Приостановление как правовое средство: общетеоретический аспект исследования

ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ КАК ПРАВОВОЕ СРЕДСТВО: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

ХАКИМОВ Эмиль Ильфатович

Аннотация. В статье проанализированы особенности приостановления как общеправового средства. Подчеркивается полифункциональная природа приостановления в механизме правового регулирования. Обосновывается позиция, согласно которой приостановление в механизме правового регулирования выполняет особую функцию защитного характера, позволяя сэкономить правовые ресурсы, минимизировать риски дальнейшего ухудшения ситуации и увеличения количества или качества негативных последствий нарушения права.

Annotation. The article analyzes specific features of provisional stay as a general legal measure. The author stresses the multifunctional nature of provisional stay in the mechanism of legal regulation. The article also grounds the position which claims that provisional stay in the mechanism of legal regulation performs a particular defense function allowing to save legal resources, minimize risks of further deterioration of the situation and increase of quality or quantity of negative consequences of violation of rights.

Ключевые слова: юридическое приостановление, механизм правового регулирования, средства правового регулирования, исправимый дефект юридического факта.

Keywords: provisional stay, mechanism of legal regulation, means of mechanism of legal regulation, remediable defect of legal fact.

В современных условиях юридическое приостановление выступает в качестве полифункционального средства, включенного в механизмы правового регулирования целого ряда отраслей российского права. В настоящий момент оно используется как наказание в административном праве; мера обеспечения в административном, гражданском и арбитражном процессе; процессуальная мера в уголовном процессе; особый вид юридических фактов, вызывающих приостановление движения правоотношения.

За последнее десятилетие роль и значение юридического приостановления заметно повысились, что нашло выражение в том числе и в ряде законодательных изменений, затрагивающих такие отрасли российского права, как административное, трудовое и гражданское право.

Гипотетически можно приостановить любую деятельность, включая и юридическую, в любой момент времени по разнообразным основаниям. Однако накопленный в рамках юридической практики опыт свидетельствует о том, что отдельные виды действий и деятельности могут быть только прекращены, другие - как прекращены, так и приостановлены, третьи - отложены или прерваны на короткий промежуток времени, а некоторые действия, акты требуют исключительно отмены. Уже при ближайшем рассмотрении становится

очевидной проблема определения функциональной специфики каждого из обозначенных инструментов корректировки юридической деятельности, отдельных действий (актов). Приостановление в ряду средств правового реагирования на те или иные препятствия в работе механизма действия права выполняет особую функцию защитного характера, позволяя сэкономить правовые ресурсы, минимизировать риски дальнейшего ухудшения ситуации и увеличения количества или качества негативных последствий нарушения права.

Считаем необходимым обратить внимание на общетеоретический характер проблемы юридического приостановления. Данный инструмент достаточно широко применяется и в публичном, и в частном праве. Несмотря на ряд отраслевых различий приостановление имеет общую функционально-правовую природу, относится к важнейшим средствам защиты права и позволяет создать условия для исправления тех или иных дефектов (нарушений) в механизме правового регулирования.

Обратимся к анализу наиболее типичных примеров использования инструмента юридического приостановления в целях подтверждения тезиса о его общеправовом значении и необходимости формирования его общего понятия в науке теории государства и права.

В рамках механизма правового регулирования деятельности органов местного самоуправления особое значение имеет средство приостановления действия исходящих от них актов ненормативного характера1. Согласно ст. 223 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации «Меры предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями» по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия. Полагаем достаточно точным законодательное определение приостановления действия ненормативного акта в качестве средства защиты права, что соответствует функциональному предназначению и специфике его правовой природы. При этом следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о необходимости конкретизации в российском законодательстве процедур реализации приостановления муниципальных правовых актов в целях недопущения неоднозначной практики применения подобного юридического инструмента.

В экологическом законодательстве также предусмотрено наряду с ограничением и прекращением приостановление природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями норм об охране окружающей среды. По своей сути приостановление права природопользования является временным изменением правосубъектности лица, допустившего нарушение предписаний экологического законодательства, в отношении его специального права на природопользование, которое имеет действие до момента устранения причин такого приостановления. При отсутствии устранения причин и последствий нарушения эколого-правовой нормы приостановление может быть заменено на полное прекращение подобной

1 Алешкова Н.П. Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2009. № 2. С. 61-66.

деятельности по использованию природного ресурса. В частности, юридическое приостановление предусмотрено в ст. 56 и 80 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также в ст. 29 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Несмотря на то, что отдельные исследователи причисляют данное средство к мерам эколого-правовой ответственности, представляется необходимым относить его к средствам именно защиты2, а не наказания и ответственности. Разрешению дискуссии в отраслевых науках по поводу сущности юридического приостановления может способствовать общетеоретическое обобщение накопленного правового знания, а также системное видение рассматриваемого явления.

Особое значение имеет приостановление как средство механизма уголовно-процессуального регулирования. Приостановление предварительного следствия является одним из важнейших процессуальных решений, обеспечивающих надлежащее реагирование процессуального права в отношении возникающих препятствий на пути всестороннего, полного и законного проведения расследования. Однако на практике имеется ряд сложностей в законодательном закреплении и применении данного средства, что, по справедливому мнению А.С. Шагинян, требует дополнения УПК РФ специальными предписаниями, развивающими положения, касающиеся рассматриваемого вида юридического приостановления3. В механизме уголовно-процессуального регулирования вполне очевидным является тот факт, что приостановление предварительного расследования не может нести в себе функцию ответственности и наказания, его назначение заключается в недопущении ввиду ряда обстоятельств, препятствующих выяснению всех нюансов уголовного дела, дальнейшего производства следственных действий до момента устранения подобных препятствий. Следовательно, можно констатировать наличие единой функциональной направленности у правового приостанов-

2 Зиновьева О.А. Приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2004. № 3. С. 63-69.

3 Шагинян А.С. Приостановление предварительного следствия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2001. С. 10.

ления вне зависимости от его отраслевой принадлежности.

Обратимся к следующему примеру, который отчасти выпадает из общей выдвигаемой нами гипотезы о защитном характере инструмента приостановления в праве. Так, в рамках административного права предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности. Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» внесены существенные коррективы в КоАП, который, в частности, был дополнен ст. 3.12, предусмотревшей новое административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также ст. 27.16, установившей временный запрет деятельности в качестве меры обеспечения производства по делу. В данном случае законодатель поступил несколько противоречиво, используя, по сути, один и тот же инструмент и в виде наказания, и в виде защитно-обеспечительного средства.

Однако имеющееся в ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ предписание предполагает возможность досрочного прекращения судьей административного приостановления деятельности по ходатайству хозяйствующего субъекта, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания. На наш взгляд, досрочное снятие меры приостановления деятельности ввиду устранения допущенного нарушения свидетельствует о непоследовательности законодателя в оценке юридической природы указанного средства. Имеет место превентивное воздействие на нарушителя правовых предписаний не с целью его наказания и возложения на него дополнительных обреме-нений, а для предоставления ему возможности исправления допущенных отклонений в его деятельности, устранения причин нарушения норм права. Представляется, что законодательная ошибка в интерпретации юридического приостановления в рамках административной ответственности не может служить препятствием для продолжения поиска аргументов и фактов за подтверждение гипотезы о защитной природе инструмента приостановления в механизме правового регулирования.

Интерес представляет также обращение к вопросу о месте и роли приостановления в механизме договорного регулированиях трудовых отношений. Следует оговориться, что в науке общей теории государства и права, в теории трудового права и иных отраслевых науках юриспруденции доминирует позиция, согласно которой движение правового договора ограничивается тремя стадиями - заключением, изменением и прекращением. Данное утверждение производно от общего учения о юридических фактах, в рамках которого их классификация по вызываемым последствиям позволяет выделять три группы: правообра-зующие, правоизменяющие и правопрекра-щающие факты. Однако подобный подход не учитывает тех обстоятельств и условий, которые вызывают в качестве своего последствия приостановление действия договора, отстранение от работы. В связи с этим вполне оправданным полагаем постановку Л.Ю. Бугровым вопроса о необходимости выделения в особую группу правоприостанавливающих фактов4. Одним из побуждающих шагов в указанном направлении послужило во многом прямое введение посредством закрепления в ст. 348.4 ТК РФ института приостановления трудового договора.

Однако и ранее, еще в советской юридической литературе, применительно к праву социального обеспечения ставился вопрос о специальном выделении фактов, влекущих приостановку процесса реализации прав и обязанностей сторон в пенсионном правоотношении5.

Трудовое законодательство до введения института приостановления трудового договора уже содержало ряд моделей фактических обстоятельств, приостанавливающих действие трудового договора, но имеющих иное терминологическое обозначение. Одним из последних выступает факт отстранения работника от работы, что нельзя рассматривать в качестве традиционно выделяемых изменения или прекращения трудового договора. К вариантам приостановления трудового договора можно также отнести и отпуск без сохранения заработной платы (например, ст. 128, 173-174, 263 ТК РФ), приостановку работы на весь период

4 Бугров Л.Ю. Приостановление трудового договора // Российский юридический журнал. 2009. № 1. С. 112-124.

5 Тарасова В.А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. М., 1974. С. 12-14.

до выплаты суммы задержанной заработной платы в порядке ст. 142 ТК РФ и др.

Следует поддержать точку зрения Л.Ю. Бугрова о необходимости рассмотрения подобных случаев под общим термином «приостановление договора», который будет призван отражать одну из возможных стадий в динамике движения договоров. Ученый указывает, что институт приостановления договора используется довольно часто как в отечественной, так и зарубежной практике правового регулирования трудовых отношений6.

С функциональной стороны отстранение от работы, представляющее собой временное освобождение работника от выполнения им трудовых обязанностей с одновременным приостановлением выплаты ему заработной планы, можно отнести к средствам защиты, пресечения дальнейших нарушений в случаях, например, возбуждения уголовного дела против работника, нахождения его на работе в состоянии алкогольного опьянения. Ряд исследователей выделяют у данного средства приостановления предупредительную и пресекательную подфункции в рамках защиты права7. Л.Ю. Бугров предлагает дополнить их еще и функциями кары и воспитания с указанием на доминирование одной из них в каждом конкретном случае.

По нашему мнению, наделение юридического приостановления функцией наказания все же не столь однозначно. Ввиду этого далеко не случайно законодатель в рамках ТК РФ

не расценивает приостановление действия трудового договора в качестве меры юридической ответственности.

Подводя определенный итог обобщения практики закрепления института юридического приостановления в ряде отраслей российского права, можно констатировать наличие общих черт и единой функциональной направленности у него, что с необходимостью вызывает потребность в надлежащем общетеоретическом осмыслении места и роли данного средства в механизме правового регулирования в рамках понятийного поля науки теории государства и права.

Таким образом, под юридическим приостановлением предлагается понимать особый вид средств правового регулирования, сопряженный с соответствующей стадией в динамике реализации правоотношения, основанием применения которого является группа юридических фактов и фактических составов, имеющих в своем содержании исправимый дефект, функционально направленный на пресечение негативного действия подобных нарушений, их исправление и предупреждение в будущем и выражающийся во временной приостановке действия правового акта (включая договор, нормативный и ненормативный акты), осуществления правовой процедуры или юридического процесса, временном отстранении от исполнения служебных или трудовых обязанностей и иных схожих последствий.

Библиографический список

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 10 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс».

5. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СПС «КонсультантПлюс».

6. Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

6 Бугров Л.Ю. Приостановление трудового договора. С. 114.

7 Комментарий постатейный к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. Н.Г. Гладкова, И.О. Снигиревой. М., 2006. С. 192.

7. Алешкова, Н.П. Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 2.

8. Бугров, Л.Ю. Приостановление трудового договора // Российский юридический журнал. -2009. - № 1.

9. Зиновьева, О.А. Приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. - 2004. - № 3.

10. Комментарий постатейный к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. Н.Г. Гладкова, И.О. Снигиревой. - М., 2006.

11. Тарасова, В.А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. - М., 1974.

12. Шагинян, А.С. Приостановление предварительного следствия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 2001.