Сетевые механизмы формирования государственной политики: проблема соответствия ценностям демократии

Ольга МИХАЙЛОВА

СЕТЕВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМА СООТВЕТСТВИЯ ЦЕННОСТЯМ ДЕМОКРАТИИ

В статье рассматривается специфика политических сетей как перспективной формы разработки государственной политики. Проводится анализ гипотез, предлагающих различные решения вопроса о том, в какой степени политические сети поддерживают или ограничивают демократические практики.

In the article the features of political networks as a next-generation form of public policy-making are considered. The author analyzes various hypotheses connected with the range of influence of political networks on democratic governance.

Ключевые слова:

политическая сеть, демократия, иерархия, рынок, государственная политика; policy network, democracy, hierarchy, market,

В настоящее время в условиях фрагментации социальной и политической жизни, дефицита ресурсов для решения комплексных проблем возрастает роль и значение сетевых структур, основанных на горизонтальных взаимодействиях между государством и частными акторами. Функционирование политической сети как объединения институционально независимых государственных и негосударственных акторов, имеющих интерес в той или иной сфере публичной политики, основано на следующих принципах:

1) государственные институты не должны оказывать большее влияние на публичную политику, чем негосударственные институты;

2) государство, бизнес и структуры третьего сектора являются равноправными партнерами в политических сетях, создаваемых для разработки и реализации государственной политики в различных общественных сферах;

3) деятельность государства по управлению сетями исключает использование механизмов принуждения и давления;

4) в отдельных ситуациях государство может вмешиваться в активность сети в целях ее модификации;

5) политическая сеть должна ориентироваться на поиск консенсуса, нивелирование конфликтных ситуаций между участниками сети, которые могут иметь конкурирующие интересы;

6) политическая сеть должна быть нацелена на совместное решение проблем, согласование интересов;

7) менеджмент сети могут осуществлять не только государственные, но и негосударственные институты.

В отличие от иерархий и рынков, политические сети ставят перед собой цель: мобилизовать знания, ресурсы и усилия свободных и ответственных граждан, структур гражданского общества, местных властей, частных компаний, создавая основу для «со-управления» государством, установления отвечающего современным социальноэкономическим требованиям характера взаимоотношений между государственными и негосударственными институтами. В научной литературе политические сети a priori рассматриваются как стратегические альянсы государственных и негосударственных акторов, способные повысить эффективность государственного управления на фоне «провалов» иерархических и рыночных форм его организа-

state policy.

МИХАЙЛОВА

Ольга

Владимировна —

к.полит.н.,

доцент кафедры

политического

анализа факультета

государственного

управления

МГУ имени

М.В. Ломоносова

olgamv00@gmail.com

ции. Вместе с тем за рамками проводимых в этом направлении исследований остается вопрос о соответствии политических сетей идеям демократии.

Важность данного вопроса обусловлена тем, что широкое распространение сети получили в странах традиционной представительной демократии. Размывание границ между государством и обществом ставит проблему изменения институциональной логики государства и распределения власти. Ведь политические сети предполагают политическое ослабление государства как центрального политического института, уже не имеющего возможности безоговорочно доминировать и применять по отношению к своим контрагентам принудительные меры воздействия. В этой связи встает важный исследовательский вопрос, практически не затрагиваемый в научной литературе: в какой мере политические сети поддерживают или ограничивают демократические практики. В свете поставленной проблемы предлагается проанализировать несколько гипотез.

Гипотеза несовместимости основана на тезисе о том, что функционирование политических сетей и представительной демократии происходит в соответствии с различными институциональными правилами. Сторонники данной гипотезы1 фиксируют присутствие в политическом пространстве таких сетевых образований, как «железные треугольники», состоящие из представителей крупных групп интересов, инвестирующих ресурсы в решение интересующей их проблемы, с одной стороны, представителей профильного комитета законодательного органа — с другой, представителей профильного ведомства — с третьей стороны.

Закрытый характер принятия решений и наличие отраслевой специализации политических сетей приводит к ситуации, ослабляющей позиции профессиональных политиков при одновременном усилении политических позиций технократов, руководствующихся в своей деятельности не интересами общества, а интересами крупных стейкхолдеров той или иной отрасли.

Гипотеза совместимости исходит из тезиса о том, что в современных условиях развития наднациональных институтов и

1 Freeman J.L., Parrish-Stevens J.P. A Theoretical and Conceptual Re-examination of Subsystem Politics // Public Policy and Administration, 1987, 2, 1, p. 9-24.

усложнения социально-экономических проблем политические сети за счет расширения числа акторов, участвующих в принятии решений, способствуют поддержанию и воспроизводству представительной демократии. Сторонники данной гипотезы2 утверждают, что современные демократические государства сталкиваются с серьезными проблемами функционирования институтов представительной демократии, не соответствующих требованиям значительно усложнившейся внешней среды.

Усложнение среды, по их мнению, связано с двумя основными факторами. Во-первых, в политической повестке дня национальных государств приоритетные позиции начинают занимать глобальные проблемы (экология, терроризм и пр.), требующие развития трансграничных отношений, аккумулирования усилий и ресурсов многих акторов. Во-вторых, в новых социально-политических и экономических условиях эволюционируют способы взаимодействия граждан с властью, появляются новые формы политического участия и артикуляции интересов, создается альтернатива выборам, и требуются новые основы легитимации власти.

Политические сети в данном контексте создают основу для гибкого институционального дизайна - создания квазигосу-дарственных организаций, обеспечивающих общение государственных, гражданских организаций и бизнес-структур, активно вовлекая негосударственных акторов в пространство публичной политики. Как правило, такого типа политические сети являются одноцелевыми и формируются для решения одной проблемы (например, переработки отходов).

Сторонники гипотезы совместимости приходят к выводу, что политические сети способствуют укоренению и развитию демократических практик. Они расширяют традиционные институциональные границы представительства интересов, открывая доступ новым акторам в пространство публичной политики, повышая уровень информированности граждан о проблемах и избираемых способах их решения. Они также усиливают совещательные механизмы в политическом процессе, обеспечивают участие акторов

2 Rhodes R.A.W. Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Governments of Britain. — London : Unwin Hyman, 1988.

на всех стадиях процесса принятия и реализации решений, позволяют развивать социальный капитал и формировать общественную атмосферу доверия благодаря тому, что основой их функционирования являются горизонтальные связи. Политические сети представляют собой своеобразный мост между формальными, институциональными правилами государства и неформальными отношениями гражданских структур и не усугубляют проблему «дефицита демократии», находясь, прежде всего, в пространстве управленческих, а не политических решений. В силу того что сети находятся на нижнем уровне политической иерархии, они не снижают роль избираемых народных представителей1.

Гипотеза транзита рассматривает политические сети как важнейший элемент перехода от традиционной системы, основанной на иерархии и наличии единого центра принятия решений, к принципиально новой, децентрализованной системе с множеством властных лока-литетов. Представительная демократия уже не может более быть определяющей формой организации взаимоотношений власти и общества. В частности, неизбежно соединение современных форм совещательной демократии с институциональными основами представительной. С одной стороны, политики инициируют новые формы взаимодействия граждан с властью (например, интерактивное управление), с другой — не могут принять последствий их внедрения, неизбежно ограничивающих их роль в процессе принятия решений.

Процесс принятия решений осложняется в силу того, что становится ориентированным на совещательные и согласительные процедуры относительно ценностей и ресурсов при одновременном отсутствии возможности прогнозировать результаты взаимодействия. Иными словами, акторы находятся в процессе постоянного согласования общих интересов по мере достижения промежуточных целей взаимодействия.

В данном контексте принципиальное значение приобретает не только суть процесса, но и условия его протекания. Так, предполагается изменение роли поли-

1 Fung A., Wright E.O. Deeping Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance // Politics and Society, 2001, vol. 29.

тиков, принимающих на себя функцию медиаторов процесса принятия решений, администраторов сетей, оценивающих ценности и результаты функционирования политической сети на предмет их соответствия общественным интересам. По сути, концепт «общественной интерес» является чуждым гипотезе транзита, которая акцентирует внимание на наличии множества акторов с различными интересами, согласовываемыми и приводимыми к общему знаменателю в процессе взаимодействия. И все же, выполняя функцию медиатора, политики должны не только гарантировать открытость процесса принятия решений, создавать благоприятные условия для их утверждения, но и контролировать их соответствие основополагающим ценностям (справедливости, равных возможностей и пр.).

Таким образом, с точки зрения сторонников гипотезы транзита2, демократия перестает быть представительной. Она тяготеет к совещательной модели, основанной на организованном согласовании интересов посредством политических сетей при обязательном управлении, обеспечивающем ее открытость и политическую ответственность, не исчерпываемую ответственностью политиков перед избирателями. При этом внутри сети политики не являются властными центрами, а лишь одними из потенциальных властных акторов, что непосредственным образом поддерживает тенденцию перераспределения власти от институтов представительной демократии к политическим сетям.

Инструментальная гипотеза основана на представлении о том, что в усложнившихся условиях властные государственные акторы усиливают свои позиции в пространстве публичной политики посредством инструментального использования политических сетей. Сторонники данной гипотезы3 уверены в том, что интересы государства остаются неизменными и сохраняют приоритетность даже при условии расширения числа участвующих в процессе принятия решений стейкхол-

2 Hajer M., Wagenaar H. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. — Cambridge : Cambridge University Press, 2003.

3 Walti S., Kubler D. «New Governance» and Associative Pluralism: the Case of Drug Policy in Swiss Cities // The Policy Studies Journal, 2003, vol. 31.

деров. Политические сети обеспечивают усиление этих доминирующих интересов, являясь результатом той или иной стратегии политической элиты. Иными словами, государство целенаправленно формирует политические сети для обеспечения себе преференций, манипулирует ими в целях реализации разработанных программ. В частности, авторы обращают внимание на тот факт, что пространство политической сети может быть колонизировано властным государственным актором, а ее участники будут подвергаться опасности быть исключенными из нее или лишенными ресурсов, к которым они получили доступ благодаря сетевому взаимодействию.

В рамках данной гипотезы политические сети занимают подчиненное положение в политическом контексте. Политическая ответственность обеспечивается активной вовлеченностью в функционирование сети политиков и высокопоставленных чиновников, несущих ответственность за результаты.

Рассмотрение предложенных гипотез позволяет теоретически описать значение политических сетей для поддержания/

ограничения демократических практик. Безусловно, политические сети антидемократичны по своей природе. Однако демократический характер их функционирования может содействовать не только поддержанию демократических практик, но и их усовершенствованию в соответствии с вызовами среды. О степени закрепления демократических практик в функционировании сетей можно говорить при наличии следующих условий:

— политики имеют реальную возможность оказывать влияние на процессы, протекающие внутри сети;

— не нарушается принцип политической ответственности перед гражданами;

— устанавливаются разделяемые всеми акторами политического пространства правила, гарантирующие возможность вхождения в политические сети для различных заинтересованных участников, а также обеспечивающие атмосферу, ориентированную на взаимодействие участников.

Статья подготовлена в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг.