Внедрение проектного управления в исполнительных органах государственной власти как механизм эффективного управления ресурсами

УДК 338.2

ВНЕДРЕНИЕ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК МЕХАНИЗМ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСАМИ

О. Н. Сафонова, Е. А. Анчихров

IMPLEMENTATION OF PROJECT MANAGEMENT IN THE EXECUTIVE BODIES OF STATE POWER AS A MECHANISM FOR EFFICIENT RESOURCE MANAGEMENT

O. N. Safonova, E. A. Anchihrov

Аннотация. Актуальность и цели. В статье рассматриваются современные тенденции, позволяющие говорить о возрастании доли и значения проектно-ориентированной деятельности в органах государственной власти и их подведомственных учреждениях. Это обусловлено потребностью в повышении эффективности их деятельности и обеспечении роста российской экономики. Целями являются исследование предпосылок к применению в федеральных и региональных органах исполнительной власти принципов проектного управления, анализ процесса внедрения проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области, а также выявление проблем, осложняющих внедрение механизмов проектного управления, и возможных путей их решения. Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе сравнительного анализа основных подходов к управлению, к которым следует отнести процессный и проектный подходы. Особое место занимали анализ нормативных актов по внедрению проектного управления в Пензенской области, а также исследование отчетных и аналитических материалов, представленных на официальных сайтах Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства экономики Пензенской области. Результаты. В работе проанализированы предпосылки к применению в федеральных и региональных органах исполнительной власти принципов проектного управления. Рассмотрены проблемные вопросы внедрения проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области. Построена модель жизненного цикла проекта, реализуемого исполнительным органом государственной власти Пензенской области. Выводы. В настоящее время Минэкономразвития РФ заинтересовано во внедрении принципов проектного управления в органах государственной власти и их подведомственных учреждениях и оказывает поддержку организациям госсектора, активно внедряющим проектное управление, выявляет и популяризирует лучшие практики. Это связано с необходимостью повышения эффективности работы органов государственной власти в стремительно меняющейся экономической ситуации. Эффективность применения принципов проектного управления к управлению собственной деятельностью, а также создания проектных офисов и департаментов управления проектами очевидна, поскольку способствует формированию благоприятной административной среды, повышению качества предоставляемых услуг, снижению транзакционных издержек и притоку инвестиций по приоритетным направлениям развития региона.

Ключевые слова: внедрение проектного управления, исполнительные органы государственной власти, проектный офис, качество результатов.

Abstract. Background. This article discusses current trends, allowing to speak about the increasing share and the value of project-oriented activities in the state authorities and their subordinate institutions. This is due to the need to improve the efficiency of their operations and growth of the Russian economy. The goal is the study of the prerequisites for use in the Federal and regional Executive authorities of the principles of project management, the analysis of the process of implementation of project management in the Executive bodies of state power of the Penza region, as well as identify gaps that complicate the implementation of mechanisms of project management and possible ways of their solution. Materials and methods. The research objectives were achieved on the basis of the comparative analysis of the main approaches to management, which should include process and design approaches. Special attention was paid to the analysis of regulations on the implementation of project management in the Penza region, as well as research reporting and analytical materials presented on the official websites of the Ministry of economic development of the Russian Federation and the Ministry of economy of the Penza region. Results. This paper analyzes the preconditions for the application in the Federal and regional Executive authorities of the principles of project management. Problematic aspects of the implementation of project management in the Executive bodies of state power of the Penza region. The constructed model of the life cycle of the project implemented by the Executive body of state power of the Penza region. Conclusions. Currently the Ministry of economic development of the Russian Federation is interested in the implementation of the principles of project management in public authorities and their subordinate institutions, supports organizations in the public sector, implementing project management, identifies and promotes best practices. This is due to the need to improve the effectiveness of public authorities in a rapidly changing economic environment. The effectiveness of the application of the principles of project management to the management of their activities, and establishment of project offices and departments project management is obvious, since it contributes to the formation of a favorable regulatory environment, improve the quality of services, reduce transaction costs and investment in priority areas of development of the region.

Key words: project management, executive bodies of state power, project office, the quality of the results.

Среди экономистов, проводящих исследования в области административного менеджмента, распространено мнение, что современное производство и его инфраструктура не нуждаются в бюрократических организациях. В настоящее время существует потребность в мобильных и интеллектуальных организационных формах, деятельность которых соответствует изменениям в характере работ, произошедшим за последние десятилетия [1].

В основе деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти лежат определенно повторяющиеся циклические процессы. В операционной деятельности принятию управленческих решений предшествуют циклы планирования и отчетности. При постановке перед органами исполнительной власти или их унитарными предприятиями задач по достижению принципиально новых целей и показателей качества возникает необходимость применения принципов проектного управления к управлению собственной деятельностью в качестве основных [1].

Основное различие между проектом и процессом в организации состоит в том, что проект, в отличие от процесса, работает с уникальным результатом и уникальным набором связанных задач.

Анализ показывает, что потребность перехода на принципы проектного управления в федеральных и региональных органах исполнительной власти

возникла в связи с модернизацией экономики, реализацией инфраструктурных и инновационных проектов, развитием промышленно-территориальных кластеров, расширением выпуска продукции.

Преимущество проектного управления состоит в том, что данный метод управления дает возможность выстроить прямую зависимость между результативностью деятельности государственных служащих и их мотивацией. Кроме того, проектный подход обеспечивает детализацию и прозрачность деятельности, позволяет повысить качество получаемых результатов, сократить сроки их достижения, способствует повышению уровня качества межведомственного взаимодействия.

Авторские исследования показали, что принципы проектного управления не противоречат применяемому программно-целевому планированию бюджета, а только усиливают его. Методы проектного управления могут быть эффективными при реализации государственных программ, поскольку позволяют рационально распределять временные, материальные и человеческие ресурсы. Информационные системы управления проектами могут послужить основой для разработки и внедрения автоматизированных информационных систем управления государственными программами, проектами, контрактами.

Одной из функций проектов в органах государственной власти должно быть установление связей между мероприятиями государственных программ и закупками товаров (контрактами), работ, услуг для обеспечения государственных нужд [2].

По результатам исследования, проводимым Министерством экономического развития Российской Федерации в 2014 г., методы проектного управления внедрены в 15 из 21 компании с государственным участием. Среди региональных исполнительных органов государственной власти можно выделить всего 3-4 региона, успешно внедряющих систему проектного управления [3].

Однако на сегодняшний день внедрение принципов проектного управления, а также создание проектных офисов и департаментов управления проектами происходят в условиях отсутствия нормативной правовой базы реализации проектного управления в системе государственного управления.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что методы проектного управления в настоящее время успешно применяются в различных отраслях экономики и постепенно переходят в сферу государственного управления. Можно выделить ряд глобальных тенденций, позволяющих говорить о возрастании доли и значения проектно-ориентированной деятельности. Важнейшими среди них являются:

- переход от экстенсивного роста и регулирования к интенсивному развитию на основе инновационных подходов, конкуренции и мотивационных механизмов;

- сокращение жизненного цикла производства и создание новых видов государственных услуг;

- персонификация спроса и предложения продуктов и услуг.

Министерством экономического развития Российской Федерации было

принято решение объединить и стандартизировать разрозненные «очаги» применения в регионах проектного управления.

Структурным подразделением при Министерстве экономического развития Российской Федерации, ответственным за внедрение проектного управления в исполнительных органах государственной власти, является Департамент стратегического управления, государственных программ и инвестиционных проектов. В целях внедрения и развития проектного управления в исполнительных органах государственной власти при Департаменте 5 июня 2013 г. был образован Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В состав Совета вошли представители органов государственной власти Российской Федерации, руководители коммерческих организаций, научных и образовательных учреждений [4].

Пензенская область, наряду с Белгородской, Ярославской, Томской и другими областями, была определена пилотной площадкой для внедрения проектного управления в органах государственной власти субъектов Российской Федерации [5].

На начальном этапе Председателем Правительства был утвержден План мероприятий по внедрению проектного управления в Пензенской области, в соответствии с которым Министерство экономики осуществляло деятельность в 2014 г.

На совещании у Председателя Правительства исполнительными органами государственной власти были сделаны презентации пилотных проектов, планируемых к реализации.

По итогам презентаций были отобраны следующие пилотные проекты первой очереди реализации:

- проект «Вовлечение земляков в реализацию инициатив, способствующих социально-экономическому развитию муниципальных образований Пензенской области», направленный на стимулирование социально-политической активности граждан;

- проект «Кластероориентированная модель профессионального образования Пензенской области», направленный на внедрение элементов дуальной формы обучения, ориентированной на потребности развивающихся региональных кластеров.

Одной из основных форм внедрения проектной деятельности в действующих организациях является «матричная структура». В целях управления проектной работой в организации и ее координации дополнительно создается специальное подразделение - Проектный офис. При Министерстве экономики Пензенской области был создан Проектный офис по внедрению проектного управления. Это послужило примером и для остальных органов исполнительной власти. Развитие компетенций является основой деятельности каждой организации. На начальном этапе работы представители Проектного офиса изучили практику организации проектной деятельности в органах исполнительной власти Белгородской области как лидера в этом направлении [6].

Для формирования единого правового поля внедрения проектной деятельности Правительством Пензенской области был принят нормативный акт, одобряющий применение механизма проектного управления в деятельности госорганов и подведомственных организаций [7].

На основе анализа федеральных нормативных документов и адаптации их под специфику Пензенской области Министерством экономики были раз-

работаны Методические рекомендации по управлению проектами в исполнительных органах государственной власти Пензенской области. Данные методические рекомендации были подвергнуты обсуждению членами Проектного офиса и утверждены Председателем Правительства Пензенской области. Методические рекомендации по управлению проектами определяют условия и порядок применения принципов управления проектами исполнительными органами государственной власти Пензенской области, содержат основные понятия и определения, применяемые в проектной деятельности, описывают жизненный цикл проекта. Также они определяют проектные роли, организационное сопровождение, администрирование и мониторинг реализации проектов (рис. 1).

Команда проекта ш

Куратор

Директор

Рис. 1. Общий принцип построения команды проекта при внедрении проектного управления в исполнительных органах государственной власти

Ключевыми участниками проекта являются куратор, директор и руководитель проекта.

Куратор проекта - должностное лицо, наделенное соответствующими правами и полномочиями по планированию, запуску, контролю реализации проектов, обеспечению межведомственного взаимодействия, финансирования проекта, определению подходов к реализации проекта, принятию стратегических решений по проекту.

Директор проекта - должностное лицо органа исполнительной власти, отвечающее за обеспечение взаимодействия внутри исполнительного органа государственной власти, обеспечение проекта ресурсами, контроль финансирования проекта и разрешение вопросов, выходящих за рамки полномочий руководителя проекта.

В рабочую группу проекта входят руководитель проекта, ответственные по направлениям, администратор проекта.

Руководитель проекта - лицо, наделенное полномочиями по управлению проектом и ответственное за его разработку и реализацию в соответствии с требованиями к результату проекта.

Ответственные по направлениям - лица, непосредственно выполняющие работы проекта.

Администратор проекта (секретарь) - лицо, назначаемое при необходимости руководителем проекта, ответственное за организацию и поддержку коммуникаций (сбор, обработку, передачу информации) между участниками команды проекта, делопроизводство, формирование и хранение архива документов проекта.

Для удобства участников проектной деятельности и облегчения понимания заполнения проектной документации Министерством экономики Пензенской области были разработаны Методические рекомендации по оформлению проектной документации.

На рис. 2 представлена двухкомпонентная модель управления проектами в исполнительных органах государственной власти Пензенской области, которая состоит из четырех этапов жизненного цикла проекта (инициации, планирования, реализации и завершения проекта) и проектной документации (паспорта проекта, плана управления проектом, распорядительных документов о формировании команды проекта, итогового отчета по проекту). Проектная документация оформляется по формам, утвержденным Методическими рекомендациями, с учетом специфики, масштаба и сложности проекта.

Рис. 2. Моделирование жизненного цикла проекта, реализуемого исполнительным органом государственной власти

Одной из важнейших задач и процедур, возникающих на этапе внедрения проектной деятельности, является управление человеческими ресурсами. Развитие персонала - основа деятельности каждой организации. Работа специалистов над проектами создает возможность для развития как всей организации, так и отдельного сотрудника.

Для осуществления проекта на протяжении его жизненного цикла привлекаются разные специалисты с различной квалификацией, состав и количество которых изменяются в процессе осуществления проекта. Однако специалисты должны обладать базовыми компетенциями в области проектной деятельности.

В Пензенской области применена практика привлечения вузов к повышению квалификации госслужащих в области проектного управления. Министерство экономики Пензенской области регулярно организовывает обучающие семинары для государственных служащих. Лекторами семинаров выступают преподаватели Пензенского государственного университета и Института регионального развития Пензенской области.

Для активной работы проектных команд выделен отдельный, оборудованный всем необходимым кабинет в здании Правительства Пензенской области, где участники каждого проекта могут обсуждать этапы его реализации, возможные проблемы и риски.

В настоящее время исполнительными органами государственной власти Пензенской области и их подведомственными учреждениями реализуются десять проектов, одобренных на заседании Проектного комитета. По ходу реализации проекта происходит уточнение и более четкая детализация планов, а также возможна корректировка целей и содержания проекта, календарного плана, финансирования, рисков и т. д.

На основе исследования можно отметить следующие проблемы, осложняющие внедрение механизмов проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области, и возможные пути их решения.

1. Низкий уровень методической поддержки со стороны федеральных органов власти.

В регионах заметно ощущается нехватка унифицированных нормативных актов по внедрению проектного управления. Базовые документы, используемые сейчас, больше подходят к корпорациям, имеющим сложную структуру, и коммерческим организациям. Имеющиеся методические рекомендации устанавливают подходы, принципы и порядок внедрения проектной системы управления только в отношении внутренних проектов, в то время как основные проблемы при организации и реализации региональных проектов возникают при межведомственном взаимодействии. Все это негативно сказывается на юридическом сопровождении проектной деятельности в регионе и, как следствие, на сроках принятия нормативно-правовых актов.

2. Низкая активность (инициативность) в реализации проектов и создании проектных офисов со стороны исполнительных органов государственной власти Пензенской области, отсутствие необходимых знаний и навыков в сфере проектного управления у руководящего состава и участников проектов, а также отсутствие мотивации.

Для решения данной проблемы необходимо разработать систему управления мотивацией участников проектной деятельности; на начальном

этапе провести анкетирование государственных служащих в целях определения установок к участию в проектной деятельности; внести изменения в Положение о премировании госслужащих, руководителей проектов и сотрудников, вовлеченных в проектную деятельность; определить дополнительные меры поощрения за активное участие в проектной деятельности, создание и успешную реализацию проектов.

Необходимо провести обучение (тренинг) по проектной деятельности для руководителей с привлечением руководителей проектов из организаций госсектора и банков, внедривших проектное управление (это обозначит выгоды применения проектного подхода к управлению собственной деятельностью), а также обеспечить внутренний PR при инициации проектов.

3. Недостаточный уровень технологической поддержки проектной деятельности, отсутствие информационной системы управления проектами.

Эффективно организовать информационную поддержку выполнения проекта (распределение информации, информирование заинтересованных сторон, ведение архивов и т. д.) невозможно без программных средств. Министерством экономики Пензенской области подготовлено техническое задание на приобретение и внедрение программного комплекса АЦК «Мониторинг государственных программ». Необходимо, чтобы одним из модулей программного комплекса была информационная система управления проектами. Наличие комплексной информационной системы (программы-проекты-контракты) позволит сократить трудозатраты, повысить скорость выполнения процесса проектного управления, однако потребует повышения эффективности скоординированной работы.

Губернатором Пензенской области утвержден План мероприятий по внедрению проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области на 2015 г., который содержит ключевые мероприятия, направленные на совершенствование системы проектного управления, управление мотивацией и обеспечение компетенций участников проектной деятельности, а также технологической поддержки [8].

На основе изложенного можно сделать вывод о том, что в настоящее время Министерство экономического развития Российской Федерации заинтересовано во внедрении принципов проектного управления в федеральных и региональных исполнительных органах власти. Оно поддерживает организации госсектора, активно внедряющие проектное управление, выявляет и популяризирует лучшие практики [9]. Это связано с необходимостью повышения эффективности работы органов государственной власти в стремительно меняющихся условиях рынка.

Можно спрогнозировать, что внедрение проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области обеспечит детализацию и прозрачность деятельности организаций, позволит повысить качество результатов мероприятий государственных программ, сократит сроки их достижения, будет способствовать повышению качества межведомственного взаимодействия.

Список литературы

1. Володин В. М. Процессное и проектное планирование на современном этапе / В. М. Володин, Г. В. Суровицкая, О. Н. Сафонова // Известия высших учебных за-

ведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2013. - № 4 (28). -С. 331-339.

2. Филимошкин, И. С. Внедрение проектного управления в органах исполнительной власти (рекомендации МЭР РФ и опыт регионов) / Филимошкин И. С. - Пенза, 2014. - URL: http://mineconomic.pnzreg.ru

3. Отчет об опыте проектного управления в органах исполнительной власти и организациях, заместителя министра экономического развития Российской Федерации // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - URL: http://economy.gov.ru (дата обращения: 15.03.2015).

4. Приказ Минэкономразвития России от 05.06.2013 № 304 «О Совете по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации» // Консультант Плюс. -URL: http://www.consultant.ru

5. Протокол заседания Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации от 04.12.2013 № 6-НП // Консультант Плюс. - URL: http ://www.consultant.ru

6. Распоряжение Правительства Пензенской области от 17.02.2014 № 71-рП «Об утверждении рабочей группы "Проектный офис по внедрению проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области"» // Консультант Плюс. - URL: http://base.consultant.ru

7. Распоряжение Правительства Пензенской области от 20.08.2014 № 437-рП «О внедрении проектного управления в деятельность исполнительных органов государственной власти Пензенской области» // Консультант Плюс. - URL: http://base.consultant.ru

8. План мероприятий по внедрению проектного управления в исполнительных органах государственной власти Пензенской области на 2015 г. от 31.12.2014 // Официальный сайт Министерства экономики Пензенской области. - URL: http://mineconomic.pnzreg.ru (дата обращения: 22.01.2015).

9. Оценка отчета финалиста конкурса профессионального управления проектной деятельностью в государственном секторе «Проектный Олимп» Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации // Официальный сайт Министерства экономики Пензенской области. - URL: http://mineconomic.pnzreg.ru (дата обращения: 22.01.2015).

Сафонова Олеся Николаевна

кандидат экономических наук, доцент, кафедра экономической теории и международных отношений, Пензенский государственный университет E-mail: safonovaon@mail.ru

Safonova Olesya Nikolaevna candidate of economic sciences, associate professor, sub-department of economic theory and international relations, Penza State University

Анчихров Евгений Алексеевич кандидат экономических наук, ведущий специалист-эксперт, Министерство экономики Пензенской области E-mail: a3rio@yandex.ru

Anchikhrov Evgeniy Alekseevich candidate of economic sciences, leading specialist-expert, Ministry of Economy of the Penza region

УДК 338.2 Сафонова, О. Н.

Внедрение проектного управления в исполнительных органах государственной власти как механизм эффективного управления ресурсами / О. Н. Сафонова, Е. А. Анчихров // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2015. - № 2 (14). - С. 58-67.