Научные проблемы развития и совершенствования РСЧС

НАУЧНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РСЧС

ЧЕРНИЧКО Б. И.

Основные направления научно-технической политики в области безопасности населения охватывают практически все главные направления и сферы деятельности РСЧС.

Среди множества проблем научного обеспечения строительства и функционирования этой системы хотелось бы остановиться на двух:

научные подходы к оценке состояния, хода государственного строительства РСЧС и перспектив формирования на ее базе федеральной системы гражданской защиты (ГЗ);

определение роли, места и значения РСЧС в оборонном строительстве страны на современном этапе и непосредственно связанный с этим вопрос о соотношении военной доктрины и концепции гражданской обороны, ведение которой возложено на ГКЧС России.

1. О перспективах развития РСЧС и путях формирования федеральной системы гражданской защиты

В краткой форме функции системы могут быть сведены к трем положениям:

а) поддержание безопасности и устойчивости жизнедеятельности населения, общества и государства при любых чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени;

б) комплексная защита населения, объектов экономики и окружающей среды от воздействий чрезвычайных ситуаций;

в) заблаговременная готовность государства к оперативному реагированию и ликвидации чрезвычайных ситуаций различного характера и различного масштаба.

Опыт практической деятельности РСЧС объективно показывает, что созданная система в основном отвечает своему предназначению. И это главный итог истекшего периода.

Казалось бы, время поиска научных принципов и разработки теоретических концепций построения и функционирования РСЧС прошло. Настало время реальной практической деятельности. Но для этого нужен эффективный механизм управления системой в центре и на местах. Без такого ме-

ханизма властных полномочий реализация целей и задач системы, проведение единой федеральной политики в области безопасности жизнедеятельности населения, гражданской защиты и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций не возможны.

Отсюда первая и важнейшая научная проблема и практическая задача - найти и реализовать эффективный механизм управления РСЧС в сложных политических и социально-экономических условиях, сложившихся в стране.

Заметим, что речь идет не только и даже не столько о внутриведомственном управлении (здесь тоже немало вопросов). Речь, прежде всего, идет о том, как в современных сложных условия* реализовать успешное коллегиальное межведомственное ( а иногда и подведомственное) управление. В этом случае эффективная деятельность аппарата ГКЧС России есть условие необходимое, но вовсе недостаточное для эффективного коллегиального управления на межведомственном уровне.

Определенные шаги в этом направлении, как известно, предпринимаются и небезуспешно.

Вместе с тем, государственное строительство РСЧС нельзя считать завершенным.

По нашему мнению, для его завершения требуется четкий и хорошо обоснованный поэтапный план на ближайшую перспективу, исходя из реальных возможностей государства.

К числу приоритетных направлений уже сегодня (на первом этапе) следует отнести. ...

срочное создание надежной законодательной и нормативно-правовой базы для системы в целом и ее структурных частей;

совершенствование механизма управления и механизма реализации функций системы;

формирование системы кадрового обеспечения органов управления и сил для всех уровней системы (федерального, территориального и местного) ;

интеграция всех существующих аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных сил в единую группировку и практическая реализация основных положений концепции строительства войдк гражданской обороны;

расширение и укрепление связей РСЧС с органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления, производственно-хозяйственными структурами, общественными организациями и населением;

совершенствование и развитие материально-технической базы системы; интеграция с международными системами безопасности не только де-юре, но и де-факто, участие в мероприятиях по защите и спасению пострадавших в соответствии с договорами, соглашениями и международными обязательствами России.

Когда цели политики определены, соответствующие организационные структуры найдены, задачи, формы и даже мотивы деятельности установлены, на первое место выступает система государственного регулирования.

Для ГКЧС России, как коллегиального органа межведомственного управления, важнейшее значение для реализации своих целей имеет делиги-рованный правительством объем полномочий и принятая система регулирования.

Найти эффективную систему регулирования - непростой вопрос. Обычно система регулирования включает;

программно-целевое планирование;

межведомственную координацию, согласование и взаимодействие; государственный надзор и контроль.

Известно, что на практике планирование все допускают, координацию еще терпят, а от контроля и надзора стремятся избавиться всеми законными и незаконными путями.

Поэтому ГКЧС России необходимо обладать таким объемом полномочий, чтобы он был способен обеспечить эффективное регулирование по всем трем направлениям функционирования РСЧС как в центре, так и на местах, а именно:

во-первых, по профилактике чрезвычайных ситуаций (превентивные мероприятия по предотвращению и предупреждению потенциальных угроз и опасностей, составляющих основу безопасности и защиты жизнедеятельности населения; поддержание стабильного состояния защищенности жизни, здоровья, труда, жизненных средств и интересов населения; наконец, надежные государственные гарантии безопасности жизнедеятельности каждому гражданину); •

во-вторых, по реагированию на чрезвычайные ситуации (постоянный мониторинг потенциальных угроз и опасностей; поддержание готовности сил, средств и ресурсов; оперативное задействование органов чрезвычайного управления соответствующего уровня; мобилизация необходимых финансовых и материальных ресурсов для оказания помощи в зоне бедствия);

в-третьих, по ликвидации чрезвычайных ситуаций (локализация очага или зоны, спасательные работы в очаге, аварийное восстановление систем

жизнеобеспечения, при необходимости дополнительная мобилизация резервов и запасов, сил и средств для поддержания жизнеспособности пострадавших и восстановления безопасных условий жизнедеятельности).

Ясно, что научное обеспечение всего комплекса мероприятий по всем трем направлениям функционирования системы требует широкой научной кооперации различных научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций.

Безусловно, успеху практической деятельности РСЧС в значительной морс должна способствовать хорошая законодательно-правовая база, причем не только общая, но, главным образом, собственная. По мнению ученых и специалистов, необходим целый кодекс законодательства в области безопасности жизнедеятельности и гражданской защиты населения.

Кроме того, как нам представляется, должны быть предприняты и другие первостепенные шаги, а именно;

конституционно закрепить за каждым гражданином Российской Федерации естественное право на охрану жизни в полном соответствии со статьей 3 "Всеобщей декларации прав человека”;

законодательно определить и закрепить место РСЧС в структуре общей национальной безопасности Российской Федерации;

настойчиво и последовательно расширять путем законодательных актов всю нормативно-правовую базу в области компетенции РСЧС;

обеспечить безусловный учет интересов РСЧС при формировании законодательно-правовых актов в других областях, смежных со сферой ответственности РСЧС, что, к сожалению, делается не всегда или исправляется с опозданием;

создать необходимую правовую основу для экономического регулирования в сфере безопасности населения и экономики по принципу "Безопасно - значит выгодно".

Наконец, в серьезном научном обосновании нуждается система кадрового обеспечения РСЧС. По нашему мнению, она может стать эффективной только в том случае, если многоуровневая и многофункциональная сфера гражданской защиты и готовности станет по-настоящему, самостоятельной и престижной областью профессиональной деятельности.

Система кадрового обеспечения должна включать; профильную подготовку профессиональных кадров специально для системы РСЧС (от студента, курсанта до высших руководителей), включая институт переподготовки и повышения квалификации, как это принято в других государственных системах;

собственную (или адаптированную) номенклатуру специальностей в основных областях профессиональной деятельности федерального и местного уровней РСЧС с научным обоснованием моделей специалистов, квалификационных характеристик, уровней подготовки, типовых учебных планов и программ обучения;

подведомственную или специально ориентированную на РСЧС систему учебных заведений или их учебных подразделений (факультетов, кафедр), а также учебно-методических центров;

собственную систему подготовки научных кадров по необходимой номенклатуре научных специальностей.

Кроме отмеченных обстоятельств, связанных с естественным процессом завершения строительства РСЧС и его научного обеспечения силами сложившейся кооперации научных учреждений России, в последнее время возникли объективные причины для корректировки общей концепции системы.

Такая корректировка сама по себе представляет сложную научную проблему и, понятно, потребует специальных научных проработок. Важно, чтобы эта работа была проделана своевременно.

Б чем необходимость корректировки концепции РСЧС? Она обусловлена следующими причинами.

Во-первых, принятием Федерального закона "О безопасности Российской Федерации" и неизбежным согласованием основных положений концепции системы с основными положениями этого Закона и механизмом его реализации, поскольку сама РСЧС становится неотъемлемым компонентом общей системы безопасности личности, общества и государства с учетом потенциальных угроз и опасностей ЧС, а реализация ее целей - составной частью стратегического плана Президента Российской Федерации по "всеобъемлющей безопасности России".

Во-вторых, формированием оборонных структур Российской Федерации, разработкой оборонной доктрины и программы военной реформы, непосредственно затрагивающих проблемы гражданской обороны и военные структуры в составе РСЧС (численность, состав, структуру и статус войск ГО, потребности мобилизационного развертывания органов и сил ГО, взаимодействие с органами военного управления и оборонного строительства Российской Федерации в современных условиях).

В-третьих, уточнением концепции гражданской обороны и определением ее содержания как составной части оборонной функции государства, возлагаемой на ГКЧС России и реализуемой им в особых условиях военного времени всеми органами, силами и средствами государства, в том чис-

ло и сходящими о РСЧС. Тем самым достигается единство политики и единство самой системы для мирного и военного времени, а развитие и совершенствование РСЧС в силу этого становится важць*м аспектом оборонного строительства, что пока, к сожалению, не всегда осознается в должной мере органами военного управления.

В-четвертых, наметившаяся тенденция' расширения подведомственных ГКЧС России органов и сил, имеющих разнородный государственно-правовой статус, необходимая и неизбежная их интеграция в единую систему органов и единую группировку сил с единым правовым статусом, единым режимом прохождения и исполнения обязанностей государственной службы с единой системой льгот и социальных гарантий.

Наконец, в-пятых, необходимостью уточнения в связи с изложенным целей и задач РСЧС, а также самого названия системы и Государственного комитета как неудачных, поскольку в них отсутствует указание на конечную цель деятельности, что обычно принято на практике для органов Государственного управления такого типа.

В научном плане при разработке концепции дальнейшего развития и совершенствования РСЧС важно, чтобы эта концепция опиралась на новую, более современную базу знаний.

Только такой подход обеспечит долгосрочный прогноз перспектив развития системы и позволит избежать противоречий и дисбалансов на этом пути.

В качестве методической базы для построения уточненной концепции РСЧС представляется целесообразным использовать общую теорию безопасности, для определения понятийного аппарата, предметной и проблемной областей которой уже предприняты определенные научнее подходы. Можно

сослаться на разработки профессора И. А. Лазарева (статья в журнале "Военная мысль" - ”К созданию общей теории безопасности"). Еще более важное значение имеют методологические разработки, выполненные в ГНТП "Безопасность", особенно в последний период.

Эти подходы и научные разработки уже были плодотворно использованы при формировании "Концепции национальной безопасности Российской Федерации".

В соответствии с этими теоретическими положениями под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Жизненно важные интересы - это совокупность потребностей, УДОВ-

летворение которых надежно обеспечивает существование, жизнедеятельность и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства. Отсюда следует, что безопасность жизнедеятельности и защита населения, объектов экономики и окружающей среды, национального достояния общества напрямую связаны с жизненно важными интересами личности, общества и государства.

Таким образом, ключевыми категориями общей теории безопасности являются "интересы", ”угрозы", "защита" ("защищенность"). От их конкретного содержательного наполнения в значительной степени зависят формы, методы, средства обеспечения безопасности, а также те государственные органы или структуры, которые выступают субъектами по отношению к данному виду безопасности.

Закономерно поставить вопрос: за какую сферу национальной (все-

объемлющей) безопасности Российской Федерации несет ответственность ГКЧС России как орган государственного управления? Или иначе: какой

вид безопасности в общей структуре национальной безопасности России обеспечивает РСЧС?

Чтобы ответить на эти вопросы, нужно попытаться четко и однозначно определить конечную цель функционирования РСЧС. Она декретирована Указом Президента Российской Федерации и закреплена в Положении о РСЧС. В этих директивных документах такая цель определена, а именно: проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, целью которой является обеспечение безопасности населения, защиты жизни и здоровья людей, окружающей среды, жизненных средств, материальных и духовных ценностей общества от потенциальных угроз и опасностей чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени. Иными словами в более краткой форме можно сказать, что конечная цель состоит в поддержании и восстановлении безопасности жизнедеятельности личности, общества и государства с учетом потенциальных угроз и возможных чрезвычайных ситуаций различного масштаба и характера.

Логично теперь сделать следующий шаг и определить одним собирательным понятием ту сферу безопасности, за обеспечение которой несет ответственность федеральная система РСЧС. Нам представляется, что таким понятием может служить "гражданская безопасность", объектом которой выступает жизнедеятельность человека, общества и государства в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени.

Таким образом, в рамках общей концепции "всеобъемлющей безопас-

ности России" существуют вполне реальные основы для построения подсистемы "гражданской безопасности”, причем на единых методологических принципах и подходах с другими видами безопасности.

Б научном плане здесь важно и необходимо дать уточнение понятийного аппарата, провести развитие некоторых теоретических положений, связанных с гражданской безопасностью как самостоятельным видом безопасности страны со своими объектами и субъектами, принципами, формами и способами реализации, а также другими особенностями.

В качестве исходных, при этом, могут быть предложены следующие определения:

1. Гражданская безопасность - состояние защищенности жизнедеятельности личности, общества, государства от потенциальных угроз техногенного, природного, социального и военного характера.

Гражданская безопасность есть составной элемент системы национальной безопасности Российской Федерации, а ее обеспечение - важнейшая функция государства как субъекта безопасности в целом.

2. Гражданская защита - поддержание безопасности жизнедеятельности граждан, защита населения, объектов экономики, национального достояния и окружающей среды от поражающих воздействий чрезвычайных ситуаций, а также постоянная готовность к их ликвидации.

Гражданская защита есть совокупность мер для обеспечения гражданской безопасности, т.е. содержание политики государства в области защищенности жизнедеятельности как отдельных граждан, так и общества в целом в условиях потенциальных угроз и реальных опасностей.

Учитывая единство задач мирного и военного времени, можно кратко резюмировать, что гражданская защита есть защита от катастроф и бедствий в мирное в регия плюс ведение гражданской обороны при воздействии противника в военное время.

3. Гражданская защита достигается: проведением единой государс-

твенной политики в области безопасности; своевременным предотвращением или предупреждением чрезвычайных ситуаций; повышением устойчивости объектов защиты к поражающим воздействиям чрезвычайных ситуаций; заблаговременной подготовкой, оперативным реагированием и управлением при возникновении чрезвычайных ситуаций; восстановлением безопасности жизнедеятельности в зоне бедствия.

Таким образом, функции РСЧС и гражданской защиту совпадают по определению, поэтому целесообразно ввести понятие Российской системы гражданской защиты (вместо РСЧС).

4. Российская система гражданской защиты (т.с. РСЧС) представляет собой совокупность органов исполнительной власти, государственного управления и надзора, сил и средств ведомственных подсистем, специальных служб и формирований, а также законодательных и нормативных актов, предназначенных или обеспечивающих реализацию мер в области гражданской защиты (или точнее, в области гражданской безопасности).

5. Для объединения всех разрозненных сил, входящих в Российскую систему гражданской защиты (РСЧС), может быть рекомендована вполне обоснованная форма интеграции в виде Российского корпуса гражданской защиты, в состав которого войдут в качестве основы войска ГО, а также все другие военизированные и невоенизированные'формирования и подразделения специальных служб.

Принципиально важным является, какую роль и место займет РСЧС в системе национальной безопасности в перспективе.

Концепция государственного строительства и совершенствования РСЧС должна учитывать то обстоятельство, что объективно существуют два альтернативных пути ее развития, которые проявляются в виде двух тенденций.

Первая тенденция - превращение всей системы в федеральную аварийно-спасательную службу с централизованным управлением всеми подведомственными силами и органами управления, на местах и с ориентацией на оперативное реагирование и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Такая тенденция чревата потерей статуса системы, нарушением единства системы для мирного и военного времени, возрастанием трудностей в реализации своих функций. Первой предпосылкой для реализации указанной тенденции может явиться неспособность организовать государственное регулирование в сфере ответственности РСЧС на межведомственном уровне.

Вторая тенденция - превращение системы РСЧС в Российскую систему гражданской защиты с возрастанием ответственности и полномочий государственного управления на межведомственном уровне в области гражданской безопасности и оборонного строительства, с расширением структуры подведомственных сил, специальных служб (в Т.Ч., может быть, и самой федеральной аварийно-спасательной службы), а также органов государственного надзора. Этот путь развития РСЧС является более перспективным и логичным, сохраняющим роль и место РСЧС на должном уровне для проведения государственной политики на межведомственном уровне в самостоятельной сфере ответственности.

Представляется целесообразным в основу новой концепции РСЧС зало-

жить такие принципы и положения, чтобы вторая тенденция стала приоритетной и преобладающей. Переход к Российской системе гражданской защиты будет несомненно способствовать этой тенденции.

2. Основы военной доктрины России и концепция гражданской обороны

Представляет определенный интерес вопрос о соотношении военной доктрины и концепции гражданской обороны, а значит, и концепции развития РСЧС как федеральной системы. В данном случае речь идет о ее месте и роли в структуре оборонного строительства и о влиянии современной концепции гражданской обороны на формирование основополагающих документов, определяющих оборонную политику России.

Ведущаяся разработка проекта военной доктрины Российской Федерации как системы официально принятых основополагающих взглядов на предотвращение войны, отражение возможной агрессии, обеспечение обороны и безопасности страны, не в полной мере охватывает и раскрывает проблему выживания населения, экономики и государства в условиях ведения современной войны, оставляя эти вопросы за рамками оборонного строительства.

Известные проекты военной доктрины ограничиваются лишь констатацией необходимости и важности заблаговременной подготовки территории страны, обучения населения и мобилизационной готовности экономики к своевременному переводу с мирного на военное положение.

Представляется, что такую трактовку важных военно-стратегических аспектов оборонного строительства в общем контексте военно-политической и военно-технической стороны доктрины следует признать недостаточной.

Ведь в проекте самой доктрины при оценке стратегического характера и последствий возможной войны отмечается, что даже обычная война может принять крупномасштабный размах и будет носить затяжной, изнурительный и истребительный характер. Таким образом, ведение войны на выживание оказывается весьма вероятным, что вполне подтверждают локальные военные конфликты.

Основным средством вооруженной борьбы становятся современные системы обычного оружия, особенно высокоточного, которые по своей эффективности не уступают ядерным.

Все это означает, что потребуется чрезвычайное напряжение сил и средств государства для ликвидации последствий разрушения экономики и

т

особенно объектов ядерной энергетики, химически опасных предприятий, складов ядерных и обычных боеприпасов, плотин, крупных мостовых переходов. тоннелей и т.п. Опыт ведения войны в Персидском заливе это с наглядностью подтверждает. Ирак был поставлен на колени, когда 687 его военно-экономического потенциала было выведено из строя, хотя армия не понесла сколько-нибудь значительных потерь, а страна не была оккупирована.

Отсюда следует, обороноспособность страны не может быть признана достаточной, если не решены проблемы выживания населения, экономики и государства в условиях ведения вооруженной борьбы современными средствами, т.е. с учетом чрезвычайных ситуаций военного времени.

Поэтому заблаговременное создание необходимых условий для поддержания и восстановления безопасности жизнедеятельности населения, общества и государства во время войны должно быть включено в сферу оборонного строительства и должно рассматриваться как важнейшая область оборонной и военной политики.

Решение указанных задач в значительной мере входит в сферу компетенции ГКЧС России, на который возлагается подготовка и ведение гражданской обороны в рамках федеральной системы РСЧС. Поэтому ГКЧС России должен настаивать на том, чтобы в доктринальных положениях были бы отражены, хотя бы в общих чертах, принципы организации и ведения гражданской обороны как составной части концепции оборонной достаточности.

Таким образом, речь идет не только о влиянии военной доктрины на концепцию строительства гражданской обороны, но и об обратном влиянии концепции гражданской обороны на военную доктрину.

В связи с этим при разработке новой концепции гражданской обороны как теоретической основы ее дальнейшего развития представляется целесообразным исходить из ряда следующих фундаментальных положений:

во-первых, из факта, что любое суверенное государство не может

обойтись без гражданской обороны как своей важнейшей функции;

во-вторых, из того, что, несмотря на своеобразный сегодня этап

конверсии гражданской обороны, вся ее инфраструктура, органы управления, силы и средства, мобилизационные резервы, запасы и т. п. были и остаются важным элементом стратегического оборонного потенциала государства (оборонного, а не военного) и с этим обстоятельством нельзя не считаться;

в-третьих, в сложившихся военно-политических условиях требуются новые подходы к оценке гражданской обороны как военно-стратегического

фактора.

Таким образом, о научном плане новая концепция гражданской обороны не может быть разработана, вне связи:

с новой концепцией национальной безопасности Российской Федерации, составным элементом которой гражданская оборона безусловно является;

с новой военной доктриной Российской Федерации, ибо гражданская оборона является важнейшим звеном оборонной политики, отсутствующим пока в проектах военной доктрины, а именно: заботясь о предотвращении войны военно-политическими средствами и о надежном отражении возможной агрессии военно-техническими средствами, нельзя не заботиться одновременно с этим о выживании населения, экономики и государства в чрезвычайных условиях военного времени;

с концепцией военной реформы, которая для гражданской обороны, по-видимому, не может ограничиться только выводом из состава Вооруженных Сил войск и органов управления гражданской обороны, а должна завершиться их преобразованием в специальные военно-спасательные части и соединения Российского корпуса гражданской защиты с четким определением задач на мирный, особый и военный период;

с концепцией Российской системы гражданской защиты (РСЧС), т.е. вне рамок государственной политики в области безопасности населения, устойчивости экономики и готовности к ликвидации ЧС любого характера. Таким образом, государственная политика в области гражданской обороны не может не охватывать одновременно военный, экономический и социальный аспект безопасности и выживания человека, общестра и государства в условиях ведения современной войны.

Резюмируя все сказанное, представляется вполне обоснованным и целесообразным дополнить проект военной доктрины концепцией поддержания безопасности и устойчивости жизнедеятельности общества и государства.

Тогда триада концепций: а) предотвращения войны; б) пресечения и

отражения агрессии; в) поддержания безопасности и устойчивости жизнедеятельности общества и государства - как раз и определит три генеральных направления оборонной политики и оборонного строительства государства на современном этапе в условиях изменившейся военно-политической обстановки.

Ясно также, что последняя концепция указанной триады становится важным замыкающим звеном оборонной политики и поэтому должна быть закреплена в военной доктрине. Тем самым гражданская оборона восстанавли-

вается в правах важного воєнно-стратегического фактора на вполне научно обоснованных основаниях.