Защита конституционным Судом России права на предпринимательскую деятельность: некоторые вопросы теории и практики

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Е.В. Колесников, И.Н. Плотникова

ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИИ ПРАВА НА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

В статье рассматриваются актуальные вопросы защиты Конституционным Судом РФ права на предпринимательскую деятельность. Дается характеристика основного права на предпринимательскую деятельность как экономического права; подчеркивается недопустимость необоснованного ограничения этого права (ч. 1. ст. 34 Конституции РФ).

Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, право на предпринимательскую деятельность, судебные гарантии.

E.V. Kolesnikov, I.N. Plotnikova

PROTECTION OF RIGHT TO ENTREPRENEURIAL ACTIVITIES BY THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION: SOME ISSUES OF THEORY AND PRACTICE

The article is devoted to topical issues of entrepreneurial activities protection by the Constitutional Court of the Russian Federation. Authors characterize the basic right to entrepreneurial activities as economic right and emphasize the inadmissibility of unfounded restriction of this right.

Key words: Constitution of the Russian Federation, Decrees of the Constitutional court of the Russian Federation, right to entrepreneurial activities, judicial guarantees.

Конституционный Суд РФ как специализированный орган правовой охраны Конституции и конституционного контроля является высшим органом судебной власти в Российском государстве, занимающим особое место во всей отечественной судебной системе. На него возложены такие важные полномочия, как разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций и иных нормативных актов субъектов России, проверка конституционности закона по запросам судов и по жалобам на нарушение прав и свобод граждан.

Конституционный Суд России выступает фактическим и юридическим гарантом прав и свобод личности, т. к. именно защита прав и свобод является предметом проверки большинства рассмотренных им дел. О необходимости усиления су-

© Колесников Евгений Викторович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kmp@sgap.ru © Плотникова Инна Николаевна, 2012

Кандидат юридических наук, первый заместитель директора (Государственное унитарное предприятие «Саратовское областное бюро технической инвентаризации и оценки недвижимости»); e-mail: iplotnikova@ 64 oblbti.san.ru

дебной защиты социальных и экономических прав неоднократно заявляли руководители Российской Федерации1.

Право личности на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. В своих решениях данный высокий Суд указывал, что право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека, признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 и 2 ст. 17, ч. 1 ст. 46)2. При этом постоянно обращалось внимание на необходимость соблюдения международных стандартов по охране и защите прав и свобод человека, учета международных принципов и норм права федеральным законодателем в процессе регулирования общественных отношений и правоприменительными органами при выполнении соответствующих юридических предписаний, в т. ч. решений Европейского суда по правам человека для Российской Федерации по делам, в связи с которыми Россия является стороной по делу3.

Защита прав и свобод осуществляется органами конституционного правосудия путем осуществления последующего ограниченного конституционного контроля в форме «абстрактного» и «конкретного» контроля за соответствием Конституции РФ законов и иных нормативных актов4.

Процедура абстрактного нормоконтроля регламентируется Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125) и предполагает проверку конституционности нормативного правового акта вне связи с каким-либо конкретным спором или делом по запросу Пре- ш зидента РФ, Совета Федерации, Государственной Думой, одной пятой членов Со- н вета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верхов- С

а

ного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и испол- т

о

нительной власти российских субъектов. к

о

Конкретный контроль осуществляется данным Судом в соответствии с ч. 4 о' ст. 125 Конституции РФ и предусматривает возможность подачи жалобы на на- | рушение конституционных прав и свобод граждан, запроса суда о конститу- в

ционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном нн

о

деле. Таким образом, в отличие от некоторых зарубежных стран российская (фе- Ю

деральная) модель конституционного правосудия предполагает осуществление |

индивидуального нормоконтроля (подачи жалобы) только при процедуре выпол- к

нения конкретного и реального, а не абстрактного контроля. а

Судебная практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о довольно зна- Л

чительном объеме рассматриваемых им дел, связанных с нарушением прав соб- и

ственности, прав предпринимателей, главным образом, в форме конкретного, в •

особенности индивидуального контроля. Подавляющее большинство дел, рассма- 8

триваемых этим Судом, — это жалобы граждан о проверке конституционности ^

положений федерального законодательства и законодательства субъектов России. 2

Вместе с тем необходимо заметить, что Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"»5 были внесены изменения в ч. 1 ст. 3 базового Закона 1994 г. В соответствии с данными изменениями Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан рассматривает конституционность закона, приме- 65

ненного в конкретном деле; а также по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле. То есть законодатель разделил сферу действия конституционного контроля, осуществляемого по жалобам граждан и по запросам судов.

Указанные изменения, на наш взгляд, не вполне соответствуют буквальному тексту Конституции РФ (ч. 4 ст. 125), согласно которому Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение основных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (ранее в тексте Федерального конституционного закона 1994 г. данные положения были изложены в точном соответствии с Конституцией РФ, и гражданин имел возможность подать жалобу о проверке конституционности закона как примененного, так и подлежащего применению в конкретном деле).

Тем самым в настоящее время законодателем сужена сфера действия конкретного контроля, в т. ч. (по сравнению с вышеназванной основной нормой), что ограничивает право личности на судебную защиту и в определенной степени не согласуется с положениями ч. 2 ст. 55 и ч. 4 ст. 125 Конституции России.

За период с 1994 г. по декабрь 2011 г. Конституционным Судом РФ было рассмотрено около 300 дел, поводом для принятия к разрешению которых, по мнению заявителей, является необходимость проверки конституционности некоторых положений федеральных законов на предмет их соответствия нормам Конституции РФ, в частности ст. 34, закрепляющей право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятель-2 ности, ст. 35, гарантирующей равную защиту всех форм собственности. ? Важное значение для защиты основного права на предпринимательскую де-

м. ятельность имеет правовая позиция Конституционного Суда РФ относитель-| но круга субъектов данной деятельности, имеющих право на обращение в этот

1 Суд с жалобой. Как указал данный Суд в Постановлении от 24 октября 1996 г. | № 17-П6, ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ не определяет круг субъектов, правомоч-| ных обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами, оставляя это на усмо-§ трение законодателя. Согласно ч. 1 ст. 96 базового Закона 1994 г. правом на обра-| щение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на

2 нарушение основных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы на° рушаются законом, а также объединения граждан. По смыслу указанной нормы « граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с жалобой на наруше-| ние прав, в частности самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность I связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его члена-1 ми (участниками, учредителями). В данном случае акционерное общество, това-

0

° рищества и общество с ограниченной ответственностью, по сути являются объе-

го

¿5 динениями — юридическими лицами, которые созданы для совместной реализа-

1 ции таких прав, как право свободно использовать свои способности и имущество | для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).

В своей практике достаточно часто Конституционный Суд РФ признает не соответствующими вышеназванным конституционным положениям отдельные

66

нормы федеральных законов7. К примеру, Постановлением РФ от 18 июля 2008 г.

№ 10-П в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3), положения абз. 14 ст. 3 и п. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»8 в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований.

Как указал Конституционный Суд РФ, возмещение расходов, понесенных органами государственного контроля (надзора) в связи с проведением соответствующих исследований или экспертиз, по сути, представляет собой публично-правовое изъятие собственности правонарушителя, которое, следуя за его административным наказанием, фактически выступает аналогом публично-правового наказания. При этом денежные средства, взимаемые с индивидуальных предпринимателей в порядке возмещения расходов органов государственного контроля, обладающие одновременно признаками компенсации (оплаты) государственных расходов, платежа публично-целевого характера и меры ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни налогом или сбором, ни фискальным платежом, ни мерой гражданско-правовой или публично-правовой ответственности, ни разновидностью процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как в вопросе о правовой природе данного обязательного индивидуально-возмездного платежа, так и в вопросе о правомерности (обоснованности) его установления и использования в целях финансового обеспечения ш выполнения органами публичной власти своих функций. н

Особую роль в защите прав предпринимателей играют такие решения, кото- С

а

рыми подтверждена недопустимость необоснованного ограничения их прав. Как Ц

о

неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, федеральный законода- к

о

тель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской дея- о' тельности, вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из | специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов |

гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также ограни- нн

о

чения. Последние, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным Ю российской Конституцией, а именно вводиться федеральным законом и только и в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав с

к

и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности а государства (ч. 3 ст. 55), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вво- | диться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспе- | чения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и куль- • турных ценностей (ч. 2 ст. 74). При этом нормы, содержащие дополнительные тре- 8 бования и ограничения, должны устанавливаться с соблюдением принципа раз- ^ деления властей и разграничения предметов ведения и полномочий между орга- 2 нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ст. 10 и 11)9.

Следует обратить внимание на дела, разрешенные Конституционным Судом РФ в связи с установлением в федеральных законах возможности неправомерного изъятия имущества у предпринимателей. Это существенно нарушает их права, зачастую делает невозможным реализацию конституционного права на свободное ис- 67

пользование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, негативно влияет на их материальное благополучие.

К примеру, Определением от 4 февраля 1999 г. № 17-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью «Национальный Коммерческий Банк» на нарушение конституционных прав граждан пунктами 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции"»10 была подтверждена правовая позиция органа конституционного контроля относительно законности бесспорного порядка взыскания штрафных санкций с юридических лиц без их согласия органами налоговой полиции или инспекции. Конституционный Суд РФ указал, что бесспорный порядок взыскания штрафов, в случае несогласия юридического лица с решением налогового органа, является превышением конституционно допустимого (ч. 3 ст. 55) ограничения права, закрепленного в ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Многократно являлись предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ правовые положения о недопустимости лишения имущества предпринимателей в порядке конфискации за совершение административных правонарушений. К примеру, Определением от 13 января 2000 г. № 21-О11 было установлено, что положение ст. 276 Таможенного кодекса РФ о конфискации имущества, назначаемой в качестве санкции за перемещение товаров через таможенную границу России, помимо таможенного контроля, не подлежит применению. Это положение противоречит конституционно-правовому смыслу нормативных положений о порядке назначения конфискации имущества за совершение административных пра-2 вонарушений. Предусмотренная ст. 276 Таможенного кодекса РФ конфискация ? товаров и транспортных средств не должна толковаться широко и произвольно, м. а может назначаться только по решению суда.

| Заметим, что во многих случаях высокий Суд не соглашается с требованиями

1 заявителей о признании незаконными законодательных ограничений конститу-

| ционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущего

| ства для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической

§ деятельности. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г.

| № 154-О12 содержатся ссылки на жалобу заявителя о том, что примененные в его

2 деле п. 1 ст. 165 и п. 3 ст. 433 Гражданского кодекса РФ лишают заинтересован° ных лиц возможности заключить договор на основе свободного волеизъявления ж и приобрести права и обязанности по сделке без санкции со стороны органа госу-| дарственной власти, осуществляющего регистрацию договора аренды недвижи-е мого имущества. Тем самым, считают заявители, необоснованно ограничивает-1 ся конституционное право каждого на свободное использование своих способно-

0

° стей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом

(ТО

¿5 экономической деятельности.

1 Конституционный Суд РФ указал, что государственная регистрация как фор-| мальное условие обеспечения государственной, в т. ч. судебной защиты прав лица,

возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности 68 гражданского оборота в целом. Она не затрагивает самого содержания указанно-

го гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность и потому не может рассматриваться как недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина.

В современных условиях развития правового демократического государства, формирования социально ориентированного рыночного хозяйства, особое значение приобретают методологические проблемы оптимального сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании социально-экономических и культурных отношений. Необходимо подчеркнуть, что именно конституционное правосудие выступает важнейшим организационно-правовым механизмом поиска и поддержания баланса интересов, соответствия нормотворческой и правоприменительной практики в социальной и экономической сферах конституционным принципам и высшим правовым ценностям российского общества и государства13.

Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П14, признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции России) обязывают федерального законодателя обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Это означает необходимость сознания в правовом регулировании отношений собственности надлежащего баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как права населения муниципальных образований и права лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Последнее обстоятельство в свою очередь допускает установление в рамках законодательной дискреции отдельных ограничений соответствующих прав, в т. ч. права собственности. Для обеспечения баланса частных и публичных интересов в данной области общественных отношений необходимо, чтобы цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданы, а сами ограничения — адекватны указанным целям и требованиям справедливости.

Анализ работы Конституционного Суда РФ свидетельствует, что его решения активно и позитивно влияют на правоприменительную практику, охрану прав личности в социально-экономической сфере, в т. ч. и права на предпринимательскую деятельность.

1 См., например: Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. // Российская газета. 2001. 4 апр.; от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6-13 нояб.; от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 дек.

2 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 1999 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 325 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б.Л. Дрибинского и А.А. Майстрова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 16, ст. 2080.

3 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.А. Дорошка, А.Е. Кота и Е.Ю. Федотовой» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 11, ст. 1255.

4 См., например: Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М., 2005. С. 22-25; Татаринов С.А. Некоторые вопросы размежевания компетенции между Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 4.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 45, ст. 5742.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 45, ст. 5202.

7 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой международной обществен-

ной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15, ст. 1519.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 31, ст. 3763.

9 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 ноября 2003 г. № 17-П «По делу о проверке ряда положений статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в связи с запросом Арбитражного Суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 47, ст. 4586.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 13, ст. 1648.

11 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. № 21-О «По жалобам малого предприятия "Кинескоп" и Сочинского пассажирского автотранспортного предприятия № 2 на нарушение конституционных прав и свобод статьей 276 Таможенного кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 13, ст. 1427.

12 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 154-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "СЭВЭНТ" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 статьи 165, пункта 3 статьи 433 и пункта 3 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 1.

13 См. по данному вопросу: Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 4-47.

14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 264.

В.И. Радченко

УРОВНИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПРЕДЕЛЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

В статье рассматривается вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между публичной властью Российской Федерации в целом и субъектами РФ. Исследуется роль конституционной практики Федеративного договора от 31 марта 1992 г.

Ключевые слова: публичная власть, взаимодействие частей Федерации, субъект Российской Федерации.

V.I. Radchenko

LEVELS OF PUBLIC POWER:

THE LIMITS OF DECENTRALIZATION

The question of separation of powers and areas of jurisdiction between the public authorities of the Russian Federation as a whole and the subjects of the Russian Federation. We investigate the role of constitutional practice of the Federal Treaty of March 31, 1992.

Key words: public authority, interaction of parts of the Federation, subject of the Russian Federation.

В любом федеративном государстве, особенно в Российской Федерации, состояние федеративных отношений определяется механизмом разграничения полномочий между уровнями публичной власти, включая совокупность доходных полномочий и расходных обязательств, закрепленных за каждой стороной уровня власти — власти федеральной и полнотой власти субъектов РФ вне пределов совместного ведения с Российской Федерацией.

© Радченко Василий Иванович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная академия права).