Источники российского избирательного права

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

УДК 342.8 И.В. Минникес

Источники российского избирательного права

В статье рассмотрены основные этапы в становлении и развитии российского избирательного права и его источников.

Ключевые слова: избирательное право, выборы, обычай, договор, нормативно-правовой акт, уложение, царские указы, думские приговоры, уставные книги приказов, Древнерусское государство, Уложение, Судебник.

I.V. Minnikes

Sources of Russian electoral law

The article describes the main stages in development of Russian electoral law and its sources.

Keywords: suffrage, elections, custom, contract, law or regulation, regulations, royal decrees, Duma sentences, statutory books of orders, Old Russian State, Sudebnik.

Российское избирательное право имеет длительную историю. Вопрос об этапах становления и развития форм регулирования выборов в России имеет особое значение для оценки современного состояния и перспектив развития данного института.

Ответ на вопрос, каким образом регулировались отношения, связанные с выборами, является важным моментом исследования истории избирательного права.

С учетом своеобразия источников (форм) избирательного права историю формирования и эволюции данного института можно представить в виде нескольких этапов.

1 этап - 1Х-ХУ вв.

На данном этапе в качестве основных источников можно назвать обычаи и договоры.

На ранней стадии развития государства и права (древнерусский и удельный периоды) общественные отношения регулировались прежде всего обычаями. Немаловажную роль играли также нормативные договоры и княжеские уставы. Применялись ли эти социальные регуляторы в отношениях, связанных с выборами?

Значение норм обычаев для регулирования выборов представляется несомненным. При описании выборов летописец часто ссылается на обычай: в 1181 г. «Новгородци... по своему обычаю Новогородцкому (выделено мной. - И.М.) створиша вече и даша князю Ярополку Ростис-лавичю... градъ Новый Торгъ»; в 1215 г. «новго-

родци, по старому своему обычаю, начаша вече творити...» [1].

Именно обычаями регулировались процедура выборов, определение их результатов и субъективная возможность участия в них. Это естественно, поскольку обычай - самый древний из источников. Учитывая, что выборность вождей практиковалась задолго до формирования государства, оба явления имели «догосударственное» происхождение. Кроме того, обычай - самый распространенный источник, регулировавший различные стороны жизни древнерусского государства.

Другим возможным вариантом регулирования выборов в древнерусском государстве были договоры (докончания).

Самым примечательным в этом отношении было оформленное в 1196 г. соглашение князей признать за новгородцами право выбрать себе правителя по своему усмотрению: «А Новъгородъ выложиша вси князи въ свободу, да есть Новъго-родъ свободенъ, и где хотятъ Новогородци, и от-туду себе князя взимаютъ» [2]. Правда, данное решение лишь признало то, что много лет существовало на практике, поэтому его нельзя отнести к старейшему источнику избирательного права. Значение договора 1196 г. состоит в официальном подтверждении правомерности самого факта избрания князя.

Другой вид договоров - «ряды» Новгорода с приглашенными князьями - в большей мере относились к управлению, нежели к выборам. В от-

ношении выборности договоры с князьями нельзя с полным правом признать одной из форм регулирования выборов. Договоры только фиксировали свершившийся факт - приглашение князя вечем и его прибытие в город на княжение.

Вероятность применения княжеских актов как формы регулирования выборов в русском государстве основывается, прежде всего, на частом упоминании так называемых «Ярославлих грамот».

После восшествия на киевский стол Ярослав отпустил новгородцев, «давъ правду имъ и уставъ списавъ, глаголюще: «по сей грамоте ходите.»» [3]. Некоторые государствоведы усматривали в упомянутых «правде и уставе» реальный княжеский закон о праве новгородцев выбирать себе князя: «Ярославова грамота 1019.» закрепила писанным законом древний обычай. Новгородцы получили через нее своего рода «великую хартию вольностей» [4]. Факт неоднократного упоминания грамот говорит о том, что они действительно существовали, но, вполне вероятно, эти акты не затрагивали вопрос о праве новгородцев свободно выбирать князя.

Вероятность такого толкования доказывает анализ обстоятельств, сопровождавших дарование грамоты и последовавших за этим.

Во-первых, слова о грамоте и уставе в летописи идут сразу после описания перипетий между-княжеской борьбы за киевский стол, в которой новгородцы были главной силой Ярослава. Потому трудно объяснить недальновидность обычно называемого мудрым главы государства, дарующего самостоятельность в выборе предводителя своим основным союзникам.

Может, получение политической автономии было поставлено условием помощи князю в борьбе за Киев? Но нарисованная летописью картина явно не соответствует данному предположению - люди поступились своим имуществом. Кроме того, решительность, с которой новгородцы остановили князя («рассекоша лодии Ярославли»), вряд ли проистекала из желания скорее стать независимыми.

Во-вторых, как верно заметил М. Кочанович, «выбор князя «на всей воле новгородской» встречаем и раньше Ярослава» [5]. Например, в 969 г. «приидоша людии ноугородьстии, просяще себе князя: «И аще вы не поидете к намъ, то мы наи-демъ себе князя» [6].

В-третьих, если принять версию о даровании новгородцам права выбирать князя, совершенно

непонятно, почему они тогда же не воспользовались этим правом? Ярослав послал в Новгород своего сына Илью, после его смерти - другого сына: «великии князь Ярославъ иде в Новгородь, и посади сына своего Володимера...» [7]. После смерти Владимира его место, по-видимому, занял следующий сын - Изяслав. Неоднократно так же поступали и другие князья.

В-четвертых, версия о даровании Ярославом права избирать князя опровергается тем, что выборы правителя неоднократно практиковались и на других территориях - в Киеве, Владимире, Ростове и др. Кроме того, «Ярославова грамота» совершенно не объясняет факт существования выборов посадников, тысяцких, старост и, в особенности, владыки (архиепископа).

Обобщая изложенное, можно заключить, что версия о княжеском уставе, дарующем Новгороду право избирать себе правителя, весьма противоречива.

Исходя из приведенных исследований, можно заключить, что практически все, что касается выборов в русском государстве в ІХ-ХУ вв., регламентировалось обычаями и, в значительно меньшей степени, договорами.

2 этап - ХУЇ-ХУІЇ вв.

В период централизации и сословнопредставительного управления источниками избирательного права были обычаи и нормативные правовые акты.

На данном этапе обычаи сохранили значение как важная форма регулирования избирательных отношений. Так, если по поводу порядка объявления о выборах и оформления воли избирателей правительство издавало кое-какие распоряжения, то вопрос о порядке голосования и определении победителя отдавался на откуп обычаям. Тем же способом регулировались половозрастные характеристики участников выборов, наличие особых личных качеств и т.п. Так, ни в одной грамоте или указе не предусмотрен возраст участников выборов. Этот аспект, очевидно, не нуждался в нормативном правовом регулировании, поскольку был давно решен с помощью обычая.

Помимо обычаев к ХУІ-ХУІІ вв. сформировалась и новая группа источников - нормативные правовые акты. В их числе большое количество правительственных актов, связанных с выборами центральных и местных властей. Хотя по содержанию эти акты «весьма часто лишь санкционируют в своих нормах то, что соответствует основным народным правовоззрениям» [8], сам

факт появления правовых норм о выборах весьма примечателен.

Эти акты отличаются друг от друга по содержанию, предназначению и по юридической природе.

Акты, содержащие нормы общего характера, - Уложения, царские указы, соборные и думские приговоры, уставные книги приказов. Эта немногочисленная группа включает акты высших государственных властей, такие как Соборное Уложение 1649 г., Судебник 1497 г. и др. Они приняты высшей властью государства (что касается Соборного Уложения, то еще и в особом порядке), имеют обязательный характер и распространяются на всю территорию страны. Однако о выборах в них сказано очень мало. Исключение составляет только Указ о кормлениях и о службе 1555-1556 гг., который считается родоначальником общегосударственной реформы по введению выборного управления, хотя некоторые авторы подвергают сомнению факт существования подобного акта [9].

Акты, содержащие нормы частного характера, - приговоры, грамоты, указы. Несмотря на общие с первой группой наименования - приговор, указ, эта группа нормативно-правовых актов имеет иной характер. Хотя многие историки данную группу актов (особенно уставные грамоты) часто называют законами [10], ставить знак равенства между грамотой и законом было бы неверно. Основное препятствие к этому - индиви-дуализированность данных актов. Они по своей природе были предназначены для определенных лиц на конкретной территории и (или) в течение определенного времени. Например, жалованная грамота царя Федора Ивановича Д.И. Годунову разрешает выбрать голов и целовальников в Ча-рондской округе и Вещеозерской волости.

Таким образом, второй этап характеризуется сочетанием обычаев и нормативно-правового регулирования выборов. При этом нормативные акты общего характера занимают незначительное место. Основной регулятор выборов в XVI-XVII вв. - акты частного характера. Как следствие, особенностью регулирования выборов на данном этапе было частое дублирование.

3 этап - ХУШ-Х1Х вв.

В период абсолютизма в сфере выборов, как и в иных общественных отношениях, господствующим источником права становится нормативный правовой акт, исходящий от правителя, хотя обычаи также сохраняют некоторое влияние.

При этом влияние каждого из источников распространялось на все уровни выборов, но в разной степени.

Так, порядок формирования органов, учреждаемых правительством, в меньшей степени зависел от сложившейся в обществе практики. Исключением было лишь обращение в Обрядах выборов 1766 г. к «обыкновениям», т.е. сложившейся практике выборов в погостах [11].

Относительно выборов сельского управления можно говорить о значительной роли обычая как регулятора выборов. В выборах среди населения частновладельческих земель до крестьянской реформы обычаи дополнялись или подменялись распоряжениями владельцев.

К нормативно-правовым актам этого периода относятся грамоты, манифесты, указы главы государства, Высочайше утвержденные акты (доклады) и указы Сената.

Особый интерес представляет регулирование выборов в комиссию по совершенствованию законодательства в 1766 г. О выборах было объявлено с помощью целого комплекса актов - Манифеста, Приложений к нему (Обряды выборов), указа Сенату и указа губернаторам. Принятие Манифеста 1766 г. имеет важное значение в развитии избирательного права. Использование наименования «манифест» показывает, что важнейшие электоральные процедуры отныне являются предметом регулирования актами высшей юридической силы. Однако в 1766 г. данный акт, несмотря на значительную юридическую форму, содержал распоряжения частного характера.

По юридическим характеристикам для регулирования выборов в XVIII в. применялось три вида актов высшей власти. Первые относились ко всей или к значительной части территории страны, но были рассчитаны на однократное применение, например указы о выборах в законодательные комиссии.

Вторая группа актов была рассчитана на неоднократное применение, но адресовалась конкретным субъектам. Эти группы можно назвать актами, содержащими нормы частного характера.

Третья группа источников регулировала вопросы, связанные с выборами, на всей территории без временных ограничений, например, указ

11 декабря 1775 г. «Сенатский вследствие Имен-наго - О правилахъ выбора Судей въ Магистраты и Ратуши» [12], Учреждения для управления губерний 1775 г. и др. Именно эти акты стали к XIX в. основным регулятором выборов. Их мож-

но квалифицировать как нормативно-правовые акты, утвержденные главой государства и имеющие силу и статус закона, хотя слово «закон» не использовалось в наименовании актов в русской юридической практике.

Характерные черты регулирования выборов на данном этапе - преобладание актов, содержащих нормы общего характера, формирование законодательства о выборах и эпизодическое внесение электоральных норм в акты высшей юридической силы.

4 этап - XX в.

На данном этапе основной источник избирательного права - это нормативный правовой акт. При этом можно отметить особое положение нормативных правовых актов в сфере выборов: конституционно-правовой статус и специализи-рованность избирательных норм.

На данном этапе нормативно-правовой акт является важнейшим регулятором выборов. При этом значительно изменяется юридическая сила электоральных норм. Соответствующая тенденция впервые проявилась в Положении о выборах в Государственную Думу 6 августа 1905 г. и в последующих актах о внесении изменений в порядок выборов Думы. С этого времени нормы о выборах были включены в основные законы России, какое бы наименование они ни носили - Свод основных государственных законов или Конституция.

Ныне основные вопросы избирательного права являются предметом конституционных норм и норм федерального конституционного закона. Кроме того, выборы стали самостоятельным предметом законодательного регулирования, а не одним из вопросов наряду со структурой и компетенцией избираемого органа. Это свидетельствует о том, что избирательное право вышло на качественно новый уровень регулирования. Однако некоторые моменты, в частности разрозненность избирательных норм, унаследованная от предыдущих этапов, дает основание предположить, что необходим следующий, пятый этап развития форм регулирования выборов в России.

В настоящее время российское избиратель-

ное право представляет собой подотрасль конституционного права. Однако уже сейчас ясно, что избирательное право перерастает эти рамки. Думается, имеются все основания признать избирательное право одной из отраслей российского права. Об этом заставляет задуматься не только зарубежный опыт, но и российская электоральная практика - некоторые субъекты Российской Федерации уже приняли свои избирательные кодексы. Можно предположить, что основными признаками нового этапа будет совершенствование не только содержания избирательного права, но и его юридической формы. Последнее, по-видимому, будет означать систематизацию избирательного права.

Литература

1. Полное собрание русских летописей (далее - ПСРЛ). Т. 10. М., 1965. С. 8, 67.

2. ПСРЛ. Т. 10. С. 30-31.

3. ПСРЛ. Т. 9. М., 1965. С. 77.

4. Алексеев В.П. Народовластие в древней Руси. Ростов н/Д, 1904. С. 14.

5. Кочанович М. Политическое устройство Новгородской республики. Варшава, 1885. С. 4.

6. ПСРЛ. Т. 39. М., 1994. С. 22.

7. Там же. С. 45.

8. Филиппов А.Н. Памятники права Московскаго государства // Русская история в очерках и статьях. Т. 3. Киев, 1912. С. 225-226.

9. Зимин А.А. «Приговор» 1555-1556 гг и ликвидация системы кормлений в Русском государстве // История СССР 1958. № 1. С. 182.

10. Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России. М.,1999. С. 158; Зимин А.А. Законодательные памятники русского государства конца XV- нач. XVII вв.

11. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX вв. / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2001. С. 245.

12. Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. XIX. 1770-1774. СПб., 1830. № 14079. С. 869.

Минникес Ирина Викторовна - доктор юридических наук, профессор Иркутского юридического института Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, e-mail: ivminnikes@mail.ru

Minnikes Irina Viktorovna - doctor of law, professor of Irkutsk Institute of Law, Russian Legal Academy of Ministry of Justice of the Russian Federation, e-mail: ivminnikes@mail.ru