Изъятие и резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд как способы прекращения и ограничения прав

Изъятие и резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд как способы прекращения и ограничения прав

А.А. Едемский

ведущий оценщик компании ООО «Стройэкспертсервис», аспирант 3-го года обучения Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета

Алексей Александрович Едемский, edalex@yandex.ru

При реализации крупномасштабных государственных проектов капитального строительства земельные участки, попадающие в границы такого строительства, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд у их правообладателей. В этом случае земельные участки, подлежащие изъятию, выкупаются организациями, действующими от лица государства, по стоимости, которая включает рыночную стоимость земельных участков и всех объектов недвижимости, находящихся на соответствующих земельных участках, а также компенсацию всех убытков, которые несут обладатели прав в связи с изъятием. Изъятие для государственных или муниципальных нужд - весьма распространенный инструмент территориального развития, использующийся в большинстве стран. Тем не менее единый подход к решению проблемы справедливой компенсации потерь, связанных с принудительным характером исследуемого процесса, до сих пор не выработан. Рассмотрим законодательную базу, регулирующую процесс изъятия земель в Российской Федерации.

Основополагающим документом, гарантирующим защиту имущественных прав, является Конституция Российской Федерации1, в соответствии с которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных

нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п. 3 ст. 35).

В Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ)2 более широко раскрываются вопросы отчуждения имущества государством. Пункт 2 статьи 235 ГК РФ устанавливает исключительные случаи принудительного отчуждения имущества у собственников, каждый из которых регулируется определенной статьей кодекса:

1) обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237 ГК РФ);

2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать лицу (ст. 238 ГК РФ);

3) отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ);

4) выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (статьи 240-241 ГК РФ);

5) реквизиция (ст. 242 ГК РФ);

6) конфискация (ст. 243 ГК РФ);

7) отчуждение имущества в прочих случаях (п. 4 ст. 252, п. 2 ст. 272, статьи 282, 285, 293, п. 4 и 5 ст. 1252 ГК РФ).

Таким образом, согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 235 ГК РФ вопросы принудительного отчуждения недвижимого имущества, вызванного изъятием участков на которых оно находится, регулируются статьей 239 ГК РФ. В соответствии с этой статьей в случаях, когда изъятие земель-

1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

2 Гражданский кодекс Российской Федерации от 21 октября 1994 года.

ного участка для государственных или муниципальных нужд (далее по тексту, чтобы не нагружать содержание, предполагается, что изъятие происходит для государственных или муниципальных нужд) невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на участке. Это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством, предусмотренного статьями 279-282 ГК РФ.

Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на это недвижимое имущество. Тем не менее способы доказательства единственности использования земельного участка, подлежащего изъятию, законодатель не приводит.

Статьи 279-282 ГК РФ описывают порядок изъятия земельных участков у собственников. Так, согласно пункту 1 статьи 279 земельный участок может быть изъят путем выкупа, выплачиваемого Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля. Решение об изъятии земельного участка принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. Собственник земельного участка в соответствии с пунктом 3 статьи 279 не позднее, чем за год до предстоящего изъятия, должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. При этом выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

Принятое решение об изъятии подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земель-

ные участки. В соответствии со статьей 9 Федерального закона № 122-ФЗ3 государственную регистрацию прав на недвижимое имущество в едином государственном реестре прав (ЕГРП) осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

Статья 280 ГК РФ указывает на возможность собственника земельного участка, подлежащего изъятию, на владение, пользование, распоряжение этим участком с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка. Однако все затраты и убытки, связанные с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период, не будут включены в выкупную цену.

Плата за изымаемый земельный участок (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка, которое включает обязательство государства уплатить выкупную цену за изымаемый участок.

Пункт 2 статьи 281 ГК РФ устанавливает состав выкупной цены изымаемого земельного участка, которая включает:

1) рыночную стоимость этого участка и находящегося на нем недвижимого имущества;

2) все убытки, причиненные собственнику изъятием участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Далее обратимся к статье 15 ГК РФ, которая закрепляет обязательность возмещения всех убытков, причиненных лицу нарушением его прав, если законом или договором не предусмотрено возмещение

3 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 17 июня 1997 года № 122-ФЗ.

убытков в меньшем размере, а также определяет следующую классификацию убытков:

1) реальный ущерб - расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества, включающие рыночную стоимость изымаемого имущества;

2) упущенная выгода - неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.

Таким образом, объединяя классификацию убытков, описанную в статье 15 ГК РФ, с составом выкупной цены (ст. 281 ГК РФ), можно сделать вывод о том, что плата за земельный участок (выкупная цена) включает следующие составляющие:

1) рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества;

2) упущенная выгода;

3) реальный ущерб за вычетом рыночной стоимости земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества;

4) убытки, которые несет собственник в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами.

В пункте 3 статьи 281 ГК РФ содержится важное упоминание о том, что по соглашению с собственником взамен изымаемого участка ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

В случае если собственник не согласен с решением об изъятии или с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, принявший решение об изъятии, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления об изъятии (ст. 282 ГК РФ).

Следует отметить, что земельный участок также может быть изъят в случаях его использования не в соответствии со своим целевым назначением или с нарушением законодательства. Например, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом), то такой участок может быть изъят. В этот трехлетний период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Рассмотрим описание процедуры изъятия, используемое в земельном законода-тельстве4.

Так, статья 44 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) выделяет основания прекращения права собственности на земельный участок, к которым относятся:

1) отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам;

2) отказ собственника от права собственности на земельный участок;

3) принудительное изъятие у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

В соответствии со статьей 49 ЗК РФ существуют следующие исключительные случаи, при которых осуществляется изъятие, в том числе путем выкупа:

1) выполнение международных обязательств Российской Федерации;

2) размещение следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

• объекты использования атомной энергии;

• объекты обороны и безопасности;

4 Земельный кодекс Российской Федерации от 28 сентября 2001 года.

• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципально-го, местного значения;

3) иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию - в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Условия и порядок изъятия земельных участков прописаны в статье 55 ЗК РФ. Согласно этой статье изъятие, в том числе путем выкупа, возможно в исключительных случаях, перечисленных в статье 49 ЗК РФ. Конституционные права граждан на то, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка, подтверждаются пунктом 2 статьи 55 ЗК РФ. Порядок выкупа земельного участка у его собственника, порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков, ухудшении качества земель, временном занятии земельных

участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков регулируется главой VIII ЗК РФ. В соответствии с пунктом 1 статьи 57 ЗК РФ возмещению в полном объеме подлежат убытки, причиненные:

1) изъятием земельных участков;

2) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;

3) временным занятием земельных участков;

4) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

5) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

Возмещение убытков осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ухудшение качества земель или ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (п. 3 ст. 57 ЗК РФ).

В статье 57 ЗК РФ ставится важное условие: расчет величины убытков производится на дату, предшествующую дню принятия решения об изъятии земельных участков, о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Порядок возмещения убытков, причиненных правообладателям земельных участков, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно статьям 44 и 55 ЗК РФ первичным нормативным законодательным документом при определении порядка выкупа

и выкупной цены изымаемого земельного участка является ГК РФ.

Теперь разберемся с процедурой, которая может предшествовать изъятию, а именно с процедурой резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Резервирование земельных участков представляет собой провозглашение об их будущем изъятии или ограничении прав на использование для государственных или муниципальных нужд.

Согласно статье 56.1 ЗК РФ права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд могут быть ограничены. Такие ограничения вводятся на возможность:

1) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ);

2) проводить в соответствии с разрешенным использованием земельных участков оросительные, осушительные, культуртех-нические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями (подп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ).

Здесь также следует отметить тот факт, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации в случае, если они были зарезервированы для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Пункт 2 статьи 56.1 ЗК РФ вводит ограничения права собственности и иных вещных

прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. Предполагается, что такие ограничения прав устанавливаются ЗК РФ и другими федеральными законами. Однако в настоящее время никаких ограничений права собственности и иных вещных прав ни в ЗК РФ, ни в других федеральных законах не предусмотрено.

Резервирование земельных участков осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ, которые идентичны случаям изъятия участков. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, резервируются в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов (п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ).

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 70.1 ЗК РФ резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства, а также в пределах иных территорий, необходимых для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Земли могут резервироваться на срок не более семи лет. Для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, в случаях строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов допускается резервирование на срок до двадцати лет.

В настоящее время порядок резервирования земель определяется постановлением Правительства Российской Федерации № 5615. Согласно пункту 2 постановления решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, а в случае резервирования земель для государс-

5 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 года № 561.

твенных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд решение принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Решение о резервировании земель принимается в соответствии со следующими документами:

1) документы территориального планирования;

2) решение об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

3) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ)6 запрещает принимать органам государственной власти, органам местного самоуправления решения о резервировании земель при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 9 ГрК РФ). Решение о резервировании земель должно содержать:

1) описание целей и сроки резервирования земель;

2) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель;

3) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель;

4) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

К решению о резервировании земель прилагается схема резервируемых земель, а также перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или

частично расположены в границах резервируемых земель. Решение о резервировании земель подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации, на территории которого расположены резервируемые земельные участки, поскольку оно вступает в силу не ранее его опубликования. Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами:

1) истечение указанного в решении срока резервирования земель;

2) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;

3) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;

4) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка;

5) решение суда, вступившее в законную силу.

В случае прекращения действия ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, обязаны в течение 30 дней обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель.

В заключение следует отметить, что компенсация убытков предполагается только в случае изъятия земельных участков. Каких-либо выплат, связанных с ограничени-

6 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 22 декабря 2004 года.

ями права собственности и иных вещных прав, вызванных резервированием, не предусмотрено. По нашему мнению, вопрос компенсации убытков при резервировании земель до сих пор остается открытым. Понятно желание государства сэкономить при выкупе изымаемых земель, однако любое ограничение прав, упраздняющее возможность улучшения земельных участков, способствующего росту потенциальной стоимости земли, должно быть компенсировано. Таким образом, гражданское законодательство, регулирующее вопросы резервирования земельных участков, нуждается в доработке: на законодательном уровне необходимо закрепить компенсацию всех убытков, причиненных в том числе и резервированием земельных участков. Это будет способствовать принятию государственными органами более взвешенных решений в области ограничений прав на земельные участки и защитит интересы правообладателей от «недобросовестного» резервирования. Проблема, рассмотренная в статье, особенно актуальна в связи с предстоящей олимпиадой в городе Сочи, поскольку для строительства олимпийских объектов понадобится изъять и зарезервировать не один гектар земельных участков.

ЛИТЕРАТУРА

1. Градостроительный кодекс Российской

Федерации : Федеральный закон : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 декабря 2004 года : по состоянию на 17 июля 2009 года. СПб. : Эксмо, 2009.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации : Федеральный закон : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 октября 1994 года : по состоянию на 18 июля 2009 года. СПб. : Эксмо, 2009.

3. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 28 сентября 2001 года : по состоянию на 23 августа 2009 года. М. : Омега-Л, 2009.

4. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 17 июня 1997 года : по состоянию на 17 июля 2009 года. М. : Омега-Л, 2009.

5. Конституция Российской Федерации : официальный текст. М. : Омега-Л, 2007.

6. О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд : постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 года № 561.

* ----

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

ПРАВО

ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ

ПОД РЕДАКЦИЕЙ

УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!

Издательство «Проспект» выпустило в свет учебник «Право интеллектуальной собственности» под редакцией академика Российской академии естественных наук, ректора Российского государственного института интеллектуальной собственности, профессора, доктора юридических наук Близнеца И.А.

Российский государственный институт интеллектуальной собственности представляет первый в России учебник, подготовленный коллективом специалистов, работающих в области права интеллектуальной собственности на протяжении 15 лет. При подготовке издания учитывались как нормы радикально обновленного российское законодательство, так и нормы международного права, методологические разработки ЮНЕСКО - общепризнанного мирового центра по координации исследования и преподавания права интеллектуальной собственности.

Учебное издание будет интересно и полезно не только студентам, аспирантам и преподавателям, но и специалистам, сфера деятельности которых связана с возникновением, приобретением объектов интеллектуальной собственности, передачей прав на них и их охраной.

Книгу можно приобрести в книжных магазинах города Москва.