Проект

В условиях реформ ТЭК явился своеобразным "донором" бюджета и многих отраслей, но в результате и сам оказался заложником экономических проблем, вызывающих в совокупности основную угрозу энергетической безопасности страны.

     Как показали специальные исследования, для осуществления благоприятного сценария развития экономики энергоснабжение страны должно осуществляться при выполнении следующих главных требований:
       обеспечить ежегодные валютные поступления от экспорта энергоресурсов в среднем не менее 12-15% валового внутреннего продукта (ВВП) страны в первое десятилетие и 7-8% во второе;
       снизить энергоемкость ВВП к 2020 году в 2-2,2 раза;
       использовать на инвестиции в ТЭК 5,5-6 % ВВП ежегодно при сбалансированном росте цен на энергоносители.

Энергетическая безопасность

     Энергетическая безопасность характеризуется тремя главными факторами:
       способностью ТЭК обеспечивать экономически обоснованный внутренний и экспортный спрос достаточным количеством энергоносителей соответствующего качества;
       способностью потребительского сектора экономики рационально использовать энергоресурсы, предотвращая тем самым нерациональные затраты общества на свое энергообеспечение, дефицитность топливно-энергетического баланса;
       устойчивостью энергетического сектора (включая ТЭК и систему энергопотребления) к внешним экономическим и политическим, техногенным и природным угрозам, а также его способностью минимизировать ущерб, вызванный проявлением этих факторов (неблагоприятной конъюнктурой мировых цен на нефть, неплатежами, инвестиционным спадом, стихийными бедствиями и крупными авариями, внешними военными, политическими и экономическими акциями).

Структурная политика

     Продолжение структурной перестройки отраслей ТЭК и совершенствование структуры топливно-энергетического баланса в части его диверсификации;
       стабилизация объемов потребления природного газа и рост потребления угля в электроэнергетике;
       снижение издержек производства в энергетическом секторе, оптимизация использования имеющегося производственного потенциала, ликвидация убыточности предприятий и рост рентабельности остальных;
       опережающее развитие электрификации как основы роста эффективности производства и комфортности условий жизни населения;
       проведение реформы жилищно-коммунального сектора с повышением эффективности потребления топлива и энергии в нем за рассматриваемый период не менее чем вдвое;
       совершенствование структуры электроэнергетики, в том числе за счет опережающего развития атомных электростанций, крупных парогазовых установок, сооружаемых для замены оборудования действующих электростанций на газе, широкого использования газотурбинного оборудования на ТЭЦ, развития малой и нетрадиционной энергетики (включая использование бестопливных турбодетандеров и реконструкцию (преобразование) крупных городских (районных) котельных в мини-ТЭЦ);
       формирование новых нефтегазодобывающих регионов на севере, юге и востоке России;
       увеличение производства высококачественных светлых нефтепродуктов за счет повышения глубины и эффективности переработки нефти;
       обеспечение необходимых объемов добычи угля с учетом экономических, социальных и экологических факторов, дальнейшее развитие углеобогащения и комплексной переработки угля с целью получения экологически приемлемых и конкурентоспособных продуктов, в том числе высококачественного бытового топлива;
       интенсификация освоения местных энергоресурсов (гидроэнергии, торфа, мелких месторождений углеводородов и др.) и кратное увеличение использования возобновляемых источников энергии (ветровой, геотермальной, солнечной энергии, шахтного метана, биоресурсов и др.);
       реструктуризация субъектов естественных монополий ТЭК;
       создание условий для эффективного хозяйствования как финансово-промышленных групп и корпораций, так и малого и среднего бизнеса с соблюдением ими лицензионных обязательств по обеспечению надежного энергоснабжения потребителей.
       Стратегия предусматривает некоторое снижение во внутреннем потреблении удельного веса газа (с почти 50% во второй половине 90-х годов до 42-45 % к 2020 году). Удельный вес нефти в течение всего перспективного периода будет практически стабильным (22-23%). Практически стабилизируется, увеличившись с 20% в 2000 году до 22% в 2010 году, удельный вес угля (2020 год — 21-23 %) при росте доли электроэнергии АЭС (до 5,7-6,0 % к 2020 году) и нетрадиционных возобновляемых энергоресурсов (до 1,1-1,6%).

Государственная энергетическая политика, условия и механизмы ее реализации

     Энергетической стратегией предусматривается, что, несмотря на сокращение доли госсектора в производстве энергетической продукции, государство формирует институт своих представителей и сохраняет за собой контрольный (или блокирующий) пакет акций (либо "золотую" акцию) в энергетических компаниях (РАО ЕЭС, ОАО "Газпром", ведущие нефтяные и угольные компании), чья деятельность связана с обеспечением энергетической безопасности страны и ее регионов. Основная задача при этом — повысить эффективность управления государственной собственностью.
       Наряду с этим будут обеспечены:
       эффективный государственный энергетический надзор за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях добычи, производства, транспорта, распределения и потребления энергии;
       ответственность энергокомпаний за надежное, качественное и бесперебойное энергоснабжение потребителей;
       урегулирование в правовом отношении взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Минэнерго России, Минэкономразвития России, МПР России, Минфин России, Минатом России, ФЭК и др.), общероссийских энерго- и топливоснабжающих организацией и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (включая их структуры) по вопросам надежного топливо- и энергообеспечения отраслей экономики и населения страны в целом и ее отдельных регионов;
       совершенствование системы законодательного и нормативно-методического обеспечения управления федеральной собственностью в отраслях ТЭК и создание действенной системы управления федеральными пакетами акций компаний комплекса. Государство как акционер обязано в полном объеме влиять на принятие стратегических решений, заботиться об эффективном использовании собственности.
       Энергетической стратегией предусматривается, что будет продолжено реформирование газовой промышленности и электроэнергетики на основе четкого разделения учета финансовой деятельности, разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности и внедрения элементов конкуренции в этих отраслях с целью снижения издержек производства в них и обеспечения полной организационной и финансовой прозрачности деятельности предприятий на внутреннем и внешних рынках. При этом будут усовершенствованы методы их государственного регулирования на основе реализации прав государства как главного акционера в естественно-монопольных видах деятельности.
       Продолжится формирование под контролем государства:
       внутрироссийского рынка природного газа путем совершенствования положений по обеспечению доступа к местным газораспределительным сетям, создания независимых газосбытовых организаций и конкуренции при осуществлении сбытовых услуг, обеспечения прямого выхода газораспределительных организаций на производителей газа;
       системы купли-продажи энергии на федеральном и региональных (зональных) рынках энергии и мощности, обеспечивающей приоритетную загрузку эффективных электростанций, с целью снижения ценовой нагрузки электроэнергетики на потребителей энергии;
       приоритетных условий работы независимых производителей энергии на оптовых и региональных рынках.
       Предстоит также разработать и ввести в действие единые для всех участников рынка правила ценообразования и многоставочные тарифы для потребителей с дифференциацией по режимам потребления и на этой основе снизить перекрестное субсидирование различных категорий потребителей.
       Энергетическая стратегия предусматривает создание правил и механизмов государственного контроля дерегулируемых энергетических рынков, имея в виду:
       усовершенствовать способы антимонопольного контроля энергетических рынков с тем, чтобы по мере реструктуризации естественных монополий эффективно применять его для недопущения недобросовестного формирования рыночных цен субъектами, занимающими доминирующее положение на энергетических рынках;
       разработать нормативную базу и правила деятельности будущих участников конкурентных энергетических рынков, включая требования, предъявляемые к этим участникам;
       обеспечить эффективный контроль за деятельностью технологического и коммерческого операторов энергетических рынков, а также за коммерческой деятельностью перекупщиков и поставщиков энергетических ресурсов;
       разработать и ввести в действие правила работы оптовых рынков газа и электроэнергии, регламентирующие взаимодействие участников торговли на них;
       создать систему сбора и обработки информации по конъюнктуре энергетических рынков.
       Основными задачами ценовой политики являются:
       поэтапное совершенствование внутренних цен топлива и энергии с учетом требований конкурентоспособности эффективных отечественных товаропроизводителей, но при безусловном обеспечении финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности российских топливно-энергетических компаний. Цены на энергоносители должны обеспечивать с учетом проводимой налоговой политики самофинансирование производственной и инвестиционной деятельности эффективно функционирующих структур ТЭК;
       ликвидация диспропорций между ценами на основные виды энергоносителей на основе приближения цен на природный газ к их оптимальному уровню, учитывающему теплотворную способность различных энергоносителей, которая будет способствовать более активному включению ресурсосберегающих технологий и развитию в целом оптимальной структуры топливного комплекса страны. Для успешного решения этой задачи потребуется разработка и внедрение специальных механизмов сдерживания роста цен на другие виды котельно-печного топлива;
       ликвидация диспропорций между ценами на сырую нефть и мазут, а также между ценами на топливо и на электроэнергию и тепло;
       дифференциация цен по территории страны с тем, чтобы их разница по регионам для каждого вида топлива приближалась к затратам на его транспортировку в направлении межрайонных потоков, складывающихся в рациональном топливно-энергетическом балансе страны. Цены энергоносителей (особенно газа и электроэнергии) должны полностью включать затраты на их доставку конечным потребителям, зависящие от удаленности потребителей от источника, объемов потребления и режимов использования энергии;
       дальнейшая дифференциация цен (тарифов), в наибольшей степени отражающая различие издержек при реализации продукции (оказание услуг) различным категориям потребителей (время суток, сезонность, объем потребления, мощность и т. д.);
       ликвидация перекрестного субсидирования c созданием эффективной системы адресной поддержки отдельных категорий потребителей;
       усиление роли государственных органов в регулировании инвестиционных программ субъектов естественных монополий и контроле за их финансовыми потоками в соответствии с действующим законодательством;
       дальнейшее совершенствование инвестиционной политики, обеспечивающей получение нормативной прибыли на инвестированный капитал.
       Основные задачи налоговой политики — совершенствование системы налогообложения в отраслях ТЭК в целях стимулирования роста производства, снижения издержек и создания благоприятного инвестиционного климата, а также выравнивание конкурентных условий разных производителей энергетических ресурсов и поддержка энергосбережения. При общем снижении налоговой нагрузки на отрасли ТЭК стратегией предусматривается возможность введения ряда новых налогов, позволяющих стимулировать инвестиционную и энергоэффективную деятельность.
       Энергетическая стратегия исходит из того, что в течение всей рассматриваемой перспективы в сфере добычи первичных энергоносителей в стране будут существовать две системы недропользования — лицензионная и основанная на соглашениях о разделе продукции,— конкурирующие между собой и создающие в конечном итоге наиболее благоприятные условия для устойчивого расширенного воспроизводства всей экономики. Стратегией намечается расширить применение соглашений о разделе продукции в добывающих отраслях с преимущественным применением их для проектов, отличающихся высокорисковыми инвестициями и сложными горно-геологическими условиями при одновременном совершенствовании самой законодательной и нормативно-правовой базы СРП как в части повышения инвестиционной привлекательности соответствующих проектов, так и в части обеспечения защиты национальных интересов России.
       Энергетическая стратегия предусматривает три этапа реализации основных задач ценовой и налоговой политики.
       На первом этапе продолжительностью 2-4 года необходимо обеспечить стабильную работу ТЭК путем:
       вывода внутренних цен энергоносителей на уровень самофинансирования основных энергетических компаний и коммерческой окупаемости инвестиционных проектов, необходимых для устойчивого топливо- и энергоснабжения национального хозяйства в условиях подъема экономики;
       переноса основной налоговой нагрузки с производителей нефтепродуктов на сферу их розничной торговли;
       введения в добывающих отраслях новой системы налогообложения, состоящей из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на дополнительный доход от добычи углеводородов, который должен будет стать важнейшим инструментом регулирования цен на энергоносители на внутреннем рынке;
       сдерживания роста цен энергоносителей льготным налогообложением производственных инвестиций и направляемой на эти цели выручки от экспорта энергоносителей;
       создания благоприятных налоговых условий для ускоренной разработки углеводородных ресурсов ачимовских отложений в Западной Сибири;
       создания механизма формирования рыночных цен — нефтяной биржи и фьючерсного рынка нефтяных контрактов, позволяющих устанавливать реальные рыночные цены и определять ценовые ориентиры, опирающиеся на ожидания самого рынка;
       создания механизма рыночного ценообразования в электроэнергетике.
       Главным средством решения этих задач на первом этапе останется государственное регулирование потребительских цен в сфере естественных монополий, а также ставок налогов, акцизов и экспортных пошлин. В нефтяной и угольной отраслях будет усилен антимонопольный контроль, в частности, для уменьшения оплаты перекупщиков (поставщиков) топлива и сокращения неоправданной разницы цен на энергоносители.
       На этом этапе в среднем цены энергоносителей будут расти с темпом 15-20% в год (без учета инфляции), что вызовет рост энергетической составляющей затрат энергоемких отраслей промышленности в пределах до 8% и потребительских цен — до 3% ежегодно.
       Поэтапное (не одномоментное) изменение цен позволит производителям и потребителям энергоресурсов своевременно и без лишних потерь приспособиться к новой структуре цен на энергоносители и сгладить в целом инфляционные процессы в стране.
       На втором этапе, который займет от 4 до 6 лет, будут решаться задачи формирования конкурентных энергетических рынков для обеспечения инвестиционной привлекательности российских топливно-энергетических компаний и завершится оптимизация соотношения цен на энергоносители. Это создаст условия для дальнейшей интеграции российской экономики в мировую.
       Уже к 2005 году соотношение внутренних цен на энергетический уголь и природный газ должно достигнуть уровня 1:1,2 с последующим изменением до 1:1,6-1,8.
       Будут приняты меры по совершенствованию системы антимонопольного контроля энергетических рынков с особым вниманием к ценам производителей и перекупщиков (поставщиков) топлива и энергии.
       На этом этапе ежегодный рост цен на энергоносители составит в среднем до 13-15 % (без учета инфляции), что вызовет увеличение энергетической составляющей затрат энергоемких отраслей (черной и цветной металлургии, химии и лесохимии, промышленности строительных материалов и тяжелого машиностроения) в пределах 5-7 % и потребительских цен на 2% в год.
       На третьем этапе в России сложится энергетический рынок с экономически непротиворечивыми соотношениями цен между энергоносителями в каждом регионе и по территории страны. По мере перехода к освоению все более дорогих ресурсов нефти и газа их внутренние цены будут приближаться к равновесию с ценами мирового рынка, т. е. отличаться от них лишь на величину затрат на транспортировку, включая плату за транзит.
       Экспортные и импортные пошлины на этом этапе все больше будут использоваться не в фискальных целях, а для сглаживания конъюнктурных колебаний цен на энергоресурсы и защиты внутренних энергетических рынков от спекулятивных атак.
       Энергетическая стратегия исходит из того, что для устранения сложившихся ценовых диспропорций ценовая и налоговая политика вынуждена будет ориентироваться на рост цен энергоресурсов, особенно газа и электроэнергии. Цены на газ потребуется увеличить в 2,5 раза (при льготном налогообложении) к 2003 году и еще в 1,4 раза к 2005 году (без учета инфляции), а к 2007 году вывести их на уровень равновесия с ценами газа на европейском рынке, что означает рост примерно в 3,7-4 раза по сравнению с действующими ценами.
       Иная (замедленная и/или пониженная) траектория роста цен на газ на внутреннем рынке приведет к меньшим даже против пониженного варианта объемам добычи газа в России, особенно в первое десятилетие. В этом случае понадобится принятие дополнительных мер и проведение тщательных расчетов, направленных на поиск возможности формирования топливно-энергетического баланса страны при дефиците природного газа. Причем с точки зрения принятия решений о темпах и уровнях роста цен на газ ключевым (критическим) периодом является 2001 год.
       Рост цен газа будет сопровождаться ростом цен угля и поднимет цены электроэнергии и централизованного тепла. В том же направлении будет действовать рост инвестиционной составляющей затрат в электроэнергетике. В результате цены электроэнергии должны будут вырасти в 1,6-1,7 раза к 2003 году, еще в 1,6 раза к 2005 году, а к 2010 году увеличиться по сравнению с действующими в 3,3-3,5 раза (в неизменных ценах).
       Анализ соотношения роста средневзвешенных цен топлива, энергетической составляющей затрат в промышленности и цен потребительской корзины населения свидетельствует о посильности предлагаемой ценовой политики как для отечественных товаропроизводителей, так и для населения при условии выполнения в полном объеме целевых установок "Программы социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года".
       При этом реализация энергетической стратегии позволит только за 2001-2010 годы увеличить годовой объем реализации промышленной продукции ТЭК в 1,5 раза, а налоговые поступления в консолидированный бюджет от его предприятий и организаций — в 1,4 раза.
       В число конкретных мер, предлагаемых энергетической стратегией для формирования необходимых инвестиционных ресурсов в энергетическом секторе, входят:
       формирование системы государственных инвестиционных приоритетов через регулярно обновляемые федеральные целевые программы, стимулирующие развитие энергетического сектора страны;
       законодательное установление налоговых "каникул" на срок проектной окупаемости инвестиций для вновь вводимых в действие производственных объектов ТЭК, предусмотренных в федеральных целевых программах;
       законодательное освобождение от налогообложения части прибыли, направляемой на производственные инвестиции, вне связи с другими условиями хозяйственной деятельности;
       создание единого внебюджетного фонда потребителей и производителей энергии с введением специального сбора с производителей энергии, а также отчислений региональных фондов энергосбережения;
       совершенствование нормативов амортизационных отчислений в направлении их повышения. Сохранение прав предприятий на применение ускоренной амортизации;
       создание стабильного налогового режима и нормативно-правовой базы, гарантирующей соблюдение законных прав и интересов инвесторов.
       Важную роль в формировании благоприятного инвестиционного климата (в том числе и для привлечения в ТЭК иностранных инвестиций) могут сыграть и такие направления, как совершенствование законодательства о концессиях и иностранных инвестициях, о недрах, о поддержке малого и среднего предпринимательства в ТЭК.
       Общая сумма потребных инвестиций на реализацию энергетической стратегии за 2001-2020 годы оценивается величиной от 550 до 700 млрд долларов, в том числе в отрасли ТЭК — от 480 до 600 млрд долларов. Это, по расчетам, составит соответственно порядка 5-6 % от произведенного ВВП России в соответствующий период.
       Анализ показывает, что реализация предложенной в стратегии ценовой и налоговой политики государства позволяет в первое десятилетие до 80-90 % необходимых инвестиций в ТЭК сформировать за счет собственных источников хозяйствующих субъектов. Это является гарантией достижения намеченных в стратегии уровней добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, что, однако, не снимает с повестки дня проблему расширения базы инвестиционных ресурсов в первую очередь за счет привлечения средств населения — основы внутренних инвестиций развитой рыночной экономики.
       В этих условиях необходимо формирование рациональной государственной инвестиционной политики в отношении ТЭК и, в частности, государственного кредитования высокоэффективных инвестиционных проектов, реализуемых с преобладанием передовых отечественных технологий и оборудования.
       Отечественное государственное кредитование позволит развить новые технологии в России, значительно (в 1,5 и более раз) снизить стоимость сооружаемых объектов ТЭК и сохранить в стране эффект от реализации проектов в виде платежей по кредитам.
       Во втором десятилетии заемный и акционерный капитал составит уже 25-30 % от общего объема инвестиций в ТЭК. Инвестиции в новые крупные проекты будут в основном осуществляться на условиях проектного финансирования, то есть под обеспечение финансовых потоков, генерируемых самим проектом.
       С высокой вероятностью (85-95%) обеспечивается достижение не менее 75% требуемых объемов инвестиций.
       Непосредственное участие государственного бюджета в инвестиционной программе ТЭК является необходимым в части финансирования мероприятий по повышению безопасности и развитию АЭС, ликвидации острого дефицита электроэнергетических мощностей на Дальнем Востоке, реализации пилотных энергосберегающих проектов, а также программы реструктуризации угольной промышленности в инвестиционной ее части.
       *Полный текст опубликован на сайте www.kommersant.ru в разделе "Документы".