Теоретические концепции местного самоуправления

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2UT2

ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ

УДК 32.UUT © Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова

Теоретические концепции местного самоуправления

Статья посвящена анализу теоретических концепций местного самоуправления, разработанных зарубежными и отечественными учеными. Ключевые слова: местное самоуправление, теория свободной общины, государственная теория местного самоуправления, дуалистическая теория.

Ts.B. Budaeva, A.A. Dugarova

The theoretical concepts of Local Government institute

The article analyzes theoretical conceptions of local governance developed by foreign and homeland scientists.

Keywords: local governance, theory offree community, state theory of local governance, dualistic theory.

Вопросами становления и развития местного самоуправления интересовались и интересуются как зарубежные, так и отечественные ученые. Это обусловлено тем, что проблемы согласования интересов государства с интересами местных сообществ, определение оптимальной границы -меры между централизацией и децентрализацией власти - относятся к числу фундаментальных проблем любого государства. Поэтому активно обсуждаются разные концепции, объясняющие сущность местного самоуправления. Их познание имеет огромное значение в деле формирования и развития государственной политики, направленной на регулирование местного самоуправления.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и во Франции. Это теория свободной общины, представителями которой были Т. Джефферсон, О. Лабанд, А. Токвиль, Дж.С. Милль, Э. Мейр и многие другие. По их мнению, естественные права выше законов, издаваемых государственной властью, поэтому противоречия между ними должны решаться в пользу естественных прав; общинные институты играют примерно ту же роль, что начальные школы для науки, они открывают путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, и без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако не появится истинный дух свободы.

Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова. Теоретические концепции местного самоуправления

В нашей стране истоки этих теорий начали зарождаться примерно в середине XIX в., когда стали широко обсуждаться вопросы социального устройства общества, и нашли отражение в трудах В.Н. Лешкова, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского. Теоретические рассуждения строились вокруг выработки оптимальной модели сочетания государственной власти и местного самоуправления и, кроме того, были тесно связаны с реформами того периода.

Отечественные мыслители, занимающиеся разработкой теории местного самоуправления, с одной стороны, находились под влиянием мировых веяний, с другой - стремились учитывать особенности российской культурно-политической среды, призывали к осторожному заимствованию зарубежного опыта.

Содержательный анализ сущности теории свободной общины представлен в работе местных ученых И.И. Осинского и М.И. Добрыниной. Как отмечают авторы, к числу западных ученых, наиболее полно разработавших теорию свободной общины, относятся, прежде всего, Дж. Локк и Ж.Ж. Руссо. Они видели в качестве источника власти не государство и даже не народ, а объединения индивидов, именуемые «свободными общинами», которые самостоятельно управляли собственными и общественными делами. Люди, по мнению Дж. Локка и Ж.Ж. Руссо, вышли из естественного состояния благодаря общественному договору, отчуждающему права индивидов в пользу общины, и община не зависит от государства, она отделена от него и должна действовать по своим внутренним законам [1].

Теория свободной общины нашла своих сторонников и среди отечественных ученых, особенно среди славянофилов (К.С. Аксакова, И.Д. Беляева, А.С. Хомякова и др.), которые считали основой жизнеустройства русского народа крестьянскую общину, где «не подавлена личность, а только лишь лишена буйства, эгоизма и где основные вопросы общины решаются сообща».

Видный представитель теории свободной общины Н.И. Лазаревский писал, что «община действительно исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным» [2].

Теория свободной общины получила достаточно широкое распространение во времена земской реформы в России и была дополнена хозяйственной концепцией, приписывающей общине исключительно хозяйственную функцию. К числу видных сторонников данной теории прежде всего относится славянофил, профессор В.Н. Лешков. Он полагал, что:

- идея земства происходит от русской общины, отличающейся своей стабильностью и устойчивостью;

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2012

- общинный образ жизни накладывает отпечаток на общественные отношения всех сословий, групп населения и отношений, складывающихся между разными общинами;

- общинный образ жизни определяет привязанность людей к земле и консолидацию их интересов в рамках местного сообщества;

- земство, базирующееся на общинном образе жизни, имеет народное основание;

- земство для защиты интересов народа должно выступать в качестве юридического лица, иметь свои учреждения и права;

- земство, развиваясь в рамках государства, не должно терять свои права на самостоятельное существование и т.д. [3]

Таким образом, с точки зрения участия местного сообщества в общественных делах и приближения местной власти к жителям, наиболее привлекательной является общественная теория самоуправления, которая возникла на базе теории свободной общины, имеющей большое распространение в период поиска оптимальной модели общественного устройства.

К числу сторонников хозяйственной концепции также относятся князь А.И. Васильчиков, П.А. Кропоткин, Л.И. Велихов и другие. Они считали земские учреждения не государственными, а общественными, созданными для реализации особых хозяйственных дел. В течение десятилетий наблюдалось стремление к реализации данной идеи. Более того, были приняты «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», которые продемонстрировали реальную правоприменительную практику [4].

Однако правоприменительная практика натолкнулась на серьезнейшие проблемы, которые были вызваны невозможностью четкого разграничения собственно местных (общинных) и государственных дел, а также из-за нереальности разграничения частноправных и публично-правовых функций управления обществом. Эта практика продемонстрировала невозможность полной изоляции местного самоуправления от государственных интересов и неизбежность присутствия государственных дел на уровне местного сообщества.

Многие другие исследователи того периода, (например, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.) предприняли попытки совершенствования этих теорий. Они, признавая общину в качестве естественно сложившейся организации, пытались упорядочить права местного сообщества и государства в решении местных дел. Так, по мнению Н.М. Коркунова, местное самоуправление имеет право самому ведать собственными делами и самостоятельно обозначить круг вопросов, делегируемых государству. Свою позицию он изложил в работе «Русское государственное право», изданной в начале ХХ в. В ней говорится, что «общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу права самому ведать своими общественными интересами, в со-

Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова. Теоретические концепции местного самоуправления

хранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположности местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои интересы» [5].

Таким образом, по мнению сторонников общественной теории, органы власти местного самоуправления должны наделяться максимальными правами, а государство не должно вмешиваться во внутренние дела местного сообщества. Здесь наблюдается жесткое противопоставление местного сообщества государству, наделение структуры местной власти (трактуемые как элементы гражданского общества) максимальной независимостью от государственной власти.

Следующая теория, получившая название «государственная теория местного самоуправления», также была разработана западными учеными, к числу которых относятся Р. фон Моль, Л. Штейн, Р. Гнейст и другие. Они считали, что самоуправление есть одна из форм организации местного государственного управления, источником полномочий органов местного самоуправления является государственная власть, и все дела, решаемые на местах, имеют государственную природу. Тем не менее, считали они, самоуправление все же нужно и в отличие от государственного управления должно осуществляться не правительственными чиновниками, а местными жителями, знающими местные проблемы и заинтересованными в их решении. Они утверждали, что государственные чиновники, подчиняясь вышестоящим органам, не только лишены инициатив, но и не подконтрольны местному сообществу. Единство их взглядов в основополагающих моментах не исключало и некоторые различия. В частно -сти, Р. Гнейст считал, что одна лишь выборность органов местного самоуправления отнюдь не означает их самостоятельности. Самостоятельность может обеспечиваться, если местное самоуправление будет базироваться на неоплачиваемых должностях. Человек, получающий за свою работу определенную оплату, не может саму работу воспринимать как неотчужденную, поэтому человек должен выполнять почетную миссию.

Л. Штейн в отличие от Р. Гнейста, большое внимание уделил правовым аспектам местного самоуправления. Он утверждал, что органы местного самоуправления все-таки есть органы местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление задач государственного управления. Тем самым он в местном самоуправлении видел особый субъект права, вступающий с государством в правовые отношения.

К числу отечественных ученых, придерживающихся государственной теории местного самоуправления, относятся А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский и многие другие. Они, также как их западные коллеги, рассматривали местное самоуправление как часть государственной власти, действующей на основе государствен-

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2012

ных законов. По мнению А.Д. Градовского, выборные органы местного самоуправления должны действовать как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями осуществлять свою власть на основе законов и нести ответственность за их нарушение [6].

Сторонниками государственной теории местного самоуправления были в основном юристы - государствоведы, которые прекрасно знали русскую крестьянскую общину, самоорганизацию и саморегуляцию ее жизнедеятельности. Поэтому никто из сторонников государственной теории местного самоуправления не критиковал общинный характер крестьянства, крестьянские общины. Полемика в основном велась вокруг вопроса организации власти на уровне губернии и уезда, то есть на уровне земства, земского управления.

Итак, основной смысл государственной теории местного самоуправления, по мнению ее сторонников, сводится к тому, что самоуправление есть одна из форм организации государственного управления на местах. Исходя из этого, ее сторонники полагают, что органы местного самоуправления по существу являются органами государственного управления. Поэтому их компетенция целиком и полностью регулируется государством. Как видим, сторонники государственной теории местного самоуправления акцентировали свое внимание на том, что источником полномочий органов местного самоуправления является государственная власть, и все дела, рассматриваемые на местах, решаются государственными органами власти. Значит, государственная теория местного самоуправления предусматривает полную централизацию власти.

Рассмотренные теории не относятся к числу сугубо абстрактных. Они появились в условиях активного поиска моделей социального устройства как форма ответа на вызовы общественной практики, поэтому нашли реальное воплощение во многих государствах.

Каждая теория, наряду с позитивными сторонами, не лишена и недостатков, которые активно обсуждаются в научной литературе. Например, Н.И. Лазаревский, критикуя сущность общественной теории, писал, что «самое слабое место в этой теории состоит не только в том, что ее сторонникам не удается составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставляемых органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе не может быть» [7]. Тем не менее, данная концепция нашла реальное воплощение во многих государствах, особенно в зарубежных, поэтому она относится к числу живых и востребованных общественной практикой теорий. Она же нашла отражение и в современном российском законодательстве о местном самоуправлении, в первую очередь в Конституции Российской Федерации, которая гласит, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»

Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова. Теоретические концепции местного самоуправления

(ст. 12). Здесь подчеркивается самостоятельность местного самоуправления, исключается административный подход к управлению территориальными сообществами и предоставляется право местному сообществу самостоятельно решать свою судьбу.

Оппоненты «государственной теории местного самоуправления» акцентируют свое внимание на нецелесообразности государственного вмешательства во внутренние дела местных сообществ. Они утверждают, что попытки решать вопросы местного значения при помощи государственной власти без учета интересов местного сообщества и без привлечения энергии местного населения обречены на провал. Напротив, жесткая централизация власти, подчинение интересов местных сообществ только лишь интересам государства, активное вмешательство в местные вопросы служат причинами разрыва связей между обществом и государством.

Опыт развития местного самоуправления России и других стран наглядно показал наличие двух противоборствующих тенденций. С одной стороны, это стремление местных сообществ к суверенизации и дистанцирование от государственного вмешательства, а также активизация попыток самостоятельного решения местных проблем, а с другой, вмешательство во внутренние дела территорий, подчинение интересов территорий интересам государства в целом. Названные тенденции, как было уже указано, нашли отражение в теоретических концепциях, среди которых ведущими являются общественная теория и государственная теория местного самоуправления.

Кроме рассмотренных теорий - общественной теории, базирующейся на идеях свободной общины, и государственной теории местного самоуправления - существует и третья - дуалистическая или госу-дарствоведческо-общественная теория. По мнению И.И. Осинского и М.И. Добрыниной, «появление данной теории относится к концу XIX в., когда в России, как и во многих европейских государствах, начался процесс практического сочетания местного управления и местного самоуправления. Согласно дуалистической теории, местное самоуправление - власть, имеющая государственно-общественный характер. Здесь местное самоуправление и государство не противопоставляются, а рассматриваются как части единой публичной власти, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе суб-сидиарности» [8].

Следовательно, основной смысл государствоведческо-общественной теории заключается в том, что органы местного самоуправления исполняют часть местных общественных дел самостоятельно и под свою ответственность. Кроме того, государство вправе делегировать местному самоуправлению часть своих функций, связанных с оптимизацией жизнедея-

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2012

тельности населения данной территории. В этой части органы местного самоуправления действуют как подотчетные государству.

Со временем развитие государствоведческо-общественной теории привело к возникновению юридической концепции, стремящейся к разработке правового статуса местных структур через определение оптимальной модели сочетания государственной и местной властей. Последней предписывалась определенная самостоятельность в решении местных проблем, которая мыслилась как осуществление определенных государственных функций. Обобщенно феномен местного самоуправления трактовался как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.

В основе государствоведческо-общественной теории или теории дуализма лежат представления о двойственном характере самого местного самоуправления и деятельности его органов. С одной стороны, подчеркивается самостоятельность в местных делах, с другой - важность участия государства в решении местных проблем. Данный подход предостерегает от попыток низвести местное самоуправление до самодеятельности, лишенной властного потенциала. В то же время в рамках данной концепции императивно ставится вопрос о новых формах участия граждан в управлении делами общества на местном уровне и об оптимальной государственной поддержке, оказываемой местному сообществу.

Литература

1. Осинский И.И., Добрынина М.И. Политология. - Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2011. - С. 241-242.

2. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земельная единица: сб. ст. СПб., 1903. - С. 7.

3. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого // День. 1865. - №42. - С. 12.

4. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Утверждено указом Александра II 1 января 1864 г. ПСЗ. - Собр. 2. - Т. XXXIX. -№40457. URL: http://emsu.ru/lm/monf/library/MUN4/4.htm (Дата обращения 18.09.2011).

5. Коркунов К.М. Русское государственное право. СПб., 1909. - Т.2. -С. 489.

6. Градовский А.Л. Начала русского государственного права. - Т.9. - СПб, 1904. - С. 25.

7. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская община. - СПб., 1908. - С. 7.

8. Осинский И.И., Добрынина М.И. Политология. Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2011. - С. 348.

В.Ю. Савченко-Бельский, Р.А. Черепов. Экономические риски авиапредприятий при изменениях летной годности воздушных судов_

Будаева Цыцык Батоевна, доктор политических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24 а, тел. 8(301-2) 21-35-06.

Дугарова Альбина Аюшеевна, кандидат политических наук, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а, тел. 8(301-2) 21-35-06. E-mail: albinabur@mail.ru

Budaeva Tsytsyk Batoevna, doctor of political sciences, professor, department of state and municipal management, Buryat State University. 670000, Ulan-Ude, Smolin str., 24a, ph. 8(301-2) 21-35-06.

Dugarova Albina Ayusheevna, candidate of political sciences, senior teacher, department of state and municipal management, Buryat State University. 670000, Ulan-Ude, Smolina, 24a, ph. 8(301-2) 21-35-06. E-mail: albinabur@mail.ru