Некоторые тенденции оптимизации законодательства субъектов Российской Федерации

1.3 НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ОПТИМИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пирожкова Л.В., соискатель Поволжской академии

государственной службы имени П.А. Столыпина

Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина

Аннотация. Тема статьи актуальна для современной конституционной теории и практики Российской Федерации. Предметом ее исследования являются некоторые тенденции оптимизации регионального законодательства в условиях современного федерализма. Статья будет полезной для студентов и аспирантов.

Ключевые слова: конституция (устав) субъекта Российской Федерации; суверенное государство; региональное законодательство; конституционный статус субъектов; правовая система; орган законодательной власти субъекта; равноправие субъектов; компетенция; оптимизация законодательства.

Россия - одна из молодых федераций в мире, образовавшаяся, по существу, на базе унитарного государства. Эта особенность наложила отпечаток на отношения центральной власти и субъектов. Процесс образования Российской Федерации шел на фоне разрушения СССР, сильного ослабления центра, что дало возможность отдельным субъектам «присвоить себе большой объем суверенности». На специфику федерализма в России повлияли и экономика, и национальные, и межрегиональные отношения.

Установленные Конституцией, федеральным законодательством, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения, рамки компетенции субъектов федерации постепенно наполняются их собственным законодательством. В настоящее время на региональном уровне действуют около 400 тысяч различных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы повседневной жизни в российских регионах.

Однако, количество принятых и действующих нормативно-правовых актов вряд ли можно считать единственным и объективным критерием, позволяющим сделать вывод о том, что российское общество значительно продвинулось в направлении построения демократического правового государства. Количественный рост не всегда сопровождается качественным. Часто законопроекты на обоих уровнях готовятся без должной проработки, они внутренне противоречивы, содержат пробелы и дублирования. Правовое регулирование заменяется политическими решениями без соответствую-

щих юридических механизмов их реализации. Правовое сознание должностных лиц и населения не успевает за стремительным и порой трудно объяснимым процессом изменения законодательства1.

Под качеством закона субъекта федерации, по нашему мнению, необходимо понимать соответствие регионального законодательства федеральному; реальную возможность нормативно-правового акта выступать в качестве одного из главных элементов механизма правового регулирования общественных отношений; стабильность законоположений; степень соответствия нормативного правового акта требованиям, предъявляемым к нему.

Российская Федерация и ее субъекты начали демократический законотворческий процесс практически с нуля, в связи с чем, актуальность приобрел вопрос оптимизации регионального законодательства.

Прежде всего, необходимо определиться с содержательным аспектом термина «оптимизация законодательства». Оптимизация - это нахождение наилучшего (из множества возможных) варианта решения задачи при заданных требованиях, огра-ничениях2. Оптимизация законодательства - нахождение рациональных правовых решений на основе конституционализма, демократии и федерализма.

Множество проблем, связанных с качеством регионального законодательства можно решить за счет привлечения к нормотворческой деятельности независимых научно-исследовательских коллективов, которые выполняли бы роль своеобразного эксперта нормативных правовых актов.

Некоторые субъекты федерации активно пользуются услугами таких коллективов. Таким примером является Саратовская область. В Саратовской государственной академии права (СГАП) в 1999 г. по решению Саратовской областной Думы и Правительства Саратовской области образован Поволжский региональной институт законотворческой деятельности. Учеными-юристами Института и СГАП разработаны проекты законов Саратовской области, регулирующие отношения в разных сферах жизни общества, среди которых: «О молодежной политике Саратовской области», «Об образовании в Саратовской области» и др.3 Институт осуществляет научно-правовые экспертизы нормативных

1 См., напр.: Зелепукин А.А. Повышение эффективности российского законодательства как одно из приоритетных направлений правовой политики // Правоведение, 1998 № 1. С.135

2 См., напр.: Современный толковый словарь / Под ред. А.П. Ев-геньевой, М., 2006. С.106, Философский словарь / Под ред. В.А. Асеева. Спб.,2003. С.31

3 См.: Аникин С. Б. Вопросы научно-методологического, кадрового

обеспечения нормотворческой деятельности как условие совершен-

ствования правовой политики субъектов Российской Федерации //

Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов,

2006. Выпуск 2. С.17.

правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.

Как отмечает Ю. А. Тихомиров, особое внимание следует уделить мониторингу на стадии реализации права. Пока это слабейшее звено всей правовой системы4. Необходимость в комплексном планомерном мониторинге назрела уже давно. Предлагаются основные критерии и способы оценки соответствия законов субъектов федеральным, а именно: определение конкретных законотворческих полномочий субъекта; сравнение нормы региональных актов с федеральными; проверка порядка принятия закона и введения его в действие5. Необходимо также повышать качество законов федерального уровня, так как они являются эталоном для региональных законодателей, которое оставляет желать лучшего. Об этом упоминалось, в частности, в Послании Президента на 2001 год6.

Определенная работа проводится в регионах. Например, в Ставропольском крае действует постановление «О совете Ставропольского центра мониторинга права»7, который выполняет функции организации, разработки и утверждения перспективной программы мониторинга законодательства и правоприменительной практики; утверждения программ, организации и проведения мониторинга законодательных и иных нормативных правовых актов этого субъекта.

Необходимо использовать в законотворческой деятельности информационные средства. Расширение сферы их применения предусмотрено Федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

Представляется необходимым дополнить структуру Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов такими сведениями, как тексты федеральных и региональных законопроектов, тексты проектов доктрин, концепций, программ и обновление их текущего состояния. В таком случае региональный законодатель будет осведомлен о тенденциях развития права, сможет предлагать свой опыт и использовать опыт федерального законодателя и других регионов. Достижение поставленной цели также возможно путем обеспечения сетевого доступа к федеральным словарям.

Наиболее рационально была бы информационная функция государства по модернизации правотворчества информационными средствами, осуществляемая одновременно и согласованно на

4 См.: Тихомиров Ю. А.Вводить мониторинг права // Право и экономика, 2004 г. № 3. С.3

5 См.: Кривошеин А.В. Областные законы как источник российского конституционного права: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. 2002. С.25-26.

6 См.: Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета 2001 3 апреля.

7 См.: Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 29 апреля 2004 г. № 821-111 ГДСК «О совете Ставропольского центра мониторинга права» // Ставропольская правда, 2004 20 мая № 107 (23240).

региональном и федеральном уровнях с целью связать регионы в сеть для обмена такими данными8. Об этом свидетельствуют такие нормативные правовые акты, как Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»9 (с изменениями от

19.06.2003 г.).

В настоящее время только некоторые региональные законы обязывают представлять информацию на электронных носителях10. Необходимо отметить, что в ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество, так как на этом уровне происходит лишь копирование общефедеральных нормативно-правовых актов. По приблизительным оценкам, региональное законодательство примерно на четверть дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство»11.

Чтобы правотворческий процесс в российских субъектах не вышел из-под контроля, необходимо его организовывать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов, сделать рациональной всю правотворческую деятельность. Для этого требуется систематизация всего нормативного массива.

Проблема правовых классификаций сквозь призму вопросов упорядочения законодательства продолжает оставаться актуальной. Во-первых, потому что на классификаторе основывается учет законодательства, без которого вообще невозможно упорядочение законодательного материала. Официально унифицированная система поиска информации создает основу для формирования единой внутренне согласованной системы законодательства12. В этой связи актуальной является проблема создания классификатора российского законодательства на всех уровнях. Однако реально вести работу по созданию Федерального свода законов пока преждевременна.

Современный классификатор правовых актов должен отвечать следующим требованиям: удоб-

8 См.: Голоскоков Л.В. Правовая политика модернизации регионального законодательства информационными средствами // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Выпуск 2. С.56.

9 См: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Российская газета, 16.08.2000 г. № 159.

10 См.: Закон Санкт-Петербурга от 20 апреля 2001 г. № 298-41 «О предоставлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга» // СПС «Законодательство России. Полный комплект». Выпуск - август 2005; Закон г. Москвы от 09.07.2003 г. № 47 «О городской целевой программе «Электронная Москва» // СПС «Законодательство России. Полный комплект». Выпуск-август 2005.

11 См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С.190.

12 См.: Гусев Ю.И. Об опыте подготовки Свода законов СССР в 1927-1930 гг. // Советское государство и право, 1970.№ 2. С.103-107.

ство практического использования; полнота охвата нормативного материала; соответствие реально существующей системе действующего законодательства; сочетание стабильности и динамизма; научно обоснованный подход к рубрицированию классификатора; систематическое обновление классификатора и поддержание его в контрольном состоянии13.

Высказываются также предложения о создании Свода законов14. По нашему мнению, данные процессы, несомненно, должны иметь место как на федеральном, так и региональном уровнях.

В этом плане Москва как субъект России показывает пример. Так, в июне 2003 г. в столице состоялась презентация первого тома уникального издания «Собрание действующего законодательства города Москвы», которое представляет собой единственное официальное систематизированное издание, в которое входят все нормативные акты, действующие в Москве с 1917 г. по настоящее

время15.

Проблему качества регионального законодательства можно решить при помощи предоставления парламентам субъектов больших полномочий с одновременным усилением ответственности за результаты работы, обеспечением подлинной представительности, гласности, коллегиальности их деятельности. В современных условиях необходима профессиональная деятельность депутатов региональных парламентов. Предлагается закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» норму о об осуществлении депутатской деятельности в парламентах субъектов федерации на профессиональной постоянной основе16. По нашему мнению, подобное дополнение просто необходимо.

Важнейшим источником оптимизации регионального законодательства является совершенствование законодательного процесса в представительных органах власти субъектов федерации. Юридико-технический уровень правового акта является, по общему признанию, одним из важнейших показателей его качества17.

13 См.: Абрамова А.И., Рахманина Т. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства. / Журнал российского права 2003, № 7. С.67.

14 См.: Литягин Н. Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и право, 2003 № 4. С.26-31.

1 См.: Илькина О. Разложили по полочкам // Парламентская газета. 2003 г. 7 июня.

16 См., напр.: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.,

2001. С. 15-16; Мирджанян Д.М. Конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Автореф. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004 С.9-10.

17 См.: Послание Президента Российской Федерации Федерально-

му Собранию Российской Федерации. Стенограмма выступления. М.,

Конституция Российской Федерации, предоставив субъектам федерации право на принятие законов, не определяет формы его осуществления. Данное положение, не смотря на его важность и политическую значимость, без процессуальной регламентации может остаться абстрактной правовой и политической декларацией. Единственным способом введения в действие конституционных предписаний является создание в регионах собственных процедур законотворчества.

В период активизации нормотворческой деятельности возникает острая проблема внутренней структуризации региональных законодательных актов. Значимая роль в данном случае принадлежит законодательному процессу, поскольку планирование и подготовка проектов законодательных актов - одна из существенных его стадий. Здесь закладывается основа законодательных массивов субъектов федерации, определяются ее системообразующие элементы и их взаимосвязь. В основе законодательного процесса лежит принцип законности, который проявляется в том, что законодательство субъектов Федерации должно формироваться в рамках, установленных Конституцией России и федеральными законами. Строгое соблюдение правил законодательного процесса обеспечивает легитимность создаваемого акта. В качестве совершенствования законодательного процесса на уровне субъектов федерации в литературе предлагается: проанализировать законодательные процедуры, установленные на региональном уровне, систематизировать данные сведения, на основе которых разработать модельный закон, который содержал бы в себе общие рекомендации по организации законодательного процесса с целью его унификации на территории всей федерации, а также определить конституционные требования к законодательному процессу в субъектах РФ, выявить факторы, препятствующие его эффективности, последовательно охарактеризовать стадии законодательного процесса в каждом из законодательных органов субъектов федерации с указанием недостатков правового регулирования и путей их устранения18. С этим надо согласиться.

2002. С. 17; Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки // Государство и право, 2001, № 11. С. 27; Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М., 2000. С.1; Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 139.

18 См.: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов РФ. //Государство и право. - 1995. -№11.-С. 48; Рахманина Т.Н., Студеникина М.С. Нормотворче-ство субъектов Российской Федерации: Типология актов и законодательные программы //Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -Воронеж, 1996, С. 41-42; Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Рахманина Т.Н. Совершенствование нормативной базы - стимул регионального правотворчества //Журнал российского права. - 1997. -№6.-С. 29; Игнатьева М.Н. Теоретико-правовые основы законотворчества республик, входящих в состав Федерации. //Журнал российского права. -1997. -

Необходимо на уровне рекомендаций разработать правила законодательной техники, например, касающиеся выбора формы нормативного правового акта. Форма правового акта - вид находящегося в определенной иерархии по отношению к другим правовым актам, характеризуемый особенностями его юридической природы, содержания, предмета и характера регулирования, иных юридических и юридико-технических свойств. В.А.Толстик отмечает, что иерархия законодательства каждого конкретного субъекта федерации имеет свою специфику, и зачастую, четкость в определении соотношения юридической силы различных правовых актов отсутствует19.

Л.А. Морозова называет 7 факторов, определяющих выбор формы правового акта: характер общественных отношений, составляющих предмет регулирования; объем регулирования; содержание правового решения; средства и способы регулирования; формы государственного контроля; место правового решения в системе действующего законодательства; политическая ситуация в стране; законодательная политика государства20. Необходимо унифицировать правила внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты; создать Собрание законодательства каждого субъекта Российской Федерации, при подготовке законопроектов в обязательном порядке назначать логическую экспертизу, более ответственно подходить к вопросам лингвистической экспертизы проектов правовых актов; регулярно проводить семинары по актуальным вопросам юридической техники для региональных законодателей. Полезно было бы принять региональные законы о нормативных правовых актах и правотворчестве.

Законодательство субъектов России - явление новое, региональный законодатель не обладает достаточным количеством опыта, а зачастую и знаний, чтобы создавать качественные законы. Этому препятствует и, порой, отсутствие необходимой информации, не очень высокое качество законодательства эталонного уровня, указывает В.Д. Зорькин21. Главной задачей региональных законодателей в современный период является соз-

№6.-С. 57. Алейник А.А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

- М., 1996, С.10,

19 См.: Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н.Новгород: Издательство «Общество «Интелсервис», 2002.

- с. 163-164.

20 См.: Морозова Л.А. Выбор формы законодательного акта и эффективное ее использование / законотворческая техника современной России: состояние, проблемы совершенствования. Н. Новгород, 2001. Т.1 С.144

21 См.: Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России. М.,

2007. С.23-26.

дание качественного нормативно-правового материала при строгом соблюдении принципа законности с широким использованием возможностей научных коллективов, глубоким осознанием проблем и нужд населения своего региона. Только при соблюдении всех этих условий и требований станет возможным занятие этим уровнем законодательства достойного места в правовой системе демократического федеративного Российского государства.

Список использованной литературы:

1. Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» / Российская газета, 16.08.2000 г. № 159.

2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Стенограмма выступления. М., «Известия», 2002. С. 17;

3. Закон Санкт-Петербурга от 20 апреля 2001 г. № 298-41 «О предоставлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга» / сПс «Законодательство России. Полный комплект». Выпуск - август 2005; Закон г. Москвы от 09.07.2003 г. № 47 «О городской целевой программе «Электронная Москва» / СПС «Законодательство России. Полный комплект». Выпуск-август 2005.

4. Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 29 апреля 2004 г. № 821 -III ГДсК «О совете Ставропольского центра мониторинга права» / Ставропольская правда, 20.05.2004 г. № 107 (23240).

5.

6. Абрамова А.И., Рахманина Т. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства. / Журнал российского права № 7. 2003. С.67.

7. Алейник А.А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 1996, С.10,

8. Аникин С. Б. Вопросы научно-методологического, кадрового обеспечения нормотворческой деятельности как условие совершенствования правовой политики субъектов Российской Федерации / Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов, 2006. Выпуск 2. С.17.

9. Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов РФ. //Государство и право. - 1995. -№11 .-С. 48;

10. Голоскоков Л.В. Правовая политика модернизации регионального законодательства информационными средствами / Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Выпуск 2. С.56.

11. Гусев Ю.И. Об опыте подготовки Свода законов СССР в 1927-1930 гг. / Советское государство и право. 1970.№ 2. С.103-107.

12. Зелепукин А.А. Повышение эффективности российского законодательства как одно из приоритетных направлений правовой политики. / Правоведение, 1998 № 1 с.135

13. Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России. М., 2007. С.23-26.

14. Игнатьева М.Н. Теоретико-правовые основы законотворчества республик, входящих в состав Федерации. //Журнал российского права. -1997. - №6.-С. 57

15. Илькина О. Разложили по полочкам / Парламентская газета. 07.06.2003 г.

16. Казанцева М.Ф., Киселева К.В., Руденко В.Н. Екатеринбург, 2001. С.190.

17. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-

методическое и учебное пособие. - М.: НОРМА, 2000. - С. 1;

18. Кривошеин А.В. Областные законы как источник российского конституционного права: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. 2002. С.25-26.

19. Лисюткин А. Б. Юридическая техника и правовые ошиб-ки//Государство и право, № 11, 2001. С. 27;

20. Литягин Н. Н. Ревизия и систематизация законодательства / Государство и право, 2003 № 4. С.26-31.

21. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. - С. 15-16; Мирджанян Д.М. Конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Автореф. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004 С.9-10.

22. Морозова Л.А. Выбор формы законодательного акта и эффективное ее использование / законотворческая техника современной России: состояние, проблемы совершенствования. Н. Новгород, 2001. Т.1 С.144

23. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 139.

24. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория, практика, методика под ред. Гайды А.В.,

25. Рахманина Т.Н., Студеникина М.С. Нормотворче-ство субъектов Российской Федерации: Типология актов и законодательные программы //Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -Воронеж, 1996, С. 41-42;

26. Современный толковый словарь под ред. Евгеньевой А.П. М., 2006 С.106

27. Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Рахманина Т.Н. Совершенствование нормативной базы - стимул регионального правотворчества //Журнал российского права. - 1997. -№6.-С. 29;.

28. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н.Новгород: Издательство «Общество «Интел-сервис», 2002. - с. 163-164.

29. Тихомиров Ю. А.Вводить мониторинг права / Право и экономика, 2004 г. № 3. С.3

30. Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации / Российская газета 03.04.2001 г.

Рецензия

Проблема качества, эффективности и соотношения региональных и федеральных источников конституционного права является остро актуальной для современной конституционной теории и практики Российской Федерации.

Предметом исследования данной статьи являются некоторые тенденции оптимизации законодательства субъектов России.

В статье затрагиваются проблемы качества и эффективности законодательства субъектов федерации, связанные с процессом их создания, дублированием федерального законодательства, отсутствием системы мониторинга, единой электронной сети нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

Соискатель Пирожкова Л.В. изучила основные работы в области конституционного права, истории и теории государства и права, посвященные теме исследования.

Статья рекомендуется для публикации в периодической печати.

Научный руководитель,

профессор кафедры конституционного и международного права ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, доктор юридических наук Е.В. Колесников