Некоторые особенности процессуальных сроков по делам об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве наказания административное приостановление деятельности

С.Е. Горобцова,

г. Москва

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ СРОКОВ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ В КАЧЕСТВЕ НАКАЗАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В административном праве, как и в других отраслях, предусмотрен целый ряд процессуальных сроков, сущность которых определяется учеными и практическими работниками не вполне однозначно. По мнению С.В. Водолагина, процессуальные сроки отличаются от материальных, хотя по правовой природе и те и другие являются юридическими фактами, но процессуальные сроки не влияют на материально-правовое существо отношений [1]. Судья А.В. Косак считает процессуальным сроком период времени, в течение которого должно быть совершено определенное процессуальное действие судом, лицами, участвующими в деле, другими участниками, органа -ми, исполняющими решения суда, либо точную дату его совершения [2. - С. 59]. Е.П. Ермакова определяет процессуальный срок как промежуток времени, в течение которого должны быть совершены процессуальные действия, отмечая при этом, что процессуальные сроки делятся на два вида: установленные законом (законные или нормативные сроки) и судом (судебные сроки) [3]. В.В. Долинская считает сроком момент или отрезок (период) времени, с наступлением или истечением которого закон связывает опреде -ленные правовые последствия, и также замечает, что в процессуальном законодательстве устанав -ливается большее число обязанностей, а значит, и сроков их исполнения [4].

Ученые-административисты определяют

юридический срок как определенный норматив -ным актом отрезок времени, исчисляемый по за -ранее установленным правилам [5]. Б. В. Россин -ский обращает особое внимание на срок давно-

сти привлечения к ответственности, определяя его как срок, по истечении которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению. По его мнению, установление срока давности во многом обусловливает эффективность административного наказания [6].

Срок привлечения к административной ответственности, действительно, имеет опреде -ляющее значение, т.к. именно он влияет на то, будет ли возбуждено дело об административном правонарушении или нет. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Однако данный срок не является универсальным, т.к. за нарушение законодательства РФ об экспортном контроле, о внутренних морских водах, террито -риальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, а также таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных до -мов и (или) иных объектов недвижимости, о про-

тиводействии легализации (отмыванию) дохо-дов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение им -миграционных правил, правил пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен -ных и муниципальных нужд установлен срок в течение одного года со дня совершения админи -стративного правонарушения. Следует отметить, что при длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

Согласно п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Ко -декса Российской Федерации об административ -ных правонарушениях» срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следую -щего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административ -ного правонарушения в форме бездействия срок привлечения к административной ответственно -сти исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности [7]. В По -становлении Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, связанных с вве -дением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что суд должен проверять, не истекли ли сроки, и, учитывая их пресекательный характер, принимать решение об отказе в удовлетво -рении требования о привлечении к административной ответственности [8].

Принимая во внимание существование такого понятия, как «длящееся правонарушение», кото -рое характеризуется длительностью противо -правного поведения, продолжающегося в течение всего периода времени с начала правонарушения и до его прекращения, и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение оп -ределенного периода времени не исполняется [9], отметим, что КоАП РФ не содержит понятия длящегося правонарушения, поэтому обратимся к разъяснениям, приведенным в п. 14 Постанов -ления ВС РФ №5 от 24 марта 2005 г. Длящееся правонарушение «выражается в длительном не-прекращающемся невыполнении или ненадле-жащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение преду -

смотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному сроку не является длящимся административным правонарушением» [7].

В связи с распространенностью таких правонарушений трудности при определении срока привлечения к административной ответственности все возрастают [10]. Некоторые специалисты приходят к выводу, что этот срок следует исчислять с момента совершения административного правонарушения, а не с момента его обнаружения, что, по мнению многих авторов, подтверждается сложившейся судебной практикой [11]. А.Ф. Гурский также не согласен с мнением законодателя, он считает, что вывод о моменте начала исчисления срока, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ, не со дня совершения административного правонарушения (либо его выявления), а с момента установления административным органом, проводящим административное расследование, «наличия состава правонарушения и вины ответчика» не основан на законодательстве [12]. Иное толкование и применение ст. 4.5 КоАП РФ вело бы к нарушению сроков привлечения к административной ответственности и, как следствие, нарушало бы законные права лиц, привлекаемых к административной ответственности [13].

Исчисление сроков привлечения к административной ответственности с момента совершения правонарушения представляется более логич -ным. Однако для длящегося правонарушения данный подход, действительно, неприменим, т.к. двухмесячный срок, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для большинства административных правонарушений, является пресекательным и может исключить саму возможность привлечения к ответственности за длящееся правонарушение, до момента обнаружения которого может пройти более двух месяцев.

В соответствии с п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушении, не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, если сроки давности привлечения к ответственности истекли. Срок привлечения, установ -ленный ч. 1, 2 ст. 4.5 КоАП РФ, является пресекательным и не подлежит восстановлению, по -этому его истечение служит надлежащим основанием для отказа суда или иного органа в привлечении к административной ответственности.

Рассмотрим пример из судебной практики. УГАДН по Смоленской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда Смоленской области от 29 сентября 2005 г. заявленное требование было

удовлетворено. ООО было привлечено к админи -стративной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 Ко -АП РФ в виде административного штрафа в размере 30000 руб. Постановлением апелляционной инстанции это решение было оставлено без из -менения. Кассационная инстанция пришла к вы -воду, что судебные акты подлежат отмене по следующему основанию. Протокол об административном правонарушении был составлен 12 сентября 2005 г., в то время как само правонарушение выявлено 28 июля 2005 г. Решение суда было вынесено 29 сентября 2005 г. В связи с тем, что указанный состав правонарушения не относится к перечню правонарушений с продленным сроком давности, налицо было истечение уста -новленного законом двухмесячного срока давно -сти привлечения к административной ответственности [14].

По мнению С. П. Рогожина, ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ должна быть дополнена нормой о том, что срок давности привлечения к ответственности приостанавливается в связи с приостановлением производства по основаниям, закрепленным в АПК РФ. Он предлагает в самом КоАП РФ предусмотреть институт приостановления производства по делу в виде главы или ряда статей, в противном случае отсутствие таких норм приводит к прекращению производства по значительному количеству дел в связи с истечением давности и отсутствием института ее восстановления [15]. Данное обстоятельство может объясняться тем, что процессуальные сроки в административном праве являются беспрецедентно короткими. Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов отмечают такую важную особенность, как оперативность производства по делам об административных правонарушениях. Однако законодатель, как правило, не закрепляет размеры сроков, а только правила их подсчета, а именно: 1) отрезок времени, в течение которого должны быть произведены определенные действия; 2) момент начала срока, который связан с определенным событием; 3) окончание срока, вызванного совершением установленного действия; 4) приостановление или прерывание срока, вызванное определенными обстоятельствами, исключающими совершение установленного действия [5].

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об админи -стративных правонарушениях, данных, указы -вающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других органов и организаций материалы, содержащие данные, указывающие

на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юри -дических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, ука -зывающие на наличие события административ -ного правонарушения.

Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, предусматривающее административное приостановление дея -тельности в качестве наказания, считается воз -бужденным с момента:

1) составления протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

2) составления протокола об административ -ном правонарушении;

3) вынесения определения о возбуждении де -ла об административном правонарушении при проведении административного расследования.

Сроки составления протокола об административном правонарушении предусмотрены ст. 28.5 КоАП РФ:

1) немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ч.1 ст. 28.5);

2) в течение дву х суток с момента выявления административного правонарушения в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств либо данных о субъектах правонарушения (ч.2 ст. 28.5);

3) по окончании административного расследования в случае его проведения (ч.3 ст. 28.5).

Принимая во внимание, что административное приостановление деятельности применяется по отношению к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, определенную сложность составляет не только вопрос о сроках составления, но и проблема подписания прото -кола надлежащим лицом. Сроки в данном случае имеют важное процессуальное значение, однако факт несвоевременного составления протокола об административном правонарушении не является основанием для признания незаконным решения о привлечении к административной ответственности или отказа в привлечении к ответственности [16]. По мнению судьи Н. Н. Фролова, обеспечение права лица, совершившего административное правонарушение, более приоритетно по сравнению с необходимостью соблюсти срок составления протокола [17. - С. 44]. Судья ВАС РФ Ю.Ю. Горячева считает, что по большинству административных правонарушений нельзя обеспечить права привлекаемого лица на участие в составление протокола, если соблюдать уста -новленные КоАП РФ сроки оформления. Она обозначает срок составления протокола процедурным требованием, которое не влияет на за -

конность привлечения нарушителя к административной ответственности, кроме случаев, когда просрочка будет признана су дом существенным нарушением, не позволившим полно и объектив -но рассмотреть дело [18. - С. 38, 39]. Содержа -ние протокола об административном правонарушении играет определяющую роль в связи с тем, что, по мнению юристов-практиков, именно протокол является необходимым правовым основанием привлечения к административной ответственности [18. - С. 31], основным доказательством по делу и не может быть заменен другим документом [17. - С. 42, 43].

В связи с тем, что административное приостановление деятельности применяется в отноше -нии филиалов, представительств, структурных подразделений и производственных участков, а также средств производства (агрегатов, объектов, зданий или сооружений), находящихся, как правило, в отдалении от субъекта ответственности, возникает вопрос о правильности составления протокола, ознакомлении с ним и его подписа -нии законным представителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем лично, а также сроке составления протокола, ко -торый вряд ли может быть менее двух суток. Ни филиал, ни иное подразделение не обладают правоспособностью юридического лица и не могут привлекаться к административной ответственности самостоятельно, т.е. протокол об административном правонарушении должен быть составлен в отношении юридического лица [19]. По мнению Н.Н. Фролова, типичной ошибкой должностных лиц является устное уведомление предпринимателя или законного представителя юридического лица, что влечет отсутствие необходимых доказательств такого уведомления, не -явку указанного лица для составления протокола и нередко просрочку его составления [17. -С. 45]. Подписать протокол должен индивиду -альный предприниматель лично (но не его работник или иное лицо) или законный представитель юридического лица, указанный в его учредительных документах, т.е. его руководитель или лицо, его заменяющее. Н.Н. Фролов считает, что в данном случае возможность передачи полно -мочий по доверенности законом не предусмотрена, если же она все-таки используется, уполномоченное доверенностью лицо становится за -щитником, т.е. приобретает право участия в производстве по делу об административном правонарушении для оказания помощи законному представителю [17. - С. 46]. Другие специалисты высказывают аналогичную точку зрения, указы -вая на то, что представитель по доверенности не получает статуса органа юридического лица [10].

Как свидетельствует пример из судебной практики, сроки и условия составления протоко -

ла и их несоблюдение зачастую не влияют на содержание судебного решения. ОАО обратилось в арбитражный суд Ростовской области с заявле -нием о признании незаконным и отмене постановления территориального отдела Роспотребна-зора от 27 января 2006 г. о привлечении к административной ответственности на основании ста -тей 6.3, 6.4 КоАП РФ в виде 20000 рублей штрафа. Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, заявленные требования были удовлетворены. Су дебные акты были мотивированы тем, что Роспотребнадзор нарушил порядок привлечения общества к административной ответственности, поскольку протокол об административном правонарушении составлен за пределами установ-ленного срока и подписан лицом, не являющимся законным представителем общества.

В кассационной жалобе Роспотребнадзор посчитал, что факт совершения правонарушения подтверждается материалами дела. Необходи-мость специального указания в доверенности полномочий на участие в производстве по административному делу либо на подписание прото-кола об административном правонарушении нормами действующего законодательства не предусмотрена.

Отказывая в удовлетворении жалобы, суд кассационной инстанции исходил из следующе -го. Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоя -тельств дела, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Как свидетельствуют материа -лы дела, протокол об административном правонарушении в отношении общества составлен с нарушением срока, установленного в ст. 28. 5 КоАП РФ. Суд апелляционной инстанции при -шел к обоснованному выводу, что указанное нарушение не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если протокол подтверждает факт совершения обществом административного правонарушения и составлен в пределах срока дав -ности (ст. 4.5 КоАП РФ) [20].

Что касается сроков административного расследования, то здесь судьи высказываются вполне однозначно. Ю.Ю. Горячева пишет, что если административное расследование было назначено, но никаких процессуальных действий не осуществлялось, то вряд ли можно признать своевременно составленным протокол, оформленный по окончании нормативного срока расследования [18. - С. 34]. Л .Б. Александрова счи-

тает, что продление сроков административного расследования означает неординарную ситуацию, дополнительную сложность процессуальных действий. В любом случае ходатайство должно быть мотивированным [21].

Другим важным процессуальным сроком является период рассмотрения дела об административном правонарушении, предусматривающего административное приостановление деятельно -сти в качестве наказания, а именно пять суток (ч.

5 ст. 29.6 КоАП РФ). Р.В. Скойбеда считает, что применение судами такого короткого срока рассмотрения дела не противоречит правилам арбитражного процесса, но в большей степени соответствует системе судов общей юрисдикции с их порайонным размещением, а в арбитражных судах дело об административном правонарушении обречено на рассмотрение с нарушением установленных сроков [22]. А .В. Косак считает, что законодателю не стоит механически про -длять сроки, а предоставить судье право про -длевать срок рассмотрения дела в зависимости от сложности и количества процессуальных действий, необходимых для подготовки дела к судебному разбирательству и в рамках самого судебного разбирательства [2. - С. 61]. Н.М. Демидова отмечает, что основным препятстви -ем для полноценной подготовки к рассмотре-нию дел об административных правонаруше-ниях является включение стадии подготовки в сокращенные сроки, установленные для разрешения таких дел [2. - С. 63].

Отметим, что судьи арбитражных судов пользуются большей свободой, т.к. при колли -зии норм процессуальных законов Постанов -лением Пленума ВАС от 27 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, связанных с введени -ем в действие Кодекса Российской Федерации

06 административных правонарушениях» им рекомендовано использовать нормы АПК РФ, пользующиеся в данном случае приоритетом, т.к. нормы КоАП РФ зачастую противоречат сложившейся процедуре арбитражного судо-производств и данные противоречия выглядят неустранимыми [8]. Особенностью административного приостановления деятельности как вида наказания является его немедленное ис-полнение, т.е. сразу же после принятия поста -новления судьи (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ), что, безусловно, затруднено одномоментным на -правлением постановления приставу -исполнителю по месту нахождения юридиче-ского лица, его филиала, представительства, производственного участка и т. д. или по месту жительства индивидуального предпринимате-ля, что представляется крайне затруднитель-ным.

Следующей процессуальной особенностью является срок административного приостановле -ния деятельности и возможность его досрочного прекращения. Частью 2 ст. 3.12 КоАП РФ уста -новлено: «Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяно -ста суток». Такая формулировка выглядит несовершенной. Это связано с неопределенностью указанного срока, т.е. максимальный срок определен , а минимальный нет. По мнению А.Б. Ага -пова, административное приостановление дея-тельности — это единственное административ -ное наказание с условным сроком исполнения, временные параметры которого уступают продолжительности лишения специального права и дисквалификации. Что касается минимального срока длительности этого вида наказания, то профессор А.Б. Агапов определяет его как одни сутки, т.к. срок исчисляется в сутках, также как и административный арест [23]. В.Н. Комлев обращает внимание на то, что моментом фактического прекращения деятельности является момент применения временного запрета как меры обеспечения производства по делу. Учитывая, что его срок должен включаться в срок приоста -новления деятельности, следует считать, что момент начала течения срока в обоих случаях сов -падает [24].

Административное приостановление дея -тельности является максимально строгим наказанием, применяемым к юридическим лицам, и в связи с этим призвано стать наиболее эффектив -ным средством достижения цели административно го наказания, для которого предусмотрены сокращенные сроки назначения. Однако без ука -зания минимального срока это представляется невозможным. Согласно ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ общий срок рассмотрения дела должен составлять пятнадцать суток.

Принимая во внимание, что срок рассмотрения дела об административном правонарушении составляет пять суток, если при этом применен временный запрет деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ), который как мера обеспечения по делу об административном правонарушении может применяться только при условии назначения административного приостановления деятельности (ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ), также составляет пять суток (ч. 1 ст. 27.17 КоАП РФ), которые впоследствии включаются в общий срок приоста -новления деятельности, в целях повышения эффективности использования указанного вида административного наказания следует предложить следующую редакцию ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ: «Административное приостановление деятель -ности устанавливается на срок до девяноста суток, если при этом применен временный запрет

деятельности, то устанавливается срок от пяти до девяноста суто к».

В качестве итога отметим, что пресекатель-ный характер давности привлечения к ответственности по делам об административных правонарушениях, предусматривающих административное приостановление деятельности, устраняет возможность привлечения нарушителя к административной ответственности в том случае, если правонарушение не является длящимся и не предусматривает удлиненных сроков давности. Пятисуточный срок рассмотрения дела об административном правонарушении, совпадающий со сроком временного запрета деятельности, при условии его применения должен включаться во временной интервал административного приостановления деятельности в качестве нижнего предела.

ЛИТЕРАТУРА

1. Водолагин С.В. О сроках в арбитражном процессе / С. В. Водолагин // Закон. — 2004. — №6. — С. 26.

2. Порядок подготовки «административных» дел к судебному разбирательству и сроки их рассмотрения (дискуссия) // Арбитражная практика.

— 2004. — №6. — С. 59.

3. Ермакова Е.П. Процессуальные сроки в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ / Е.П. Ермакова // Закон. — 2004. — №6. — С. 29.

4. Долинская В. В. Сроки в материальном и процессуальном праве / В.В. Долинская // Закон.

— 2004. — №6. — С. 5, 7.

5. Бахрах Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству / Д.Н. Бахрах, Э. Н. Ренов. — М., 2004. — С. 115.

6. Россинский Б.В. Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях / Б.В. Россинский // Закон. — 2004. — №6. — С. 21.

7. Бюллетень ВС РФ. — 2005. — №6.

8. Вестник ВАС РФ. — 2003. — №3; 2004. — №8.

9. Ивачев И. Длящиеся правонарушения / И. Ивачев // ЭЖ-Юрист. — 2005. — №35.

10. Юхней М.Ф. Порядок и условия привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности / М.Ф. Юхней, Е.Е. Шевченко // Арбитражная практика. — 2006. — №10. — С. 33.

11. Манясева Г. И. Некоторые аспекты применения статьи 4.5 КоАП РФ / Г.И. Манясева, О. Л. Шубина // Арбитражная практика. — 2007. — №4. — С. 32.

12. Гурский А.Ф. О проблеме толкования судами статьи 4.5 КоАП РФ / А.Ф. Гурский // Арбитражная практика. — 2007. — №5. — С. 29.

13. Постановление Президиума ВАС РФ от 23.05.2006 г. № 15262/05.

14. Постановление ФАС Центрального округа от 30.03.2006 г. по делу №А62-6229/2005. // Су -дебные решения: приложение к журналу «Арбитражная практика». — 2006. — №3(15). — С. 85-87.

15. Рогожин С. П. Сроки давности привлечения к административной ответственности / С. П. Рогожин // Арбитражная практика. — 2004.

— №12. — С. 31.

16. Постановление Президиума ВАС РФ от 9.12.2003 г. № 10964/03.

17. Фролов Н. Н. Особенности оформления протокола об административном правонарушении / Н. Н. Фролов // Арбитражная практика. — 2006. — №2.

18. Горячева Ю.Ю. Привлечение юрлиц и ин -дивидуальных предпринимателей к административной ответственности / Ю.Ю. Горячева // Арбитражная практика. — 2004. — №7.

19. Кононов П.И. О некоторых вопросах при -менения положений общей и процессуальной частей КоАП РФ / П.И. Кононов // Арбитражная практика. — 2005. — №2. — С. 85.

20. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 октября 2006 г. №Ф08-4904/06-2081А.

21. Александрова Л.Б. Спорные моменты при рассмотрении дел об административных правонарушениях / Л.Б. Александрова // Арбитражная практика. — 2004. — №10. — С. 50.

22. Скойбеда Р.В. Новеллы КоАП РФ: административное приостановление деятельности / Р.В. Скойбеда // Арбитражная практика. — 2005. — №10. — С. 69.

23. Агапов А.Б. Административные правонарушения в сфере бизнеса: учебное пособие / А.Б. Агапов. — М., 2006. — С. 81 — 82.

24. Комлев В.Н. Административное приостановление деятельности / В.Н. Комлев // Административное право и процесс. — 2007. — №2. — С. 30.