Отдел конституционного права: история и современность

сЯа^^ёЙв

дЧ К ЮБИЛЕЮ ИНСТИТУТА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ V

Отдел конституционного права: история и современность

Отдел конституционного права является одним из основных научных подразделений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отмечающего в этом году свой 85-летний юбилей.

История развития отдела конституционного права, непосредственно связанная с изменениями, происходившими в обществе и государстве, прошла несколько этапов. В 1937 г. в структуре Всесоюзного института юридических наук (ВИЮН) впервые появилась секция, которая была призвана заниматься разработкой вопросов государственно-правового характера. Как известно, только в послевоенный период стали говорить о конституционном праве. До 1969 г. отдел, изучающий проблемы конституционного устройства, назывался сектором государственного и административного законодательства. С 1957 г. по 80-е гг. прошлого века им руководил Михаил Гаврилович Кириченко (1909—1994), заслуженный деятель науки РСФСР, заслуженный юрист РСФСР, профессор, доктор юридических наук. Свою научную деятельность М. Г. Кириченко успешно сочетал с законопроектной работой и систематизацией законодательства. Им написано около 150 научных трудов. Его работы являлись существенным вкладом в науку и подготовку юридических кадров. В 1968 г. М. Г. Кириченко защитил докторскую диссертацию «Становление и основные этапы развития высших органов государственной власти РСФСР». Его научные труды охватывали основные направления конституционного права. Речь идет о вопросах организации и деятельности местных ор-

ганов государственной власти («Местные органы государственной власти в СССР», 1950), государственного строительства («Высшие органы государственной власти РСФСР», 1967), судебной власти («Конституционные основы судебной системы в СССР», 1979), о вопросах гражданства («Гражданство Союза ССР», 1972), проблемах прав и свобод гражданина («Свобода совести в СССР», 1980) и др.

В 80-е гг. ХХ в. объединенным отделом конституционного и административного законодательства руководила кандидат юридических наук Марина Семеновна Студеникина. В своих работах (около 50) она рассматривала прежде всего проблемы административной ответственности, а также вопросы государственного строительства. Особо следует отметить такие научные труды М. С. Студеникиной, как «Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля» (1974), «Государственные инспекции в СССР» (1987).

В 1989 г. Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ) был передан из ведения Министерства юстиции СССР в Верховный Совет СССР и стал именоваться Институт советского государственного строительства и законодательства. В связи с этим произошли довольно существенные изменения в структуре Института и характере его деятельности. Это в первую очередь сказалось на деятельности госу-дарствоведческих отделов. Из отдела конституционного и административного законодательства выделились отделы административного законодательст-

ва, конституционного права и отдел советского строительства и местного самоуправления.

Отдел конституционного права возглавил доктор юридических наук Вадим Аркадьевич Пертцик, а отдел советского строительства и местного самоуправления — доктор юридических наук Владимир Алексеевич Кряжков. В. А. Кряжков исследовал проблемы народного представительства и местного самоуправления, делая акцент на информационно-правовом и социологическом аспектах.

Через короткое время заведующим отделом советского строительства и местного самоуправления стал В. А. Перт-цик, а заведующим отделом конституционного права — кандидат юридических наук В. А. Масленников (1937—1991). Среди работ В. А. Масленникова можно выделить следующие: «Трудовой коллектив и его конституционный статус» (1984); «Конституционные права и обязанности граждан СССР» (1979); «Конституционные обязанности советских граждан» (1980).

В 1989—1991 гг. сотрудники отдела активно занимались разработкой законодательных актов, обеспечивающих деятельность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. При их участии разрабатывались регламенты Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, правила депутатской этики, законодательство о статусе депутатов.

После скоропостижной смерти В. А. Масленникова в 1991 г. некоторое время отделом руководил доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Алексей Валентинович Мицкевич, работавший в Институте с 1958 г. Его работы (более 200) были направлены на разработку фундаментальных проблем советского правоведения, касались правотворчества и систематизации законодательства, создания собрания действующего законодательства СССР и Свода законов Советского государства, форм права, теории социалистических правоотношений и т. д. Среди основных его работ можно выделить:

«Субъекты советского права» (1962); «Акты высших органов советского государства» (1967).

В 1992 г. было принято решение об объединении отделов конституционного права и советского строительства и местного самоуправления. Руководителем объединенного отдела конституционного права стал доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РСФСР В. А. Пертцик. За годы своей научной деятельности он опубликовал свыше 250 научных работ, в том числе несколько монографий.

Творчество В. А. Пертцика было постоянно ориентировано на разработку актуальных и перспективных проблем советской правовой науки. Центральной темой его научного творчества оставались проблемы местных органов власти и местного самоуправления. Среди основных трудов В. А. Пертцика можно выделить следующие: «Проблемы местного самоуправления в СССР» (1963), где он обосновывал необходимость введения в условиях СССР местного самоуправления, призванного значительно расширить права местных Советов депутатов трудящихся в решении вопросов локального значения; «Основы рациональной организации труда в местных Советах» (1975); «Реализация законодательства местными Советами» (1985). В 1979 г. опубликовано учебное пособие «Правовые основы автоматизации управления народным хозяйством СССР» (1979), в котором В. А. Пертцик в соавторстве с А. Б. Венгеровым и И. С. Самощенко раскрыл содержание правового регулирования автоматизации управления.

Первоначально в отделе работали С. А. Пяткина, Н. В. Шелютто, Н. М. Колосова, В. Г. Вишняков, Е. Д. Цивиле-ва, А. Е. Постников, М. Р. Сафарова, В. И. Васильев. Несколько позднее в отдел пришли Н. В. Постовой, В. В. Лапае-ва, Е. Е. Никитина.

С 1993 г. и по настоящее время отдел конституционного права возглавляет доктор юридических наук, профессор Александр Евгеньевич Постников. В 90-е гг. ХХ в. им разрабатывались тео-

ретические вопросы построения системы конституционного законодательства Российской Федерации. В это время он являлся членом рабочих групп по подготовке многих законов в сфере конституционного права. Им были разработаны концепции законов «О статусе города Москвы как столицы Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», которые впоследствии получили воплощение в федеральном законодательстве. А. Е. Постников неоднократно привлекался Конституционным Судом РФ в качестве эксперта по вопросам конституционного права и местного самоуправления. В 1996 г. он защитил докторскую диссертацию «Система избирательного законодательства в Российской Федерации». За время работы в Институте А. Е. Постников являлся научным руководителем пяти аспирантов и соискателей, которые защитили кандидатские диссертации.

1990-е гг. в целом были отмечены активной работой Института в сфере конституционного права. Практической направленности деятельности отдела способствовало то, что в течение пяти лет Институт был в подчинении высшего органа законодательной власти страны (сначала Верховного Совета СССР, а затем Верховного Совета РСФСР). Сотрудники отдела активно участвовали в законопроектной работе, в том числе и в подготовке поправок к Конституции РСФСР, выработке предложений к проекту новой Конституции РФ, Регламента Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, законодательства о выборах, о местном самоуправлении.

В 1992—1993 гг. сотрудники отдела привлекались к разработке Конституции РФ. В 1994 г. при активном участии отдела конституционного права Институтом был издан первый научно-практический комментарий к Конституции РФ. В нем сочетались как анализ действующего законодательства, так и концептуальные аспекты исследования.

Особое внимание уделялось становлению конституционного законодательства субъектов РФ. Отдел оказывал значительную помощь органам государственной власти субъектов Федерации в разработке конституций, уставов и иных актов конституционного законодательства. Развивая данное направление, в 1998 г. сотрудницей отдела Е. Е. Никитиной была успешно защищена кандидатская диссертация «Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права» (научный руководитель В. А. Пертцик, затем — А. Е. Постников). В 2001 г. сотрудником отдела А. В. Павлушкиным была защищена кандидатская диссертация «Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (научный руководитель А. Е. Постников). В 2001 г. авторским коллективом (А. Е. Постников, В. И. Васильев, А. В. Павлушкин) издана работа «Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы».

Сотрудники отдела часто выезжали в командировки в различные субъекты Федерации для оказания экспертной поддержки законодательным и исполнительным органам.

Отделом разрабатывалась и уточнялась концепция развития конституционного законодательства Российской Федерации, в которой отражены как тактика, так и стратегия развития конституционно-правовых отношений в России. Теоретические основы развития конституционного законодательства изложены в монографии «Конституционное законодательство Российской Федерации» (1999) (под редакцией доктора юридических наук Ю. А. Тихомирова), где впервые дан систематизированный анализ комплекса подотраслей конституционного законодательства, критерии их отбора.

Начиная с 1989 г. отдел сориентирован на разработку правовых проблем выборов всех уровней — федеральных,

региональных муниципальных. Группа сотрудников отдела (В. И. Васильев, В. В. Лапаева, А. Е. Постников) оказала существенное влияние на разработку федерального и регионального законодательства о выборах. Усилия этих специалистов были направлены на утверждение в общественном сознании конституционных идей о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в России, на совершенствование организации свободных демократических выборов на основе принципов всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании.

В. И. Васильев и А. Е. Постников на протяжении ряда лет являлись активными членами рабочей группы, созданной по решению руководителей палат Федерального Собрания РФ, Председателя ЦИК РФ, Председателя Правительства РФ для подготовки проектов федеральных избирательных законов. Они возглавляли временные творческие коллективы, созданные ЦИК РФ для подготовки модельных законов о выборах и референдумах в субъектах Федерации. ЦИК РФ одобрил и рекомендовал законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации разработанные ими проекты модельных законов субъектов РФ о выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта РФ, выборах депутатов представительного opгaна местного самоуправления, выборах главы муниципального образования, референдуме субъекта РФ, избирательного кодекса субъекта РФ и др.

В. И. Васильев, В. В. Лапаева, А. Е. Постников много лет были членами научно-методического совета при ЦИКе РФ.

По избирательной тематике сотрудниками отдела написан ряд работ, вызвавших интерес научных и практических работников. В их числе такие коллективные труды, как монография «Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы» (1993), сборник статей с приложением инициативных проектов федеральных законов «Выборы в Государственную Думу: право-

вые проблемы» (1995), учебник «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» (1999), а также книги А. Е. Постникова «Избирательное право России» (1996), «Недействительность выборов: законодательство и судебная практика» (2001), «Путеводитель по избирательному праву» (2003), работы В. В. Лапаевой «Право и многопартийность в современной России» (1999), В. И. Васильева и А. Е. Постникова «Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы» (1995), «Путеводитель по избирательной кампании» (1999) и др.

В 2007 г. под редакцией А. Е. Постникова вышел учебник «Конституционное право России», который получил положительный отклик в научном сообществе.

Отдел осуществляет активную экспертную и научную работу в области прав человека и гражданина. Большой вклад в изучение этих вопросов внесла ушедшая из жизни в 2004 г. доктор юридических наук Светлана Алексеевна Пяткина. В 1993 г. она защитила докторскую диссертацию «Психологическая теория права Л. И. Петражицко-го». С. А. Пяткина являлась автором изданного в 1980 г. исследования «Русская буржуазная правовая идеология»; членом авторского коллектива исследования «Права человека, история, теория и практика» (1995), автором монографии «Л. И. Петражицкий и его эмоционали-стская школа в системе правовых идей отечественной юриспруденции» (2000). Она проводила научные исследования в сфере правовой отечественной мысли, была ответственным редактором коллективного труда «История русской правовой мысли» (1998).

Н. М. Колосова — один из авторов настоящей статьи с первых месяцев пребывания в Институте начала участвовать в законопроектной работе по проблемам защиты прав человека и иным вопросам конституционного права. Так, Н. М. Колосова участвовала по поручению Института в разработке законопроекта «Об альтернативной гражданской службе» в рабочих группах Верховного

Совета СССР, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

В 1996 г. на секции публичного права ученого совета Института Н. М. Колосова выступила на тему о необходимости рассмотрения конституционной ответственности в качестве одного из видов юридической ответственности. В процессе бурной дискуссии большинство коллег не поддержали идеи, высказанные докладчиком. В 1997 г. основные положения данного сообщения были отражены в научной статье, опубликованной в журнале «Государство и право». В настоящее время Н. М. Колосова — автор двух монографий по проблемам теории и практики конституционной ответственности в Российской Федерации. Основная ее работа — «Конституционная ответственность в Российской Федерации» (2000).

В 2006 г. Н. М. Колосова защитила в Институте докторскую диссертацию «Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура». В качестве научного консультанта большая поддержка была оказана доктором юридических наук, профессором Т. Я. Хабриевой.

Еще одно направление научной деятельности коллектива отдела — проблематика местного самоуправления. Традиционно это направление выделялось в ряду других значительным объемом исследований и активным участием сотрудников отдела в подготовке законодательных актов Российской Федерации о местном самоуправлении в составе рабочих групп Верховного Совета СССР (РСФСР) и Государственной Думы РФ, в научной поддержке законотворческой деятельности субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления.

Сотрудники отдела оказывали непосредственную помощь в подготовке проектов законов о местном самоуправлении, порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, территориальном устройстве муниципальных образований в Иркутской, Тюменской, Воронежской областях, Ханты-Мансийском автономном округе — Юг-

ре. В 2007 г. сотрудниками отдела было проведено изучение практики реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включавшее выездное исследование в Вологодской области.

Отделом подготовлен комментарий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1998), В. И. Васильев на основе обобщения большого практического материала написал фундаментальный научный труд «Местное самоуправление» (1999).

Усилия сотрудников отдела были сосредоточены на содействии утверждению местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, осмыслении сложных проблем развития этого важнейшего института народовластия, нахождении оптимальных форм взаимодействия местного самоуправления и государственно-властных структур.

Следует отметить участие в работе отдела кандидата юридических наук, ведущего научного сотрудника Н. В. Шелют-то, ушедшей из жизни в 1998 г. Н. В. Ше-лютто проработала в Институте больше 30 лет и являлась автором около 50 научных трудов, включая учебные пособия, комментарии к законодательству. Одной из известных ее работ является книга «Местные Советы и органы юстиции» (1987).

Большой вклад в исследование вопросов местного самоуправления вносит главный научный сотрудник отдела, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Всеволод Иванович Васильев, возглавлявший Институт с 1989 по 1991 г. Одними из последних его работ являются «Законодательная основа муниципальной реформы» (2005), «Горизонталь и вертикаль: вопросы организации власти» (2006), учебник «Муниципальное право России» (2008).

С 1998 г. в отделе работает Алексей Владимирович Павлушкин. Сфера его научных интересов — организация деятельности органов государственной вла-

сти, местное самоуправление, избирательное законодательство. А. В. Пав-лушкин — автор более 60 опубликованных научных работ, в том числе соавтор монографий, таких как «Конституционное законодательство России» (1999), «Законодательное регулирование статуса органов государственной власти в Российской Федерации» (2007), «Муниципальная реформа в России» (2010), и др., а также учебников по конституционному и муниципальному праву.

Сотрудники отдела выступают на международных конференциях и семинарах. В. И. Васильев принимал участие в Европейском клубе экспертов местного самоуправления. А. Е. Постников, С. А. Пяткина, Н. М. Колосова — в работе Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ в Санкт-Петербурге. А. Е. Постников в 2000 г. выступал в качестве эксперта от России в международной рабочей группе по защите прав национальных меньшинств в избирательном процессе, сформированной Бюро по правам человека ОБСЕ. Сотрудники отдела (А. Е. Постников, В. И. Васильев, А. В. Павлушкин) в 2006—2007 гг. участвовали в подготовке Всемирного доклада о демократии на местном уровне и децентрализации, инициатором которого выступило Объединение муниципальных и местных органов власти (UCLG). Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ был определен в качестве координатора проекта по Евразийскому региону, в который входят все страны СНГ.

Ряд сотрудников отдела конституционного права, работавших в прошлые годы в отделе, впоследствии стали судьями Конституционного Суда РФ (В. О. Лучин), руководителями структур федеральных органов государственной власти (Е. Д. Цивилева).

Проблематикой отдела сегодня активно занимаются молодые специалисты. В апреле 2009 г. Н. Е. Егорова (в отделе с 2004 г.) под руководством Е. Е. Никитиной успешно защитила кандидатскую диссертацию «Федеральный закон как источник конституционного права России», имеет более 20 научных пуб-

ликаций по проблемам конституционного права. Хорошим специалистом зарекомендовал себя работающий в отделе с 2004 г. А. Е. Помазанский, в сфере научных интересов которого вопросы развития избирательного законодательства. Совместно с представителями старшего поколения молодые сотрудники участвуют в экспертной деятельности, а также в научных исследованиях, проводимых отделом.

Сотрудники отдела участвуют в научной жизни Института, выступая в качестве организаторов и участников проводимых Институтом различных научных конференций, семинаров, круглых столов, международных школ-практикумов молодых ученых.

Особенностью отдела конституционного права является тесное сотрудничество с органами государственной власти. Отдел осуществляет подготовку экспертных заключений в целях составления отзывов Правительства РФ на законопроекты, а также участвует в подготовке материалов по запросам органов государственной власти Российской Федерации. Сотрудники отдела активно выступают в качестве участников слушаний и круглых столов, экспертов в органах государственной власти (Конституционном Суде РФ, Федеральном Собрании РФ, ЦИКе РФ, Московской городской Думе и др.), на согласительных совещаниях в министерствах, на научных конференциях и мероприятиях.

Следует отметить, что значительный вклад в разработку научной проблематики отдела внесли такие ученые, как доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член-корреспондент Российской академии наук, директор Института Т. Я. Хабриева и доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, первый заместитель директора Института Ю. А. Тихомиров. Под их руководством и при непосредственном их участии подготовлены научные исследования, изданы коллективные монографии1.

1 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой,

Современное развитие общества и государства ставит новые задачи в сфере

Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004; Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005; Законность в Российской Федерации. М., 2008; Гражданин, закон и публичная власть / редкол.: А. Ф. Ноздрачев, А. Е. Постников, Ю. А. Тихомиров. М., 2005; Международное право и национальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2009; Муниципальная реформа в России / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010.

конституционного права и сотрудники отдела конституционного права готовы к профессиональному их решению.

Н. М. Колосова,

доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права

ИЗиСП;

Н. Е.Егорова, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела конституционного права

ИЗиСП