О принципах компенсации убытков собственникам земельных участков при их изъятии для государственных нужд

О принципах компенсации убытков собственникам земельных участков при их изъятии для государственных нужд

А.А. Завьялов

заведующий кафедрой теории и практики управления собственностью Высшей школы приватизации и предпринимательства - института, доктор экономических наук

Алексей Александрович Завьялов, zavyalov_vshpp@mail.ru

В соответствии с принятой в 1993 году Конституцией Российской Федерации право частной собственности охраняется и защищается государством на равных с иной собственностью. Принудительное изъятие частного имущества в государственных интересах возможно только в исключительных случаях при условии «предварительного и равноценного возмещения1» собственнику изымаемого имущества. Однако вопрос «равноценности» при изъятии вызывает многочисленные споры. Практика показывает, что граждане, у которых изымаются земельные участки, практически всегда считают, что размер компенсации не соответствует убыткам, которые они понесли в связи с изъятием.

Основания и порядок прекращения права собственности на имущество, в том числе недвижимое, регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). В частности, в соответствии с нормами статьи 238 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества возможно в следующих случаях:

• отчуждение имущества, которое не может принадлежать собственнику;

• изъятие для государственных или муниципальных нужд земельного участка;

• принудительное изъятие имущества в связи с его ненадлежащим использованием;

• конфискация имущества.

Перечень случаев, когда допускается принудительное изъятие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для публичных нужд, установлен в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации. Перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд определяется исключительно федеральным законом. Государство заинтересовано в укреплении права собственности как одной из гарантий экономического роста и в связи с этим жестко регламентирует процедуры изъятия.

Во всех случаях принудительного изъятия для государственных и муниципальных нужд изъятие имущества должно осуществляться при условии компенсации собственнику рыночной стоимости имущества, а также всех убытков, которые возникают у собственника в связи с изъятием, в том числе упущенной выгоды. Тем не менее вопрос справедливости и равноценности такой компенсации остается открытым. В связи с предстоящим изменением ГК РФ в соответствии с принятой Концепцией2 совершенствование норм кодекса в этой части представляется весьма своевременным.

Принудительное изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд предполагает наличие предварительного и равноценного возмещения стоимости изымаемой недвижимости. Порядок определения цены выкупа определяется ГК РФ.

1 Статья 35 Конституции Российской Федерации.

2 Концепция развития гражданского законодательства : принята Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 года.

В соответствии со статьей 281 ГК РФ при выкупе земельного участка «плата,.. сроки и другие условия выкупа определяются соглашением. ... При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств, в том числе упущенную выгоду». Аналогичный порядок установлен и в случае изъятия зданий и сооружений, расположенных на земельном участке, не находящемся в собственности собственника зданий.

Примененное законодателем понятие «убытки» уже используемого в гражданском законодательстве понятия «вред». Возмещение вреда предполагает, помимо прочего, возмещение морального вреда, в то время как возмещение убытков - только реальный ущерб и упущенную выгоду3. При возмещении убытков, в случае возникновения разногласий между сторонами, убытки подлежат возмещению в денежной форме, в то время как при возмещении вреда всегда можно потребовать натуральную компенсацию.

В соответствии с пунктом 3 статьи 281 ГК РФ «по соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок, с зачетом его стоимости в выкупную цену».

Таким образом, разработчики Гражданского кодекса Российской Федерации исходили из того, что по общему правилу собственник земельного участка и органы власти должны прийти к соглашению об условиях компенсации с учетом интересов

собственника земельного участка, предполагая возможность компенсации в натуральном виде путем предоставления земельного участка со сходными свойствами.

Ранее практика предоставления земельных участков взамен изымаемых была широко распространена. Собственник изымаемого имущества взамен получал иное только при наличии своего согласия, что свидетельствовало о равноценности предоставляемого взамен имущества. При этом стоимость такого имущество могла быть и не равна величине убытков собственника изымаемого земельного участка. Иначе говоря, и норма, и практика допускали возможность компенсации не только убытков в размере рыночной стоимости, но и вреда (в широком смысле). Тем не менее в дальнейшем подход законодателя изменился. Ряд принятых нормативных актов свидетельствует о том, что государство стремится заменить натуральную компенсацию исключительно денежной, исходя из рыночной оценки стоимости изымаемого имущества, и вообще всячески затруднить возможность заключения соглашений с собственником изымаемого имущества4. При этом необходимо отметить, что позиция законодателя в этом вопросе не является последовательной5. С учетом, как уже было отмечено, системного недовольства граждан условиями компенсации возникает вопрос: насколько это соответствует интересам российского общества. То же касается и изъятия земельных участков, находящихся на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения.

Стремление ограничиться денежной компенсацией, а также упростить процессы изъятия в целом и ограничить ответственность публичной власти породило ряд проблем, которые в дальнейшем могут только

3 Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации / под ред. О. М. Садикова. М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ» ; ИНФРА-М, 1998. С. 59.

4 См., например: положения главы 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которым предоставление натуральной компенсации возможно только при условии идентичности предоставляемого взамен имущества по стоимости и физическим характеристикам.

5 См., например, историю изменений в Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

усугубляться. Можно отметить только некоторые возникшие диспропорции. В частности, при изъятии жилых помещений, предоставленных гражданам в соответствии с договорами социального найма в ветхом или аварийном жилищном фонде, наниматель получает новое жилье в соответствии с действующими сегодня социальными нормами, которое он пока имеет возможность приватизировать. В то время как собственник приватизированного жилья получает лишь его рыночную стоимость, которая в силу ветхости здания стремится к нулю. С учетом того, что земельные участки под этими зданиями, как правило, не оформлены в собственность, это еще больше снижает размер компенсации.

Определение цены выкупа всегда порождает споры между собственниками изымаемой недвижимости и государственными органами. Это обусловлено отсутствием традиций в определении стоимости изымаемого имущества в целом, отсутствием цивилизованного рынка и неравноправием частного собственника и публичной власти в гражданско-правовых отношениях в широком смысле, неразвитостью социальных институтов. Стоимость имущества на рынке и имущества, отражаемого в правоустанавливающих документах, часто отличается в разы. В связи с этим вопрос определения величины рыночной стоимости земельного участка представляет существенную проблему. Этот вопрос может быть решен только при условии совершенствования оценочной деятельности, однако в дальнейшем мы не будем касаться этого вопроса. Будем исходить из того, что оценщики умеют правильно оценивать рыночную стоимость изымаемого земельного участка и правильно делают это на практике. Наша задача -определить условия для такой оценки.

Вообще вопрос о размере возмещения государством собственнику национализированного имущества не является простым, поскольку содержание понятий «равноценность», «справедливость» для собственника и для государства существенно отличается. Государство и гражданин существенно не равны в отношениях друг с другом. У государства, помимо гражданско-правовых

механизмов, существуют иные механизмы достижения своей цели, в том числе преследование в административном и уголовном порядке. Также по сложившейся практике судебная система обеспечивает защиту государственного имущественного интереса в большей степени, чем частного. По этой причине размер возмещения при изъятии имущества для государственных нужд - практически результат нахождения баланса между государством и собственником имущества, при этом собственник часто получает не равноценную, а возможную компенсацию. Причем чем значимее для государства изымаемое имущество, тем очевиднее как давление на граждан и мелких предпринимателей, так и факт договоренности с крупными предпринимателями. Именно поэтому в отношении граждан и частных предпринимателей условия изъятия должны быть жестко регламентированы с целью минимизации на них возможного давления и стабилизации отношений между государством и обществом.

Определяя условия изъятия, можно предположить, что условия изъятия земельных участков, используемых для предпринимательских целей, и земельных участков, используемых гражданами для удовлетворения личных потребностей, должны быть существенно не равны. Основной целью предпринимательской деятельности является получение прибыли. В общем случае для предпринимателя место, а часто и характер осуществляемой деятельности имеют второстепенное значение. Можно обоснованно утверждать, что при изъятии земельного участка возмещение предпринимателю будет равноценным, если он на полученные средства может создать или приобрести бизнес, который будет приносить аналогичный доход. Отсюда следует, что основной вид компенсации - компенсация в денежной форме, а ее величина должна давать возможность приобретения бизнеса с аналогичной доходностью. Учитывая, что решение об изъятии существенно меняет ситуацию на рынке земельных участков и может приводить как к существенному увеличению, так и к уменьшению их стоимости, определение стоимости бизнеса и, соответственно, вели-

чины компенсации должно осуществляться без учета возмущений рынка, вызванных принятием решения об изъятии.

Возможны различные подходы к решению этой задачи, например определение стоимости имущества как средней за определенный период (скажем 5 лет) до даты принятия решения об изъятии с последующим изменением этой величины с учетом темпов инфляции и общей динамики изменения цен на недвижимость. Иными словами, стоимость изымаемой недвижимости должна быть определена на невозмущенном рынке и приведена к дате изъятия.

Иная ситуация возникает, когда изымается имущество, используемое гражданами для непредпринимательских целей. Ценность земельного участка и расположенных на нем зданий для гражданина определяется не только и не столько его рыночной стоимостью, сколько возможностью сохранения привычной среды обитания. В это понятие мы включаем и близость к родным местам и могилам родственников, сохранение круга общения, сложившегося быта и многое другое. При этом чем старше собственники имущества, тем большее значение имеют для них перечисленные факторы. Можно утверждать, что компенсация равной стоимости всегда будет неравноценной, поскольку при определении такой компенсации перечисленные обстоятельства не учитываются.

Отсюда можно сделать очевидный вывод о том, что величина компенсации гражданину при изъятии у него имущества, используемого для непредпринимательских целей, всегда должна быть больше величины его рыночной стоимости на величину, необходимую для компенсации, условно говоря, морального вреда. В наивысшей степени неприемлемым является такое определение величины компенсации, которое не позволяет гражданину приобрести какое-либо имущество с аналогичными потребительскими свойствами.

В связи с тем, что Конституцией Российской Федерации провозглашено построе-

ние социального государства6, государства, ориентированного на удовлетворение интересов своих граждан, социальный фактор должен быть определяющим при установлении нормативного правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Учитывая, что изъятие неизбежно, заложенные в законодательство механизмы должны предусматривать хоть в какой-то мере возможность преодоления негативных последствий изъятия. В связи с этим для граждан, по мнению автора статьи, по общему правилу следует предусмотреть не денежную, а натуральную компенсацию путем предоставления аналогичного земельного участка в местности, максимально близко расположенной к изымаемому земельному участку. Органы местного самоуправления должны планировать выделение земельных участков общим массивом с обеспечением его аналогичными инженерными сетями, что давало бы возможность приступить к их освоению заблаговременно, уже в процессе изъятия земельных участков.

Предоставление земельных участков максимально близко к месту изъятия и общим массивом позволит сохранить среду обитания, схожий состав местного населения и таким образом минимизировать негативные последствия их изъятия. Учитывая, что планирование изъятия земельных участков осуществляется в процессе разработки градостроительной документации (генеральных планов поселений, схем территориального планирования, проектов планировки и т. п.), отсутствуют какие бы то ни было препятствия, чтобы предусмотреть одновременно с планированием изъятия и отведение земельных участков гражданам взамен изымаемых. Только в исключительных случаях, в связи с уплотнением застройки, когда формирование земельных участков для индивидуального строительства вообще не предполагается, можно говорить о натуральной компенсации в иной местности или предоставлении объектов с иными свойствами.

6 «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (статья 7 Конституции Российской Федерации).

Конечно, обоснованно и справедливо было бы возложить на органы государственной власти или местного самоуправления, осуществляющие изъятие, обязанность не только предоставить земельный участок, но и возвести строения с аналогичными потребительскими свойствами при желании на то собственника. Однако сегодня такое предложение представляется нереальным в связи с отсутствием у органов местного самоуправления достаточных бюджетных средств, обусловленным недофинансированием местных бюджетов. При этом возможность такого строительства нельзя отрицать, поскольку процесс изъятия длится не менее года. Необходимость такого строительства должна быть прямо предусмотрена только при изъятии зданий жилого назначения.

Исходя из необходимости предоставить гражданам схожее имущество взамен изъятого с близкими потребительскими свойствами можно сделать вывод о том, что размер компенсации за изъятое строение должен определяться не стоимостью самого строения с учетом его износа, а затратами гражданина на возведение строения с аналогичными потребительскими свойствами на предоставленном для этих целей земельном участке. Размер компенсации за изымаемый земельный участок, определенный в денежной форме, в отличие от земельных участков, используемых в предпринимательских целях, должен быть рассчитан как величина, достаточная для приобретения аналогичного земельного участка на дату заключения соглашения или принятия судебного акта об определении условий компенсации.

Таким образом, размер компенсации собственнику изымаемого земельного участка с расположенными на нем строениями должен определяться как совокупность:

• стоимости земельного участка с аналогичными изымаемому участку свойствами, расположенного в той

же местности, или рыночной стоимости изымаемого земельного участка, определенной на дату заключения соглашения с собственником об изъятии;

• расходов на возведение аналогичного строения;

• расходов, которые должен понести собственник в связи с переездом на новое место жительства или сезонного пребывания.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ. Часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ. Часть четвертая от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ.

3. Концепция развития гражданского законодательства : принята Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 года.

4. Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации / под ред. О. М. Са-дикова. М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ» ; ИНФРА-М, 1998.

5. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ.

6. Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ.