Запреты в финансовом праве: понятие, виды и формы реализации

УДК 63.3

Д. А. Смирнов, Л. Э. Боташева

ЗАПРЕТЫ В ФИНАНСОВОМ ПРАВЕ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Общепризнано, что финансовое право является одним из сложнейших публичных отраслей права, получившая развитие на стыке экономики и права. Важным вектором развития нашего государства является формирование цифровой экономики, которая требует создания новых инновационных финансовых инструментов, что по сути определяет необходимость развития новых законодательных подходов в регулировании финансовых отношений. Роль финансового права сложно переоценить. Современное финансовое право представлено совокупностью норм, призванных защищать преимущественно ценности, связанные с публичными интересами. Для финансового права характерны императивно-диспозитивный метод правового регулирования, преобладание предписаний, запретов, а не дозволений. Статья посвящена анализу роли запретов в финансовом

праве. Подробно исследуется вопросы правовой природы финансово-правовых норм. В статье анализируются особенности реализации запрещающих норм финансового права, отмечается тенденция преобладания позитивного обязыва-ния и запретов в финансово-правовом регулировании, основанных на императивности методов правового регулирования. Авторами приводится классификация запретов в финансовом праве, отмечается их условный характер. Отмечается, что нормы законодательства должны учитывать равным образом частные и публичные интересы, поскольку от баланса запретов и дозволений в финансовом праве зависит развитие и состояние всей финансовой системы государства.

Ключевые слова: финансовое право, норма права, финансово-правовые нормы, запрет, запрещающая норма финансового права.

D. A. Smirnov, L. E. Botasheva

PROHIBITIONS IN FINANCIAL LAW: THE CONCEPT, TYPES AND FORMS OF IMPLEMENTATION

It is generally recognized that financial law is one of the most complex public sectors of law, developed at the intersection of economics and law. An important vector in the development of our state is the formation of a digital economy that requires the creation of new innovative financial instruments, which in fact determines the need for the development of new legislative approaches in the regulation of financial relations. The role of financial law is difficult to overestimate. Modern financial law is represented by a set of rules designed to protect mainly values related to public interests. The financial law is characterized by an imperative-dispositive method of legal regulation, the prevalence of orders and prohibitions, not the permissions. The article is devoted to the analysis of the role of prohibitions in financial law. The issues of the legal nature of financial and legal norms

are examined in detail. The article analyzes the peculiarities of the implementation of prohibitive norms of financial law, there is a tendency of the predominance of positive binding and prohibitions in financial and legal regulation based on the imperativeness of legal regulation methods. The authors specify classification of prohibitions in financial law, their conditional character is noted. It is noted that the norms of legislation should also take into account private and public interests, since the development and state of the entire financial system of the state depends on the balance of prohibitions and permissions in financial law.

Key words: financial law, rule of law, financial and legal norms, prohibition, prohibiting rule of financial law.

В теории финансового права запреты представлены как средство реализации финансового правоотношения, выступающего в виде пра-

вового ограничения, выполняющие функцию сдерживания определённого поведения. Следует согласиться с мнением А. Д. Селюкова,

который утверждает, что «там, где реализуется финансовая деятельность государства, чаще всего существует востребованность властного метода и, соответственно, нормы публичного права, поскольку другими способами достичь результата не получится» [8, с. 10-14].

Выделение запрещающих норм в финансовом является совершенно оправданным. Еще Цицерон, развивая политические мысли в Древнем Риме, упоминал о таких формах действия права, как веление и запрет. Если по характеру правила поведения, норма является запрещающей, то она возлагает на адресата обязанность воздерживаться от совершения каких-либо действий.

Запреты устанавливают конкретные виды поведения для субъектов финансового права, которые не допускаются законодателем, предусматривая обязанность, состоящую в отказе от определенных действий. Так, в ст. 16 Закона о Счетной палате государство предписывает Счетной палате регулярно предоставлять информацию о своей деятельности средствам массовой информации, издавать бюллетени Счетной палаты, представлять Совету Федерации и Государственной Думе ежегодный отчет о работе Счетной палаты, подлежащего обязательному опубликованию, таким образом устанавливая запрет на ограничение доступа к информации о финансовой деятельности Счетной палаты РФ [10].

Оценивая роль запретов в налоговом праве Е. В. Трегубова определяет их как «наиболее жесткий способ правового регулирования отношений, к которым обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения» [9, с. 327]. Так, положения п. 3 ст. 3 части первой Налогового кодекса РФ отражают позицию автора, устанавливая абсолютный запрет установления налогов и сборов, препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав. В контексте рассматриваемых в данной работе проблем интересен развивающийся в последнее время тренд увеличения поощрительных норм в налоговом праве, которые достаточно результативно и благоприятно влияют на субъектов налогового права [5, с. 6-9]. Вместе с тем следует отметить, что указанная тенденция не является общей для всего финансового права, стабильно выражающей императивный характер правового регулирования.

В теории финансового права отмечается, что запрет и обязывание имеют некоторое сходство, поскольку и тот, и другой способы имеют властное влияние на участника, однако

обязанности носят позитивный, активный характер, а запреты - пассивный. Установленная статьей 154 Бюджетного кодекса обязанность финансовых органов ежемесячно составлять и представлять отчет о кассовом исполнении бюджета следует расценивать как форму позитивного обязывания, устанавливаемого государством в отношении финансовых органов, осуществляющих составление и организацию исполнения бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местных администраций муниципальных образований предоставлять в органы Федерального казначейства РФ отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном действующим законодательством [7].

По мнению Е. К. Варийчука, запреты существенно отличаются по механизму своего воздействия от обязываний в налоговых отношениях. В то время как обязывания ставят своей целью возникновение, изменение или прекращение налоговых правоотношений, запрещающие нормы, напротив, призваны не допустить возникновение правоотношений, не желательных с точки зрения государства [3, с. 91]. Например, положения ст. 102 Налогового кодекса РФ устанавливают запрет на разглашение сведений, полученных налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведений о налогоплательщике, плательщике страховых взносов, составляющих налоговую тайну. Устанавливая запрет на разглашение налоговой тайны законодатель охраняет налогоплательщика от возникновения возможных негативных последствий, в том числе в результате использования или передача другому лицу информации, составляющей коммерческую тайну (секрет производства) налогоплательщика.

В бюджетном праве, равно как и в налоговом праве, обнаруживаются взаимосвязь прав-обязанностей-запретов, когда та или иная обязанность подкреплена возможностью использовать некоторое субъективное право, для реализации которого необходимо исполнить надлежащим образом другие обязанности (запреты).

Запрещающие финансово-правовые нормы содержат в себе нормативно-правовые предписания, определенные правила поведения, которые устанавливаются публичной властью для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает принудительно. К примеру, в качестве ограничений права распоряжения валютными ценностями в Российской Федерации сегодня остаются:

а) общий запрет валютных операций между резидентами (ст. 9 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»),

б) запрет купли-продажи иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте в РФ, минуя уполномоченные банки (ст. 11 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Запрет на совершение того или иного действия является содержанием запретительной нормы отмечает А. П. Корнев [4, с. 42]. По его мнению, запреты препятствуют совершению тех действий, которые объективно наносят вред обществу, противоречат его интересам. На охранительный характер запретительных норм указывается К. С. Бельским [1, с. 62].

Запрещающая норма финансового права -это установленное и охраняемое государством правило поведения, которое соответствует требованиям законодательства, также нормальному функционированию соответствующих финансово-правовых отношений, для регулирования которых установлена запрещающая норма финансового права.

Запреты в финансовом праве актуальны так как, обеспечивают стабильность финансовой системы, сохранность бюджетных средств и их целевое использование. Именно запреты являются средством обеспечения финансовой дисциплины, предупреждая и пресекая совершение правонарушений в финансовой сфере.

Сущность природы правовых запретов, как и любого другого вопроса правового регулирования, не так уж проста: она содержит свои цели, признаки, предписания, различия. Важное значение для понимания особенностей финансово-правовых запретов имеет их классификация. Имеющиеся сегодня большинство общетеоретических классификаций правовых запретов малоприменимы к финансово-правовым запретам. В науке финансового права существуют собственные классификации финансово-правовых запретов, имеющие более практическое, прикладное значение.

В финансовом праве условно можно выделить прямые и косвенные запреты. В юридической технике прямых финансово-правовых запретов нередко используются формулировки «не могут», «не вправе», «не допускается», «не может быть». Прямой финансово-правовой запрет просматривается в статье 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Указанная норма, устанавливая официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации - рубль,

прямо запрещает введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов [11].

Публичный порядок в финансовом праве обеспечивается введением как прямых финансово-правовых запретов, так и косвенных, обязательность соблюдения которых обеспечивает публичные интересы, т.е. интересы государства и общества. Нормы могут непосредственно устанавливать значимые для обеспечения публичных интересов запреты, или это могут быть нормы, из которых такие запреты вытекают косвенно, так называемые косвенные запреты. Нормы бюджетного, банковского, валютного, налогового законодательства, устанавливающие обязанности участников финансовых правоотношений, в теории права рассматриваются в качестве таковых.

Необходимо отметить, что запреты в финансовом праве обычно указываются как прямые. В законодательстве иногда наблюдается отступление от этого принципа. Например, развивая положения Конституции России, в частности ст. 57, Налоговый кодекс РФ в ст. ст. 3,12 и Бюджетный кодекс РФ в ст. 64 косвенно запрещают субъектам РФ и муниципальным образованиям вносить элементы новизны в налоговую систему России, устанавливая обязательное правило о том, что не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ.

Универсальный характер финансово-правовых запретов выражается в том, что они зафиксированны в различных нормативных актах, поскольку в настоящее время отсутствует единая кодификация финансового законодательства. Система действующего финансового законодательства имеет свои особенности, что выражено в отсутствии единого кодифицированного нормативного акта, а это, безусловно, отражается на эффективности правоприменения. Финансово-правовые запреты сосредоточены в положениях различных нормативно-правовых актов, начиная с Основного закона РФ, заканчивая локальными актами органов государственной власти. В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Конституционной нормой при этом устанавливается, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Как видно, Конституция РФ, устанавливая обязанность финансового характера, которой корреспондирует строгий конституционный за-

прет на уклонение от уплаты законно установленных налогов и сборов. К числу конституционно-правовых запретов в финансовом праве также можно отнести положения ст. 75 Конституции РФ запрещающей введение и эмиссию других денег в Российской Федерации корме официальной денежной единицы рубля.

В финансовом праве различают запреты относительные и абсолютные. В отношении противоправных деяний устанавливаются абсолютные финансово-правовые запреты и размещаются они, как правило, в диспозициях финансово - правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность за их несоблюдение. Конструкция абсолютных финансово-правовых запретов полностью запрещает определенное поведение и исключают возможность признания такого поведения соответствующим требованиям законодательства. Бюджетный кодекс РФ в статье 78 при предоставлении субсидий юридическим лицам, обязательным условием их предоставления устанавливает запрет приобретения за счет полученных средств иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством [2]. По точной оценке О. В. Хабибулиной, абсолютные запреты не могут быть нарушены ни при каких условиях; они однозначны, строго определены, постоянны, неизменны [12, с.24-31]. Отступлениеототносительныхфинан-сово-правовых запретов допустимо при наличии строго определенных оснований, условий. К примеру, п. 3 ст. 26 Налогового кодекса РФ возможно отнести к подобным запретам [6].

В зависимости от субъектов финансового права, которым адресованы запреты, можно выделить запреты общие и особенные. Общие запреты обращены ко всем субъектам финан-

сового права, особенные - к определенной группе лиц. Положения статьи 3 Налогового кодекса, устанавливающие основные начала законодательства о налогах и сборах носят исключительно важный характер абсолютно для всех плательщиков налогов и сборов. В положениях же ст. 23 (п. 3.4) наблюдается адресность и обращение к конкретным субъектам налогового права - плательщикам страховых взносов, мерам их должного поведения (обязанности плательщиков страховых взносов).

Таким образом, в механизме финансово-правового регулирования важное место отводится запрещающим нормам права, без которых не может быть обеспечена надлежащая правовая охрана публичных интересов в финансовой сфере. Играя важную роль в регулировании общественных отношений по формированию, распределению и организации использования публичных денежных фондов, запреты способствуют устранению нежелательных для государства и общества явлений. Значительная часть норм финансового права содержит запрещающие предписания. Финансово-правовые запреты направлены на укреплении правопорядка в финансовой сфере, и ограничении субъектов финансовой деятельности от совершения нежелательных для государства действий. Дальнейшее развитие законодательство должно исходить из поиска баланса частных и публичных интересов, поскольку от баланса запретов и дозволений в финансовом праве деятельности зависит развитие и состояние всей финансовой системы государства. Только разумный баланс общих дозволений и общих запретов позволит придать финансовой системе стабильности, в которой она остро нуждается, а также прагматичности и эффективности.

Литература

1. Бельский К. С. Полицейское право / под ред. А. В. Куракина. М.: Дело и Сервис, 2004. 816 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Российская газета. 12.08.1998. №153-154.

3. Варийчук Е. К. Место запретов в налогово-правовом регулировании // Финансовое право. 2008. №12. С. 91.

4. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978. 141 с.

5. Матвеева П. А. Льготы и поощрения в налоговом законодательстве // Налоги. 2017. №15. С.6 - 9.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Российская газета. 06.08.1998. №148-149.

7. Приказ Минфина России от 28.12.2010 № 191н (ред. от 16.11.2016) «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // Российская газета. 05.03.2011. № 47.

8. Селюков А. Д. Диалектика частных и публичных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства // Финансовое право. 2015. №11. С.10 - 14.

9. Трегубова Е. В. К вопросу о классификации административных запретов в российском праве // Право и политика. 2010. №2. С. 327.

10. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 10.04.2013. №77.

11. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Российская газета. 13.07.2002. №127.

12. Хабибулина О. В. К вопросу о видах запретов для государственных служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. №3. С. 24-31.

References

1. Bel'skij K. S. Policejskoe pravo (Police law) / ed by A. V. Kurakina. M.: Delo i Servis, 2004. 816 p. (In Russian).

2. Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 №145-FZ (red. ot 28.12.2016) (The Budget Code of the Russian Federation No. 145-FL of July 31, 1998 (as amended on December 28, 2016) // Rossijskaja gazeta. No 153-154. 12.08.1998. (In Russian).

3. Varijchuk E. K. Mesto zapretov v nalogovo-pravovom regulirovanii (The place of prohibitions in tax regulation) // Finansovoe pravo. 2008. No 12. Р. 91. (In Russian).

4. Korenev A. P. Normy administrativnogo prava i ih primenenie (Norms of administrative law and their application). Moscow: Juridicheskaja literatura, 1978. 141 p. (In Russian).

5. Matveeva P. A. L'goty i pooshhrenija v nalogovom zakonodatel'stve (Benefits and incentives in tax legislation) // Nalogi. 2017. No 15. Р. 6-9. (In Russian).

6. Nalogovyj kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaja) ot 31.07.1998 No 146-FZ (red. ot 28.12.2016) (The Tax Code of the Russian Federation (Part One) of 31.07.1998 No. 146-FL (as amended on December 28, 2016) // Rossijskaja gazeta. No 148-149. 06.08.1998. (In Russian).

7. Prikaz Minfina Rossii ot 28.12.2010 No 191n (red. ot 16.11.2016) «Ob utverzhdenii Instrukcii o porjadke sostavlenija i predstavlenija godovoj, kvartal'noj i mesjachnoj otchetnosti ob ispolnenii bjudzhetov bjudzhetnoj sistemy Rossijskoj Federacii» (Order of the Ministry of Finance of Russia of 28.12.2010 No. 191n (as amended on 16.11.2016) "On approval of the Instruction on the procedure for drawing up and submission of annual, quarterly and monthly reports on the performance of the budgets of the budgetary system of the Russian Federation") // Rossijskaja gazeta. No 47. 05.03.2011. (In Russian).

8. Seljukov A. D. Dialektika chastnyh i publichnyh interesov v processe osushhestvlenija finansovoj dejatel'nosti gosudarstva (Dialectics of private and public interests in the process of financial activities of the state) // Finansovoe pravo. 2015. No 11. Р. 10-14. (In Russian).

9. Tregubova E. V. K voprosu o klassifikacii administrativnyh zapretov v rossijskom prave (On the classification of administrative prohibitions in the Russian law) // Pravo i politika. 2010. No 2. Р. 327. (In Russian).

10. Federal'nyj zakon ot 05.04.2013 N 41-FZ (red. ot 03.07.2016) «O Schetnoj palate Rossijskoj Federacii» (Federal Law No. 41-FL of 05.04.2013 (as amended on 03.07.2016) "On the Accounts Chamber of the Russian Federation'") // Rossijskaja gazeta. No 77. 10.04.2013. (In Russian).

11. Federal'nyj zakon ot 10.07.2002 № 86-FZ «O Central'nom banke Rossijskoj Federacii (Banke Rossii)» (Federal Law of 10.07.2002 No. 86-FL "On the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia)") // Rossijskaja gazeta. No 127. 13.07.2002. (In Russian).

12. Habibulina O. V. K voprosu o vidah zapretov dlja gosudarstvennyh sluzhashhih Rossijskoj Federacii (On types of bans for civil servants of the Russian Federation) // Administrativnoe pravo i process. 2016. No 3. Р. 24-31. (In Russian).