Взаимодействие органов прокуратуры и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия терроризму и экстремизму

Шахкелдов Фридрих Григорьевич

доктор юридических наук, профессор кафедры гуманитарных и правовых дисциплин филиала Адыгейского государственного университета

в г. Белореченске

Михайлов Эмин Михайлович

консультант департамента молодежной политики

Краснодарского края

Взаимодействие органов прокуратуры и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия терроризму

и экстремизму

В работе раскрывается взаимодействие органов прокуратуры и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия терроризму и экстремизму. Проводится анализ проблем в данной области, указываются меры эффективного противодействия экстремистским и террористическим проявлениям.

Ключевые слова: прокурорский надзор, прокуратура, противодействие, экстремизм, терроризм, органы исполнительной власти, предупреждение.

F.G. Shakhkeldov, Doctor of Law, Professor of the Chair of Humanities and Legal Disciplines of the branch of the Adyghe State University in Belorechensk; e-mail: armani1@rambler.ru;

E.M. Mikhaylov, Consultant of the Department of Youth Policy of the Krasnodar Region; e-mail: adm93@mail.ru

The interaction of the prosecution and the executive bodies of subjects of the Russian Federation in the field of combating terrorism and extremism

The paper reveals the interaction of prosecutors and executive bodies of subjects of the Russian Federation in the field of combating terrorism and extremism. The authors analyze the problems in this spehere indicate the necessary steps to effectively counter the extremist and terrorist manifestations.

Key words: public prosecutor's supervision, prosecutors, combating, extremism, terrorism, executive authorities, warning.

Анализ взаимосвязанных нормативных документов: акта Президента РФ и приказа Генпрокуратуры позволяет утверждать, что взаимодействие органов исполнительной власти и органов прокуратуры в сфере противодействия терроризму в настоящее время не достаточно четко и эффективно сформировано. Органы исполнительной власти, реализуя правоохранительную функцию государства, согласно положениям закона о противодействии терроризму, с одной стороны, выступают единым механизмом в борьбе с проявлениями терроризма в российском обществе, а с другой стороны, не в полном объе-

ме реализуют координирующий фактор в этой деятельности.

Не менее важным для понимания сущности анализируемой проблемы является приказ Генпрокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» [1]. Согласно положениям этого документа органам прокуратуры всех уровней необходимо систематически проводить проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного

269

самоуправления и их должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства о противодействии экстремистской деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер. Основанием проведения подобных проверок является анализ состояния законности.

Показательно, что надзор за исполнением указанного законодательства Генеральный прокурор обязывает считать одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры. С указанной в приказе дефиницией спорить не приходится - действительно, необходимо проводить надзор за соблюдением антиэкстремистского законодательства, поскольку оно относится как общее к частному по отношению к антитеррористическому законодательству. Всегда более эффективным является предупреждение, чем наказание за нарушение установленных правил, - на что направлено законодательство о противодействии экстремистской деятельности. Терроризм - это крайняя форма экстремизма, поэтому соблюдение антиэкстремистского законодательства является, в свою очередь, предупреждением нарушения законодательства о терроризме.

Согласно п. 1.2 анализируемого приказа Генпрокуратуры особое внимание необходимо уделять обеспечению постоянного и эффективного надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов, в том числе за своевременностью, полнотой, законностью и обоснованностью принимаемых ими мер по выявлению и пресечению экстремистских проявлений.

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе провело проверку соблюдения требований законодательства о средствах массовой информации и о противодействии экстремизму в управлении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Уральскому федеральному округу. Установлено, что в отдельных случаях должностные лица управления несвоевременно принимали меры, направленные на удаление из Интернета материалов, содержащих признаки экстремизма. В частности, из

направленных управлением Роскомнадзора в 2013 г. в адрес редакций интернет-СМИ 15 требований удалить либо редактировать тексты с признаками злоупотребления свободой массовой информации 4 были направлены с нарушением установленных сроков. Так, по факту размещения на одном из популярных уральских информагентств читательских комментариев, способных спровоцировать конфликт на национальной почве, должностные лица управления приняли необходимые меры профилактического и пресекательного характера только через 7 дней. Наряду с этим, выявлены нарушения законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственного органа, связанные с неопубликованием на интернет-странице управления Роскомнадзора по УрФО ряда сведений, подлежащих обязательному размещению. В частности, на сайте не был размещен перечень территориальных отделов, почтовые адреса и адреса электронной почты, номера телефонов справочных служб, приказы, распоряжения, правила, инструкции, изданные территориальным органом, сведения об использовании выделяемых бюджетных средств, а также иная значимая информация. Вопреки требованиям ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ (объявление постановления по делу об административном правонарушении) несвоевременно направлялись копии постановлений по делам об административных правонарушениях, возбужденных в отношении и.о. редактора газеты «Планета молодых», главного редактора журнала «Бизнес Сервис», главного редактора газеты «Асбест-ревю» и ряда других изданий. По результатам проверки заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Юрий Пономарев внес руководителю управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Уральскому федеральному округу Марине Гвоздецкой представление, в котором потребовал устранить нарушения закона и привлечь к ответственности виновных должностных лиц [2].

Еще одним примером надзорной деятельности прокуратуры в рамках соблюдения антиэкстремистского и антитеррористического законодательства органами исполнительной власти служит следующее: Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе проведен анализ эффективности деятельности Межрегионального управления Федеральной миграционной службы в Северо-Кавказском

270

федеральном округе по выявлению, пресечению и профилактике правонарушений и преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том числе при использовании миграционного ресурса в экономической деятельности, а также преступлений, совершаемых на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Названное управление проделало определенную работу в сфере реализации миграционной политики на территории Северо-Кавказского федерального округа. Вместе с тем, эта деятельность сопровождается многочисленными нарушениями требований федерального законодательства, что не позволяет эффективно влиять на криминогенную обстановку. Указанное управление не организовало должное взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ. В результате в региональных программах профилактики правонарушений, противодействия экстремизму и терроризму республик Дагестан, Северная Осетия - Алания, Чеченской Республики и Ставропольского края не содержатся мероприятия, направленные на борьбу с нелегальной миграцией.

Вместе с тем, решение указанных проблем затрудняет отсутствие обобщенной межведомственной информационной базы данных органов внутренних дел и ФМС России по делам уголовного и административного производства, возбужденным в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. В результате лица, ранее совершившие уголовные и административные правонарушения, беспрепятственно повторно въезжают на территорию Российской Федерации, тогда как в силу требований Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» данный въезд им должен быть запрещен.

Отсутствие должного анализа сведений, характеризующих миграционную ситуацию, и результатов работы территориальных органов ФМС России в округе обусловливает низкий уровень составляемых прогнозов, которые выполняются без учета факторов, влияющих на криминогенную обстановку, зачастую содержат недостоверные сведения. При этом стратегические прогнозы не составляются вовсе.

Результаты проверки показали, что, несмотря на рост нарушений, связанных с незаконным въездом и пребыванием в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без

гражданства и наличием фактов реальной угрозы безопасности государства либо общественному порядку, здоровью населения от пребывания ряда лиц указанной категории, решения о депортации и нежелательности их пребывания в Российской Федерации принимаются в единичных случаях.

Так, на протяжении последних двух лет принятие решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации территориальными органами ФМС России в Северо-Кавказском федеральном округе не инициировалось, тогда как из 3 выявленных в 2013 г. в целом по Российской Федерации преступлений террористического характера, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, 2 зарегистрировано на территории Северо-Кавказского федерального округа. Не отвечает требованиям законодательства и деятельность Управления по рассмотрению обращений граждан.

По итогам проверки заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Иваном Сыдоруком начальнику Межрегионального управления Федеральной миграционной службы в Северо-Кавказском федеральном округе внесено представление с требованием устранения нарушений закона и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности [2].

Анализируемый приказ Генпрокуратуры обязывает в целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности организовать их мониторинг, а также установить постоянное взаимодействие с территориальными подразделениями федерального органа исполнительной власти, на которые возложены функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций.

При выявлении информационных материалов экстремистского характера необходимо обеспечивать проведение соответствующих исследований и судебных экспертиз в рамках доследствен-ных проверок и расследования уголовных дел. При наличии положительных экспертных заключений своевременно решать вопрос о направлении в суды заявлений об установлении наличия в информационных материалах признаков экстремизма и признании их экстремистскими.

Абзац 2 п. 1.4 приказа Генпрокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законода-

271

тельства о противодействии экстремистской деятельности» содержит указание на необходимость для пресечения и предупреждения правонарушений в полной мере использовать имеющиеся полномочия, предусмотренные ст. 6-11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», а именно:

объявление предостережения и вынесение предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности;

обращение в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения, иной организации и запрещении их деятельности, о прекращении деятельности средства массовой информации.

В качестве примера надзорной деятельности прокуратуры в части вынесения предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности приведем правовую позицию арбитражного суда Московского округа. Суть дела в следующем: ЗАО «Телерадиокомпания 2x2» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предупреждения Басманной межрайонной прокуратуры (далее - прокуратура) от 22 августа 2008 г. о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления экстремистской деятельности. Не останавливаясь на вопросах подведомственности рассмотрения дела, приведем позицию суда относительно статуса акта прокурорского реагирования. Спор возник в связи с реализацией прокурором полномочий, возложенных на него Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - Закон № 114-ФЗ). В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами.

В соответствии со ст. 8 Закона № 114-ФЗ при наличии соответствующих оснований прокурору предоставлено право выносить в адрес лиц, нарушивших положения данного Закона, предупреждение в письменной форме о недопустимости таких действий либо такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.

Суд отметил, что по смыслу приведенных взаимосвязанных положений норм законодательства, а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе предупреждение прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке [3].

Закрепленный судебным актом подход к сущности предупреждения как к документу, который должен быть исполнен в добровольном порядке, является приоритетным для определения видов и форм актов прокурорского реагирования.

Решение задачи проведения эффективной государственной политики в сфере противодействия экстремизму и терроризму в России требует реализации комплекса организационных, правовых, профилактических мероприятий, совершенствования взаимодействия государственных органов, общественных организаций. Полагаем, что в целях эффективного противодействия экстремистским и террористическим проявлениям необходимо широкое участие государства и общества в создании комплекса превентивных мер, среди которых следует выделить:

совершенствование законодательства в области межнациональных, межконфессиональных отношений и противодействия экстремистской и террористической деятельности;

проведение культурно-просветительской работы, направленной на формирование общественного мнения по неприятию экстремизма и терроризма, ориентируясь, в первую очередь, на подростковую и молодежную аудиторию;

проведение в средствах массовой информации молодежных программ с участием представителей различных религиозных конфессий по разъяснению смысла духовных вероучений, освещением вопросов толерантного отношения к представителям других вероисповеданий и национальной принадлежности;

освещение в СМИ негативных последствий экстремистской деятельности, результатов работы правоохранительных органов по пресечению противоправной деятельности экстремистских формирований, объединений и группировок, а также деятельности государственных органов и общественно-политических объединений по предупреждению экстремизма;

272

принятие мер по недопущению распространения экстремистской идеологии в сети Интернет.

В рамках координационной деятельности органам прокуратуры следует обеспечить согласованность и объединение усилий и потенциала правоохранительных органов по разработке и реализации мер, форм, сил и средств, используемых ими в противодействии экстремистской деятельности в молодежной среде. Кроме того, при организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, необходимо обращать особое внимание на выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений экстремистской направленности или препятствующих повышению эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия экстремизму и терроризму.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что органами контроля ненадлежащим образом реализуются возложенные на них законом непосредственные полномочия, что сказывается на эффективности государственного контроля за исполнением законов и требует принятия мер прокурорского надзора в целях воздействия на соответствующие уполномоченные органы административной юрисдик-

1. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности: приказ Генпрокуратуры РФ от 19 нояб. 2009 г. № 362. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

2. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/ news-86111 (дата обращения: 10.09.2015).

3. Постановление федерального арбитражного суда Московского округа от 15 мая 2009 г. Дело № КА-А40/2474-09. Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс».

4. Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / под ред. В. П. Рябцева. М., 2012.

ции, специализирующиеся на контроле в данных сферах правоотношений.

Мы присоединяемся к позиции, высказанной А.Ю. Гулягиным, о том, что формирование и развитие демократического общества предполагает создание «многоканальной» системы охраны и защиты прав и свобод человека, любых законных правоприменителей. Акцент только на судебную форму защиты прав и свобод человека и гражданина отнюдь не должен повлечь снижение других возможностей, в том числе усилий прокуратуры в этом направлении. Компенсируя ряд уязвимых сторон деятельности суда, в данной сфере прокуратура за счет своих преимуществ (оперативность разрешения обращений, инициативность, охват широкого круга лиц) может удачно дополнить и усилить возможности судебной формы защиты прав человека мерами административной юрисдикции [4].

Учитывая универсальность прокурорского надзора и его самобытность, соответствующую особенностям российской федеративной государственности, необходимо подчеркнуть, что прокурор должен действовать таким образом, чтобы принимать меры к обеспечению законности как в конкретных сферах правоотношений, так и применительно к государственным органам контрольно-надзорной компетенции.

1. About the organization of public prosecutor's supervision of performance of the legislation on counteraction of extremist activity: order of the State Office of Public Prosecutor of the Russian Federation of Nov. 19, 2009 № 362 //Access from legal reference system «ConsultantPlus».

2. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/ news-86111 (date of access: 10.09.2015).

3. The resolution of the federal arbitration court of the Moscow district of May 15, 2009. Case № KA-A40/2474-09. Access from legal reference system «ConsultantPlus».

4. Gulyagin A.Yu. The Prosecutor's office in system of law enforcement agencies of an administrative jurisdiction / ed. by V.P. Ryabtsev. Moscow, 2012.

273