Образовательное право в понимании отечественных юристов

Трибуна молодого ученого

УДК 34:37 © Т. М. Ашенова, 2011

Образовательное право в понимании отечественных юристов

Т. М. Ашенова *

В статье рассматриваются вопросы теории образовательного права, касающиеся отраслевой его дифференциации, а именно определения предмета и метода правового регулирования правоотношений в сфере образования. Данный вопрос впервые был поставлен в советский период, когда учеными были созданы теоретикометодологические предпосылки для системного изучения современными юристами правоотношений в сфере народного образования. Понятие образовательного права исследователями строится с позиций двух подходов: считать образовательное право отраслью законодательства или отраслью права. Посредством сопоставления этих двух подходов к проблеме выявляются основные признаки образовательного права.

Ключевые слова: отрасль права, отрасль законодательства, комплексная отрасль права, образование, образовательные правоотношения, система образования, образовательное право.

Концепция развития современного отечественного образования нашла свое воплощение в изменении принципов государственной образовательной политики, основ управления и правового регулирования системы образования. В современном научном понимании правовое регулирование правоотношений в области образования и правовые основы образовательной системы сводятся к понятию «образовательное право». Однако единства в интерпретации этого понятия в отечественной литературе не сложилось.

В одних случаях образовательное право рассматривается как комплексная отрасль права, в других отмечается комплексность отрасли законодательства в сфере образования. Сторонники последней точки зрения полагают, что у образовательного права отсутствуют собственные предмет и метод правового регулирования общественных отношений — главные критерии отраслевой дифференциации. Первые же отстаивают мнение о необходимости выделения образовательного права в качестве отрасли права,

* В нашем журнале публикуются впервые.

имеющей свой предмет и метод правового регулирования, так как содержание отношений, складывающихся в сфере образования, дает все необходимые и достаточные основания для выделения его в качестве таковой. Проанализируем оба подхода.

Система образования в том виде, в котором она развивается сегодня, сложилась в советское время, когда была сформирована нормативно-правовая база регулирования правоотношений в сфере образования, законодательно закреплены принципы государственной политики в области народного образования, при этом образование относилось к области социально-культурного строительства и регулировалось административным правом. Вопрос о самостоятельности отрасли законодательства в области образования стал подниматься лишь в 1970-х гг. в связи с принятием Верховным Советом СССР Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании от 19 июля 1973 г. 1

В юридической науке впервые к этой теме обращается Г. А. Дорохова. Она вводит понятие «педа-

гогические отношения», по ее мнению, отражающее «непосредственный процесс обучения и воспитания» 2. Несмотря на то что «эти отношения регулируются административно-правовыми нормами», Г. А. Дорохова считает: они «...не имеют управленческого характера», а следовательно, не могут регулироваться методами административного права, это административно-правовые отношения особого типа 3. С одной стороны, это «классические» вертикальные отношениями власти-подчинения, носящие организационный характер, с другой — отношения «горизонтального типа» — педагогические. Последним исследователь придавала особое значение, называя их основными отношениями системы народного образования, тем «ядром», вокруг которого объединяются все прочие, в том числе и «организационные». 4 Такое понимание проблемы позволило поставить вопрос о самостоятельности правоотношений в системе народного образования как особого вида административно-правовых отношений, обладающих специфическим методом регулирования. В позиции Г. А. Дороховой имеется противоречие — педагогические отношения она определяет как ядро правового регулирования системы образования, для которой не всегда характерны отношения власти-подчинения, в то же время исследователь не отделяет сферу образования от административно-правового регулирования и обозначает их как особый вид правоотношений. Скорее, это связано с общепринятыми юридическими традициями, в соответствии с которыми была построена советская система права.

Но мы можем констатировать, что исследования правоотношений в сфере народного образования, проведенные Г. А. Дороховой, положили начало системному изучению образовательных правоотношений. Ей удалось не только установить специфичный характер «педагогических отношений», но и обеспечить жизнеспособность подхода — рассматривать законодательство о народном образовании в качестве самостоятельной отрасли законодательства — «образовательного права».

Вслед за Г. А. Дороховой в 1976 г. С. С. Алексеев заявил о том, что появились «основания для обсуждения вопроса о начавшемся процессе формирования комплексной общности, выражающей специфику правового регулирования общественных отношений, опосредствующих воспитание и обучение подрастающего поколения» 5. Одновременно и Г. С. Сапаргалиев оценивал появление Основ законодательства о народном образовании как проявление «заинтересованности Советского государства в специальном правовом регулировании отношений в области народного образования, в его совершенствовании и кодификации» 6. Такое утверждение основывалось на выводе о том, что образовательные

отношения носят комплексный характер и, соответственно, выходят за пределы административноправового поля.

По мнению Г. С. Сапаргалиева, предметом правового регулирования данной отрасли являются основные отношения системы народного образования — отношения по обучению и воспитанию граждан, так называемые учебные или учебно-воспитательные 7. Подчеркивая особую значимость учебных отношений для всей системы отношений по народному образованию, исследователь акцентировал внимание на том, что «в процессе воспитания и обучения реализуется дарованное Конституцией право граждан на образование». Все прочие отношения системы образования лишь способствуют тому, чтобы право на образование «из реальной возможности превратилось в реальную действительность» 8.

Этот вывод важен для дальнейшего рассмотрения проблемы. Однако, по мнению ученых, термин «учебные (учебно-воспитательные) отношения», предложенный Г. С. Сапаргалиевым, в меньшей мере соответствовал официально признанным в Советском государстве представлениям об учебном процессе, центральной фигурой которого должен был выступать педагог, и, видимо, потому не получил научного и юридического признания 9.

Вместе с тем, благодаря работам советских ученых Г. А. Дороховой, Г. С. Сапаргалиева, С. С. Алексеева были созданы теоретико-методологические предпосылки для системного изучения правоотношений, возникающих в сфере народного образования. Именно данные работы обозначили образовательное право как комплексную отрасль законодательства в рамках административного права, регулирующую особый тип правоотношений.

В начале 1990-х гг. некоторыми теоретиками права (среди них В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцев, Д. А. Ягофаров, В. И. Шкатулла и др.) 10 был поставлен вопрос о кодификации образовательного права как необходимого условия для дальнейшего развития системы образования. Как известно, кодификация — одна из форм систематизации законодательства, свидетельствующая о завершающейся консолидации норм самостоятельной отрасли. Ими был подготовлен проект Общей части Кодекса, который широко обсуждался общественностью. С. Барабанова называет в числе бесспорных достоинств этого проекта «.попытку обобщить, систематизировать и нормативно закрепить основные юридически значимые понятия сферы образования и образовательных отношений, четко обозначить в соответствии с канонами юридической науки институты образовательного законодательства и дать, наконец, огромной армии обучающихся, педагогов и управленцев действенный юридический инструмент управления

Таблица

Соотношение образовательного законодательства с другими отраслями права

Отрасли права и законодательства Закон РФ «Об образовании» Основы законодательства СССР о народном образовании

Конституционное право Ст. ст. 1-6, 28, 31, 38, 40, 50 Ст. ст. 3, 6, 7, 15, 16, 20

Административное право Ст. ст. 36, 37, 38, 50 Ст. ст. 8-13, 17-19, 25, 26, 45, 51, 62, 63

Педагогическое законодательство Ст. ст. 7-10, 14, 27, 32, 33, 45, 45, 48, 50-52, 55 Ст. ст. 1, 2, 4, 5, 14, 21-25, 28, 44, 46-50, 52-55, 58, 59, 60, 64-66

Гражданское право Ст. ст. 11-13, 32-34, 39, 43, 47-49 Ст. ст. 67, 68

Финансовое право Ст. ст. 41, 43, 50 Ст. 68

Семейное право Ст. 52 Ст. 66

Социальное законодательство Ст. ст. 50, 55 Ст. ст. 60, 61

Земельное право Ст. 39 —

Трудовое право Ст. ст. 35, 40, 53-56 Ст. ст. 11, 56, 57, 61

Международное право Ст. ст. 57-58 Ст. ст. 70-71

этой системой» п. На наш взгляд, кодификация — это завершающий этап становления отрасли права, когда необходимость законодательного урегулирования и систематизации требует логического завершения в виде обобщающего нормативно-правового акта. Поэтому вследствие отсутствия единого мнения относительно отраслевой принадлежности образовательного права проект не был утвержден.

Сторонники выделения образовательного права в качестве комплексной отрасли права полагают, что уже сама природа и специфика педагогических отношений дают все необходимые и достаточные основания для такого выделения. Так, В. И. Шкатулла под образовательным правом понимает совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений. Он считает, что сфера образования включает следующие виды отношений:

— педагогические отношения (важнейшая категория образовательного права, включающая отношения воспитания и обучения. Они возникают между обучающим и обучающимся);

— конституционные отношения (возникают при реализации конституционного права на образование);

— трудовые отношения (возникают между образовательным учреждением (работодателем) и работником);

— управленческие отношения (между образовательным учреждением и органом управления образованием, местным органом самоуправления, государственным органом);

— имущественные отношения, земельные отношения, финансовые отношения (между работниками образовательных отношений, между работодателем и наемным работником, между образовательными учреждениями и другими организациями, гражданами);

— социальные отношения (между педагогическими работниками и государством, между обучаю-

щимися (их законными представителями) и государством по установлению социальных льгот, пособий, пенсий);

— семейные и др.

Перечисленные отношения определяются как «образовательные» и составляют предмет правового регулирования образовательного права 12.

В. И. Шкатулла на основе сравнительного анализа Закона РФ «Об образовании» (1992 г.) и Закона СССР «Основы законодательства СССР и союзных республик о народном образовании» (1973 г.) показывает, что в правовое поле образовательного законодательства попадают отношения, регулируемые другими отраслями права, тем самым подчеркивая комплексный характер образовательного права (табл.) 13.

Д. А. Ягофаров, являясь сторонником позиции В. И. Шкатуллы, полагает, что комплексный характер отрасли обусловлен прежде всего особенностями его предмета. В этой связи он выделяет два относительно самостоятельных и в то же время органически взаимосвязанных типа отношений в сфере образования 14.

Первый тип отношений связан непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельности (образовательного или педагогического процесса). Это, главным образом, педагогические отношения (т. е. собственно образовательные отношения в главном значении термина «образование»), психолого-педагогические, организационно-управленческие, нравственно-воспитательные и иные отношения, которые прямо и непосредственно связаны с процессами обучения и воспитания. С известной степенью условности данные отношения можно было бы назвать преципионными (от лат. praecipio — наставлять, учить) образовательными отношениями.

Второй тип отношений касается регулирования материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечения деятельности по достижению об-

разовательных целей и задач. Они вторичны и условно определяются как комиторные (от лат. comitor — сопровождать) образовательные отношения 15.

Таким образом, особенность предмета образовательного права состоит в том, что он включает в себя институты и нормы тех отраслей права, которые регулирует прямо или опосредованно соответствующие отношения в сфере образования 16. Однако это не означает, что образовательное право представляет собой некую механическую совокупность такого рода отраслевых институтов права. Существуют первичные (преципионные) образовательные отношения: отношения между учителем и учеником, учителем и родителями ученика, родителями и администрацией образовательного учреждения, образовательным учреждением и органом управления образования по вопросам учебно-методического характера и т. д., а соответственно, и нормы, их регулирующие.

В. В. Спасская, развивая мысль Д. А. Ягофаро-ва, считает, что образовательные правоотношения есть системообразующий элемент, стержень совокупности правоотношений, возникающих в сфере образования 17. Помимо собственно образовательных отношений она выделяет еще и «смежные правоотношения», связанные с образовательными, но не тождественные им. К числу смежных относятся административные, гражданские, финансовые, трудовые и иные отношения 18. Совокупность указанных правоотношений представляет собой систему, действия которой направлены на реализацию права на образование.

В. М. Сырых, в отличие от Д. А. Ягофарова и В. В. Спасской, предлагает различать понятия «образовательные правоотношения» и «правоотношения в сфере образования». Понятие «правоотношения в сфере образования» характеризует все виды правоотношений в образовательной сфере, которая подобно любой предметно-практической деятельности общества и государства носит комплексный характер, а присущие ей отношения регулируются практически нормами всех отраслей права. Понятие «образовательные правоотношения» применяется для обозначения правоотношений, составляющих непосредственный предмет образовательного права, его ядро как самостоятельной отрасли российской системы права. В число образовательных отношений, по мнению исследователя, входят взаимоотношения педагога и обучающегося в рамках педагогического процесса, поскольку эти отношения обеспечивают достижение конечных целей сферы образования. Содержание образовательных отношений составляет совокупность прав и обязанностей педагогов и обучающихся, которая определяется социально-политическими факторами и носит исто-

рически развивающийся характер. Именно эти правоотношения наиболее полно отражают специфику образовательной сферы, ее функции и место в системе процессов и явлений современного гражданского общества 19. Относительно предмета образовательного права с автором здесь можно поспорить. По нашему мнению, «правоотношения в сфере образования» по содержанию шире, и «образовательные правоотношения» (непосредственно связанные с педагогическим процессом), называемые им предметом образовательного права, являются одной из составляющих правоотношений в сфере образования. Это свидетельствует не о самостоятельности отрасли, а, наоборот, о комплексности.

Что касается метода правового регулирования, под которым понимается совокупность способов, приемов и средств правового регулирования образовательных отношений, то главная его особенность определяется спецификой образовательной деятельности, связанной с обучением, воспитанием и развитием личности обучающихся в различных образовательных учреждениях, на разных уровнях и в разных формах. В. В. Сырых выделяет специфические черты правового регулирования образовательных отношений. К их числу он относит:

а) применение императивного и императивнодиспозитивного методов правового регулирования общественных отношений;

б) своеобразие правового статуса участников образовательных отношений;

в) общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;

г) сочетание нормативно-правового регулирования образовательных отношений на федеральном уровне с нормативно-правовым регулированием субъектами Российской Федерации (региональный уровень), нормативно-правовым регулированием органами местного самоуправления и локальным регулированием образовательными учреждениями;

д) единство и дифференциацию нормативноправового регулирования образовательных отношений;

е) сочетание государственного контроля за качеством образования с автономностью образовательных учреждений, свободой и плюрализмом в образовании;

ж) специфику правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;

з) особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на образовательные отношения, на правопорядок в образовательной сфере 20.

По мнению исследователя, определение метода правового регулирования закрепляет отраслевое своеобразие правового статуса субъектов правоотношений, способы реализации субъективных прав и исполнение юридических обязанностей, государственно-правовые меры, направленные на неукоснительную реализацию правовых норм в конкретных правоотношениях.

Следовательно, образовательное право включает в себя нормы и институты, которые регулируют образовательные отношения между учителем и учеником, учителем и родителями ученика, родителями и администрацией образовательного учреждения, образовательным учреждением и органом управления образования по вопросам учебно-методического характера и т. д. Комплексные институты, находящиеся на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений, тем самым определяя специфику методов их правового регулирования.

Подведем итог. Правовое регулирование в области образования в понимании отечественных юристов связано с категорией «образовательное право». Раскрытие содержания данной дефиниции — необходимое условие определения правовых основ современной российской образовательной системы. Как показал анализ различных точек зрения, сложившихся в отечественной юридической науке, наиболее дискуссионным остается вопрос отраслевой принадлежности образовательного права, проблема заключается в определении главных критериев отраслевой дифференциации — предмета и метода правового регулирования. Данная дискуссия возникла еще в советский период, когда теоретиками права были выделены педагогические отношения как особый вид административно-правовых отношений, обладающих специфическим методом правового регулирования, а также образовательное право как особая отрасль законодательства. В этот период были созданы теоретико-методологические предпосылки для системного изучения правоотношений, возникающих в сфере образования.

В начале 1990-х гг. был поставлен вопрос о кодификации образовательного права как важнейшего фактора дальнейшего развития российской системы образования. Наряду с теми, кто считал образовательное право отраслью законодательства, появились и те, кто определяют его как отрасль права. Однако единства в понимании термина среди последних не сложилось. Одни определяют образовательное право как комплексную отрасль права, регулирующую

преципионные (первичные) и комиторные (вторичные) образовательные отношения, которые в своем содержании являются «смежными правоотношениями» и регулируются нормами административного, трудового, гражданского и других отраслей права. Другие рассматривают образовательное право как однородную самостоятельную отрасль права, полагая, что «образовательные правоотношения» и «правоотношения в области образования» не идентичные понятия, а следовательно, только образовательные правоотношения могут составлять предмет регулирования и определять метод регулирования.

Мы же, в свою очередь, полагаем, что образовательное право есть отрасль права, и она должна рассматриваться с позиции комплексного подхода.

1 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании : закон СССР от 19 июля 1973 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 30, ст. 918.

2 Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15.

3 Там же. С. 21.

4 Дорохова Г. А. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980. С. 37.

5 Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1976. С. 224.

6 Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования// Сов. гос-во и право. 1977. № 8. С. 122.

7 Там же. С. 122.

8 Там же. С. 123.

9 Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). С. 23.

10 Сырых В. М., Кудрявцев Ю. А. Кодекс РФ об образовании: новое решение старых проблем // Учительская газета. 2003. № 28 ; Ягофаров Д. А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005 ; Шкатулла В. И. Образовательное право. М., 2001.

11 Барабанова С. Законодательство и образование (быть ли в России Кодексу об образовании?) // Высшее образование в России. 2008. № 8. С. 79.

12 Шкатулла В. И. Указ. соч. С. 22.

13 Там же. С. 45.

14 Ягофаров Д. А. Образовательное право: термин и понятие // Власть и властные отношения в современном мире : мат-лы IX науч.-практ. конф., приуроченной к 15-летию Гуманитарного университета (г. Екатеринбург). 30-31 марта 2006 г. : доклады / редкол.: Л. А. Закс и др. : в 2 т. Екатеринбург, 2006. Т. 2. С. 195.

15 Там же. С. 196.

16 Там же. С. 197.

17 Спасская В. В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 14.

18 Спасская В. В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М., 2005. С. 34.

19 Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 10.

20 Там же. С. 6-12.