Об опыте работы скагс по подготовке и проведению муниципальной реформы в Северо-Кавказском регионе ЮФО. Выступление 3 июня 2005 г. На заседании Совета ректоров подведомственных РАГС образовательных учреждений

Игнатов В.Г., д.э.н., проф., ректор СКАГС

ОБ ОПЫТЕ РАБОТЫ СКАГС ПО ПОДГОТОВКЕ И ПРОВЕДЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ ЮФО

Выступление 3 июня 2005 г. на заседании Совета ректоров подведомственных РАГС образовательных учреждений

I. Свое сообщение об опыте работы нашей академии по содействию подготовке и проведению муниципальной реформы в закрепленном за СКАГС регионе мне хотелось бы предварить краткой информацией о тех новых подходах и задачах, которые обусловлены данной реформой.

Анализ содержания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) показывает, что изменились функции органов местного самоуправления, уточнены их полномочия. В связи с этим необходимо пересмотреть и содержание их работы, а значит, и содержание их обучения.

Новый институт власти нуждается в специалистах, владеющих новыми знаниями, умениями и навыками управления. Большая часть времени органов местного самоуправления будет посвящена не конкретному хозяйствованию в смысле непосредственного управления хозяйствующими субъектами, а организации, созданию условий для того, чтобы они успешно хозяйствовали. Будучи местной публичной властью, муниципальная исполнительная власть должна осуществлять те функции, которые присущи именно власти: правоустанавливающие, правоприменительные, контролирующие. Причем к осуществлению контроля необходимо на этом уровне шире привлекать самоуправляемые организации граждан, что требует внимания к обучению и данного сегмента местного самоуправления как формы гражданского общества.

Поэтому обучение работников органов муниципального управления должно основываться на таких образовательных программах, которые учитывали бы специфические отличия местных органов власти от государственных, были бы основаны на реальных потребностях муниципального управления в новых знаниях, в овладении управленческими технологиями публичного сервиса, ориентации на граждан-клиентов и обеспечивали бы принятие и исполнение высокопрофессиональных решений по вопросам местного значения.

Думается, что важнейшее значение для повышения уровня профессионализма муниципальных служащих ныне имеют:

• рост профессионального мастерства;

• формирование нового менеджериалистского стиля мыш-

ления;

• умение выработать стратегию и программу развития территории;

• знание особенностей рыночной экономики.

Важно, чтобы система повышения квалификации и профессиональной переподготовки руководителей, специалистов и резерва кадров муниципальной службы носила упреждающий характер. Находясь на первом этапе базовых административных реформ, основное внимание мы должны уделять повышению исполнительской дисциплины муниципальных служащих, внедрению в практику их деятельности стандартных процедур и регламентов, развитию навыков самоменедж-мента.

Система дополнительного профессионального образования муниципальных служащих должна быть приближена к месту жительства обучаемых и развиваться опережающими темпами. Необходимо использование гибких вариативных моделей учебных программ с ориентацией на потребности личностного роста профессионализма служащего. В системе этого образования должны устраняться пробелы в культурной и базовой подготовке специалистов, оно должно строиться на основе принципов дополнительности, доступности, непрерывности, социальной востребованности. Различные уровни программ должны сочетать фундаментальную и конкретную подготовку, насыщенную дискуссиями, конкретными ситуациями, деловыми играми.

Как представляется, ведущую роль в системе обучения муниципальных служащих регионов, входящих в федеральные округа, должны играть региональные академии государственной службы (в ЮФО - Волгоградская и Северо-Кавказская). Они имеют весьма значительный солидный опыт по сравнению с другими вузами, также ведущими подготовку и дополнительное образование муниципальных служащих.

При этом, на мой взгляд, очень важно, чтобы в деятельности наших региональных академий госслужбы проблемы государственного и муниципального управления находились в центре внимания, причем не просто на словах, а на деле.

Правительство и Президент РФ создавали наши кадровые центры, в 1995 году ставшие региональными академиями и институтами госслужбы, для обеспечения кадрами новой формации именно органов власти и управления. Именно в связи с этим и была создана новая специальность «государственное и региональное (ныне муниципальное) управление».

И вряд ли правильно, на мой взгляд, поступают те региональные академии, которые, в отличие, скажем, от СКАГС, раздают выделенные нам бюджетные места на различные вузовские специальности. Пусть это и важные для госуправления специальности - юриспруденция, менеджмент, социальная работа, финансы и кредит и т.п. Но ведь не ради

них создавалась наша система. Распыляя наши бюджетные места между многими специальностями, мы становимся похожими на классические или экономические миниуниверситеты и ставим наши вузы в опасную ситуацию, чреватую поглощением нас системой Минобрнауки. При этом особенно важно то, что при таком подходе мы сознательно (а если неосознанно - это еще хуже для нас) уменьшаем нашу роль в подготовке кадров по специальности ««государственное и муниципальное управление», нашу долю в подготовке этих кадров всеми вузами того или иного региона, федерального округа.

Правильна ли такая политика? На мой взгляд, она исключительно вредит нашей системе. А то, что сейчас нам совсем развязывают руки -предоставляют возможность составлять план приема в региональные академии на бюджетные места просто по разделу «Экономика и управление», по всем его специальностям, а не только по родной для нас, дает многим академиям большой соблазн во вред общему делу (хотя и несколько ограничивает возможности раздачи бюджетных мест другим блокам специальностей).

Повторяю: ничем нельзя оправдать раздачу бюджетных мест за счет выделенных нам и предназначенных для подготовки кадров по специальности «государственное и муниципальное управление» всевозможным другим управленческим, экономическим, юридическим и иным специальностям.

В последнее время все активнее обсуждается идея создания самостоятельной системы учебных заведений, призванных заниматься обучением именно муниципальных служащих. На мой взгляд, это, мягко говоря, неперспективная идея. Конечно, местное самоуправление самостоятельно, не входит в систему государственной власти, муниципальная служба имеет свои серьезные отличия от государственной службы. И, тем не менее, когда даже государственные бюджеты и федерального, и регионального уровня не могут обеспечить достойное финансирование реально существующей системы академий государственной службы, подведомственных РАГС при Президенте РФ, создавать параллельную систему учебных заведений для муниципальной службы - это расточительство.

Хотелось бы подчеркнуть, что региональные академии госслужбы только по своему названию академии лишь государственной службы. С момента их создания и в соответствии с постановлениями правительства России 1992 г., и согласно распоряжению Президента РФ Б.Н. Ельцина № 197 - рп от 26 апреля 1995 г. на академии госслужбы были возложены задачи по подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации не только государственных, но и муниципальных служащих. И академии, подобные нашей, занимаются этим небезуспешно вот уже 13 лет. Кстати, занимаются не только проблемами службы и служащих, но и в целом проблемами развития новых институтов государственного и муниципального управления. И называться они должны, на мой взгляд, академиями государственного и муниципального управления.

Все мы отлично знаем, насколько дефицитны подавляющее большинство муниципальных бюджетов. Наверное, понимаем и то, что очень мало тех муниципальных бюджетов, которые смогут обеспечить должное финансирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а тем более содержать специально предназначенные для этого институты, центры, курсы и т.п. учебные заведения. Забота о кадрах муниципальных образований - это государственная задача, и решаться она должна по-государственному, на государственном, а не только на местном уровне.

Нельзя оставлять без изменений подход к муниципальному уровню «по остаточному принципу», сохранять вечно «догоняющее развитие» местного самоуправления.

Необходимо вернуться к практике обучения муниципальных служащих за счет федерального бюджета, учитывая государственную значимость этой работы.

В качестве первоочередных мер по совершенствованию системы обучения муниципальных служащих можно предложить следующие

1. Провести в федеральных округах и субъектах РФ инвентаризацию центров и организаций, занимающихся обучением муниципальных служащих, выступающих как основные исполнители государственных и муниципальных заказов.

2. Провести в федеральных округах совещания представителей администраций и ведущих центров подготовки муниципальных служащих в регионах, учредить координационные советы.

3. Создать региональные учебно-методические советы вузов и центров подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих (целесообразно под патронажем региональных академий РАГС).

4. Расширить заочные отделения и отделения переподготовки для руководителей и служащих муниципальных образований.

5. Администрациям субъектов РФ подготовить планы-заказы по подготовке муниципальных служащих, обеспеченные необходимым финансированием с учетом возможностей их выполнения.

6. Подготовить цикл учебников и учебных пособий (в т.ч. электронных версий) для обеспечения учебной подготовки муниципальных служащих, желательно с грифом УМО Минобрнауки РФ и/или РАГС при Президенте РФ.

7. Открыть ФПК преподавателей при региональных академиях РАГС хотя бы по 72-часовой программе с отрывом от производства и очно-заочной форме по обучению лиц, привлекаемых к преподаванию на курсах повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих, в т.ч. не входящих в систему РАГС.

II. Теперь об опыте СКАГС по организации получения дополнительного профессионального образования муниципальными служащими и научной разработке проблем развития местного самоуправления.

С момента своего создания (1992 г.) СКАГС в тесном сотрудничестве с органами государственной власти субъектов РФ, расположенных в Северо-Кавказском регионе, а также с органами муниципального управления ведет разнообразную планомерную работу по оказанию содействия процессу становления и развития местного самоуправления, равно как и по проведению административной реформы и реформы государственной службы.

При этом данная работа проводится на основе не только текущих, но и перспективных комплексных постоянно обновляемых планов взаимодействия с органами власти и управления регионов. Кстати, Комплексный план научных исследований и развития взаимодействия с регионами Северного Кавказа на 2005-2008 годы, пришедший на смену и являющийся продолжением предыдущего плана, у вас имеется.

Эта работа ведется по ряду видов деятельности СКАГС.

По образовательному - как и все другие наши академии.

По учебно-методической работе.

> преподаватели академии разрабатывают, издают и передают студентам и слушателям учебно-методические раздаточные материалы (часть их в виде двух брошюр вам розданы);

> через издательство СКАГС, РАГС и другие российские издательства (особенно «Феникс» /Ростов н/Д/, «МарТ» /Москва - Ростов н/Д/, «Проспект» /Москва/) издают массовым и тиражом учебники и учебные пособия по актуальным проблемам государственного и муниципального управления, многие из которых имеют гриф Минобразования и науки РФ.

К новому учебному году выходят 4-е издание учебного пособия с грифом Минобразования и науки «Местное самоуправление» и учебное пособие «Экономика муниципальных образований». Готовится учебное пособие «Муниципальная служба» и др.

Научно-исследовательская, информационно-аналитическая и организационная работа:

> выполняются исследования по заказам органов власти и управления;

> готовятся и проходят защиту диссертационные исследования по актуальным проблемам становления и развития местного самоуправления;

> проводятся научно-практические и научные конференции по проблемам муниципального управления;

> готовятся и издаются посвященные этому монографии и сборни-

ки научных работ; докладов и тезисов сообщений на конференциях;

> проводится анализ сложившихся ситуаций и научная экспертиза нормативных правовых документов;

> даются научно-практические рекомендации.

Учитывая, что Ставропольский край одним из первых в стране стал реализовывать муниципальную реформу в соответствии с Ф3-131, СКАГС вместе с ее Ставропольским и Пятигорским филиалами оказал правительству Ставропольского края конкретную практическую помощь в проработке многих документов и проведении ряда мероприятий. Часть подготовленных нами материалов о ходе реализации в крае муниципальной реформы содержится в розданных вам изданиях на бумажном и электронном носителях.

28-29 мая 2005 года в Ростове-на-Дону в СКАГС проведена международная научно-практическая конференция «Инновации в местном самоуправлении: опыт России и Германии» с изданием двух сборников и проведением выездного «круглого стола» на базе администрации Ставропольского края (материалы этой конференции тоже вам переданы).

В июле 2004 года совместными усилиями СКАГС, Ставропольского филиала СКАГС, администрации Ставропольского края и аппарата Полномочного представителя Президента РФ в ЮФО проведена научнопрактическая конференция «О работе органов государственной власти и местного самоуправления Ставропольского края по исполнению ФЗ № 131».

По предложению аппарата Представителя Президента РФ в ЮФО СКАГС в 2001 - 2004 гг. подготовил ряд аналитических записок и предложений.

Перечень наиболее крупных работ, выполненных за 2002 - 2004 гг., опубликованных монографий и сборников, защищенных диссертаций приводится в приложениях 2 - 5 в розданной вам моей брошюре.

Кроме этого, работники СКАГС в помощь муниципальным и государственным служащим, слушателям, студентам и аспирантам публикуют большое количество брошюр, а также статей в центральной и местной печати, в т.ч. в издаваемых академией журналах «Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС» (4 номера в год) и «Юридический вестник СКАГС» (4 номера в год), в различных сборниках трудов.

Работа по подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих ведется как непосредственно в стенах СКАГС в Ростове н/Д, так и в ее филиалах в Пятигорске, Ставрополе, Махачкале, Майкопе, Краснодаре.

Широко практикуется академией и проведение «выездных» занятий по повышению квалификации муниципальных служащих в отдаленных районах Ростовской области, в Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Ингушетии.

Эта работа особенно активизировалась и приобрела системный характер в последние четыре года: на курсах и семинарах обучены многие муниципальные служащие ряда субъектов РФ Юга России - заместители глав муниципальных образований, управляющие делами, начальники управлений сельского хозяйства, руководители и специалисты кадровых служб, юристы; главы, специалисты финансовых служб, специалисты по имущественным и земельным отношениям сельских и поселковых администраций и другие.

Наша академия, особенно в последние два года тесно сотрудничает и с аппаратом ППП РФ в ЮФО, и с администрациями и правительствами субъектов РФ, и со многими муниципалитетами. СКАГС признательна органам государственной власти Краснодарского и Ставропольского краев, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, где у нас есть филиалы и представительства, за поддержку наших усилий по обучению государственных и муниципальных служащих.

Несомненно, наиболее тесно мы сотрудничаем с Администрацией Ростовской области, в которой этим вопросам постоянно уделяет большое внимание заместитель Главы администрации (Губернатора) области по организационной, кадровой работе и местному самоуправлению С.Г.Кузнецов.

При этом по ряду должностей муниципальной службы, таких как главы муниципальных образований, главы сельских и поселковых администраций, управляющие делами и некоторые другие обучение ведется практически ежегодно.

Необходимо отметить очень заинтересованный подход руководства администрации области к содержанию учебного процесса. Специалисты администрации области разрабатывают прикладные разделы учебных планов и сами проводят занятия по практическим вопросам работы муниципальных образований.

В 2004 г. в академии прошли также учебу 2100 специалистов администрации Ростовской области и кадрового резерва по основным направлениям реформирования местного самоуправления:

• земельным отношениям,

• управлению имуществом,

• формированию и исполнению бюджета муниципального

образования

• организации муниципальных выборов.

В порядке подготовки к реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» на базе СКАГС более чем вдвое возрос объем переподготовки и повышения квалификации руководителей и различных категорий муниципальных служащих.

Динамика повышения квалификации руководителей и специалистов администраций муниципальных образований, органов местного самоуправления только в Ростовской области в стенах СКАГС за последние 5 лет такова:

2000 год - 327 чел.;

2001 год - 932 чел.;

2002 год - 948 чел.;

2003 год - 994 чел.;

2004 год - 2038 чел.

Всего: - 6139 чел.

За 2003 - 2004 гг. в Ставропольском филиале СКАГС прошли обучение 351 муниципальный служащий, в Пятигорском - 211, в Адыгейском - 39, в Краснодарском - 351:

Обучение муниципальных служащих в 2004 г. было посвящено реформе местного самоуправления. Непосредственно в СКАГС в 2004 г. обучены:

> главы сельских и поселковых администраций - 466 чел.;

> специалисты финансовых служб сельских и поселковых администраций - 550 чел.;

> специалисты по имущественным и земельным отношениям администраций муниципальных образований - 543 чел.;

> другие категории специалистов муниципальных образований (ответственные за организацию выборов, юристы, специалисты по проблемам труда и социального развития, председатели и секретари административных комиссий и др.) - 1369 чел.

В текущем году в СКАГС будет обучено на курсах и семинарах свыше 3300 муниципальных служащих Ростовской области, в том числе:

> главы городских округов и муниципальных районов области;

> главы администраций поселений;

> заместители глав по социальным вопросам;

> управделами администраций муниципальных образований;

> специалисты по контролю, работающие в администрациях муниципальных образований;

> секретари административных комиссий;

> специалисты администраций муниципальных образований:

• по имущественным и земельным отношениям;

• финансовых служб;

• по муниципальному хозяйству;

• ответственные за организацию выборов.

В январе - мае 2005 г. уже обучено на пятнадцати потоках курсов повышения квалификации 816 специалистов муниципальных образований, в т.ч. по имущественным и земельным отношениям, секретари административных комиссий, управделами муниципальных образований, кадровые «резервисты» на должности специалистов администраций поселений, призванных заниматься муниципальным хозяйством - их дея-

тельность особенно связана с жизнеобеспечением населенных пунктов. Причем, в отличие от содержания их учебы в 2004 году, в настоящее время идет обучение муниципальных служащих методам реализации ими своих полномочий на технологическом уровне.

К реализации программ обучения привлекаются наиболее квалифицированные преподаватели СКАГС и ведущих ростовских вузов, опытные руководители и специалисты-практики из территориальных органов федеральной исполнительной власти, аппаратов областных, городских и районных администраций.

Постоянное внимание уделяется обеспечению учебного процесса учебно-методическими материалами. В качестве раздаточного материала к учебным занятиям слушатели получают изданные преподавателями академии учебники и учебные пособия, методические разработки, тексты лекций по изучаемой тематике, развернутые планы и тезисы лекций со списком рекомендуемой литературы, планы и методику проведения «круглых столов», деловых игр, тренингов, видеотренингов и т.п. материалы.

Намечая меры по обеспечению дальнейшего повышения качества и размаха работы по повышению квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных служащих, ректорат СКАГС учитывает, что с 1 января 2006 года в субъектах федерации только в рамках ЮФО будет функционировать более 3632-х администраций муниципальных образований.

Общая численность муниципальных служащих в ЮФО составит 36320 человек. В зоне деятельности нашей академии они распределяются следующим образом:

Северо-Кавказская академия государственной службы

всего - 28500 чел. в т.ч.:

Республика Адыгея Республика Дагестан Республика Ингушетия Кабардино-Балкарская республика Карачаево-Черкесская республика Республика Северная Осетия-Алания Чеченская республика Краснодарский край Ставропольский край Ростовская область

- 380 чел.

- 7700 чел.

- 340 чел.

- 1360 чел.

- 880 чел.

- 1140 чел.

- ок. 3000 чел.

- 6000 чел.

- 2900 чел.

- 4800 чел.

Муниципальные (как и государственные) служащие должны будут повышать свою квалификацию 1 раз в три года. Следовательно, ежегодно необходимо обучать на краткосрочных курсах в зоне деятельности СКАГС - 9500 чел

Считаем, что СКАГС и ВАГС, а также их филиалы должны пользоваться приоритетными правами на участие в этой работе (как профильные учебные заведения). Ежегодные возможности СКАГС и ее филиалов позволяют обучать 5500 чел., в т.ч.:

Обучение остальных 4000 муниципальных служащих может быть осуществлено на базе действующих представительств СКАГС в других республиках Северного Кавказа, а возможно, и в новых филиалах академии. Но для этого необходима поддержка (не только моральная, но и материальная, финансовая, организационная) со стороны органов власти субъектов РФ и аппарата ППП РФ в ЮФО.

СКАГС готова организовать постоянно действующие курсы повышения профессионального мастерства преподавателей всех учебных заведений, привлекаемых в Южном федеральном округе к обучению государственных и муниципальных служащих. Но для этого, естественно, необходимо специальное финансирование.

Учитывая высокий научный потенциал, многолетний опыт эффективного обучения муниципальных служащих, на базе региональных академий необходимо обучать, прежде всего, муниципальных служащих следующих трех ведущих категорий: глав поселений, руководителей финансовых служб, специалистов по имущественным и земельным отношениям. Остальные 7 категорий служащих можно обучать на базе филиалов и представительств региональных академий, а также других, отобранных по конкурсу, учебных заведений.

На первом этапе становления новых органов местного самоуправления необходимо провести в течение трех лет обучение всех категорий муниципальных служащих по двухнедельной 72-часовой программе с выдачей слушателям по итогам обучения удостоверений государственного образца о повышении квалификации.

За основу обучения в ЮФО может быть принята образовательная программа «Организационно-правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления», разработанная СКАГС совместно с Администрацией Ростовской области и удостоенная диплома I степени первого Российского конкурса образовательных программ для муниципального управления.

Одной из основных задач, стоящих перед организаторами обучения, является учет индивидуальных особенностей слушателя (образование, стаж работы, возраст и т.д.). Слушателям необходимо помочь осознать собственную индивидуальность, развить профессиональную мотивацию.

в СКАГС

в филиалах СКАГС:

Адыгейском

Дагестанском

Краснодарском

Пятигорском

Ставропольском

- 3500 чел.,

- 250 чел.

- 250 чел.

- 450 чел.

- 600 чел.

- 450 чел.

Исходя из этого учебно-тематические планы курсов повышения квалификации целесообразно формировать из трех-четырех блоков (общеобразовательный, специальный, правовой, социально-психологический).

В последующий период можно осуществлять обучение по краткосрочным модульным программам объемом до 36-ти учебных часов. Такие программы должны быть ориентированы на решение наиболее актуальных управленческих проблем: изменение законодательной базы, корректировка стратегии социально-экономического развития, межбюджетные отношения, совершенствование налоговой системы, психологические аспекты управления и другие.

При этом следует шире использовать как учебники и учебные пособия, изданные типографским путем по различным проблемам развития местного самоуправления и функционирования муниципальных образований, муниципальной реформы, так и разнообразные возможности дистанционных методов обучения, в том числе учебные пособия, разработанные в системе РАГС, размещение на веб-сайтах региональных академий и ИПК подготовленных преподавателями нашей системы учебников и учебных пособий.

Несмотря на сложность и масштабность стоящих перед страной и академиями задач по реализации муниципальной реформы, их решение нам вполне посильно. Но для этого нужны объединенные и целенаправленные усилия органов федеральной и региональной государственной власти, работников муниципальных образований, учебных заведений, педагогов, ученых и практиков.