Единая социальная политика Европейского Союза (реальность и перспективы)

Зарубежный опыт

Елена КАШИРИНА

ЕДИНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В статье рассматриваются проблемы формирования единой стратегии европейской социальной политики как одного из основных стабилизаторов, стимуляторов и регуляторов политических и социально-экономических отношений. Формирование новой парадигмы развития, основанной на отказе от патерналистской концепции со стороны государства и мотивации развития собственной ответственности за благосостояние, должно стать основой создания единой стратегии социальной политики Евросоюза.

The article analyses the problems of the development of the single European social policy strategy as one of the stabilizing, stimulating and regulating factors in the system of socio-economic relations. Creation of the new paradigm of development based on the renunciation of paternalist concept of state and on the motivation for citizens’ responsibility for their well-being may become the foundation for the strategy of a single European social policy.

Ключевые слова:

социальная политика, европейская стратегия социальной политики, стратегия единой социальной политики Европейского союза; social policy, European social policy strategy, the strategy of a single European social policy.

Социальная политика, являясь одной из важнейших составляющих внутренней политики любой страны, регулирует социально-экономические отношения и находится в ведении правительства каждого отдельного государства. В последние десятилетия всё большую актуальность приобретает задача формирования единой социальной политики Европейского союза. Проблемы выработки единой стратегии социальной политики для стран Евросоюза на сегодняшний день не получили детального освещения в отечественной литературе. До настоящего момента социальной политике ЕС в процессе европейской интеграции придавалось второстепенное значение по сравнению с исследованиями политических и экономических аспектов интеграции. В последнее время появились публикации, посвящённые изучению социального аспекта европейской интеграции. Особо стоит отметить работы М.В. Стрежневой1 и В.В. Антропова2, посвящённые проблемам социальной политики Европейского союза.

Уже с принятием Хартии социальных прав трудящихся, которая закрепила минимальные стандарты социального обеспечения и стала своеобразным прологом создания единой стратегии в этой области, наметились и трудности, связанные с формированием единой социальной стратегии, обусловленные, в первую очередь, разным уровнем экономического и политического развития, а также особенностями менталитета стран — членов ЕС. Некоторые требования Хартии для отдельных стран представлялись трудновыполнимыми. Следующим весомым вкладом в формирование основ единой социальной политики ЕС стало подписание Маастрихтского договора.

В связи с развитием интеграционных процессов, ростом конкуренции между странами за инвестиции и рынки сбыта уже с конца прошлого века всё очевидней становится необходимость изменения подходов к социальной политике и развития новой социальной стратегии, отвечающей запросам современности. Влияние интеграции можно рассматривать в качестве предпосылки форми-

1 Стрежнева М.В. Проблемы социальной политики в Европейском союзе // Мировая экономика и международные отношения, 2006, № 8.

2 Антропов В.В. Модели социальной защиты в странах ЕС // Мировая экономика и международные отношения, 2005, № 11.

КАШИРИНА Елена Юрьевна — аспирант факультета политологии МГУ

рования единой социальной политики Евросоюза. Например, для функционирования единого рынка товаров необходимы равные права потребителей, то есть встаёт вопрос о разработке общих минимальных стандартов и правил, которые гарантируют эти права и действуют на территории всех государств — членов ЕС. Противниками формирования единых стандартов социальной политики были более развитые страны, правительства которых опасались, что установление более низких стандартов может негативно повлиять на их национальные стандарты. Европейский союз представляет собой объединение относительно развитых стран, поэтому по мере его расширения возникает проблема социальной адаптации новых членов ЕС с менее развитой экономикой. Решение этого вопроса заключается в самой сущности механизма социальной защиты, который обеспечивает унификацию качества жизни и по характеру своего воздействия на экономику играет роль стабилизатора и стимулятора экономического развития. Более высокие социальные стандарты позволяют более слабым участникам повысить свой уровень благосостояния не только за счёт финансирования из бюджета европейских фондов, а, в первую очередь, за счёт развития собственной экономики и расширения рынков. Социальные проблемы всегда оказывали воздействие на систему экономических, политических, правовых, нравственных отношений в обществе, в значительной мере определяли характер и темпы его развития. Таким образом, очевидна взаимосвязь социальной политики и политики ЕС в целом, а также её влияние на экономическое состояние стран Союза. Политическое и экономическое отставание отдельных государств в первую очередь может ослабить конкурентоспособность евро.

Помимо процессов глобализации с конца прошлого века многие государства объединённой Европы в большей или в меньшей степени переживали кризисные социально-экономические явления, которые развивались взаимосвязанно: массовая безработица, инфляция, старение населения. Некоторые государства и сейчас продолжают находиться на пути реформ. Одним из выходов из сложившейся ситуации становятся социальные реформы и разработка единой стратегии социальной политики, которую целесообразно начать

с создания единых стандартов социальной политики для стран Евросоюза.

Круг решений, входящих в компетенцию наднациональных органов Евросоюза, в области разработки единых стандартов охватывает следующие сферы: повышение качества жизни, улучшение охраны труда и здоровья населения; повышение уровня благосостояния отдельных категорий населения (малоимущих, молодёжи, женщин, пожилых людей, частично трудоспособного населения); максимальное сближение социальных систем стран — членов ЕС.

В связи с расширением ЕС, растущей интеграцией и старением населения целесообразно выделить три главных ориентира реформ в социальной политике стран — членов Евросоюза:

— реформа рынка труда и сокращение безработицы путём реализации стратегии занятости, направленной на удлинение «трудовой жизни», введение обучения в ходе трудовой деятельности;

— реформирование системы страхования, в первую очередь системы обязательного пенсионного страхования;

— поощрение социальной интеграции и развитие иммиграционной политики.

При разработке стандартов единой социальной политики необходимо принимать во внимание целостную систему социально-экономических и политических отношений государства. Разработка единой стратегии социальной политики должна учитывать различия в менталитете и особенностях каждой конкретной страны — участника ЕС, разницу в структурах государственных социальных бюджетов и изменение динамики развития пенсионных систем, механизмов социальной защиты, социальной поддержки, динамику заработной платы, финансирование социальных программ, развитие системы здравоохранения и образования.

В связи с этим при разработке единых стандартов социальной политики необходимо создать модель социальной политики, приемлемую для всех (или, по крайней мере, для подавляющего большинства) стран ЕС, в чём состоит основная сложность. Глобальной направляющей в социальной политике должны стать реформы рынка труда и успешное сокращение безработицы посредством активной политики на рынке труда. Главная задача реформ заключается в создании условий

для роста занятости, так как оборотная сторона высокой социальной защищённости состоит в снижении стимулов к поиску работы и потере профессиональных навыков. Необходимо стимулировать процесс социально-профессиональной интеграции безработных. Основной задачей правительств и наднациональных институтов власти является планирование экономики с целью создания рабочих мест и увеличения производительности труда.

Следующим шагом данной стратегии должно стать изменение роли «социального государства», благосостояние которого должно определяться не величиной расходов на социальные нужды и не количеством безработных, а соотношением между уровнем социальной безопасности и динамикой рынка труда в условиях глобализации. «Политика государства предполагает поиск компромисса между разными слоями общества; внутреннюю адаптацию социальной политики к нормам единой социальной политики Евросоюза посредством смены потребительского менталитета граждан и адаптацию социальной политики к требованиям глобализации политики и экономики»1. Краеугольным камнем системы обеспечения должно стать повышение собственной ответственности трудоспособных граждан за себя и своих близких. В новых условиях первостепенное значение должно придаваться развитию человеческого капитала взамен «пассивной» политики борьбы с безработицей и выплат пособий из государственного бюджета.

Целью реформ в сфере страхования, обусловленных введением стандартов единой социальной политики, должно стать стремление правительств стран — членов ЕС к снижению финансового участия государства в экономике, в первую очередь за счёт пересмотра структуры расходов и налогов. Система обязательного пенсионного страхования, основанная на налоговом бремени, значительно устарела и не стимулирует развитие благосостояния населения и экономический рост, а, напротив, тормозит развитие других сфер экономики и социальной политики (в частности, реформирование рынка труда). Государственный бюджет также несёт большую нагрузку при такой системе. Альтернативой является накопительная система пенсионного страхования, способствую-

1 Гутник В.П. Политика хозяйственного порядка в Германии. — М. : Экономика, 2002, стр. 271.

щая увеличению объёма инвестиций и экономическому росту. Несмотря на то что накопительная система пенсионного страхования имеет свои недостатки, в качестве ответа на требования современности она представляется более выгодной, так как обеспечивает частичный перенос финансового бремени на негосударственные фонды. Долгосрочное реформирование системы пенсионного страхования, направленное на формирование смешанной модели страхования с сохранением базового уровня пенсии и упором на накопительную часть за счёт личных средств населения, должно стать следующим стратегическим направлением при формировании единых стандартов социальной политики для стран Европейского союза.

Основой решения насущных социальных проблем и успешного введения единых стандартов является идея гармонизации национальных систем и постепенного выравнивания структур социальной политики и благосостояния общества стран — членов ЕС за счёт формирования личной ответственности граждан за собственное качество жизни; грамотных реформ со стороны правительств, в первую очередь на рынке труда и в системе социального обеспечения. Развитие прогрессивной и эффективной для всех стран Европы модели социальной политики станет следующим этапом на пути углубления интеграции между странами, а также на пути адаптации отдельных государств в едином союзе.

При решении этой задачи необходимо (особенно для бывших соцстран) решить вопрос о роли государства и о соотношении личной и государственной ответственности за перемены в социальном положении населения в целом и всех составляющих его групп. «При разграничении личной и государственной ответственности за перемены в социальном положении общества необходимо определить приоритеты социальной политики и границы государства в обеспечении основных базовых социальных гарантий»2.

Координация деятельности национальных правительств со стороны институтов Евросоюза должна способствовать повышению ответственности и контроля за реализацией финансируемых социальных программ. При разработке единых стандартов социальной политики основной

2 Траболд X. Глобализация и социальное государство // Государственная служба за рубежом, 2001, №5, стр. 153.

стратегией не должно стать только лишь наращивание государственных расходов на социальные нужды, что в долгосрочном плане сопровождается инфляцией, ведущей к сокращению реальных доходов и объёмов производства, росту безработицы и растратам социальных благ. Основным приоритетом должно стать формирование среднего класса за счёт дифференцированной помощи неимущим и прогрессивного налогообложения более состоятельных.

В большинстве европейских стран укрепилась ориентация на модель «третьего пути между рынком и государством»1. В странах Евросоюза господствует корпора-тивистская идея, согласно которой экономические трудности должны решаться путём договорённости государства и групп интересов при обеспечении баланса интересов. Поэтому можно говорить о том, что для введения единой политики потребуется всеобъемлющая реформа как экономических, так и политических институтов. В основу формирования единой социальной политики должен быть положен принцип ответственности государства и общества за обеспечение минимальных условий социального благополучия граждан. Снижение степени регулирования со стороны государства в трудовой и социальной сферах, несомненно, улучшит ситуацию на рынке труда. Роль государства должна сводится к осуществлению контроля за деятельностью частных страховых организаций, но главным является заинтере-

1 А. Шюллер в статье характеризует «третий путь», представляемый нынешним руководством СДПГ, как «ползучий рыночный социализм» (8еЬй11ег А. Sozia1e МагЙ-даГБсЬаЙ: ипё БпИе %^е. — М., 2005,

8. 232).

сованность государства в развитии системы частного страхования как важного элемента, способствующего укреплению социального благосостояния. Поэтому государство должно поощрять его посредством проведения льготной налоговой политики и других мер, направленных на содействие более эффективному развитию этой системы.

Выходом из сложившейся ситуации в социальном хозяйствовании страны в целом является, прежде всего, чёткое осознание личной ответственности как профсоюзов, так и союзов работодателей и желание брать на себя эту ответственность, получая взамен большую свободу от государства и снижение «зарегулированности». Но пока ни профсоюзы, ни союзы работодателей не готовы к такой ответственности. На данном этапе политическая ответственность в сфере обеспечения занятости остаётся функцией государства2.

Политическая подоплёка успеха формирования единой социальной стратегии подразумевает, что в странах, принявших данные стандарты, государство будет демократическим, правовым и социальным. Углубление методологии решения общегосударственных задач, связанных с приоритетами и структурой социальной политики, раскрытием особенностей социальной политики различных типов социального государства, критериями эффективности социальной политики, её содержания, механизмов и институтов должно стать теоретической основой для практического внедрения единых стандартов социальной политики стран Евросоюза.

2 Berthold N., Stettes O. Die betriebliche Mittbestim-mung in Deutschland — eine richtige Reform in die falsche Richtung. S 177.