Предпосылки формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации

Махач ШАМХАЛОВ

ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена анализу основных факторов и предпосылок формирования и институционализации органов местного самоуправления в России. Основное внимание уделено формированию его зачатков в последний период существования СССР и первые годы новой России.

The article analyzes the key factors and prerequisites of forming and institutionalization of local self-government in Russia. The main attention is paid to forming its first prerequisites in the last period of existence and the disintegration of the Soviet Union and the early years of the new Russia.

Ключевые слова:

местное самоуправление, земство, Советы, Конституция, федеральный закон, гражданское общество, институты; local government, Zemstvo, Soviets, constitution, federal law, civil society, institutions.

ШАМХАЛОВ

Махач

Абдулафисович — к.ю.н.,

преподаватель

юридического

факультета

Дагестанского

государствскнооо

униввреитета,

г. Махачкала

ngu^^dgurn

Будучи историческим феноменом, возникшим на опреде -ленном этапе исторического развития, местное самоуправ -ление стало неотъемлемой составной частью политических систем всех цивилизованных стан современного мира. Его форми -рование и эволюция теснейшим образом связаны с переходом от феодализма к буржуазному обществу, возникновением граждан -ского общества и национального государства, идеи разделения вла -стей на три самостоятельные ветви — законодательную, исполни -тельную и судебную, национального или народного суверенитета и т.д. Институты местного самоуправления возникли либо «снизу» в результате самосохранения изначально существовавших органов управления территориальных единиц, объединявшихся в центра -лизованные государства, как, например, в США, Великобритании, Швейцарии. В этом случае общины, города, области делегировали центральным органам этих государств часть своих полномочий. Либо же они были сформированы «сверху» путем предоставления центральными властями местным органам централизованного го сударства функций самоуправления. В данном случае речь идет о таких государствах, как Франция, Германия и др. К этой же катего -рии государств относится и Россия.

Как известно, основы местного самоуправления в странах Запада начали формироваться еще на исходе средних веков и в значитель ной степени обязаны этому вольностям, завоеванным городами в длительной борьбе как с феодалами, так и с имперскими структурами. Что касается России, то здесь местное управление получило более или менее заметное развитие начиная со второй половины XIX в. Потомственные дворяне каждой губернии создавали дво -рянские общества с такими органами управления, как губернское и уездное дворянские собрания, губернский и уездный предводители дворянства, дворянское депутатское собрание и уездные дворянские опеки. Купцы, в свою очередь, составляли купеческие общества, во главе которых стояли выборные старосты и их заместители. Мещане каждого города составляли особое мещанское общество и т.д.

Все же, по признанию многих исследователей, институт местного самоуправления в России своими корнями восходит к земскому движению и общегосударственной реформе местного — земского и городского — самоуправления 1864 г. Необходимо отметить, что сама эта реформа стала возможной лишь с ликвидацией крепост -

ного права и связанными с этим преобра зованиями, т.е. с формированием инсти -тутов гражданского общества, обусловивших необходимость переустройства государственно политической системы на новых основаниях. Не в последнюю очередь речь шла о создании системы и институтов управления всеми местными хозяйственными, социальными и иными делами, которые касались в одинаковой степени и освобожденных крестьян, и самих помещиков — т.е. всей совокупно -сти местного населения.

Здесь нельзя не учесть и такой важный с рассматриваемой точки зрения факт, что поскольку в России дворянам издавна было предоставлено право управлять в своих владениях самостоятельно, через выборных людей, то для них организация системы местного управления не была совсем уж чуждым делом. К тому времени правительство России накопило достаточ -ный опыт управления местными делами государственных и удельных крестьян. Были созданы и функционировали при -ходские школы, больницы, система про довольственного обеспечения, страховое дело и т.д.

Помимо всего прочего, в реализации реформы местного самоуправления нема ловажную роль сыграл налоговый фактор. Дело в том, что еще до 1864 г. в стране существовал целый ряд местных хозяй ственных дел, которые назывались «зем скими» и на которые с населения соби рались так называемые земские подати в строгом соответствии с Уставом о земских повинностях 1851 г. Становилось все более очевидно, что такая система сборов нало гов в условиях более или менее быстрого социально- экономического и полити -ческого развития страны быстро устаре вала. С 1864 г. земство постепенно было введено в 34 губерниях европейской части России. С 1910 г. — еще в шести западных губерниях, а в 1913 г. земские учреждения открылись в трех восточных губерниях — 13 уездах Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерний.

Одновременно осуществлялась и реформа городского самоуправления, начало которой положило Городовое положение, утвержденное 16 июня 1870 г Александром II. Городовое положение пре -доставило городскому самоуправлению достаточно широкие полномочия в реше -нии местных дел и ведении городского

хозяйства. Активное и пассивное избира тельное право было предоставлено каждому городскому обывателю. Постепенно в ведение земских учреждений были пере даны медицинское обслуживание мест ного населения, народное образование, забота о неимущих — стариках, сиротах, инвалидах. Земские учреждения оказы вали посильную помощь мелким произ водителям — крестьянам, субсидировали строительство дорог, развитие городского транспорта, организацию системы проти вопожарной безопасности.

Однако при этом необходимо учесть, что в должной мере не были разработаны принципы правового регулирования зем ских учреждений. Положением 1864 г. они не были введены в общую систему государственного управления, а, как отмечал В.П. Безобразов, «поставлены подле нее как отдельные государственно общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой»1.

Такой подход мешал созданию усло -вий для эффективного осуществления земствами своих властных полномо чий. Необходимо отметить и то, что они фактически не обладали какой бы то ни было принудительной властью, что «осо бенно сказывалось в области земских повинностей»2. Особенно широкие мас -штабы процессы формирования и инсти туционализации приобрели в результате революции 1905 г. и в последовавший за ней думский период истории.

После революции 1917 г. и установления в стране советской власти всякого рода экспериментам и в области земства, и в иных областях ведения органов самоуправ -ления был положен конец. Постепенно по всей стране на местном уровне были учреждены институты так называемых местных Советов народных депутатов, которые теоретически должны были зани маться самостоятельно всем комплексом проблем, касающихся всего населения, проживающего в данной местности. Но на практике же Советы стали не вырази телями интересов местного населения и действительным органом управления их делами, а простым придатком партийных комитетов на местах, которые вели линию на отстаивание прежде всего партийных и

1 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874, с. 1.

2 Лаптева Л.Е. Земское учреждение России. — М., 1993, с. 47.

общегосударственных интересов. Следует учесть еще одну особенность Советов: они считались и фактически являлись продол жением структуры государственной вла сти, или низшим звеном государственной власти.

Прерванная традиция формирова ния и институционализации истинных органов самоуправления возобновилась лишь с распадом СССР, ликвидацией его государственно политической инфра структуры, в т.ч. и Советов. Процесс ста -новления и утверждения в России инсти тутов местного самоуправления как реаль -ных органов, способных на равных конку -рировать с государственными органами в решении целого комплекса проблем, не мог не столкнуться с целым рядом трудно стей. Это, прежде всего, незавершенность формирования институтов гражданского общества и рыночной экономики, а также муниципальной собственности; общее снижение жизненного уровня широких слоев населения; неструктурированность местных бюджетов и ограниченность их доходной базы; острое противоборство различных политических сил, исполни тельной и законодательной ветвей власти и т.д. К тому же сама реформа местного самоуправления в силу целого комплекса факторов проводилась «сверху». Конечно, в создавшихся в России условиях государ -ство не могло отстраниться от местных дел, поскольку их состояние оказалось далеким от требований времени и стало тормозить реформы в других сферах жиз -недеятельности общества.

Следует учитывать также тот факт, что простой российский человек, не столь обремененный знаниями о формах и направлениях совершенствования форм государственно- политического управ -ления, не имел сколько нибудь ясного представления о месте, назначении, реаль -ных функциях местного самоуправления как самостоятельного феномена, который можно было бы противопоставить властной иерархии государства. В этом ряду можно отметить также недоверие широ ких слоев населения к гражданским цен ностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, непонимание значимости мест ного самоуправления и т.д. Неготовность российских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностей самоуправ ления в массовом сознании делали весьма

проблематичным широкое развитие мест ного самоуправления «снизу», на основе общественной активности.

Поэтому не удивительно, что в конце 80 - х — начале 90 - х гг. предпринимались попытки восстановления роли и значе ния местных Советов в качестве истинных выразителей интересов населения. На своих знаменах некоторые реформатор ские группы даже начертали лозунг: «Вся власть Советам», тем самым призывая население к восстановлению положения Советов в государстве как представитель ных органов власти. Но, как известно, из этой затеи в конечном счете ничего не вышло. И это было вполне естественно, поскольку в СССР все уровни власти, включая местный, составляли единую систему соподчиненных органов, и все местные органы власти были организо ваны по единой модели «Совет — испол -нительный комитет». Причем исполни тельный комитет формировался Советом, был ему подконтролен и подотчетен. Структура и штатное расписание для каж дого уровня определялись вышестоящим органом власти. Такая централизованная и унифицированная система организации власти соответствовала природе монолит ной советской власти, и реформирование любой ее части предполагало коренную перестройку всей властной системы.

В этих условиях все сильнее зрело осо знание необходимости перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые занимались бесплодными дис куссиями, были созданы так называемые малые Советы с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более или менее точно обозна чившие полномочия и функции Советов и исполнительных органов. Однако они не получили необходимых рычагов влия ния, прежде всего финансовых, на дела соответствующих территорий. В этих условиях появилось множество проектов закона об общих принципах организации местного самоуправления, в т.ч. подго -товленные тогдашним Министерством по делам национальностей и региональной политики с участием Союза российских городов и Российского союза местного са моуправления. Здесь не место разобраться в различиях, точках схождения, достоин ствах и недостатках различных проектов. Суть вопроса состояла в том, чтобы выя

вить или разработать такие формы право вого регулирования в сфере местного са моуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы субъ ектов федерации, а с другой — позволяли обеспечить федеральную защиту основ ных начал местного самоуправления.

При всем том местное самоуправление на новых началах утверждалось не снизу, не по инициативе местного населения, кровно заинтересованного в жизнеспо собности и дееспособности вновь создава емого властного органа, а сверху, по воле и установкам представителей централь ной власти и властных структур субъектов федерации. Одним из результатов усилий в этом направлении явилось принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР «О мест ном самоуправлении в РСФСР». Именно в этом законе был введен в оборот сам термин «местное самоуправление». Под местным (территориальным) самоуправ -лением в соответствии со ст. 1 указанного закона понималась «система органи зации деятельности граждан для само стоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения»1. Организационной основой системы мест ного самоуправления являлись представи тельные органы власти — местные Советы народных депутатов. Местное самоуправ ление до объявления независимости Российской Федерации и создания новых органов на новых принципах в соответ -ствии с Европейской хартией по местному самоуправлению осуществлялось в гра ницах существовавших районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

В целом в Положении об основах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтап ной конституционной реформы, утверж денном указом Президента РФ от 26.10.93, полномочия представительного органа местного самоуправления были сведены к следующим позициям:

— принятие положения (устава) о местном самоуправлении;

— принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

1 Закон о местном самоуправлении в РСФСР // Ведомости Съезда народныхдепутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, № 29, с. 1010, ст. 1.

— осуществление контроля за деятель -ностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ -ления и, прежде всего, за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации);

— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

— установление местных налогов и сбо -ров;

— принятие планов и программ развития муниципального образования, утвержде -ние отчетов об их исполнении;

— принятие устава муниципального образования;

— установление порядка управления и распоряжения муниципальной собствен ностью.

Причем представительный орган мест ного самоуправления был вправе прини мать решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финан совых средств, установлением местных налогов и сборов и т.д. только по представ -лению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации). Главе администрации принадлежали также права созыва заседаний представи тельного органа местного самоуправления и подписания его решений. Все остальные вопросы решались главой администрации единолично.

Ряд принятых документов (в частности, Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации») внесли некоторые уточнения в вопросы, связанные с организацией и функциями местного самоуправления: им было предоставлено право самостоятельно утверждать перечень объектов муниципаль -ной собственности. Немаловажное значе ние имело то, что решения органов мест ного самоуправления впредь могут быть отменены лишь в судебном порядке. Но за органами государственной власти было сохранено право отмены решений органов местного самоуправления по вопросам, связанным с исполнением ими отдельных полномочий государственной власти2.

Представительный орган местного са моуправления в лице местного Совета формировался из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 52, ст. 5071, № 44, ст. 4197.

прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритар ной избирательной системы. Работу мест ного Совета организовывал избираемый из числа депутатов председатель. К их компе тенции были отнесены как вопросы мест ного значения, так и некоторые вопросы, которые в современных терминах рассма триваются как имеющие общегосудар ственное значение и подлежат решению органами государственной власти.

При всем том как бы игнорировался или отодвигался на задний план один из основополагающих принципов мест ного самоуправления, а именно принцип самостоятельности органов местного са моуправления в пределах их полномочий при решении проблем местного значения. Более того, эти органы как бы продолжали рассматриваться в качестве низших зве ньев государственной власти. Сохранялся принцип, по которому нижестоящая администрация подчинялась вышестоя щей, которая наделялась полномочиями отменять решения, принятые нижестоя щей инстанцией. В результате любое решение местного Совета по вопросам, формально входившим в его компетен цию, нельзя было считать окончатель -ным. Естественно, что местные органы не могли по своему усмотрению само стоятельно распоряжаться соответствую щими ресурсами. Более того, фактически доходы местных бюджетов полностью зависели от вышестоящих органов. Не все административно территориальные еди ницы получили право на формирование муниципальной собственности.

Очевидно, что при таком положении вещей вплоть до создания новой властной системы после событий сентября-октября 1993 г. и принятия новой Конституции Российской Федерации говорить о реаль ном местном самоуправлении без суще ственных оговорок не приходится. Все же с определенной долей уверенности можно сказать, что уже в РСФСР на конечном этапе ее существования были заложены предпосылки реальной системы местного самоуправления. Значительной вехой на этом пути стало прекращение Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе пред ставительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» деятельности районных в городах, городских в районах и поселковых

сельских Советов; их функции были пере -даны местным администрациям. Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была также прекращена де -ятельность городских и районных Советов и установлено, что выборы в представи -тельные органы местного самоуправления должны быть проведены в период с дека бря 1993 по июнь 1994 г.1 Соответственно, в октябре 1993 г. функции Советов и полномочия местного самоуправления временно были переданы назначенным «сверху» главам администраций.

Определяющее значение с данной точки зрения имело принятие на всенародном референдуме в дека бре 1993 г. Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой государственно политической системы на общепринятых во всем мире принципах политической демократии и правового государства. В этом русле важным шагом стал принятый 28 августа 1995 г. феде -ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хотя этот закон, по мнению некоторых исследова телей конституционного права, и не был лишен определенных недостатков как с позиции уточнения основополагающих установок, так и определения характера взаимоотношений с государственными властными органами, он стал этапным событием в новой российской истории, поскольку узаконил органы местного са моуправления в качестве самостоятель ной системы политического управления. Закон закрепил эту систему как важный институт гражданского общества и сред ство утверждения народного суверенитета на местном уровне в рамках политической демократии и правового государства.

Суть этих документов состояла, пре -жде всего, в том, что создаваемая система местного самоуправления была при -ведена в соответствие с принципами Европейской хартии местного самоуправ -ления. Соответственно, в Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления были как бы отделены от структур государственной власти и объяв -лены самостоятельной властной системой, независимой от государственной власти.

1 Там же, № 41, ст. 3924; № 44, ст. 4188.