«Общественно-хозяйственная теория самоуправления» и ее влияние на деятельность земств в социально-экономической сфере российского общества

Р. С. Цейтлин, Э. В. Черняк «ОБЩЕСТВЕННО-ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ» И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗЕМСТВ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

Ключевые слова: общественно-хозяйственная теория, местное cамоуправление, земские учреждения, государственная

власть.

Дано краткое описание общественной теории самоуправления, существовавшей в Европе в середине XIX века и возникшей на ее основе в России общественно-хозяйственной теории. Показано, что в условиях полицейско-бюрократического государства сущность и содержание деятельности земского самоуправления, в том числе в социальной сфере, были искажены и урезаны, а названная теория не могла быть претворена в жизнь. И, тем не менее, земская модель местного самоуправления сыграла положительную роль в становлении зачатков гражданского общества в России, в расшатывании абсолютизма и власти государственной бюрократии в стране.

Key words: socio-economic theory, local government, district council institutions, state power.

The article presents a brief description of the theory of social self-government that existed in Europe in the mid 19th century and served as the basis for the Russian socio-economic theory. It is shown that in a police-bureaucratic state the nature and content of activities of district council self-government, including social sphere, were distorted and abridged, and the mentioned theory could not be implemented. Nevertheless district council model of local government played a positive role in formation of the rudiments of the civil society in Russia, in loosening absolutism and authority of the state bureaucracy in the country.

Муниципальные реформы начала XIX века реализовывались на фундаменте, заложенном еще в предшествующие столетия. Именно тогда в средневековых городах и появились новые институты управления-муниципалитеты. В них не только оттачивались практики буржуазного строя, но и зарождались, такие социальные концепции, которые следовали конституционным идеям, «свободной

общины» и фундаментальным принципам самоуправления. Родиной их в ХУП-ХУШ вв. явились Англия, Франция, Бельгия и Германия, полигоны в практике становления, развития и функционирования новых буржуазных механизмов управления и самоуправления.

В 60-х годах XIX в. этот процесс добрался и до России, имевшей не только традиции развития местного самоуправления, но и ярко выраженную их национальную специфику. Прежде всего,

формирование земств здесь шло в условиях самодержавного строя, где только - только началась ломка вековых устоев крепостничества. Поэтому отечественная земская форма самоуправления пробивала себе жизнь в борьбе с феодальным режимом, различными теориями и практиками, не желавшими признавать новые социальные механизмы и самоуправленческие принципы в т..ч. заимствованные из «общественно-хозяйственной теории

самоуправления».

Рассматривая в этом плане становление местных органов самоуправления в России и на Западе, сразу бросается в глаза ряд принципиальных различий. В отличие от стран Европы, у нас этот процесс был инициирован сверху и шел в обстановке довольно жесткого классового и общественного противостояния. В этом своеобразии и была заключена российская

специфика формирования механизма местных органов управления и весь тот накал, что выражался в их общественном противостояние с властями. Получилось так, что в отечественном варианте земства в основном создавались для дворян -помещиков и лишь в последнюю очередь для крестьян. Процент присутствия в них дворян, купцов и других зажиточных сословий в десятки раз превышал численность крестьянских представителей, чьи интересы им вменено было отстаивать. И основными плательщиками по земскому сбору оказались как раз зажиточные слои населения. А расходы, напротив, в основном шли на удовлетворение потребностей и нужд крестьянских масс, в том числе на строительство для их детей школ, других учебных заведений, возведение сиротских приютов, больниц и врачебных пунктов, дорог, постановки агрономических участков и соответствующей социальной статистики и т.д. Причем, на земские деньги разрабатывались различные программы помощи увечным воинам, раненным, голодающим и престарелым, погорельцам в дни «народных бедствий и т.д.» Значительные средства земство вкладывало и в поднятие жизненного уровня крестьянства, создания для него различных крестьянских артелей, ссудосберегательных касс и т.д. [1]. Еще один нюанс социальной политики земств заключался в том, что именно в ней отразился весь процесс формирования в их среде костяка либерально-оппозиционного движении, представители которого не раз довольно ярко демонстрировали свои высокие патриотические цели, неоднократно участвуя в политической борьбе против царизма с другими слоями общества.

«Положение о земских учреждениях»,

принятое в России, получило силу закона 1 января 1864 г. В этом качестве оно было введено в 34 губерниях страны. Документ, подписанный Александром II стал логическим продолжением тех реформ, что шли в стране. Земские учреждения вводились в разные сроки, начиная с 1865 г. Чуть более полувека им пришлось потратить на освоение 58,7% территории страны с 62,4 % населением. Остальная часть европейской России и все ее азиатские территории были исключены из этого плана действий под предлогом якобы не готовности населения к реформе. И это несмотря на настойчивые ходатайства с мест. Негативное отношение высших царских чиновников к земским учреждениям объяснялось не столько пассивностью и отсталостью населения национальных районов, которое

действительно существовали, сколько

несовместимостью самодержавного строя с либерально-буржуазным демократизмом земств. Об этом первом их глобальном социальном противоречии предельно честно заявил в своей аналитической записке «О непреложности законов государственной жизни» С.Ю.Витте [2].

Процесс становления земств в России по временным рамкам, с точки зрения достоверности знаний системного воздействия субъекта на объект, можно условно разделить на два почти равных этапа. Каждый из них имел свое отличие. Так, первый этап продолжался с 1864 г. по 12 июня 1890 г. Он сопровождался сохранением былых иллюзий и социальных надежд, от еще теплившейся в обществе атмосферы либеральных реформ. В подтверждении этого довода свидетельствовали городские реформы 1870 г., ряд других правительственных уложений. Второй этап, связан с выходом Положения 1890 г. «О губернских и уезд -ных земских учреждений», которое и без того существенно ограничило их деятельность. «Земские учреждения стали рассматриваться властью как часть своего государственного управления, служба в них приравнивалась государственной».

Правда,'контрреформа 1890 г., при всей своей антисоциальной, антидемократической

направленности, которая стремилась облегчить консолидацию дворянских представителей, не ставила и не могла ставить перед собой задачи, направленной на уничтожение земского и местного городского самоуправления, взявшее на себя решение многих социальных проблем. К тому же, именно в этот период наиболее зримо обозначился и рост внутри и вне их системной оппозиции, определившей социальную и политическую направленность своих действий. Многие ее представители перешли к активному сотрудничеству с либеральными элементами, представлявших в основном местную интеллигенцию.

Выделяя социальную значимость «Положения о земских учреждениях» 1864 г. следует отметить еще один сюжет. Он связан с тем, что в этот момент уже значительная часть общества отражала интересы средних его слоев и готова была к восприятию постановки местного самоуправления. В стране нарастала оппозиция правительству.

Сложности пост реформаторского периода в

России не ослабили самоуправление, крестьянские общины в своей самобытности к этому времени сохранили немало элементов и породили некоторые новые формы самоуправления. Повсеместно ощущалось и воздействие на страну западных, преимущественно немецких теорий в виде «свободной общины», «общественно-хозяйственной теории» и т.д. [3]. Благодаря названным социальным проектам в дискуссиях, что шли повсеместно по стране, центральное место заняли положения, о «праве общины на самостоятельное и независимое существование от центральной власти и возможности ей заниматься социальным обновлением общества». Трансляцией идей общественно-хозяйственной теории на российскую почву являлись Р. фон Моль, А. фон Шеффле, О. Гирке, Г. Пройс и другие. Причем, в отличие от Запада, названная теория у нас стала популярной уже на излете своего развития, когда на смену ей в Германии пришла государственная теория самоуправления [4]. Это, на наш взгляд, связано с тем, что в ней уже тогда отечественные сторонники земства увидели социальную значимость вопроса. Запад, напротив, развивал их политическую составляющую. Из числа тех, кто отдавал предпочтение названной теории в России следует назвать двух министров МВД Н.А. Милютина и П.А. Валуева, проф. МГУ, известного славянофила

В.И. Лешкова, кн. Васильчикова и других. Благодаря им, в России стали утверждаться идеи о том, что земские учреждения есть учреждения

общественные, отличные от государственных

структур и преследующие свои особые, местные общественно - хозяйственные цели. Управление этими общественно-хозяйственными структурами и их делами, должно быть поручено особым общественным учреждениям, стоящим вне

правительственной иерархии, занимающимися

вверенными им делами совершенно самостоятельно. Кстати, В.И. Лешков, был первым из тех, кто четко сформулировал эту точку зрения. «Местные органы самоуправления (в России - земские учреждения) есть особые негосударственные «тела»,

независимые от государства». Правда, он допускал возможность контроля над их деятельностью со стороны государственных структур, забывая, что названные структуры имеют различную природу происхождения. «Земские учреждения, - отмечал он,

- суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают они перед одним народ ом...права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, также же точно, как и право государственное. Это - система права земского или общественного» [5]. Аналогичную точку зрения разделял и уже упомянутый А. И. Васильчиков. Он тоже считал, что самоуправление уже есть участие народа во внутреннем управлении, " «когда

местным жителям предоставляется............весьма

обширный и многосложный круг действий преимущественно по тем предметам ведения,

которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления» [6].

Социальная направленность их высказываний связана еще и с тем, что они рассматривали процесс становления органов самоуправления во взаимосвязи с организацией экономической жизни на соответствующей территории, от которой во многом зависит социальное благополучие человека. «Система местного самоуправления, - отмечали они,- в полном, строгом смысле слова означает не более как управление местными делами, посредством местных жителей, которых эти дела непосредственно касаются» [7]. В данном контексте самоуправление рассматривалось не как орудие или средство для введения или поддержания различных политических влияний, а как особый социальный порядок, абсолютно чуждый политике и, имеющий свою отдельную конкретную область действия, включающую только те дела, которыми не может непосредственно заниматься никакое правительство. Свое мнение они подкрепили тем выводом, что на почве признания институтов местного самоуправления, местному сообществу будет легче отстоять независимость земских учреждений от вмешательства правительственных чиновников. В этом проблемном поле социологического анализа, впервые так остро звучала мысль о социальных изменениях в обществе, зависящих от процесса управления. Таким образом, признание за самоуправляющей общиной качества самостоятельного субъекта права, это есть и признание в ее содержании понятия коммунальной деятельности [8].

Управление путем целенаправленного влияния на условия жизни граждан, без учета их ценностных и всесословных ориентации, является одной из главных задач поставленной цели, отмечали многие земцы. В «Соображениях об устройстве земско-хозяйственного управления», изложенных перед принятием Положения 1864 г., было записано, что « губернии и уезды, как самостоятельные хозяйственные единицы, имеют свои отдельные местные интересы, свои земские дела. Дела эти должны быть вверены местному земскому самоуправлению губерний и уездов,

осуществляющемуся в земских учреждениях. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению.... на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное

- распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными практическими соображениями: никто не может

усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому хозяйство принадлежит; никто не чувствует так последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела. Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии

правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел» [9].

Однако комиссия, которая разрабатывала Положения закона 1864 г. « О губернских и уездных учреждения», отступила от основ общественнохозяйственной теории. Она не столько предвосхитила начала государственной теории самоуправления, в то время еще недостаточно разработанной, сколько умалила, а в ряде случаев ограничила самостоятельность новых земских учреждений. В частности, она «вознамеривались положить предел несбыточным ожиданиям и стремлениям различных сословий, путем придания реформе черт неопределенности». И с этой целью исключительно сосредоточила свое внимание на хозяйственных вопросах. По мнению ее членов, закон о земских учреждениях должен был базироваться на трех основных принципах: 1) на всесословном начале; 2) на исключительно

ограниченном круге деятельности (хозяйственные вопросы; 3) и на определенной в этих условиях самостоятельности. Огранивая земскую

компетенцию культурно-хозяйственной сферой, данный закон в неблагоприятных условиях полицейского государства, все же давал и определенные начала местному самоуправлению. Земства получили пусть даже далеко не полную возможность быть относительно «независимыми» по отношению к правительственной администрации в области их распорядительной функции. Причем, надзор губернатора за их деятельностью был организован в форме приостанавливающего запрещения. Он имел право приостанавливать исполнение постановлений земских учреждений, если считал их противоречащими законам или «общим государственным пользам». Аналогично, мог поступать и министр внутренних дел, который со своей стороны, также мог «остановить любое их постановление, противное законам и

государственным пользам». Правда, земским учреждениям давалось право на относящиеся к ним распоряжения губернатора и высших

административных властей подавать жалобы Правительственному Сенату.

На основе той же «общественно-

хозяйственной теории самоуправления», земские учреждения были лишены возможности иметь собственные исполнительные органы и через них осуществлять функции публично-правового властвования. В результате «земства оказались учреждениями с компетенцией, но без власти». Справедливости ради, надо признать, что и эта компетенция была весьма ограниченной.

Не имея собственных исполнительных органов, земства могли ввести в действие любое свое постановление, только прибегая к услугам администрации, на одинаковых правах с частными лицами. Это особенно чувствовалось при взыскании податей и недоимок, когда пополнение земской кассы целиком зависело от распорядительности полиции. Ходатайства земских собраний о предоставлении земским управам непосредственной

исполнительной власти, например, по взысканию земских сборов систематически отклонялись властями. Такая судьба ожидала и постановления земских собраний по вопросам благодарности чинам полиции за успешное взыскание сборов. Решительный отпор администрации в этом случае квалифицировался как незаконное вторжение земства в чуждую ему область. Замкнув земство в круг культурно-хозяйственных забот, ограничив сферу их деятельности только такими хозяйственно-экономическими потребностями,

правительство ревностно следило за тем, чтобы оно не покидало пределы своих полномочий. Оставив вне сферы деятельности земства административный механизм, препятствуя их взаимоотношениям с общей администрацией, власти смотрели на подобную систему местного самоуправления, как на случайный придаток, иногда терпимый, а иногда даже нежелательный, но без которого местное управление в стране может существовать и функционировать [9].

Один из наиболее больных вопросов земской жизни был связан с механизмом организации земского представительства. «Положение 1864 г. «открыло широкие возможности и преимущества лишь дворянству для участия в земской жизни. Представителям городского населения отводилась этим «Положением» более скромная роль. Что касается самого многочисленного класса - крестьянства, то оно практически и не рассматривалось в этом отношении в качестве активного сословия в силу его необразованности и забитости. Конечно, избавиться от этих недостатков в короткий срок после отмены крепостничества землепашцы, вряд ли были в состоянии. Поэтому и попали в особый разряд избирателей, с явно пониженным представительством в земских учреждениях, по сравнению с землевладельцами-помещиками. За бортом земств, согласно этому документу, остались и

немногочисленные, неимущие слои интеллигенции. Концентрируясь в немногих городах, они не проявляли особого стремления участвовать в земских делах. Лишь впоследствии, когда расширение земской деятельности потребовало вовлечение в эту работу широкого круга образованных людей, прежде всего, специалистов в области просвещения, медицины, ветеринарии, финансов, агрономии, статистики, страхования, дорожного строительства и т.д., вокруг них действительно стала вырастать достаточно влиятельная культурно-политическая сила, получившая название «третьего элемента» [10]. Жизнеспособность земств во многом обеспечивалась подлинным самоуправлением. Оценивая их роль в плане переустройства российской жизни на местах, необходимо особо подчеркнуть и все, что сделали они в развитии социальной сферы. Пока еще скромно говорят об этой стороне их деятельности, не учитывая того, что с дореформенного периода развития, они практически не получили никакого положительного наследства. Более того, в ряде сфер общественной жизни их деятельность регулировалась устаревшими правовыми положениями и нормами, действовавшими еще в эпоху крепостничества и существенно мешавших им в работе. Речь идет: о Уставе о народном продовольствии 1834 г.; временном

Уставе о земских повинностях; Уставе путей сообщения 1857 г., изымавшем из их ведения основную часть дорог и т.д. Естественно, что устаревшее законодательство о земстве и, мягко говоря, есть и недружественное отношение к ним правительственных кругов, которые серьезно сковывали работу на местах, заставляли земцев тратить много времени и усилий на поиск окольных путей, за что, в конечном итоге, приходилось расплачиваться населению. Тем более, возрастает значимость того, что удалось им сделать в первую и, особенно во вторую половину своего развития в социально-экономической и культурнопросветительной сферах.

Тенденция к ограничению прав земств особенно проявилась во второй период их деятельности, когда 12 июня 1890 г. было принято новое «Положение о земских учреждениях». Согласно ему усилилась административная опека над земством, более жестким стал чиновничий контроль и произвол, все чаще стали превращаться они в сословные структуры. Замена бессословного представительства сословным, еще более укрепила в них роль представителей от дворянства, многие из которых уже утратили свое значение в местной жизни, обезземелились и почти не платили налогов в земскую казну. Одновременно с этим сильно уменьшилась роль и значение представителей крестьянства и разночинной интеллигенции. Тенденция к ограничению прав земств проявилась еще сильнее, когда государственной бюрократии показалось, что земства становятся на путь узурпации ее власти. «В самодержавном строе государства с неизбежным при нем бюрократическим центром, - отмечал С.Ю. Витте, -земство есть непригодное средство для управления». Еще более показательным в этом отношении явился недружелюбный

правительственный акт от 1869 г. Он не только оттенил, своеобразный характер земских учреждений, но и обязал их оплачивать, подобно частным лицам, всю свою корреспонденцию. «Земские учреждения, отмечалось в нем, ни по своему составу, ни по основным началам не суть правительственная власть, вследствие чего и не имеют законного права ни на какие либо перед частными лицами и обществами преимущества» [11]. Об истинном отношении властей к земским учреждениям может свидетельствовать и такой глубоко показательный факт, как имея право на создании своих структур на уездном и губернском уровне, они так и не добились подобного разрешения на создание аналогичных организаций волостного и общеземского характера. В результате земство в стране представляло собой здание без крыши и фундамента, т. е. без широчайших связей с народом в лице его поселковых и волостных самоуправлений, без всероссийского земского союза. Более того, согласно правительственному распоряжению от 1867 г. земским учреждениям вообще было запрещено устанавливать связи с подобными организациями в других губерниях и

уездах. Что касается проблемы «фундамента» земского самоуправления, то она так и не была решена вплоть до свержения царизма, хотя вопрос «о мелкой земской единице» неоднократно ставился земствами, но редко когда решался положительно. В числе тех организаций, где неоднократно ставился и горячо обсуждался этот вопрос, было и Казанское губернское земство. Кстати, оно не раз высказывалось за введение внесословного волостного земства. Таким путем его защитники надеялись сгладить в деревне классовую рознь, покончить с крестьянскими мечтами о «черном переделе», упрочить положение помещиков. Помимо этого мотива, либеральные деятели земств отстаивали сословную волость еще по той причине, что видели в ней возможный фундамент для земских учреждений, опору в борьбе с бюрократией.

У политики контрреформ 1890 г. не хватило сил и возможностей подавить земское движение, не только по обозначенным выше причинам. Как уже было отмечено, именно с 90-х годов XIX в его рядах началось заметное оживление, особенно в плане усиления социальной направленности, в связи с ростом и масштабом их хозяйственно-культурной

деятельности. Так продолжалась до 1905-1907 гг. Активизация земского движения шла волнами. Практика и теория местного самоуправления показали, что его структуры в своей работе все более перерастали тесные рамки, в которые оно было поставлено законом 1864 г., сводившим их роль лишь к заботам о местных нуждах, но так, как понимала это чиновничья администрация. К тому же, осуществляя функции частноправового и публично-правового характера, при исполнении порученных им государством дел, земства, повседневно решали их в стиле местного государственного значения. Поэтому содержание конфликта между представительным началом и началом бюрократическим после реформы 1890 г стало глубже и многостороннее. Особенно обострилась борьба с бюрократией из-за произвольного толкования ею местных и неместных польз и нужд, острее стали выступления земств за свою самостоятельность.

В борьбе за свою независимость и усиление своего авторитета земствам очень помогла позиция, занятая ими в годы русско-японской и первой мировой войнах. В этот период, подтвердив свои патриотические интересы, они решили вопрос о создании своей всероссийской организации. Состав Всероссийского Земского союза сформировался из представителей земского движения, торговопромышленных кругов и либерально-настроенной интеллигенции, объединивших свои усилия совместно с Красным Крестом в помощи раненым солдатам русско-японской войны 1904-1905 гг., в снабжении армии, поддержке переселенцев, в борьбе с голодом, обнищанием и безработицей в период столыпинских реформ. Даже, будучи формально неправительственной организацией, не признанной властями, они сумели явочным порядком в обстановке патриотического подъема, вызванного первой мировой войной, взять на себя все тяготы по снабжению тыла и фронта продуктами, вооружением, лекарствами для раненных солдат. В этой ситуации Земский союз провел свой I

Всероссийский съезд, получил признания со стороны царя и обрел всероссийский статус. Новую структуру Всероссийского земского союза помощи больным и. раненым, т.н. Главный комитет возглавил кн. Львов Г.Е., с марта по июль 1917 г. первый Премьер-министр Временного

Правительства. В августе 1914 г. возник и

Всероссийский союз городов, слившийся в июле 1915 г. с Всероссийским земским союзом в одну организацию - Земгор. В конце 1916 г. в стране действовало уже более 8000 различных земских организаций, разделявших политическую ориентацию Прогрессивного блока и объединенной либеральной оппозиции.

До 1917 г. управление в России

основывалось на противопоставлении власти и общества, на недоверии управляющих к управляемым. Со времени создания земских

учреждений не только либеральные, но и консервативные круги стали понимать, что земство представляет первый шаг к введению в стране правления на представительных началах. И вся деятельность земства за почти более чем полувековой период является свидетельством борьбы самодержавного и представительного начал. «Несмотря на все свои огромные недостатки, земству принадлежит несомненно, огромная заслуга систематического подтачивания самодержавного колосса» - писал Б.Б. Веселовский [12].

Вполне закономерен и вопрос, почему политика контрреформ 1890 г. не привела к тем результатам, которых от нее ожидали власти? Частично ответ дан ранее. Но при этом, не следует сбрасывать со счетов и следующий факт. Несмотря на все усилия, властям не удалось заставить земства встать в круг государственных установлений. Дело ограничилось лишь бюрократизацией

исполнительного механизма. Не в полной мере сработала и репрессивная машина царизма. Кстати, сословное обновление состава земских учреждений заметно не изменило характер их земской деятельности. Среднепоместное дворянство, по-прежнему, оставалось ведущим земским элементом. К этому времени его основная часть уже утратила свою однородность, была дезорганизована и существенно нарушила корпоративные связи. Сословное начало, вообще в это время, уже не могло стать руководящим в земской жизни в силу необходимости привлечения «третьего элемента» к решению более широкого круга вопросов местной жизни. А новые гонения и преследования реакции наиболее передовых его деятелей заметно повысили уровень их сопротивления.

1917 г. стал переломным в развитии земского движения. Новые реформы, направленные на создание совершенно иной управленческой структуры, привели к введению самоуправления в земствах и городах, включая и волостные земства. Одновременно шла реформа органов государственной администрации на местах, где за соблюдением прав граждан в качестве элемента надзора вводилась система административного суда,

начиная от его уездного отдела и кончая соответствующим Департаментом в Сенате. Их главной задачей стала охрана и защита политических прав граждан.

Реформа организации самоуправления выглядела следующим образом: волостное, поселковое земство, уездное, губернское и городское самоуправление. Предлагалось их объединение путем создания земских товариществ, создание и более крупных союзов на этой основе. Предусматривалась и возможность объединения земств не только по горизонтали, но и вертикали при условии сохранения ими своей самостоятельности в рамках общей компетенции.

По земской реформе Временного правительства волостные земства стали самостоятельными единицами управления, не подчиненными непосредственно более высокой инстанции - уездным губернским земствам. Волостному земству была дана полная свобода в установлении круга своей деятельности. И только в заведовании земскими повинностями,

налогообложении и ряда других видов деятельности вопросы решали уездные земские собрания Реформа избирательной системы, проведенная Временным правительством, покончила с сословным представительством. На смену ему пришли всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право, прямые выборы в волостные и уездные земства, городские учреждения. Избирательных прав были лишены лишь душевнобольные и преступники. Упразднены были и все имущественные цензы. Отменены цензы по национальному признаку, по признаку пола, оседлости и т. д. бозрастной ценз для активного избирательного права был установлен в 20 лет. Губернские земские выборы стали носить двухступенчатый характер и осуществлялись на пропорциональной основе.

Реформы Временного правительства в области местного самоуправления устранили многие недостатки земских положений 1864 и 1890 гг. Они покончили с сословным представительством в их деятельности, ликвидировали дискриминационные ограничения по участию в их работе широких слоев населения, существенно расширили компетенцию их прав, избавили от мелочного контроля и опеки бюрократического аппарата, значительно

демократизировали всю их систему. Земства впервые получили возможность развернуть свою работу в полную силу.

Однако, судьба распорядилась иначе. Октябрьский переворот 1917 г. спутал все карты земского движения, привел многих его сторонников в стан оппозиции. Превращение Советов из органов самоуправления рабочих и крестьян в орудие тоталитарного господства большевистского партийного аппарата привело к тому, что в начале 1918 г. земства были распущены. Казанская губерния, как часть

российской империи пережила все эти процессы. И все существенное, что было характерно для других подобных регионов страны, было присуще и ей, с незначительными нюансами, обусловленными местными особенностями. Вот почему 1 апреля 1918 г., она почти спокойно встретила решение IV Казанского губернского съезда крестьянских депутатов о ликвидации земств.

Из ретроспективного обзора развития и становления местного самоуправления в России можно сделать ряд выводов. Первый, российское земство имеет вековые традиции, которыми не следует пренебрегать. Второй вывод, современное земское самоуправление должно строиться на сочетании государственного управления и местного самоуправления на принципах децентрализма и демократизма. Третий вывод, муниципальное самоуправление должно иметь хорошую, самостоятельную базу для финансирования своих проблем. Пятый вывод, связан с активным участием в этом процессе всех средств массовой информации. Литература

1. http:// www.victoria-history.net.

2. Веселовский, Б.Б. Децентрализация управления и задачи земства. Юбилейный земский сборник / под ред. Б.Б. Веселовского и П.Френкеля. - СПб., 1914. - С.80.

3. Черняк, Э.В. Теории местного самоуправления в германской и российской науке XIX- начало XX вв. / Э.В. Черняк. - Казань: изд-во МО и Н РТ, 2010. - С. 5-70.

4. Черняк, Э.В. Государственная теория самоуправления в трудах европейских ученых Л. Штейна и Р. Гнейста / Э.В. Черняк // Вестник Казан. технол. ун-та. - 2010. -№11. - С. 384-396.

5. Черняк, Э.В. Теории местного самоуправления в германской и российской науке XIX - начало XX вв. / Э.В. Черняк. - Казань: изд-во МО и Н РТ, 2010. - С. 86.

6. Веселовский, Б.Б. Децентрализация управления и задачи земства. Юбилейный земский сборник / под ред. Б.Б. Веселовского и П.Френкеля. - СПб., 1914. - С.1.

7. Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и Иностранных земских общественных учреждений / А.И. Васильчиков. - Ч.1. - СПб., 1870.-

С.1.

8. http://www.coolreferat.com.

9. Авинов, Н.Н. Главные черты в истории

законодательства о земских учреждениях (1864-1013 гг.). Юбилейный земский сборник / Под ред. Б.Б. Веселовского и З.П. Френкеля. - СПб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1914. - С.3.

11. http:// society.polbu.ru.

12. Авинов, Н.Н. Главные черты в истории

законодательства о земских учреждениях (1864-1013 гг.) // Юбилейный земский сборник / Под ред. Б. Б. Веселовского и З. П. Френкеля. - СПб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1914. - С.17.

13. Черняк, Э.В. Теории местного самоуправления в германской и российской наукеXIX- начало XX вв. / Э.В. Черняк. - Казань: изд-во МОиН РТ, 2010. - С.47.

© Р. С. Цейтлин - д-р ист. наук, проф., дир. Высшей школы управления, зав. каф. управления и кадровой политики ВШУ КНИТУ, Raf.tzeitlin2009@yandex.ru; Э. В. Черняк - д-р ист. наук, проф. Казанского филиала Российского торговоэкономического университета.