Вертикаль денег

ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ

       Полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак взялся за укрепление вертикали власти хозяйственными методами. Он подготовил законопроекты, в случае принятия которых большинство регионов потеряют экономическую самостоятельность, а самым неудачливым грозит фактическое введение прямого федерального правления.

Впервые свои предложения Дмитрий Козак обнародовал 23 сентября на заседании комиссии по социально-экономическому развитию Северного Кавказа. Собрав в Москве губернаторов своего округа, полпред сообщил им, что уже подготовил и направил на экспертизу в Кремль ряд законопроектов, которые призваны стимулировать социально-экономическое развитие регионов. При этом Козак честно предупредил губернаторов, что дотационные регионы могут потерять часть самостоятельности, а самых неуспешных лидеров центр будет фактически отстранять от управления своими территориями.
       На прошлой неделе в распоряжение "Власти" попали подготовленные Козаком поправки к Бюджетному кодексу и двум федеральным законам — "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Они делят все российские регионы на четыре категории: дотационные более чем на 80%, дотационные более чем на 50%, малодотационные и, наконец, самодостаточные. Последним, похоже, не грозит ничего, а вот к тем регионам, которые не способны жить без вливаний из федерального бюджета, будут применяться самые разные меры по стимулированию их развития, как выражается полпред.
       В наименьшей степени будет ограничена финансовая свобода малодотационных регионов. Их "стимулировать к развитию" будут лишь путем запрета на бюджетные кредиты юрлицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета, и госгарантий в размере свыше 5% этих же расходов. Кроме того, госдолг субъекта не может превышать нормативы, которые установит федеральное правительство, а на обслуживание этого долга не должно идти более 10% бюджетных расходов.
       Для регионов, бюджеты которых в течение двух лет подряд "более чем на 50%" формируются за счет трансфертов, меры будут более суровыми. Правительство будет проводить экспертизу каждого следующего бюджета субъекта "на предмет законности, обоснованности и целесообразности" доходов и расходов. Кассовое исполнение бюджета переводится на счета федерального казначейства (то есть все операции производятся с ведома федеральных чиновников). Дефицит не должен превышать сумму, которая может быть покрыта за счет остатков средств на счетах по продаже и приобретению субъектом акций и земельных участков. Иными словами, желающие иметь дефицит регионы должны рассчитаться за это госакциями и госнедвижимостью. Кроме того, Счетная палата и правительство будут ежегодно проводить проверку исполнения бюджета, а чиновники, отвечающие в таких регионах за экономические и финансовые вопросы, будут назначаться и освобождаться от должности только по согласованию с федеральным центром.
       От этих ограничений можно избавиться, отказавшись от трансфертов "в полном объеме или частично" и объявив об этом за четыре месяца до начала финансового года. Но самые жесткие меры центра по отношению к сверхдотационным регионам можно будет оспорить только в Высшем арбитражном суде. Речь идет о введении "временной финансовой администрации" сроком на один год в субъектах, которые в течение двух лет более чем на 80% финансируются за счет федерального бюджета. За год временная администрация должна будет подготовить план "финансовой санации" на срок не более пяти лет, который утверждается "высшим исполнительным органом субъекта".
       Фактически самым зависимым от трансфертов регионам предлагается банкротство — с внешним управлением, аудитом, арестом счетов и продажей имущества. До сих пор подобные меры были предусмотрены ст. 26 закона "Об общих принципах..." лишь для одного случая — когда "просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов".
       Впрочем, губернаторы получат "моральную компенсацию" — право укреплять вертикаль власти хозяйственными методами на уровне местного самоуправления. В частности, руководители регионов смогут распространять все вышеперечисленные меры на глав муниципальных образований. Правда, эти предложения являются лишь относительным новшеством. Еще в 2004 году было установлено, что с 1 января 2006 года вступит в силу ст. 136 Бюджетного кодекса "Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ". Там указывается, что трансферты из бюджетов субъектов местным бюджетам предоставляются только тогда, когда местные бюджеты полностью соблюдают бюджетное и налоговое законодательство РФ (иными словами, всегда можно объявить незаконным трансферт, если на местах имеются нарушения в расходовании средств или недостаточно собираются налоги). Бюджетные кредиты могут выдаваться местным бюджетам, только если те не имеют просроченной задолженности перед субъектом. Если в течение двух из трех последних лет у муниципального образования доля помощи субъекта (в форме дотаций или позволения оставлять у себя больше налогов) превышала 50% доходов, субъект вправе ввести дополнительные условия получения этой помощи.
       Предполагается, что первые ограничения вступят в силу уже в июле 2006 года. Они будут касаться всех без исключения субъектов, получающих помощь от федерального центра. Отсчет двухлетнего периода для регионов, нуждающихся в дотациях более чем на 50%, начнется с 1 января 2006 года. А с 1 января 2007 года стартует отсчет времени для регионов, дотационных более чем на 80% (соответственно, с 1 января 2008 года пойдет отсчет для муниципальных образований, находящихся в такой же ситуации).
       Между тем, по данным на 1 января 2005 года, только в 18 субъектах РФ доходная часть бюджета была сформирована без помощи федерального центра (см. таблицу). Это значит, что уже следующим летом большинство российских регионов будут частично ограничены в правах, а к 1 января 2008 года появятся первые наказанные всерьез — то есть субъекты, где местные власти будут практически отстранены от принятия финансовых и экономических решений. На такую незавидную роль, по подсчетам "Власти", претендуют как минимум 15 регионов. На грани оказалась Ивановская область, которой, по данным на 1 января 2005 года, центр помог сформировать доходную часть бюджета ровно наполовину. Еще четыре региона являются кандидатами на введение федерального правления. Это Тува, Ингушетия, Дагестан и Усть-Ордынский округ, который, правда, может избежать этой участи, завершив процесс объединения с Иркутской областью,— тоже, впрочем, дотационной на 7,9%.
       Правда, как говорят в окружении Козака, все эти меры разработаны не для ущемления прав регионов, а для стимуляции их развития. Этот процесс Кремль напрямую увязывает с процедурой передачи полномочий регионам: субъектам в ближайшее время будет передано до 70% полномочий, и таким образом центр оставляет за собой право спрашивать с них и за исполнение полномочий, и за распределение денег.
       Поэтому Кремль решил персонифицировать ответственность губернаторов за подведомственные им территории: у чиновника должен быть страх потерять место. Сейчас, по мнению центра, губернаторы ни за что не отвечают, а плачевное состояние своих территорий объясняют тем, что на развитие у них нет ни денег, ни полномочий. В результате в одинаковом положении оказываются и регионы-доноры, и те, кто регулярно выбивает трансферты из федерального бюджета. Спрашивать с губернаторов, как следует из законопроекта, будут по самым разным показателям — начиная от "годового темпа увеличения валового регионального продукта" до показателей младенческой смертности или снижения "преступлений в сфере государственного управления". Перечень из тридцати критериев приводится в поправках к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" (см. справку).
       Из этого следует, что, завершив строительство в стране властной вертикали путем перехода к назначению губернаторов, Кремль осознал, что вертикаль попросту не работает, и срочно нуждается в очередном укреплении. Ведь фактическое превращение губернаторов в рядовых чиновников и их поголовная преданность Владимиру Путину, как оказалось, не являются гарантией экономического прогресса.
       Козак не впервые выступает в качестве инициатора громких преобразований. Его перу принадлежат судебная, административная, федеративная и муниципальная реформы. Правда, далеко не все из них считаются удачными. Некоторые судьи до сих пор упрекают Козака в частичной потере судебной властью своей независимости. Административная реформа уже активно корректируется нынешними хозяевами Белого дома. А вступление в силу нового закона о местном самоуправлении отложено с 1 января 2006 года до 1 января 2009 года, поскольку, по мнению некоторых кремлевских чиновников, может привести к дестабилизации обстановки накануне очередных думских и президентских выборов.
       Реформа разграничения полномочий между центром и регионами тоже далека от завершения — по сути, она едва перешла от теоретической фазы к практической. Но Дмитрий Козак уже предлагает ее откорректировать. Правда, на этот раз Козак, столкнувшийся в качестве полпреда с неуправляемостью республик Северного Кавказа и катастрофическим состоянием дел в этих регионах, выступает уже не как теоретик, а как чистый практик. Предлагая вводить в убыточных регионах внешнее финансовое управление, он понимает, что в первую очередь это коснется подведомственных ему республик, в которых ему мало что удалось сделать, даже поменяв руководителей (в период полпредства Козака досрочно сменились главы Северной Осетии и Кабардино-Балкарии).
       Насколько удачной будет новая реформа, судить пока трудно. Но у нее уже появились и сторонники, и серьезные противники. Идеи Козака полностью одобряют в правительстве — в частности, в Минфине и МЭРТе, главы которых Алексей Кудрин и Герман Греф считают бессмысленным вкладывание средств в заведомо убыточные территории. Спокойно относятся к реформе и губернаторы, которым новации полпреда почти ничем не угрожают. Так, никаких возражений на совещании в Москве не возникло у руководителей Краснодарского края и Астраханской области Александра Ткачева и Александра Жилкина, чьи регионы считаются в Южном округе относительно благополучными. А вот президенты Ингушетии и Чечни Мурат Зязиков и Алу Алханов встретили идею полпреда в штыки.
       "Идея понятна, но к регионам надо подходить дифференцированно,— заявил 'Власти' Мурат Зязиков.— Нельзя же, например, сравнивать Ингушетию, чья история как самостоятельного субъекта началась всего 13 лет назад, с Краснодарским краем, который имел благоприятные условия развития еще с советских времен". По его мнению, субъекты имеют "разные возможности к самообеспечению", поэтому большинство руководителей северокавказских республик "не будут в восторге" от перспективы введения внешнего управления. На его взгляд, вызывает вопросы и юридическая сторона законодательных инициатив полпреда.
       Алханов прокомментировал идеи полпреда так: "Разговоры о высокой дотационной зависимости Чечни от федерального центра — досужий вымысел". По его словам, дотации республике составляют 10 млрд руб., а прибыль от продаваемой ею нефти — 15 млрд. И если Москва выполнит свое обещание о передаче Чечне доходов от продажи нефти (его давал чеченцам Путин в прошлом году, накануне президентских выборов в Чечне), республика сможет сама себя содержать.
       Учитывая, что у новой реформы Козака уже сейчас есть противники среди глав регионов, легкой ее судьба не будет.
АЛЛА БАРАХОВА, СЕРГЕЙ ВИКТОРОВ
       
Финансовая помощь регионам из федерального бюджета по состоянию на 1 января 2005 года*

| Субъект Российской Федерации | Удельный вес финансовой помощи из федерального бюджета в общей сумме доходов (%) |
| --- | --- |
| Республика Тыва | 88,8 |
| Республика Ингушетия | 88,3 |
| Усть-Ордынский Бурятский АО | 84,5 |
| Республика Дагестан | 81,3 |
| Коми-Пермяцкий АО | 79,8 |
| Чеченская республика | 79,4 |
| Кабардино-Балкарская республика | 73,4 |
| Республика Алтай | 72,7 |
| Еврейская АО | 67,4 |
| Магаданская область | 67,4 |
| Карачаево-Черкесская республика | 62,5 |
| Алтайский край | 60,8 |
| Корякский АО | 60,5 |
| Республика Северная Осетия--Алания | 59,2 |
| Республика Адыгея | 58,1 |
| Камчатская область | 56,2 |
| Республика Бурятия | 55,0 |
| Курганская область | 52,3 |
| Читинская область | 51,7 |
| Ивановская область | 50,0 |
| Брянская область | 48,5 |
| Республика Марий Эл | 47,5 |
| Амурская область | 46,1 |
| Псковская область | 44,8 |
| Пензенская область | 38,3 |
| Чувашская республика | 37,8 |
| Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО | 34,6 |
| Тамбовская область | 32,8 |
| Приморский край | 31,0 |
| Архангельская область | 30,1 |
| Республика Калмыкия | 30,1 |
| Ульяновская область | 29,3 |
| Костромская область | 28,0 |
| Кировская область | 27,6 |
| Республика Саха (Якутия) | 27,2 |
| Ставропольский край | 27,0 |
| Воронежская область | 25,2 |
| Агинский Бурятский АО | 24,9 |
| Республика Хакасия | 24,5 |
| Калужская область | 24,4 |
| Ростовская область | 23,9 |
| Владимирская область | 23,4 |
| Рязанская область | 22,6 |
| Новосибирская область | 22,2 |
| Хабаровский край | 22,0 |
| Орловская область | 21,4 |
| Тверская область | 20,0 |
| Новгородская область | 19,3 |
| Саратовская область | 17,9 |
| Сахалинская область | 17,7 |
| Смоленская область | 17,5 |
| Чукотский АО | 16,3 |
| Краснодарский край | 15,1 |
| Республика Карелия | 14,9 |
| Курская область | 14,8 |
| Калининградская область | 14,1 |
| Эвенкийский АО | 13,2 |
| Республика Мордовия | 12,9 |
| Волгоградская область | 12,8 |
| Тульская область | 12,8 |
| Омская область | 11,7 |
| Томская область | 9,9 |
| Астраханская область | 9,3 |
| Иркутская область | 7,9 |
| Мурманская область | 7,7 |
| Белгородская область | 6,8 |
| Кемеровская область | 6,5 |
| Московская область | 4,3 |
| Нижегородская область | 4,0 |
| Челябинская область | 2,9 |
| Свердловская область | 0,1 |
| Вологодская область** | 0,0 |
| Красноярский край** | 0,0 |
| Ленинградская область** | 0,0 |
| Липецкая область** | 0,0 |
| Москва** | 0,0 |
| Ненецкий автономный округ** | 0,0 |
| Оренбургская область** | 0,0 |
| Пермская область** | 0,0 |
| Республика Башкортостан** | 0,0 |
| Республика Коми** | 0,0 |
| Республика Татарстан** | 0,0 |
| Самарская область** | 0,0 |
| Санкт-Петербург** | 0,0 |
| Тюменская область** | 0,0 |
| Удмуртская республика** | 0,0 |
| Ханты-Мансийский АО** | 0,0 |
| Ямало-Ненецкий АО** | 0,0 |
| Ярославская область** | 0,0 |

*Данные Минфина РФ.

**Регионы, которые в Минфине признают регионами-донорами, так как туда не перечисляются трансферты из фонда финансовой поддержки регионов. Тем не менее эти регионы, как и регионы-реципиенты, получают деньги из федерального бюджета на социальные расходы и на выполнение федеральных функций. Кроме того, в этой таблице не учитываются такие источники получения денег из федерального бюджета, как, например, финансирование федеральных целевых программ.

Показатели качества жизни граждан и социально-экономического развития субъекта РФ*

     1. Годовой темп увеличения (уменьшения) валового регионального продукта.
       2. Объем валового регионального продукта на одного жителя субъекта РФ.
       3. Уровень дотационности бюджета субъекта РФ.
       4. Объем инвестиций, в том числе иностранных, в основной капитал в расчете на одного жителя субъекта РФ.
       5. Годовой темп увеличения (уменьшения) объема поступления в бюджетную систему РФ налогов и сборов в расчете на одного жителя субъекта РФ.
       6. Годовой темп увеличения (уменьшения) площадей земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте.
       7. Годовой темп увеличения (уменьшения) объема поступления доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъекта РФ.
       8. Годовой темп увеличения (уменьшения) протяженности автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения с твердым покрытием.
       9. Годовой темп увеличения (уменьшения) доли убыточных государственных унитарных предприятий, находящихся в собственности субъекта РФ.
       10. Отношение объема просроченной задолженности бюджета субъекта РФ к объему доходов бюджета субъекта РФ.
       11. Годовой темп увеличения (уменьшения) реальных денежных доходов жителей субъекта РФ.
       12. Соотношение среднедушевых доходов жителей субъекта РФ и установленного в субъекте РФ прожиточного минимума.
       13. Годовой темп увеличения (уменьшения) размера заработной платы работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ.
       14. Площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта РФ.
       15. Уровень безработицы в субъекте РФ (в том числе по методике Международной организации труда).
       16. Количество вновь созданных рабочих мест.
       17. Снижение задолженности по зарплате, образовавшейся в связи с недофинансированием из бюджета субъекта РФ.
       18. Годовой миграционный прирост (убыль) населения.
       19. Годовой темп увеличения (уменьшения) объема продукции, произведенной малыми предприятиями в субъекте РФ.
       20. Оборот розничной торговли.
       21. Годовой темп увеличения (уменьшения) количества хозяйственных обществ и товариществ, а также индивидуальных предпринимателей.
       22. Средняя продолжительность жизни жителей субъекта РФ.
       23. Коэффициенты рождаемости, смертности.
       24. Величина естественного прироста (убыли) населения.
       25. Коэффициент младенческой смертности в субъекте РФ.
       26. Средний срок пребывания граждан в стационарных лечебно-профилактических учреждениях субъекта РФ.
       27. Соотношение численности граждан пожилого возраста, обеспеченных всеми видами социального обслуживания на дому, к численности нуждающихся в таком обслуживании в субъекте РФ.
       28. Удельный вес детей в возрасте от 7 до 15 лет, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, в общей численности детей данной возрастной категории в субъекте РФ.
       29. Удельный вес учащихся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, обучающихся во вторую смену.
       30. Годовой темп снижения преступлений в сфере государственного управления, совершенных государственными служащими субъекта РФ.

       * Из проекта поправок к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ"