О предмете административной юрисдикции и понятии административно-юрисдикционной деятельности

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

А. И. Каплунов * А. О. Дрозд **

О предмете административной юрисдикции и понятии административно-юрисдикционной деятельности

В статье на основе анализа точек зрения ученых-административистов о понятии и предмете административной юрисдикции и существующих представлений

о понятии и структуре административного процесса в целом, как вида юридического процесса, формулируются предложения, позволяющие избежать синоними-зации терминов «административная юрисдикция» и «административноюрисдикционный процесс», после чего раскрывается содержание и понятие термина «административно-юрисдикционная деятельность».

The article bases on the analysis of the points of view of scientists-administrativistov about concept and a subject of an administrative jurisdiction and existing ideas of the concept and structure of administrative process as a type of legal process the offers are formulated, allowing to avoid a sinonimizatsiya of the terms "administrative jurisdiction" and «administrative and jurisdictional process», then the contents and concept of the term «administrative and jurisdictional activity» reveals.

Ключевые слова: административная юрисдикция, административно-

юрисдикционная деятельность, производство по делам об административных правонарушениях, административно-юрисдикционный процесс.

Key words: administrative jurisdiction, the administrative and jurisdictional operations, proceedings on administrative offenses, administrative and jurisdictional process.

* Доктор юридических наук, профессор Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.

** Преподаватель кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

Необходимость анализа термина «административная юрисдикция» связана прежде всего с тем, что в диссертационных исследованиях последних лет, касающихся административной юрисдикции, в частности мировых судей (Ю.А. Андрианова), налоговых органов (М.О. Ксенофонтов), таможенных органов (О.В. Гречкина), а также административноюрисдикционной деятельности органов внутренних дел (Т.П. Сасыков, В.В. Головко), милиции (А.А. Михайлов), органов государственного пожарного надзора (С.А. Шатов), Государственной инспекции безопасности дорожного движения (Н. П. Балашова), уголовно-исполнительной системы (В.А. Поникаров), высказываются различные точки зрения по поводу содержания этой деятельности. На то, что «среди учёных и практиков нет единого мнения о фактическом значении понятий “административная юрисдикция”, “административно-юрисдикционный процесс”, “административная юстиция”1 уже обращалось внимание в административноправовой литературе.

Различия в трактовке термина «административная юрисдикция» начинаются с того, что одна группа авторов рассматривает юрисдикцию, в том числе и административную, в статике, как совокупность полномочий соответствующих органов, должностных лиц по рассмотрению и разрешению определённых категорий дел (В. В. Дорохин, В. В. Головко). Другая группа учёных (их большинство) рассматривает административную юрисдикцию в динамике, как деятельность по разрешению определённых категорий дел (А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, С. В. Комлев, Т. П. Сасыков). Третья группа авторов (В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов, А. А. Михайлов) считает, что административная юрисдикция «это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление ... деятельности»2 по рассмотрению и разрешению соответствующих категорий дел. Представители первой группы наряду с понятием «административная юрисдикция» используют производный от него термин «административно-юрисдикционная деятельность», который характеризует порядок реализации административно-юрисдикционных полномочий.

Как справедливо отметил М. Я. Масленников, в этимологическом смысле правовая категория «административная юрисдикция» явление статичное, находящееся в состоянии покоя, нуждающееся в приведении в дей-

1 Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс: моногр. М., 2003. С. 7.

2 Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учеб. М.: ГУК МВД России, 2002. С. 7; Михайлов А. А. Указ. соч. С. 7.

ствие внешними силами, средствами, к примеру, говорят и пишут «процесс пошёл!», но мы «не пишем и не скажем - юрисдикция идёт, даже если она административная»3.

Думается, что для характеристики различных элементов «административной юрисдикции»: субъекта, предмета, содержания, принципов, процессуальной формы и др., допустимо, с учётом норм русского языка, наряду с понятием «административная юрисдикция», характеризующим прежде всего её статические элементы, использовать производный от этого словосочетания термин «административно-юрисдикционная деятельность» для характеристики её динамических элементов.

Учитывая, что в науке административного права понятие «административная юрисдикция» связывается «с определённого рода или вида . деятельностью по разрешению индивидуальных дел»4, обратимся к характеристике предмета административной юрисдикции в контексте существующих представлений о понятии и структуре административного процесса в целом, как вида юридического процесса.

Предмет административной юрисдикции определяет категории юридических дел, которые вызывают потребность в административноюрисдикционной деятельности, юридические факты, которые являются её основанием.

А.П. Шергин определяет административную юрисдикцию как «вид правоохранительной деятельности ., охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях . и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке»5. С точки зрения предмета административной юрисдикции - в этих определениях речь идёт только об одной категории дел - делах об административных правонарушениях. Данный подход получил в литературе наименование «административно-

наказательной», либо «административно-деликтной» юрисдикции. Его

6

разделяют многие авторы .

Другая точка зрения в обобщённом виде представлена в исследовании Т.П. Сасыкова, который полагает, что административная юрисдикция

3 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Гос-во и право. 2001. № 2. С. 19.

4 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970. С. 19.

5 Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 45.

6 См., например: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С.7; Дугенец А. С. Указ. соч. С. 9.

26

- «один из видов юрисдикционной деятельности, имеющей своим назначением разрешение административно-правовых конфликтов (дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров)»7. Предложенное Т. П. Сасыковым определение включает в предмет административной юрисдикции не только дела об административных правонарушениях, но и административно-правовые споры.

Наличие в науке административного права указанных двух подходов к трактовке термина «административная юрисдикция» дало основания исследователям говорить об узком и широком понимании административной юрисдикции8.

Однако вариантов «широкого» понимания административной юрисдикции несколько. Так, по мнению В. В. Дорохина, административная юрисдикция - «круг полномочий . по разрешению в предусмотренных законом случаях спорных вопросов применения норм публичного права (за исключением уголовного права), оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административного принуждения»9. Нельзя не заметить, что предлагаемая В. В. Дорохиным трактовка термина «административная юрисдикция» охватывает круг полномочий субъекта юрисдикции исходя из понимания административного процесса, сформулированного Н. Г. Салищевой, которая вначале определяла административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»10. Данное определение стало визитной карточкой одного из подходов к пониманию административного процесса, получившего в юридической литературе наименование «юрисдикционного».

По сути дела, предложенное В. В. Дорохиным понятие административной юрисдикции по объёму (категориям рассматриваемых дел) корреспондирует с юрисдикционным подходом к пониманию административного процесса.

7 Сасыков Т. П. Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25.

8 См.: Балашова Н. П. Правовые и организационные вопросы административноюрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 17,19.

9 Дорохин В. В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.

10 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16.

27

Вместе с тем это не самая широкая трактовка предмета административной юрисдикции. По мнению В.В. Головко, «административноюрисдикционная деятельность» включает «регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц ., наделённых правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и по-рядке»11 (выделено нами - А. К., А. Д.). В данном определении предмет административной юрисдикции определяется через «право реализации» различных видов административных производств. Причём в рамки юрисдикционных производств включаются административные производства как принудительного, так и «позитивного» характера.

Предложенное В.В. Головко понятие административноюрисдикционной деятельности с точки зрения её предметного содержания вписывается в рамки управленческого подхода к пониманию административного процесса, сформулированного В.Д. Сорокиным, согласно которому административный процесс определяется как «урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренном законом случаях и другими полномочными субъектами»12.

Анализ предложенных трактовок термина «административная юрисдикция» свидетельствует о желании исследователей расширить предмет административной юрисдикции, включив в него категории индивидуальноконкретных дел, которые характеризуют содержание существующих в науке административного и административно-процессуального права подходов к пониманию административного процесса как юридической категории.

В связи с этим обратимся к характеристике отдельных точек зрения о структуре административного процесса, представляющих интерес для уяснения сути рассмотренных выше трактовок термина «административная юрисдикция».

11 Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения: дис. . д-ра юрид. наук. М.: РПА Минюста России, 2008. С. 68.

12 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 175.

Д.Н. Бахрах13, И. В. Панова14 вместо термина «административный процесс» используют словосочетание «административно-процессуальная деятельность», которая, по их мнению, состоит из трёх административных процессов: административно-нормотворческого, административно-

правонаделительного (оперативно-распорядительного) и административноюрисдикционного. Как видим, имя прилагательное от термина «административная юрисдикция» используется для наименования отдельного вида административного процесса, состоящего из ряда производств. Н.Г. Салищева данный вид процесса именует «административной юрисдикцией».

В структуре «административно-юрисдикционного процесса» И. В. Панова выделяет следующие виды административноюрисдикционных производств: а) исполнительное; б) административнопроцессуальное (деятельность по применению мер административнопроцессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности); в) дисциплинарное; г) производство по жалобам; д) производство по делам об административных правонарушениях15.

В то же время, С.В. Комлев использует термин «административноюрисдикционный процесс» для характеристики «юридически значимых действий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию решений по ним и исполнению принятых решений»16. Административно-юрисдикционный процесс в данном случае представлен как установленный нормами права порядок осуществления административной юрисдикции, предметом которой являются дела об административных правонарушениях.

В приведённых примерах административно-юрисдикционный процесс рассматривается как самостоятельный вид юридического процесса, который в первом случае включает ряд административно-юрисдикционных производств, в числе которых и производство по делам об административных правонарушениях, а во втором случае определяет порядок только одного вида производства - по делам об административных правонарушениях.

13 Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. 3-е изд., испр. и доп. М.: Экс-мо, 2007. С. 246.

14 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 55.

15 Панова И.В. Указ. соч. С. 134.

16 Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 10.

29

В этой связи нельзя не обратить внимание на обновлённый взгляд Н.Г. Салищевой на содержание административного процесса. По её мнению, «объективная реальность в сфере общественных отношений позволяет обосновать существование и развитие трёх видов административного процесса ... - административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство»17.

Административной юрисдикцией Н.Г. Салищева именует «административно-юрисдикционный процесс» как самостоятельный вид административного процесса, который, по её мнению, «осуществляется как в сфере применения административного принуждения, так и в сфере разрешения в административном порядке административных и иных публичноправовых споров»18.

Таким образом, в работах ученых-административистов термин «административная юрисдикция» и производные от него имена прилагательные используются для характеристики стадии производства по делам об административных правонарушениях, либо для обозначения группы административных производств19, либо для наименования самостоятельного вида административного процесса20.

Отметим также, что в административно-правовой и административно-процессуальной литературе нет единого подхода по вопросу о перечне административно-юрисдикционных производств, входящих в структуру административно-юрисдикционного процесса. Следовательно, при широком понимании терминов «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность» их содержание будет зависеть от позиции конкретного автора о перечне административноюрисдикционных производств, которые, по его мнению, входят в структуру административного процесса.

Проведённый анализ взглядов учёных-административистов о предмете административной юрисдикции показывает, что на фоне изменения и появления новых взглядов о понимании административного процесса как вида юридического процесса предлагаются различные варианты расшири-

17 См.: Салищева Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодн. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти д-ра юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ

В.Д. Сорокина (5 марта 2010 г.): в 2 ч. Ч. 1. С. 27-28.

18 Салищева Н.Г. Там же. С. 28.

19 Масленников М.Я. Указ. соч. С. 19.

20 См., например: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 247.

30

тельного толкования термина «административная юрисдикция», по сравнению с её первоначальной трактовкой, представленной в трудах А.П. Шергина.

По сути дела, в административно-правовой литературе происходит синонимизация термина «административная юрисдикция», с категориями «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях», и даже с отдельными подходами к пониманию административного процесса как вида юридического процесса. О такой же тенденции уже писал Д.Н. Бахрах в отношении терминов «административное судопроизводство», «административная юстиция» и «административный процесс»21.

Чтобы уйти от существующей в административно-правовой литературе, касающейся административно-процессуальной проблематики, терминологической неразберихи, предлагаем разграничить понятия «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционный процесс», а точнее, «административно-юрисдикционные производства», входящие в структуру административного процесса.

Мы в разделяем мнение О.В. Осиповой, что термин «административная юрисдикция» целесообразно использовать для характеристики деятельности, связанной с рассмотрением только одной категории дел - об административных правонарушениях22. Именно в таком значении данный термин, как правило, используется учёными-административистами, исследующими данный круг проблем23.

По нашему мнению, отход от сложившегося в юридической, в том числе административно-правовой, науке доктринального толкования термина «юрисдикция» как деятельности по разрешению споров и конфликтов и принятию решения по существу дела, а также использование термина «административно-юрисдикционная деятельность»24 в качестве универсального для характеристики широкого круга административных произ-

21 Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Гос-во и право. 2005. № 2. С. 19-20.

22 Осипова О. В. Субъекты административной юрисдикции: дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 8-9.

23 См., например: Шергин А. П. Указ. соч. С. 29; Якимов А.Ю. Указ. соч. С.7; Ком-лев С.В. Указ. соч. С. 16; Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001.

24 Головко В. В. Указ. соч. С. 68.

водств, вносят путаницу в юридическое содержание категории «административная юрисдикция».

Следует констатировать, что понятие «административноюрисдикционная деятельность» используется, как правило, для характеристики деятельности, осуществляемой в рамках группы «правоохранитель-ных»25 административных производств, входящих в структуру административного процесса. Предмет такой административноюрисдикционной деятельности намного шире, чем предмет административной юрисдикции - это дела, рассматриваемые в рамках административно-юрисдикционных (а точнее, административно-охранительных) производств, входящих в структуру административного процесса. Именно в таком контексте он используется в названиях ряда исследований26.

Чтобы избежать терминологического дублирования, на наш взгляд, целесообразно так называемые «административно-юрисдикционные» производства именовать «административно-охранительными», поскольку предметом административного процесса как формы юрисдикционной деятельности является «материальное охранительное правоотношение»27 административного спора, административной ответственности, ряд других правоотношений, о которых уже шла речь выше. Термин «охранительные» более точно отражает предметную характеристику таких производств28. Соответственно административно-процессуальная деятельность, охватывающая данные административные производства, будет именоваться «административно-охранительная процессуальная деятельность».

В свою очередь, термины «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность» следует использовать для ха-

25 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2008. С. 354.

26 См.: Балашова Н.П. Указ. соч. С. 17,19; Михайлов А.А. Указ. соч. С. 10-11; Шатов

С.А. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора : дис. ... канд. юрид. наук. СПб.: С. Петерб. ун-т МВД России, 2005; Перепелкина Ю.Г. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел на железнодорожном транспорте Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006; Гречкина О.В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

27 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 540.

28 Отметим, что для именования такого рода производств в учебной литературе ис-

пользуется термин «административно-охранительный процесс» (см.: Административное

право России: учеб. для студ. вузов, обуч. по спец. «Юриспруденция». 4-е изд., перераб. и

доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 437).

32

рактеристики полномочий и порядка деятельности соответствующих властных субъектов в рамках только одного охранительного производства

- по делам об административных правонарушениях.

При этом под административно-юрисдикционной деятельностью считаем целесообразным понимать действия уполномоченных субъектов власти на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, действия субъекта административной юрисдикции - на стадии рассмотрения дела и исполнения постановления о назначении административного наказания.