Причины и условия совершения административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ СОВЕРШЕНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

И.А. ИШМАМЕТОВ,

соискатель Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: ishmametovi@mail.ru

Аннотация. На основе анализа разных подходов к классификации причин и условий административных правонарушений, практики правоприменения правоохранительных органов и судов выявляются причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка. Предложены меры, направленные на повышение эффективности деятельности по противодействию совершению исследуемых правонарушений, а также внесены предложения по изменению административного законодательства.

Ключевые слова: административное правонарушение, общественный порядок, причины, условия.

THE CAUSES AND CONDITIONS OF ADMINISTRATIVE VIOLATIONS IN A FIELD OF PUBLIC ORDER PROTECTION

I.A. ISHMAMETOV,

the competitor of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. The article based on an analysis of different approaches to classification of causes and conditions of administrative violations, practices of law enforcement agencies and courts identifies the causes and conditions conducive to the commission of administrative violations in the sphere of public order protection. The study proposes measures to improve the effectiveness of anti-violation activity in researching sphere, as well as made proposals to change the existing administrative law.

Keyords: public order, administrative violation, causes, conditions.

Необходимыми предпосылками эффективного противодействия совершению административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка, их профилактики является изучение и выявление причин и условий, способствующих их совершению, поскольку изучение причин разных явлений и процессов дает возможность понять их природу, а следовательно, противопоставить им сознательно разработанные мероприятия. Следует согласиться с мнением В.И. Ремнева о том, что между деликтологией и криминологией нет и не может быть непреодолимой стены. Многие методы, разработанные криминологами, их выводы могут использоваться деликтологами. Иное решение проблемы противоречило бы интересам развития науки. Однако предмет исследования деликто-логии, методика решения актуальных проблем носят конкретно специфический характер1. С учетом этого

можно утверждать о взаимодействии и взаимозависимости криминологии и деликтологии2.

Административная деликтология призвана дать прогноз эффективности использования соответствующих форм и методов профилактики3. Объяснение качественных свойств разных фактов, вызывающих совершение административных правонарушений, предполагает обращение к из-

1 Ремнев В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии в современный период // Актуальные проблемы административной деликтологии. М., Киев, 1984. С. 10.

2 Некоторые вопросы, касающиеся правовой природы административных правонарушений, факторов, способствующих их совершению, личности правонарушителя, средств предупреждения и повышения эффективности борьбы с ними, освещались в трудах Е.В. Додина, Н.М. Дорогих, В.Я. Дякина, А.П. Клюшниченко, В.В. Попова, В.И. Ремнева, В.Д. Резвых, М.Я. Саввина, А.А. Савостина, А.Н. Симонова и др.

3 Мышляев Н.П. Теоретические и прикладные основы административной деликтологии: автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 354.

-ii.^'fe-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

учению как общих причин и условий, способствующих совершению административных деликтов, так и причин конкретных правонарушений, условий, способствовавших им4.

Анализ литературных источников показывает отсутствие единой системы классификации причин и условий административных правонарушений. Сторонники кондиционалистского (условного) подхода понимают под причиной все необходимые и достаточные условия данного следствия, совокупность обстоятельств, при которых оно имело место5. Кондиционалистский подход в деликтоло-гии позволяет вычленять моменты, которые играют важную роль в происхождении противоправного поведения, однако «...фактически не раскрывает механизма влияния обнаруженных обстоятельств на изучаемое явление, характера их взаимной связи и взаимообусловленности. Поэтому он недостаточен»6.

В юридической литературе разработан так называемый традиционно диалектический подход. В соответствии с ним причиной признается то, что сущностно, с необходимостью (при наличии достаточных оснований) порождает, производит данное следствие. Некоторые исследователи считают «непосредственной» ближайшей, а некоторые — и единственной причиной преступности и конкретного преступления социально-психологические явления — процессы, называя их еще «специфической причиной преступности»7.

Существует распространенный подход, который носит название «интеракционистский», при котором противоправное поведение, как и всякое другое социальное явление, следует рассматривать в качестве строго определенного социального взаимодействия8.

Соотношение понятий «причины» и «условия» совершения правонарушений также до сих пор не является аксиомой. Это происходит, прежде всего, потому, что в литературе существует множество мнений по этому вопросу. В криминологической литературе применительно к детерминации преступлений иногда допускается смешение причин и условий9. Некоторыми исследователями причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений, рассматриваются как устойчивое выражение10. Такая позиция обоснованно критиковалась. Так, Ю.М. Антонян,

Б.В. Волженкин справедливо отмечали, что если разделить эту точку зрения, то следует прийти к выводу, что ситуация, поскольку она является причиной преступления, иногда действует помимо воли и сознания субъекта и даже вопреки его желанию; человек в этом случае не может нести ответственность за наступление вредных последст-вий11. Сами по себе политика, экономика, идеология и религия не могут породить правонарушение, но способны подготовить или воспитать правосознание, сформировать его мировоззрение и соответствующие цели и мотивы. Следовательно, эти внешние детерминанты являются всего лишь условиями уголовно-процессуальных правонарушений, порождающими его12.

В криминологической литературе помимо понятий «причины», «условия», «детерминанты» употребляются понятия «обстоятельства», «истоки», «источники», «факторы». Однако, как справедливо отмечает Н.Ф. Кузнецова, терминологическая путаница в криминологической литературе, а вместе с ней и дискуссии словесного происхождения за-

4 Причина — это явление, порождающее, производящее другое явление — следствие. «Условиями явления в отличие от причин называется комплекс явлений, которые сами по себе не могут породить непосредственно данное явление — следствие, но, сопутствуя причинам в пространстве и времени и влияя на них, обеспечивают определенное их развитие, необходимое для возникновения следствия». Связь условия с причиной и следствием называется обусловливанием. В отличие от причины условия не содержат тех потенциальных сил, которыми обладает причина для производства следствия, имманентно ей присущего (Категории материалистической диалектики. М., 1967. С. 954; Философский словарь. М., 1986. С. 497).

5 Кудрявцев В.Н. Социально-психологические аспекты антиобщественного поведения // Вопросы философии. 1974. № 1. С. 10.

6 Долгова А.И. Взаимодействие и причинность в криминологии // Вопросы борьбы с преступностью. М., 1981. Вып. 34. С. 10.

7 Кузнецова Н.Ф., Остроумов С.С. Методологические проблемы криминологии // Правоведение. Л., 1978. С. 47.

8 Кудрявцев B.H. Указ. соч.; Яковлев A.M. Преступность как социально-правовое явление: социально-психологический аспект // Сов. гос-во и право. 1978. № 1.

9 Кузнецова Н.Ф. Проблемы криминологической детерминации / под ред. В.Н. Кудрявцева. М.: изд-во Моск. ун-та, 1984.

10 Симакина И.А. Совершенствование правового механизма выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений: автореф. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009. С. 165.

11 Антонян Ю.М. Роль конкретной жизненной ситуации в совершении преступлений. М., 1973. С. 20—21; Волженкин Б.В. О понятии причины преступлений // Преступность и ее предупреждение. Л., 1973. С. 32.

12 Клюев А.В. Детерминанты терроризма и организация его профилактики: На примере субъекта Российской Федерации — Республики Башкортостан: автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

- -Jt. -

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

-G/Hi^jflb'

метно бы сократились, если бы более точный термин «детерминанты» применялся как родовое «понятие причин, условий и коррелянтов вместо термина «причина».

В последнее время в связи с социальной поляризацией общества, увеличивающимся с каждым годом разрывом между бедными и богатыми слоями населения, на фоне количественного увеличения административных правонарушений наблюдается углубление тенденции демонстративного пренебрежения к нормам морали и права со стороны значительной части ранее законопослушного населения. Отчетливо это проявляется при анализе состояния, динамики и структуры отдельных видов административных деликтов. Так, за последние два года не произошло существенного сокращения таких правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде. Одновременно наблюдается уверенная тенденция к увеличению количества административных правонарушений, предусмотренных ст. 20. 2, 20.6, 20.25 (ч. 1) КоАП. Так, прирост выявленных ОВД административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 с 2008—2010 гг. составляет 25%13. Эта тенденция во многом обусловлена ростом социальных протестов, вызванных ростом социального расслоения общества, негативных последствий финансово-экономического кризиса и т.п. Большинство правонарушений совершаются лицами, ранее (в течение года) неоднократно привлекаемыми к административной ответственности за совершение однородных правонарушений14.

Важную роль в механизме противоправного поведения занимает личность правонарушителя. Деликтологическое изучение личности правонарушителя осуществляется главным образом для выявления и оценки тех ее свойств и черт, которые порождают преступное поведение, в целях его профилактики. В этом проявляется теснейшее единство трех узловых деликтологических проблем: личности правонарушителя, причин и механизма его поведения, профилактики правонарушений15.

Антиобщественная установка личности может быть реализована в разных формах — от нарушения норм морали до общественно опасного, противоправного поведения в виде совершения адми-

нистративного проступка или преступления. Выбор формы поведения зависит от индивидуальных, в том числе волевых, качеств самого человека и потом — от конкретной жизненной ситуации.

В последние годы в обществе широкое распространение получило мнение о неспособности правоохранительных органов эффективно противостоять административным правонарушениям, затрагивающим жизненно важные интересы общества, государства и отдельных граждан, а тем более искоренить их вообще.

Необходимо также учитывать высокую ла-тентность административных правонарушений, что способствует возникновению у значительной части населения чувства уверенности в безнаказанности противоправного поведения, неверия в эффективность деятельности правоохранительных органов. Это порождает новые административные правонарушения, делает их в глазах широкого круга лиц привычными, социально одобряемыми или, по крайней мере, неосуждаемыми.

Предшествующее асоциальное поведение, опыт совершения административных деликтов, несомненно, являются криминогенными факторами. Среди дезадаптивных правонарушителей в 5 раз больше хронических алкоголиков, чем среди другой категории преступников.

Административные правонарушения в сфере охраны общественного порядка — наиболее многочисленная группа правонарушений— до 52% (с тенденцией увеличения количества дел этой категории), рассматриваемых судами за период 2006— 2011 гг. (помимо дел об административных правонарушениях в области дорожного движения). Чаще в производство мировых и федеральных

13 Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за 2008 — 2010 гг.

14 Были изучена судебная практика мировых судей разных участков г. Москвы (см., например, постановления о назначении административного наказания Мирового судьи судебного участка N° 367 в Тверском р-не г. Москвы от 7 июня 2011 г., о назначении административного наказания Мирового судьи судебного участка N 367 в Тверском р-не г. Москвы от 8 июня 2011 г., о назначении административного наказания Мирового судьи судебного участка № 100 в р-не Якиманка г. Москвы по делу № 5-48/11 от 12 мая 2011. Официальный сайт мировых судей города Москвы. URL: http://www.mos-sud.ru/).

15 Ролик А.И. Налоговая преступность: Криминогенные детерминанты и предупреждение: По материалам о налоговых преступлениях в рыбной, лесной отраслях и топливно-энергетическом комплексе Дальневосточного федерального округа: автореф. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2003.

-ii.^'fc--

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

судей поступали дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.1, 20.21, 20.25 (ч. 1) КоАП. Из них около 40% дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21, и 30% — ч. 1 ст. 20.2516. Так, среди правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, значительную часть составляет появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21)17. Предупреждая и пресекая распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции в общественных местах, а также появление в общественных местах в состоянии опьянения, правоохранительные органы тем самым предупреждают совершение других правонарушений, например мелкого хулиганства или неуплаты административного штрафа.

Прирост выявленных ОВД правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП (неуплата административного штрафа) в период 2008—2010 гг. по России составляет 31,1%, по ЦФО — 6,9, по СЗФО — 41,3, по ПФО — 7,2, по УФО — 26,8, по ДФО — 65,5%. Большой процент лиц, совершивших это правонарушение, ранее неоднократно привлекались к административной ответственности в связи с распитием алкогольной и спиртосодержащей продукции в общественных местах, а также появлением в общественных местах в состоянии опьянения. Более того, эти лица часто не уплачивают штрафы, назначенные им за правонарушения, предусмотренные ст. 20.20, 20.21.

Причины административной деликтности в сфере охраны общественного порядка — это система социально-психологических явлений и процессов, ее порождающих. Административные правонарушения обусловлены как общими, так и особенными факторами, которые уместно рассматривать на разных уровнях — психологическом или индивидуальном, социологическом и философском, среди них:

♦ низкий уровень престижа административного закона для граждан18. Так, многие правонарушители, признанные совершившими административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.21, ч. 1 ст. 20.25 КоАП, в суд не являются, присутствуют в заседании в состоянии алкогольного опьянения;

♦ снижение в общественном сознании престижа административно-юрисдикционной дея-

тельности — работы правоохранительных органов, судебного труда, недостатки, связанные с применением мер ответственности за административные правонарушения;

♦ низкий уровень правовой грамотности, правовой нигилизм. Одной из причин совершения административных правонарушений является появление в КоАП статей, смысл которых мало понятен как простым гражданам, так и специалистам в области права. Причем малопонятным является как и то, какие правоотношения призваны защищать данные нормы права, так и сам механизм их реализации. Так, многие граждане в судебном заседании в защиту своей позиции указывали, что они «не знали о такой ответственности», «не знали, что их могут «осудить», «не предполагали, что «такая статья» есть»;

♦ относительная мягкость санкций административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за большинство административных правонарушений этого вида.

Нормы как Общей, так и Особенной частей КоАП закрепляют превентивную функцию адми-нистративно-деликтного права (ст. 1.1, 3. 4—3. 11, 24.1, 24.3, 27.7—27.10). Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1).

Административные штрафы — наиболее распространенная мера наказания, которой суды подвергают лиц, совершивших правонарушения в сфере охраны общественного порядка. Как пра-

16 Были изучены материалы практики за 2007—2010 гг. Астраханского, Свердловского, Калининградского и Курганского областного суда, Майнского районного суда Ульяновской обл., ряда судов Северного морского флота, Третьего окружного военного суда, мировых судей судебных участков N° 1, 2 Кулундинского р-на Алтайского края, мировых судей Ставропольского края.

17 Прирост выявленных ОВД правонарушений, предусмотренных ст. КоАП, выявлен в 2009 г. (5,2%). Общая численность выявленных ОВД этого вида административных правонарушений в 2010 г. — 6654, 4 тыс.

18 По данным ВЦИОМ, в рейтинге доверия основным политическим и государственным институтам (включая органы федеральной и местной власти, правоохранительные органы, средства массовой информации, политические и общественные организации) правоохранительные органы и судебная система устойчиво занимает лишь 9—10-е место из 14. URL: http://wciom.ru/index.php?id=185 (дата обращения: 12.09.2010).

- -J* . -

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

вило, административный штраф назначается судами в минимальном размере (ст. 20.2, 20.21, ч. 1 ст. 20.25 КоАП), установленном соответствующей санкцией для того или иного субъекта административного правонарушения19. Следует согласиться с официальной точкой зрения по поводу того, что среди причин совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.21 и ч. 1 ст. 20.25, большое место занимают недостаточно высокий уровень репрессивности административных наказаний, прежде всего административных штрафов. Превентивная функция административного наказания в таких условиях не выполняется.

Целесообразно внести изменения в ч. 1 ст. 20.25 КоАП и изложить ее в следующей редакции: «1. Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный настоящим Кодексом, — влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее пятисот рублей, либо

административный арест на срок до пятнадцати суток».

Несправедлива реализация ретроспективной юридической ответственности. Так, в некоторых случаях суд назначает наказание в виде штрафа лицу, неоднократно привлекавшемуся к административной ответственности по ст. 20. 21 КоАП, и ареста лицу, признавшему вину в совершении правонарушения, ранее не привлекавшемуся к административной ответственности по однородному правонарушению.

Отсутствуют методика оценки эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка, а также единая статистическая база выявленных правонарушений.

19 Наиболее часто назначаемая судами сумма административного штрафа за правонарушения, предусмотренные ст. 20.21 КоАП, составляет 200 руб. При этом часто суды рассматривают дела о неуплате административного штрафа в сумме 100—200 руб. (ч. 1 ст. 20.25), назначая правонарушителю наказание в виде штрафа в двойном размере от неуплаченной суммы административного штрафа, соответственно не превышающего 200—400 руб.

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА» И «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

В.В. КАРДАШЕВСКИЙ,

Кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности ОВД

Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: wilga13@yandex.ru

Аннотация. Освещаются вопросы соотношения понятий «государственное управление» и «государственная служба».

Ключевые слова: государство, государственное управление, государственная служба.

PARITY OF CONCEPTS «PUBLIC SERVICE» AND «PUBLIC ADMINISTRATION»

V.V. KARDASHEVSKY,

is a candidate of science in jurisprudence, associate professor. He holds a chair of the administrative activity

of the internal affairs authorities department of the Moscow University of Ministry of the Interior of Russian Federation

Annotation. The article is devoted to the issues of parity of concepts «public service» and «pablic administration». Keywords: state, public administration, public service.