Австрийский федерализм

УДК 342.56

А. Ю. Саломатин

доктор юридических наук, доктор исторических наук заведующий кафедрой теории государства и права и политологии Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация

А. С. Корякина соискатель

Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация АВСТРИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ 1

Аннотация. Статья посвящена комплексному анализу этапов формирования федерализма в Австрии. Авторы раскрывают особенности Конституции Австрии 1920 г. Авторы подчеркивают, что возможностей для федерализма Австрии до 1918-1920 гг. просто не существовало. Рыхлые конфедеративные отношения не давали никаких шансов для федеративного строительства. Установлено, что несмотря на некоторые ограничения полномочий субъектов федерации, Конституция 1920 г. все-таки позволила землям развиваться самостоятельно. В Конституции Австрии отсутствуют понятия «совместное ведение», или «конкурирующая компетенция», а также положения о верховенстве федерального законодательства. Авторы подчеркивают, что это создает обманчивое впечатление широкой самостоятельности земель. Выявлено, что в качестве механизма, который был бы способен усовершенствовать систему федеративных отношений, можно рассматривать соглашения между федерацией и землями.

Ключевые слова: Австрийский федерализм, Австрийская Конституция 1920 г., Конституционный суд Австрии.

A. Yu. Salomatin

Doctor of law, Doctor of History, professor Head of department of State and Legal disciplines Penza State University, Penza, the Russian Federation

A. S. Koryakina

External postgraduate student Penza State University, Penza, the Russian Federation

AUSTRIAN FEDERALISM

Abstract. The article is devoted to the complex analysis of formation stages of Austrian federalism. The authors reveal the peculiarities of the Austrian Constitution in 1920. The authors emphasize that there were not any federalism opportunities in Austria of 1918-1920. Because of fragile confederal relationship there was not any chance for a federal building. It was found, in spite of some limitations on the powers of the Federation, the Constitution of 1920 allowed to lands to develop independently. There are not in the Austrian constitution such concepts as "joint competence", "competitive competence", as well regulations for federal legislation dominion. The authors underline, that it creates a false impression of lands independence. It was revealed that as a mechanism, which would be able to improve the system of federal relations can be seen the agreement between the federation and lands.

Key words: Austrian federalism, the Austrian constitution of 1920, the Austrian Constitutional Court constitutional Court, the German Constitutional Court, the judicial structure, powers of the court, the European model of constitutional justice.

Многие австрийские исследователи считают, что федерализм на территории Австрии берет свое начало в XI - XIII вв. Второй этап, по их мнению, начинается в

1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №14-03-00284

1860 году и заканчивается в 1918 году. На данном этапе национальные меньшинства стремятся добиться самостоятельности, тем самым происходит так называемый «взлет и падение» австрийского федерализма в условиях Габсбургской монархии. На первых двух этапах австрийский федерализм имел две основы - федеративно-союзнический элемент и национальный элемент [1].

Третий этап австрийского федерализма характеризуется появлением Первой Австрийской Республики. На тот момент в Австрии развернулась острейшая дискуссия о государственном устройстве Австрии. Однако было принято решение взять курс на создание федеративного государства. По данному поводу высказывались различные точки зрения. Представители Тироля и Форарльберга предлагали взять за основу принципы швейцарского федерализма, и в частности, ст. 3 швейцарской конституции о «суверенитете кантонов» [6]. В отличие от предыдущих этапов, на третьем национальный элемент, по существу, отсутствует; для него характерно революционное образование немецкоговорящей Австрии.

На самом деле, объективно говоря, возможностей для федерализма Австрии до 1918-1920 гг. просто не существовало. Рыхлые конфедеративные отношения, которые имели место внутри Священной Римской Империи германской нации вплоть до ее роспуска в 1806г., не давали никаких шансов для федеративного строительства. Тем более, что династия Гасбургов ориентировалась не на укрепление империи в целом, а только своих личных владений. Переформатирование Австро-Венгерской монархии в дуалистическую в 1867 г. лишь немного приблизило государство Гасбургов к федерализации, поскольку Венгрия, по сути дела, проводила эгоистическую, колониальную политику в отношении своих национальных окраин.

Ф. Браунедер и Ф. Лахмайер считают, что процесс становления «Немецкой Австрии» «проходил на двух уровнях: общегосударственном и земельном. Обе линии развития протекали сначала параллельно друг другу, не зависели друг от друга, частично противоречили друг другу их правовые системы, но в конечном итоге произошло их слияние».

Документа под названием «Договор об образовании Австрийской Республики» никогда не существовало, однако нами были выявлены следующие признаки договорного характера австрийской федерации:

- существовало добровольные заявления земель о вхождении в состав нового государства;

- имелось большое количество проектов конституции, имеющих характер соглашения.

Хотелось бы выделись особенности договора. Интересным фактом является то, что в нем принимали участие не только земли, но и политические партии, в частности, христианско-социальная и социал-демократическая. В качестве особенности можно выделить то, что юридически он был оформлен в виде конституции и принят Конституционным Национальным собранием [7]. Таким образом, мы считаем, что Конституция 1920 г. - это и есть договор.

В 1920 г. была принята новая конституция, которая определяла четыре сферы компетенции:

1) сферу исключительной компетенции федерации (ст. 10);

2) вопросы, по которым законодательное решение принимала федерация, а управление отдавалось землям (ст. 11);

3) вопросы, по которым федерации принадлежало право принятия рамочных законов, а землям - право издания конкретизирующих законов и исполнительное производство (ст. 12);

4) сферу собственной компетенции земель (ст. 13, п. 2, и ст. 15), к которой относились все остальные вопросы, в том числе урегулирование отношений (управленческих и финансовых) с общинами [8].

«Нет единой модели федеративного государства, - пишет австрийский исследователь Ф. Эрмакора, - едины лишь два элемента - вышестоящее государство и его государства-участники, которые имеют доступ к разработке законодательства» [9].

Конституция 1920 г. даровала землям право иметь собственную конституцию, ограниченную узкими рамками федеральной конституции. Федеральная Конституция предписывала землям парламентскую систему правления. Таким образом, правительство каждой земли избиралось ее ландтагом и несло перед ним всю ответственность.

На сегодняшний момент ведется большое количество дискуссий по поводу того, считать бундесрат второй палатой парламента или нет. Некоторые считают, что Национальный совет и Федеральный совет являются совершенно разными органами. Это «проявляется прежде всего в абсолютно второстепенной роли бундесрата в законодательном процессе, в то время как в системе бикамерализма обе палаты почти равноправны».

Объективно говоря, данные заключения вряд ли правдивы. Федеральный совет по своему конституционно-правовому положению является второй палатой, так как в Австрийской конституции говорилось о Федеральном собрании, которое объединяло Национальный совет и Федеральный совет. До 1929 года в составе Федерального собрания бундесрат принимал участие в выборах президента.

Также законодательство федерации осуществляется Национальным советом совместно с Федеральным советом. Австрийская конституция детально регламентирует порядок передачи законов из Национального совета в Федеральный совет.

Однако полномочия бундесрата были ограничены определенными рамками. К примеру, бундесрат мог лишь временно приостановить решение Национального совета федерального парламента. Национальный совет здесь имел возможность повторно принять первоначальное решение, однако, требовалось одобрение не менее половины депутатов.

Состав Федерального совета определялся в зависимости от численности населения. Земля, численность населения которой была наибольшей, направляла в бундесрат 12 представителей, остальные земли направляли представителей пропорционально количеству их жителей, при этом каждой из них гарантировалось не менее чем 3 места. Численность представителей от отдельной земли устанавливалась федеральным президентом после каждой переписи населения. К примеру, после переписи 7 марта 1923 г. Вена получила 12 мест в бундесрате, Нижняя Австрия - 10, Штирия - 7, Верхняя Австрия - 6, Каринтия, Тироль, Бургенланд, Зальцбург и Форарльберг - по 3 [2].

Согласно Конституции Австрии центр тяжести административного управления был перемещен на уровень земель. Окружные администрации были преобразованы в администрации земель.

Конституция 1920 г. институционализировала участие федерации в законодательстве земель. Таким образом, законодательные решения ландтагов заблаговременно должны быть предложены на рассмотрение федерального правительства, которое, в свою очередь, имело право выдвинуть возражение. Возражения федерального правительства как правило определялись не партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями, именно поэтому имели больший вес, чем возражения бундесрата, побуждали земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений.

Согласно Конституции 1920 г. распределение задач произошло в пользу центра. Что касается земель, то у них оставались культура, права на застройки территории, охотничьи права, организация школьного и народного образования, определение порядка экономической деятельности и право на использование земельных участков. Также земли получили административные функции и право участия в разработке законодательства и управлении. Оставшиеся функции были

переданы исключительно федерации. Судебное дело являлось компетенцией только федерации [10].

Все-таки, несмотря на определенную ограниченность полномочий субъектов федерации, Конституция 1920 г. позволила землям развиваться самостоятельно.

Хотелось бы обозначить такую важную проблему, как перенос политических конфликтов в правовое поле. Преследуя в качестве своей цели устранение данной проблемы, Конституция 1920 года дала жизнь институту, который получил широкое распространение, - Конституционному суду. Именно Австрия стала первой страной в мире, где был создан такой суд. На наш взгляд, это положило начало европейской модели судебной проверки законов.

Принципы федерализма были воплощены в Конституции 1920 г. благодаря настоянию католической партии, но в 1929 г., католики предпринимают ряд попыток упразднить федерализм. Теперь на защиту федерализма встают уже социалисты, вероятно, видя в этом попытку католиков оттеснить их от власти.

В период с 1933 по 1938 г. Австрия лишь формально оставалась федеральным государством, а в марте 1938 г. в результате насильственного присоединения ("аншлюс") к нацистской Германии перестала существовать.

После освобождения Австрии от фашизма в апреле 1945 г. была провозглашена Вторая Австрийская республика; начинается новый этап развития австрийского федерализма.

После заключения в 1955 г. Государственного договора и вывода всех оккупационных войск с территории страны Австрийская Республика стала полностью независимым государством. Таким образом, наступил пятый, современный этап федеративного развития Австрии.

Конституция Австрии характеризуется детальной регламентацией компетенции между уровнями власти. Объективно говоря, это является существенным недостатком, так как за рамками разграниченных полномочий остается большое число связанных с ними второстепенных функций, которые должны осуществляться и федерацией, и землями.

В Конституции Австрии отсутствует понятие «совместное ведение», или «конкурирующая компетенция», а также положения о верховенстве федерального законодательства. Это создает обманчивое впечатление широкой самостоятельности земель, особенно с учетом закрепления остаточной компетенции за субъектами федерации.

Существующая система федеративных отношений подвергается частой и обоснованной критике. Были предложены различные варианты реформы государственного устройства, однако партийные фракции не смогли достичь политического консенсуса, достаточного для принятия существенных конституционных поправок.

В качестве механизма, который был бы способен изменить эту ситуацию, можно рассматривать совместное осуществление деятельности в сферах, фактически относящихся к совместному ведению. Функцию такого механизма были призваны выполнять соглашения между федерацией и землями.

Одной из важнейших реформ австрийского федерального государственного права было заключение в 1974 г. государственно-правового Соглашения между федерацией и землями [3]. Соглашение преследовало усиление кооперативного федерализма, а также учет постоянно растущего переплетения компетенции федерации и земель в сфере охраны окружающей среды, энергетики и т.д.

В настоящее время право земель заключать соглашения содержится в абз. 2 Ст. 15a Конституции, однако оно существовало со времени принятия Конституции. Такие соглашения могут касаться только вопросов, относящихся к собственной компетенции земель, и должны незамедлительно сообщаться Федеральному правительству [4].

Положения о судебной защите межземельных соглашений значительно отличается от конституционных гарантий исполнения условий соглашений между федерацией и землями. Конституционный суд компетентен рассматривать дела, связанные с реализацией соглашений между землями, лишь в том случае, если такая форма разрешения разногласий предусмотрена в самом соглашении. Земли -полноправные субъекты частноправовых отношений, предметом разбирательства в суде общей юрисдикции являются гражданско-правовые требования, вытекающие из соглашений. Но это никак не ограничивает возможность заключения землями соглашений, не содержащих гражданско-правовых обязательств и не предусматривающих возможности разбирательства в Конституционном суде. Таким образом, можно сделать вывод, что согласно Конституции допускается заключение между землями соглашений двух различных видов: пользующихся и не пользующихся судебной защитой.

Политические договоренности являются основной формой существования совместных решений уровней власти. И именно из таких договоренностей эволюционировали соглашения, предусмотренные в 1974 г. в абз. 1 Ст. 15а Конституции Австрии [5].

Конституцией Австрии также предусматривается согласование законодательства земель. Если акт имеет значение для нескольких земель, то заинтересованные земли должны сначала согласовать свои действия. Если согласие не будет достигнуто в течение шести месяцев, то компетенция по принятию акта переходит по предложению одной из земель.

Конституция также допускает участие в соглашениях муниципальных образований. Посредством соглашения общины могут объединяться в ассоциации, преследуя в качестве своих целей выполнение отдельных задач в сфере собственной компетенции. Данные ассоциации не являются юридическими лицами, а их органы не являются органами местного самоуправления.

Соглашение о создании ассоциации требует разрешения надзорного органа, которое дается при условии, что образование ассоциации не угрожает функционированию участвующих в соглашении общин. В случае создания ассоциации для выполнения задач общин в качестве субъектов частного права, разрешение дается при условии соответствия интересам целесообразности, рентабельности и экономичности.

Каждая ассоциация должна иметь собрание, которое состоит из представителей общин в ее составе и председателя. Большинство ассоциаций образуются исходя из территориальной близости. В качестве их основных задач можно выделить управление социальными службами, организацию школ, организацию предоставления медицинских услуг, организацию сбора и вывоза мусора и т.п.

Ассоциациями общин, образованными на основании соглашений, должен быть предусмотрен порядок вступления и выхода общин из ассоциации, а также роспуска ассоциации.

Главными союзами общин, отстаивающими их интересы перед государ -ственными органами, являются Ассоциация городов и Ассоциация муниципалитетов. Хотя юридически в Австрии существует лишь один вид муниципалитетов -община, на практике между названными ассоциациями имеется функциональное разделение: первая защищает преимущественно интересы крупных, вторая - небольших общин.

Прямое взаимодействие между конкретными общинами и федеральным правительством (не считая Вены, обладающей возможностью непосредственного сношения с федерацией в силу своего статуса земли) не практикуется. Общины неоднократно выступали с требованием предусмотреть для них в Конституции возможность заключать соглашения с землями и федерацией, но пока безрезультатно.

В большинстве представительных демократий преобладает система парламентаризма. Такая система создает выгодные предпосылки рациональных процессов принятия решений, но включает в себя опасность неверного развития. Это обусловлено отчуждением между избирателями и избранными и может благоприятствовать популистским тенденциям, которые являются потенциально антипарламентскими.

В качестве возможных способов реформы парламентской демократии можно выделить ужесточение личностных элементов в избирательном праве и расширение инструментов прямой демократии.

Юридическая природа соглашений вполне неоднозначна. Во время обсуждений на Конституционном совещании 2003 - 2005 гг. велись дискуссии по данному вопросу и было предложено признать прямое действие таких соглашений. Данное предложение не получило широкой поддержки. Если рассматривать соглашения, затрагивающие законодательные полномочия федерации и земель, то они носят, скорее, характер деклараций о намерениях и приобретают юридическую силу лишь в случае воспроизведения их положений в федеральном и (или) земельном законодательстве либо же в случае одобрения Национальным советом и (или) ландтагами.

В 1999 г. было заключено рамочное Соглашение - "О консультационном механизме и будущем стабилизационном пакте между уровнями власти". В данном соглашении, помимо федерации и земель, в виде исключения участвовали и ассоциации муниципальных образований [11]. Таким образом, для обсуждения проектов нормативных актов того или иного уровня власти, которые могут повлиять на доходы или расходы других уровней власти, был создан консультационный комитет. Если же соглашение не было достигнуто, федерация, земля либо же община не лишается права принять то или иное решение, но обязана покрыть все связанные с ним расходы.

В 2005 г. данное Соглашение было перезаключено под наименованием Стабилизационный пакт 2005 г.

В стабилизационный пакт 2005 г. земли должны не просто иметь сбалансированный бюджет, но и обеспечить определенный профицит. В то время как этого не требуется от муниципалитетов, тогда как на федеральном уровне допускается некоторый дефицит бюджета. Однако земли были вынуждены подписать его, так как в качестве санкции за неприсоединение к Пакту предусматривается сокращение доли земель в регулирующих налогах. Данный пример характеризует уже не институт сотрудничества, а институт принуждения.

В Австрии национальным правом определены широкие возможности национального Конституционного Суда по реализации им международных обязательств. В частности, федеральной Конституцией закреплено полномочие Конституционного Суда по рассмотрению им дел о нарушениях норм международного права на основании положений специального федерального закона. Таким образом, Конституционный Суд может проверять конституционность закона, в том числе на предмет соответствия его международным обязательствам.

Конституционный Суд вправе осуществлять контроль в отношении вступивших в силу для Австрии международных договоров, и признание им международного договора неконституционным обязывает компетентные органы предпринимать в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права меры к прекращению договора или его изменению.

Таким образом, можно сделать определенный вывод. Бытует мнение, что федерализм в Австрии зародился в XI - XIII, но объективно говоря, возможностей для федерализма Австрии до 1918-1920 гг. просто не существовало. Несмотря на определенную ограниченность полномочий субъектов федерации, Конституция 1920 г. все-таки позволила землям развиваться самостоятельно. В качестве механизма, который был бы способен усовершенствовать систему федеративных от-

ношений можно рассматривать соглашения между федерацией и землями. В качестве механизма, который был бы способен усовершенствовать систему федеративных отношений, можно рассматривать соглашения между федерацией и землями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебное пособие / К.В. Арановский. — М. : ИНФРА-М, 2000. — 488 с.

2. .Левтчев Б. Может ли австрийская модель федерализма служить примером для России? / Б. Левтчев // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: мат-лы Международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. 10-13 марта 2010 г. / отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2010. — С. 276-281.

3. Пернталер П. Проблемы федеральных отношений в Австрии / П. Пернталер // Государство и право. —1994. — № 3. — С. 120-125.

4. Конституция Австрии 1920 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.verfassungen.de/at/at18-34/index20.htm (дата обращения: 24.10.2015).

5. Рыкин В.С. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее / В. С. Рыкин. — М. : Ин-т Европы, 1998. — 47 с.

6. Brauneder W., Lachmayer F. Österreichische Verfassungsgeschichte. Einführung in Entwicklung und Strukturen. Wien, 1996, 187 p.

7. Elmar Samsinger Föderalismus. Einezeitgemaflige Antwort auf die Herausforderungen an Gesellschaft und Staat von Heute. Verlag für Geschichte und Politik. Wien, 1994,

3 p. ..

8. Ermacora F. Österreichischer Föderalismus. Wien, 1996, 59 p.

9. Hoor E. Osterreich 1918 - 1938. Staat ohne Nation. Republik ohne Republikaner. Wien u. München, 1996, 93 p.

10. Marko J. Federalism, sub-national constitutionalism, and protection of minorities P. 1. Wien / Available at: http://camlaw.rutgers.edu/statecon/subpapers/marko.pdf

11. Stourzh G. Vom Reich zur Republik. Studien zum Österreich-bewusstsein im 20. Jahrhundert. Wien, 1990, pp. 78-79.

REFERENSES

1. Aranovskii K.V. Gosudarstvennoe pravo zarubezhnykh stran [State law of foreign countries]. Moscow, INFRA-M Publ., 2000, 488 p.

2. Levtchev B. Mozhet li avstriiskaia model' federalizma sluzhit' primerom dlia Rossii? [Can the Austrian model of federalism be an example for Russia, can't be?]. Sovremennye prob-lemy konstitutsionnogo i munitsipal'nogo stroitel'stva: mat-ly Mezhdunarodnoi nauchnoi konfer-entsii. Iuridicheskii fakul'tet MGU im.. M.V. Lomonosova. 10-13 marta 2010 g. [Modern problems of the constitutional and municipal construction: International scientific conference. Law department of Lomonosov Moscow State University. Moscow, on March 10-13, 2010]. Moscow, 2010, pp. 276-281.

3. Perntaler P. Problems of the federal relations in Austria. Gosudarstvo i pravo = State and right, 1994, no. 3, 120 p.

4. Konstitutsiia Avstrii 1920 g. (The Constitution of Austria 1920). Available at: http://www.verfassungen.de/at/at18-34/index20.htm (accessed: 24.10.2015).

5. Rykin V.S. Avstriiskii federalizm: proshloe i nastoiashch.ee [Austrian Federalism: the past and the present]. Moscow, In-t Evropy Publ., 2000, 25 p.

6. Brauneder W., Lachmayer F. Österreichische Verfassungsgeschichte. Einführung in Entwicklung und Strukturen. Wien, 1996, 187 p.

7. Elmar Samsinger Föderalismus. Einezeitgemaflige Antwort auf die Herausforderungen an Gesellschaft und Staat von Heute. Verlag für Geschichte und Politik. Wien, 1994,

3 p. ..

8. Ermacora F. Österreichischer Föderalismus. Wien, 1996, 59 p.

9. Hoor E. Osterreich 1918 - 1938. Staat ohne Nation. Republik ohne Republikaner. Wien u. München, 1996, 93 p.

10. Marko J. Federalism, sub-national constitutionalism, and protection of minorities P. 1. Wien / Available at: http://camlaw.rutgers.edu/statecon/subpapers/marko.pdf

11. Stourzh G. Vom Reich zur Republik. Studien zum Österreich-bewusstsein im 20. Jahrhundert. Wien, 1990, pp. 78-79.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

Саломатин Алексей Юрьевич — доктор юридических наук, доктор исторических наук, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: valeriya_zinovev@mail.ru.

Корякина Ангелина Сергеевна — соискатель, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: valeriya_ zinovev@mail. ru.

AUTHORS

Salomatin Aleksey Yurievich — Doctor of Law, Doctor of History, Head of the Department State and Law Theory and Political Sciences, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: valeriya_zinovev@mail.ru.

Koriakina Angelina Sergeevna —External postgraduate student, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: valeriya_zinovev@mail.ru.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

Саломатин А.Ю. Австрийский федерализм / А.Ю. Саломатин, А.С. Корякина // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство».— 2015. — Т. 3, № 4 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //esj.pnzgu.ru.

BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION

Salomatin A.Yu. Koriakina A.S. Austrian federalism. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2015, vol. 3, no. 4, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).