Развитие законодательства Республики Казахстан и Российской Федерации о социальном обеспечении: проблемы гармонизации

СОЦИАЛЬНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 169-172.

УДК 349

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ: ПРОБЛЕМЫ ГАРМОНИЗАЦИИ

DEVELOPMENT OF LEGISLATION ON SOCIAL SECURITY OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN AND RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF HARMONIZATION

М. Г. СЕДЕЛЬНИКОВА

Изложены аргументы автора в части совершенствования механизмов учёта пенсионных прав граждан, осуществлявших трудовую деятельность на территории РСФСР и Казахской ССР, необходимости гармонизации пенсионного законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан в условиях экономической интеграции.

Ключевые слова: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; учёт пенсионных прав; гармонизация пенсионного законодательства; страны-члены ЕврАзС; двусторонние соглашения по вопросам социального обеспечения.

The article presents author's arguments regarding the improvements of the mechanisms of accounting of pension rights of citizens, who were engaged in labour activities on the territories of the RSFSR and the Kazakh SSR, about the need of harmonization of pension legislations of Russian Federation and Kazakhstan in the context of economic integration.

Key words: International Covenant on Economic Social and Cultural Rights; accounting for pension rights Harmonization of pension legislation; EurAsEC member states; Bilateral agreements on social security.

16 декабря 2016 г. мы отметим 50-летие принятия Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Мысль о том, что идеал свободной человеческой личности может быть осуществлён, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами, определила развитие человечества на многие годы вперед. Ратифицированный в СССР в 1973 г., этот важнейший документ стал отправной точкой для разработки отдельных статей Конституции СССР 1977 г., законодательных актов по вопросам социального обеспечения.

Распад союзного государства обусловил необходимость закрепления соответствующих положений в законодательстве «новых государств», в том числе Российской Федерации и Республики Казахстан. Так, Конституция Республики Казахстан 1995 г. вобрала в себя важнейшие разработки и достижения общей теории прав человека, в том числе и право на «минимальный размер пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям». Сходные положения нашли своё закрепление в ст. 39 Конституции РФ. На данном фундаменте и начало формироваться национальное законодательство о социальном обеспечении. Эти процессы в обеих странах были достаточно

© Седельникова М. Г., 2016

динамичны, что вполне объяснимо объективными причинами экономического, демографического, социального порядка. Наибольшие изменения произошли в сфере правового регулирования пенсионного обеспечения. В Российской Федерации на смену Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях» пришёл Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. «О страховых пенсиях». Закон Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 21 июня 2013 г. заменил одноимённый нормативный акт от 20 июня 1997 г.

Параллельно протекающие процессы интересны не только с теоретических позиций сравнительно-правовых исследований, но и в практической плоскости. Объединённые историческим прошлым, Республика Казахстан и Российская Федерация и сегодня должны решать значительное количество вопросов, связанных с назначением и выплатой пенсий, предоставлением мер социальной поддержки определённым категориям граждан. Между государствами отмечаются разнонаправленные миграционные потоки. Так, проводимая Российской Федерацией политика, стимулирующая переселение соотечественников, ориентированная, в том числе, на русскоязычное население Республики Казахстан, предусматривает возможность приобретения российского гражданства гражданами Республики Казахстан в упрощённом порядке. Территориальная близость облегчает перемещение между государствами и возможности легального пребывания в статусе «иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории страны».

Соглашение о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. (далее - Соглашение), имеющее приоритет действия по отношению к национальному законодательству, не позволяет в полной мере решить весь комплекс существующих проблем. Положения Соглашения неоднократно становились предметом рассмотрений Экономического Суда СНГ, результаты которых содержатся в Консультативных заключениях. Приходится признать, что, несмотря на закреплённый в соглашении ориентир на гармонизацию законодательства государств-участников, мы

имеем дело с обратным результатом. Различия касаются не только частных моментов и терминологического несоответствия, речь идёт о различных векторах развития правового регулирования в обозначенной сфере. И это напрямую затрагивает интересы сотен тысяч людей, обращающихся за назначением пенсий, пособий и иных социальных выплат.

Наибольшее количество вопросов возникает в связи с назначением пенсии, исчислением стажа (выслуги лет), исчислением заработка. Так, например, ст. 7 Соглашения предусмотрено, что при переселении пенсионера в пределах государств - участников Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства. Однако с 1 января 1998 г. в Республике Казахстан пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца выплачиваются за счёт бюджетных средств в форме государственных социальных пособий. По российскому же законодательству пенсии и пособия последовательно дифференцируются как различные виды социальных предоставлений.

По-разному законодатели двух стран определяют пенсионный возраст. Установленный в Республике Казахстан возраст выхода на пенсию по старости на 5 лет превышает российский. Более того, с 2018 г. здесь начинается этап постепенного выравнивания пенсионного возраста для мужчин и женщин на уровне 63 лет. Следовательно, гражданин Республики Казахстан, постоянно проживающий на территории России, может претендовать на получение пенсии по старости на несколько лет раньше, в отношении женщин этот разрыв к 2027 г. может составить 8 лет.

При этом сама пенсия в большинстве случаев будет назначаться в минимальном размере, так как по российскому законодательству периоды трудовой деятельности, имевшие место до 1 января 2002 г., конвертируются по специальным правилам в пенсионные накопления, а после этого срока формирование пенсионных накоплений осуществляется в отношении каждого потенциального получателя пенсии непосредственно. Изменения пенсионного законодательства, введенные в действие с 1 января 2015 г., свя-

Развитие законодательства Республики Казахстан и Российской Федерации о социальном обеспечении..

зывают как само право на пенсию, так и её размер с наличием у гражданина определённого числа пенсионных коэффициентов, которые в силу объективных причин у граждан Республики Казахстан не формируются. Размер уже назначенной пенсии пересматривается в соответствии с законодательством го -сударства - участника Соглашения по новому месту жительства пенсионера с соблюдением условий, предусмотренных п. 3 ст. 6 Соглашения. Результаты такого перерасчёта могут существенно отличаться от первоначальных цифр, особенно в условиях дисбаланса курсов национальных валют [1].

При исчислении трудового (страхового) стажа для назначения пенсий на общих основаниях законодательством Республики Казахстан предусмотрен более широкий перечень периодов, засчитываемых в стаж, по сравнению с российским пенсионным законодательством (например, периоды обучения, уход за детьми в суммарном исчислении до 12 лет и ряд других периодов). Кроме того, сохранена имевшая место в советский период кратность исчисления трудового стажа.

Множество вопросов возникает в связи с пенсионным обеспечением военнослужащих и приравненных к ним по условиям пенсионного обеспечения лиц. Статьей 1 Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств -участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г. (далее Соглашение от 15 мая 1992 г.) предусмотрено, что пенсионное обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил государств - участников Содружества и других воинских формирований, созданных законодательными органами этих государств, Объединённых Вооруженных Сил Содружества, Вооруженных Сил и иных воинских формирований бывшего Союза ССР, а также пенсионное обеспечение семей этих военнослужащих осуществляются на условиях, по нормам и в порядке, которые установлены законодательством государств-участников, на территории которых проживают указанные военнослужащие и их семьи, а до принятия этими государствами законодательных актов по данным вопросам - на условиях, по нормам и в порядке, установленном законодательством бывшего Союза ССР.

В Соглашении от 15 мая 1992 г. устанавливается порядок взаимного зачёта в выслугу лет периодов военной службы военнослужащих в составе Вооруженных Сил и других воинских формирований по месту службы гражданина с целью их пенсионного обеспечении, которое, в свою очередь, осуществляется по нормам государства - участника Соглашения по месту его жительства.

В решении Экономического Суда СНГ от 6 февраля 2009 г. № 01-1/2-08 даётся толкование ст. 7 Соглашения от 13 марта 1992 г. и ст. 1 Соглашения от 15 мая 1992 г., согласно кото -рому право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной бывшему военнослужащему в одном государстве - участнике Соглашения от 15 мая 1992 г., должно быть сохранено за ним при переезде на постоянное место жительства в другое государство - участник данного Соглашения и в том случае, если имеющейся у него выслуги лет по законодательству другого государства недостаточно для назначения такой пенсии. При этом указано, что сохранение ранее приобретённого права на получение пенсии за выслугу лет основывается на обязательстве государств - участников Соглашения от 15 мая 1992 г. установить в национальном законодательстве уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей не ниже уровня, предусмотренного законодательством бывшего Союза ССР.

Названное решение Экономического Суда СНГ было принято в связи с обращением пенсионера Министерства обороны Российской Федерации, имеющего выслугу лет в льготном исчислении 23 года 6 месяцев, пенсионные выплаты которому в Российской Федерации были прекращены в связи с его переездом на постоянное место жительства в Республику Казахстан. По новому месту жительства в назначении пенсии было отказано, так как в пенсионном законодательстве Республики Казахстан не был соблюдён принцип сохранения уровня прав и льгот, ранее предоставленных военнослужащим законодательством бывшего Союза ССР.

До сих пор не осуществлена гармонизация законодательства, регулирующего порядок предоставления социальных гарантий гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Перечни населённых пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, по законодательству Республики Казахстан и Российской Федерации не являются идентичными, поэтому нередки случаи, когда гражданин Республики Казахстан, признанный пострадавшим вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и проживавшим в зоне чрезвычайного риска, подвергшейся радиационному воздействию, после приобретения гражданства Российской Федерации утрачивал право на меры социальной поддержки. Причиной такого решения является отсутствие населённого пункта в перечне населённых пунктов, проживание в которых предоставляет право на получение льгот и компенсаций в соответствии с Федеральным законом «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» [2].

Правовая позиция Конституционного суда РФ, сформулированная в Определении от 4 декабря 2007 г. № 960-О-П [3] по жалобе гражданина Ермакова С. Л., ориентирует правоприменительные органы на учёт суммарной (накопленной) дозы облучения в качестве юридического факта, определяющего право гражданина на меры социальной поддержки, прямо указывая на то, что вопрос о возможности предоставления указанных мер социальной поддержки в случае, если настаивающий на их получении гражданин не проживал в населённом пункте, включенном Правительством Российской Федерации в перечень населённых пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, вправе разрешить суды общей юрисдикции в зависимости от фактических

обстоятельств, подтверждающих либо опровергающих получение соответствующим лицом суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения свыше 5 сЗв (бэр) вследствие проведения ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. На практике суды общей юрисдикции не принимают в качестве доказательств документы, подтверждающие суммарную (накопленную) дозу облучения, выданные уполномоченными органами Республики Казахстан. Предоставление иных доказательств для большинства обратившихся является чрезвычайно затруднительным.

Придание конституционного статуса любому праву, безусловно, повышает его значимость, в полной мере это относится и к праву граждан на социальное обеспечение. Однако для его надлежащей реализации нескольких статей Основного закона явно недостаточно.

Необходимо создание системы источников, детально регламентирующих весь круг вопросов материального, процессуального и процедурного характера. В нашем случае неотъемлемым элементом этой системы должны стать положения международных договоров, в первую очередь - двусторонних соглашений между Республикой Казахстан и Российской Федерацией по вопросам социального обеспечения.

1. См., например: Определение Верховного Суда РФ от 1 августа 2008 г. № 51-В08-6. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

2. См., например: Кассационное определение Омского областного суда от 6 октября 2010 г. № 33-6270/2010. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. СЗ РФ. - 2008. - № 8. - Ст. 810.