Муниципальная политика: власть и корпорация. К постановке проблемы

И.А. Гончаров

Муниципальная политика: власть и корпорация. К постановке проблемы

Тема самоуправления и корпорации является весьма злободневной для системы местного управления Российской Федерации по нескольким основаниям.

Во-первых, в эпоху индустриализации на территории бывшего СССР было создано множество городов и поселков городского типа на основе какого-либо градообразующего предприятия. В этих населенных пунктах до начала перестройки большая часть жилого фонда состояла из так называемого ведомственного жилья, находившегося на балансе градообразующего предприятия. В этих условиях управление муниципальным хозяйством осуществлялось структурой, подведомственной руководству предприятия.

Во-вторых, уже в то время проблема управление территорией этих городов и поселков была тесно связана с проблемой территориально-отраслевого управления. Как правило, предприятия, управляющие городским хозяйствам, напрямую подчинялись отраслевым министерствам. Фактически населенные пункты находились на территории какого-либо административного образования. Например, экстерриториальность Усинского нефтяного месторождения в 1970-1980-х гг. привела к тому, что промышленный район находился как на территории Ямало-Ненецкого национального округа, так и на территории Коми АССР. Решить проблему пытались за счет того, что этим районам пытались придать статус территориально-производственных комплексов, образований, в которых разграничивались полномочия между отраслевой и территориальной властью. Однако проблема так и не была решена.

В-третьих, обусловленная спадом производства в 1990-х гг. передача жилищного фонда, ранее принадлежавшего предприятиям, на баланс муниципальных образований явилась фактором, который обострил проблему ЖКХ. Поэтому в городах и поселках указанного типа решение коммунальных проблем было связано с восстановлением производственной инфраструктуры и с осуществлением предприятиями муниципальной политики, призванной решить проблемы в жилищно-коммунальной сфере.

В-четвертых, в последнем случае в системе муниципального управления предполагается единство долговременных интересов жителей населенного пункта и интересов руководства предприятия. Это единство интересов практически не вызывало сомнений в течение всего периода развития этих городов. Сегодня же, когда происходит динамический процесс смены собственника и система управления предприятиями связана с акционированным капиталом, во-

© И. А. Гончаров, 2005

прос о соотношении интересов жителей населенного пункта, руководства предприятия и региональной властью представляет собой одну из существенных проблем самоуправления в городах и поселках указанного типа.

Подобные поселения характерны для Европейского Севера в целом и республики Коми в частности. Такие города, как Вуктыл и Усинск, возникшие на основе разработок нефтегазовых месторождений, подпадают под приведенную классификацию. Однако наибольший интерес для исследования представлял г. Эжва, находящийся в непосредственной близости от столицы Республики Коми. Этому способствует несколько факторов. Город возникает на основе Сыктывкарского лесопромышленного комплекса. В 1960 г. Советом Министров СССР было принято решение о строительстве в г. Сыктывкаре Лесопромышленного комплекса по производству бумаги и картона. 25 июня 1969 г. заработала первая очередь комбината, выпускающая картон. 30 июня 1970 г. вошла в строй бумагоделательная машина. Уже в первый год работы комбината было выпущено 123 тысячи тонн целлюлозы.

Лесопромышленный комплекс был построен на расстоянии 18 км от столицы Республики Коми Сыктывкара. В непосредственной близости от комбината вырастает город на месте поселка Слобода, до 1958 г. входившего в состав Сыктывдинского района, после чего Слободской поссовет был передан в административное подчинение администрации г. Сыктывкар. В 1963 г. поселок Слобода стал поселком Эжва, в декабре 1968 г. образовался Эжвинский район Сыктывкара.

По закону о местном самоуправлении РФ (1995 г.) и Республики Коми (1998 г.) в рамках муниципального образования г. Сыктывкар было образовано муниципальное образование «Эжвинский район». В соответствии с действующим тогда законодательством Совет Эжвинского района принял свой Устав, с тех пор Эжва имеет свою администрацию и Совет из 17 депутатов (Глава администрации избирается советом). Население Эжвы составляет около 56 тысяч человек (пятая часть населения Сыктывкара, 23%), а расположенный на ее территории СЛПК — один из главных плательщиков не только городского, но и республиканского бюджета. Доля Эжвы в городском промышленном производстве составляет 77%, Эжвинский район производит 95% всех пиломатериалов Коми, 65% фанеры Северо-Западного федерального округа и 15% всей России. Таким образом, за несколько десятилетий прошлого века была создана как мощная производственная инфраструктура, так и соответствующая ей социальная инфраструктура.

В конце девяностых годов двадцатого столетия происходит смена собственников на градообразующем предприятии Эжвы, лесопромышленном комплексе. В результате приватизации предприятия владельцами акций стали такие международные компании как «Бэринг Восток»,

«Кэпитал Интернэшнл», «Нойзидлер». В 2002 году австрийская компания «Нойзидлер» увели-

166

чивает свою долю в акционерном капитале с 19% до 88% и становится практически собственником предприятия. Сама компания «Нойзидлер» на 100% принадлежит лесопромышленной группе Mondi Europe, а та, в свою очередь, на 100% зависит от корпорации Anglo American. Помимо ЛПК на территории Эжвы работает такое крупное предприятие, как Фанерный завод, являющееся дочерним предприятиям Лесопромышленного комплекса.

Как следует из приведенной информации, город Эжва представляет собой населенный пункт, выросший вокруг Лесопромышленного комплекса. В 1960-1970-е гг. проводилась активная политика по привлечению дополнительных квалифицированных трудовых ресурсов. Это и определило социально-демографический состав населения Эжвы. В 1970-е гг. это были люди репродуктивного возраста. Вследствие этого механический прирост населения города со временем превращается в естественный прирост.

В отличие от северных городов со слабо развитой инфраструктурой, Эжва практически не испытывает оттока населения в связи с падением производства в начале и середине девяностых годов прошлого века, поскольку ее социальная инфраструктура связана с инфраструктурой столичного города. Сегодня в городе уже выросло третье поколение жителей. Население по количеству трудоспособных граждан превосходит соответствующие показатели г. Сыктывкара. Большая часть населения работает как на СЛПК и его дочерних предприятиях, так и на предприятиях г. Сыктывкара.

Как уже отмечалось, в системе местного самоуправления г. Сыктывкара «Эжвинский район» является муниципальным образованием, имеющим представительный орган власти и администрацию МО «Эжвинский район», возглавляющую систему исполнительной власти. Бюджет МО «Эжвинский район» выделен отдельной строкой в консолидированном бюджете в бюджете МО «город Сыктывкар». В целом, можно говорить о том, что в тех пределах, которые были обозначены федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и соответствующим ему законом Республики Коми, город Эжва имел возможность определять себя как относительно самостоятельное муниципальное образование.

Данная схема взаимоотношений предполагала возможность образования внутри одного муниципального образования другого. Надо сказать, что эта норма находила свое применение, когда создание двухуровневой модели местного самоуправления было настоятельной необходимостью. Так, на территории РК это был практически единственный прецедент применения данной нормы, поскольку ни одно из поселений, входивших в состав как МО «г. Сыктывкар», так и в другие МО, не обладало самостоятельной производственной и социальной инфраструктурой.

Можно говорить о том, что хотя предыдущий закон и не предусматривал повсеместного введения двухуровневой системы местного самоуправления, он и не препятствовал ей, когда в этом была настоятельная необходимость.

Ситуация существенно изменяется тогда, когда принимается ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» в редакции 2003 г., который, предусматривая двухуровневую структуру муниципальных образований, вместе с тем не позволяет создавать в рамках одного муниципального образования другое. Тем самым перед властями МО «Эжвинский район» встала дилемма: либо раствориться в «МО г. Сыктывкар», получающего статус города районного значения, либо стать полноценным муниципальным образованием, не зависящем от МО «г. Сыктывкар». Администрация г. Эжвы выбирает второй путь.

14 марта 2004 г. по инициативе администрации МО «Эжвинский район» проводится референдум по вопросу о создании вместо МО «Эжвинский район», входящего в состав МО «г. Сыктывкар», городского округа. Это предполагает придание МО «Эжвинский район» полной самостоятельности. 4 июня 2004 г. Госсовет Республики Коми утверждает решение, принятое на референдуме, проведенном в МО «Эжвинский район».

Противником отделения выступает администрация МО «г. Сыктывкар», считающая, что в случае отделения г. Эжвы столичный город понесет значительные финансовые потери (по заявлению А. Чуткина, заместителя мэра г. Сыктывкара, по сообщению агенства Комиинформ от 22 января 2004 г). Решение Государственного Совета РК от 4 июня 2004 г. было обжаловано администрацией МО «г. Сыктывкар» в Верховном Суде Республики Коми.

11 августа 2004 г. Верховный Суд поддержал решение Государственного Совета Республики Коми о придании г. Эжве статуса города районного значения. На этом противостояние двух муниципальных образований не заканчивается, поскольку администрация МО «г. Сыктывкар» обращается с иском в Конституционный Суд Республики Коми, который 17 сентября 2004 г. признает решение Государственного Совета РК о придании г. Эжве статуса города районного значения не соответствующим законодательству Российской Федерации.

17 ноября 2004 г. Верховный Суд Российской Федерации отменяет решение Госсовета Республики Коми о выделении г. Эжва в отдельное муниципальное образование. Таким образом, в вопросе о самостоятельности Эжвинского района на сегодняшний день поставлена точка.

Таков итог противостояния администраций двух муниципальных образований. С точки зрения предпринятого нами исследования, интерес связывается с политико-правовым аспектом реализации ФЗ «Об основных принципах местного самоуправления». Кроме этого, в социально-экономическом аспекте необходимо учитывать как специфику производственной с социальной структуры городов и районов Европейского Севера России, так и общую тенденцию,

168

определяющую основные параметры существования городов с одним градообразующим предприятием. Эта специфика имеет непосредственное значение для определения основных параметров муниципальной политики.

Когда речь идет о таком всеобъемлющем понятии как политика, в первую очередь имеется в виду общенациональный, региональный и муниципальный уровни данного феномена. При этом наиболее разработанным является уровень общенациональной политики. Как правило, именно этот уровень связан с наличием всех признаков политического процесса: наличие профессиональных политиков, политических партий, политической идеологии, наличием системы политического представительства в представительном органе власти.

Региональный уровень политического процесса обладает не столь ярко выраженной собственно политической спецификой. Это определяется тем, что на этом уровне большое влияние на политический процесс оказывают общественные организации. Выражение общенациональных приоритетов существенно изменяется с переходом на региональный уровень. С распадом СССР существенное значение приобретает процесс регионализации. А это значит, что на одной территории осуществляется управление, связанное с федеральным уровнем, уровнем федерального округа и управлением на уровне субъекта Российской Федерации (1). Наличие столь многих интересов предполагает наличие в политике нескольких акторов. Общественные организации представляют, как правило, интерес определенных групп населения, проживающих на данной территории. Это национально-культурные автономии, группы солидарности (например, комитет солдатских матерей), профсоюзы.

Эти общественные организации обладают вполне определенными группами поддержки, которые представляют собой группы, обладающие наибольшей степенью социально-политической активности. Вместе с тем, в субъекте РФ действуют региональные отделения политических партий. Как правило, рейтинг этих партий на выборах зависит от имиджа руководства партии на федеральном уровне. При этом так называемые «стопроцентные партии» не всегда могут найти себя в региональной социально-политической проблематике.

В определенном смысле позиция политической партии может противоречить интересам региона. Так, например, если идеология правых партий (СПС) предполагает экономическую политику либерализации регулирования финансовых и экономических процессов на международном уровне, то для северных регионов с преимущественным развитием добывающей отрасли вступление России в ВТО оборачивается сохранением статуса сырьевого региона, что не совсем совпадает с долговременными интересами населения региона.

Данное противоречие дало о себе знать во время выборов Главы Республики Коми в 2001 г.,

когда местное отделение СПС поддержало на выборах Юрия Спиридонова, политика которого

169

была направлена на комплексное развитие региона, учитывающее создание промышленной и социальной инфраструктуры, относительно независимой от добывающей отрасли. В то же время на федеральном уровне СПС оказало поддержку Владимиру Торлопову, нынешнему Главе Республики Коми, которого руководство партии считало более достойным кандидатом на пост Главы РК по соображениям, важное место среди которых занимали соображения идеологического порядка. Этот инцидент обнаружил, что между идеологией политических партий на федеральном и региональном уровнях отсутствует преемственность, которая позволила бы отделениям политических партий получить собственно политический приоритет по отношению к организациям, выражающим определенные социальные требования. Можно сделать вывод, что на региональном уровне на политический процесс оказывают существенное влияние неполитические организации.

Другим актором регионального политического процесса является административная элита республики, которая группируется вокруг лидеров, имеющих в той или иной степени отношение к административному ресурсу. Ее влияние на политический процесс оказывается наиболее существенным в силу практически тех же самых причин. Дело в том, что среди основных акторов, действующих на политическом поле региона, именно этот оказывается в большей степени способным выражать социально-экономические интересы в комплексе, т. е. доводить их до уровня региональной политики. Именно поэтому объединение политического ресурса с административным на региональном уровне осуществляется в большей степени, нежели на уровне федерального политического пространства.

Уровень муниципальной политики существенно изменяется по сравнению с уровнем региональным. На первый взгляд может показаться, что население может быть организовано по территориальному принципу. В этом случае избиратели представляют собой население, политическая организация которого на муниципальном уровне практически совпадает с организацией избирательной кампании. Именно этот фактор не позволяет говорить о существовании муниципальной политики в полном смысле этого слова. Здесь практически отсутствуют интересы крупных политических партий, ослаблено влияние региональных общественных организаций. Но вместе с тем выявляется актор, который рассматривает политическое пространство муниципального образования как свою естественную среду существования. Речь идет о коммерческих организациях, предприятиях и пр. Именно этот актор существенно заинтересован в результатах той политики, которую проводят органы местного самоуправления, поскольку речь идет о таких вопросах как землепользование, недвижимость, осуществление разрешительных процедур, связанных с хозяйственной деятельностью организаций. Представители этих организаций проявляют наибольшую социально-политическую активность на муниципальном уровне.

170

С другой стороны, сам интерес муниципального образования рассматривается на уровне федеральной и региональной политики как частный интерес, что затрудняет собственно политическое определение муниципального властного процесса. Муниципальное образование может выступать как полноправный участник рыночных отношений, что весьма затруднительно для органов государственного управления федерального и регионального уровней. Таким образом, возникает определенная рассогласованность при определении муниципальной политики. Органы местного самоуправления должны реализовывать общественный интерес жителей муниципального образования как путем административных методов, так и рыночных методов, вступая в хозяйственные отношения с предприятиями, находящимися на территории этого муниципального образования.

При этом население муниципального образования рассматривается не только как территориально организованное по месту жительства, но и как организованное по месту работы. Территориальное и производственное деление при определении властных отношений на уровне муниципальной политики представляет собой базовую дихотомию муниципального процесса. Здесь воспроизводится азбучная дифференциация, лежащая в основе социальной эволюции. Она связана с отделением места производства от места жительства.

Таким образом, орган муниципальной власти воспринимается жителями муниципального образования, с одной стороны, как структура, выражающая их общий интерес в качестве территориальной организации. С другой стороны, он воспринимается как организация, вступающая в деловые отношения с той организацией, в которой человек работает. Таким образом, эта двойственность по отношению к органу муниципальной власти существенно усложняет определение муниципального социально-политического процесса.

Если попытаться выявить здесь собственно политическую составляющую, то она связана с тем давлением, которое оказывают предприятия, находящиеся на территории муниципального образования на принятие властных решений в органе муниципального управления. В идеале же предприятие стремится поставить под свой контроль решение территориальных проблем и превратить администрацию МО в свое структурное подразделение.

Подобный опыт был впервые осуществлен в прошлом веке в США на вагоностроительном заводе Пульмана. На территории, прилегающей к заводу, Пульманом были созданы беспрецедентные по тем временам условия для рабочих: построены коттеджи, магазины, библиотека, театр. Таким образом, заводчик стремился привить своим рабочим «правильный образ жизни». Поскольку управление поселком сосредотачивалось в руках представителей заводской администрации, то ее влияние вышло за пределы заводских стен и распространилось на сферу частной жизнедеятельности граждан (2).

Подобная практика, связанная с созданием поселений «особого типа», предполагала некий тип экстерриториальности поселения. Эта заявка имела свои основания не только в заинтересованности градообразующего предприятия в решении краткосрочных задач, связанных с решением вопросов аренды, разрешительными процедурами и пр., но также с необходимостью реализации долговременных интересов. Такие интересы связаны с проведением более или менее активной политики в сфере образования, здравоохранения, досуга.

Интересы администрации муниципального образования связаны с решением первоочередных, как правило, хозяйственных проблем, среди которых в последнее время основными являлись проблемы ЖКХ и развития социальной инфраструктуры. Именно поэтому можно говорить о снижении в деятельности администрации собственно политической составляющей. Из существующих моделей организации муниципального управления сегодня чаще других проявляются три следующие схемы: а) сильный мэр, слабый совет; б) слабый мэр, сильный совет; в) такая организация, в которой хозяйственную деятельность МО возглавляет глава администрации на основе контрактного соглашения.

В первом случае мэр выбирается всеобщим голосованием, что существенно повышает его легитимность, которая в принципе равна легитимности Совета МО. Во втором случае мэр выбирается из депутатов Совета МО, что предполагает его подотчетность представительному органу власти. Вторая и третья модели предполагают передачу политической составляющей муниципального управления на уровень Совета МО, предоставляя мэру возможность сосредоточиться исключительно на хозяйственных проблемах. Учитывая сложность управления хозяйственным комплексом города, необходимо отметить, что, как правило, в городах осуществляется управление на основе второй и третьей моделей, в то время как сельские районы выбирали модель первого типа, что позволяло предоставить Главам МО достаточный политический вес и авторитет.

Первоочередное значение, как уже отмечалось, для руководителя МО имеют хозяйственные проблемы. Решение этих проблем связано во многом с межбюджетными отношениями между региональной властью и властью муниципальной. Следует учитывать неравенство муниципальных образований, определяемое размером налогооблагаемой базы. На уровне субъекта Федерации происходит перераспределение бюджетных средств, что предполагает выравнивание профицита и дефицита бюджетов в муниципальных образованиях. Естественно, что данное положение устраивает муниципальные образования со слабой налогооблагаемой базой, но невыгодно муниципальным образованиям, имеющим профицит бюджета.

В сфере финансирования развития муниципального образования совпадают интересы градообразующего предприятия и интересы администрации муниципального образования. И те, и

другие заинтересованы в том, чтобы налоговые поступления оставались в муниципальном об-

172

разовании. В новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагается использование региональными органами государственного управления выравнивающих механизмов по отношению к бюджетам муниципальных образований (ст. 61, 62). При этом муниципальное образование может не перечислять средства в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В этом случае возможен пересмотр отчислений от региональных налогов, остающихся в распоряжении МО. Вместе с тем сумма перечислений ограничивается 50% от суммы профицита, превосходящей средний двукратный профицит по субъекту Федерации. Фактически новая редакция закона предполагает наличие определенной самостоятельности муниципального образовании в формировании бюджетов, что выгодно для муниципальных образований с солидной налогооблагаемой базой.

Рассматривая случай с Муниципальным образованием Эжвинский район, следует отметить совпадение интересов администрации и руководства градообразующего предприятия. В новых условиях самостоятельность муниципального образования с профицитным бюджетом и его финансовая свобода существенно возрастут. Муниципальное образование выигрывает, поскольку получает достаточные средства для ведения хозяйственной жизнедеятельности, предприятие выигрывает, поскольку налоговые поступления идут на развитие социальной инфраструктуры муниципального образования.

В рассматриваемом нами случае существуют еще два актора муниципального политического процесса: администрация МО «город Сыктывкар» и органы государственного управления Субъекта Федерации. Как исполнительная, так и законодательная власть региона заинтересованы в том, чтобы профицит бюджета МО "Эжвинский район" не распылялся. А это неизбежно произойдет в том случае, если муниципальное образование утратит свою самостоятельность. Поэтому в рассмотренном конфликте и законодательная, и исполнительная власть республики оказались на стороне МО «Эжвинский район».

Интересы другого актора, администрации МО «г. Сыктывкар» совершенно противоположны позиции упомянутых трех акторов, а именно, руководства лесопромышленного комплекса, администрации МО «Эжвинский район» и органов государственного управления Республики Коми. Администрация МО г. Сыктывкар не заинтересована в том, чтобы лишаться налогооблагаемой базы ЛПК. Основным аргументом этой стороны было утверждение, что референдум о выделении МО «Эжвинский район» в городской район не был проведен в масштабах всего города. Другим аргументом явился аргумент о границах. МО «Эжвинский район» полностью находится в границах МО «г. Сыктывкар», что затрудняет его выделение в отдельное муниципальное образование. Перечень аргументов можно было бы продолжить, если бы тема статьи

была связана с исключительно правовым аспектом данной проблемы. Упомянутые доводы ин-

173

тересны тем, что они связаны с политическим аспектом данной проблемы. Чтобы их рассмотреть, вернемся к вопросу о соотношении территориальных и корпоративных интересов на уровне муниципальной политики.

Одной из основных задач местного самоуправления является обеспечение «самостоятельного решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (3). При этом закон предусматривает исключительно территориальную организацию населения. Территориальный принцип организации населения является не единственным и предполагает наличие организации населения по производственному признаку. Особенно это будет касаться, с вступлением в силу нового закона, городских округов и внутригородской территории городов федерального значения.

Как уже отмечалось, в монофункциональных поселениях существует реальная опасность подчинения территориального управления производственному. В этом случае возникает вопрос о реализации права населения на свободное волеизъявление, поскольку в условиях подчинения территории корпорации речь идет о том, что интересы территории будут решаться в рамках административного управления, т.е. менеджмента корпорации. Возникает реальная угроза, связанная с реализацией гражданских прав, предусмотренных законами о местном самоуправлении.

До определенного времени противоречия между территориальным и производственным принципами организации населения остаются скрытыми. Это происходит в условиях расширяющегося производства, роста занятости и т.д. Как показала практика 1990-х гг., при спаде производства происходит отток квалифицированной рабочей силы из поселений с одним основным градообразующим предприятием. В условиях больших городов сохранение кадров возможно, поскольку здесь существует множество предприятий, а социальная инфраструктура большого города предоставляет гораздо больше возможностей, чтобы воспрепятствовать активному оттоку рабочей силы. Городами, способными справиться с этой задачей, являются краевые, областные центры, столицы республик в составе Российской Федерации.

Итак, возникновение противоречия между интересами корпорации и интересами населения на территории, на которой находится производство, возможно при неблагоприятной конъюнктуре и спаде производства. В этом случае администрация муниципального образования должна быть в состоянии защищать интересы населения. При этом необходимо учитывать, что сами эти интересы представляют собой весьма сложное образование, которое отражается в двойственной природе муниципальной власти, с одной стороны, реализующей политическое представительство, с другой стороны, выступающей в качестве субъекта хозяйственной деятельности.

174

Политическая составляющая деятельности администрации муниципального образования включает в себя определенные аспекты федеральной и региональной политики, в то время как хозяйственные интересы муниципальной власти заставляют подчас идентифицировать муниципальную политику как продолжение корпоративной. При этом на муниципальном уровне именно эта группа интересов выражена наиболее конкретно. Политическая составляющая интересов представлена довольно абстрактно, она находит свое выражение в идеологии «общего блага», что не всегда воспринимается населением на данном уровне адекватно.

Не исключено, что утрата собственно политической составляющей в сфере муниципальной политики способна привести к дисбалансу политических государственных интересов и интересов крупных компаний, основное производство которых размещается в небольших по размеру муниципальных образованиях и поселениях. Эта опасность тем более реальна, что проблема отраслевого и территориального управления при размещении крупных производств является хронической для Российской Федерации.

Примечания

1. См.: Государственное и муниципальное управление: регионально-экономические детерминанты / Под ред. Р.А. Исляева. СПб, 2002. С. 13-27.

2. См. об этом подробнее: Гончаров И.А. Местное управление и монополия (комментарий к статье Ричарда Т. Эли «Пулмэн: опыт социального исследования») // Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики коми. Серия «Государственное и муниципальное управление». Сыктывкар: КРАГ-СиУ. 2001. №1.

3. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Статья 1.