Коммунальный комплекс России: итоги реформирования и перспективы развития

Шакиров Т.А.

КОММУНАЛЬНЫЙ КОМПЛЕКС РОССИИ: АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ

Аннотация

В статье представлен анализ реформирования коммунального сектора за последние шесть лет по наиболее важным направлениям: причины роста тарифов, управление имуществом коммунального комплекса, влияние предельных индексов на коммунальный сектор, финансовое состояние предприятий, износ объектов коммунальной инфраструктуры, результаты деятельности частного сектора, привлечение частных инвестиций в коммунальный сектор. Проанализированы шаги, предпринимаемые нынешним Правительством РФ, по реформированию коммунального сектора.

Ключевые слова: коммунальный сектор; инвестиции; тарифы; государственно-частное партнерство; предельные индексы.

В России поставка коммунальных ресурсов является сферой деятельности естественных монополий. Задача государства — не только ограничение монопольной ренты, но и создание системы регулирования, формирующей квазиконкурентую ситуацию хозяйствования, при которой ресурсоснаб-жающие организации заинтересованы в снижении своих издержек. Регулирующие органы различных стран решают эту задачу в зависимости от существующих в них форм управления коммунальным комплексом.

В России представлены несколько общеизвестных моделей управления коммунальным комплексом. Часть предприятий акционирована, в основном это касается сектора электроснабжения, часть предприятий работает по договорам государственно-частного партнерства (ГЧП), в первую очередь в секторах водоснабжения/водоотведения и централизованного теплоснабжения. Если в водопроводно-канализационном хозяйстве (ВКХ) доля рынка, контролируемого частными операторами, составляет 20%, то по отношению к сектору теплоснабжения точной статистики нет. Кроме того, часть объектов, прежде всего систем ВКХ и теплоснабжения, управляется муниципальными и государственными унитарными предприятиями (примерно 50% в секторе ВКХ и 25% в секторе теплоснабжения).

С 2000-х годов бизнес активно начал брать под контроль коммунальные предприятия, так как коммунальный комплекс — это, во-первых, отсутствие конкуренции, во-вторых — гарантированный спрос, в-третьих — большой потенциал для снижения неэффективных издержек. Государство ожидало, что частный бизнес привнесет в коммунальный сектор квалифицированное управление и инвестиции, а это позволит повысить качество ресурсоснаб-жения, и население, наконец, забудет о холодных квартирах и перебоях в подаче воды или электричества. Попробуем разобраться, оправдались ли эти надежды.

Первый вопрос, который возникает у обывателя при упоминании коммунального сектора, — вопрос о высокой стоимости коммунальных ресурсов в стране. Постараемся определить, так ли это. В последние годы, как видно на рис. 1, тарифы на коммунальные услуги действительно растут быстрее индекса потребительских цен (ИПЦ).

Рисунок 1

Темп роста стоимости коммунальных услуг в сравнении с индексом потребительских цен

1 1 Индекс потребительских цен ♦ Водоснабжение — — Водоотведение Отопление

—X —Горячее водоснабжение -^-Электроснабжение

Источник: Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 22 ЖКХ (сводная).

Такая ситуация может объясняться несколькими причинами. 1. Падение объемов потребления. Это связано в первую очередь с установкой индивидуальных и домовых приборов учета и проведением мероприятий по энергосбережению и энергоэффективности (таблица). Падение

объемов приводит к уменьшению валовой выручки ресурсоснабжающих организаций (РСО) и как следствие — к необходимости повышать тариф. Единственной сферой, в которой потребление за весь рассматриваемый период возрастает, является электроснабжение.

Удельные объемы потребления коммунальных ресурсов

населением

Единица измерения 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. CAGR*, 20072011 г.

Водоснабжение л/сут 284 278 268 258 233 -4,8%

холодное водоснабжение л/сут 203 199 191 184 164 -5,2%

горячее водоснабжение л/сут 81 79 77 74 69 -3,9%

Водоотведение л/сут 259 255 260 234 214 -4,6%

Тепло снабжение Гкал/кв. м в год 0,52 0,51 0,51 0,51 0,48 -2,0%

отопление Гкал/кв. м в год 0,33 0,33 0,33 0,34 0,32 -0,3%

горячее водоснабжение Гкал/чел. в год 0,19 0,18 0,18 0,17 0,16 -3,8%

Электроснабжение кВтч/чел. в месяц 66 71 72 74 78 4,2%

* Совокупный среднегодовой темп роста.

Источник: Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 22 ЖКХ (сводная).

2. Необходимость восстановления основных фондов коммунальных предприятий. Об ухудшении их состояния ежегодно пишут эксперты и чиновники. Действительно, по сравнению со странами Европы в России инфраструктура отличается высоким износом, низкой энергоэффективностью и требует вложения больших средств для доведения объектов коммунального хозяйства до европейского, цивилизованного состояния (рис. 2). Источниками данных средств являются собственные средства РСО, которые они получают путем продажи коммунальных ресурсов по установленным регулятором тарифам.

3. Рост цен на электрическую энергию. За период 2007-2011 гг. он составил 273%, что значительно выше роста цен на другие коммунальные услуги: по водоснабжению — 182%, водоотведению — 176%, отоплению — 210%, горячему водоснабжению — 193%.

Рост цен на электрическую энергию был связан прежде всего с проводимой в стране реформой электроэнергетики и соответственно либерализацией цен на электрическую энергию и значительным ростом цен на газ (211%). В настоящее время единственной категорией потребителей, которые покупают электрическую энергию по регулируемым тарифам, является население, остальные покупают ее на свободном/нерегулируемом рынке.

Рисунок 2

Характеристика состояния коммунального сектора

Источник: Министерство экономического развития РФ, «Комплекс мер по привлечению инвестиций в коммунальную инфраструктуру России», 2011 г.

Учитывая долю электрической энергии при предоставлении других коммунальных услуг, можно констатировать, что рост цен на нее является одной из причин роста тарифов на все прочие коммунальные ресурсы. Особенно явно это видно на примере сектора водоснабжения. Так, за период 2007-2011 гг. удельный расход электрической энергии на весь объем поднятой в сеть воды уменьшился, что в первую очередь связано с проведением мероприятий по энергосбережению, в то время как доля электрической энергии в себестоимости отпущенной воды возросла (рис. 3).

4. Снижение бюджетных расходов.

Рост платы за коммунальные услуги был также вызван снижением бюджетных расходов, связанных с компенсацией РСО разницы между экономически обоснованными тарифами по производству и предоставлению коммунальных услуг и тарифами, по которым эти услуги должно оплачивать население. По результатам за 2011 г. суммарные бюджетные расходы по компенсации организациям ЖКК разницы в тарифах составили 107 млрд

руб. В постоянных ценах 2011 г. величина указанных расходов сократилась более чем на треть по сравнению с 2007 г.

Рисунок 3

Доля расходов на электрическую энергию в себестоимости и удельный расход электрической энергии на весь объем поданной в сеть воды

Источник: Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 1-во-допровод.

Представленные данные говорят о том, что рост тарифов — это объективный процесс, имеющий веские причины. Другой вопрос, который возникает у потребителей и экспертов, — это вопрос о соотношении цены и качества предоставляемых коммунальных ресурсов.

Стоит обратить внимание, что, несмотря на рост платы за коммунальные услуги темпами, превышающими ИПЦ, собираемость платежей — один из ключевых индикаторов возможности населения платить за коммунальные услуги — за период 2005-2011 гг. снизилась совсем незначительно: с 96% в 2005 г. до 93,3% в 2011 г. По электроснабжению собираемость снизилась всего на 0,7%, по теплоснабжению увеличилась на 0,9%, по услугам ВКХ уменьшалась на 3,6%. Если бы у населения не было возможности оплачивать коммунальные услуги, это бы вылилось в социальный протест и масштабные неплатежи. Однако, как мы видим, этого не происходит.

Кроме того, соответствует показателям доступности и значение доли семей, получающих субсидии. На основании многолетних эмпирических данных по работе служб жилищных субсидий можно утверждать, что при количестве участников программы субсидий меньше 15% всего числа домо-хозяйств плату за жилое помещение и коммунальные услуги можно считать приемлемой для домохозяйств с низкими доходами. В России доля получа-

телей адресной социальной помощи постоянно уменьшается: в 2003 г. данный показатель составлял 15,2%, в 2011 — 9,1%.

По итогам анализа собираемости платежей и доли получателей субсидий можно сделать вывод о том, что, несмотря на рост платы за коммунальные услуги, тарифы в целом по России являются доступными.

Отдельно следует проанализировать использование в тарифном регулировании предельных индексов. В 2006 г. Правительство РФ ввело предельные индексы изменения оплаты жилищно-коммунальных услуг, которые оказали серьезное влияние на коммунальный сектор. Причиной введения индексов были ужесточение мер по ограничению инфляции и желание Правительства РФ в связи с этим ограничить рост тарифов на коммунальные услуги. Однако, учитывая тот факт, что доля получателей субсидий начала уменьшаться в России с 2003 г., можно сделать вывод, что введение индексов никак не было связано с невозможностью населения оплачивать услуги ЖКХ.

Безусловно, необходимо учитывать, что плата за коммунальные услуги серьезно разнится по регионам России. Минимальный и максимальный платежи за коммунальные услуги по России различаются в 9 раз (рис. 4). Данный факт говорит о том, что недопустимо использовать предельные индексы максимально возможного изменения тарифов, не учитывающих специфику каждого региона.

Рисунок 4

Плата за коммунальные услуги в среднем по России и 5 регионам с минимальным платежам и 5 регионам с максимальным платежом, 2011 г.

Источник: Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 22 ЖКХ (сводная).

Несмотря на рост платы за коммунальные ресурсы темпами, превышающими инфляцию, рентабельность большинства предприятий коммунального сектора в секторах водоснабжения и теплоснабжения остается отрицательной. По холодному водоснабжению убыток за 2011 г. составил 3,4 млрд руб., по теплоснабжению — 31,7 млрд руб. За последние 5 лет улучшилась ситуация только в сфере электроснабжения, предприятия которой с 2009 г. стали иметь положительный финансовый результат от своей деятельности.

Отрицательная рентабельность секторов водо- и теплоснабжения связана прежде всего с введением предельных индексов. Сначала регулятор устанавливал предельные индексы роста тарифов, исходя из нужд сектора электроснабжения, и уже потом по остаточному принципу определял индексы для предприятий тепло- и водоснабжения.

На основе представленной информации можно сделать следующие выводы:

1) введение предельных индексов не было связано с невозможностью потребителей платить за коммунальные услуги;

2) установление тарифов на основе предельных индексов не учитывает значительной дифференциации в оплате коммунальных услуг населением;

3) предельные индексы сказываются на финансовом состоянии предприятий водо- и теплоснабжения; в целом по России данные предприятия имеют отрицательную рентабельность.

Наконец, следует проанализировать работу частного бизнеса в коммунальном секторе. Как видно на рис. 5, количество регионов, где предприятия водо-, тепло- и электроснабжения, которые находятся в частной собственности и в муниципальной или государственной собственности, сработали с положительной и отрицательной рентабельностью приблизительно одинаково. Это говорит о том, что предприятия частной формы собственности, несмотря на, казалось бы, большую мотивацию получать прибыль от своей деятельности, также терпят убытки.

Убыточность предприятий негативно сказывается на общем состоянии основных фондов коммунального сектора. Удельный вес протяженности водопроводных сетей, нуждающихся в замене на предприятиях муниципальной и государственной собственности, за период 2005-2011 гг. увеличился с 32,8 до 41,1%. На предприятиях частной формы собственности удельный вес протяженности водопроводных сетей, нуждающихся в замене, также увеличился с 32,7 до 43,1%. Такая же ситуация складывается и в отношении канализационных и тепловых сетей. Соответственно общий тренд ухудшения состояния объектов инфраструктуры характерен для всех предприятий вне зависимости от формы собственности.

В текущих правовых, институциональных и экономических рамках, в которых находятся сектора ВКХ и теплоснабжения, нет разницы, в чьей собственности основные фонды. Предприятия, в том числе частной формы собственности, имея отрицательный финансовый результат, не могут улучшать состояние объектов коммунальной инфраструктуры.

Рисунок 5

Группировка регионов России по уровню рентабельности деятельности коммунальных предприятий, 2011 г.

Источник: Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 22 ЖКХ (сводная).

По данным Министерства регионального развития, для приведения инфраструктурных объектов ЖКХ к нормативному состоянию необходимо порядка 6 трлн руб. Ретроспективный анализ за 2006-2010 гг. показал, что основным источником инвестирования организаций ВКХ и теплоснабжения являются бюджетные источники. В 2006 г. их доля составляла 56%, в 2010 г. — 40%.

Второй по величине источник инвестиций — собственные средства предприятия, в первую очередь амортизация основных фондов. За рассматриваемый период с 2006 по 2010 г. их доля в среднем составляла 35%.

Наконец, с 2006 г. начался рост объемов инвестиций за счет кредитов банков и заемных средств иных организаций. Их доля возросла с 4% (3,4 млрд руб.) до 11% (20,8 млрд руб.).

В сфере электроснабжения по состоянию на 2011 г. доля собственных средств составляет 28%, доля бюджетных средств — 11%, доля кредитов банков и заемных средств иных организаций — 15%. При этом высока доля средств вышестоящих организаций — 31%.

Представленные данные говорят о том, что привлеченные заемные средства крайне незначительны; как правило, они привлекаются под гарантии местных бюджетов. Это является свидетельством крайне непривлекательного инвестиционного климата в коммунальном секторе.

Выполненный анализ заключенных договоров ГЧП в коммунальном секторе (более 60 договоров) показал, что они практически не содержат

серьезных инвестиционных обязательств частных операторов [5]. Объяснение этому кроется в непрозрачной и политизированной тарифной политике государства, что делает инвестиционные риски неприемлемо высокими.

По итогам представленных результатов можно сделать ряд выводов:

- рост тарифов на услуги водо- и теплоснабжения — это объективный процесс, обусловленный падением объемов потребления, необходимостью обновлять основные фонды, ростом цен на электрическую энергию и сокращением бюджетных расходов, связанных с компенсацией РСО разницы между экономически обоснованными тарифами по производству и предоставлению коммунальных услуг и тарифами, по которым эти услуги должно оплачивать население;

- учитывая такие показатели доступности, как собираемость платежей и доля получателей субсидий, можно сделать вывод о доступности тарифов на коммунальные услуги в целом по России;

- предельные индексы, введенные Правительством РФ в 2006 г., не были связаны с неспособностью населения оплачивать тарифы ЖКХ, в то же время индексы серьезно ограничили финансовые возможности предприятий водо- и теплоснабжения и как следствие — их способность модернизировать и реконструировать объекты инфраструктуры;

- частные, муниципальные и государственные унитарные предприятия в коммунальном секторе имеют общие тенденции: отрицательный финансовый результат от основной деятельности, ухудшающееся состояние основных фондов;

- несмотря на рост частных компаний и операторов, работающих по договорам ГЧП, доля заемных средств в инвестициях предприятий коммунального сектора остается низкой.

Понимание данных проблем и необходимость все же не на словах, а на деле решать многолетние проблемы коммунального сектора, привели к тому, что 22 августа 2011 г. появилось Распоряжение Правительства № 1493 «План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций» (далее — План). Рассмотрим основные его положения.

1. Установление предельных уровней тарифов, предельных индексов изменения тарифов, тарифов на товары и услуги (в сферах деятельности организаций коммунального комплекса и энергетики, где их установление предусмотрено законодательством Российской Федерации) на долгосрочный период (не менее 3 лет).

Как уже было сказано, установление предельных индексов было вызвано не неспособностью населения платить за коммунальные услуги, а политическими соображениями. Кроме того, в масштабах страны, где разброс платы за коммунальные услуги настолько велик, эта мера крайне противоречива. Установление долгосрочных предельных индексов выглядит, скорее, попыткой ухода от проблемы, чем ее решением.

В соответствии с Планом тарифы РСО могут превысить предельные уровни в том случае, если население муниципального образования одобрит данное повышение на референдуме. Вторым, необязательным, условием яв-

ляется установление для РСО долгосрочных тарифов. Учитывая практику проведения референдумов и отношение населения к повышению тарифов на ЖКУ, реалистичность данной меры вызывает большие сомнения. Если законодатель не хочет отменять предельные индексы, логичнее было бы отменить предельные индексы в случае установления долгосрочных тарифов, а проведение референдума прописать в качестве рекомендательной меры.

2. Установление порядка применения критериев определения победителя, сопоставимости оценок по критериям, предельной значимости неценовых критериев при проведении конкурсов на право заключения договора аренды или концессионного соглашения по управлению объектами энергетики и коммунальной сферы, в том числе возможности использования в качестве критерия определения победителя при проведении указанных конкурсов объема финансовой поддержки, предоставляемой за счет средств соответствующих бюджетов организациям коммунального комплекса и энергетики (в случае предоставления субсидий на возмещение затрат или недополученных доходов в связи с невозможностью установления экономически обоснованного тарифа, обеспечивающего возмещение затрат на содержание объектов энергетики и коммунальной сферы).

Данным положением в качестве критерия конкурса на право заключения договора аренды или концессионного соглашения предлагается использовать объем финансовой поддержки в случае, если установленный тариф не является экономически обоснованным. Отсутствие финансовых критериев при проведении конкурсов ГЧП в настоящее время — серьезный недостаток, так как муниципалитет не может оценить финансовые потребности оператора по достижению технико-экономических критериев, которые заявлены в конкурсной документации. Однако использование критерия объема финансовой поддержки представляется неэффективным. Во-первых, население и так практически полностью оплачивает коммунальные услуги по экономически обоснованным тарифам. Во-вторых, торгуя величиной будущей бюджетной поддержки, мы фактически предлагаем оператору выбрать величину убытков, на которую он согласится. Если говорить об использовании финансового критерия, то логичнее использовать так называемый тарифный план потенциального арендатора/концессионера. Суть его в следующем. Исходя из инвестиций, которые необходимы для достижения технологических критериев конкурса и строительства/реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры, участники, согласно разработанным финансовым моделям, прогнозируют тарифы будущих периодов в ценах базового года (номинальный тариф). Оценка участников происходит согласно среднему тарифу, который высчитывается путем деления суммы приведенных тарифов на срок договора ГЧП. При этом тариф на услуги РСО будет определяться по следующей формуле:

Тдог, = Т ХД;=2(1 + 1 пр, + I ф, - - I пр,-,),

где: T. — тариф на услуги РСО в i году; T. — заявленный в тарифном плане тариф на услуги РСО (без учета инфляции, в ценах на год проведения конкурса); I — прогнозная инфляция в j год действия договора (устанавливается Министерством экономического развития РФ); 1ф. 1 — фактическая инфляция в j-1 год действия договора; I х — прогнозная инфляция в j-1 год действия договора.

Использование данного финансового критерия позволит оператору спрогнозировать выручку будущих периодов, необходимую для достижения заявленных на конкурсе критериев, а муниципалитету — выбрать участника с наименьшими «финансовыми аппетитами». Таким образом, используя тарифный план, мы в полной мере реализуем в конкурсе ГЧП принцип value for money (цена — качество).

3. Введение механизмов, обеспечивающих установление обязательных требований к собственникам, концессионерам, арендаторам объектов энергетики и коммунальной сферы в части объемов и направлений инвестиций, целевых показателей надежности, качества и энергоэффективности оказываемых услуг и сроков достижения целевых показателей.

В случае заключения договора ГЧП установление требований и мер ответственности к арендаторам и концессионерам происходит на конкурсной основе. При этом никаких дополнительных механизмов принимать не нужно. Если речь идет о приватизированной собственности, то возможно использование механизмов регуляторного договора, предусмотренного в новом Федеральном законе Российской Федерации от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», в котором должны быть прописаны все требования, включая необходимость достижения целевых показателей и меры ответственности. В случае если предприятие не отвечает требованиям, на него налагаются финансовые санкции вплоть до запрета на ведение хозяйственной деятельности.

4. Установление условий, при которых допускается приватизация объектов энергетики и (или) коммунальной сферы.

Ограничение приватизации муниципальной собственности представляется оправданной мерой. С учетом того, что в соответствии со ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, а также водоотведения находится в компетенции органов местного самоуправления, сохранение данных систем в муниципальной собственности является важным инструментом реализации государством своих полномочий. В этой связи правильнее было бы полностью запретить приватизацию систем водо-, теплоснабжения и водоотведения.

5. Обязательное проведение торгов на право управления объектами энергетики и коммунальной сферы, находящимися в хозяйственном ведении государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе путем их передачи в долгосрочную (более 1 года) аренду или концессию в случае банкротства таких предприятий и (или) нарушения ими установленных стандартов надежности, качества и энергетической эффективности предоставляемых услуг.

Необходимость заключения договоров ГЧП в случае банкротства государственных и/или муниципальных унитарных предприятий или нарушения ими стандартов надежности, качества и энергетической эффективности предоставляемых услуг подтверждает намерение власти развивать ГЧП в коммунальной сфере. Однако само по себе использование ГЧП не является панацеей, необходимо также, чтобы конкурсы проходили действительно открыто и прозрачно, а конкурсная документация содержала инвестиционные обязательства арендатора/концессионера по достижению технико-экономических и финансовых критериев.

6. Внесение в Правительство Российской Федерации доклада о возможности и целесообразности инвестирования средств пенсионных накоплений в проекты по модернизации объектов энергетики и коммунальной сферы.

Пенсионные накопления могут быть источником финансирования объектов коммунальной инфраструктуры. В развитых странах инвестиции в объекты коммунальной инфраструктуры характеризуются небольшой доходностью, но связаны с малыми рисками. Это как раз те условия, которые приемлемы для пенсионных накоплений. Однако до тех пор, пока коммунальный сектор России не станет инвестиционно-привлекательным, о пенсионных накоплениях граждан как источнике финансирования модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры можно забыть, хотя, как было отмечено ранее, данные средства могут быть использованы в сфере электроснабжения, предприятия которой находятся в лучшем положении, чем организации ВКХ и теплоснабжения.

В целом проведенный анализ показал: несмотря на то что бизнес идет в коммунальный сектор, инвестиционных проектов по-прежнему чрезвычайно мало, особенно это касается секторов ВКХ и теплоснабжения. Причем если в 1990-е и 2000-е годы объекты, построенные в советский период, еще не исчерпали своего ресурса, и Правительство РФ имело время на эксперименты в коммунальном комплексе, то сейчас нужно принимать меры, которые действительно изменят коммунальный сектор страны, привлекут частные инвестиции, управленческие ресурсы, повысят качество оказываемых коммунальных услуг. Иначе уже в недалекой перспективе можно прогнозировать полный развал коммунального комплекса.

ЛИТЕРАТУРА

1. Распоряжение Правительства от 22 августа 2011 г. № 1493 «О плане действий по привлечению частных инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство».

2. Министерство экономического развития Российской Федерации. «Комплекс мер по привлечению инвестиций в коммунальную инфраструктуру России», 2011 г.

3. Центральный статистический банк данных Минэкономразвития России.

4. Росстат. Результаты федерального статистического наблюдения по формам 22 ЖКХ (сводная), 1-водопровод, 1-канализация, 1-ТЕП.

5. Сиваев С.Б., Прокофьев В.Ю., Шакиров Т.А. Гладков Д.Н. Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2012. № 1.