Перспективы реформирования законодательства о налогообложении добычи нефти в России

© 2017 г. Е. Н. Горбунова

перспективы реформирования законодательства о налогообложении добычи нефти в россии

Горбунова Елена Николаевна — канд. юрид. наук, доцент кафедры «Конституционного, административного и муниципального права» Югорского государственного университета

Согласно проекту «Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Основные направления бюджетной политики)1 в 2017-2019 гг. ожидается рост нефтегазовых доходов в номинальном выражении (после снижения в 2015 г.) за счет прогнозируемого увеличения экспортных цен на нефть и газ, а также роста добычи газа и экспорта углеводородов.

Заложенные на текущий момент в проект бюджета предложения предполагают сохранение налоговой нагрузки нефтяных рентных доходов на уровне 2016 года, что с учетом запланированного снижения экспортной пошлины на нефть до 30 % достигается за счет повышения уровня налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) по сравнению с текущим законодательством (введение нового слагаемого в формулу НДПИ в размере 306 рублей).

В 2018-2019 гг. в проект бюджета заложены предложения по увеличению налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль посредством уточнения порядка расчета ставки НДПИ в отношении нефти в части дополнения формулы ее расчета новым слагаемым, определенным на 2018 год в размере 357 рублей, а на 2019 год - 428 рублей.

Такое увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль в долгосрочной перспективе повышает вероятность ускорения темпов падения добычи нефти в традиционных регионах нефтедобычи (Западная Сибирь, Республика Коми). При этом значительный объем запасов нефти в местах с развитой транспортной инфраструктурой, готовой производственной базой может оказаться не вовлеченным в промышленный оборот.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики, предлагается рассмотреть возможность изменения системы налогообложения добычи и переработки нефти, а также экспорта нефти и нефтепродуктов в период после завершения налогового маневра в 2017 году. Среди вариантов дальнейшей реформы предпочтительным является поэтапная отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты с одновременным увеличением ставок НДПИ на нефть и корректировкой системы акцизов на нефтепродукты. Основной целью такого маневра является отказ от выполнения таможенными пошлинами несвойственных им функций по изъятию сырьевой ренты и субсидированию неэффективной нефтеперерабатывающей промышленности.

1 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minfin.ru по состоянию на 26.10.2016. Документ опубликован не был.

Изъятие нефтяной ренты будет осуществляться посредством увеличения НДПИ на нефть и на газовый конденсат соразмерно отменяемой таможенной пошлине. Вместо таможенной субсидии, предоставляемой предприятиям нефтепереработывающей промышленности, предполагается введение компенсационного механизма «отрицательных» акцизов на нефть. Механизм компенсаций будет обеспечивать надежность поставок качественных товарных нефтепродуктов на внутренний рынок и дальнейшее повышение эффективности переработки нефти.

Стоит отметить, что Всемирная торговая организация призывает Россию к полной отмене экспортных пошлин в отношении сырьевых товаров. Также специалисты Всемирного банка утверждают, что поскольку вывозные таможенные пошлины изменяют цену экспортных продаж и внутреннего предложения, как правило, они не взимаются в нефтегазовом секторе, однако Россия является заметным исключением2.

При этом источниками дополнительных доходов федерального бюджета станут увеличение поступления от НДПИ на нефть, а также отказ от предоставления нефтяной таможенной субсидии в рамках Евразийского экономического союза.

В условиях действующего законодательства в течение планового периода ожидается сокращение объема доходов федерального бюджета по отношению к ВВП. Такая тенденция, в первую очередь, объясняется снижением нефтегазовых доходов федерального бюджета по отношению к ВВП, что обуславливается тремя основными факторами:

Во-первых, ожидается, что в отсутствие серьезных шоков в глобальной экономике цены на энергоносители на мировом рынке сохранятся вблизи структурно сбалансированного уровня (Юралс 40 долларов США за баррель), в то время как курс рубля к доллару США будет оставаться стабильным в реальном выражении.

Во-вторых, в течение прогнозного периода доля самого нефтегазового сектора в структуре ВВП продолжит снижаться на фоне отстающих темпов роста (снижения по отдельным позициям) физических объемов добычи и экспорта данной продукции.

В-третьих, по мере роста истощенности разрабатываемых запасов, а также переноса инвестиций на льготные месторождения продолжит расти размер льгот по НДПИ и экспортной пошлине.

Согласно Основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов3 налоговая политика Российской Федерации должна отвечать современным глобальным вызовам, среди которых, прежде всего, санкции, введенные против России, и низкие цены на нефть.

Последние несколько лет в России проводится реформа налогообложения в нефтяной сфере. В разные периоды времени декларировались различные цели этой реформы, она имеет множество составных частей, стратегических и тактических задач, однако ее основной среднесрочный вектор - это снижение ставок экспортной пошлины на нефть, их постепенное выравнивание со ставками экспортной пошлины на темные и, в некоторой степени, светлые нефтепродукты, а также повышение ставок налога на добычу полезных ископаемых. Реализация именно этого вектора реформы в законах, принятых в 2013 -2014 годах, получила название налогового маневра.

В свое время необходимость «налогового маневра» объяснялась минимизацией потерь от реэкспорта нефти и нефтепродуктов Беларусью и Казахстаном, в которых экспортные пошлины были гораздо ниже российских. Это стало актуальной проблемой в связи с вступлением в силу с 1 января 2015 г. договора о создании Евразийского экономического союза. Также одной

2 Tordo S. Fiscal Systems for Hydrocarbons: Design Issues / World Bank Working Paper 123/2007. Washington, D. C.: World Bank, 2007. P. 41.

3 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minfin.ru по состоянию на 27.07.2015. СПС КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

из целей указанного нововведения являлось снижение зависимости бюджета России от экспортных пошлин, которые, в силу специфики расчета, снижаются в зависимости от динамики цен на нефть. Предполагалось, что налоговая нагрузка на добывающие предприятия при высоких ценах на нефть будет более низкой по сравнению со старой системой налогообложения.

Однако в то время, когда разрабатывался «налоговый маневр», никто не мог предполагать введения экономических санкций против России и стремительно падающих цен на нефть. Изначально направленный на оживление нефтегазовой отрасли и повышение эффективности переработки нефти, «налоговый маневр» в нынешних условиях имеет неоднозначные результаты.

Согласно проекту «Основные направления налоговой политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Основные направления налоговой политики)4 в 2017-2019 гг. ожидается дальнейшее совершенствование системы налогообложения добычи нефти. В целях стимулирования разработки новых месторождений и рационального недропользования предусматривается введение новой системы налогообложения на основе налога на дополнительный доход (далее - НДД) для пилотных объектов, включающих как новые, так и зрелые месторождения. Новая система предполагает снижение суммарной величины налогов, зависящих от валовых показателей (НДПИ на нефть и таможенная пошлина на нефть), и введение налогообложения дополнительного дохода от добычи. В результате обеспечивается более высокая гибкость налогообложения за счет зависимости величины налогов от экономического результата разработки запасов.

Налоговую базу НДД предлагается определять как расчетные доходы от добычи углеводородного сырья за вычетом эксплуатационных и капитальных расходов по разработке месторождений, а ставку налогообложения установить в размере 50 %. При этом для организаций, использующих НДД, сохраняется действующий порядок исчисления налога на прибыль, но с уменьшением налогооблагаемой базы на сумму уплаченного НДД.

С целью ограничения стимулов к завышению затрат и минимизации выпадающих доходов бюджета вычитаемые расходы для зрелых месторождений ограничиваются величиной 9520 рублей на тонну добытого углеводородного сырья, индексируемой с учетом инфляции. В зависимости от результатов по внедрению НДД на пилотных проектах будет приниматься решение о корректировке и расширению периметра его применения.

Кроме того, в соответствии с целью обеспечения справедливости налогообложения рентных доходов в течение планового периода предусмотрены дальнейшие шаги в направлении сближения уровня налоговой нагрузки рентных доходов в нефтяной отрасли.

В целях сокращения дефицита федерального бюджета предлагается увеличение налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль в период 2017-2019 гг. посредством уточнения порядка расчета ставки НДПИ в отношении нефти в части дополнения формулы ее расчета новым 14 слагаемым, определенным на 2017 год в размере 306 рублей, на 2018 год - 357 рублей, на 2019 год - 428 рублей.

Предлагается также внести изменения в формулу расчета базового значения единицы условного топлива, используемого при определении налоговой ставки НДПИ при добыче газа горючего природного и газового конденсата. Изменения направлены на увеличение ставки НДПИ при добыче природного газа исключительно для организаций, являющихся собственниками объектов Единой системы газоснабжения и аффилированных с ними компаний. Дополнительные доходы федерального бюджета в 2017 году составят 170 млрд рублей, в 2018 году -125 млрд рублей и в 2019 году - 130 млрд рублей.

Предлагается изменение механизма налогообложения добычи многокомпонентных комплексных руд с установлением специфической ставки НДПИ в размере 730 рублей за тонну. Данный механизм будет применяться при добыче многокомпонентных руд на территории Красноярского края.

4 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minfin.ru по состоянию на 30.11.2016. Документ опубликован не был.

Предполагается осуществление мониторинга применения действующего механизма налогообложения добычи нефти, газового конденсата и горючего природного газа, в том числе на новых морских месторождениях и анализа целесообразности передачи региональным органам власти полномочий по установлению ставок НДПИ и оценке налоговой базы по видам полезных ископаемых, относящимся к общераспространенным полезным ископаемым и, при необходимости, внесение изменений в законодательство.

Изменение в структуре нефтегазовых доходов обусловлено, главным образом, осуществлением такого направления налоговой политики, как «налоговый маневр», который заключается в постепенном повышении базовой ставки НДПИ за тонну добытой нефти (с 766 руб. в 2015 г. до 857 руб. в 2016 г. и 919 руб. в 2017 г.) и одновременном снижении предельной ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть (с 42 % в 2015 г. до 36 % в 2016 г. и 30 % в 2017 г.). В соответствии с начавшимся ранее «налоговым маневром» также изменены ставки акцизов на нефтепродукты и произошла корректировка налоговых льгот при добыче нефти, большая часть которых сохранена в абсолютном выражении.

Параллельно вступили в силу и другие изменения в налоговом законодательстве в сфере налогообложения добычи углеводородов, которые повлияли на механизм расчета НДПИ. В частности, изменена процедура расчета степени сложности выработки нефти, а также расчета окончательной ставки НДПИ; учитывается влияние региональных особенностей местонахождения нефти и ее свойств на ставку НДПИ; изменены условия применения нулевой ставки для нефти и др. Стоит отметить, что происходит дифференциация НДПИ в связи с увеличением количества факторов, определяющих горнотехническую особенность добычи ископаемых5.

Вследствие снижения цен на нефть и сокращения объемов инвестиций нефтяных компаний под сомнение ставится рост нефтегазовых расходов в плановых периодах при освоении труд-ноизвлекаемых месторождений и добыче на арктическом шельфе. Для того чтобы уменьшить потери от неблагоприятных последствий современных макроэкономических условий, в 2015 г. в Госдуму был внесен законопроект, который предполагал введение налога на финансовый результат (далее - НФР) в нефтяной отрасли6.

Попытка введения нового налога объясняется необходимостью учитывать расходы на добычу нефти при налогообложении нефтедобывающих компаний. Так, на исчисление НДПИ и экспортной пошлины влияет цена на нефть, а затраты на добычу углеводородов в расчет не принимаются. Тем не менее перемещение добычи сырья на новые территории, усложнение разработки новых и рост степени выработанности уже действующих месторождений приводят к необходимости введения дополнительных льгот, так как при действующей системе налогообложения освоение запасов в таких зонах считается нерентабельным.

Впрочем, по мнению Минфина России, внедрение НФР в нефтяной отрасли приведет к избирательному введению льготного режима налогообложения для произвольно отобранных инвестиционных проектов. Более того, особенность разработанного законопроекта по НФР состоит в том, что параметры налога предполагают ускоренную амортизацию и, как следствие, возмещение государством капитальных затрат на добычу нефти, однако это негативно повлияет на эффективность инвестиций. Также опасения Минфина России связаны с тем, что при отмене НДПИ и введении НФР федеральный бюджет лишится стабильных поступлений от прежнего налога с более определенной налоговой базой.

5 Федеральный закон от 24.11.2014 № Збб-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_171242/ (дата обращения: 10.08.2017).

6 Каширина М.В. Актуальные вопросы налогообложения нефтяного сектора в России // Инновации и инвестиции. 2015. № 4. С. 75-80.

По мнению экспертов, существующая система налогообложения препятствует привлечению вложений в разработку новых месторождений и не стимулирует поддержание объемов добычи на истощенных участках. Система на настоящий момент все еще ориентирована на зрелые месторождения. Для того, чтобы сделать разработку новых месторождений привлекательной для компаний нефтяного сектора, необходимо в значительной мере модернизировать законодательство7.

По мнению экспертов, реформа подстегнет нефтяные компании к более эффективной разработке зрелых месторождений, но в краткосрочной перспективе осложнит налоговое администрирование.

Таким образом, из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что с 2018 года в России будет запущена новая система налогообложения нефтяной отрасли - в пилотном режиме вводится налог на добавленный доход (НДД) при одновременном снижении НДПИ и таможенной пошлины.

Новая система предполагает снижение суммарной величины налогов, зависящих от валовых показателей - НДПИ и таможенной пошлины на нефть, при одновременном введении НДД. В итоге налогообложение станет более гибким, поскольку будет зависеть от экономического результата разработки месторождений. Очевидно, что при такой налоговой системе компании будут в большей степени нацелены на эффективность добычи, а не только на ее объемы. А это, в свою очередь, должно сказаться на оптимизации всех процессов в нефтяных компаниях и, в конечном счете, на налоговых доходах бюджета.

Библиографический список

1. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть первая. 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Принят Государственной Думой 16 июля 1998 г., одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г. (в ред. от 18.07.2017).

2. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть вторая. 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ. Принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. (в ред. от 29.07.2017).

3. Федеральный закон от 24.11.2014 № Збб-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, 01.12.2014, № 48, ст. 6647.

4. Гафарова З.Р., Герасимова М.В., Соловьева И.А. Особенности налогообложения предприятий нефтегазового сектора// Евразийский юридический журнал.2016. № 2.

5. Каширина М.В. Актуальные вопросы налогообложения нефтяного сектора в России// Инновации и инвестиции. 2015. № 4. С. 75-80.

6. Налог на финансовый результат: льготы вместо стимулов к развитию. Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ ru/press-center/?id_4=33117&area_id=4&page_id=2119&popup=Y#ixzz3t6LD2dfA (дата обращения: 4.08.2017).

7. Tordo S. Fiscal Systems for Hydrocarbons: Design Issues / World Bank Working Paper 123/2007. Washington, D. C.: World Bank, 2007. P. 41.

7 Налог на финансовый результат: льготы вместо стимулов к развитию. Официальный сайт Минфина России [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/press-center/?id_4=33117&area_id=4&page_id =2119&popup=Y#ixzz3t6LD2dfA (дата обращения: 14.08.2017).