим, добровольные институциональные инициативы; nanoindustry, nanotechnologies, directive regulation mode, liberal regulation mode, voluntary institutional initiatives.

С тех пор, как в 2000 г. начался нанотехнологический бум, про -шло более десяти лет; в мировую наноиндустрию вложено свыше 60 млрд долл. США государственных и частных инве -стиций, создано несколько тысяч продуктов (в т.ч. около тысячи товаров потребительского назначения), приняты десятки стратегий и программ развития нанотехнологий на национальном уровне1. И тем не менее ощущается явный дефицит согласованного и унифи -цированного определения «нано», стандартов метрологии и серти -фикации, правил и техники безопасности обращения с наночасти -цами, прав интеллектуальной собственности в условиях междуна родной исследовательской коллаборации и т.д.

В качестве одной из основных проблем среднесрочной стратегии развития нанотехнологий в США заявлены «институциональные дефициты» (institutional deficits), выражающиеся в фрагментиро -ванности инфраструктуры и органов государственного регули -рования, слабой координации ключевых акторов, неготовности политической системы к проактивной политике принятия крайне ответственных решений2. Если учесть, что США являются домини -рующим игроком на глобальной нанотехнологической арене, ста -новится очевидным факт неэффективности институционального регулирования процесса наноиндустриализации.

Главная причина такой ситуации состоит в инерции стереотипов регулирования технологий, отражающей действие общеэволюци -онного эффекта path dependence3. Современные системы технологи -ческого контроля были разработаны для минимизации негативных экстерналий парового двигателя и других технологий широкого применения «докомпьютерной» экономики. В основе этих систем лежит предположение о том, что большинство техногенных про -блем являются локальными, сами технологии меняются сравни тельно медленно, поэтому все связанные с ними трудности будут своевременно и успешно идентифицированы, а регулятивные меры

1 Иншаков О.В. Становление глобальной наноиндустрии: социальноэкономический аспект // Законы России, 2011, № 9; Иншаков О., Фесюн А. Национальная политика развития наноиндустрии: проблемы формирования и реализации // Власть, 2010, № 8.

2 Nanotechnology Research Directions for Societal Needs in 2020: Retrospective and Outlook / ed. by M. Roco, C. Mirkin, M. Hersam. - Springer, 2010, р. 453.

3 Фролов Д. Теория кризисов после кризиса: технологии versus институты // Вопросы экономики, 2011, № 7.

ФРОЛОВ

Даниил Петрович — д.э.н., профессор; заведующий кафедрой маркетинга и рекламы ВолГУ ecodev@mail.ru

РЫЖМИП

кВалфадедирслаав Витальевич — иасппоилриатнитчексакфоегдоры маркетинга и рекламы ВолГУ marketech @уиЪи.ги

могут носить характер ситуативных реак ций. Увы, такой подход больше не рабо -тает1.

К ключевым проблемам, затрудняющим эффективное институциональное регу лирование нанотехнологий, относятся: широкий диапазон, разнообразие и расту щее число наноматериалов и продуктов, произведенных с их использованием; не определенность, связанная с отсутствием массового производства нанопродуктов потребительского назначения; отсутствие унифицированных определений нанотех нологий и нанопродукции, согласованных на международном уровне; ограничен ность знаний о токсичных, аллергенных, мутагенных, канцерогенных, тератоген ных и других негативных эффектах нано материалов; дефицит общих баз данных по безопасности и рискам нанотехнологич -ных производств, преодоление которого сдерживается правами интеллектуальной собственности; асимметрия информации в области нанотехнологий между наукой, промышленным бизнесом, регуляторами и общественностью; сохраняющееся отставание технологий стандартизации, метрологии и сертификации наноматери алов, преодоление которого может занять 5-10 лет на фоне интенсивного развития наноиндустрии; потенциальная неспособ -ность национальных правительств свое временно реагировать на развитие нано -технологий путем издания комплексных законов в этой сфере регулирования2.

Институциональные меры, принятые правительствами, высокотехнологичным бизнесом и негосударственными органи зациями, привели к определенным резуль -татам, которым, тем не менее, трудно дать однозначную оценку. Существенные (но явно недостаточные) продвижения достигнуты на международном уровне регулирования нанотехнологий, в част ности, в рамках ОЭСР и ISO. Пока что наблюдается выраженная асинхронность в развитии национальных законода -тельств, регулирующих наноиндустрию. В области идентификации и классификации наноматериалов и нанопродукции все

1 Davies J.C. Oversight of Next Generation Nanotechnology // PEN, 2009, vol. 18 (April), р. 24.

2 Development in Nanotechnology Regulation and Standards // Observatory Nano, 2011, № 3; Nanotechnology Research Directions for Societal Needs in 2020: Retrospective and Outlook / ed. by M. Roco, C. Mirkin, M. Hersam. - Springer, 2010, р. 453.

еще отсутствуют единые международные стандарты, а национальные законодатель -ства часто имеют противоречивый характер, в т.ч. в странах — лидерах наноиндустриализации (например, в ЕС)3. В свою очередь, в США существует ряд правовых актов, регулирующих нанотехнологии в различных сферах. Однако органы, кон -тролирующие исполнение этих законов, столкнулись с проблемой ограниченно -сти информации и серьезными вызовами, связанными с адаптацией новых правовых норм, с одной стороны, к сложившейся системе технического регулирования, а с другой — к бурно развивающемуся техно -логическому прогрессу4.

Ученые и политики явно нацелены на недопущение повторения «неприятной истории» с генетически модифицирован -ными продуктами. Поэтому параллельно нанонауке появилась наноэтика, изучаю щая социальные, этические и юриди -ческие аспекты атомно молекулярного конструирования. Нанотехнологии оста -ются «социально чувствительной техноло -гией», о чем свидетельствует, в частности, запрет Европарламентом наносодержа -щих продуктов питания в 2010 г. (наряду с пищевыми продуктами, полученными в результате клонирования животных) с формулировкой: «до тех пор, пока не будет полностью устранен риск для здоро вья людей». Производители и регуляторы наноиндустрии должны извлечь ключе вые уроки из негативного опыта биотех нологий5. Во - первых, до вывода инно -вационных высокотехнологичных това ров на рынок необходима всесторонняя оценка и тестирование потенциальных рисков для здоровья людей и состояния окружающей среды. Во вторых, регули рование нанотехнологий должно основы ваться на принципе предосторожности. В третьих, необходима профессиональ ная и общественная дискуссия о выборе между добровольной и обязательной мар кировкой нанопродуктов или вариантах

3 Senjen R. A Critical Review of Governance Issues in Europe and Elsewhere // Nanotechnologies in the 21st century, 2009, № 3 (August), p. 3.

4 Fiorino D.J. Voluntary Initiatives, Regulation, and Nanotechnology Oversight: Charting a Path // PEN, 2010, vol. 19 (November), p. 13.

5 What Can Nanotechnology Learn from Biotechnology? Food Science and Technology InternationalSeries / K. David, P.B. Thompson (eds.). — Boston, MA: Elsevier, 2008.

их сочетания1. Не случайно, акцентируя ключевое значение институциональной политики в технологическом развитии, Т. Эггертссон к правилам и механизмам принуждения добавляет еще один ее ком понент — убеждение, «которое призвано изменять общественные представления о социальных моделях, социальных техно -логиях и о легитимности политических целей и способов их достижения»2. Но убеждение должно дополняться широким обсуждением, иначе новые технологии и связанные с ними институции получат узкую социальную базу. Именно эта про -блема является одним из главных слабых мест Программы развития наноиндустрии в РФ до 2015 г.

В глобальном масштабе наблюдается достаточно четкая поляризация подходов к регулированию новых прорывных технологий. «Американская модель» свя зана с либеральной политикой, миниму мом ограничений и свободной торговлей товарами, произведенными с помощью инновационных технологий. В частности, в США и Канаде существует практика добровольной маркировки генетически модифицированных продуктов, в резуль тате чего масштабы использования таких знаков довольно ограниченны. В амери канском праве продукция, содержащая нанокомпоненты и (или) произведен ная на основе нанотехнологий, рассма тривается как специфическая категория химической продукции, не требующая специального регулирования, а предо ставление производителями информации о содержании нанообъектов и наносистем является исключительно их собствен ной инициативой. «Европейская модель» предполагает, напротив, довольно жест -кое государственное регулирование новых технологий, направленное на миними зацию рисков, сопутствующих внедре нию и коммерциализации «проблемных инноваций». В связи с непрерывно появ ляющимися научными данными о рисках и угрозах нанотехнологий и наномате риалов подход Евросоюза имеет высокий шанс стать глобальным эталоном. Еще

1 Mehta M.D. From Biotechnology to Nanotechnology: What Can We Learn From Earlier Technologies? // Bulletin of Science, Technology & Society, 2004, vol. 24, № 1, р. 34-39.

2 Эггертссон Т. Знания и теория институцио -нальных изменений // Вопросы экономики, 2011, № 7, с. 12.

в 2003 г. в ЕС был принят специальный закон об обязательной маркировке био -технологичной продукции с предельным содержанием ГМО 0,9%, затем данную практику использовали многие страны Азии и Океании. Аналогичный правовой акт в отношении данной категории про -дуктов был принят в РФ в 2007 г. Но пока не очевидно, какой подход к регулирова -нию нанотехнологий будет применяться в России: законодательство в этой области правоотношений все еще носит исключи -тельно рамочный характер.

Тем не менее представляется нецеле -сообразной избыточная «нанотехноло-гизация» действующего законодатель -ства. Так, нет необходимости выделения в качестве отдельного вида охраняемых законом объектов интеллектуальной соб -ственности разработок в области нанотех нологий, поскольку в их отношении могут применяться общие нормы Гражданского кодекса РФ. Возможно, следует начать разработку и обсуждение проекта феде -рального закона «О наноиндустрии в Российской Федерации»3, хотя РОСНАНО не считает принятие подобного правового акта приоритетной задачей во избежание его исключительно рамочного характера и декларативности4. При этом целесообразно идти по пути законодательного закрепления складывающихся нефор мальных норм и практик на основе актив ных консультаций с профессиональным научным и бизнес сообществом. Обычное право в современных условиях стано вится важнейшей подсистемой правовой системы любого типа, в т.ч. континен -тального. Опыт развития био и нанотех нологий показывает возрастающую роль обычно правового регулирования новых форм производственных отношений.

Институциональная реакция на прогресс новых технологий предполагает спектр возможных моделей, начиная с полного запрета со стороны государства (случай клонирования человека) и вплоть до отсутствия специальных правовых норм (случаи социальных сетей и домен ных имен в Интернете). Многие эксперты

3 Иншакова А.О. Вклад частного права в раз -витие отечественной наноиндустрии: унифика-ционные тенденции // Законы России, 2011, № 9, с. 44.

4 Концепция участия государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» в совершенствовании законодательства. — М., 2008, с. 18.

вообще оставляют открытым вопрос о том, надо ли задумываться о регулировании нанотехнологий и наноиндустрии в целом на ранней стадии их развития. Вместе с тем для устойчивого и безопасного про гресса наноиндустрии государству необ ходимо задействовать широкую гамму гибких «наноспецифичных» регулятив -ных рамок, в которых степени свободы и уровни контроля должны быть связаны с особенностями разных классов и поколе ний нанотехнологий.

Важно осознать, что «нанотехноло гий вообще» не существует. Это понятие параллельно используется для обозначе ния двух принципиально различных клас -сов технологий:

1. Нанотехнологии класса turn-down («сверху вниз») представляют собой гете рогенный комплекс методов и инстру ментов минитюаризации, позволяющих создавать «бесконечно малые» объекты с нанометрической точностью. Принцип их действия - «отсечение лишнего» - не отличается от традиционных способов механической обработки путем «вычи тания» материала из массива заготовки, хотя, безусловно, создание новых нано размерных материалов способствует повышению эффективности производства и общественному прогрессу.

2. Нанотехнологии класса bottom-up («снизу вверх») - массив способов и средств, обеспечивающих целенаправлен ные манипуляции отдельными атомами и молекулярную самосборку (self-assembly). Принцип их действия - «добавление нуж ного» - является основой принципиально нового аддитивного (additive) способа про -

изводства, позволяющего вывести ресур сосбережение на качественно новый уро -вень за счет радикальной минимизации объемов потерь, отходов и экологического ущерба.

Технологии класса turn-down — пере -ходная ступень к технологиям bottom-up, в этом смысле термин «нанотехнологии» является сейчас своего рода «зонтичным брендом», покрывающим широчайший спектр исследований и разработок, в т.ч. не являющихся пионерными. В этой связи необходима модернизация Программы развития наноиндустрии в РФ, которая трактует нанотехнологии недифференци рованно, что уже не отвечает актуальным тенденциям технологического развития.

Разделение нанотехнологий на два класса позволяет предложить принципи альную модель их институционального регулирования, сочетающую «жесткий» и «мягкий» режимы, а также включающую формат добровольных инициатив (см. рис. 1).

Для целей регулирования важен не сам факт наличия в продукции наночастиц и наноматериалов искусственного проис хождения, а, во - первых, способ ее произ -водства, во вторых, концентрация нано объектов и наносистем, их структурная форма, в третьих, функциональное назна чение и способ использования.

Продукция, произведенная на основе нанотехнологий turn-down, подлежит сравнительно более «мягкому» регулиро ванию, нежели продукция нанотехноло гий bottom-up, поскольку комбинирование отдельных атомов и управляемая сборка молекул придают производимому объекту

Рисунок 1. Модель институционального регулирования нанотехнологий

совершенно иные свойства, нежели нано размерная миниатюризация. Очевидно, что нанороботы (наноботы) и ультради -сперсные (нано ) порошки - это прин ципиально разные объекты регулирова -ния. Соответственно, меняются набор и уровень рисков, поэтому продукция, произведенная с помощью нанотехноло гий класса bottom-up, должна проходить гораздо более детальную, всестороннюю экспертизу, обязательную регистрацию, сертификацию и маркировку. Потребуется разработка новых методик лабораторных исследований, гигиенических нормати -вов, санитарных правил и норм и т.д. В отношении нанотехнологий turn-down целесообразна в основном модернизация действующих правил, стандартов и нор мативов, а также сочетание методов обя -зательного и добровольного саморегули рования (особенно в области предостав ления отчетности). Их чрезмерно жесткое нормирование, маркировка и сертифи кация непродуктивны. Например, обяза тельная маркировка сама по себе влечет опасность повышения информационной асимметрии потребителей, поскольку имеет в большей степени негативную кон нотацию, но не выполняет информацион ной функции. Из самого факта наличия в товаре наночастиц невозможно сделать никаких выводов о его качестве и сопут -ствующих рисках. Результатом может стать искажение коммуникаций произ водителей нанопродукции с потребите лями, их содержательное выхолащивание и использование маркетинговых трюков, камуфлирующих «черную метку» о нали чии нанокомпонентов1.

Поэтому необходима проактивная институциональная политика в области наноиндустриализации. Существующие механизмы контроля и надзора должны быть адаптированы к специфическим проблемам применения нанотехнологий и наноматериалов, включая разработку стандартов и инструкций, относящихся к косметическим средствам, пищевым про дуктам, гигиене труда и защищенности работников нанопроизводств, экологиче ской безопасности, медицинским прибо -рам и фармацевтическим препаратам и др. Наиболее острые вопросы институцио нального регулирования наноиндустрии в

1 Фролов Д., Стратулат В. Развитие нано -индустрии и экономическая безопасность // Экономист, 2010, № 12.

настоящее время связаны с унификацией используемых единиц измерения нано -продукции (в частности, объемов произ -водства), стандартизацией и метрологией, типологией и классификацией нанома териалов и нанопродуктов, предоставле -нием данных о безопасности и информи рованием конечных потребителей (мар кировка и сертификация, создание баз данных по наноматериалам и содержащим их продуктам). Их решение должно стать приоритетным.

В 2009—2011 гг. Роспотребнадзором был подготовлен пакет методических указаний и рекомендаций, введены гиги енические нормативы, которые конкре тизируют положения введенных ранее нормативных документов, регулирующих идентификацию и количественное опре -деление наноматериалов в продукции, многоаспектную оценку безопасности и контроль миграции наночастиц. В соот -ветствии с постановлением Главного го -сударственного санитарного врача РФ2, каждый созданный и предназначенный к использованию наноматериал дол жен пройти полную токсикологическую оценку. До установления степени опас -ности конкретных наноматериалов их следует рассматривать как новую про дукцию и относить к веществам, потен циально опасным для здоровья человека3. Однако идея «сплошной» токсикологи -ческой оценки и классифицирования нанотехнологий и продукции наноинду стрии по степени потенциальной опас -ности на практике трудно реализуема и обладает высочайшим коррупционным потенциалом. Так, «совокупные мощ ности испытательных токсикологиче -ских центров Европы и США способны достаточно подробно исследовать лишь сотни из тысяч и десятков тысяч новых появляющихся материалов и веществ»4. Можно с уверенностью предположить,

2 Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 31 октября 2007 г. № 79 «Об утверждении Концепции токсикологических исследований, методологии оценки риска, методов идентификации и количе -ственного определения наноматериалов».

3 Контроль наноматериалов, применяемых в химической промышленности : методические рекомендации. — М. : Федеральный Центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2011, с. 7.

4 Козырев С.В., Якуцени П.П. Нанобиотехнологии — панорама направлений // Российские нанотехнологии, 2008, т. 3, № 3—4, с. 10.

что в России при современном состоянии лабораторно технической базы отстава ние исследований и экспертизы в обла -сти оценки безопасности нанотехноло гий и нанопродукции примет тотальный характер.

Сама природа нанотехнологий, опреде -ляющая их быстрый рост и непрерывное совершенствование, создает широкие возможности для развития добровольных институциональных инициатив. Их роль заключается не в замене государственного регулирования, но в заполнении правовых «разрывов» в этой сфере и дополнении существующих норм и форм контроля. Гибкость, адаптивность, относительная свобода следования добровольным нор мам и обязательствам обеспечивают их высокий потенциал в обеспечении кон структивного многостороннего взаимо действия в области стратегического регу лирования нанотехнологий. Доброволь ные институциональные инициативы могут развиваться под патронажем и при поддержке государства; выступать резуль -татом отраслевой самоорганизации или политики отдельных крупных фирм; фор мироваться в русле партнерства бизнеса и негосударственных организаций и т.д.

Вместе с тем многие добровольные нормы и стандарты стали объектами обвинения в обслуживании коммерче ских интересов производителей нанопро дукции, явно ощущается дефицит ответ -ственности и контроля, что создает воз можности для оппортунизма. Это привело к развитию механизмов принуждения и государственного регулирования в каче -стве пока что единственного возможного решения проблемы. Однако в перспек -тиве добровольные институциональные инициативы способны сыграть конструк тивную роль в преодолении проблем регу лирования нанотехнологий.

В качестве действующих образцов

можно привести кодексы ответственного поведения в области нанотехнологий, раз работанные Европейской комиссией и Королевскимобществом Великобритании. Еще более показателен пример крупней -шего в мире химического концерна BASF, предложившего в 2007 г. кодекс поведения в области нанотехнологий (Nanotechnology Code of Conduct) и руководство по безопас -ности обращения с наночастицами на рабочем месте. Следует учитывать, что «добровольные инициативы и кодексы лучших практик могут быть полезными, ...но нанотехнологии нуждаются в над -лежащем законодательстве»1. Особое значение имеет разработка специальных правовых актов в сфере наноиндустрии на региональном и муниципальном уров нях, но, как показывает опыт США (где в 2010 г. уже 22 штата внесли в свои законы дополнения, связанные с нанотехноло гиями), не менее важно и гораздо сложнее обеспечить их функционирование в рам ках действующей системы федерального регулирования2.

Институциональная политика в сфере наноиндустрии должна иметь системный и проактивный характер, сочетать либе ральный и директивный режимы регули -рования, использовать дифференциро -ванный набор методов и инструментов, основываться на интерактивном взаимо действии с экспертными сообществами и широкими кругами общественности путем убеждения и обсуждения законопроектов, стимулировать добровольные инициативы и активно опираться на обычное право.

1 Proceedings Conference NanoCap // STOA- EP «Working and Living with Nanotechnologies — Trade Union and NGO positions» (2 April 2009, Brussels, European Parliament). P. 9.

2 Brown N.J. Nanotechnology: Is New Regulation Needed, and if so, by Whom? // Legal Backgrounder, 2008, vol. 23, № 33.