Конституционное право граждан на информацию в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и реализации

ПРАВО

УДК 342.4

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА ИНФОРМАЦИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

© М.А. Погорелова

Статья посвящена актуальной проблеме исследования правового регулирования и реализации конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации. Особое внимание уделено анализу действующего законодательства РФ и механизму защиты конституционных прав граждан на информацию. Подробно изучены особенности урегулирования содержания информации в глобальной сети.

Ключевые слова: правовое регулирование; Интернет; информация; закон; спам; ответственность; опыт зарубежных стран.

Провозглашение права на информацию в качестве одного из основных прав человека стало итогом соответствующей тенденции в международном праве, которая наметилась после Второй мировой войны. В 1945 г. на межамериканской конференции в Мехико делегацией США был выдвинут лозунг «свободы информации», который понимался как неприкосновенность со стороны государства международного обмена информацией. На первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. была принята Резолюция 59 под названием «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации», в которой свобода информации стала определенно рассматриваться как основное право человека, состоящее в возможности беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информацию. Позднее, при подготовке Декларации прав человека, был учтен предшествующий опыт работы над нормативным обобщением информационных прав, в результате чего положение о праве на свободу убеждений и их выражения включило в себя информационные правомочия, причем реализуемые «независимо от государственных границ». Так, согласно ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. свобода убеждений и свободное выражение их, составляющие право каждого человека, включают, в частности, свободу искать, получать и распространять информацию и идеи лю-

быми средствами и независимо от государственных границ.

В ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплена свобода поиска, получения и распространения всякого рода информации и идей независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.

В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Согласно ч. 2 ст. 13 Декларации, каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом.

Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. (далее Конституция РФ), тем не она не дает определения понятия «информация». Как отмечает В.Н. Лопатин, «из 50 конституционных прав и свобод около 25 % можно отнести к собственно информационным» [1], в т. ч. право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени

(ч. 1 ст. 23); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23); свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29); свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29); право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29); «право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» [2] (ч. 4 ст. 29); право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42); свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44); свобода преподавания (ч. 1 ст. 44); право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44); право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), а также: право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).

В указанном перечне основополагающей нормой, центральным звеном в регулировании права граждан на информацию является

ч. 4 ст. 29 Конституции РФ.

При ближайшем рассмотрении в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ обнаруживается, что список правомочий, составляющих право на информацию, дополнен правом передавать и производить информацию. Общие основания законодательных ограничений права на информацию, в отличие от Декларации, в ныне действующей Конституции РФ не приводятся, поскольку они следуют из общих принципов ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Но положение о том, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом, сохранено в качестве важного предела вводимым ограничениям права на информацию.

Для более глубокого раскрытия содержания права на информацию необходимо выяснить, что представляет собой информация с правовой точки зрения, каковы определяющие свойства данного объекта прав. Для этого следует обратиться не только к нормам

конституционного права, но и к действующему законодательству в целом.

Следует отметить, что за прошедшие пятнадцать лет, и в особенности в последнее десятилетие, отмечалось бурное развитие законодательства в информационной сфере. В настоящее время сформирован комплекс федеральных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, включая указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на обилие правовых актов, значительная часть проблем правового регулирования информационных отношений еще остается нерешенной.

Комплексный характер отношений в сфере информации и информатизации, частично или полностью регулируемых смежными отраслями, отсутствие единого подхода существенно осложняют определение границ информационного законодательства. При этом искусственное сужение рассматриваемой сферы неизбежно приведет к рассогласованию правового регулирования, неувязке правовых терминов. Например, в законодательстве закрепляется «право на информацию» (ст. 1027 Гражданского кодекса Российской Федерации), «право на доступ к информации» (п. 3 ст. 387 Таможенного кодекса Российской Федерации), «право на получение информации» (п. 4 ст. 66 Семейного кодекса Российской Федерации) и т. д.

Обращаясь к нормам действующего законодательства, следует выделить Федеральный закон от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Соглашусь с мнением Ю.А. Дмитриева, который утверждает, что в данном законе «по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» приводится еще более обобщенная дефиниция понятия «информация» и ее производных» [3].

Здесь информация представляется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Закон прямо определяет, что информация является объектом правовых отношений и в процессе создания,

потребления, распространения информации подавляющее большинство правоотношений возникает именно по поводу информации как сведений или сообщений. В силу этого понятие и содержание информации могут быть рассмотрены только в рамках реальной действительности, конкретной сферы деятельности личности, общества и государства, посредством которой они реализуют свои информационные интересы. Кроме того, в рассматриваемом нормативном правовом акте определены основания, в зависимости от которых информация различается по нескольким видам. Это важное дополнение, закрепленное в Законе, позволяет определять эффективный способ правового регулирования конституционных прав человека и гражданина в зависимости от вида информации.

В развитие информации как объекта правового регулирования конституционных прав и свобод человека и гражданина и в развитие норм Конституции РФ можно рассмотреть и другие официальные документы и нормативные правовые акты. Важное место среди них занимает Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию». «В этом документе, исходя из того, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, определено, что в России деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципе информационной открытости, который предполагает, во-первых, доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; во-вторых, систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях; в-третьих, осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов Российской Федерации, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан» [4].

Необходимо также отметить, что в настоящее время в России существует целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения в сфере информации, затрагивающих вопросы использования глобальной

компьютерной сети Интернет. В то же время сама всемирная паутина пока еще мало исследована с точки зрения юридической специфики отношений, возникающих в связи с ее существованием и практическим применением. Так, на сегодняшний день лишь около двадцати стран имеют зачатки национального законодательства, касающегося использования глобального информационного пространства, международные соглашения по этому вопросу отсутствуют, обычаи использования Сети весьма противоречивы, а значит, спорных ситуаций становится все больше, и постепенно формируется судебная практика по данным общественным отношениям. При этом «судебная практика, трактующая и разрешающая проблему юрисдикции Сети, сейчас пока относится к наиболее доходным отраслям бизнеса в Сети - игорному и торговле информацией «для взрослых», - и формируется в тех странах, которые уже стали на путь правого регулирования Интернета, в первую очередь, в США» [5]. Нельзя сбрасывать со счетов и геополитические интересы различных стран. Одни из них еще не осознали значения всемирного информационного пространства, другие

стремятся распространить на него свое влияние, в частности, пытаясь использовать свою систему права и законодательство для разрешения конфликтов в Сети.

При этом ни в одной из стран мира нет кодифицированного законодательства по Интернету. Существующие нормативные акты регулируют частные аспекты функционирования сети, прежде всего вопросы подключения к ней через поставщиков, предоставления соответствующих линий связи и т. д.

Нормы, которые можно было бы применить к отношениям по поводу Интернета, содержатся в нормах об интеллектуальной и промышленной собственности, а также в разделе, условно именуемом «телекоммуникационное право». Например, в Австралии приняты законы, направленные на урегулирование содержания информации в глобальной сети, в Германии работает Закон «Об ответственности провайдера». Наибольшую известность получил американский Закон «О соблюдении пристойности в средствах связи». Во Франции уже в 1978 г. был создан специальный орган, который обязан следить за тем, чтобы информатика не нарушала пра-

ва и свободы человека. Этот орган носит наименование Национальной комиссии информатики и свобод (НКИС). НКИС следит за реализацией основных прав граждан в сфере информатики: право на защиту частной жизни; право на предварительное ознакомление; право на забвение; право прямого доступа; право косвенного доступа; право запрещения; право на исправление.

В Комиссии Совета Федерации РФ по информационной политике с 2004 г. действует рабочая группа по формированию нормативно-правовой базы развития и регулирования российского домена Интернета - Рунета. Рабочая группа призвана выработать принципы организации функционирования российского национального домена, обеспечивающие участие представителей государства, бизнеса и пользователей в процессе регулирования этой деятельности. Бесспорно утверждение В.М. Чибирева и А.П. Кузьмина, что «роль государства в этом процессе признана как необходимая, обеспечивающая соблюдение баланса интересов между бизнесом и пользователями и разумное соотношение между регулированием и саморегулированием в Рунете, в том числе через совершенствование нормативной правовой базы для его развития» [5, с. 30].

Кроме того, с целью совершенствования действующего российского законодательства, 24 июня 2008 г. С.А. Капковым (ответственный комитет - Комитет по информационной политике, информационным технологиям и связи) в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект Федерального закона № 65010-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Проект данного федерального закона направлен на противодействие рассылке информации и сообщений без согласия пользователей-адре-сатов (спам). Действующая редакция Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит указание на обязанность лица, распространяющего информацию путем почтовых отправлений и электронных сообщений, позволяющих определить получателей информации, обеспечить получателям информации возможность отказа от такой

информации. Указанным проектом федерального закона предлагается ограничить рассылку незапрошенных почтовых отправлений и электронных сообщений, обязав распространителя информации получить обязательное согласие адресата (получателя информации). Аналогичная норма закреплена в ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О рекламе».

Говоря о субъектах информационных правоотношений, необходимо отметить, что помимо классических «государство» и «гражданин» можно выделить «производителя» и «потребителя» информации.

Конфликт между «производителем» и «потребителем» в России последнее время получил широкий общественный резонанс, в нем произошел временный дисбаланс сил в пользу потребителя. Например, контрафактную, поддельную продукцию свободно продают на рынке, распространяют в Интернете, грубым образом нарушаются права авторов и владельцев смежных прав. По мнению П.В. Шумова, «ситуация требует привлечения третьей стороны, обладающей совокупностью методов для решения конфликтных ситуаций в общественном развитии - государства, которое, выступая регулятором общественных отношений, в состоянии своим вмешательством повлиять на взаимоотношения конфликтующих сторон» [6]. При этом разрешение указанного конфликта возможно путем взаимных уступок сторон в конфликте и достижением баланса интересов.

Существование механизма защиты конституционных прав граждан в РФ подтверждается и другими нормативно-правовыми актами, например, Определением Конституционного суда РФ от 11 июля 2006 г. № 269-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 1.2 и 1.7 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», а также Определение Конституционного суда РФ от 15 апреля 2008 г. № 287-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 3 статьи 6 Федерального закона «Об информации, информатизации, защите информации» и пунктом 1.2 Положения о порядке обраще-

ния со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти».

В заключение хотелось бы отметить, что политика государства в информационной области выражена в Федеральной программе «Электронная Россия» на 2002-2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», направленной на полноценное вступление страны в современную информационную цивилизацию. Программа предусматривает формирование нормативно-правовой базы информационных и коммуникационных технологий, развитие инфраструктуры доступа к телекоммуникационным сетям, создание сетей связи для обеспечения работы органов власти и их взаимодействия с населением, ведение электронного документооборота (в частности, в коммерческих отношениях), внедрение информационных технологий в бизнес и государственное управление. Выполнение программы включает принятие в ближайшие годы совокупности законов, создающих опорные точки системы правового регулирования в сфере электронной информации и телекоммуникаций.

На наш взгляд, в целях ускорения информатизации российского государства необходимо, прежде всего, активизировать процесс разработки информационного законодательства, которое является основным инструментом реализации прав граждан на информацию. Так, учитывая опыт зарубежных стран, действующее законодательство Российской Федерации целесообразно дополнить Федеральным законом «О компьютерной информации». Кроме того, необходимо актуализировать деятельность институ-

тов гражданского общества по осуществлению высококвалифицированной подготовки органов государственной власти для обеспечения эффективной деятельности в информационной сфере.

1. Графский В.Г. Основные концепции права и государства в современной России (по материалам круглого стола в Центре ИРЛ РАН) // Государство и право. 2003. № 5. С. 25.

2. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек.

3. Конституция Российской Федерации. Научнопрактический комментарий (постатейный) / под ред. Ю.А. Дмитриева, 2007. С. 267.

4. Белевская Ю.А. Информация как объект правового регулирования конституционных прав человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. С. 16.

5. Чибинев В.М., Кузьмин А.П. Перспективы правового регулирования Интернет-отношений // Информационное право. 2006. № 3. С. 28.

6. Шумов П. В. Законодательство РФ по защите интеллектуальной собственности в системе средств разрешения информационных конфликтов // Российский следователь. 2006. № 12. С. 42.

Поступила в редакцию 31.08.2009 г.

Pogorelova M.A. Constitutional right of citizens to information in the Russian Federation: problems of legal regulation and realization. Article is devoted to the actual problem of research of legal regulation and realization of constitutional right of citizens to information in the Russian Federation. The special attention is paid to the analysis of the current legislation of the Russian Federation and the mechanism of protection of constitutional rights of citizens to information. Features of settlement of the information maintenance in a global network are studied in detail.

Key words: legal regulation; Internet; information; law, spam; responsibility; experience of foreign countries.