Основные принципы эколого-экономического взаимодействия в рамках территориальных образований

ТЕRRА ECONOMICUS

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЭКОЛОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Н.А. КАЛАШНИКОВА

Ростовкий государственный строительный университет,

докторант

Н.Г. ОВЧИННИКОВА

Ростовкий государственный строительный университет,

докторант

В работе дан анализ отечественного и зарубежного опыта в области разработки и применения организационных и экономических механизмов управления эколого-экономическими системами.

Ключевые слова: эколого-экономическое взаимодействие; территориальные образования; экосистема; природоресурсный потенциал.

Коды классификатора ^БЬ: 057, 058.

Главная особенность экосистем большинства крупных муниципальных образований заключается в том, что в них практически невозможно экологическое равновесие. Все процессы регулирования потоков вещества и энергии человек выполняет сам. Планирование мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды осуществляется на основе программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала отдельных территорий.

Проблема оздоровления окружающей среды по-разному решается в условиях крупнейших, крупных, средних и малых городов, так как различны масштабы активного воздействия на окружающую среду. Кроме того, характер и степень изменения окружающей среды предопределяются особенностями природно-климатических условий и народнохозяйственным профилем города. С учетом этого учеными разрабатываются различные мероприятия по совершенствованию планировочной структуры существующих городов и новые подходы к развитию городов в рамках концепции устойчивого развития.

В этой связи необходим такой подход к решению проблем муниципального развития, к улучшению условий жизни населения, который ведет к сбалансированному социальноэкономическому и экологическому развитию, осуществляемому на основе рационального использования всего муниципального ресурсного и имущественного потенциала, включая геолого-географические особенности городской территории, потенциальные возможности населения, экономики, промышленности, инфраструктуры, не превышающие предельно допустимых нагрузок на окружающую среду (муниципальные экосистемы).

Для реализации указанных направлений определяющими являются следующие направления действий:

❖ эффективное использование муниципальной собственности, в том числе земельной;

❖ социально ориентированное жилищное строительство;

❖ гибкая система управления, соответствующая целям муниципальной политики;

❖ предупреждающая защита окружающей среды;

❖ экономическое обеспечение, нацеленное на решение конкретных проблем.

Для оценки практической реализации основных положений стратегии разработаны специальные индикаторы «ориентировочной ценности» эколого-экономического развития, сгруппированные по следующим категориям 2

Застроенные территории: сокращение прироста застроенных территорий, при этом ориентировочно соотношение ядра урбанизации к городскому обрамлению должно составлять 3:1.

Выбросы диоксида углерода: сокращение выбросов диоксида углерода в атмосферу для данной территории должно составить, по крайней мере, 50% к 2010 году.

Качество воды: сокращение сброса нитратов и других загрязняющих веществ в водные объекты до уровня, обеспечивающего стандарты по каждому из веществ.

Питьевая вода: сокращение потребления питьевой воды до 110 литров на человека в день.

Бытовые отходы: сокращение образования неутилизируемых бытовых отходов до 2,5 килограммов в неделю на человека.

© Калашникова Н.А. , Овчинникова Н.Г., 2009

Транспорт: установление соотношения экологически безопасных видов транспорта (пешеходного, велосипедного, общественного) к частному автотранспорту на уровне 2:1.

Прочие положительные достижения: увеличение открытых пространств, сокращение скученности и пр.

В этих условиях складываются разные варианты экономической политики российских городов. Некоторые из них сохраняют пассивное экономическое поведение, которое в основном опирается на традиционные схемы отношений с субъектом Российской Федерации. В таких образованиях слабо внедряются эколого-экономические схемы, не проводятся серьезные нормативные и институциональные изменения на местном уровне.

Другой подход — стремление повысить эффективность экономической политики муниципального образования, используя общественные ресурсы (бюджетные средства, муниципальную собственность) в коммерческих проектах. Наиболее распространенные проявления такой политики — покупка долей в уставном капитале коммерческих предприятий, а также предоставление льготных кредитов, покрытие убытков муниципальных предприятий или хозяйственных обществ, иногда — «экспорт» общественных средств за пределы муниципалитета. В ходе таких проектов общественные ресурсы подвергаются недопустимому коммерческому риску. В итоге коммерческая деятельность общественных структур оказывается значительно менее эффективной по сравнению с подобной деятельностью частнопредпринимательского сектора, смешивание функций заказчика и подрядчика нередко приводит к коррупции и другим злоупотреблениям.

Наконец, расширяется круг муниципалитетов, которые переходят к новому типу социальноэкономического развития, цель которого — создание качественной городской среды, понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного муниципального образования. Для решения этой задачи требуется осуществить комплекс мер по созданию правовой, организационной, налоговой и других составляющих среды функционирования предпринимательского сектора, по обеспечению эффективного расходования общественных ресурсов в городском хозяйстве и средств, направляемых на социальные цели 3.

Усилия по обустройству городской территории не принесут результата, если не будут созданы правовые основы функционирования муниципальных эколого-экономических систем.

Полномочия органов местного самоуправления в экологической сфере представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.

По своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую — по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.) 1.

К полномочиям органов местного самоуправления по охране окружающей среды как комплексного объекта можно отнести полномочия по решению вопросов благоустройства муниципального образования. В рамках благоустройства какой-либо территории проводятся и природоохранные мероприятия.

Полномочия по охране отдельных видов природных объектов закреплены рядом отраслевых нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей окружающей природной среды является земля.

Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений — физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.

Необходимость выделения природоохранных полномочий муниципальных органов при осуществлении различных видов деятельности обусловлена вредным воздействием некоторых видов деятельности человека не на один определенный вид природных объектов, а на несколько таких объектов в совокупности.

Принятие управленческого решения о допустимости реализации хозяйственной и иной деятельности в соответствии с действующим природоохранным законодательством осуществляется на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы,

ТЕRRА ECONOMICUS

ТЕRRА ECONOMICUS

216

Н.А. КАЛАШНИКОВА, Н.Г. ОВЧИННИКОВА

являющейся ведущей составляющей системы экологической оценки. Однако оценка экологически негативных воздействий в процессе государственной экологической экспертизы — лишь один из факторов, влияющих на допустимость или целесообразность осуществления намечаемой деятельности. Другие факторы могут включать потенциальные социальные и экономические последствия намечаемой деятельности, приоритеты региональной и муниципальной политики. На практике провести четкую грань между воздействием на окружающую среду и воздействием социально-экономического характера в рамках экологической оценки затруднительно, и в настоящее время в большинстве систем экологической оценки зарубежных стран принят «традиционный» подход — систематическая оценка социально-экономических последствий проводится лишь в той мере, в какой они связаны с воздействием на окружающую природную среду.

В современный период стратегической задачей муниципального управления должно стать достижение такого качества управленческих решений, которое обеспечит не только экологическую безопасность муниципального образования, но и его устойчивое развитие. Следовательно, экологическая оценка должна рассматривать воздействия на окружающую среду с точки зрения их значимости для муниципалитета в целом, отдельных граждан или групп, которая в существенной мере обусловлена именно социальными и экономическими последствиями.

Принятие управленческого решения всегда осуществляется в конкретных условиях на уровне определенного муниципального образования. Базисом принятия таких решений должно быть комплексное представление о взаимодействии общества и природы. Взаимодействие человеческой деятельности с окружающей средой является непрерывным циклическим процессом, состоящим из воздействий человека на природу, ее изменений, обратного воздействия измененной природы на человека и последствий в его деятельности. В результате происходящих природных процессов и антропогенного воздействия от хозяйственной деятельности происходит постоянное изменение природных комплексов. Для их изучения применяются геосистемный или ландшафтный подходы. Фундаментальной задачей муниципального управления на современном этапе является внедрение в механизм принятия управленческих решений научных представлений, нацеленных на обеспечение устойчивого развития. В зарубежной практике в этих целях внедряются принципы ландшафтного планирования, в рамках которого могут выполняться задачи стратегической экологической оценки (СЭО) и решаться пространственно-выраженный аспект муниципального природопользования.

Для управления территорией, по мнению некоторых ученых, важное значение будет иметь не только геосистемный, но и геоситуационный подход, рассматривающий территорию как сложившуюся или складывающуюся геоситуацию. Управление территорией, по сути, является управлением самими геоситуациямя, что более целесообразно в силу их большей подвижности и податливости к воздействиям.

Любая территория может рассматриваться как триединая система — «природа, экономика, социум». Поэтому эффективность управления территориальным природопользованием и устойчивое развитие зависят от комплексного решения проблем триады на принципах взаимообязанности и взаимозависимости ее элементов в условиях определенной территории.

Принятие решения о допустимости воздействия деятельности экономических субъектов на окружающую среду и ее реализации, на наш взгляд, будет зависеть всегда от экологической ситуации и социально-экономических условий, сложившихся в определенный период времени. Вследствие пространственно-временного характера взаимосвязей при подготовке и принятии управленческих хозяйственных решений представляется целесообразным использовать гео-экоситуационный подход. По нашему мнению, любые антропогенные воздействия намечаемой хозяйственной деятельности должны оцениваться через призму воздействий на геоэкоситуацию, представляющую собой совокупность природно-экологических и социально-экономических процессов и явлений, складывающихся в определенный момент времени на рассматриваемой территории. В основу механизма принятия управленческого решения должны быть положены принципы геоэкоситуационной специфики территории, взаимосвязанности и взаимозависимости элементов триады — «природа, общество, экономика», позволяющие соотносить в каждом конкретном случае экологические факторы воздействия на окружающую среду с потенциальными социальными и экономическими последствиями намечаемой деятельности. Такой подход, на наш взгляд, обеспечит комплексность в управлении природопользованием на муниципальном уровне, устойчивость его развития и объективность принимаемых управленческих решений.

Все это позволяет рассматривать муниципальное образование как эколого-экономическую геосистему, представляющую собой совокупность взаимосвязанных экономических, технических, социальных и природных факторов на его территории.

Управляющие органы заинтересованы как в «экономических» достижениях управляемых предприятий, так и в обеспечении требуемого уровня безопасности (или минимизации до требуемых границ уровня риска). Их возможности заключаются в установлении условий деятельности предприятий. На качественном уровне задача управляющих органов заключается в выборе таких условий деятельности предприятий, которые побуждали бы последних выбирать действия, приводящие к наиболее выгодным для управляющих органов результатам.

С точки зрения задач управления, специфика эколого-экономических систем заключается в следующем:

• результаты деятельности управляемых субъектов многоаспектны, т. к. имеются как минимум две составляющих результатов — экономическая и экологическая;

• интересы различных управляющих органов могут не только не совпадать с интересами предприятий, но и противоречить друг другу;

• затраты на регулярное получение достоверной и полной информации достаточно велики;

• существенными, а во многом и решающими, являются институциональные ограничения (нормативно-правовая база) деятельности предприятий и их взаимодействия с управляющими органами.

Анализ отечественного и зарубежного опыта в области разработки и применения организационных и экономических механизмов управления эколого-экономическими системами показывает, что существует достаточно большое число механизмов, направленных на снижение уровня неблагоприятного воздействия на природную среду.

Все эти механизмы можно разделить на несколько групп. Каждая группа включает в себя механизмы, имеющие общие принципиальные особенности и отличающиеся друг от друга лишь некоторыми модификациями. Дадим краткую характеристику основных классов механизмов.

ЛИТЕРАТУРА

1. АнисимовА.П., АлексеевА.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей

среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003, № 2. С. 17.

2. Гизатуллин Х.Н., Троицкий В.А. Концепция устойчивого развития: новая социально-экономическая

парадигма // Общественные науки и современность. 1998. № 5. С. 43.

3. Реформа управления городской экономикой в 1995-2000 годах. М.: Институт экономики города, 2001.

С. 18.

ТЕRRА ECONOMICUS