Роль системы гарантий в реализации административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

к.

Административное право

Роль системы гарантий в реализации административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

А. Е. Юрицин*

Проблема вынужденной миграции населения актуальна не только для мирового сообщества в целом, но и для Российской Федерации. По официальным данным, с начала 90-х гг. прошлого столетия из стран СНГ и Балтии на территорию нашего государства прибыли более 5 млн человек, из которых 1,3 млн зарегистрированы как вынужденные переселенцы и беженцы и могли рассчитывать на содействие в обустройстве в установленном законодательством порядке1. Из числа зарегистрированных в России в это время мигрантов свыше 1 млн человек получили статус вынужденных переселенцев, около 200 тыс. - беженцев2.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие особое место личности в системе конституционных отношений, в качестве одного из основополагающих принципов, действующих в обществе и государстве, выдвигают защиту ее прав и свобод. В соответствии со ст. 2 Основного Закона, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Развитие данного тезиса необходимо подкреплять наличием эффективных механизмов реализации, защиты и гарантий3 прав личности, беженцев и вынужденных переселенцев.

Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни4. По мнению Л. Д. Воеводина, «гарантии служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности»5. Он считает, что «гарантии необходимы для правового статуса в целом и для каждого его элемента. Однако прежде всего в них нуждаются права, свобо-

* В нашем журнале публикуется впервые.

ды и обязанности», поэтому «без соответствующих гарантий провозглашенные в Конституции, в законах права и свободы - пустой звук»6.

Гарантии являются самым динамичным элементом правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Эффективность их реализации предполагает наличие благоприятных условий, но, кроме того, она должна подкрепляться эффективной деятельностью государства и его органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также самих заинтересованных лиц7.

В отечественной юридической литературе охрана правового статуса личности рассматривается зачастую как проблема гарантий прав и свобод. В то же время не следует забывать о таком элементе правового статуса, как юридические обязанности. Представляется, что большинство авторов зачастую не выделяли проблемы гарантий применительно к обязанностям ввиду достаточно несложного механизма их реализации8. В этой связи Л. Д. Воеводин считает, что «гарантии для обязанностей имеют значение в первую очередь тогда, когда их осуществление непосредственно связано с реализацией прав и свобод»9.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что гарантии необходимы не только для реализации прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, но и для их обязанностей. Кроме того, создание скоординированной системы гарантий прав личности является важным условием становления правового государства.

Рассматривая вопрос о гарантиях административноправового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, будем опираться на мнение Н. Ю. Хаманевой, считающей, что «основным гарантом может быть только закон, если он соответствует политической, экономической ситуации в стране, содержит в себе механизмы реализации его положений, а не является декларацией, предусматривает ответственность органов и должностных лиц»10 за ущемление прав личности. Таким образом, недостаточно простого провозглашения в нормативных правовых актах прав и обязанностей, необходимо еще и обеспечение их гарантиями, т. е. предоставление возможности реального использования беженцами и вынужденными переселенцами прав и исполнения возложенных на них обязанностей. Государство обязано гарантировать их реальное осуществление всеми доступными ему законными средствами.

Н. В. Витрук полагает, что «под гарантиями юридических прав, обязанностей и законных интересов личности понимаются те условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту) для всех, каждого человека»11.

В юридической науке проблеме гарантий уделялось много внимания, ей посвящено большое число научных публикаций и монографий12. В настоящее время среди юристов распространено мнение о том, что по своему содержанию и характеру действия гарантии могут подразделяться на общие и специальные (юридические). Общие гарантии13 выступают в качестве определенных экономических, идеологических, политических условий и предпосылок, реально обеспечивающих возможность реализации прав и обязанностей. Под специальными (юридическими) гарантиями подразумевается совокупность правовых норм, посредством которых регламентируется порядок реализации и защиты прав и обязанностей.

Как известно, общие гарантии в настоящее время подвергаются определенным изменениям, что обусловлено отказом государства от чрезмерной идеологизации и пересмотром его роли и функций в сфере экономики.

Все виды гарантий административно-правового статуса личности действуют в системе, в тесном, неразрывном единстве.

Среди общих гарантий административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации первую группу составляют экономические гарантии. Права и свободы указанной категории лиц могут быть в полной мере реализованы и надежно обеспечены только тогда, когда государством будет обеспечено экономическое благосостояние личности. Экономическими гарантиями выступают материальные богатства и блага общества, национальный доход, служащие фундаментом для фактической реализации прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев в нашем государстве. Они основаны на экономической системе Российского государства, в котором существуют и находятся в равном правовом положении государственная, частная, муниципальная и другие формы собственности. Главной экономической гарантией прав и свобод личности в России является многообразие форм собственности, среди которых возрастающее значение приобретает частная собственность, выступающая гарантией материальной независимости личности, ее индивидуальной свободы. Совокупность многообразных форм собственности является источником формирования и развития всей системы экономических гарантий беженцев и вынужденных переселенцев. В этой связи представляется возможным сделать вывод об идентичности, с точки зрения обеспеченности экономическими гарантиями, административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

Беженцы и вынужденные переселенцы обладают равными с гражданами России правами на свободный труд, отдых, материальное обеспечение и др. В то же время следует помнить, что в области экономических гарантий для беженцев, которые являются преимущественно иностранными гражданами, имеются ограничения, нося-

щие исключительный характер. В основном они связаны с обеспечением государственной безопасности. В частности, беженцам может быть запрещено, в соответствии с отечественным законодательством, занятие определенной трудовой деятельностью, обусловленной принадлежностью к гражданству России14.

Совокупность политических гарантий административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации составляют основы государственного строя и политическая система нашего общества. Большим достижением в политической сфере является конституционное закрепление идеи построения правового государства, реализуемое на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), участие граждан в делах общества и государства, прежде всего посредством использования своих политических прав и свобод. В данном контексте особо значимо закрепление в Конституции Российской Федерации демократического правового устройства, республиканской формы правления (ст. 1), провозглашение в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), суверенитета и подлинного народовластия (ст. 3), целостности и неприкосновенности территории государства (ст. 4), равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5). Реализацию прав и свобод личности призваны обеспечивать свободные выборы и политическое многообразие. Сильное государство, во взаимоотношениях с личностью признающее приоритет верховенства права, поддерживающее политическую стабильность в обществе и являющееся гарантом реальности демократического правового положения личности, объективно может создать необходимые политические условия для обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

В условиях формирования демократического правового государства режим законности может базироваться на прочных идеологических гарантиях. Согласно Конституции в Российской Федерации, с одной стороны, признаются идеологическое многообразие, с другой - запрет разжигать социальную, расовую, национальную и религиозную рознь (чч. 1, 2, 5 ст. 13). Важной составляющей идеологических гарантий являются общественное и индивидуальное правосознание, политическая и правовая культура общества, личности, должностных лиц государства, призванных гарантировать защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев.

Характеризуя социальные гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, следует учитывать процессы преобразований в социальной сфере, в которых важная роль отводится социальной политике государства. В статье 7 Конституции РФ говорится о том, что наше государство является социальным, что в конечном счете предопределяет в качестве его главного назначения служение человеку, его правам и свободам. В этой связи социальная политика нашего государства направлена на создание условий, обеспечивающих свободное развитие и достойную жизнь личности в соответствии с международно-правовыми обязательствами, зафиксированными в

ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. - обеспечить каждому достойный уровень жизни15.

Общие гарантии действуют в неразрывном единстве не только между собой, но и с юридическими (специальными), взаимно дополняя друг друга. Нельзя не согласиться с Е. А. Лукашевой в том, что юридические гарантии личных прав и свобод могут существовать только в рамках определенных правил, процедур, придающих гарантиям четкий, упорядоченный характер, а также в том, что вне таких процедур, установленных законом и обеспеченных правоохранительным механизмом, юридические гарантии утрачивают определенность и приобретают характер теоретической абстракции, что порождает крайне неблагоприятные последствия16.

Помимо всей системы действующих в государстве правовых норм, Н. В. Витрук к юридическим гарантиям относит также предусмотренные нормами права юридические средства, «направленные на конкретизацию прав и обязанностей, определение порядка их реализации, защиты». По его мнению, «юридические гарантии непосредственно обеспечивают положительную реализацию и эффективную защиту прав, свобод и обязанно-

17

стей личности»1'.

Юридические гарантии разнообразны и весьма многочисленны18. Им посвящены работы многих авторов, которые предлагают различные подходы к их классификации19. Например, гарантии подразделяют: с учетом правового статуса личности - на универсальные, всеобщие, специальные и индивидуальные; по способам защиты - конституционно-, административно-, гражданско-правовые и процессуальные; по действию в пространстве - внутригосударственные и международные. Существуют и иные подходы к классификации юридических гарантий. Таким образом, в научной юридической литературе вопрос об их понятии и составе продолжает оставаться открытым. Не вступая в дискуссию о приоритетности той или иной классификации юридических гарантий, представляется, что с точки зрения влияния, оказываемого на административно-правовой статус беженцев

и вынужденных переселенцев, более предпочтительным

20

является их деление на гарантии реализации и защиты20.

Гарантии реализации направлены на создание для беженцев и вынужденных переселенцев наиболее благоприятных условий реализации своих прав и обязанностей. К ним относятся: правовые средства, при помощи которых определяются (конкретизируются) границы, пределы их прав и обязанностей; юридические факты, с которыми связывается их реализация; меры стимулирова-21

ния реализации и др.21

Необходимость в защите прав беженцев и вынужденных переселенцев возникает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, иными субъектами своих обязанностей, когда появляется препятствие к реализации их административно-правового статуса. Защита прав указанных ка-

тегорий лиц неизбежна и тогда, когда возникает спор о существовании самого права или обязанностей. Кроме того, согласно общепризнанным нормам международного права, «правительства ответственны за безопасность беженцев, помощь им и поддержание закона и порядка среди них на своей территории»22. Таким образом, основное предназначение гарантий защиты заключается в устранении препятствий для нормальной реализации прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев.

В число гарантий защиты включаются: меры надзора и контроля за правомерностью поведения субъектов права в целях выявления случаев правонарушения; меры пресечения и другие правоохранительные меры; процессуальные формы охраны прав и обязанностей; меры профилактики и предупреждения правонарушений и др.23 Гарантии реализации и защиты, несмотря на различия в специфике и содержании, тесным образом связаны. Только во взаимодействии они могут создать качественный механизм обеспечения и реализации прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

Одни авторы считают, что в состав юридических гарантий, кроме нормативно-правовых средств обеспечения законности, следует также включить деятельность государственных органов, а в отдельных случаях - и общественных объединений, деятельность которых регулируется этими нормами24. Другие же утверждают, что к юридическим гарантиям следует отнести только юридические нормы определенной разновидности - нормативно-правовые средства обеспечения законности25. Представители третьей позиции убеждены, что юридическими гарантиями является основанная на нормах права собственно деятельность государственных органов и общественных объединений26. Принимая за основу указанные подходы, позволим себе отдать предпочтение следующей позиции, которая, как представляется, выступает в определенной мере синтезом всех предыдущих подходов. Так, по мнению И. Я. Дюрягина, «к юридическим гарантиям следует относить определенные нормы права, основанную на них правоприменительную деятельность по обеспечению прав и свобод личности, а также индивидуальные юридические акты, в которых эта деятельность фик-27

сируется»27.

Убедительность и обоснованность последней точки зрения обусловливаются, на наш взгляд, функциональным назначением юридических гарантий, сущность которых состоит в фактической реализации надежной охраны законодательно установленных прав и свобод индивида.

Реализация юридических гарантий беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в конечном счете обусловлена организацией и обеспечением исполнения правовых предписаний, регламентирующих права и обязанности указанных категорий лиц.

Мы полностью согласны с А. П. Кореневым в том, что «только в процессе реализации административноправовые нормы достигают своей цели - субъективные права и обязанности воплощаются в поведение конкретных участников управленческих отношений»28.

При рассмотрении юридических (специальных) гарантий административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации следует помнить, что законодательство в нашем государстве представляет собой целостную, иерархически построенную разветвленную систему, элементы которой участвуют в структурных, функциональных и иных связях. Именно наличие таких связей предопределяет в конечном счете особенности реализации каждой конкретной нормы права, которая находится в непосредственной зависимости от иных норм, связанных с ней тем или иным образом. Так, реальность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, являющаяся одной из основных обязанностей государства (ст. 2 Конституции РФ), обусловлена действием норм уголовного, уголовно-процессуального, административного и многих других отраслей права. Поэтому абсолютно прав П. М. Рабинович, утверждая, что «в широком смысле любая юридическая норма, поддерживающая, “обслуживающая” действие другой нормы, может рассматриваться как гарантия последней»29.

Давая характеристику юридических гарантий административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, следует помнить, что основным их отличием от иных способов обеспечения прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев является законодательно установленная процедура реализации. Юридические гарантии находятся в тесной связи и взаимодействии с экономическими, социальными, политическими и идеологическими гарантиями.

Юридические гарантии, основываясь на экономических, социальных, политических и идеологических, про-изводны от них. Они объединены одним общим признаком - закреплены в нормах действующего законодательства, которые, в свою очередь, регламентируют права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев, а также определяют порядок их реализации. Однако непосредственными юридическими гарантиями следует считать только нормы права, устанавливающие средства и способы, с помощью которых беженцы и вынужденные переселенцы приобретают возможность осуществления своих прав и обязанностей, а также способность их защищать в случае нарушения.

Субъективная возможность беженцев, являющихся иностранными гражданами, обладать комплексом прав и обязанностей гарантируется Российским государством, что нашло закрепление в ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Вынужденные переселенцы, являясь гражданами нашего государства, обладают всем комплексом прав и обязанностей граждан РФ, что гарантируется Конституцией и действующим законодательством.

Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» предусматривают гарантии прав лицам, ходатайствующим о признании беженцем, признанным беженцем, либо утратившим статус беженца, или лишенным статуса беженца (ст. 10 Закона «О беженцах»). В них указываются также гарантии прав лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденных переселенцев (ст. 8 ФЗ «О вынужденных переселенцах»). Например, беженец не может быть возвращен против его воли на территорию государства его гражданской принадлежности (прежнего места жительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, указанных в подпункте 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона «О беженцах», т. е. тех обстоятельств, из-за которых лицо покинуло свое государство и стало беженцем. Данная норма Закона соответствует ст. 33 Конвенции о статусе беженцев. В то же время это правило может не применяться к беженцам, представляющим реальную угрозу безопасности Российской Федерации, или осужденным, в отношении которых вступил в законную силу приговор суда за совершение особо тяжких преступлений.

Одним из важнейших инструментов охраны прав личности, а также одной из организационно-правовых гарантий их защиты является право на подачу обращений. Поэтому беженцы в случае несогласия с действиями и решениями государственных органов и их должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления могут обжаловать их в вышестоящий по подчиненности орган или в судебном порядке.

Аналогичные гарантии распространяются и в отношении вынужденных переселенцев, которые не могут быть возвращены против их воли на территорию (в населенный пункт), которую они покинули по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Федерального закона «О вынужденных переселенцах», т. е. тем обстоятельствам, по которым лица стали вынужденными переселенцами. Законодателем закреплено также право вынужденных переселенцев на обжалование в судебном или административном порядке действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц в случае ущемления прав, регламентированных действующим законодательством.

Таким образом, система гарантий административноправового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации играет важную роль в фактической реализации их юридических прав, обязанностей, законных интересов и обеспечивает надежную защиту лиц указанных категорий в их отношениях с субъектами административной власти, служит не только необходимым средством государственного регулирования вынужденной миграции, но и выступает показателем реальности обеспечения прав, свобод и законных интересов личности в нашем государстве.

1 См.: НазароваЕ. А. Особенности современных процессов миграции // Социс. - 2000. - № 7. - С. 106.

2 См.: Герасименко Ю. В., Матвеев В. Е. Правовое положение беженцев в Российской Федерации. - Омск, 2001. - С. 3.

3 Слово «гарантия» (фр. garantie) означает ручательство, поруку в чем-нибудь, обеспечение (см.: Словарь иностранных слов. - М., 1964. - С. 114; Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1995. - С. 122).

4 См.: Конституционное право. - М., 1996. - С. 81.

5 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: учебное пособие. - М., 1997. - С. 221.

6 Там же.

7 См.: Радул В. В., Юрицин А. Е. Гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации // Социально-экономические и гуманитарные аспекты модернизации общества: сб. науч. тр. / под ред. А. И. Барановского. - Омск, 2003. - С. 89.

8 Немногие авторы обозначали проблему гарантий не только в части прав и свобод, но и обязанностей (см.: Правовые гарантии законности в СССР / под ред. М. С. Строгови-ча. - М., 1962. - С. 49; Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. - М.,

1961. - С. 229; Березовская С. Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. - М., 1964. - С. 93; Скобелкин В. Н. Юридические гарантии трудовых прав рабочих и служащих. - М., 1969. - С. 31).

9 Воеводин Л. Д. Указ. соч. - С. 223.

10 Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. - М., 2000. - С. 24.

11 См.: ВитрукН. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - С. 194.

12 См., напр.: Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. - М., 1985; Демократия и личность в условиях развитого социализма. - Л., 1985; Права личности в социалистическом обществе. - М., 1981; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. -Воронеж, 1985; Воеводин Л. Д. Указ. соч. - М., 1997; и др.

13 В литературе общие гарантии иногда называют материальными гарантиями; в некоторых случаях под материальными гарантиями следует понимать только экономические условия в качестве одного из видов общих гарантий прав, обязанностей и законных интересов личности.

14 См., напр.: Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. -1992. - № 17. - Ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 12. - Ст. 1093; 2003. - № 2. -Ст. 167; № 27. - Ст. 2700; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

15 См.: Лукашева Е. А. Социальное государство и защита прав граждан в условиях рыночных отношений // Социальное государство и защита прав человека. - М., 1994. - С. 6.

16 См.: Лукашева Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. - М., 1994.

17 Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. - С. 39.

18 Административно-правовой статус беженцев, как правило, обеспечивается теми же юридическими гарантиями, что и статус вынужденных переселенцев.

19 См., напр.: Лучин В. О. Реализация конституционных норм: общее и особенное // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М., 1990. - С. 46-47; Никитин А. М. Проблемы правового регулирования безопасности личности, общества и государства в условиях современной России: мат-лы науч.-практ. конф. (17-18 октября 2000 г., Смоленск). -Москва-Смоленск, 2001. - С. 7; Недбайло П. Е. Система юридических гарантий и применение норм советского права // Правоведение. - 1971. - № 3. - С. 44; Обеспечение и охрана прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел РФ: учебное пособие / под ред. И. П. Левченко, Л. К. Суворова. -М., 2000. - С. 16-17.

20 Н. В. Витрук полагает, что данная классификация имеет большую практическую направленность и наиболее приемлема для целей научного исследования (см.: ВитрукН. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - С. 207).

21 Там же.

22 Справочник по чрезвычайным ситуациям. - Женева: УВКБ ООН, 1982. - С. 2.

23 См.: ВитрукН. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - С. 217.

24 См., напр.: Недбайло П. Е. Указ. соч. - С. 44-53.

25 См., напр.: Патюлин В. А. Государство и личность в СССР: (Проблемы взаимоотношений). - М., 1974. - С. 237-239.

26 См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. - М.,

1962. - С. 83.

27 Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. -Свердловск, 1973. - С. 197.

28 Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. - М., 1983. - С. 13.

29 Рабинович П. М. Упрочение законности - закономерность социализма: (Вопросы теории и методологии). - Львов, 1975. - С. 239.