Правовое регулирование вопросов установления и взимания налогов субъектами РФ

© Е.В. Переверзева, 2004

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ УСТАНОВЛЕНИЯ И ВЗИМАНИЯ НАЛОГОВ СУБЪЕКТАМИ РФ

Е.В. Переверзева

Нормотворчество субъектов Федерации служит важным инструментом создания системы сдержек и противовесов между центром и провинцией. Оно направлено на сглаживание пороков федеральной правовой системы в части механизма реализации нормативного массива, а также в укреплении самостоятельности субъектов Федерации.

Думается, что уже никто не станет оспаривать тезис о наличии двух уровней правотворчества — федерального и субъектов Федерации. На первом уровне определяются общие принципы правового регулирования, на втором — конкретные механизмы реализации правовых норм:.

Законодательная деятельность большинства субъектов Российской Федерации находится на стадии становления, пока еще не сложился эффективный механизм осуществления законодательной функции представительных органов в субъектах Федерации.

Законодательный акт, чтобы обеспечить эффективное регулирование складывающихся общественных отношений, должен соответствовать им. Следовательно, деятельность по рассмотрению и принятию законодательных актов должна протекать в специфической форме и в определенном порядке, которая находит свое закрепление и детальное регулирование в специально принимаемых актах. Таким образом, законодательный процесс представляет собой урегулированные нормами права отношения, складывающиеся в ходе принятия законопроекта, которые призваны обеспечить согласование различных позиций, а участники указанных отношений, среди которых ведущее место принадлежит представительному органу, должны обладать строго определенным комплексом прав и обязанностей2.

Нарушение установленного порядка прохождения законопроекта должно влечь недействительность принятого закона.

Законодательный процесс имеет определенные стадии (этапы), которые пресле-

дуют относительно самостоятельные цели, но в целом способствуют достижению конечного результата. Принято выделять следующие основные стадии: законодательная инициатива (внесение проекта закона субъектом законодательной инициативы); рассмотрение и принятие проекта законодательного акта; вступление его в силу и опубликование.

Важное значение для законодательного процесса имеют своевременное выявление необходимости принятия законодательного акта и планирование законодательной деятельности. Однако, хотя указанные действия тесно связаны с законодательным процессом, их нельзя назвать его стадиями.

В большинстве законов о законодательных органах субъектов Российской Федерации есть нормы, согласно которым законодательная деятельность представительного органа субъекта РФ осуществляется по плану, особенно важным является перспективное планирование. Сравнивая планы законодательной деятельности представительных органов субъектов Федерации с Примерной программой законодательной работы Государственной думы Федерального собрания РФ, важно отметить, что планы законодательных органов субъектов РФ не идут вразрез с федеральной программой законодательной работы.

Юридическим фактом, с которым связано начало законодательного процесса, служит внесение законопроекта или законодательного предложения субъектом законодательной инициативы в законодательный орган. Принципиальные положения, регулирующие законодательную процедуру принятия законов субъектами Федерации содержатся в Конституции (Уставе) субъекта Федерации и Регламенте. Так, в ст. 27 Устава Волгоградской областной думы от 11.07.96 г.3 закреплено, что в компетенцию Волгоградской областной думы входит принятие законов Волгоградской области и внесение в них изменений и дополнений (п. «а»);

законодательное регулирование вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Волгоградской области (п. «в»); установление областных налогов, сборов, пошлин, ставок и платежей (п. «л»). Ст. 32 регламентирует вопросы законодательного процесса в Волгоградской области. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, предоставлении налоговых льгот, выпуске займов и т. д., предполагающие расходы из средств областного бюджета, рассматриваются Волгоградской областной думой при наличии заключения администрации области (аналогичное положение закреплено в ст. 45 Регламента Волгоградской областной думы от 30.01.97 г.)4. Изменения и дополнения к налоговому закону области при возникновении новых социальных и инвестиционных условий требуют упорядочения процедуры внесения инициатив по разработке изменений и дополнений к налоговому закону в областную Думу, анализа информации о выпадающих доходах бюджета, установления перечня налогоплательщиков, подпадающих под предполагаемую льготу.

Анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что право законодательной инициативы в основном имеют одни и те же лица и органы. Это депутаты соответствующего представительного органа, глава исполнительной власти, районные и городские органы местного самоуправления. Но в ряде субъектов Федерации право законодательной инициативы предоставлено более широкому кругу субъектов: в Ставропольском крае — депутатам Федерального собрания Российской Федерации, избранным от этой территории, а так же депутатским формированиям в Государственной думе Ставропольского края; в Иркутской области — ее прокурору, а областному и арбитражному судам — лишь по вопросам их ведения; в Свердловской области эти органы могут участвовать в законотворческой деятельности без каких-либо ограничений.

В Уставе Иркутской области зафиксирована возможность внесения проектов законов в порядке народной законодательной инициативы. Однако ее суть не конкретизируется. В ст. 16 Устава Волгоградской области предусмотрена гражданская инициатива — право избирателя (избирателей) на обращение к депутату Волгоградской областной думы от соответствующего избирательного округа с предложением о принятии

закона Волгоградской области или изменений в действующий закон Волгоградской области. Устав г. Москвы предусматривает, что это право принадлежит «не менее чем десяти тысячам жителей Москвы, обладающим избирательным правом и подписавшим петицию». По Уставу Пермской области это право предоставлено всем депутатам Российского парламента.

Такое разнообразие, в сущности, не противоречит федеральным законам и свидетельствует о самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении этого вопроса.

Право законодательной инициативы реализуется путем внесения проекта в соответствующий представительный орган государственной власти. Согласно Уставу г. Москвы, это могут быть проекты закона или постановления городской Думы. В иных уставах такого пояснения нет.

В уставах ряда областей (Свердловской, Волгоградской) выдвигаются особые требования к законопроектам, влекущим расходы за счет областного бюджета: о введении или отмене налогов, предоставлении налоговых льгот и т. п. Такие документы рассматриваются только при наличии заключения исполнительного органа соответствующего субъекта федерации.

В Пермской области проекты законов и других нормативных актов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для ознакомления и внесения предложений и лишь после этого рассматриваются Законодательным собранием.

В уставах краев и областей, как правило, не содержится норм, определяющих порядок рассмотрения в законодательных органах проектов законов и иных правовых актов. Просто отмечается, что данные вопросы регулируются регламентом. Как правило, законопроект проходит одно, два или три чтения, с интервалами не более месяца, принимается за основу относительным большинством голосов. После этого текст дорабатывается путем внесения в него поправок. Законы и постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов. Исключение сделано лишь для Устава: в этом случае требуется квалифицированное большинство. Только в Свердловской области, где Законодательное собрание состоит из двух палат, установлен иной порядок. Здесь

законы принимаются областной Думой, как правило, большинством голосов от ее установленного численного состава. После этого, не позднее чем через три дня, закон передается в палату представителей, которая должна рассмотреть его в течение десяти дней. Закон считается одобренным палатой представителей, если за него проголосовало более половины от ее установленного численного состава либо если в 10-дневный срок он не был ею рассмотрен. Однако такое пассивное одобрение не допускается применительно к актам по вопросам областного бюджета, установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот, финансового регулирования, местного самоуправления.

В деятельности ряда региональных законодательных органов имеется практика создания согласительных комиссий. Согласительная процедура в Свердловской области применяется при устранении разногласий по поводу принятия законодательного акта между двумя палатами Законодательного собрания. В однопалатных законодательных органах согласительные комиссии устраняют разногласия, обусловленные законодательной деятельностью, иного рода — между законодательными и исполнительными органами. Как правило, создаются согласительные комиссии на паритетных началах, при отсутствии результата решение спора может быть продолжено в суде.

Важным этапом законодательной работы на местах является процесс подписания и обнародования законов — промульгация. Во всех краевых, областных уставах есть статьи, определяющие ее порядок. Так, в ст. 33 Устава Волгоградской областной думы установлено, что закон, принятый в установленном порядке Волгоградской областной думой, передается главе администрации области для подписания. Закон обнародует-ся главой администрации в течение 10 дней после его подписания5.

Но не во всех уставах содержатся аналогичные нормы. В ряде случаев законодательные органы сами осуществляют процедуру промульгации. По мнению И. Гранкина6, включение глав исполнительной власти в законодательный процесс в качестве лиц, дающих законам своеобразную «путевку в жизнь», противоречит самой природе исполнительной власти. С одной стороны, главы администраций ставят свою подпись под законом, хотя и не являются его создателями. С другой, они нарушают конституционный

принцип самостоятельности законодательной власти. На практике право губернаторов на подписание и обнародование законов не раз, по существу, парализовало деятельность законодательных органов субъектов Федерации, и принцип разделения властей на деле превращался в противостояние законодательной и исполнительной власти. Предоставление права законодательному органу субъекта Федерации самому осуществлять промульгацию принимаемых законов возможно при внесении соответствующих изменений в законодательство.

В Конституции РФ регламентирован следующий порядок: после принятия закона Государственной думой и его одобрения Советом Федерации, Президент подписывает и обнародует закон. Право вето Президента и право промульгации законов Президентом, по мнению Конституционного суда, есть существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, приобретает силу правового акта единой государственной власти. Думается, все это справедливо и для законодательного процесса на уровне субъекта Федерации, где промульгация осуществляется главой администрации, и последний таким образом обоснованно приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право их подписывать и обнародовать.

Принятие нормативных актов законодательными органами субъектов Федерации в сфере их совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 72 Конституции РФ) возможно в нескольких вариантах, главные из которых определяются наличием или отсутствием соответствующего федерального закона. В ряде случаев субъекты Федерации принимают одноименные законы. Н.А. Боброва считает: «Закон субъекта Федерации может быть принят, если принят соответствующий федеральный закон». Это мнение глубоко ошибочно, так как смысл понятия предметов совместного ведения теряется, уступая место другому понятию — остаточной компетенции. Иными словами, приоритетное, опережающее регулирование здесь презюмируется за федерацией, и лишь в той степени, в какой предмет совместного ведения остался неурегулированным после принятия федерального закона, возможно

подключение регулирующего механизма субъекта Федерации. Думается, что в такой модели реализации предметов совместного ведения слишком много минусов.

Если следовать положениям Конституции, то она в рамках ст. 72 не запрещает субъекту Федерации принимать свой закон до принятия соответствующего федерального закона. Проблема заключается в том, что предметы совместного ведения по-прежнему рассматриваются по образу и подобию совместной компетенции СССР и союзных республик, когда республиканский кодекс не принимался без наличия Основ законодательства на союзном уровне. Сохранение предметов совместного ведения в современных условиях связано с особенностью отечественного законодательства, а именно с отсутствием механизма реализации принимаемых законов — ранее союзных, а ныне — российских. В такой ситуации резко снижается роль законов, федеральные законы становятся декларациями, а законы субъектов Федерации — подзаконными актами»7. По нашему мнению, опережающее нормотворчество субъектов Федерации в области налогообложения вряд ли можно считать оправданным. В противном случае налоговые законы субъектов Федерации неизбежно вступят в противоречие с федеральным налоговым законодательством.

В соответствии с пп. «и» ст. 72 Конституции Российской Федерации общие принципы налогообложения и сборов относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и устанавливаются согласно ст. 75 Конституции РФ федеральным законом (то есть актом высшей юридической силы, а не подзаконным актом). Нормативные акты субъектов Федерации по вопросам налогообложения должны приниматься на основе федеральных законов. Как следует из ч. 5 ст. 76 Конституции, в случае противоречия закона субъекта Федерации федеральному закону должны применяться положения федерального закона.

Принятие налогового закона происходит в следующем порядке:

• законопроект об установлении или введении того или иного налога, а также о внесении изменений и дополнений в нормативный акт по налогообложению вносится на рассмотрение в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации. Данный проект может быть

внесен только при наличии заключения исполнительного органа соответствующего субъекта Российской Федерации;

• налоговый закон субъекта Федерации считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов представительного органа субъекта Федерации;

• налоговый закон, принятый в установленном порядке представительным органом субъекта Федерации, передается главе исполнительного органа субъекта Федерации для подписания. Закон обнародуется главой исполнительной власти субъекта Федерации в течение 10 дней после его подписания. Если налоговый закон не будет одобрен главой исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации, может быть образована согласительная комиссия для устранения возникших разногласий.

• принятый и утвержденный налоговый закон субъекта Федерации должен быть опубликован в течение

7 дней со дня принятия в официальном издании представительного органа субъекта Федерации и вступает в силу, по общему правилу, по истечении 10 дней после официального опубликования.

Действие закона во времени начинается именно с момента вступления закона в силу, который указывается либо непосредственно в законе, либо в постановлении о порядке введения закона в действие. Если такого указания нет, то действует общее правило.

Следует отметить, что Конституция РФ не устанавливает принципа «разных налогов» (означающий, что каждый уровень власти вводит свои налоги), следовательно, описанный выше порядок принятия налогового закона соответствует и принятию налоговых законов субъектами Федерации.

Отмена налога есть прекращение взимания налога на основании принятия соответствующего нормативного акта. В законодательстве регламентируется несколько оснований, влекущих отмену налога:

• прямое указание в нормативном акте

об отмене действия того или иного налогового закона;

• истечение срока действия нормативного акта, которым был введен тот или иной налог;

• проведение налоговой реформы. Налоговая реформа представляет собой принципиальное и качественное изменение действующей налоговой системы;

• в качестве особого способа прекращения взимания налога можно назвать признание нормативного акта, установившего налог, неконституционным и, как следствие, утратившим силу.

На федеральном уровне регулирование вопросов налогообложения субъектов Федерации носит «рамочный характер» и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется местными законодателями. Применительно к субъектам Федерации понятие «установление налогов и сборов» имеет самостоятельный юридический смысл — вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог.

Установление налога субъекта Федерации означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок.

Налоговое законодательство субъектов Федерации развивается в пределах их компетенции и заинтересованности в формировании собственного налогового законодательства. В практике законотворчества субъектов Федерации нередко просматривается поспешность в принятии налоговых законов без учета реальных потребностей в таком регулировании. Часто налоговые акты не вписываются в законодательную систему субъекта Федерации, не согласовываются с финансовым регулированием на федеральном уровне. Федеральные налоговые законы и налоговые законы субъектов Федерации имеют наибольшие расхождения в сфере организации налоговой системы, налоговой политики и компетенции налоговых органов. Многие из них фактически в усеченном виде повторяют проекты федеральных законов об организации налоговой системы. Субъекты Федерации стремятся взять на себя решение налоговых вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

По мнению В.Г. Петровой, необходимо упорядочить процесс принятия налоговых актов субъектов Федерации, исходя из следующего:

• крупные субъекты Федерации могут принимать несколько налоговых законов с учетом социально-экономических условий региона (закон о налоговой системе, закон о местном налогообложении и т. д.);

• небольшие субъекты Федерации могут не принимать специальные налоговые законы и руководствоваться федеральными законами;

• принятие налогового акта должно быть оправдано потребностями субъекта Федерации в установлении собственного налогового режима8.

Думается, высказанную точку зрения стоит поддержать.

Конституции республик и уставы областей должны признавать верховенство федеральных законов в области налогообложения и соответствовать им. Особенности налогообложения и налоговой системы субъекта Федерации должны фиксироваться в этих актах с учетом экономических потребностей региона, наличия специальных социальных и инвестиционных условий, роли налоговых платежей конкретного субъекта в федеральном бюджете и федеральных программах. Конституционные нормы, касающиеся налогообложения в субъектах Федерации, должны быть направлены на реализацию федеральных принципов налогообложения для формирования бюджета данного субъекта.

В закон субъекта Федерации о налогообложении целесообразно включить условия специального налогового регулирования, которое касается направлений и принципов налоговой политики в республике, крае, области, городе федерального значения, автономной области и автономном округе; механизма использования налогов для обеспечения бюджета субъекта Федерации; стимулирующей роли налоговых льгот в социально-экономическом развитии; местных налогов, их функций и целевого назначения. Если субъект Федерации не считает необходимым принимать унифицированный налоговый закон, он может законодательно урегулировать отдельные аспекты налогообложения, включая местные налоги в пределах своей компетенции.

Акты субъектов Федерации о различных видах налогов (в пределах своей компетенции) должны соответствовать федеральному налоговому законодательству, чтобы избежать множества налоговых режимов,

обеспечить условия сохранения единого рынка в соответствии с федеральной налоговой политикой.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Межрегиональная программа развития правотворчества // Государство и право. 1993. № 8. С. 63.

2 Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 3. С. 26.

3 Волгоградская правда. 1996. 1 авг. (№ 140).

4 Опубликован не был.

5 Волгоградская правда. 1996. 1 авг. (№ 140).

6 Гранкин И. Как работают законодатели в краях и областях // Российская Федерация. 1997. № 6. С. 25—27.

7 Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Федерации // Государство и право. 1995. № 3. С. 44.

8 Петрова Г.В. Вопросы развития налогового законодательства и концепции налогового кодекса // Законодательство и экономика. 1995. № 11—12. С. 23.