Конец федеральной раздробленности

2 мая "Власть" предупредила читателей: государственное устройство России ждут революционные преобразования. Они свершились.
Одобрив закон об изменении принципа формирования Совета федерации, региональные лидеры, по сути, поставили точку в юридическом оформлении нового порядка в России. В той жизни губернаторы пользовались почти неограниченной властью. Скоро все это уйдет в прошлое. Последние рудименты "эпохи губернаторов" исчезнут, как записано в законе "О формировании Совета федерации", не позднее 1 января 2002 года. Скажи кто еще месяца три назад, что такое возможно,— не поверили бы. Совет федерации в нынешнем виде, казалось, существует от сотворения мира и абсолютно незыблем. А зря, ведь Борис Ельцин создал его всего четыре с половиной года назад и исключительно в политических целях. Многие уже не помнят, как это было. А вспомнить стоит.
История Совета федерации чисто конъюнктурна. Власть создавала его так, как ей казалось наиболее выгодным в данный момент.
Летом 1993 года отношения Ельцина и хасбулатовского Верховного совета обострились до предела. Президенту была жизненно необходима хоть какая-то политическая опора. И в августе он неожиданно сам предложил создать Совет федерации из глав регионов, хотя еще в марте выступал резко против какой-либо политической организации региональных лидеров (за поддержку идеи СФ тогдашний секретарь СБ Юрий Скоков даже лишился поста).
Совет федерации задумывался как консультативный орган. В тот СФ должны были войти все главы исполнительной и законодательной власти регионов, председателем стал бы президент. Собираться СФ должен был бы раз в три месяца по решению президента или 1/5 его членов.
К сентябрю все документы были готовы. Проходили даже неформальные сборы Совета федерации (едва ли кто-нибудь помнит, что на одном из них Ельцин заявил о готовности пойти на досрочные выборы, а еще через три дня знаменитым указом #1400 назначил их на 12 июня 1994 года).

Владимир Шумейко еще в 1995 году хотел сделать Совет федерации "по-путински". И сам в него войти. Не вышло

И все-таки Ельцин тянул с юридическим оформлением СФ. Как выяснилось после 21 сентября, не зря. Часть регионалов во главе с Кирсаном Илюмжиновым, можно сказать, объявили себя Советом федерации и потребовали снять осаду с Белого дома, провести одновременные перевыборы президента и Думы, а на переходный период передать власть в стране субъектам федерации. Этого оказалось достаточно, чтобы идея создания СФ из глав регионов потеряла в глазах Ельцина всяческую ценность.
После разгона Верховного совета Ельцин издал указ, по которому члены первого СФ избираются, а не назначаются по должности. Ельцин хотел отсечь от СФ многочисленных глав законодательных собраний, прямо или косвенно поддержавших Верховный совет в октябрьском противостоянии. Однако ему это не удалось — многие из них избрались в СФ.
И очень быстро верхняя палата превратилась в головную боль президента. Конечно, члены СФ вели себя поскромнее, чем депутаты Думы, но не намного. Представители законодательных органов власти регионов и вольные депутаты СФ вели себя, как хотели. А их в СФ было больше, чем губернаторов и президентов. Совет федерации возмущался вводом войск в Чечню, полтора года не утверждал предложенного Ельциным генпрокурора, заваливал нужные Кремлю законы.
Летом 1995 года, задумавшись о президентских выборах, Кремль начал пропихивать идею Совета федерации по должности. Дело шло со скрипом — восстала Дума, да и многие депутаты СФ, понимавшие, что в будущий состав им ни за что не попасть, старались сделать все, чтобы президентский вариант не прошел. В ноябре 1995 года закон в конце концов принят. Ельцин добился главной тактической цели — поддержки губернаторов. Во время президентской гонки они будут оставаться назначенцами (а значит, ими легко управлять). Зато потом они получат право повысить свой статус, превратившись из чиновников в избранников народа.

Долгое время члены Совета федерации ощущали себя в полной безопасности

Все. Конец первой серии.
И так, Совет федерации в его нынешнем виде был создан исключительно в тактических целях ельцинского Кремля. А значит, не было никаких оснований считать, что таким же он останется и в следующих сериях.
Первые же действия Путина в ранге президента это подтвердили. Ельцинский Совет федерации оказался ему совершенно не нужен. Тем более что с конца 1996 года, когда практически во всех регионах России прошли выборы, получившие народную поддержку губернаторы почувствовали себя свободными от каких-либо политических обязательств по отношению к Кремлю.
Совет федерации все больше матерел, а власть слабела. История с Юрием Скуратовым наглядно показала, насколько был управляем нынешний состав верхней палаты. То, что члены СФ с первой подачи Путина сняли генпрокурора, никого не должно обманывать — это был всего лишь аванс новой власти. В будущем были неизбежны столкновения между государственником Путиным и главами регионов.
И все же не боязнь публичных столкновений заставила Путина пойти на столь радикальные перемены. Главная задача была проста до неприличия — лишить глав субъектов федерации неприкосновенности. Членам Совета федерации она положена по Конституции. А значит, любой член верхней палаты в перспективе может забыть, кому он обязан. Если губернаторские ставленники еще могут бояться отзыва, то представители законодательных собраний гораздо более свободны — в силу противоречий внутри самих региональных собраний.
То есть дело не в лояльности нового СФ Путину (особенно при весьма лояльной Думе). Дело в губернаторах.

Ельцин использовал Совет федерации в тактических целях. Путину верхняя палата вообще не очень нужна

Ельцин так щедро платил губернаторам властью, что в какой-то момент отдавать уже стало нечего. "Приоритет во всех делах — за вами, а не за федеральным центром. Вы должны сказать мне, что еще хотите отхватить от Москвы",— заявил Ельцин губернаторам за несколько месяцев до своей отставки, в апреле 1999 года. Однако губернаторы уже даже не смогли придумать, чего им еще пожелать.
Чтобы экспроприировать нажитые годами полномочия региональных баронов, Путину потребовалось менее трех месяцев. Успех во многом зависел от того, насколько широкомасштабным будет наступление на регионы. Поэтому ревизии подверглись принципиальные положения, от которых зависит власть губернаторов: управленческие механизмы, неприкосновенность, несменяемость и финансовые отношения.
Первую задачу решил подписанный президентом 13 мая указ о полномочных представителях в федеральных округах. Вместо не имевших никакой власти полпредов в каждом субъекте Путин создал институт из семи наместников, которым отдал право руководства всеми территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, дотоле разрозненными и практически не управлявшимися из центра. Тем самым была подорвана основа могущества губернаторов: материальная зависимость бесконтрольных федеральных чиновников на местах от региональных властей.
17 мая Путин выступил с обращением к народу, в котором провозгласил наступление "диктатуры закона" — реформу системы государственной власти. Она лишила региональных лидеров депутатской неприкосновенности и дала федеральному центру право отстранять их от должности.

Через полтора года сенаторам придется искать неприкосновенность где-нибудь в другом месте

Единственное, чего смогли добиться губернаторы путем решительного отклонения закона об изменении порядка формирования Совета федерации и мучительного согласительного процесса,— перенести свое расставание с Советом федерации и депутатской неприкосновенностью с апреля на декабрь 2001 года.
Но чего стоит эта победа, если президент будет вправе увольнять губернаторов за несоблюдение федерального законодательства (а его не соблюдал вообще никто из губернаторов) или по представлению генпрокурора — в случае предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Наконец, финансовую атаку на губернаторов провело правительство. Добившись одобрения нового Налогового кодекса, оно забрало у субъектов федерации порядка 20% их налоговых поступлений (см. также стр. 24).
Кремль победил, избрав примитивную тактику рыночного торга: чем больше попросишь, тем больше получишь. Сделав минимальное количество уступок губернаторам, Путин получил законы, которые опрокинули систему власти в стране.

В январе 2002 года эти кресла сменят хозяев

А впереди у губернаторов — новые испытания. В течение ближайших двух лет истекут полномочия у 60 из них. Победить без поддержки федерального центра им будет крайне непросто: во всяком случае, до тех пор, пока Путин не исчерпает свой избирательный и административный ресурс. И наоборот, Кремль сейчас способен отправить на заслуженный отдых едва ли не любого регионального лидера. Поэтому последним нужно спешить доказать свою лояльность Кремлю.
Не исключено, что некоторые выберут неприкосновенность и постараются сохранить за собой статус члена СФ. Сделать им это будет не так уж сложно. Достаточно договориться с будущим преемником о том, что тот, став губернатором, делегирует нынешнего губернатора в Совет федерации.
Впрочем, Кремль это вряд ли сильно заботит. В любом случае новый Совет федерации уже не будет играть существенной политической роли. Делегированные в Москву представители губернаторов и законодательных собраний очень быстро станут москвичами. Причем все блага в виде квартир, автомобилей, командировочных и отпускных они будут получать от управления делами президента. А оно уже накопило такой опыт плодотворной работы с депутатами Госдумы, что добиться лояльности полутора сотен делегатов будет несложно.
Теоретически региональные власти будут способны влиять на своих представителей: механизм отзыва ослушавшихся представителей довольно прост. Так что новым членам Совета федерации придется лавировать между Кремлем и региональными властями. Однако очень скоро может выясниться, что не всегда возможно оперативно получить инструкции с мест, на родине не всегда сразу будут разбираться в нюансах предложенных законопроектов, и многое будет отдано на откуп делегатам. Да и Кремль наверняка не даст в обиду тех, кто зарекомендует себя хорошим законотворцем.
На что же остается надеяться губернаторам? Сейчас их чаяния связаны с созданием Государственного совета. Президент обещал регионалам создать такой консультативный орган, на заседаниях которого они смогли бы высказывать главе государства наболевшее. В дальнейшем можно будет рассчитывать и на участие в Конституционном собрании, закон о котором пока не принят. А там, глядишь, и появится шанс вернуть былое могущество. Ведь Ельцин тоже начинал с идеи консультативного Совета федерации, а вон оно куда зашло.
ИРИНА ХОЛМСКАЯ

На пути к Бундесрату

Противники путинского закона о Совете федерации утверждают, что замена глав субъектов федерации на их представителей приведет чуть ли не к развалу страны. "Власть" решила посмотреть, а как устроены сенаты в других странах.
Сенат США
Численность: 100 человек.
Принцип формирования: региональный. Сенаторы (по два от каждого штата) избираются тайным прямым голосованием сроком на 6 лет.
Исключительные прерогативы: решение вопроса об импичменте президента, ратификация международных соглашений, утверждение в должности министров, членов верховного суда, послов.
Право законодательной инициативы: любые вопросы, за исключением финансовых и бюджетных.
Право вето: непреодолимо, если наложено на законопроект.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Бундесрат ФРГ
Численность: 69 человек.
Принцип формирования: региональный. Депутаты представляют федеральные земли и назначаются и отзываются правительствами федеральных земель.
Исключительные прерогативы: нет.
Право законодательной инициативы: законопроекты вносятся только с согласия правительства.
Право вето: легко преодолимо нижней палатой парламента.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Сенат Франции
Численность: 312 человек.
Принцип формирования: региональный. Сенаторы избираются коллегией выборщиков, состоящей из депутатов Национального собрания и членов региональных органов власти.
Исключительные прерогативы: нет.
Право вето: непреодолимо в отношении вопросов, связанных с изменением конституции.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Палата лордов британского парламента
Численность: 695 человек.
Принцип формирования: состоит из наследственных, пожизненных и церковных лордов. Пожизненные лорды (577 человек) назначаются королевой по представлению правительства. Церковные лорды (26 человек), являющиеся высшими иерархами англиканской церкви, входят в палату по должности.
Исключительные прерогативы: высшая судебная инстанция по гражданским делам Соединенного Королевства, высшая судебная инстанция по уголовным делам для Англии, Уэльса и Северной Ирландии.
Право законодательной инициативы: все вопросы, за исключением бюджетных и финансовых.
Право вето: нет.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Палата советников парламента Японии
Численность: 252 человека.
Принцип формирования: общенациональный. Депутаты избираются прямым голосованием сроком на 6 лет.
Исключительные прерогативы: нет.
Право законодательной инициативы: все вопросы.
Право вето: преодолевается двумя третями голосов нижней палаты.
Возможность досрочного роспуска: палата прекращает работу в случае роспуска нижней палаты парламента.
Федеральный сенат Бразилии
Численность: 81 человек.
Принцип формирования: региональный. Сенаторы (по три от каждого штата и федерального округа) избираются тайным прямым голосованием сроком на 8 лет.
Исключительные прерогативы: отстранение от должности и суд над президентом и вице-президентом, утверждение в должности министров, верховных судей, генерального прокурора, губернаторов штатов, послов.
Право законодательной инициативы: все вопросы.
Право вето: нет.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Федеральный совет Австрии
Численность: 63 человека.
Принцип формирования: региональный. Члены федерального совета избираются ландтагами (парламентами) федеральных земель Австрии на срок работы соответствующего ландтага.
Исключительные прерогативы: нет.
Право законодательной инициативы: все вопросы.
Право вето: преодолевается двумя третями голосов нижней палаты.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Сенат республики итальянского парламента
Численность: 315 человек.
Принцип формирования: региональный. Сенаторы избираются на 5 лет прямым тайным голосованием. Каждый регион представлен не менее чем семью сенаторами. Бывшие президенты автоматически становятся пожизненными сенаторами.
Исключительные прерогативы: нет.
Право законодательной инициативы: все вопросы.
Право вето: преодолевается двумя третями голосов палаты депутатов.
Возможность досрочного роспуска: нет.
Сенат Польши
Численность: 100 человек.
Принцип формирования: общенациональный. Сенаторы избираются прямым голосованием сроком на 4 года.
Исключительные прерогативы: нет.
Право законодательной инициативы: все вопросы.
Право вето: преодолевается двумя третями голосов сейма (нижней палаты).
Возможность досрочного роспуска: прекращает работу в случае роспуска сейма.
Сенат Румынии
Численность: 143 человека.
Принцип формирования: общенациональный. Сенаторы избираются сроком на 4 года по партийным спискам.
Исключительные прерогативы: нет.
Право законодательной инициативы: все вопросы.
Право вето: нет.
Возможность досрочного роспуска: прекращает работу в случае роспуска нижней палаты парламента.
Итак, аналогов нынешнему Совету федерации найти не удалось. Новый же Совет федерации по способу формирования будет ближе всего к бундесрату ФРГ, по праву вето — к Палате советников парламента Японии, а по исключительным прерогативам — к Федеральному сенату Бразилии.