К вопросу о мониторинге регионального законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (на примере Краснодарского края)

П.М. Курдюк, М.Н. Лаптева

К ВОПРОСУ О МОНИТОРИНГЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОФИЛАКТИКИ БЕЗНАДЗОРНОСТИ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ

НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами. Зачастую законодательство меняется настолько стремительно и иногда кардинально, что, не имея совершенных правовых баз и не отслеживая всех изменений, трудно уследить за последними реалиями и тенденциями современного законодательства. Однако активный процесс законотворчества на всех уровнях проходит в условиях, когда сам механизм подготовки и принятия законопроектов во многом не отработан. Причем данные проблемы не раз обсуждались, предлагались конкретные механизмы их преодоления, но все остается на своих местах. А ведь это негативно сказывается на качестве законов.

Особенно много острых проблем возникает на стадии их реализации. Нормативные правовые акты часто противоречивы и не только характеризуются несоответствием иным социальным нормам, но и изобилуют коллизиями и пробельностью.

Все это делает чрезвычайно актуальным проведение правового мониторинга, важность которого обусловлена главным образом тем, что современное законодательство довольно часто не отвечает нормам морали, общественному мнению, современным экономическим, социальным и другим отношениям.

По мнению Ю.А. Тихомирова, «правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до принятия и реализации закона»*.

Особое значение он имеет в такой сфере правового регулирования, как укрепление правопорядка, профилактика правонарушений несовершеннолетних, а также в повышении их занятости и пропаганде здорового образа жизни. Большую роль в этом должны сыграть органы государственной власти субъектов Российской Федерации, задача которых - разработать и реализовать комплекс конкретных мер правового и социально-экономического характера.

Конечно, трудностей на пути реализации этих целей много. Материальные проблемы вытесняют духовно-нравственные, которые являются сущностными в семейной жизни, прежде всего в воспитании детей. Кроме того, сегодня и у нас в стране, и во многих странах мира налицо кризис семьи как социального института. Огромное количество разводов, много неблагополучных семей.

Падение нравов привело к тому, что в настоящее время в России только в детских домах находятся более 800 тысяч детей, как правило, имеющих родителей. Опеку и воспитание подрастающего поколения вынуждено взять на себя государство. Но никакие, даже самые лучшие приюты и детские дома не заменят ребенку полноценную семью и родительскую любовь. Настоящая, полноценная семья - это, может быть, лучшее, что создало человечество.

Только на Кубани в 2007 году несовершеннолетние совершили более 2,5 тысяч преступлений, при этом бродяжничали около 4 тысяч детей, 1 200 подростков пропали без вести.

В ночное время несовершеннолетними в 2007 году было совершено 24 % противоправных деяний от общего количества совершенных подростковых преступлений.

В 2007 году в специализированных учреждениях Краснодарского края прошли курс реабилитации более 5 800 несовершеннолетних, оказавшихся в социально опасном положении или трудной жизненной ситуации.

На Кубани в мирное время ежегодно около 4 тысяч детей остаются без родительского попечения, 90 % из них имели живых родителей. Ежегодно более 2 тысяч родителей лишаются родительских прав в отношении 2 500 собственных детей, восстанавливались же в своих правах лишь около 50 родителей.

Причины этого крылись в неблагополучной обстановке, жестоком обращении, конфликтах в семье. Дети уходили из дома, объединялись в группы и совершали преступления.

А ведь это наше будущее.

Поэтому в Краснодарском крае не могли остаться в стороне от решения этой насущной проблемы, ведь ситуация усугублялась с каждым годом. В августе 2008 года был принят и вступил в силу закон Краснодарского края «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае», который стал правовой основой для защиты жизни и здоровья указанной категории граждан и направлен на повышение ответственности родителей за воспитание детей, их жизнь и здоровье.

Закон относит к категории безнадзорных тех несовершеннолетних, контроль за поведением которых отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по их воспитанию,

обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц.

Так, без сопровождения родителей (законных представителей), родственников или иных ответственных лиц не должны находиться в общественных местах: дети в возрасте до 7 лет - круглосуточно, в возрасте от 7 до 14 лет - с 21 часа до 6 часов, в возрасте от 14 лет до достижения совершеннолетия - с 22 часов до 6 часов.

Также предусматривается, что родители несовершеннолетнего, обучающегося в учебном заведении, должны не допускать в период учебного времени его пребывания в Интернет-залах, игровых клубах, иных местах, где предоставляются Интернет-услуги и игровые компьютерные услуги, кафе, барах, ресторанах, кинотеатрах, развлекательных комплексах, парках развлечений и в иных развлекательных и досу-говых заведениях и заведениях общественного питания. Исключением может являться только посещение таких мест в рамках учебной деятельности или проводимого образовательным учреждением мероприятия.

Кроме того, закон обязывает родителей (законных представителей), должностных лиц принимать меры по недопущению участия детей в возрасте до 14 лет в конкурсах красоты и других мероприятиях, связанных с оценкой и демонстрацией внешности несовершеннолетних.

Разумеется, в законе закрепляется обязанность родителей или их законных представителей не допускать пребывания ребенка в организациях торговли или общепита, в которых разрешена продажа алкогольной и спиртосодержащей продукции, игорных заведениях и организациях, осуществляющих реализацию товаров (услуг), эксплуатирующих интерес к сексу.

Но суть краевого закона состоит не только в ограничениях для детей и требованиях для родителей. Дело в том, что в крае существует много организаций и служб, так или иначе занимающихся вопросами охраны детства. Не всегда их деятельность должным образом скоординирована, каждая из них зачастую занимается только своим собственным участком работы вне связи с усилиями других сторон, а от этого страдает дело. Поэтому краевой закон детально прописывает все вопросы взаимодействия различных служб в вопросах профилактики безнадзорности и правонарушений. Предусмотрены их действия в случае обнаружения фактов безнадзорного несовершеннолетнего, выявления ребенка, находящегося в социально опасном положении или проживающего в неблагополучной семье.

Нормы закона «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае» призваны, в первую очередь, обеспечить конституционные права ребенка на нормальное образование, воспитание и развитие, а также защитить детей от преступных и иных посягательств как в ночное время суток, так и днем.

Этот документ получил широкий резонанс в кубанском обществе. Среди откликов на него были и критические. В некоторых средствах массовой информации звучали высказывания, что данный закон - это попрание прав человека, вторжение в частную жизнь, попытка создать «полицейский регион» с введением «комендантского часа» и прочие.

Подобные реакции понятны, так как отдельные положения закона затронули интересы владельцев некоторых заведений сферы торговли и оказания услуг. Владельцы Интернет-кафе, в частности, получают значительную часть своей прибыли именно за счет несовершеннолетних. Сократится доход фирм, оказывающих модельные услуги, в том числе и с привлечением несовершеннолетних. Разумеется, мириться с потерей доходов эти люди и организации не хотят.

Всего лишь полгода реализации этого закона показали не только его необходимость и своевременность, но даже его изначальные противники признали пользу этого нормативного правового акта.

Так, за период действия закона выявлено более 47 тысяч детей, находившихся в ночное время на улице без сопровождения взрослых (в среднем 9 тысяч детей в месяц или более 300 человек в день). Если в начале действия закона до 1 000 детей ежедневно выявлялись и возвращались домой с улицы, то в конце 2008 года эта цифра сократилась в 10 раз.

Если в августе 2008 года в среднем ежедневно в ночное время без сопровождения взрослых выявлялось 930 детей, то в сентябре уже их было 227, в октябре - 180, в ноябре - 140, а в декабре - 96.

С августа по декабрь 2008 года выявлен 851 ребенок, находящийся в социально опасном положении, и более 3 тысяч родителей, которые не исполняли свои обязанности по воспитанию детей.

В период реализации закона почти на 9 % стало меньше преступлений, совершенных в отношении детей. На 15 % снизилось число детей, ставших жертвами ограблений и разбойных нападений.

На 22,3 % зарегистрировано меньше фактов участия несовершеннолетних в противоправных деяниях, в том числе: на 26 % меньше подростков стало участвовать в кражах, на 27 % - в грабежах.

По состоянию на конец декабря 2008 года количество преступлений, совершенных подростками в ночное время, сократилось на 48 % (со 182 до 94). Уменьшилось количество ночных краж (на 49 %).

Одним из самых сложных вопросов в исполнении норм закона стал вопрос предупреждения алкоголизации детей.

Контролирующими органами проверено почти 6 тысяч объектов торговли и объектов общественного питания. В 70 % выявлены нарушения. По итогам проверок возбуждено почти 5,5 тысяч дел об административных правонарушениях. Юридических лиц оштрафовано на сумму более 3 млн рублей, физических лиц - более 2,5 млн рублей.

По 405 объектам торговли и общественного питания приняты судебные решения о приостановлении деятельности на срок до 90 суток. Отозвана 41 лицензия у торговых предприятий. По инициативе муниципальных образований края приостановлена деятельность 133 лицензий объектов торговли, реализующих алкогольную и спиртосодержащую продукцию. Изъято почти 40 тонн алкогольной и пивной продукции и около 20 тысяч пачек сигарет.

Выявлено 1 320 торговых точек и предприятий общественного питания, реализующих алкоголь ближе 150 метров от школ, детских, медицинских и спортивных учреждений. Из них: 210 - закрыты, 787 - сняли с продажи крепкие спиртные напитки.

Мы все должны себе четко уяснить: государство не имеет права самоустраниться от решения этой острой проблемы. У страны, которая не заботится о своих детях, нет и не может быть будущего. И если родители не могут или не хотят заниматься своими детьми, если ребенку лучше на улице или в подворотне, а не в кругу семьи, если такими угрожающими темпами растет число малолетних преступников, значит, пришло время принимать кардинальные решения.

Подобные строгие правила в отношении несовершеннолетних действуют также в ряде российских регионов. Например, в Пермском крае, Москве, Санкт-Петербурге, Томской и Липецкой областях, Хабаровском крае, Волгоградской области и целом ряде других субъектов Российской Федерации.

Поддержал нас и Президент РФ Дмитрий Анатольевич Медведев, который выступил с инициативой внесения ряда положений данного закона в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В настоящее время президентские поправки прошли уже второе чтение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Таким образом, очевидно, что принятый нормативный правовой акт не только должен отвечать реалиям и потребностям современного общества, его социально-экономическим потребностям, но и его реализация должна осуществляться на должном уровне, чему призвано способствовать проведение правового мониторинга применительно к исследуемой теме - способствовать гармоничному развитию подрастающих поколений, повышению нравственного иммунитета общества, становлению личности с высоким положительным социальным потенциалом.

* Цит. по: Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. № 3.