Проблемы правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности

УДК 352.075+349.4

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ И РАСПОРЯЖЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, НАХОДЯЩИМИСЯ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

А Н Пиптюк аспирант кафедры конституционного и административного права

’ ЮУрГУ

Рассмотрены проблемы правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Раскрывается содержание данных полномочий, а также на основе анализа действующего законодательства формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию их правового регулирования.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, земельные участки, муниципальная собственность.

На сегодняшний день наиболее значимыми полномочиями органов местного самоуправления выступают полномочия в сфере земельных отношений. Значимость данных полномочий главным образом вытекает из важности земли как охраняемого природного объекта, природного ресурса, используемого в качестве средства производства и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как недвижимого имущества - объекта права собственности и иных прав на землю. Земля для муниципального образования - это прежде всего собственность, требующая грамотного управления. Данное обстоятельство обуславливает необходимость четкой регламентации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в российском законодательстве.

Если же подробно проанализировать содержание норм, направленных на регулирование данной группы полномочий органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что нормативное регулирование данной группы полномочий находится в несистематизированном виде, полном отсылочных норм к различным нормативным актам. И как следствие, это существенно осложняет реализацию органами местного самоуправления своих полномочий.

Для того чтобы внести определенность и ясность в содержание полномочий органов местного самоуправления по управлению и

распоряжению земельными участками, необходимо выделить следующие основные нормативно-правовые акты, регулирующие данную группу полномочий: Конституция РФ (ст. 8, 9, 130, 132), которая закрепляет наличие муниципальной собственности, право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью и относит это их полномочие к вопросам местного значения; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления; Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г., согласно которому муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям; Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., который устанавливает, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления, и указывает, какие земельные участки относятся к муниципальной собственности (т.е. те, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобрете-

ны по основаниям, установленным гражданским законодательством).

В зависимости от того, в чьей собственности находятся земельные участки, условно полномочия органов по их управлению можно разделить на две группы. В отношении собственных земель органы местного самоуправления обладают всеми полномочиями по их владению, пользованию и распоряжению. До разграничения государственной собственности на землю в отношении неразграниченных государственных земель полномочия по управлению и распоряжению ими осуществляют органы местного самоуправления или органы исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем возложение на органы местного самоуправления полномочий по управлению и распоряжению государственными землями носит временный характер и будет осуществляться до окончания процедуры разграничения государственных земель.

С принятием изменений к ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также порядок осуществления контроля за реализацией органом местного самоуправления отдельных государственных полномочий и уполномоченный контролирующий орган не были установлены.

В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица: Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь образованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные

участки, на которых расположены эти объек-

1

ты .

Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса РФ» установлено, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Следует отметить, что распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю с нарушением положений ЗК РФ нарушает права и

законные интересы возможного собственника

2

этого участка - Российской Федерации .

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления, и иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

Изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

Органы местного самоуправления вправе передавать земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование, предоставлять его в аренду, отчуж-

дать, совершать иные сделки в соответствии с действующим законодательством.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления .

Земельные участки, за исключением изъятых из оборота, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.

Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. В случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления на срок не более чем один год; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения на срок строительства этих зданий, строений, сооружений; лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.

Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается в соответствии с ЗК РФ. До установления Президентом РФ указанного в п. 3 ст. 15 ЗК РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земель-

ных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их ком-

3

петенции в соответствии с ЗК РФ .

До 1 января 2010 г. в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» осуществляется продажа земельных участков, находящихся в муниципальной собственности:

- коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из государственной или муниципальной собственности, в том числе в случае, если на таких земельных участках возведены или реконструированы здания, строения, сооружения;

- коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были возведены на таких земельных участках вместо разрушенных или снесенных и ранее отчужденных из государственной или муниципальной собственности зданий, строений, сооружений;

- гражданам и некоммерческим организациям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если право собственности указанных лиц на эти здания, строения, сооружения возникло до вступления в силу ЗК РФ и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной порядок приобретения земельных участков в собственность.

При приобретении указанными лицами таких земельных участков их цена устанавливается субъектами РФ в пределах двадцати процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше трех миллионов человек, или двух с половиной процентов када-

стровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.

До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка.

До 1 января 2010 г. лица, не указанные выше и являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, приобретают такие земельные участки по цене, устанавливаемой субъектами РФ, в населенных пунктах с численностью населения:

- свыше трех миллионов человек - в размере от пяти до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- от 500 тысяч до трех миллионов человек

- в размере от пяти до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов в размере от трех до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется минимальный для соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

На основании Постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке

4

определения нормативной цены земли» органам местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли предоставлено право своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 данного постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25 %.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, зависит от цели такого предоставления - для строительства (ст. 30, 30.1, 30.2, 31, 32 ЗК РФ) либо для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ).

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на тор-

5

гах (конкурсах, аукционах) . Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование либо в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает орган местного самоуправления. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация. Собственник земельного участка определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка.

Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется Постановлением Правительства РФ «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров

аренды таких земельных участков» от 11 но-

6

ября 2002 г. в соответствии с гражданским и земельным законодательством РФ.

При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут устанавливаться следующие дополнительные требования: возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования; строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соблюдение сроков строительства объектов

недвижимости, а также благоустройство территорий общего пользования.

Нормы предоставления земельных участков вновь осваиваемых территорий устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в соответствии с правилами застройки. Проекты межевания территорий утверждаются органами местного самоуправления и являются основанием для установления границ земельных участков на местности. Порядок разработки и утверждения проектов межевания территорий устанавливается органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

1) принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

2) уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

3) обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в орган местного самоуправления.

Орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании указанного заявления с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного

участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории и в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия вышеуказанного решения.

Проанализировав действующее законодательство, регламентирующее полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, мы отметили, что в настоящее время до сих пор не установлен предусмотренный п. 3 ст. 15 ЗК РФ перечень приграничных территорий, до принятия которого не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Подобная неопределенность может быть устранена только принятием соответствующих нормативных актов.

Кроме того, имеется проблема оформления прав органов местного самоуправления на земельные участки в пределах границ соответствующего муниципального образования, связанная с отсутствием денежных средств в местных бюджетах, высокой стоимостью указанных работ и масштабами неоформленных территорий.

До момента проведения соответствующих работ по установлению границ на местности земельный участок ни как объект недвижимости, ни как объект прав еще не существует, поскольку недвижимостью признается лишь индивидуально-определенная вещь, т.е. вещь, индивидуализированная до степени невозможности смешения со сходной вещью. Проведение данных работ является обязательным при предоставлении земельных участков. Специфика земельного участка состоит в том, что он является частью поверхности земли, границы которой должны быть описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом.

Решить данную проблему может дополнение ст. 69 ЗК РФ пунктом 1.1, предусматривающим финансирование за счет средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ работ по установлению

границ на местности земельных участков, которые отнесены к собственности муниципальных образований и в отношении которых не были проведены вышеуказанные работы.

Решение поставленной проблемы позволит ускорить предоставление земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, в собственность либо аренду, а проведение аукционов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков будет способствовать предоставлению земельных участков по наилучшей для органов местного самоуправления цене. Следовательно, возрастет объем поступающих от земельного налога денежных средств в местный бюджет, а также объем уплачиваемой государственной пошлины за регистрацию прав на недвижимое имущество.

Также необходимо обратить внимание на вопросы защиты прав граждан и юридических лиц, заинтересованных в получении земельного участка под строительство, за счет которых в соответствии с п. 1 ст. 32 ЗК РФ осуществляются установление границ такого земельного участка и его государственный кадастровый учет.

Проблема в том, что до тех пор пока не будет принято решение о предоставлении земельного участка гражданину или юридическому лицу, данный земельный участок остается в собственности муниципального образования. А решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка, но не обязанностью. Следовательно, в случае наступления указанных в п. 4 ст. 28 ЗК РФ обстоятельств (изъятие земельных участков из оборота; установление федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков) заявитель фактически остается без каких-либо прав на оформляемый земельный участок при понесенных им расходах.

Поэтому предлагаем дополнить п. 2 ст. 32 ЗК РФ абзацем следующего содержания: «В случае принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства по основаниям, не связанным с нарушениями действующего законодательства, расходы на проведение работ по установлению границ такого земельного участка и его государственному кадастровому учету, понесенные заявителем, подлежат возмещению за

счет средств соответствующего органа, принявшего такое решение».

Указанные предложения и рекомендации направлены на совершенствование правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и устранение имеющихся проблем в практической деятельности органов местного самоуправления.

1 Урсу А. В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. - 2007. - № 2. - С. 11.

2 Постановление ФАС Уральского округа от 24 марта 2008 г. № Ф09-1800/08 С6 по делу № А50-12077/2007.

3 Постановление ФАС Центрального округа от 3 августа 2006 г. по делу № А14-6835-2005/253/14.

4 СЗ РФ. - 1997. - № 13. - Ст. 1539.

5 Постановление ФАС Уральского округа от 1 ноября 2006 г. № Ф09-9544/06 С6 по делу № А50-9384/2006.

6 СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4587.

Статья поступила в редакцию 27 мая 2009 г.