Некоторые проблемные вопросы применения в органах внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде увольнения

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (40) 2008

Конституционное право, административное право

УДК 351.741.086.2 B.C. Бялт*

Некоторые проблемные вопросы применения в органах внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде увольнения

В статье проанализированы некоторые основания применения в органах внутренних дел такого дисциплинарного взыскания, как увольнение, сформулированы и обоснованы конкретные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.

In article some bases of application in law-enforcement bodies of such summary punishment as dismissal, specific proposals on perfection of standard legal certificates in sphere of a disciplinary responsibility of employees of law-enforcement bodies are formulated and proved are analyzed.

Ключевые слова: органы внутренних дел (ОВД); дисциплинарная ответственность; дисциплинарное взыскание; увольнение из ОВД.

Право на труд закреплено в Конституции Российской Федерации1. Согласно же Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, за нарушение служебной дисциплины на сотрудников среди прочих взысканий может налагаться взыскание в виде увольнения из органов внутренних дел2.

Увольнение - это крайняя и вынужденная мера взыскания. К ней прибегают, когда другие меры дисциплинарного воздействия исчерпаны и не дали положительного эффекта.

Одним из оснований увольнения сотрудников органов внутренних дел является «грубое нарушение либо систематическое нарушение дисциплины»3. К сожалению, дисциплинарные нормы, оперируя такими понятиями, как «грубое нарушение дисциплины» или «систематическое нарушение

* Соискатель кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан милиции.

дисциплины» при определении оснований увольнения сотрудников, не разъясняют эти понятия. Данное обстоятельство является серьезным препятствием реализации принципов законности и объективности привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. Примечательно, что нормативные правовые акты, регулирующие дисциплинарную ответственность некоторых других государственных служащих, содержат нормы, раскрывающие указанные выше понятия4.

На наш взгляд, необходимо устранить этот пробел и включить в нормативные правовые акты о дисциплине сотрудников органов внутренних дел следующие нормы-дефиниции:

1) систематическое нарушение служебной дисциплины - повторное совершение в течение года дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим дисциплинарное взыскание;

2) к грубым нарушениям служебной дисциплины относится:

- невыполнение сотрудником органов внутренних дел обязанностей:

а) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы (если только данное деяние не подпадает под действия норм Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

б) исполнять приказы прямых начальников, за исключением незаконных или не имеющих отношения к исполнению им служебных обязанностей;

в) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

- утрата сотрудником органов внутренних дел табельного оружия;

- утрата сотрудником органов внутренних дел служебного удостоверения;

- появление сотрудника органов внутренних дел на службе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

- управление служебным либо личным транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения;

- прогул, в т.ч. отсутствие сотрудника органов внутренних дел на службе более четырех часов в течение установленного ежедневного служебного времени без уважительных причин;

- несоблюдение сотрудником органов внутренних дел ограничений, установленных Законом Российской Федерации «О милиции» и Положением о службе в органах внутренних дел.

Сотрудники органов внутренних дел могут быть также уволены со службы за «совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника...»5. Указанное основание увольнения сотрудников органов внутренних дел содержит оценочные понятия, переводящие правовое регулирование в сферу нравственного (морального) регулирования.

Многие ученые считают, что мораль охватывает все сферы жизнедеятельности людей. Право же регулирует лишь часть общественных отношений, урегулированных моралью6. Другие полагают, что сферы действия права и морали не идентичны, а совпадают частично. Есть нормы права, безразличные нравственности, такие как правила техники безопасности, уличного движения, порядка совершения отдельных следственных действий, сроки движения дел7. Но при этом никто не отрицает, что нарушение «технических» норм права (по содержанию безразличных морали) влечет отрицательную моральную оценку, т.е. вопросы юридической ответственности практически никто из ученых не выводит за пределы сферы нравственного (морального) регулирования, что соответствует общепринятому представлению о соотношении сфер морального и правового регулирования общественных отношений, как общего и частного.

Отсюда можно сделать вывод, что в соответствии с Положением о службе в ОВД проступок сотрудника может не противоречить правовым запретам и обязанностям, т.е. находиться в сфере морального, а не правового регулирования, и при отрицательной оценке с точки зрения нравственных норм может являться основанием для увольнения.

По данному вопросу в научной литературе встречаются различные мнения. Например, Л.А. Сыроватская пишет: «При выявлении признака противоправности следует иметь в виду, что для некоторых работников в силу особого характера выполняемых обязанностей содержание дисциплинарного проступка расширяется за счет включения в него поведения, несовместимого с достоинством личности работника, занимающего указанную должность. Перечень таких должностных лиц устанавливается специальными нормативными актами... (например, судьи, прокуроры, следователи и др.)»8. С.Б. Поляков и Н.В. Попов считают, что «основанием дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел и применения мер,

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (40) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (40) 2008

Конституционное право, административное право

предусмотренных статьей 38 Положения о службе в ОВД, могут быть только нарушения юридических норм, регламентирующих общие и специальные служебные обязанности и запреты при их осуществлении. Неисполнение моральных обязанностей, то есть прямо не предусмотренных юридическими предписаниями, и нарушение запретов, не являющихся ограничениями процесса служебной деятельности, - это основания исключительно морально-юридической ответственности. За аморальные, внеслужебные проступки нельзя налагать взыскания, предусмотренные статьей 38 Положения о службе в ОВД»9.

Что касается судебной практики по данному вопросу, то здесь ситуация следующая. До принятия в 1999 г. федерального закона, придавшего Положению о службе в ОВД статус федерального закона10, суды признавали незаконным увольнения сотрудников органов внутренних дел на основании пункта «л» ч. 1 ст. 58 Положения о службе в ОВД в связи с тем, что сотрудники не могут быть уволены из органов внутренних дел по основаниям, не предусмотренным законом11. После же вступления в силу обозначенного закона ситуация изменилась12.

Основание увольнения по мотивам несоответствия поведения определенным нравственным нормам имеет место быть и в нормативных правовых актах, адресованных другому кругу государственных служащих. Так, к военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, может быть применено такое дисциплинарное взыскание как досрочное увольнение в запас за совершение проступка, порочащего честь военнослужащего13, а прокурорский работник может быть уволен в случае совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника14. Тем не менее примечательно, что для государственных гражданских служащих, сотрудников Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков среди перечня оснований увольнения со службы нет основания, предусматривающего совершение проступка, не соответствующего каким-либо моральным предписаниям15.

По нашему мнению, правовой статус сотрудников органов внутренних дел подразумевает предъявление к ним определенных повышенных требований, направленных, в т.ч. и на соблюдение установленных этических норм поведения и в повседневной жизни16.

Мы считаем, что сотрудник органов внутренних дел, совершая аморальный проступок, бесспорно, должен нести дисциплинарную ответственность, поскольку он находится на государственной службе и воспринимается окружающими не как простой гражданин, а как представитель государства. Но применение в данном случае такого вида дисциплинарного взыскания, как увольнение из органов внутренних дел, не может считаться полностью оправданным, т.к. формулировка п. «л» ч. 1 ст. 58 Положения о службе в ОВД довольно расплывчата и может быть истолкована по-разному. На наш взгляд, этот вопрос не может быть решен радикально и требует дальнейшего рассмотрения и анализа.

Не совсем ясной представляется ситуация, когда проступок, несовместимый с требованиями, предъявляемыми к личным нравственным качествам сотрудника органов внутренних дел, совершает беременная сотрудница. В ч. 7 ст. 54 Положения о службе в ОВД указано, что беременные женщины из числа сотрудников органов внутренних дел пользуются правами и социальными гарантиями, установленными действующим законодательством для этой категории населения. Согласно же ч. 1 ст. 261 Трудового кодекса Российской Федерации, расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами не допускается, за исключением случаев ликвидации организации.

По нашему мнению, разрешение данной проблемы заключается в следующем.

Во-первых, одним из способов замещения должностей в органах внутренних дел является заключение индивидуальных контрактов, содержание которых, в частности, определено приказом МВД России от 19 июля 1999 г. № 526 «О назначении на должности руководителей органов внутренних дел по контракту»17. В новом же Трудовом кодексе Российской Федерации термин «контракт» вообще отсутствует, т.е. недопустимо отождествлять понятия «контракт» и «трудовой договор», т.к. контракт

- это специфический вид договора о труде.

Во-вторых, как справедливо отмечают С.Б. Поляков и Н.В. Попов, беременность сотрудницы органов внутренних дел не дает ей индульгенции на совершение проступков, несовместимых со специальным статусом сотрудника органов внутренних дел. Если женщина - сотрудник органов внутренних дел не совершает чего-либо, противоречащего специальному статусу, то она в силу ч. 7 ст. 54 Положения о службе в ОВД пользуется всеми правами и льготами, установленными для женщин трудовым законодательством. Если же ее проступки несовместимы с этим статусом, то она подлежит увольнению по пункту «л» ст. 58 Положения о службе в ОВД18.

Итак, проанализировав некоторые вопросы увольнения сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины, можно констатировать следующее.

1. Правовые нормы о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, устанавливая среди возможных причин увольнения сотрудников такое основание, как «грубое нарушение либо систематическое нарушение дисциплины», не разъясняют, что является грубым, а что систематическим нарушением дисциплины. Наличие этого обстоятельства ставит под сомнение объективность привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. Новый Дисциплинарный устав сотрудников органов внутренних дел должен, безусловно, определять, что является систематическим нарушением служебной дисциплины, а также содержать конкретный перечень грубых нарушений служебной дисциплины, за которые может быть применено такое дисциплинарное взыскание, как увольнение из органов внутренних дел.

2. Вопрос об увольнении сотрудников органов внутренних дел за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к их личным и нравственным качествам, на сегодняшний момент представляется весьма спорным и нуждается в дальнейшем изучении и законодательной детализации.

1 См.: Ст. 37 Конституции Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 См.: Ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

3 Там же. Ст. 58.

4 См., напр., п. 12. ст. 142 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2197; Ст. 23, 24 Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утверждена Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 12 апреля 2005 г. № 116; Ст. 18, 22 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации: Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. № 1396 // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742; прил. 5. к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации: Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. № 2140 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».

5 П. «л» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

6 См.: Кузнецова Н.Ф. Уголовное право и мораль. М., 1967. С. 12-14; Чечина Н.А. Нормы советского гражданского процессуального права и нормы морали // Правоведение. 1970. № 5. С. 68-70.

7 См.: Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 32-33; Вавилова И.А. О взаимоотношении правового и нравственного регулирования общественных отношений // Философские науки. 1966. № 4. С. 28-29; Ханай Г. Социалистическое право и личность. М., 1971. С. 204-205.

8 Сыроватская Л.А. Ответственность за нарушение трудового законодательства. М., 1990. С. 52.

9 Поляков С.Б., Попов Н.В. Теоретические и практические аспекты дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел: Методическое пособие. М., 1996. С. 14.

10 Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3698.

11 См., напр.: Определение СК Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 1998 г. «Увольнение сотрудника органов внутренних дел с работы по основанию, не предусмотренному Законом РСФСР «О милиции», признано неправильным» (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 10.

12 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2001 г. № 293-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Белоусова Виктора Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом «л» статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2006 г. № 5-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дампилова Юрия Дампиловича на нарушение его конституционных прав пунктом «л» статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».

13 См.: ст. 104 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации: Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. № 2140 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».

14 См.: П. «в». ч. 1. ст. 43 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

15 См.: ст. 57, 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Ч. 2. ст. 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586; ст. 142 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2197.

16 См., напр.: Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел: Утвержден Приказом МВД России от 19 ноября 1993 г. № 501 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 октября 1993 г. № 5 км/1».

17 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 37.

18 См.: Поляков С.Б., Попов Н.В. Указ. соч. С. 19-20.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (40) 2008