Теоретические основы правотворчества субъектов Российской Федерации

право в жизни государства и личности

УДК 340.13

А. В. Гневко, В. Д. Макроменко

теоретические основы правотворчества субъектов российской Федерации

A. V. Gnevko, V. D. Makromenko. Theoretical bases of law-making of subjects of the Russian Federation

в статье исследуется процесс правотворчества на региональном уровне как объект теоретического осмысления. Законотворчество, нормотворчество представляют собой важнейшие направления деятельности каждого государства. Такой процесс является довольно специфичной, требующей особенных умений и знаний интеллектуальной деятельностью, опосредующей создание или изменение имеющихся в государстве нормативных правовых актов. По результатам нормотворческой работы — нормативным правовым актам — оценивают государство в целом, степень его культурности, цивилизованности, демократичности. Нормотворчество — это направленная на создание, изменение или отмену правовых норм деятельность государственных органов. в статье правотворчество рассматривается как деятельность граждан субъекта Российской Федерации, проживающих на их территории, государственных органов субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, их должностные лица); негосударственных органов (органов

The article studies the process of law-making at the regional level as an object of theoretical comprehension. Lawmaking is one of the important areas of work of any state. This is a specific intellectual activity that requires special knowledge and skills, related to the creation or modification of existing legal norms in the state. According to the results of law-making work — laws and other normative acts — the state as a whole, its degree of democracy, civilization, and culture are judged. Lawmaking is the activity of authorized bodies of the state, aimed at creating, changing or abolishing legal norms. In the article, law-making is considered as the activity of the people (population) of the subject of the Russian Federation, state bodies of the subjects of the Russian Federation (legislative (representative) and executive bodies, officials); non-state bodies (local self-government bodies, public organizations and associations); citizens residing in the territory of the subject of the Russian Federation.

Андрей Викторович Гневко — помощник президента Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, кандидат юридических наук.

Виктор Дмитриевич Макроменко — доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, кандидат юридических наук.

© Гневко А. В., Макроменко В. Д., 2017

местного самоуправления, общественных организаций и объединений).

Ключевые слова: правотворчество; региональное правотворчество; правотворческий процесс; источники регионального права; правообразование.

Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А; (812) 313-39-41; elenvoskr@mail.ru.

Keywords: law-making; regional lawmaking; law-making process; sources of regional law; legal education.

Contact details: Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, Russian Federation, 190103; (812) 313-39-41; elenvoskr@mail.ru.

Крупные преобразования в российской системе права состоялись с принятием в 1993 г. Конституции России [1]. Произошло существенное перераспределение нормотворческих полномочий к субъектам Российской Федерации от Федерации. Кардинально изменилась и направленность самого регионального правотворчества. Субъекты России были наделены правотворческой компетенцией. Законотворческая компетенция имеет сложную структуру, произошло расширение источников, множественностью субъектов. Одна из актуальных задач реализации правовой политики, возникшая в связи с этим — усовершенствование процессов регионального нормотворчества, что вызывает повышенный интерес к изучению проблематики в юридических исследованиях.

важная цель регионального законотворчества в федеративном государстве — это создание системы права субъекта как составной части российской системы права, которая должна быть надежным продолжением федеративного права с учетом специфических особенностей региональных и местных. Нормотворческий процесс в регионах Российской Федерации протекает трудно, несистемно, что влечет политические сложности, противоречия с федеральным законодательством. в связи с этим актуальной задачей выступает выработка общей стратегии нормотворчества регионов при условии учета специфики правовой среды субъекта, принципов регионального нормотворчества, системы источников (форм) права региона, его субъектов, особенностей правового механизма, стимулирования местных правотворческих предложений, юридической ответственности в сфере правотворчества. Значительная актуальность создания такой стратегии предопределила тему для написания научной статьи.

Мы не первые, кто обращается к исследованию регионального правотворчества, однако данная научная статья — одно из первых теоретических исследований правового института регионального нормотворчества. в ней приводятся системное определение источников права регионов, принципов, субъектов регионального нормотворчества, выявляются специфика правового механизма законотворчества на региональном уровне, обосновывается потребность института юридической ответственности и контроля в сфере законотворчества. вышесказанное позволяет создать методические основы для теории регионального законотворчества как составной части общей доктриналь-ной системы правообразования в российской юридической науке.

За методологическую основу изучения регионального правообразования принимается обоснованное определение правовой среды субъекта, под которой следует понимать социально-экономические, политико-правовые, духовные и иные жизненные условия субъекта, предопределяющие границы влияния на формирование регионального права, его правоотношения и правовые институты, правосознание, правовую культуру. Доказательство предположения о существовании специфичной юридической обстановки субъекта позволяет придать юридической стратегии регионального нормотворческого процесса нужный социальный окрас.

возникновение в российской системе права правового института регионального нормотворчества вызывает необходимость теоретического осмысления и предложения изменений в ряд научных категорий, касающихся правооб-разования и правотворчества. Задействовав общетеоретическую систему юридических категорий, субъекты России вносят в сферу правообразования существенную новизну.

Региональное правотворчество является совокупностью юридических средств, предопределяющих логическую последовательность процесса региональной правотворческой деятельности наделенными определенными компетенциями субъектами права. Элементами такого процесса являются принципы регионального законотворчества, правотворческие процедуры, правотворческая техника.

Любому региону свойственны особенности (культурные, исторические, религиозные, правосознания, правовой культуры), что оказывает воздействие и на процесс регионального правообразования. Правовая среда региона обладает свойством специфичности. Под правовой средой следует понимать сочетание социально-экономических, политико-правовых, духовных и иных условий жизни общности территории субъекта, что оказывает влияние на формирование права в любом субъекте (регионе), правоотношения и правовые институты, правосознание, правовую культуру, нормативную правовую базу. Только в регионе осуществляется более тесное взаимодействие государства и институтов гражданского общества, что придает юридической доктрине регионального законотворческого процесса нужный социальный аспект.

Изучив одну из актуальных проблематик теории государства и права — правообразование — авторы предлагают считать в качестве такого явления социальную потребность в необходимости придания определенным общественным отношениям правового статуса, следует внести преобразования в действующую систему права различными субъектами права как на уровне органов государственной власти, так и на уровне институтов гражданского общества. Учитывая, что основную роль в ходе процесса правообразования исполняет государство, это не влечет, по мнению авторов, к необходимости считать правообразование процессом формирования государственной воли в законе [2, с. 128].

Одной из проблематик юридической науки выступает определение понятия законотворчества (завершающей стадии правообразования). Авторы придерживаются позиции, что нормотворчество региона — это «организационная деятельность региональных компетентных субъектов права (государственных и негосударственных) по введению (изменению или отмене) норм права или признанию таковыми сложившихся в обществе правил поведения» [3, с. 56]. Нормотворчество основано на изучении объективных потребностей населения региона, компромиссе между интересами различных слоев, групп общества, направлено на достижение максимально надежных результатов в регулируемой сфере общественных отношений, рациональное использование всех возможностей региона.

Проблеме источников права уделяется значительное внимание в научных исследованиях разного уровня, назрела необходимость комплексного критического переосмысления системы источников права на уровне субъекта. Далее проведем анализ системы источников права региона для формулирования определения тенденций и перспектив использования различных источников регионального права субъектами России. Заметим, что к позитивным явлениям активной законодательной деятельности регионов Российской Федерации

следует относить выработку многими субъектами Российской Федерации в течение последних нескольких лет нормотворческой инфраструктуры, наличие предпосылок к формированию региональной законотворческой правовой культуры.

Учитывая, что нормативным правовым актам справедливо придается приоритетное значение в системе источников права как на федеральном, так и на региональном уровне авторы придерживаются точки зрения ряда ученых о потребности расширения круга источников (форм) отечественного права. В ходе детального анализа таких источников регионального права, как нормативный договор, правовой обычай и правовая доктрина, «усматриваются возможности их использования в России на региональном уровне» [там же, с. 58]. Считаем, что в процессе построения региональной системы права наиболее ценно именно исследование и принятие законодателем правовых обычаев, которое способствует росту эффективности иных источников права — нормативных правовых актов, что в целом обеспечивает историческую преемственность права, регулирующего общественные отношения в конкретном субъекте.

В российской системе права присутствует такая форма права, как доктри-нальные положения. Доктринальные положения понимаются как совокупность правоположений, правовых принципов, разработанных самыми авторитетными представителями правовой науки и юридической практики. Юридические доктрины влияют определенным образом на создание правовой среды субъекта и формально воплощаются в региональных источниках права. Во многих субъектах России основаны авторитетные научные школы, намечены приоритетные научные направления, применяемые в том числе и для выполнения задач правотворческой деятельности, которые могут влиять на построение нормативной правовой базы конкретного субъекта через заимствования конкретных идей, теорий, принципов, выработанных той или иной научной школой. Сочетание теории и практики может стать отправной точкой к поиску незадействованных резервов в увеличении уровня эффективности правового регулирования в регионах России.

На сегодняшний момент имеется необходимость определенной унификации со стороны государства вопросов правотворчества государства и субъектов, которая помогла бы повысить качество формируемых источников права, а своеобразие регионального законодательства могло найти свое преломление в содержании нормативных правовых актов, принимаемых с учетом всех особенностей субъекта. В связи с этим законодательной инициативой является комплекс нормативные правовых актов федерального уровня, т. е. федеральных законов, регламентирующих не только ситуации, касающиеся одного источника права — нормативных правовых актов, но и законодательного закрепления более широкиго комплекса проблем правотворчества. К таким актам отнесем, например, Федеральные законы «О законотворчестве и нормотворчестве в Российской Федерации» и «Об источниках (формах) права в Российской Федерации», что повлечет приведение действующего регионального законодательства в соответствие с данными законами.

Так, Федеральный закон «Об источниках (формах) права Российской Федерации» должен включать понятие, виды, иерархию всех источников права, существующих в российском государстве (нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай, судебный и административный прецедент, юридическая доктрина); коллизионные нормы в отношении источников (форм) права, при помощи которых получится преодолеть несогласованность источников (форм) права, в частности нормативных актов различного уровня;

определение круга отношений, регулируемых только законом; законодательное закрепление предельного перечня видов и оснований издания подзаконных нормативных актов, чтобы привести их многочисленность к минимальному количеству.

Одним из наиболее проблемных вопросов теории государства и права является вопрос о механизме правотворчества. Авторы считают, что юридический механизм законотворчества на уровне региона представляет собой совокупность юридических механизмов, предопределяющих логическую цепочку в реализации регионального правотворческого механизма при участии компетентных субъектов правотворчества. в структуру данного механизма входят такие элементы, как принципы регионального законотворчества, региональная процедура правотворчества и техника правотворчества.

Значимыми для регионального правотворчества являются принципы, согласно которым оно реализуется и которые отражают цели и задачи законотворчества. Таким образом, приходим к выводу, что признаваемые многими учеными принципы правотворчества — гуманизм, демократизм, законность и другие — одновременно являются и основополагающими принципами права, т. е. относятся к основным целям, началам, которые отражают суть права и исполняют роль координат при его формировании и осуществлении.

Общие принципы правотворчества на региональном уровне обладают специальным действием. Проклассифицируем принципы законотворчества субъекта таким образом: унифицированные принципы (принципы права) — гуманность; демократизация; законность; общеотраслевые принципы, относящиеся к законотворчеству в целом (как федеральному, так и региональному), — открытость; научность; профессионализм; оперативность и динамичность законотворчества; соблюдение процедур нормотворческой техники; планирование и прогнозирование; материально-техническая обеспеченность; принцип информационно-правового обеспечения нормотворческой деятельности; специфичные региональные принципы, касающиеся нормотворчества региона как части нормотворчества на уровне государства — принципы системности; принцип взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции; принцип дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов компетентных правотворческих органов субъекта Российской Федерации; принцип учета социальной, исторической и иной специфики субъекта Российской Федерации; принцип взаимосвязи теории с практикой.

Считаем, что реализация законотворческой деятельности на основе нормативно закрепленных принципов правотворчества может способствовать выработке единой и взаимосвязанной системы нормативных правовых актов государства, состоящей из федерального и регионального уровней законодательства, объединенных общими постулатами и способной обеспечить полноту правового регулирования и свести к минимуму наличие пробелов и противоречий.

вторым элементом регионального механизма правотворчества являются региональные процедуры правотворчества. Наличие той или иной процедуры отражается в определениях категориий законотворчества, существующих в юриспруденции. Региональная законотворческая процедура является нормативным установленным алгоритмом осуществления конкретными региональными субъектами права действий, имеющих юридические последствия по формированию правовых норм. юридическое понятие «законотворческий процесс» является системной частью правотворческого механизма и предполагает последователь-

ность совершения правотворческих действий, предопределенную региональными нормативными правовыми актами, которая состоит из нескольких ступеней. Сегодняшнему региональному законотворчеству присущи все традиционные его ступени. Но в него привносятся конкретные подробности, обусловленные региональными особенностями, инициативой региональных органов законотворчества, уровнем развития и применения демократических институтов в том или ином регионе государства, официально не закрепленные, но подлежащие применению уровня Федерации (закрепление институтов народной правотворческой инициативы, закрепление принятия нормативных правовых актов, разработка проектов на конкурсной основе и т. д.).

Следует обратить внимание на проблематику пути демократизации законотворческого процесса, т. е. необходимости более широкого внедрения народвласт-ной законотворческой инициативы, участия объединений гражданского общества в правотворческом механизме регионов. Преимущественно субъекты Российской Федерации внедрили такую форму непосредственного взаимодействия граждан в отправлении государственной власти, как народную законотворческую инициативу, что относится к определенным новшествам, свойственным процессу регионального правотворчества, которое необходимо учитывать. Инициатива населения региона позволяет учесть необходимые общественные потребности в юридическом обеспечении тех или иных отношений, сочетать интересы групп или отдельных граждан, простимулировать нормотворческую активность населения конкретного субъекта.

Стадии законотворческого процесса следующие: законотворческая инициатива; разработка проекта нормативного правового акта либо определение действующего нормативного акта, который следует изменить; принятие решения путем референдума; опубликование и вступление в силу закона.

К важным проблемам, которым следует уделить должное внимание, относится проблема о процедуре подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов. Стадии данного процесса отличаются от указанных выше: законотворческая инициатива, разработка проекта подзаконного нормативного акта, согласование, подписание, регистрация и вступление в силу.

В договорном законотворческом процессе следует выделять такие его стадии, как законотворческая инициатива со стороны одного из участников будущего договора; подготовка договора (выработка согласованного текста); рассмотрение договора; подписание договора; ратификация заключаемого договора законом региона России; опубликование и вступление в силу договора.

Большое практическое значение приобретают сравнительно-правовые исследования в области регионального законотворчества. Синтез и анализ как позитивного опыта правоприменения, так и выявленных законотворческих пробелов в других субъектах позволяют усовершенствовать нормотворческую деятельность регионов России.

Среди методов, которые направлены на улучшение качества принятых источников регионального права, определенное значение имеет усовершенствование типов нормотворческой процедуры. Важно подчеркнуть значимость осуществления правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов на стадии их разработки и обсуждения.

Под региональной законотворческой техникой понимается совокупность процедур и правил подготовки, содержания и оформления норм права в конкретных источниках права регионов России (законах, подзаконных актах, нормативных правовых договорах), используемых для достижения лучшей стандартной формы закрепления норм права в источнике. Регионы имеют стремление усовершенство-

вать процедуру принятия нормативных правовых актов региона, унифицировать деятельность субъектов регионального законотворческого процесса, определяя нормативно правила подготовки проектов таких актов правотворческой техники в источниках региональных норм права самой высокой юридической силы — законах регионов России.

Необходимо учитывать специфичность законотворческой техники регионов, но следует исходить из единства основных правил (стандартов) законотворческой техники на уровне Федерации и на уровне региона. Решение проблем процедурной законотворческой деятельности следует закрепить в специальном нормативном правовом акте — в Федеральном законе «О нормотворчестве в Российской Федерации». Подобное предложение высказывалось в научной литературе, предлагаем вернуться к его обсуждению. Полагаем, в данном законе следует «зафиксировать понятие, принципы, виды нормотворчества, нормы, регулирующие процедуры нормотворчества на разных его уровнях, стадии нормотворческого процесса, ответственность в сфере нормотворчества» [4, с. 167-168]. Более того, непосредственно в такой акт должны быть включены нормы о «реализации правовых актов, их толковании, требования правотворческой техники, определена процедура взаимодействия Российской Федерации и ее субъекта в принятии законодательных актов в порядке реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации, участие субъекта Российской Федерации в правотворческой деятельности Российской Федерации» [там же, с. 169].

К субъектам законотворчества относятся должностные лица и государственные органы власти субъектов России, которые обладают законодательно закрепленными правами на формирование, изменение или отмену норм права, а также субъекты, которые имеют право на участие в законотворческом процессе в силу наличия у них только законотворческой инициативы. К субъектам нормотворчества региона относятся население субъекта Российской Федерации; органы государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательные (представительные) и исполнительные органы, должностные лица); негосударственные органы (органы местного самоуправления, общественные организации и общественные объединения). По мнению авторов статьи, таких субъектов нормотворчества регионов можно разделить на две группы: а) те, которые участвуют в нормотворческом процессе региона согласно нормативно закрепленным полномочиям; б) те, кторые участвуют в нормотворческом процессе в силу законодательного наделения их только нормотворческой инициативой.

Рамками, ограничивающими нормотворчество регионов, являются Конституция Российской Федерации и компетенции, закрепленные федеральным законодательством. Однако вопросы компетенции органов государственной власти регионов по вопросам нормотворчества все еще нуждаются в уточнении. Основное место в системе нормотворчества принадлежит представительным (законодательным) органам государственной власти регионов. При реализации процесса нормотворчества региона особое место принадлежит такому субъекту, как общественные объединения, относящиеся к одним из важнейших компонентов гражданского общества. Общественные объединения имеют большое значение в разработке представлений населения региона о социальной ценности нормотворчества региона. По мнению авторов, следует уделять особое внимание изучению проблем нормотворческого процесса, которые тесно взаимосвязаны с его демократизацией: становлению институтов региональной общественной правотворческой инициативы, всенародного обсуждения важнейших законопроектов.

Следует продолжать работу над совершенствованием механизма юридической ответственности в области законотворчества региона. Наличие социально-правовой ответственности за законотворческую деятельность поспособствует улучшению качества и надежности нормативных правовых актов регионов, что также позволит избежать негативных последствий принятия решений, противоречащих закону. Имеющиеся в законодательстве меры ответственности в области нормотворчества, например в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [5], в правоприменительной практике никогда не использовались. По одной из причин такого положения, разделяем мнение А. А. Сергеева, «является отсутствие научно обоснованных мер ответственности» [6, с. 65]. Однако более подробному исследованию проблем ответственности за нарушения в области нормотворчества следует посвятить специальные научные изыскания, но очевидна значимость такой проблемы как на федеральном, так и на уровне региона.

Авторское предложение понятия юридической ответственности в области законотворчества региона сводится к следующему. юридическая ответственность в рассматриваемой области — это нормативно закрепленные меры негативного воздействия государства на субъект законотворчества региона, который принимает нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным законам, актам более высокой юридической силы, либо нормативный правовой акт по вопросам, выходящим за пределы компетенции данного законотворческого органа региона, или который принят с нарушениями законодательно установленных процедурных правил. Обозначим научную классификацию правонарушений в области законотворчества региона.

Нарушение норм права в сфере регионального законотворчества следует классифицировать таким образом: 1) принятие нормативного правового акта региона, который противоречит основному закону страны, федеральным конституционным и федеральным законам; 2) принятие нормативного правового акта регионом по вопросам, выходящим за пределы компетенции субъекта Федерации; 3) отсутствие соответствия нормативных актов региона, если принят нормативный правовой акт на уровне Федерации по вопросам совместной компетенции России и ее субъектов; 4) принятие нормативного правового акта региона, выходящим за пределы компетенции законотворческого органа региона; 5) принятие нормативного правового акта региона, который противоречит Конституции (Уставу) региона, его законам; 6) принятие нормативного акта региона, который принят с нарушением законотворческих процедур, определенных в актах региона; 7) принятие законотворческим органом региона нормативного правового акта по вопросам, разрешаемым на ином, более высоком уровне.

Имеет большое значение для правотворческого процесса и тесно связан с проблемой юридической ответственности вопрос контроля за законотворчеством. Направлением контроля в сфере законотворчества региона, по мнению авторов, является установление и ликвидация противоречий источников регионального права по сравнению с Конституцией Российской Федерации, федеральном законодательством и источниками права региона, обладающими более высокой юридической силой, а также контроль за соблюдением регионами собственного законотворческого процесса, обязательных процедур и правил законотворческой техники при принятии источников права на уровне региона.

В сфере контроля за региональным законотворчеством следует выделить начальный этап, который проводится на стадии создания источника регионального права и направлен на недопущение вступления в силу нормативного правового акта, не соответствующего актам более высокой юридической силы, и последующий, который проводится по отношению действующих актов.

Таким образом, пути совершенствования регионального законотворчества направлены на создание соподчиненной российской системе права региональной системы права, формирование единого правового пространства российского государства, позволяющего учесть региональные особенности его субъектов.

литература

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Общая теория права: учебник для юридических вузов / под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 1995. 202 с.

3. Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: вопросы теории: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 215 с.

4. Дмитриевцев К. Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Н/Новгород, 1994. 220 с.

5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2017) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

6. Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности // Правоведение. 2003.№ 3. С. 65-72.

УДК 347

А. А. Лобастов, К. И. о. Исмаилов, Е. В. Воскресенская

Конституционно-правовая защита интеллектуальной

собственности

A. A. Lobastov, K. I. o. Ismailov, E. V. Voskresenskaya. Constitutional and legal protection of intellectual property

В статье исследуются проблемы конституционно-правовой защиты интеллектуальной собственности. Во многих современных

TThe article explores the problems of constitutional and legal protection of intellectual property. In most modern constitutions, in-

Алексей Анатольевич Лобастов — аспирант Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики.

Кямал Исмаил оглы Исмаилов — аспирант Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики.

Елена Владимировна Воскресенская — директор Юридического института Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, доктор юридических наук, доцент.

© Лобастов А. А., Исмаилов К. И. о., Воскресенская Е. В., 2017