Дебри закона

На следующей неделе в Санкт-Петербурге откроется ежегодный Международный лесной форум. В прошлом году основная часть форума была посвящена вопросам, каким должен быть новый Лесной кодекс. На этот раз делегаты будут обсуждать, как адаптировать отечественный лесопромышленный комплекс к новым правилам. На недавних парламентских слушаниях в Госдуме выяснилось, что один из главных инструментов привлечения инвестиций в ЛПК — аукционы — не может заработать в полную силу.

Низкий старт

Новая редакция Лесного кодекса Российской Федерации, принятая в конце 2006 года, действует уже почти девять месяцев. Кодекс по замыслу его разработчиков — Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) — должен полностью реформировать ранее существовавшую систему управления лесами. В основу закона заложены механизмы для привлечения инвестиций в отечественный лесопромышленный комплекс (ЛПК) и роста эффективности лесопользования, уровень которой не превышает 30%. Ежегодный прирост лесных ресурсов составляет 920 млн куб. м, а вырубается порядка 186 млн куб. м, то есть очень много гниет.

Сейчас, по оценке Рослесхоза, лесная отрасль нуждается в $4 млрд инвестиций ежегодно. Пока размер их едва достигает $1,5 млрд.

Чтобы превратить ЛПК из убыточного в инвестиционно привлекательный, понадобилось изменить организационные и экономические принципы ведения лесного хозяйства. В новом кодексе перераспределены функции по управлению лесами — большинство полномочий передано от лесхозов региональным властям. Все леса находятся в федеральной собственности, и, таким образом, управленческие функции отделены от собственника. Срок, отведенный на преобразование лесхозов, а также создание основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесничеств и лесопарков,— до 1 января 2008 года. Впервые было законодательно закреплено, что лесные участки предоставляются в аренду строго по результатам аукциона. Кроме того, земли лесного фонда делятся на три категории: защитные (оборот этих участков значительно упрощен), эксплуатационные и резервные. В перечень защитных вошли леса, расположенные на землях сельхозназначения, оборонных и промышленных. Получить участок можно будет по договору аренды, победив на аукционе, срок аренды — не более 49 лет.

При обсуждении Лесного кодекса депутаты и сенаторы установили жесткие сроки правительству для разработки нормативно-правовых актов в развитие кодекса — до 1 июля 2007 года. При этом парламентарии опасались, что чиновники не успеют вовремя утвердить документы и лесная отрасль встанет. Напомним, что к кодексу дополнительно требовался пакет почти из 70 документов, принятых на федеральном и региональном уровнях. "Сейчас эта тревога не имеет особых оснований — в сентябре из 23 постановлений правительства введены в действие 22, а из 32 приказов Минприроды в Минюсте зарегистрировано 28",— констатировал Дмитрий Чуйко, директор по взаимодействию с органами госвласти и местного самоуправления ОАО "Группа "Илим"".

Трудности аукциона

Однако, по словам председателя комитета Госдумы по природным ресурсам Натальи Комаровой, реализация Лесного кодекса идет не в полном объеме. К ряду принятых постановлений требуются дополнения. В качестве примера она привела юридическую коллизию с установлением стартовой цены на аукционе по продаже прав на заключение договора аренды. Раньше на основании приказа Минприроды начальную цену аукциона устанавливал его организатор. После принятия кодекса правительство выпустило постановление "О правилах подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений и договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности". "Но в нем однозначного ответа на вопрос о том, может ли организатор аукциона установить начальную цену, превышающую минимальный размер арендной платы или минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, нет",— указала депутат.

Директор департамента госполитики в области лесных и водных ресурсов Минприроды Дмитрий Кириллов пояснил, что "по порядку проведения аукциона кодекс содержит нормы прямого действия". "У нас нет юридической возможности вмешиваться в эту процедуру, мы можем ее описывать лишь до и после",— отметил он. Между тем замглавы администрации Иркутской области по лесному хозяйству и лесоперерабатывающей промышленности Виктор Долгов считает, что из формулировок Лесного кодекса неясен принцип формирования начальной цены: либо конкретная сумма, либо на основе ставки платы, установленной правительством, либо субъект вправе изменить начальную цену по своему усмотрению, но насколько — также не определено. При этом господин Долгов опасается, что если за основу будет взят принцип минимального размера платы по арендному договору, то возникнут новые проблемы. "Ставка платы по действующим договорам в два раза выше ставок платы, разработанных на основе июльского постановления. По сути, лесопользователи, заключившие договоры аренды до 1 января 2007 года, будут платить вдвое больше, чем лесопользователи, заключившие договоры после принятия этого постановления, за пользование теми же лесными ресурсами",— возмущается Виктор Долгов. Он напомнил, что при переоформлении действующих договоров аренды размер платы изменению не подлежит. В итоге новые лесопользователи окажутся в более выгодных условиях, что ведет к недобросовестной конкуренции. А депутат Красноярского законодательного собрания Сергей Шахматов предупреждает, что неурегулированность этого вопроса может повлечь оспаривание результатов проведенных аукционов.

Рослесхоз признает, что проблема начальных ставок для проведения аукциона существует. Но ведомство предлагает решить этот вопрос с помощью поправок в кодекс. "Статья 73 кодекса определяет формулу расчета арендной платы для аукциона: минимальная ставка умножается на объем, который передается в аренду",— сказал замруководителя Рослесхоза Михаил Гиряев. Полученная арендная плата и есть стартовая цена аукциона. По словам чиновника, статьи кодекса нужно изменить и записать, что начальная цена аукциона не может быть меньше минимальной ставки, но субъект вправе установить свою ставку. В этом случае, убежден господин Гиряев, будут ликвидированы коррупционные схемы, при которых арендатору отпускают участок по минимальной ставке. Если же субъект будет устанавливать свою цену, то разница между конкретной и минимальной ставкой даст поступления в бюджет. Это исключит случаи сговора. Михаил Гиряев напомнил, что в 2007 году средняя ставка платы за древесину была 50,8 руб., в 2006 году она была на 2 руб. выше. "Аукционы проходят слабо, а коррупционные схемы действуют",— упрекнул власти субъектов федеральный чиновник.

Другая проблема, которая тормозит проведение аукционов, связана с утверждением границ лесного участка для заключения арендного договора. "Кодекс предписывает, что объектом аренды может быть лесной участок, прошедший государственный кадастровый учет",— напомнил Сергей Шахматов. Но чтобы поставить участок на кадастровый учет, требуется решение уполномоченного органа, а кто выступает таким органом — неизвестно. "Сейчас у нас на рассмотрении масса обращений с просьбой утвердить проект границ земельного участка; ни лесное, ни земельное законодательство не дает на это однозначного ответа",— поделился депутат. По его словам, необходимо закрепить за конкретным органом государственной власти полномочия по утверждению проекта границ лесного участка. Его поддержал министр природных ресурсов Республики Алтай Михаил Терехов. "Собственность на эти земли не разграничена, и муниципальные администрации разграничивают их в свою собственность",— сетует алтайский чиновник. К тому же, по его словам, перевод лесов из земель сельхозназначения в земли лесного фонда требует проведения межевых работ и, соответственно, значительных финансовых вложений. По оценке господина Терехова, 1 га стоит 200 руб., а в целом лесные площади в Республике Алтай — 1300 га.

Но Михаил Гиряев успокоил регионы. "В бюджете 2008 года Рослесхозу выделено 1,84 млрд руб. на межевание границ",— объявил чиновник. По его словам, "все лесничества, сформированные до 1 января 2008 года за счет федеральных средств, будут отмежеваны по материалам лесоустройства". При необходимости будут сделаны и землеустроительные работы, пообещал Михаил Гиряев. Далее по скользящему графику все лесничества, как федеральная собственность, будут поставлены на учет, и им присвоят кадастровый номер. Таким образом, опасения регионов по поводу финансирования лесоустроительных работ были частично сняты.

Привлекательные инвестиции

Что касается инвестиционной привлекательности российского ЛПК, которую авторы кодекса поставили во главу угла, то лесопромышленным концернам также приходится сталкиваться с трудностями. По замыслу разработчиков закона серьезным стимулом для притока инвестиций в лесную отрасль должен стать специальный порядок предоставления лесных участков. В случае если инвестпроект признается приоритетным (например, речь идет о строительстве мощностей для глубокой переработки древесины), лесной участок может быть передан в аренду без аукциона. "Это вызвало огромный интерес у инвесторов, производственников, управленцев, всей лесной общественности",— сказал Дмитрий Чуйко. Однако критерии приоритетного инвестпроекта увязли в межведомственных согласованиях. Бурная дискуссия развернулась вокруг альтернативных вариантов постановлений о критериях, подготовленных Минпромэнерго и Минэкономразвития.

По варианту Минпромэнерго, для проектов свыше 5 млрд руб. предлагался безаукционный порядок предоставления в аренду лесного участка, сокращение вдвое арендной платы за пользование участком или полное освобождение от нее, а также освобождение от вывозных таможенных пошлин необработанной древесины на период проектирования и строительства объектов по переработке древесины. Вариант Минэкономразвития предполагает, что инвесторов можно софинансировать через федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП).

Господин Чуйко напомнил, что "правительство одобрило вариант, по которому к приоритетным инвестиционным проектам в нашей отрасли будут отнесены все проекты стоимостью свыше 300 млн руб.". "К приоритетным проектам можно отнести все лесопильные и деревообрабатывающие предприятия, планирующие выпускать в год всего лишь 50 тыс. куб. м пиломатериалов или 25 тыс. куб. м продукции деревообработки",— возражает представитель "Илим Палп". По его словам, таких объектов в каждом лесном регионе десятки, а не один-два крупных комплексных стратегических предприятия. "Теперь инвестпроект весьма небольшого предприятия получает громкий статус приоритетного. Но какого же эффекта мы ждем от такого реформирования?" — огорчается Дмитрий Чуйко.

Региональные власти с ним не согласны. Депутат Кировской областной думы Владимир Домрачев считает, что безаукционный порядок предоставления лесных участков следует распространить на те случаи, когда субъект занимается заготовкой древесины для собственных нужд (например, для обеспечения бюджетных и сельхозорганизаций либо в целях ведения охотничьего хозяйства). По словам кировского депутата, около 15 российских субъектов, принимая законы на региональном уровне, уже фактически предполагают безаукционную основу заключения договоров купли-продажи лесных насаждений. Хотя с юридической точки зрения эти правила нелегитимны, соглашается он. А директор департамента лесного хозяйства Архангельской области Николай Кротов поделился исключительным опытом: региональным законом в перечне аукционных условий на право заключения договоров купли-продажи предусмотрено обязательство вести переработку древесины строго на территории Архангельской области. "Предусмотрена неустойка, если пользователь участка не представил доказательства или отправил древесину за пределы области, это 100% арендной платы в бюджет,— рассказал архангельский чиновник.— Мы готовы другим областям помогать ресурсами, но в два раза дороже, чем своим". Он пояснил, что в области 70% населения занято в лесной отрасли, социальная значимость этой сферы несоизмерима с возможностями рынка. "При наличии мощностей на заготовку 14 млн куб. м древесины заготавливается 11 млн куб. м, и мы не можем себе позволить, чтобы наш ресурс уходил за пределы области по такой же стоимости",— резюмировал Николай Кротов.

Но идеи расширить список претендентов на получение участков без аукциона и устанавливать дополнительные обременения на инвесторов вряд ли придутся по вкусу предпринимателям. Замгендиректора ОАО "Росгипролес" Максим Дорофеев прогнозирует, что бизнес в ближайшее время столкнется "с региональным сепаратизмом при доступе на первичный рынок заготовки". "И если не будет адекватной реакции на федеральном уровне, то мы получим просто-напросто резкое снижение в целом инвестиционной активности в лесном комплексе страны",— сказал господин Дорофеев.

Впрочем, позицию субъектов о социальной значимости ЛПК поддерживает Счетная палата, недавно подготовившая аналитическую записку правительству и президенту "О повышении эффективности лесных ресурсов". По словам главного инспектора СП Елены Богдановой, сейчас кодекс не работает, реформа лесного хозяйства не идет. "Лесопользователи оказались в катастрофическом положении — в лесном хозяйстве 400 тыс. человек, они целый год ждут, как решится их судьба",— заметила Елена Богданова и напомнила, что из-за преобразования лесхозов планируется сокращение занятости в лесной отрасли. При этом, отмечает инспектор СП, Лесной кодекс принимался для повышения эффективности использования лесных ресурсов, но доходы от использования лесного фонда за первое полугодие 2007 года в региональных бюджетах упали. А расходная часть бюджетов на реализацию норм кодекса не обеспечена. Михаил Гиряев из Рослесхоза с этим не согласен: "Общий прирост поступлений от платежей в российский бюджет составил 7,8% к 2006 году, а в бюджеты субъектов — 3,2%".

Лесные махинации

Единое мнение чиновники, предприниматели и экологические организации имеют лишь по поводу защиты леса от нелегальных рубок. Все стороны сходятся в том, что в лесном законодательстве сегодня нет механизмов борьбы с незаконными рубками и нелегальным оборотом древесины. Как рассказал зампред комитета ТПП по природопользованию и экологии Юрий Шуваев, ответственность за нелегальную заготовку, перевозку и продажу древесины отсутствует. "Мы не имеем реальной статистики, сколько же заготавливается легально, а сколько — нелегально",— говорит господин Шуваев. Он предлагает внести изменения в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) о введении ответственности за нарушения при обороте древесины и усилении наказания. Кроме того, по его словам, нужен самостоятельный закон об обороте древесины. А руководитель лесной программы Дальнего Востока от WWF Денис Смирнов заявил, что в ходе реформы лесного законодательства — с принятием Лесного кодекса — прошли три волны лесного браконьерства. Первая была вызвана массовой выпиской лесорубочных билетов в ноябре-декабре 2006 года, накануне вступления в силу Лесного кодекса. Лесопользователи старались обеспечить себя сырьевой базой на переходный период. "Под шумок было выдано огромное количество лесобилетов лесхозами, которые затем стали предметом торговли",— заявил господин Смирнов. Вторая волна случилась, когда все поняли, что на самом деле лесного контроля, надзора в лесу в ближайшее время не будет. А третья продиктована неопределенностью статуса лесхоза. "И в реальности сейчас в лесу происходят поджоги, стрельба, проколы",— рассказал эколог. Его поддержал аудитор Счетной палаты Михаил Одинцов, автор аналитической записки. По его мнению, незаконный оборот приобрел угрожающие масштабы. В ответ на это Михаил Гиряев предложил создать систему лесоуправления с функциями госконтроля — наделить лесничих правом осуществлять госконтроль и составлять протоколы об административных правонарушениях. "Мы создадим систему, в которую будут включены 50 тыс. человек — лучшие, патриоты лесного хозяйства, и они наведут порядок, в том числе с нелегальными рубками",— пояснил представитель Рослесхоза. Он также считает необходимым обеспечивать работников лесничеств служебным оружием и спецсредствами. И наконец, все неустойки, штрафные санкции, которые выявляются при госконтроле, должны направляться в бюджеты субъектов, а региональные власти должны премировать работников лесного хозяйства, подчеркнул господин Гиряев. По его словам, люди будут спокойно работать, зная, что за ними стоят определенные финансовые потоки. Если в 2006 году сумма всех штрафов и неустоек составила 872 млн руб., то "почти 1 млрд мы можем направить на укрепление системы лесоуправления", резюмировал Михаил Гиряев.

Арина Шарипова