Правовая практика договорного регулирования публично-правовых отношений

ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА ДОГОВОРНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Семичева А.С., старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права

Российский Университет кооперации

Аннотация. В статье А.С.Семичевой «Правовая практика договорного регулирования публично-правовых отношений» рассматривается правовая практика заключений договоров в России, а также выявляются основные недостатки договорного права.

Ключевые слова: Соглашение, договор, публичное право, межгосударственные отношения, дифференцированный подход, договоры с субъектами РФ, Конституция РФ , договорный процесс в советское время, органы публичной власти

Контакты автора: asemicheva@.vandex.ru

THE LEGAL PRACTICE OF CONTRACT REGULATION IN LAW PUBLIC RELATIONS

Semicheva A.S., senior teacher of the pulpit to theories and histories state and right

Russian University Of Cooperation

Annotation. The legal practice of conclusions of contracts in Russia is considered in the article “The legal practice of contract regulation in law public relations” by Semicheva A.S. The main shortages of the contractual law are also revealed in this article.

Key words: agreement, contract, public law, intergovernmental relations, differentiated approach, contracts with the regions of Russian Federation, The Constitution of Russian Federation, contractual process in Soviet Union period, public authorities

Для понимания сущности договорного регулирования в публично -правовых отношениях важное значение имеет также рассмотрение соответствующей правовой практики. Тем более, что такая практика достаточно часто связана с судебным рассмотрением, как это характерно и для граждан-ско - правовых отношений. В России часто возникают конфликты именно в обязательственном праве. Разрешение этих конфликтов часто совершается нецивилизованным образом. Поэтому столь важно обращение к накопленному опыту, выяснению исторических закономерностей, возникающих в подобных ситуациях.

Анализ отечественного законодательства позволяет выявить такие тенденции как попытка предотвратить конфликты в обязательственном праве и

разрешение их в судебном порядке. Фактически и повесть временных лет о призвании Рюрика - это договор публичного характера, хотя этот и многие другие договоры этого времени- несли в себе частноправовой смысл, ибо князь - это собственник. Киевская Русь - договоры с Византией, а также договорные отношения Великого Новгорода с приглашаемыми князьями. Позднее удельные княжества вступали в договорные отношения и т. д.

Такие тенденции получили более полную регламентацию в Соборном Уложении 1649 года и в Своде законов Российской империи. В каждом Российском документе мы можем наблюдать становление норм, которые отражают усложнение договорных отношений. Поэтому обращение к историческому опыту, будут способствовать цивилизованному разрешению конфликтов в обязательственном праве XXI века.

Можно вспомнить договорный процесс в советское время, когда на основе договоров формировались новые взаимоотношения между государственными органами республик. Во многом именно благодаря договорному процессу происходило более тесное объединение республик. Это Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о советской Автономии Башкирии (1919 г.), Союзный рабоче - крестьянский договор между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической Советской Республикой (1920.), Союзный договор об образовании Федеративного Союза социалистических Советских республик Закавказья (1922 г.), Союзный рабоче - крестьянский договор между РСФСР и ССР Грузии (1922 г.) и наконец, Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик 30 декабря 1922 г.

Всплеск интереса к договорной проблематике, надо надеяться, перерастет в массированную исследовательскую волну, результатом которой может стать качественный рывок в развитии договорного права. Для прорывных результатов сейчас есть все предпосылки. Законодательство, основанное на принципе свободы договора, требует формирования на базе несомненных достижений отечественной цивилистики обновленной теории договорного права, свободной от идеологических установок советской эпохи.

Середина и особенно конец XX в. сопряжены со стремительным расширением сферы договорных отношений. Договор не только становится основным регулятором экономических отношений, но и приобретает значение универсального регулятора. Развитие широкой договорной сферы предопределяется глубокими преобразованиями отношений собственности, отменой всеохватывающего планового распределения, отказом от системы административных предписаний по формированию усло-

вий договора, распространением договора на новые сферы1.

Нельзя не признать, что проблематика договорного регулирования сохраняет свою актуальность в рамках публичного права, ибо договор как средство нормализации федеративных отношений сравнительно недавно стал рассматриваться в качестве такового. Как известно, он входит в арсенал средств публичного права.

Договоры «входят» в ткань публичного права, позволяя согласовать интересы, позиции и действия государств, властных структур, общественных организаций, наций и народностей слоев общества. Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире, которые охватили политическую, экономическую, военную, социально-культурную, научнотехническую, экологическую сферы. Как внутри государств, так и вовне более остро и масштабно ощущается потребность в договорных методах регулирования. Публичный договор вышел на арену общественной жизни, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с классическими общенормативными способами регулирования общественных отношений2.

В правовой практике современной России в основном публично-правовой договор используется для урегулирования межгосударственных отношений. В частности, публично-правовой договор стал активно использоваться для урегулирования отношений таких субъектов права как РФ и субъекты РФ, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также отдельных муниципальных образований. Так, например, можно вспомнить Федеративный Договор о создании союзного государства от 8 декабря 1999г., Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия от 12 мая 1997 года и многие другие договоры.

Договор (соглашение) между органами государственной власти РФ и ее субъекта являлся до недавнего времени одним из наиболее распространенных способов регулирования федеративных отношений в России. Общее число договоров на момент расцвета так называемого договорного права (вторая половина 1990-х гг.) составляло более 50, а соглашений — превысило 300. Содержание и структура этих документов весьма разнообразны, часть соглашений производна от соответствующих договоров. Сфера регулирования договоров и соглашений также была весьма обширной и не все-

1Яковлев В. Новое в договорном праве//Право и экономика. 1994.№12

2Тихомиров Ю.А. Договоры в экономике. М., 1993.

гда ограничивалась конституционными рамками3. Можно вспомнить Договор между Российской Федерацией и республикой Беларусь о создании союзного государства от 8 декабря 1999 года; Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия от 12 мая 1997 года и многие другие договоры.

В истории федеративных отношений получили распространение также договоры между РФ и субъектами, которыми разграничивались полномочия или такие полномочия, урегулированные законодательством, перераспределялись по соглашению сторон. К таковым можно отнести: Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 года; Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 года; Договор между Российской Федерацией и КабардиноБалкарской Республикой «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино - Балкарской Республикой от 1 июля 1994 г.; Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми» от 20 марта 1996 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан «О порядке пересечения российско - казахской государственной границы жителями приграничных территорий Российской Федерации и Республики Казахстан от 24 ноября 1995 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия «О разграничении полномочий по установлению условий экономической деятельности на территории водосборной зоны озера Байкал» от 11 июля 1995 г. Следует признать, что достаточно часто такие договоры противоречили федеральному законодательству. Не случайно, многие из них прекратили свое существование.

В результате многолетней договорной практики так и не был отработан в полной мере эффективный порядок заключения договоров и соглашений, не было определено их место в правовой системе Российской Федерации, не были урегу-

3Глигич - Золотарева М. В. Правовые основы федерализма.- М.: Юристъ, 2006.

лированы вопросы ответственности за их неисполнение. В течение длительного периода отсутствовало единство в терминологии — понятия «компетенция», «разграничение компетенции»,

«полномочия органа государственной власти», «передача (делегирование) полномочий», только недавно начали приобретать единообразный смысл.

Начиная с 1994 г. стали заключаться двусторонние договоры о разграничении полномочий и предметов ведения, между Российской Федерацией и ее субъектами. Взгляды на их природу не имеют единства, отсутствие четких представлений о природе и процессуальных рамках разграничения предметов ведения и полномочий привело к неутешительным последствиям. Массив договорного права разросся до невероятных размеров, он практически не поддавался учету и систематизации. Различные взгляды на правовую природу предмета регулирования договоров и соглашений повлекли за собой многообразие их разновидностей: о разграничении полномочий, о разграничении предметов ведения и полномочий, о передаче осуществления части полномочий, о делегировании полномочий, о сотрудничестве, о взаимодействии и т.п. По ряду параметров граница между договорами и соглашениями носила весьма условный характер. Разграничение предметов ведения и полномочий, их делегирование происходило посредством заключения договоров и соглашений, одинаково пренебрегавших нормами Конституции РФ и федерального законодательства (это наглядно демонстрирует значительное количество соглашений в оборонной сфере, отнесенной ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации)4.

Все это в известной мере дискредитировало договорный способ разграничения компетенции. Договоры и соглашения страдали нечеткостью, декларативностью положений, в них практически не были закреплены механизмы реализации их норм. Можно вспомнить некоторые примеры, когда договоры и соглашения, явным образом противоречили федеральному законодательству, но, тем не менее, были одобрены Президентом и Правительством РФ.

Самым важным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам5. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Правда, многое зависит от того, что понимать под дифференцированным подходом — неизбежные местные особенности либо попытку «выторговать» себе особые права. Но если посмотреть на сами договоры, то выяснится, что они, за редким исключением, носи-

4Глигич - Золотарева М. В. Правовые основы федерализма.- М.: Юристъ, 2006 5Думский вестник 1996. № 4. с 75

ли общий характер, что абсолютно нивелировало необходимость в договорном процессе. Недостатки же договорного права были очевидны:

Значительное количество договоров (более 50) и соглашений (более 200) с нетождественными текстами вносило элементы «эрозии» в российское правовое пространство.

Процесс заключения двусторонних договоров в значительной мере нивелировал конституционный принцип равноправия субъектов Федерации. Понятным было бы еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью. Но в том виде, в каком договорное право оформилось в российской практике, оно не носило на себе отпечатка соответствия российской Конституции6.

Вызывает сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы приходят к мысли, что предметы ведения, о разграничении которых велась речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются. Возможно, было договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не попали в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции7. Таким образом, статус двусторонних договоров «понижался» до статуса административных договоров, что, несомненно, противоречило завышенным претензиям договаривающихся сторон.

Большинство договоров шли вразрез с Конституцией РФ. Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у договоров с республиками, заключенными в 1994—1995 гг.: с Татарией (нарушившей Конституцию РФ в 12 из 18 пунктов, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ), Кабардино-Балкарией, Башкирией (провозгласившей себя «суверенным государством в составе Российской Федерации»8), Северной Осетией и Якутией.

Кроме вышеперечисленных нарушений, в договорах Российской Федерации, как с республиками, так и с краями и областями, содержались нормы о сферах ведения и полномочиях Российской Федерации.

Многочисленные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий пополнились еще более многочисленными соглашениями органов государственной власти Федерации и ее субъектов, составленными на основе договоров. Таковы соглашения об урегулировании отношений в области таможенного дела, о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в

6Глитич - Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М: Юристъ, 2006

7Думский вестник. 1996. №4 с. 88

8ст. 1 Договора РФ и Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения // Федерализм власти и власть федерализма. С.260

оборонных отраслях промышленности, о полномочиях в области банковского дела, денежнокредитной и валютной политики, о сотрудничестве в военной области9 и т.д.

Таким образом, в договорах с субъектами РФ (особенно с республиками) содержалось достаточно много нарушений федеральной Конституции. Тенденции «вымывания» конституционных норм договорными противопоставлялись следующие факторы10:

1. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции). Эта норма непосредственно относится к вышеупомянутым договорам, а также к любым правовым актам Федерации и ее субъектов, и даже к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции). Любые ссылки на возможность нарушения Конституции, даже якобы предусмотренные самой Конституцией (имеется в виду широкое толкование ст. 11 и 78 в отношении предметов ведения и полномочий, установленных ст. 71 и 72)11, выглядят неубедительно ввиду самой природы Конституции, которая не может, устанавливая норму, тут же узаконивать ее нарушение, что было бы равносильно отсутствию нормы как таковой, а, следовательно, и права вообще.

Основная масса федеративных государств, придерживается этого правила (об этом уже говорилось выше). Конституция РФ в данном вопросе всего лишь следует общепринятым канонам: ч. 2 ст. 4 Конституции провозглашает верховенство Конституции и законов Российской Федерации на всей ее территории. Кроме того, в «Заключительных и переходных положениях» (ч. 4 п. 1) Конституции РФ сказано, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, «а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации... — действуют положения Конституции Российской Федерации». Данная норма совершенно ясно дает понять, что Конституция выше договора, причем правило это не может быть нарушено вновь заключаемыми договорами12.

2. Говоря о равенстве договорного и конституционного регулирования, нельзя забывать об их юридической силе. А между тем, имеется колоссаль-

9Например, соглашения с правительствами Татарстана, Башкортостана и др. // Федерализм власти и власть федерализма. С. 427.

10Глигич - Золотарева М. В. Правовые основы федерализма.- М.: Юристъ, 2006.

11 Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 71, 80, 104;

12Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, со-

временность. М., 1997. С. 203- 204

ное различие между Конституцией, принятой на всенародным референдуме, имеющей, достаточно сложную процедуру пересмотра, и неким договором, который подписан в лучшем случае Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ. Ситуацию, при которой волей двух должностных лиц исполнительной власти государства попираются Конституция и законы, нельзя считать нормальной.

3. Как уже было замечено, двусторонние договоры Федерации, и ее субъектов не являются международными, несмотря на мнение некоторых авто-ров13. Но даже, если бы это было так, существование подобных договоров в правовом поле России оставалось бы весьма проблематичным. В соответствии с федеральным законом о ратификации международных договоров14 (ст. 22), если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию.

4. Несомненным плюсом двусторонних договоров принято считать их дифференцированный подход к субъектам Федерации, любой регион вправе иметь собственную точку зрения на федерацию. Однако, если взглянуть на тексты уже заключенных договоров, может возникнуть сомнение в провозглашенной цели их заключения, а именно—в желании отразить особенности субъектов РФ, которые не могут быть предусмотрены в одном законе.

В последнее десятилетие наблюдается повышение исследовательского интереса к договорному праву. Несмотря на то, что существует большое количество научных работ по этой проблематике, уровень развития доктрины договорного права не велик. По - прежнему, требуется фундаментальные теоретико-методологические исследования в данной области.

13Сабиров М.Г., См.: Думский вестник. 1996. № 4. С. 83. 14Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29.