О совершенствовании системы управления землепользованием и развитии территориального кадастра в Российской Федерации

О совершенствовании системы управления землепользованием и развитии территориального кадастра в Российской Федерации

П.Ф. Лойко

советник руководителя Федерального кадастрового центра «Земля», действительный член Международной академии информатизации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор экономических наук

Петр Федорович Лойко, hemul@mail.cnt.ru

Многовековая практика развития человечества, современных государств свидетельствует о том, что наиболее благополучными странами являются те, где проводится правильная земельная политика, организовано национальное землепользование. Россия располагает огромным земельным богатством, которое сегодня используется недостаточно, поэтому разумная земельная политика может стать основой процветания экономики и укрепления демократии в стране в будущем.

В 90-е годы прошлого столетия в России за короткий исторический срок фактически был создан новый земельный строй. Основные его черты - разнообразие форм собственности на землю, многоукладность хозяйствования на земле, платность землепользования. Обеспечен прямой доступ населения к земле. Однако, как показала практика последних десяти лет, указанное многообразие форм земельной собственности и платность землепользования не являются достаточным условием эффективного использования земельно-ресурсного потенциала страны. Требуется системная и научная проработка всех сторон практической реализации новых земельных отношений в контексте опережающего развития России.

Детальный анализ состояния современного землепользования России (см. [2]) показывает, что в его регулировании в последние десять лет допущены серьезные

ошибки и просчеты. Так, в частности, в современной России земля практически не вовлечена в полноценный контролируемый гражданский оборот, остаются несфор-мированными права собственности на подавляющую часть земельных участков, до сих пор не проведена полная инвентаризация земель и недвижимого имущества, не сформирован территориальный кадастр. Из-за отсутствия рынка земли и его инфраструктуры не работает система объективной оценки земельно-ресурсного потенциала страны (земля, почва, вода, лес, биоразнообразие, полезные ископаемые). Не налажено землеустроительное проектирование и реальный обмен данными инвентаризации, кадастра, землеустройства, регистрации прав. В итоге государство не может эффективно управлять собственностью на земельно-ресурсный потенциал и проводить четкую налоговую политику, а бизнес лишен стабильной среды развития.

Мировая практика показывает, что только на основе проектной землеустроительной и градостроительной документации, комплексно увязывающей правовые, экономические, социальные, экологические, технологические и технические вопросы создания и совершенствования землепользования, можно обеспечить постоянное повышение эффективности проводимых земельных преобразований, законодательное оформление и обеспечение гарантий прав собственности на конкретных территориях.

Результаты научно-практического анализа последствий проведения земельных преобразований в России (см. [1]) приводят к выводу о возникновении нового пласта проблем в осуществлении земельной политики. В условиях современного мирового продовольственного и финансового кризиса роль земельных ресурсов существенно повышается. Вместе с тем земельно-ресурсный потенциал России имеет выраженную тенденцию к снижению:

• сокращаются площади продуктивных и мелиорированных земель;

• увеличивается количество брошенных сельскохозяйственных угодий;

• усиливается повсеместно деградация почв;

• уменьшаются посевные площади;

• теряется почвенное плодородие;

• ценные земли изымаются для несельскохозяйственных нужд;

• имеет место спекуляция землей.

Основными причинами такого положения

являются отсутствие четкой государственной земельной политики и уход государства из сферы регулирования землепользования и проведения землеустройства.

В настоящее время проблемы, касающиеся способов, методов, направлений, содержания и последовательности земельной политики приобретают все большую остроту. Ныне, без внесения качественных изменений в политику земельных отношений России, нельзя ожидать существенного улучшения жизни и изменения характера общества в целом. Необходимы радикальные преобразования, связанные не столько с физическим перераспределением земли, сколько с установлением и перераспределением ее рентной стоимости, проведением зонирования земель и землеустройства.

На эти обстоятельства неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации. В выступлении на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 4 декабря 2009 года, посвященном рассмотрению Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, он поручил Правительству страны разработать Основы государственной политики использования земельных ресурсов.

В интервью ведущим российским телеканалам 24 декабря 2010 года Президент Российской Федерации подчеркнул необходимость усовершенствования в стране земельной политики и обратил внимание на ключевые проблемы, существующие в этой сфере экономики:

• урбанизация и необходимость расселения на территории страны;

• внедрение упрощенного порядка получения земли;

• развитие сельскохозяйственного землепользования, обеспечивающего возможность производства продовольствия не только для полного обеспечения внутреннего потребления, но и для экспорта;

• региональные аспекты землепользования.

Это важно, так как в современном мире все отчетливее просматриваются две тенденции развития землепользования:

1) включение земельно-ресурсного потенциала всех стран мира в состав общих мировых ресурсов (интегрированное общее мировое землепользование);

2) укрепление национального землепользования отдельных стран мира (дифференцированное национальное землепользование).

В связи с этим для России, учитывая ее огромный земельно-ресурсный потенциал, очень важно разработать свою стратегию развития национального землепользования с учетом этих мировых тенденций и интересов страны.

Практика показывает, что мудрость, профессиональная компетентность и общественно-государственное партнерство необходимы для решения проблем именно в сфере землепользования, так как только через правильно выстроенное землепользование возможно разрешить проблему сбережения народа, его культуры, духа, качества жизни. Разумное отношение к землепользованию позволяет обеспечить экономические преимущества, такие как драгоценное жизненное пространство, экологически чистая сельскохозяйственная продукция, надлежащая окружающая среда - факторы, обеспечи-

вающие получение долгосрочной (постоянной) выгоды.

Учитывая особую значимость земельного фактора в решении экономических, политических, социальных, экологических и других стоящих перед страной задач, считаем весьма актуальным в основу современной земельной политики России положить усиление роли государства в управлении земельными ресурсами и на этой основе повышение эффективности использования земли.

Управление организацией использования земельных ресурсов, как показывает мировая практика, обязательно должно сочетать механизмы государственного регулирования и рыночные, а также возможность их конвергенции. Приоритет должен быть за государственным управлением, так как зонирование больших территорий, ведение кадастра и мониторинга земель, землеустройство, охрана почв, территориальное размещение предприятий и расселение населения, установление пределов ставок земельных платежей, разработка определенных ограничений в использовании земель, контроль соблюдения правильного режима эксплуатации земельно-ресурсного потенциала являются функциями государственного централизованного управления.

Учет и постановка на национальный баланс земельно-ресурсного потенциала (земля, почва, вода, лес, биоразнообразие, полезные ископаемые) - один из определяющих факторов, позволяющих обосновать и отстоять право рубля стать одной их региональных мировых валют, а это ныне - ключевой вопрос развития экономики страны.

Важной проблемой земельных преобразований в России явилось создание необходимой нормативной правовой базы землепользования. Действительно, в 1990-2011 годах на федеральном уровне было принято около 1 500 нормативных актов (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов) и более 30 тысяч нормативных актов на региональном уровне. Казалось бы, земельные преобразования в достаточной мере обеспечены необходимой норма-

тивной правовой базой. Однако практика правоприменительной деятельности при организации землепользования страны свидетельствует об обратном. Действующая правовая база противоречива, фрагментарна, многие законодательные акты и их нормы имеют декларативный и временный характер и не содержат механизмы их реализации, они, как правило, не прямого действия, в них постоянно вносятся поправки и дополнения. Например, за последние 8 лет в основной земельный закон страны - Земельный кодекс Российской Федерации - внесены сотни изменений, для чего потребовалось принять 71(!) федеральный закон, в этот документ вносятся поправки фактически ежемесячно. Земельное законодательство отличается особой консервативностью, и такой земельной практики, как в России, не существует ни в одной стане мира.

Россия - одна из немногих стран, в которой ныне отсутствует инфраструктура органов управления землепользованием (земельные суды, земельные банки, земельные комитеты, центры по исследованию проблем землепользования, полный земельный кадастр, проектноизыскательские институты по землепользованию и другие). Земельный баланс страны не составляется и не рассматривается ежегодно Правительством Российской Федерации. Земельно-ресурсный потенциал в качестве земельного капитала не поставлен на государственный баланс и балансы предприятий. Землепользователям не выдаются сертификаты по ограничениям и режиму использования земель.

Перед Россией и сегодня продолжает стоять сложная задача создания национальной системы землепользования, включая развитие исторически оправдавших себя преимуществ крупного производства перед мелким и крупных форм использования земли перед парцеллярными, которая позволила бы создать свободу владения землей и социальную справедливость при использовании земли.

В связи с этим, учитывая исключительную важность земельной проблемы в жизни нового общества, наведение в землеполь-

зовании порядка, в том числе правового, и введение в действие механизмов повышения его эффективности - первоочередная государственная задача. Для ее решения, руководствуясь принципом разумной целесообразности, необходимо реализовать следующие меры:

• сформулировать, принять и постоянно осуществлять четкую земельную и переселенческую политику;

• создать систему государственного управления землепользованием;

• полностью задействовать в экономике земельно-ресурсный потенциал и пространственно-территориальные преимущества в качестве основного звена будущего развития России.

Настало время детально и ответственно разобраться в сути земельных проблем, их научном, правовом и ифраструктурном обеспечении и приступить к реальным делам по организации рационального использования земель и охране от деградации почвенного покрова страны.

Указанные проблемы современного землепользования, их стратегический характер, учитывая огромный дефицит земельных и водных ресурсов во многих регионах мира, пути их разрешения в Российской Федерации, на наш взгляд, могут послужить одной из важных базовых основ деятельности Президента Российской Федерации.

При этом нельзя забывать, что в пространственном отношении Россия особая, уникальная страна, единственная в своем роде. В ней сосредоточено 10 процентов от сельскохозяйственных угодий мира. Однако ошибочно относить сельское хозяйство к отрасли, только производящей продовольствие. Здесь речь идет и о таких аспектах, как рекреация, туризм, самобытная культура, осуществление контроля над территориями, воспроизводство здорового населения, производство экологически чистой продукции и лекарственных растений, сохранение источников чистой питьевой воды и т. д. Эти блага нельзя оценивать только с позиции рынка, так как они играют исключительную роль в развитии страны, для ее будущего. Необходимо формировать новое отношение к сельской местности и сельско-

хозяйственной деятельности. Сельскохозяйственные территории составляют ареал традиционных занятий и традиционной культуры для большинства народов России, и их сокращение грозит уничтожением их социально-генетического и культурного кода, складывавшегося веками.

В процессе проведения многочисленных преобразований органов управления землепользованием фактически утрачена информационная база о земле. В настоящее время на территории субъектов Российской Федерации, районов и поселений отсутствуют соответствующие землеустроительные, планово-картографические, почвенные, землеоценочные, экологические планы, карты, материалы. Абсолютное большинство населенных пунктов не имеет границ в натуре и генеральных планов развития. Отсутствуют установленные границы санитарных зон, прибрежных полос, рекреационных, оздоровительных и других земель, большинство собственников и обладателей иных прав на землю не имеют правоустанавливающих документов на земельные участки с указанием соответствующих норм, правил, условий использования земли. Сегодня для осуществления управления землепользованием у государства практически отсутствует соответствующая землеустроительная, градостроительная, экологическая документация.

Действующая структура государственных земельных органов как по вертикали, так и по горизонтали не связана со сложившейся структурой землепользования страны, современными задачами и компетенцией по регулированию земельных отношений органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Существующая система противоречит законодательно установленным принципам регулирования земельных отношений и требует немедленной реорганизации. Неэффективность реализации земельной политики, существенные недостатки и нарушения в сфере использования и охраны земель, безответственность и бездеятельность земельных органов объясняются прежде всего их несовершенной структурой и недостаточной компетентностью.

Исторически сложилось так, что в связи с особой важностью землепользования в формировании жизнеобеспечения этому важному направлению деятельности все государства мира всегда уделяют особое внимание посредством проведения соответствующей земельной политики. При этом земельная политика развивается через систему земельного законодательства, процессуальные нормы и положения, программы использования и охраны земель, проекты землеустройства, экономические механизмы, работу соответствующих земельных институций. Земельная политика реализуется в правилах распределения и использования земельного фонда, ограничениях и стимулах, процедурах подтверждения прав на землю, методах получения, накопления и распоряжения земельной информацией, способах детализации условий развития землепользования и его администрирования, институциях, ответственных за реализацию земельного законодательства, процедурах землеустроительного процесса и рассмотрения конфликтов по поводу земли.

Политика стабилизации, которая проводилась в стране вплоть до настоящего времени, была реакцией на проблемы, возникшие в стране в 1990-х годах. В итоге эта политика себя оправдала, но к настоящему времени исчерпала свои позитивные ресурсы. Необходим новый курс, направленный на дальнейшее постоянное укрепление российского государства, но уже не как противовес хаосу, а как механизмы гармонизации общества, более эффективного использования природно-ресурсного потенциала страны в широком понимании. Совершенно естественно, что соответственно этому курсу должна быть адекватной система управления и информационного обеспечения, в том числе в сфере землепользования.

Усиление роли земельно-ресурсного потенциала в решении экономических и социальных проблем страны требует дальнейшего усовершенствования функций и укрепления роли государства в выработке стратегии землепользования и его планирования. Анализ деятельности государства

за период 1991-2011 годы показал, что оно в первую очередь уделяло внимание фискальным и политическим вопросам, решая задачи перераспределения земельной собственности и сбора земельного налога. Вместе с тем практически не рассматривались вопросы состояния и использования земель, особенно земель сельскохозяйственного назначения и земель государственной (федеральной) собственности, не разрабатывались схемы и проекты использования и охраны земель, организации территории. Ослабление роли государства привело к потере функции планирования использования земель как основы системы управления земельными ресурсами, что нарушило комплексность проведения землеустроительных работ, а само землеустройство потеряло государственный характер, что в итоге привело к серьезным негативным последствиям в использовании земель и ухудшению их состояния, о чем мы уже говорили.

Актуальность совершенствования системы управления землепользованием страны вызвана необходимостью решения большого круга конкретных задач для проведения целенаправленной и эффективной земельной политики государства на современном этапе. В частности, программа первоочередных действий в сфере развития земельных преобразований в стране должна включать:

• обеспечение дальнейшего развития отношений собственности на землю (разграничение земель государственной собственности);

• совершенствование земельных отношений в сельском хозяйстве (превращение земельных долей в земельные участки);

• дальнейшее реформирование земельных отношений в городах и других населенных пунктах (зонирование и формирование придомовых и резервных территорий);

• создание прозрачных процедур изъятия земель для публичных нужд и строительства;

• завершение инвентаризации всех земель;

• переход на принцип обязательности кадастрового учета;

• создание инфраструктуры обеспечения рынка земельных участков;

• ипотечное кредитование под залог земли (система кредитных учреждений, механизм защиты прав залогодержателей и залогодателей);

• усовершенствование системы земельных платежей в рамках общей системы налогообложения (переход на использование земельного налога для нужд обустройства территории);

• обеспечение проведения земельных преобразований (межевание земель, консервация малопродуктивных земель, проекты охраны земель);

• формирование системы контроля над использованием земель и мониторинга состояния земель;

• усовершенствование нормативной правовой и методической баз развития земельных отношений (эффективные механизмы гарантий и защиты прав на землю);

• создание системы стандартов, норм и правил в сфере землепользования;

• развитие системы подготовки специа-

листов в сфере земельных отношений;

• развитие научных исследований для обеспечения регулирования земельных отношений;

• формирование общественно-государственного и частно-государственного партнерства в землепользовании;

• создание института третейского суда по земельным отношениям.

Критериями оценки управления землепользованием страны в целом, а следовательно, и указанных конкретных действий, должны послужить три показателя: результативность, экономичность, эффективность. Система управления современным землепользованием не может быть простой и жесткой. Ее части должны находиться в сложном динамическом взаимодействии, с дальнейшей возможностью перехода к сетевой организации.

С учетом сложившегося состояния в землепользовании страны, необходимостью оперативного решения широкого круга задач в сфере землепользования, а также исходя из отечественного и мирового опыта автором статьи предлагается проект единой системы (структуры) органов управления землепользованием в Российской Федерации.

Система (структура) органов управления землепользованием в Российской Федерации

НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1. Департамент долгосрочной стратегии и планирования землепользования

Направления деятельности:

• обеспечение стратегического планирования использования земельных ресурсов страны

• организация разработки национальных программ использования и охраны земельных ресурсов

• формирование концепции оптимизации многоукладного землепользования страны и обеспечение разработки Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации

• межведомственная координация использования и охраны земель

• нормативное регулирование землепользования страны

• формирование экономического, правового и организационного пространства для введения института земельно-ипотечного кредитования

• обеспечение проведения научных и социологических исследований, связанных с изучением современных закономерностей развития землепользования и земельных отношений

• организация международного сотрудничества в области землепользования

• обеспечение кадровой политики в сфере землепользования

2. Департамент землеустройства и охраны почв от деградации

Направления деятельности:

• организация работ по нормативному правовому обеспечению рационального сельскохозяйственного землепользования

• формирование национальных и региональных программ использования сельскохозяйственных земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв и их реализация

• организация проведения землеустройства сельских территорий

• оценка качественного состояния земель, контроль соблюдения стандартов качества земель землепользователями

• проведение государственной агрохимической паспортизации сельскохозяйственных земель с выдачей их владельцам и пользователям документов государственного образца

• организация проведения комплекса работ по консервации малопродуктивных и загрязненных земель; консолидации (объединению) земельных участков и земельных долей; зонированию земель сельскохозяйственных территорий по наиболее целесообразному их использованию с учетом инвестиционной привлекательности; противоэрозионной защите земель; рекультивации нарушенных земель и землеванию малопродуктивных угодий

• разработка стандартов, норм и правил в сфере землеустройства и охраны почв

• ведение реестра особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель

• организация работ по обследованию, инвентаризации, учету, оценке, регистрации прав на землях государственной собственности, находящихся в ведении агропромышленного комплекса страны, формирование и ведение соответствующих реестров государственных сельскохозяйственных земель

• научное, образовательное и кадровое обеспечение землеустройства, рационального сельскохозяйственного землепользования и охраны почв от деградации

3. Департамент управления федеральными землями

Направления деятельности:

• разработка программ использования федеральных земель и их охраны от деградации

• организация работ по обследованию, инвентаризации, учету, оценке и регистрации прав на землях федеральной собственности

• ведение реестров федеральных земель

• разработка стандартов, норм и правил в сфере использования федеральных земель и их охраны от деградации

• управление федеральными землями, их землеустройство и организация оборота

• предоставление федеральных земель в аренду

• научное, образовательное и кадровое обеспечение в сфере использования и охраны федеральных земель

4. Департамент территориального кадастра и оценки земельно-ресурсного потенциала

(в составе Федеральной налоговой службы)*

Направления деятельности:

• осуществление единой технической, технологической и нормативной политики в сфере ведения территориального кадастра и оценки земельно-ресурсного потенциала

• оказание консультативной помощи региональным и местным органам власти по вопросам ведения территориального кадастра и оценки земельно-ресурсного потенциала

• сбор, обработка, накопление базы данных территориального кадастра и оценки земельноресурсного потенциала на уровне Российской Федерации и предоставление этих данных для федеральных и иных нужд

• организация работ по расчету и определению земельного капитала страны, включения его в активы граждан, предприятий, муниципалитетов, субъектов Российской Федерации, государства в целом, а также для учета в составе национального богатства страны

• участие в реализации международных проектов в сфере кадастра и оценки земельноресурсного потенциала

• научное, образовательное и кадровое обеспечение в сфере кадастра, оценки земельноресурсного потенциала.

* В указанный Департамент предлагается передать Федеральный кадастровый центр «Земля» и преобразовать его в Федеральный научно-технологический и учебный центр территориального кадастра и оценки земельно-ресурсного потенциала Российской Федерации (ФКЦ «Территория России»), в состав которого войдут 8 филиалов в федеральных округах страны.

5. Департамент регистрации прав

Направления деятельности:

• организация работ по регистрации прав, включая права на объекты недвижимости

• ведение единого государственного реестра прав и предоставление его данных для различных нужд

• научное, образовательное и кадровое обеспечение в сфере регистрации прав

6. Государственная инспекция контроля и надзора в землепользовании

Направления деятельности:

• организация и проведение постоянного мониторинга состояния земельных ресурсов страны

• осуществление государственного контроля над использованием и охраной земель

• обеспечение надзора за применением земельного законодательства

• информационно-аналитическая работа в области контрольно-надзорных функций по землепользованию и охране земель

7. Агентство по геодезии и картографии

Направления деятельности:

• геодезические изыскания и картографирование территорий

• развитие и сохранение геодезической сети страны

• оперативное определение местоположения объектов кадастра

• обеспечение органов власти, юридических лиц и граждан услугами и соответствующей информацией в сфере геодезии и картографии

• участие в реализации международных проектов в сфере картографии

• научное, образовательное и кадровое обеспечение в сфере геодезии и картографии

8. Открытое акционерное общество «Российский национальный земельный банк»

Направления деятельности:

• инвестиционное и кредитное содействие проведению земельных преобразований и развитию оборота земли

• инвестиционная и кредитная поддержка агропромышленного комплекса, индивидуального жилищного строительства, программ повышения плодородия и охраны земель, переселения граждан, обустройство территории страны

• осуществление операций со средствами земельных платежей

9. Российский земельный (межевой) суд

Направления деятельности:

• защита прав на земельные участки

• юридическое регулирование земельных отношений на территории Российской Федерации путем обеспечения строгого выполнения законодательных норм и правил

• рассмотрение исков, жалоб граждан и юридических лиц в сфере земельных отношений

• анализ судебной практики как источника развития земельного законодательства

НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

1. Администрация субъекта Российской Федерации

Направление деятельности:

• осуществление функций, связанных с предоставлением и изъятием земельных участков, их оборотом, текущей деятельностью в области организации использования и охраны земель, землеустроительным проектированием и изысканиями на территории субъекта Российской Федерации, ведением территориального кадастра и оценкой земельно-ресурсного потенциала

2. Администрация муниципального образования

Направление деятельности:

• осуществление функций, связанных с предоставлением и изъятием земельных участков, их оборотом, текущей деятельностью в области организации использования и охраны земель, ведение территориального кадастра на территории муниципального образования

НА НАУЧНОМ, ОБЩЕСТВЕННОМ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ЗАНЯТЫХ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

1. Государственный научно-исследовательский и проектно-технологический институт земельных ресурсов и современных землеустроительных технологий

Направления деятельности:

• исследование закономерностей развития земельных отношений, многообразия форм хозяйствования на земле, принципов и методов платности землепользования

• исследование и разработка механизмов экономического и правового регулирования земельных отношений и землепользования

• разработка научных основ, положений, методов, средств и технологий землеустройства, ведения кадастра, мониторинга земель, охраны земель

• исследование проблем оптимизации землепользования сельских территорий, городов и пригородных зон

• развитие методов оценки земель, исследование проблем стоимости земли и рентообразующих факторов, защиты особо ценных земель

• изучение мирового опыта землепользования

2. Союз земельных организаций России

Направления деятельности:

• обеспечение процедур прозрачности и гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти, осуществляющих полномочия в сфере землепользования; противодействие коррупции в земельных отношениях

• гармонизация отношений общества, государства и бизнеса в землепользовании и создание благоприятных экономических и экологических условий для хозяйственной деятельности землепользователей

• организация конструктивного диалога по проблеме землепользования между властью и обществом

• объединение усилий членов Росземсоюза для содействия комплексному решению актуальных земельных проблем в стране

• защита интеллектуальной собственности, законных интересов членов Росземсоюза на всех уровнях власти

• содействие развитию цивилизованных, демократических принципов земельных взаимоотношений на основе отечественных традиций

• проведение общественной экспертизы нормативных актов и земельных проектов

• утверждение уважительного отношения к земле в обществе и государстве, сочетание законности и справедливости в земельных отношениях

На региональном уровне администрациями субъектов Российской Федерации создаются подчиненные им соответствующие структуры (комитеты по земельным ресурсам и землеустройству), а также землеустроительные проектно-изыскательские институты (земпроекты). В их подчинение передаются также земельно-кадастровые палаты, на базе которых создаются региональные центры территориального кадастра.

На муниципальном уровне администрации муниципальных образований создают подчиненные им соответствующие территориальные отделы регулирования земельных отношений в районах и городах.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с соответствующими комитетами и отделами взаимодействуют частные землемеры, кадастровые служащие, их саморегулируе-мые организации.

Предложенный проект структуры органов управления землепользованием в Российской Федерации имеет децентрализованный характер, поэтому здесь важен вопрос координации отдельных его звеньев. Координацию, по нашему мнению, необходимо будет возложить на одного из заместителей председателя Правительства Российской Федерации. В последующем возможен вариант организации единого земельного ведомства страны, например Министерства территориальных дел Российской Федерации.

Новые формы управления земельными ресурсами должны в первую очередь стимулировать переход к инновационному

пути развития землепользования. Экстенсивный путь развития хозяйствования на земле, характерный для последних десяти лет, когда государство фактически самоустранилось от проведения активной земельной политики, привел к резкому падению эффективности использования земли, особенно в сельском и пригородном хозяйствах. Дальнейшее движение по такому пути уже недопустимо, так как это напрямую подрывает национальную безопасность страны. Тем более это недопустимо для страны, располагающей огромным земельным потенциалом на фоне общемирового дефицита земельных ресурсов в связи с невиданными ранее темпами прироста населения в мире.

Один из главных вызовов для России -необходимость пространственного обустройства страны. Это направление деятельности определяют следующие причины:

• обширность территории со слабо развитой инфраструктурой;

• депопуляция и низкая плотность населения;

• неблагоприятные условия жизни на 2/3 территории;

• гигантские расстояния;

• сверхконцентрация экономики и населения в столичном мегаполисе;

• дробная административно-территориальная структура страны;

• деградация почвенного покрова и наличие депрессивных регионов;

• дефицит человеческих и финансовых ресурсов;

• отсутствие системы территориального планирования и землеустройства, а отсюда и обоснованных сфокусированных пространственных приоритетов;

• поляризация качества жизни в регионах;

• чрезмерная централизация управления пространством страны в ручном режиме и по эксклюзивным правилам игры;

• отсутствие вариантов пространственной интеграции после непредвиденного распада Советского Союза;

• сырьевая экономика.

Обычными методами решить рассматриваемую проблему нельзя. Необходимо искать новые подходы к обустройству огромного пространства России путем осуществления крупных проектов, международной экономической интеграции, а также межгосударственной интеграции - вплоть до создания новых союзов. При этом важно учесть и то обстоятельство, что пространство нашей страны имеет огромные преимущества:

• местоположение;

• наличие плодородных земель и питьевой воды;

• соседство с развитыми странами и странами СНГ;

• благоприятное транзитное положение;

• исторически сложившиеся очаги качественного человеческого капитала;

• наличие крупных экосистем лесов и болот;

• большие рекреационные возможности территории и т. д.

Исходя их этого проблема обустройства страны должна решаться двуедино: с одной стороны - создание условий для инициативы снизу, от регионов, с другой - проведение целенаправленной государственной политики.

При этом нужно максимально использовать трансляцию импульсов роста регионов от межгосударственной интеграции с учетом опыта обустройства территории в крупных зарубежных странах. Если исходить из настоящего положения в сфере простран-

ственного обустройства страны, то ожидать значимых изменений не представляется возможным даже в ближайшие десятилетия. Основным трендом территориального развития страны будет сжатие обитаемого, а следовательно, и экономического пространства.

Земельно-ресурсный потенциал России начала XXI века существенно проигрывает аналогичному потенциалу Советского Союза 1990 года. Тем более необходимо создать приемлемую, рациональную форму социально-политической организации общества великой России, консолидировать и перегруппировать силы. Для того чтобы в максимальной степени задействовать преимущества территориального потенциала России и нейтрализовать негативные геополитические вызовы, в ближайшей перспективе потребуется предпринять следующие меры: в политическом отношении - образовать Евразийский союз; в экономическом -приступить к реализации следующих крупных проектов:

1) обеспечение роста производства продовольствия, главным образом экологически чистой сельскохозяйственной продукции, за счет использования всего потенциала продуктивных земель и повышения урожайности до среднего мирового уровня;

2) осуществление целевых программ обустройства 20-25 миллионов гектаров сельскохозяйственных и 25-35 миллионов гектаров лесных земель для сельскохозяйственного и лесохозяйственного использования с последующей их передачей в долгосрочную аренду (концессию) на основе межгосударственных соглашений;

3) освоение на новой технологической основе Северного морского пути с созданием соответствующей инфраструктуры; прокладка и обустройство в меридиональном направлении авиатрасс в США и Канаду через Северный полюс;

4) переброска части стока северных рек по специальным водотрубопроводам в Казахстан, Среднюю Азию и прилегающие южные страны;

5) строительство в широтном направлении (с ответвлениями на юг и север) ав-

тобана Европа - Азия с созданием вокруг него инфраструктуры жизнеобеспечения в полосе шириной 100-150 километров, с одновременной реконструкцией Транссибирской железнодорожной магистрали и совершенствованием расселения сельского населения;

6)создание меридионального мегаполиса на всем протяжении вдоль железнодорожной магистрали Москва -Санкт-Петербург с обустройством полосы шириной 100-150 километров;

7) создание рекреационно-туристических зон с комплексами спортивных, оздоровительных, курортных и иных учреждений в регионах Байкала, Алтая, Ханты-Мансийска, Камчатки и Дальнего Востока.

Современная цивилизация построена на двух опорах: способность производить достаточное количество пищи для населения и потребность жить крупными сообществами в городах. Сегодня эти две опоры оказались весьма неустойчивыми. Все лучшие земли планеты уже освоены. Дальнейшее расширение продуктивных площадей возможно только благодаря дорогостоящей мелиорации малопродуктивных земель. Проблема экономного и эффективного использования продуктивных земель, их воспроизводства и охраны приобретает первостепенное значение для всех стран мира - она стала общечеловеческой проблемой. Очагов возможного расширения этих земель в мире осталось мало, но среди них основным является Россия, поскольку обладает не только большими сырьевыми энергетическими ресурсами, но и огромными неиспользуемыми и неосвоенными земельными площадями. В связи с этим современные геополитические, социально-экономические и природоохранные интересы Российской Федерации требуют существенного улучшения в области организации рационального и эффективного использования земель и их охраны от деградации.

Что касается сельскохозяйственного землепользования, то в ближайшие годы необходимо обязательно провести в стране следующие работы:

• полная инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения;

• составление схем использования и охраны земель субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

• зонирование межселенных территорий;

• составление проектов консолидации земельных участков, принадлежащих владельцам земельных долей, и их реализация;

• проведение работ по консервации деградированных земель;

• составление общероссийского реестра наиболее ценных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других нужд не допускается;

• землеустройство сельскохозяйственных предприятий;

• уточнение правовых норм, регулирующих вопросы распоряжения землями сельскохозяйственного назначения и их использования;

• составление целевой программы по созданию системы земельноипотечного кредитования в сельском хозяйстве и их реализация;

• развитие инфраструктуры оборота земель;

• увеличение на этой основе объемов производства продовольствия в стране.

Стремительное развитие глобализации предопределило переструктурирование мирового человеческого общества. Размах и скорость перемен резко возросли и становятся характерной особенностью мироустройства. В связи с этим важнейшей проблемой для России становится сохранение ее территориальной целостности. Учитывая масштабы современных проблем в стране, в первую очередь надлежит избавиться от существующих серьезных просчетов в организации использования, воспроизводства и охраны указанных ресурсов, более полно осознать их стратегическую важность и место в современной жизни государства. Сегодня стране нужна внятная, последовательная и энергичная земельная, а

также экономическая, экологическая, демографическая и технологическая политика. При этом весьма полезно иметь в виду и то обстоятельство, что процесс глобализации весьма противоречив, не исключается, что он может быть замедлен или даже остановлен, так еще неясно, всем ли странам мира выгодна глобализация.

Таким образом, от того, как Россия будет распоряжаться пока еще мощными базовыми ресурсами (земля, почва, лес, биоразнообразие, вода, полезные ископаемые), от того, как она будет дальше строить систему земельных и природоохранных отношений,

* *

во многом зависит ее будущее.

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ИСТОЧНИКИ

1. Лойко П. Ф. Землепользование: Россия, мир (взгляд в будущее). Книга первая. М., 2009.

2. Лойко П. Ф. Землепользование: Россия, мир (взгляд в будущее). Книга вторая. М., 2009.

3. Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году». URL: http://www.rosreestr.ru

І_ А \Л/ I И М

пекЬотщ зауеііеу

& рагіпегз

+7 (495) 646 81 76

contacts@nsplaw.ru

www.nsplaw.ru

ОБЗОР НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИИ ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СОСТОЯНИЮ НА 10. 03. 2012

юрист юридической фирмы «Некторов, Савельев Некторов, Савельев и

Е. Знаменская и Партнеры»

А. Киселев - юрист юридической фирмы Партнеры»

I. Сделка по предоставлению участков лесного фонда, совершенная в обход установленного законом порядка, может быть оспорена лицом, в ней не участвовавшим, если оно доказало свое намерение участвовать в лесном конкурсе и цели его деятельности связаны с разработкой лесных ресурсов (Общество «Кей Форест» против Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия и других. Дело № ВАС-13269/11*).

По итогам лесного конкурса ООО «Норд ИнтерХауз-Э» в 2004 году приобрело право аренды участков лесного фонда. В 2009 году дополнительным соглашением договор аренды был продлен до 2024 года. Посчитав, что дополнительное соглашение было заключено с нарушением Лесного кодекса Российской Федерации, общество «Кей Форест» обратилось в суд.

Суды трех инстанций в иске отказали, указав, что истец не является стороной оспариваемого договора и не представил доказательств того, что этим договором нарушаются его права и законные интересы. Довод общества «Кей Форест» о намерении участвовать в лесном конкурсе судами во внимание принят не был.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации акты нижестоящих судов отменил, отметив следующее. Поскольку истец уведомлял Министерство по природопользованию и экологии Республики Карелия о намерении участвовать в торгах по продаже права аренды спорного лесного участка и уставной целью его деятельности является извлечение прибыли от переработки древесины, истец имел защищаемый законом интерес и был вправе оспаривать соглашение о пролонгации договора аренды.

II. Для установления сервитута на земельный участок в судебном порядке истцу не требуется доказывать наличие препятствий в пользовании земельным участком со стороны ответчика. В случае недостижения согласия по условиям сервитута, предложенным истцом, суду следует не отказывать в иске, а определить его условия самостоятельно, исходя из интересов сторон (Общество «<Сервис-центр «<Холодильщик» против общества «Станкосиб». Дело № ВАС-11248/11).

Обществу «Сервис-центр «Холодильщик» (далее - общество «Сервис-центр») принадлежат на праве собственности объект недвижимости и земельный участок под ним. Однако доступ

_____________ Окончание на с. 25

* Подробнее с материалами дел вы можете ознакомиться на официальном сайте Высшего Арбитражного

Суда Российской Федерации http://www.arbitr.ru/