Банк России как мегарегулятор на рынке ценных бумаг

П.С. Троекуров

БАНК РОССИИ КАК МЕГАРЕГУЛЯТОР НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ

Статья посвящена исследованию Банка России в статусе мегарегулятора рынка ценных бумаг. Анализируются некоторые последствия передачи Банку России практически всех государственных регулирующих и контрольно-надзорных полномочий на финансовом рынке.

Ключевые слова: Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), мегарегулятор, контрольная и надзорная функции.

P.S. Troekurov

THE BANK OF RUSSIA AS A MEGAREGULATOR FOR THE SECURITIES MARKET

The article is devoted to the study The Bank of Russia in the status of a megaregulator of the securities market. Examines some consequences of the transfer to the Bank of Russia practically all the state of the regulatory and Supervisory authority in the financial market. It's shown that the legislature was faced with both positive and negative aspects of creating a megaregulator.

Keywords: The Bank of Russia, The Federal service for financial markets, megaregulator, control and supervisory functions.

Система регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации начала развиваться с момента перехода к рыночной экономике. Одновременно в ходе эволюции российский законодатель с целью оптимизации процесса регулирования должен был в короткие сроки решать возникающие проблемы. Дискуссия о необходимости создания структуры мегарегулятора финансового рынка возникла в научно-правовой среде еще в ХХ в. Основанием для обсуждений стало стремление использовать опыт зарубежных стран и максимально адаптировать его под российскую экономику.

В большинстве стран переход к мегарегулятору — это объективный процесс, тесно связанный с повышением роли финансовых конгломератов. За последние 20 лет он стал основой большей части реформ финансового регулирования. В 1980-е гг. мегарегуляторы были созданы в Сингапуре (1984 г.)1, Норвегии (1986 г.), Канаде (1987 г.) и Дании (1988 г.), в 1990-е гг. мегарегулятор стали применять еще 5 стран, а в начале XXI в. процесс ускорился. Важно отметить, что некоторые страны уже использовали две модели мегарегулятора (в Великобритании в 2000 г. был создан единый мегарегулятор FSA (Financial Services Authority), но позже страна перешла к использованию модели twin peaks («две вершины»)2.

Из 70 государств, которые в период с 1998-го по 2009 г. провели реформы в финансовом секторе, 27 стран (38,5%) осуществили в той или иной форме объединение финансового регулирования и надзора3. В последние годы финансовый надзор объединили Швейцария, Финляндия и Боливия. В 2013 г. в Катаре единственным регулятором для всего финансового рынка стал Центральный банк. Вопрос о возможном создании одного органа по регулированию и надзору за финансовым рынком все более активно обсуждается в Индонезии, ЮАР, на Филиппинах, в Кении и других странах4.

© Троекуров Павел Сергеевич, 2015

Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: doktor2266@rambler.ru

Важно отметить, что в настоящее время многие финансовые рынки существуют и без мегарегулятора. Примером могут служить два самых экономически мощных государства — США и Китай, которые значительно быстрее других стран преодолели последствия мирового финансового кризиса 2008-2009 гг.

Сейчас среди 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) 49 (42,6%) действуют в рамках отраслевой («вертикальной») модели регулирования, т.е. свой регулятор функционирует для каждого сегмента финансового рынка. Модель, в которой полномочия регулятора распространяются на несколько секторов финансового рынка (т.н. «гибридная модель»), сложилась в 16 странах (13,9%). До сентября 2013 г. именно эта модель работала в России, т.е. банки контролируются Банком России, а небанковские финансовые институты — Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР). Различные модели регулирования представляют 50 регуляторов (43,5%). Наиболее распространенная модель, которая предполагает наличие одного независимого регулятора (функции регулирования и надзора объединены), существует в 33 странах, но в этой модели регулятор не является центральным банком. Функции мегаре-гулятора осуществляют национальные (центральные) банки в 13 государствах, и еще в 4 странах действует модель twin peaks.

На крупнейших финансовых рынках эта тенденция выражена гораздо четче. Из 25 стран только в одной — Сингапуре — мегарегулятором выступает национальный банк. Причин, которые привели именно к этому выбору, достаточно много, однако необходимо выделить две основные: 1) очень высокая зависимость всей экономики и особенно финансового рынка Сингапура от транснациональных потоков капитала; 2) фактор исламского банкинга, превращающий сингапурские е коммерческие банки фактически в инвестиционные фонды. Все другие страны, и выбравшие центральные банки в качестве мегарегулятора, — это государства с а небольшими финансовыми рынками, на которых ведущие позиции занимают о в основном иностранные банки. В такой ситуации выбор центрального банка в О качестве мегарегулятора экономически оправдан. О

п

Из 25 крупнейших стран в 8 государствах (чаще всего) единый мегарегулятор а не является центральным банком, а в 4 странах действует модель twin peaks. Это в означает, что национальный банк осуществляет пруденциальный надзор, второй О орган устанавливает надзор за поведением участников финансового рынка. В ю

"О

7 государствах с самыми крупными финансовыми рынками действуют «верти- |

кальные» модели регулирования (надзора), в 5 — «гибридные»5. К

Для российского варианта реформы финансового рынка (в отличие от сложив- а

шегося мирового опыта) особенностью является выбор структуры для создания |

мегарегулятора. ||

Инициированная Министерством финансов РФ реформа регулирования №

финансового рынка в России привела к созданию мегарегулятора. С 1 сентября 0

2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О вне- )

сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 5 в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»6. ФСФР стала внутренней структурой Банка России, за которым закреплялись почти все функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору.

Аргументом для такого решения послужило то, что объединение функций

как по регулированию, так и по надзору за всеми участниками финансового 185

рынка за одним регулирующим органом значительно повысит стабильность на финансовом рынке, что даст возможность снизить регуляторный арбитраж, обеспечить более качественный анализ всех возможных системных рисков, повысить качество и эффективность регулирования и надзора (в т.ч. консолидированный надзор за субъектами рынка) и значительное снижение административной нагрузки на них.

Формирование единого регулятивного поля позволит успешнее решать задачу создания в нашей стране международного финансового центра. Правительство РФ утвердило Дорожную карту (февраль 2013 г.), где были указаны основные условия, на которых ФСФР присоединялась к Центральному банку, а также разработан план мероприятий по объединению и сроки их выполнения. С 1 сентября 2013 г. ФСФР перестала быть юридическим лицом, а к началу 2015 г. планировалось завершить передачу ее функций уже созданному мегарегулятору в лице Банка России. В целом процесс создания мегарегулятора финансовых рынков в Российской Федерации еще далек от своего завершения. Окончательные итоги планируется подвести к 2018 г., когда закончится последний этап перехода к мегарегулирова-нию. К тому моменту непосредственно Центральному банку РФ предстоит работа над определенным массивом законодательной и подзаконной базы.

Полномочия у Банка России масштабны. Он управляет золотовалютными резервами, объем которых на 14 августа 2015 г. составлял 362,9 млрд долл.7 Сейчас к большому числу действующих кредитных организаций (около 900) в сферу ответственности Банка России добавилось множество иных финансовых посредников. ФСФР обладала полномочиями (регулятивными и надзорными) по отношению к более чем 8 тыс. различных финансовых организаций (за исключением дилеров, брокеров, депозитариев и других профессиональных участников рынка ценных бумаг). Помимо этого, ФСФР осуществляла регистрацию выпущенных ценных бумаг, а также контроль за раскрытием информации у почти 200 тыс. эмитентов8.

Однако целесообразность произошедшей передачи всех государственных регулирующих и контрольно-надзорных полномочий в сфере финансового рынка Банку России и ликвидация ФСФР России вызывает некоторые сомнения. Существует мнение, что государство передало свои неотъемлемые регулирующие и контрольно-надзорные функции в важнейшем секторе отечественной экономики структуре, которая в настоящий момент имеет не вполне определенный и весьма двусмысленный статус. Банк России не входит в структуру федеральных органов исполнительной власти, что делает его более независимым в реализации своих полномочий и принятии решений в отличие от органов государственной власти, находящихся в прямом подчинении Президенту РФ и Правительству РФ. Важно, что в свое время Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) России напрямую подчинялась Президенту РФ, а руководство ФСФР России — Правительству РФ.

Показательным фактом, свидетельствующим об относительной независимости Банка России от высших органов российской власти, является расширение и законодательное закрепление применения практики решения проблем финансовых институтов за счет средств акционеров, кредиторов и вкладчиков. Такой механизм в финансовом мире получил название bail-in (антоним механизма bail-out, когда проблемы банков решаются за счет государства, т.е. налогоплательщиков)9.

Очевидна опасность значительной концентрации полномочий в руках почти независимого10 не избираемого органа, особенно в том случае, когда не обеспечен определенный уровень его подотчетности и транспарентности. Теперь же (как мегарегулятор финансового рынка) Банк России получил еще дополнительные полномочия. Он контролирует и регулирует весь фондовый рынок, т.е. эмиссию и обращение корпоративных ценных бумаг (акций и облигаций) самых разных эмитентов. Это позволит Банку России влиять на участников данного рынка, в т.ч. фондовых посредников, инвесторов, эмитентов. А поскольку значительная часть крупных российских предприятий уже вышла на фондовый рынок, то можно говорить о том, что Банк России получает возможность через него оказывать влияние на всю экономику страны.

Однако возможен конфликт интересов, связанный с одновременным осуществлением контроля и надзора за финансовыми организациями и участием в их капитале. Банк России, будучи мегарегулятором финансового рынка, продолжает одновременно оставаться участником торговых операций с ценными бумагами, является агентом Минфина России по государственным ценным бумагам, эмитентом облигаций и владельцем акций Сбербанка России (50% плюс одна голосующая акция), входит в состав акционеров единственной крупной Московской биржи (28,26% акций)11.

Кроме того, Банк России выступает бенефициаром крупнейшей брокерской и управляющей компании, а также принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов12.

Таким образом, Банк России в одном лице теперь соединяет функции почти никому не подконтрольного регулятора финансового рынка. Возникающие про- е блемы невозможно решить за короткий промежуток времени. Необходимы в т.ч. и и политические решения. а

Важно подчеркнуть, что создание мегарегулятора не может быть самоцелью о и автоматически служить гарантом финансовой стабильности национальной к экономики. Многое зависит от качества принимаемых решений и степени со- о

с

гласованности (в т.ч. внутриведомственных) действий надзорных учреждений. | И если это обеспечивается, то создание мегарегулятора может быть правильным в

е

решением. о

Однако следует отметить, что конструкция принятого Закона в значительной р

степени основана на простом объединении большой группы законодательных ак- |

тов. Это дает основание предположить, что финансовый регулятор в лице Банка к

России становится неким конгломератом, а не является органическим целым. а

Из этого следует, что предстоит еще большая работа по совершенствованию за- |

конодательной и нормативной правовой базы мегарегулятора. ии

Что же касается создания мегарегулятора финансового рынка, то можно №

сказать, что Россия находится в русле преобладающей в мировой практике тен- 1

о

денции. На протяжении последних 20 лет в мире прослеживается устойчивый ) тренд к созданию мегарегуляторов финансового рынка или объединению функ- | ций нескольких регулирующих органов, действующих на финансовых рынках. В настоящий момент та или иная модель мегарегулятора финансового рынка используется в 55 государствах13. Начиная с 2008 г., международные организации настаивают на постепенной консолидации финансового, банковского и страхового надзора. Такие рекомендации применялись в рамках «Большой восьмерки» ^8) и «Большой двадцатки» ^20). 187

Создание мегарегулятора в России и передача ему полномочий по регулированию и контролю в сфере финансовых рынков пока оценить сложно. Положительным фактором является понимание Банком России необходимости работы над законодательной и подзаконной базой и усиления позиций саморегулируемых организаций профессиональных участников рынков. Окончательные выводы об успешности работы Банка России в качестве единого регулятора можно будет подвести не ранее 2016 г., когда процесс реформирования механизма государственного регулирования финансовых рынков вступит в свою завершающую стадию.

1 Например, в Сингапуре все регулирующие функции выполняет Monetary Authority of Singapore (MAS). По мере усложнения финансовой системы Сингапура появилась необходимость оптимизировать работу государства в области регулирования и разработки единого к нему подхода: соответственно, все функции регулирования и надзора перешли к MAS. Именно наличие единого мегарегулятора в Сингапуре поспособствовало его превращению в международный финансовый центр.

2 Модель Twin Peaks предполагает применение двух регуляторов, которые бы тесно взаимодействовали. Один орган — «пруденциальный регулятор» The Prudential Regulation Authority (PRA) перешел под управление Банка Англии и занимается надзором за депозитными институтами, инвестиционными банками и страховыми компаниями. Помимо пруденциального регулятора появился The Financial Conduct Authority (FCA), который занимается регулированием ведения розничного (ритейлового) и оптового бизнеса на финансовых рынках и инфраструктурой, которая обеспечивает работу финансовых рынков, а также надзором за финансовыми институтами, которые не будут регулироваться PRA. Этот орган обеспечивает надзор за рыночным поведением и защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг.

3 См.: Уютное кресло: к чему приведет создание мегарегулятора на базе ЦБ. URL: http://www.forbes. ru/mneniya-column/makroekonomika/235095-uyutnoe-kresno-k-chemu-privedet-sozdanie-megaregulyatora-na-baz (дата обращения: 20.08.2015).

4 См.: Евстратенко Н.Н., Турбанов А.В. Интеграция финансового регулирования: мировой опыт // Деньги и кредит. 2013. № 10. С. 9.

5 См. : Медведева О.Е., Макшанова Т.В. Преимущества и недостатки создания мегарегулятора на финансовом рынке России // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2013. № 3. С. 353-354.

6 Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. I, ст. 4084.

7 См.: Объем международных резервов. URL: http://quote.rbc.ru/macro/indicator/1/173.shtml (дата обращения: 25.08.2015).

8 См.: Хандруев А.А. Интегрированный финансовый регулятор — российская модель в контексте мировой практики // Деньги и кредит. 2013. № 10. С. 29.

9 См.: Вавулин Д.А., Симонов С.В. Центральный банк Российской Федерации как мегарегулятор российского финансового рынка // Финансы и кредит. 2014. № 5. С. 27.

10 См. ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ). URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=172875 (дата обращения: 04.04.2015).

11 См.: Романова О. Санкции бросают вызов брокерскому бизнесу. URL: http://expert.ru/north-west/2015/12/sanktsii-brosayut-vyizov-brokerskomu-biznesu/ (дата обращения: 04.04.2015).

12 См. п. 8.1 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (п. 8.1 введен Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 410-ФЗ).

13 См.: Счастная Т.В. К вопросу создания мегарегулятора финансового рынка в России //Вестник Томского государственного университета. 2013. № 1(21). С. 114.