Частная собственность на сельскохозяйственные угодья: плюсы и минусы (опыт двух десятилетий)

С.А. Липски

ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ УГОДЬЯ:

ПЛЮСЫ И МИНУСЫ

В статье рассмотрены: процессы приватизации сельскохозяйственных угодий и образования земельных долей, основные секторы современного аграрного землепользования, степень развития в них рыночных отношений. Проанализированы причины проблемы земельных долей и перспективы ее решения, указано на необходимость поиска оптимального баланса между социальной и экономической составляющими этой проблемы. Подведены основные итоги приватизации земель в АПК.

Частная собственность является одним из основополагающих понятий и ключевых институтов в жизни общества и функционировании экономики. Споры о ее сущности, позитивной или негативной роли в развитии общества ведутся со времен Платона и Аристотеля. Общепризнано, что, с одной стороны, частная собственность способствует ограничению власти государства над индивидом; благодаря ей каждый реализует право на плоды своего труда; она является самым действенным стимулом к развитию производства и поддерживает в человеке чувства личного достоинства и самоуважения. С другой стороны, частная собственность порождает общественную напряженность, нарушает равные права людей обладать доходами от использования природных ресурсов, ведет к конфликту частных и общественных интересов. Применительно к земле, которая всегда занимала особое место среди других доступных материальных благ, используемых человечеством, это более чем актуально.

Во времена СССР вся земля находилась в исключительной собственности государства. Граждане и юридические лица могли быть лишь пользователями земли - на праве бессрочного (постоянного) или временного (краткосрочное - до трех лет и долгосрочное - от трех до десяти лет) пользования. В современной России в результате земельной реформы 1990-х годов, во-первых, была упразднена монополия государственной собственности на землю (законодательством разрешена частная и муниципальная земельная собственность); во-вторых, произошла приватизация земли, т.е. не только было разрешено существование частной земельной собственности, но фактически она появилась.

Наибольший удельный вес частной земельной собственности - в аграрном секторе (на него приходится 96,5% всех приватизированных в РФ земель). Это объясняется тем, что приватизация здесь носила массовый, а не точечный характер. Кроме того, состоялась она в АПК раньше, чем в других секторах экономики. В результате два с лишним десятилетия преобладающей формой собственности на сельскохозяйственные угодья является именно частная собственность.

Рассмотрим, что привнесла частная земельная собственность в современное отечественное сельскохозяйственное землепользование, удалось ли реализовать те преимущества, которые должна была дать приватизация этих земель?

Соотношение понятий «сельскохозяйственные угодья» и «земли сельскохозяйственного назначения». Сельскохозяйственные угодья - это подлежащие особой охране земли, непосредственно используемые для выращивания растениеводческой продукции и выпаса сельскохозяйственного скота. Земли сельскохозяйственного назначения - это одна из семи существующих с советских времен категорий земель (наряду с землями населенных пунктов, лесного и водного фондов и др.). Такие категории отражают целевое назначение соответствующих земель (когда речь идет о территориях, не имеющих конкретных границ; такие земли могут

быть только в государственной или муниципальной собственности) или земельных участков (каждый участок имеет установленные границы, только тогда он может быть предметом оборота).

Землями сельскохозяйственного назначения являются все земли вне населенных пунктов, предоставленные для сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В настоящее время их площадь составляет 386,1 млн. га (22,6% общей территории страны) [1]. Однако в данную категорию земель входят не только продуктивные земли (сельскохозяйственные угодья), но и овраги, неудобья, леса, болота и т.п. Многие авторы в качестве негативных тенденций в сельскохозяйственном землепользовании указывают на значительное сокращение общей площади данной категории земель (см., например [2; 3]. Действительно, еще в середине 1960-х годов она составляла 685,8 млн. га, а к началу реформ 1990-х годов -

639.1 млн. га. Однако это произошло не вследствие разбазаривания ценных аграрных земель, как можно было бы предположить. Основная причина произошедшего сокращения - передача в лесной фонд так называемых сельских лесов.

В настоящее время активно обсуждается предложение об отмене категорий земель. Как сторонники, так и противники выдвигают множество контраргументов, не всегда сопоставимых между собой (например, сложность развития жилищного строительства при современной системе категорий противопоставляется опыту стран Западной Европы). Наиболее вероятным результатом указанной дискуссии представляется замена категорий земель институтом их функционального зонирования. При реализации замены, по большому счету, произойдет лишь компетенци-онное замещение [4] с федерального и регионального уровней принятия решения о целевом назначении участков на муниципальный.

Однако для сельскохозяйственных угодий переход к зонированию вполне способен принести и положительные результаты. Во-первых, сельскохозяйственные угодья, расположенные в населенных пунктах, скорее всего, получат такой же статус, что и остальные земли сельскохозяйственного назначения. Это обеспечит им большую, чем сейчас, правовую защиту. Во-вторых, условием, на котором аграрии соглашаются на переход к зонированию, является принятие так называемых сельскохозяйственных регламентов. Предполагается, что такие регламенты будут определять все правила использования сельскохозяйственных земель в пределах соответствующей зоны. Это крайне важно для ограничения права частного земельного собственника. Именно в таких регламентах можно указать на недопустимость выращивания пропашных культур в эрозион-но опасных зонах, сформулировать ограничения по возведению различных объектов и др.; причем все это - в увязке с качеством соответствующих земель.

Сельскохозяйственные угодья, согласно Земельному кодексу РФ, подлежат особой охране. Они составляют половину площади земель сельскохозяйственного назначения -

196.2 млн. га. Кроме того, еще более 20 млн. га сельскохозяйственных угодий относятся к другим категориям земель (они расположены в границах поселений или в границах особо охраняемых природных территорий). Соответственно у них иной правовой режим, который устанавливается не для угодий, а для данных категорий земель.

Следует отметить, что многолетняя динамика суммарной площади сельскохозяйственных угодий негативна: с 1990 г. этот показатель уменьшился на 2 млн. га. Впрочем, основное сокращение пришлось не на период земельной реформы, а на предреформенные 1980-е годы [5]. Всего на протяжении последних сорока лет общая площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 5,7%.

Массовая приватизация сельскохозяйственных угодий в начале 1990-х годов. Способами формирования частной собственности в сельскохозяйственном землепользовании стали перерегистрация гражданами и юридическими лицами земель-

ных участков, ранее предоставленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также предоставление в их собственность новых земельных участков (индивидуальная приватизация). Такая точечная приватизация дала основой результат в нетоварном секторе. Так, в личных подсобных хозяйствах частная земельная собственность составляет 73,8%. В частную собственность перешли 70,3% садовых участков и 56,7% земель, используемых под индивидуальное жилищное строительство. Среди фермеров частная земельная собственность сейчас составляет 40,7% [1]. Чтобы расширить долю приватизированных земель в данном сегменте, с 2011 г. предусмотрено в качестве одной из мер государственной поддержки сельского хозяйства возмещение затрат фермеров на проведение кадастровых работ при оформлении в собственность используемых ими участков (подробнее см. [6]). Основной проблемой при первичном предоставлении земельных участков на праве собственности все еще остается крайне низкий уровень применения открытых торгов (по итогам 2012 г. - менее 10% предоставленной за год земли). Но это все сравнительно небольшие участки. Большая же часть сельскохозяйственных угодий перешла в частную собственность в результате их массовой приватизации, которая произошла в 1992-1993 гг. Тогда передача земель, закрепленных за колхозами и совхозами, в общую долевую собственность их работников (в виде земельных долей) решала сразу три задачи: быстро создать в массовом порядке частную земельную собственность; повлиять таким образом на реорганизацию колхозов и совхозов; стимулировать концентрацию земли у наиболее эффективных хозяев.

В этой связи земельные доли, механизм наделения ими, а главное - объем прав по совершению в последующем разного рода сделок, были, скорее, инструментами для решения этих задач.

В результате образования земельных долей в частную собственность почти 12-ти млн. чел. перешло более 115 млн. га сельскохозяйственных угодий (61,8% из находившихся к началу 1992 г. в пользовании сельскохозяйственных предприятий) [7]. Но до сих пор только 1,4 млн. собственников долей осуществили государственную регистрацию своих прав; в натуре (в виде земельных участков) выделено лишь 20,5 млн. га земель, соответствующих земельным долям.

Рыночный оборот сельскохозяйственных угодий. Основная проблема в земельно-имущественной сфере заключалась в недостаточности (фактически - отсутствии) законодательного регулирования оборота земель. Это было обусловлено тем, что после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации регулировать такие вопросы путем издания подзаконных актов (как это было на начальном этапе земельной реформы) стало неправомерно, а принять соответствующие законодательные акты удалось лишь в XXI в. Впрочем, это не относилось к нетоварному сектору агарного землепользования, где в указанный период действовал закон 1992 г. [8]1, в достаточной степени урегулировавший оборот земельных участков населения (садовые, личные подсобные и др.).

В товарном агросекторе частная собственность (в виде земельных долей) возникла в начале 1990-х годов. С указанными долями было необходимо совершать рыночные сделки, а правил не было, да и статус таких долей, появившихся согласно Указу Президента РФ [9]2, вызывал сомнения у потенциальных приобретателей. Причем весь замысел образования земельных долей был именно в их мобильности, большая часть которых должна была сконцентрироваться у наиболее эффективных новых хозяев, а те выделили бы в их счет земельные участки. Однако такой концентрации земельных долей не произошло - наиболее распространенной сделкой в

1 Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ.

2 Документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 25 февраля 2003 г. №250.

1990-х годах была аренда земельных долей (46% образованных долей), как правило, теми же хозяйствами, в счет земель которых доли были образованы [10]. Причиной тому были нерешенность правовых вопросов, а также непривлекательность вложений в отечественный АПК в тот период (недостаточность мер государственной поддержки сельского хозяйства и его низкая конкурентоспособность в сравнении с импортируемым продовольствием). Затем ситуация с законодательным урегулированием и инвестициями улучшилась, но, во-первых, сказывалась возникшая в 1990-е годы инерция, а во-вторых, государственная политика в отношении земельных долей была непоследовательной.

Что касается соотношения интересов частных земельных собственников и государства, а также степени оптимальности механизмов регулирования рынка сельскохозяйственных угодий, то указанный закон 2002 г. [11] (с учетом последующих поправок) урегулировал это достаточно корректно (подробнее см. [10, 7]).

Проблема земельных долей. Эта проблема возникла во второй половине 1990-х годов и имеет три составляющих, обусловленных:

1) сложностью перераспределения другим лицам земель, соответствующих долям, даже в той ситуации, когда это экономически выгодно и у потенциального покупателя имеются соответствующие средства (при образовании долей примерно 40% сельскохозяйственных угодий не было приватизировано - именно по ним и заключались рыночные сделки);

2) отсутствие в течение 20 лет со стороны почти четверти собственников действий по распоряжению своей собственностью (невостребованные земельные доли);

3) сохраняющимся противоречием (и это - главное) между интересами собственников земельных долей (получить от них какой-то доход, позволив с выгодой для себя пользоваться ими хозяйству, или продав третьим лицам) и хозяйствами, из земель которых доли были образованы (продолжать безвозмездно использовать соответствующие земли или вообще вернуть их себе).

Следует заметить, что и в тот период, и сейчас имеются два решения, достаточно реалистичные, хотя и альтернативные. Первое - существование на длительную перспективу долей как полноценного элемента рыночных земельных отношений в аграрном секторе (это, скорее, социальный вариант, больше ориентированный на интересы собственников долей). Второе - ликвидация долей как временного инструмента периода реорганизации сельскохозяйственного производства (экономический вариант) [12; 10]. Такая ликвидация может быть как сжатой во времени, так и постепенной, ограничивающей права собственников долей и создающей различные преференции для сельскохозяйственных организаций.

Позиция государства в 1990-е годы однозначно опиралась на социальный вариант (но тогда не было необходимого закона, и регулирование осуществлялось подзаконными актами, носящими рекомендательный характер). Принятие соответствующего закона в 2002 г. несколько ограничило права собственников долей, но его идеология оставалась в русле этого варианта. Однако ситуация изменилась в 2005 г., когда в данный закон были внесены существенные поправки (из всех прежних возможностей по распоряжению долей остались только завещание, отказ и передача ее другому сособственнику или хозяйству). Дальнейший импульс этому направлению был придан в 2010 г. - внесенные тогда поправки в указанный закон позволяют изымать долю, в отношении которой ее собственник в течение трех и более лет подряд не совершал никаких сделок.

Таким образом, ситуация с невостребованными долями давно назрела: двадцать лет - достаточный срок, чтобы собственники долей определились, поскольку недопустима неопределенность в отношении каждой четвертой доли (суммарно - такие

доли составляют порядка 25 млн. га [13]). Последовательность действий, когда законодательно вначале ограничиваются права по распоряжению земельной долей (с ней, по сути, ничего нельзя сделать, кроме как отдать ее на каком-либо праве хозяйству), а затем, спустя пять лет, принимается норма о возможном изъятии тех долей, которыми их собственники не распорядились, позволяет судить о том, что начиная с 2005 г. социальный вариант решения проблемы земельных долей сменился на альтернативный (экономический) [14].

Не переоценивая значения данного способа решения проблемы невостребованных земельных долей, тем не менее следует признать, что переход прав на земельные доли к сельскохозяйственным предприятиям и к муниципальным образованиям все-таки происходит. Так, в 2012 г. более 0,7 млн. га земель общей долевой собственности граждан было приобретено юридическими лицами. И если в момент образования земельных долей их собственниками стали почти 12 млн. чел., то к настоящему времени таких собственников уже меньше 9 млн. [13] (Указанное сокращение не отражает, как можно было бы предположить, смену поколений - доли передаются по наследству, т. е. продолжает существовать независимо от смены их правообладателя).

Вместе с тем даже с учетом такого сокращения наличие нескольких миллионов собственников земельных долей не позволяет полностью игнорировать социальные последствия данной проблемы. Поэтому балансирование между ее социальной и экономической составляющими, вероятно, будет продолжено.

Итог: плюсы и минусы приватизации сельскохозяйственных угодий. Основным плюсом осуществленной приватизации сельскохозяйственных угодий является отсутствие диссонанса правового режима с общественными отношениями в АПК, носящими рыночный характер - земельные отношения по своей сути гармонизированы с аграрными отношениями. Кроме того, вследствие приватизации земель - разрешению их гражданского оборота - удовлетворен ажиотажный спрос населения на земельные участки, который наблюдался в начальный период земельной реформы.

Недостатком приватизации земель стала криминализация земельной сферы -попытки завладеть чужим имуществом (особенно это характерно для земельных долей), а также коррумпированность процедур предоставления земли. Однако основной негатив обусловлен тем, что большая часть реформаторских новаций не дала тех результатов, которые от них ожидались: раздел на земельные доли не привел к развитию цивилизованного рынка сельскохозяйственных угодий; практически не получил развития их залог (в 2012 г. в залоге находилось менее 0,5% площади земель сельскохозяйственного назначения, тогда как в развитых странах - это важный источник кредитования аграрного сектора); новые земельные собственники не стали (как это предполагалось) инвестировать в повышение плодородия земель.

Тем не менее относительно оптимистичные ожидания связаны с достаточно успешной реализацией приоритетного национального проекта «Развитие АПК» (с 2006 г.), а затем и сменивших его госпрограмм развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 2008-2012 и 2013-2020 годы. Их результатом стал ежегодный рост (4,4%) продукции сельского хозяйства (и это с учетом неблагоприятного 2010 г., когда значительные земледельческие территории были охвачены аномальной засухой). Развитие сельскохозяйственного производства должно повлечь за собой стремление сельхозтоваропроизводителей к более рациональному использованию земли, сохранению и повышению ее плодородия. Таким образом, в конечном счете востребованность тех или иных правовых конструкций (в том числе и частной земельной

собственности), необходимость их корректировки определяются процессами, происходящими в реальном экономическим секторе.

Литература

1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году. М.: Росреестр, 2012.

2. Гагарин А.И. Земельные ресурсы: состояние, проблемы, оценка // Российское предпринимательство. 2008. № 5. Вып. 2 (111).

3. Стариков А.С., Самарина В.П. Проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 4.

4. Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Актуальные вопросы совместного реформирования градостроительного и земельного законодательства в Российской Федерации //Правовые вопросы строительства. 2013. № 1.

5. Липски С.А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца ХХ — начала ХХ1 века). М.: ЭКМОС, 2005.

6. Липски С.А. Субсидирование оформления земельных участков //Аграрная наука. 2012. № 7.

7. Правовые проблемы рационального использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения // Липски С.А., Гордиенко И.И. и др. /Под ред. С.А. Липски. М.: Государственный университет по землеустройству, 2013.

8. Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. №4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» //Российская газета, 6 января 1993 г.

9. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». http://www.base.consultant.ru

10. Липски С.А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы //Право и экономика. 2011. № 12.

11. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» //Российская газета, 27 июля 2002 г.

12. Липски С.А. О современном статусе и будущем земельных долей // Экологические системы и приборы. 2002. № 9.

13. Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения //Агропродовольственная политика России. 2012. № 1.

14. Липски С.А. Земельные доли в отечественном АПК: возникновение, эволюция, проблемы // Право и экономика. 2013. № 10.