Анализ современных форм управления многоквартирным жилищным фондом

АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

А. А. МАРТЕНС Алтайский государственный университет

Предпосылки реформирования жилищной сферы как составной части жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) начали формироваться в 1991 г. с принятием Федеральных законов «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и «Об основах федеральной жилищной политики», а непосредственное реформирование осуществлялось с 1996 г. с введением в действие закона «О товариществах собственников жилья» и реализацией «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ», федеральной целевой программы «Жилище» и ее подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Несмотря на значительное число законодательных актов и программ по развитию ЖКХ, основные задачи реформирования до сих пор так и не были реализованы.

Для полноценной характеристики современных форм управления многоквартирным жилищным фондом рассмотрим основные результаты реформирования ЖКХ, позволяющие определить современную концепцию управления общим имуществом в жилом доме, а также преимущества и недостатки данных форм. Дополнительно охарактеризуем некоторые аспекты в современной системе управления многоквартирным жилищным фондом, которые могут привести к негативным последствиям, и сделаем предложения по их устранению.

В результате реформирования ЖКХ в 1991— 2004 гг. были достигнуты следующие положительные результаты:

• сформирован институт частной собственности и образовано множество собственников в результате проведения процесса приватизации государственного жилищного фонда;

• существенно повысилась доля платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при снижении доли бюджетного дотирования отрасли;

• ликвидирована система перекрестного финансирования;

• созданы программы субсидирования малоимущих граждан.

Тем не менее основные задачи реформы так и не были выполнены, а именно: безубыточность; инвестиционная привлекательность ЖКХ; повышение качества и надежности жилищно-коммунальных услуг; эффективное регулирование естественных монополий; стимулирование ресурсосбережения; широкое привлечение частного бизнеса в отрасль; развитие конкуренции и договорных отношений. Данные проблемы, а также противоречивость ранее действующего жилищного законодательства современным конституционным и гражданским нормам сформировали необходимость принятия нового жилищного законодательства.

1 марта 2005 г. был введен в действие Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ) и с этого дня законы и иные правовые акты, ранее регулирующие жилищные правоотношения, утратили силу. Кодекс содержит новую концепцию жилищного законодательства, по-новому формулирует права и обязанности граждан, определяет новую систему взаимоотношений в жилищной сфере. Но, главное, ЖК РФ вводит понятие «управление многоквартирным домом» в отличие от ЖК РСФСР, где употреблялось понятие «управление жилищным фондом», что свидетельствует об изменении объекта управления жильем. Кроме того, определены задачи, реализация которых направлена на развитие рыночных отношений в сфере управления жилищным фондом, а именно:

• создание условий для демонополизации рынка управления многоквартирными жилыми домами;

• развитие конкурентных отношений;

• обеспечение равных условий для организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, независимо от формы собственности;

• осуществление перехода к самостоятельному выбору собственниками приемлемого для них способа управления многоквартирным домом.

Таким образом, ЖК РФ является первым правовым актом, в котором сформирован единый комплекс законодательных основ развития управления в жилищной сфере. При этом ЖК РФ исходит из необходимости участия самих собственников в организации процесса управления многоквартирным домом. Собственники помещений в многоквартирном жилом доме обязаны нести бремя содержания своего индивидуально определенного имущества (квартира, комната в коммунальной квартире) и общего имущества дома, а также произвести выбор способа управления многоквартирным жилым домом из представленного ЖК РФ списка. Список способов управления является закрытым и включает в себя:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

2) управление товариществом собственников жилья (ТСЖ), либо жилищным или жилищностроительным кооперативом (ЖК или ЖСК), а также иным специализированным потребительским кооперативом;

3) управление управляющей организацией. [1, п. 2 ст. 161].

Если собственниками помещений до 01.01.2007 не было принято или реализовано решение о выборе способа управления дома, а также если дом полностью находится в муниципальной собственности, то данная обязанность возлагается на орган местного самоуправления, который должен до 01.05.2008 провести открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирным жилым домом.

Таким образом, жилищное законодательство формирует условия для реализации двух основных форм управления жилищным фондом — некоммерческой и коммерческой.

Кнекоммерческой форме управления относятся: непосредственное управление собственниками жилья, управление ТСЖ, ЖК или иным специализированным кооперативом.

Коммерческой формой является управление управляющей организацией. Согласно законодательству ТСЖ и другие управляющие организации должны выполнять одни и те же функции в части управления многоквартирным жилым домом: организация поставки качественных жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), заключение догово-

ров подряда на ремонто-строительные работы по содержанию дома, инженерных сетей, придомовой территории наилучшего качества по приемлемой цене. Основным отличием данных форм управления, на наш взгляд, является цель деятельности данных организаций: для ТСЖ — это получение качественных ЖКУ, сохранение дома, увеличение его жизненного цикла и увеличение стоимости квадратного метра недвижимости; для ЖСК, ЖК — строительство и покупка многоквартирного жилого дома соответственно; для управляющих организаций — получение прибыли.

Каждая из представленных форм управления многоквартирным жилищным фондом имеет свои преимущества и недостатки, их анализ позволяет выбрать для конкретного дома наиболее подходящую форму (см. таблицу). Схема данного управления представлена на рисунке.

Под непосредственным управлением многоквартирным домом собственниками помещений понимается заключение каждым собственником от своего имени договора по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества дома с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве (жилищно-эксплуатационная организация, ремонтно-строительная организация, организация, осуществляющая сбор и вывоз отходов и мусора), а также договоров на оказание коммунальных услуг (водообеспечение, водоотведение, отопление, газообеспечение, электроснабжение). При данном способе управления ресурсоснаб-жающая организация несет ответственность за режим, качество и полноту коммунальных услуг, а организация, осуществляющая внутридомовое обслуживание, несет ответственность в части выполненных работ и предоставленных услуг.

Особенностью нового жилищного законодательства является то, что непосредственное управление стало доступно неограниченному числу собственников, тогда как ранее этот способ мог применяться только в домах, в которых было не более четырех помещений, принадлежащих двум, трем или четырем различным собственникам.

Другая форма некоммерческого управления жилищным фондом в России представлена ТСЖ, которое является наиболее распространенным видом ассоциации собственников жилья как организации самоуправления собственников жилья, реже — ЖСК или ЖК.

Товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение

Договоры управления

Собственники помещений мн. кв. жилого

"I-

I

J_

^ Передача I полномочий | по упр-ю на | договорной | основе

Осуществление расчетов за поставленные ЖКУ

Собственник 1 Собственник 2

Собственник г

Обслуживание жилищного фонда

Протокол общего собрания, устав, договоры упр-я

Обслуживание придомовой территории

Обслуживание придомовой территории

*

Заключение до-

говоров на:

Ресурсоснаб-

жение и оказа-

ние ЖКУ

Содержание и

обслуживание

жилищного

фонда

Вывоз бытовых отходов

Организация управления жилищным фондом согласно ЖК РФ

собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в данном доме, обеспечение эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме [4, ст. 135]. Отличительной особенностью российского законодательства является добровольность членства в ТСЖ. Так, создание объединения собственников жилья в многоквартирном жилом доме по законодательству является обязательным в Норвегии, Дании, Германии, Нидерландах, Швейцарии, Польше, Венгрии, Чехии, Казахстане. В таких странах, как Словакия, Румыния, Болгария, Эстония, Латвия, Литва, Белоруссия, Молдавия, объединение жильцов происходит на добровольной основе. Однако членство в уже созданном объединении является обязательным для собственников жилья во всех странах, кроме России [5, с. 3]. Добровольность членства в ТСЖ усложняет его деятельность, так как с лицами, принявшими решение не вступать в данную ассоциацию собственников, необходимо произвести индивидуальное заключение договоров и т. д.

Управление многоквартирным домом посредством самоорганизации собственников жилья в ТСЖ возможно в двух вариантах. Первый, при котором созданное ТСЖ самостоятельно осу-

ществляет управление общим имуществом многоквартирного дома. Второй — делегирование всех или части полномочий по управлению на основании решения общего собрания управляющей организации. При этом ответственность за качество, полноту и своевременность ЖКУ, предоставляемых собственникам помещений в многоквартирном жилом доме, несет товарищество собственников жилья.

В части управления многоквартирным жилым домом специализированными потребительскими кооперативами ЖК РФ определяет два вида таких кооперативов — жилищный и жилищно-строительный. Различие между ними заключается в том, что жилищный кооператив на средства своих членов приобретает многоквартирный жилой дом, готовый к эксплуатации и заселению, а жилищно-строительный — на средства своих членов осуществляет строительство многоквартирного жилого дома, чтобы после ввода его в эксплуатацию заселить. Таким образом, уставная деятельность данных кооперативов предполагает строительство или покупку жилого дома в зависимости от вида кооператива, что является основным отличительным признаком в сравнении с ТСЖ. Законом № 189 — ФЗ от 29.12. 2004 «О введение в действие Жилищного кодекса» была определена обязательная реорганизация ЖСК в ТСЖ при погашении паев в полном объеме, которая была в последующем отменена. В настоящее время ЖК РФ определяет добровольность реорганизации и если общим собранием собственников будет принято данное решение, то реорганизация осуществляется в соответствии с действующим жилищным законодательством.

По итогам 2005 г., доля ТСЖ, ЖСК и ЖК в России составляла 5,9 % [9, с. 81], что свидетельствует только о начале формирования института самоуправления собственников жилья. В то же время как ассоциации собственников жилья как организации самоуправления собственников являются более распространенной формой управления жилищным фондом в западноевропейских странах. Однако условия деятельности данных ассоциаций в сфере управления жилищным фондом на Западе имеют ряд существенных благоприятных отличий

от условий, в которых функционируют данные организации в России:

• жилые многоквартирные дома либо полностью принадлежат одному собственнику (частному лицу, государству, муниципалитету, кооперативу), либо являются кондоминиумами, т. е. находится в частном совместном ведении и в пользовании нескольких собственников;

• отсутствуют жилые дома, находящиеся одновременно в муниципальной и частной собственности;

• членство в ассоциациях собственников жилья является обязательным для всех собственников помещений в кондоминиуме;

• хорошо развит рынок услуг по управлению и содержанию жилищного фонда;

• законодательная база четко регламентирует сферы строительства, жилищного хозяйства, частной собственности [3, с. 19].

Что касается третьего способа управления — управляющей организации, то таковой признается коммерческая организация, которой по решению общего собрания собственников помещений могут быть переданы полномочия по управлению общим имуществом многоквартирного дома, созданию благоприятных и безопасных условий проживания граждан и предоставлению ЖКУ [8, с. 59]. При этом многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией.

Управляющие организации могут быть созданы в любой организационно-правовой форме, в том числе и индивидуального предпринимателя.

Заказчиками услуг управляющих организаций могут выступать:

• собственники помещений в многоквартирном жилом доме на основе решения общего собрания;

• ТСЖ, ЖК, ЖСК или другой специализированный потребительский кооператив;

• органы государственной, региональной власти, местного самоуправления, в собственности которых находятся все помещения в доме.

В первом случае выбор управляющей организации может производиться как на конкурсной основе, так и по списку, подготовленному инициативной группой. Решением общего собрания производится выбор управляющей организации и последующее заключение договора с ней на срок не менее года.

Если заказчиком услуг выступает ТСЖ, ЖК, ЖСК, то данная форма не является способом «управления управляющей организацией». В данном случае субъектом управления является ТСЖ, ЖК,

ЖСК или иной специализированный потребительский кооператив, который несет всю ответственность перед собственниками по качеству, своевременности и полноте ЖКУ, а управляющая организация осуществляет на договорной основе все или ряд функций по управлению и обслуживанию жилого дома.

В случае если государство или муниципалитет является собственником части помещений в многоквартирном жилом доме, то выбор способа управления определяется общим собранием собственников, а если данный дом находится полностью в собственности субъекта, то законодательно определен единственный способ его управления — управление управляющей организацией. Выбор управляющей организации производится на основании открытого конкурса в порядке, установленном законодательством.

Таким образом, на основе проведенного анализа и сравнения, представленного в таблице, преимуществ и недостатков современных форм управления можно сделать следующие выводы.

Непосредственное управление целесообразно применять, прежде всего, в домах с небольшим числом квартир и собственников, где возможна четкая координация их интересов, а управление в форме ТСЖ или посредством управляющей организации в этом случае является экономически нецелесообразным. Эта форма управления позволяет значительно сэкономить на управленческих расходах, так как нет необходимости, например, в ТСЖ выплачивать вознаграждение председателю, правлению и т. д. Основными недостатками при этом являются необходимость значительной инициативности собственников; несение ими самостоятельно рисков по содержанию и сохранению жилищного фонда; отсутствие прав на возмещение затрат на капитальный ремонт.

Осуществление управления посредством самоорганизации собственников в товарищество собственников экономически более выгодно по сравнению с управляющей организацией, т. к. ТСЖ стремится осуществлять обслуживание и содержание общего имуществ на наиболее выгодных для собственников условиях и имеет право на возмещение средств, направленных на капитальный ремонт, позволяет учитывать интересы членов ТСЖ по текущему управлению жилищным фондом, а также использовать полученную прибыль как дополнительный источник финансирования либо распределить ее среди членов товарищества. Сложность данной формы управления проявляется в

организации товарищества (значительные финансовые и трудовые затраты на организацию; члены ТСЖ должны иметь в собственности не менее 51 % общей площади многоквартирного дома; трудности при подготовке документов для регистрации); наличии различных интересов у собственников в результате их неоднородности; несении ТСЖ рисков по невыплате по предоставленным ресурсам и оказанным услугам, сложности расчетов по договорам за коммунальные услуги с подрядными организациями, так как происходит удорожание данных услуг на величину НДС; осуществлении управления, как правило, лицами, не являющимися специалистами в области ЖКХ.

Что же касается управления общим имуществом жилищно-строительным, жилищным или иным специализированным потребительским кооперативом, то необходимо сделать акцент на том, что целью создания этих форм управления не является осуществление управления общим имуществом. Основным же преимуществом, на наш

взгляд, является то, что дом фактически находится в управлении с момента сдачи его в эксплуатацию организацией, заинтересованной в обеспечении его сохранности.

Управление общим имуществом многоквартирного жилого дома управляющей организацией является наиболее простой формой управления для собственников, так как предполагает незначительное участие последних. С одной стороны, данное положение является преимуществом, потому что позволяет освободить собственника от решения различных задач по обслуживанию и содержанию дома, а с другой, не учитывает их индивидуальных интересов. Преимуществом является то, что передача дома на обслуживание управляющей организации происходит в более простой форме, чем при организации ТСЖ, а обслуживание и содержание дома осуществляется специализированной организацией с квалифицированным штатом. Среди основных недостатков следует выделить следующие: данная форма управления является наиболее

Основные преимущества и недостатки форм управления жилищным фондом,

установленных ЖК РФ

Форма управления жилищным фондом Преимущества Недостатки

Некоммерческая форма управления:

Непосредственное управление Целесообразность применения в небольших многоквартирных домах. Упрощенный порядок управления. Отсутствие управленческих расходов Большую часть рисков собственники несут самостоятельно. Необходимость четкой координации и наличия общих интересов у собственников. Управление осуществляется на внедоговорной и безвозмездной основе. Требует значительной инициативности со стороны собственников. Отсутствие права на получение бюджетных средств на проведение капитального ремонта

Товарищество собственников жилья Возможность осуществления контроля за качеством предоставленных ЖКУ и уменьшения расходов на содержание общего имущества. Наличие права на возмещение затрат направленных на капитальный ремонт. Дополнительные источники финансирования — прибыль от деятельности иной, чем управление общим имуществом Сложность и затратность организации ТСЖ. Значительное участие собственников в управлении. Добровольность членства. Разнородная структура жильцов, как следствие различные интересы и возможные конфликты. Отсутствие резервных средств и как следствие возможность финансового краха при возникновении серьезной аварии. Удорожание ЖКУ на величину НДС

Жилищно-строительный, жилищный или другой потребительский специализированный кооператив Управление осуществляется специализированной организацией с момента сдачи дома в эксплуатацию

Коммерческая форма:

Управляющая организация Управление реализуется специализированной организацией. Простота передачи дома в управление Незаинтересованность в снижении расходов на содержание общего имущества. Удорожание ЖКУ на величину НДС. Наиболее дорогой способ управления

«дорогой» по сравнению с рассмотренными ранее; стоимость ЖКУ увеличивается на величину НДС; средства, накопленные на капитальный ремонт, могут быть взысканы со счетов организации, например в судебном порядке в счет погашения ее обязательств.

Представленные формы управления являются одним из элементов системы управления жилищным фондом согласно ЖК РФ. И помимо того, что современная система управления предоставляет возможность собственникам участвовать в управлении общим имуществом и выбирать способ управления им, она имеет ряд других преимуществ, которые выгодно отличают ее от предыдущей системы, а именно:

• пообъектный учет затрат;

• формирование условий для развития конкуренции в сфере содержания и обслуживания жилья;

• создание более благоприятных условий для развития самоорганизаций собственников, прежде всего в форме ТСЖ. Пообъектный учет затрат предполагает, что

все средства, собранные с жильцов многоквартирного жилого дома, могут расходоваться только на нужды данного дома, что должно обеспечить принцип прозрачности доходов и расходов по управлению жилищным фондом не только в целом, но и в разрезе каждого обслуживаемого объекта. Преимуществами данной схемы являются:

• прекращение перекрестного субсидирования между жилыми домами различного технического состояния;

• усиление прозрачности и обоснованности тарифообразования;

• усиление контроля за деятельностью подрядных организаций и качеством их работ;

• возникновение конкуренции среди подрядчиков и увеличение объемов работ в рамках заданных тарифов;

• усиление прозрачности оперативного и бухгалтерского учета управляющих компаний. Реализация представленных форм управления, однако, усложняется определенными негативными аспектами, которые характерны для современной системы управления многоквартирным жилищным фондом и могут привести к негативным последствиям.

Так, предоставление права собственникам определять перечень услуг и работ по содержанию и обслуживанию общего имущества, а также цен на них может привести к необоснованному снижению

данного перечня и, как следствие, более быстрому обветшанию жилищного фонда.

В настоящее время не создан механизм, гарантирующий выполнение обязанностей по предоставлению ЖКУ надлежащего качества, возложенных законодательством на организации, осуществляющие управление общим имуществом многоквартирного дома, либо на организации, оказывающие ЖКУ (при непосредственном способе управления). Это в связи с изначально низким качеством коммунальных услуг и невыполнением договорных обязательств ресурсоснабжающими организациями приведет либо к увеличению риска банкротства организаций, осуществляющих управление многоквартирным жилым домом, либо к невыполнению установленных обязанностей. Также возложение обязанности на управляющие организации по предоставлению коммунальных услуг на наиболее выгодных условиях для собственников помещений в многоквартирном жилом доме противоречит коммерческим основам функционирования данных организаций и может привести к их банкротству. Кроме того, несмотря на то, что законодательством в состав платежей введены расходы по управлению многоквартирным домом, структура их не определена, что может повлечь за собой возникновение ситуации, при которой собственники не утверждают расходы на управление. Таким образом, управляющие организации лишаются источников покрытия своих затрат, что также увеличивает риск банкротства данных организаций.

Вместе с тем не создан механизм формирования и использования средств, аккумулированных на капитальный ремонт. Жилищный кодекс предусматривает в структуре платежей собственников помещений в многоквартирном жилом доме расходы на капитальный ремонт общего имущества. Данные средства перечисляются на расчетный счет организации, осуществляющей управление общим имуществом. Как показывает практика, управляющие организации используют средства, предназначенные для проведения капитального ремонта, не по назначению, направляя их на выполнение других непредвиденных работ в многоквартирном жилом доме. Кроме того, данные организации могут быть признаны банкротами, либо средства, предназначенные для капитального ремонта, могут быть взысканы с расчетного счета по решению судебных органов.

Таким образом, следует отметить, что действующее законодательное обеспечение системы

управления многоквартирным жилым домом по отдельным аспектам недостаточно проработано.

Так, целесообразной является разработка на федеральном уровне порядка капитализации денежных средств, отчисленных на проведение капитального ремонта. Отдельными субъектами (Курская, Тверская, Тюменская, Пермская области, Удмуртская Республика), а также 50 городами (Барнаул, Хабаровск, Новгород, Ростов, Муром, Тверь и др.) разрабатываются и внедряются механизмы по установлению размеров платы на капитальный ремонт, их капитализации, выделения средств на возмещение расходов по капитальному ремонту из бюджетов региональных и муниципальных образований. Тем не менее разработка механизма, регулирующего данные положения на федеральном уровне, является крайне необходимой.

Для обеспечения защиты прав и законных интересов собственников помещений многоквартирного жилого дома необходимо законодательно определить одним из условий осуществления деятельности управляющей организации наличие финансовых гарантий, которые могут быть в форме банковской гарантии либо договора страхования ответственности управляющей организации. Дополнение позволит снизить появления на рынке недобросовестных управляющих организаций и сформировать механизм реализации ответственности организаций перед собственниками за предоставленные жилищно-коммунальные услуги. Кроме того, необходимо законодательно определить функции управления многоквартирным домом, формирующие обязанности управляющих организаций, в соответствии с которыми им могут быть предъявлены претензии о невыполнении или выполнении не на должном уровне их обязательств.

В заключение хотелось бы отметить, что принятие ЖК РФ завершило процесс реформирования российского жилищного законодательства, связанный с переходом государства к рыночным отношениям, и создало необходимые предпосылки для формирования системы управления жилищным фондом. Тем не менее преобразование системы управления многоквартирным жилым домом как части общего реформирования жилищно-коммунального комплекса по-прежнему не повлекло за собой повсеместного развития данного института.

Среди основных причин такого положения необходимо выделить следующие:

• отсутствие конкурентных отношений и рыночных механизмов в отрасли, а также незаинтересованность местных властей в их развитии;

• отдельные законодательные недоработки;

• недостаточное финансирование реформы;

• значительный износ жилищного фонда и инженерных сетей;

• низкая информированность населения о проведении реформы и ее стратегических задачах;

• непонимание собственниками своих обязанностей по содержанию общего имущества;

• инертность, пассивность населения в части самоорганизации в ТСЖ.

ЛИТЕРАТУРА

1. Багаев А. Н. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: все, что о ней слышали и хотим знать. — М.: Ростов н/Д.: Феникс, 2006. — 224 с.

2. Вопросы реализации жилищного законодательства // ЖКХ и строительство — 2007, № 1. С. 24—27.

3. Гребень М. В. Практика Управления жилищным фондом / М. В. Гребень / /ЖКХ: журнал для руководителя и главного бухгалтера. — 2006. — часть 1, № 4. С. 17—20.

4. Жилищный кодекс РФ, введенный в действие Федеральным законом от 29.12. 2004 № 189-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 № 230-Ф3).

5. Каменева Е. А. Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому. — М.: Ростов н/Д.: Феникс, 2005. — 348 с.

6. «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом». Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 (в ред. Постановления Правительства РФ от 18.10.2007 № 453).

7. «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам». Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 № 307.

8. Эффективное управление жилым домом / Под. общ. ред. В. Н. Субботина. — Москва.: Вершина, 2007. — 224 с.

9. Яковлев В. Реформа жилищно-коммунального хозяйства / В. Яковлев // Городское хозяйство — 2006, № 11. С. 80—84.