Образовательное законодательство в 142 России - ретроспективный взгляд

Борзилова Л.В., Матушанский Г.У.

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИИ - РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ ВЗГЛЯД

В статье приведен ретроспективный анализ развития образовательного законодательства в России. Рассмотрен период с XVI века по настоящее время. Проведенный анализ может быть полезен при интеграции российского образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций.

Ключевые слова: образовательное законодательство в России, ретроспективный анализ, Болонский процесс.

В настоящий момент российское образование находится в процессе интеграции в единое образовательное пространство, основные критерии формирования которого регламентированы Болонской декларацией. Цель участия России в Болонском процессе состоит не только в том, чтобы адаптировать отечественную систему в духе данной декларации, но и в том, чтобы сохранить лучшие традиции российского образования. В национальной доктрине образования в Российской Федерации отмечено, что государство призвано обеспечить «интеграцию российской системы образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций...» [1]. За свою историю российская высшая школа приобрела неоспоримые достоинства, такие как «научность образования, его фундаментальность, его энциклопедичность» [2], которыми вполне способна поделиться с странами-членами Болонского клуба как равноправный партнер.

Преемственность образовательных традиций в современной российской высшей школе требует изучения истории становления российского образовательного права. Законов прямого действия в области образования, по существу, в Российской Федерации до 1992 года не было. Современное образовательное право возникло на базе первого в России Закона «Об образовании», принятого в 1992 году. Тем не менее, история законодательства в образовании насчитывает уже почти пять веков.

Исторически в славянских государствах свод правил фиксировался в документе, получившем в XII веке название «Устав». Свои уставы стали разрабатывать и учебные заведения, начиная с украинских братских школ XVI века. Сохранились полностью Устав Луцкой школы 1624 года и Устав Львовской школы 1568 года. В дальнейшем в конце XVII -начале XVIII века в документах о школе в основном речь шла о назначении учебных заведений, содержании обучения, методах воздействия на учеников, правилах их поведения. В основном это были церковные, монастырские школы, где управление осуществлялось согласно церковным правилам и в соответствии с церковной иерархией. В конце XVII в. были попытки создать Устав для появившейся высшей школы, но для средней и начальной школы такие документы отсутствовали.

Со времён Петра I начали появляться различные положения о школах, корпусах, училищах, Уставы учебных заведений. Начало XVIII в. принято считать крупной вехой в развитии образования и отношении к нему государства. Впрочем, на первое место ставят создание Петром I армии и флота, обеспечение выхода России к морям. На самом же деле главное «состоит в том, что Петр I, потерпев ряд поражений и неудач, верно установил диагноз: отставание России и все ее поражения объясняются низким уровнем образования. Петр Великий первым установил в России то, что в дальнейшем принято называть обязанностью учиться. Один из его указов гласил: «Будя по свидетельству (Сената) явятся такие, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь женится и замуж идтить не пускать и венечных памятей не давать и деревень наследственных и никаких за ними не справливать» [3]. Вслед за столичными вузами

были созданы провинциальные школы, в которых к 1727 году. обучалось свыше 2000 человек. Хотя доступ к учебе имели все слои населения, образование, тем не менее, носило сословный характер, так как только потомки дворян и бояр имели возможность продолжать обучение на последующих ступенях и даже за границей. Основной целью политики Петра I и его приемников являлось создание сильного светского государства посредством активного приобщения российского общества к образцам западной цивилизации.

Созданная в 1725 году Академия Наук, в отличие от европейских учреждений такого типа, одновременно сочетала в себе как научно-исследовательскую, так и образовательную функцию путем одновременной организации при ней Академического университета [4]. Следовательно, в России изначально шла интеграция образования и науки.

Во второй половине XVIII века в России возникли средние общеобразовательные школы-гимназии, в которых учились сыновья дворян и купцов. Женских гимназий не было. Екатерина II создала Смольный институт благородных девиц для дочерей дворян и Екатерининский институт для купеческих дочек. Это были первые женские школы-интернаты.

В 1787 году был утвержден Устав «О главных народных училищах». Именно начиная с этого документа, создаются один за другим правовые акты, регламентирующие деятельность учебных заведений. Таких документов в XVIII—XIX веках было издано несколько: 1787 г.- Устав о главных народных училищах; 1804 г.- Устав Московского, Харьковского, Казанского Университетов и подведомственных учебных заведений; 1828 г.- Устав гимназий и училищ уездных и приходских, состоящих в ведомстве Университетов: Санкт-Петербургского, Московского, Казанского, Харьковского; 1864 г.-Положение о средней школе; 1871 г. - Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения.

Социально-экономические и особенно политические ситуации в России в момент принятия этих Уставов значительно отличались друг от друга. Более того, именно различные общественные ситуации и порождали эти правовые документы. Устав 1787 г. отражал эпоху Екатерины II, кризисные явления в государстве, реакцию на пугачевское восстание. К началу XIX века российское общество благодаря административному давлению в основном завершает переработку привнесенных элементов западной цивилизации в собственные ценностные образцы и нормы. Вступивший на престол Александр I провозгласил курс на продолжение начавшихся ранее просветительских реформ. Сложившаяся социально-экономическая ситуация в стране способствовала этому, так как характеризовалась развитием капиталистических отношений и усложнением административной структуры. Наметившиеся тенденции логично подвели к необходимости формирования целостной системы народного просвещения, предусматривающей развитие всех его ступеней. Так. Манифестом 8 сентября 1802 года в России образовались первые восемь министерств, среди которых было Министерство народного просвещения, созданное для «воспитания юношества и распространения наук» [5].

Реформированию в первую очередь подверглась высшая школа. 24 января 1803 года Министерство народного просвещения опубликовало «Предварительные правила», согласно которым вся территория страны была поделена на шесть округов — Петербургский, Московский, Казанский, Харьковский, Виленский, Дерптский, в каждом из которых должен был быть свой университет [6]. Устав 1804 г. свидетельствовал о либеральных устремлениях Александра I, о создании наиболее цельной и непротиворечивой образовательной системы в государстве. Принципиальным отличием университетского устава являлась

университетская автономия, в рамках российской действительности предполагавшая выборность ректоров, проректоров, профессоров при тайном голосовании, право университета утверждать в ученых степенях, открывать кафедры и т.п., но в сохранении неоспоримой подчиненности правительственному руководству [7]. Тем самым закладывается традиция государственного надзора за образовательными учреждениями. Перед Министерством просвещения ставится идеологическая задача: «..закрепить

народным образованием политический состав общества, оберегать от иноземного влияния самобытность и нравственный строй народа, не отвергая при этом научные достижения других стран» [8].

Устав 1828 г. продолжил создание единой системы образования в России, отражал преемственность Николаевской реформы в образовании. В тоже время, реакционность политики Николая I, вступление на престол которого сопровождалось восстанием декабристов, отразилось в содержании нового университетского Устава 1835 года, ограничившего автономию университетов и академические свободы. Устав определял «все Российские Университеты состоят под особенным покровительством Его императорского Величества, поэтому носят имя Императорских...Попечитель... обращает внимание на. благонравие Профессоров, Адъюнктов, учителей и чиновников Университета. и принимает законные меры к удалению неблагонадежных.» [9].

Все это усугубило проблемы несовершенства подготовки кадрового состава научнообразовательной сферы и привело к окончательному упадку авторитета высшей школы к концу 50-х годов. В это время обозначились новые ориентиры во всей социокультурной жизни страны вследствие реформ правительства Александра II. Отмена крепостного права и переход от феодальной монархии к буржуазной повлекли за собой бурный рост промышленного производства, формирование внутреннего и внешнего рынка. Появилась потребность в образовании, что актуализировало необходимость коренного реформирования высшей школы. Под влиянием этих идей был утвержден и реализован автономный Устав 1863 года, считающийся наиболее прогрессивным из всех университетских уставов дореволюционной России, провозгласивший выборные начала республиканского коллегиального самоуправления университета во главе с Советом профессоров. Положение 1864 г. вписывалось в контекст «Великой реформы«, утверждало два типа гимназий — классическую и реальную, давало определенный простор педагогическому творчеству [10].

Однако события конца XIX века (убийство Александра II) провоцируют возврат к авторитарной политике правительства как в целом по стране, так и в области высшего образования. Студенческие беспорядки воспринимались властью как следствие «излишней вольности», как в поведении «учащихся», так и в поведении «учащих» [11]. Вследствие этого Устав 1871 г. явил собой выражение тенденций контрреформ, сокращение привилегий гимназиям, усиление регламентации. Характерно, что когда в 1880-е годы принимались законы, отменившие достижения 60-х годов, и был принят в 1884 г. один из реакционнейших университетских Уставов, Устав 1871 г. изменений не претерпел.

В конце XIX — начале XX в. новых Уставов не принималось, хотя всевозможные проекты Уставов разрабатывались и в 80-е годы при министерстве И.Д.Делянова, и в начале XX в. министрами Н.П.Боголеповым и П.С.Ванновским. Как основной правовой документ продолжал действовать Устав 1871 г., но изменение общественной ситуации побуждало Министерство народного просвещения издавать множество дополнительных циркуляров, регламентирующих деятельность учреждений образования.

После революции 1917 года новая власть приступила к культурным преобразованиям на основе коммунистической идеологии. Если в Российской Империи

не было всеобщего права на образование не только ввиду его сословной ориентации, но и в силу целого ряда ограничений в праве на получение образования (по признакам пола, национальности, вероисповедания), то после февральской революции 1917 г. Временное правительство в своих законоположениях довольно последовательно пыталось внести в деятельность учебных заведений прогрессивные начала. 24 апреля 1917 г. разрешена организация совместного обучения, с июля 1917 г. директорами гимназий и прогимназий могли становиться и женщины (до этого начальницы были лишь в женских гимназиях, да и то без права председательствовать в педагогических советах, ибо это место принадлежало директору какой-либо мужской гимназии). В августе расширились права руководителей по подбору персонала, одновременно Временное правительство отменило ряд особо реакционных предписаний (о мерах по ограждению учебных заведений от преподавания неблагонадежных в политическом отношении элементов, о запрете на участие должностных лиц в политических партиях, о недопущении на учительские должности без личного согласия губернатора, о призыве к директорам проводить в жизнь в гимназиях лишь государственную идею и т.д.). Министерство народного просвещения при А.А.Мануйлове (со 2 марта по 2 июля 1917 г.) и при С.Ф.Ольденбурге (с 25 июля по 27 августа 1917 г.) разрабатывало важный

основополагающий нормативный документ «Временное положение о средней общественной общеобразовательной школе», в котором упрощались требования к организации деятельности школ, расширялись права директора и изменялось само название: «лица, состоящие во главе педагогической коллегии, именуются одинаково— заведующими». Но широко обсудить, принять и ввести этот документ Временное правительство не успело.

В период Советской власти правовые нормы деятельности школ закладывались, в основном, в партийных документах, а затем транслировались и фиксировались в постановлениях правительства и приказах Комиссариата (затем Министерства) народного просвещения. 16 октября 1918 г. было издано «Положение о единой трудовой школе РСФСР» [12], которое стало основным нормативным документом, определившим правовое положение школы и ее должностных лиц. В этом Положении усилено внедрение коллективных начал в управление, школьный совет наделен полнотой власти в школе. Практически все вопросы школьной жизни, по этому документу, должны были решаться коллегиально. Однако уже к 1920 г. стало понятно, что коллегиальность в решении всех вопросов школьной жизни ведет к бесхозности школ, к отсутствию персональной ответственности за результаты деятельности школы, за обучение детей. В 1923 году был утвержден новый Устав школ, в котором был узаконен переход к единоначалию. Естественно, что Устав 1923 г. отражал те изменения, которые происходили в стране: медленное, но верное формирование административно-командной системы. В Уставе 1923 г. четко обозначалось, что «ответственность за руководство педагогической, хозяйственной, административной частью каждой школы возлагается на заведующего школой, который председательствует на школьном совете». Через 10 лет, в 1933 г. издается еще более жесткий по требованиям к деятельности образовательных учреждений Устав советской политехнической школы. В 1939 году издан еще один Устав школы, который был лишь опубликован в печати, но не оформлен как постановление правительства и может рассматриваться не столько как юридический документ, сколько как показатель уровня правовой предвоенной мысли, союзных органов народного образования.

Следует отметить, что к 1939 году содержание основных нормативных документов, регулирующих деятельность школ, практически полностью соответствует наиболее реакционным дореволюционным Уставам, положениям и циркулярам. Отличительной особенностью нормативно-правового регулирования деятельности образовательных

учреждений в советские годы является то, что и Устав школы, и конкретизирующие его документы по своей правовой значимости и силе юридического воздействия уступали партийным постановлениям.

Уже в Законе «Об укреплении связи школы с жизнью и дальнейшем улучшении системы народного образования в СССР» от 24 декабря 1958 г. одной из главных задач высшей школы признается подготовка высококвалифицированных специалистов. В статье 4 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик 1973 г., констатируется, что одним из принципов образования в СССР является «равенство всех граждан СССР в получении образования независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств». Эта норма носила прогрессивный характер в обеспечении равных прав граждан на получение образования.

В девяностых годах нормативно-правовая база образования получила серьезное как качественное, так и количественное развитие. Основу правового регулирования отношений в области образования на федеральном уровне в настоящее время составляют соответствующие положения Конституции Российской Федерации и ряд Федеральных Законов. В 1992 г. Конституция РФ подверглась существенным изменениям [13]. В ст.31 было признано, что общество и государство утверждают права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность. Ст. 43 Конституции РФ признает за каждым право на образование. Необходимо отметить, что нормы ст. 43 Конституции в полной мере отвечают нормам международного права. Для этого достаточно сравнить ее со ст.ст.13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН 16 декабря 1966 года. [14].

Прежде всего, в ч.1 ст.13 Международного пакта, как и в Конституции, провозглашается, что участники Пакта признают право каждого человека на образование. В ч.2 той же статьи Пакта установлено, что начальное образование должно быть бесплатным и обязательным для всех, а также страны-участники должны стремиться к введению бесплатного среднего образования во всех его формах, включая профессионально-техническое образование. В соответствии с этим сформулирована ч.2 ст.43 Конституции. В той же норме Пакта предусматривается, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. В конституции РФ установлено, что способности каждого к высшему образованию определяются на основании конкурсного отбора. В Конституции РФ право на образование признано естественным и неотъемлемым в числе других прав и свобод человека.

В соответствии с ч.4 ст.15 и ч.1 ст.17 Конституции права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. К настоящему времени сформировалась развитая система международных соглашений, регулирующих отношения в области прав человека, и созданы механизмы контроля за их соблюдением государствами-участниками. Здесь стоит упомянуть такие акты, как: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.;

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.); Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г.

В целом, нормы, регулирующие образовательные правоотношения, соответствуют одному из требований системности: они связаны общим предметом правового регулирования и согласованы между собой. Однако в полной мере согласованности в таком значительном массиве норм достичь не удается, поэтому здесь имеются и пробелы,

и несоответствия, и противоречия. Конечно, для устранения указанных недостатков необходимо вносить изменения и дополнения в действующее законодательство с учетом направлений государственной политики в области образования.

Таким образом, ретроспективный анализ становления образовательного права в России позволяет констатировать зависимость характера диспозиций нормативноправовых актов от политической идеологии. Это обусловлено функциональной значимостью образования как социального института, формирующего образ конкретного социума через воспитание и обучение его нового поколения. В формально-юридическом смысле, «образование» представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения образовательных уровней (образовательных цензов). Следовательно, государство (в лице соответствующих органов власти) выступает заказчиком и надзорной инстанцией над институциональными образовательными надстройками. Формулируя доктринальные принципы, государство определяет направление развития системы образования, а также разрабатывает нормы (стандарты) согласно своим потребностям.

Становление древнерусской государственности происходило на основе соединения язычества и византийского православия, что изначально определило аскетизм и патриархальность в воспитании и образовании. Институциализация образования в XVIII веке происходит на базе западного европейского континентального опыта, что закладывает традиции интеграции науки и образования, автономности университетов, тенденции к секуляризации (в дальнейшем, светскости) образования. В последующие периоды наблюдается отклонение от евроцентризма и зарождение традиций национальной российской высшей школы: государственной монополизации

образовательной системы, академичности и стандартизации (унификации) образовательных программ, доступности образования.

Любой нормативный документ отражает в себе социально-экономические и политические ситуации в России, демонстрируя на практике диалектические законы, отражающие двойственную противоречивость мира: как только повышается

интеллектуальный уровень определенных слоев населения, тут же происходят революционные выступления с требованиями признания и гарантированности исполнения политических прав и свобод человека и гражданина. В ответ следует реакционное реформирование системы образования, например, ограничение доступа определенных слоев населения к возможности получить образование. Как следствие затем наблюдается падение уровня образованности нации, что сказывается на уровне экономики и динамике темпов научно-технического прогресса. Вновь приходиться прибегать к реформированию системы образования.

Для сохранения преемственности образовательных традиций в современной высшей школе следует изучить государственную политику в контексте общенациональных приоритетов и проанализировать ее отражение в современном российском законодательстве.

\Литература

1. Высшее образование в ХХ1 веке: подходы и практические меры.- Париж, 1998- С.28

2. Садовничий В.А. Университеты. Настоящее. Будущее. // Материалы Первой международной конференции университетов стран СНГ. «Университеты и общество».- М., 2000- С.7

3. Формирование права на образование в истории России. http://www.lexed.ru/pravo/theory/volohova/Pvolohova1_12.html

4. Андреев А.Ю. О начале университетского образования в России в Санкт-Петербурге//Отечественная история.-2001-№3.-С.62-73.

5. Матушанский Г.У., Бушмина О.В. Становление и развитие системы послевузовской подготовки научно-педагогических кадров в России. — Казань: Казан. гос. энерг. ун-т, 2006- С. 15

6. Предварительные правила об устройстве училищ (24 января 1803 года) // Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т1. Царствование Александра I, 1802-1825. Издание второе. — СПб., 1875. — Стб. 17-53.

7. Устав или общие постановления Императорского Виленского Университета и училищ его округа (18 мая 1893 года)//Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т1. Царствование императора Александра I, 1802-1825. Издание второе.—СПб., 1875.-Стб. 31-55.

8. Каган М.С. Системный подход и гуманитарное знание. — Л.: ЛГУ, 1991- 384 с.

9. Из Высочайше утвержденного общего устава императорских российских университетов / Соловьев И.М. Российские университеты в их уставах и воспоминаниях современников.- Хрестоматия, 2006— С.239.

10. Высшее образование в России (Очерки истории до 1917 года) / под ред. Проф. В.Г.Кинелева. — М.: НИИВО, 1995— 347 с.

11. Клоссовский А. Материалы к вопросу о постановке университетского дела в России.— Одесса: Экономическая типография, 1903-С.7.

12. Формирование права на образование в истории России. http://www.lexed.ru/pravo/theory/volohova/Pvolohova1_12.html

13. Конституция РФ http://www.gov.ru/main/konst/konst01.html

14. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. 1^1.: http://www.memo.ru/prawo/fund/pakt66s.htm