Финансовый контроль в инвестиционной деятельности: особенности правового регулирования

будет стимулирование возврата капиталов из офшорных зон в Россию5 и закона о введении моратория на изменение российской налоговой системы6, которые в настоящее время так и находятся в стадии законопроектов.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 48, ст. 6657; 2015. № 24, ст. 3377.

2 См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31 июля1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3824; 2015. № 29, ч. I, ст. 4358; Часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 32, ст. 3340; 2015. № 29, ч. I, ст. 4358.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 24, ст. 3377.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 24, ст. 3367.

5 О неотложных мерах в связи с налоговой амнистией и стимулированием возврата в Российскую Федерацию денежных средств из офшорных территорий и иных государств ближнего и дальнего зарубежья: проект федерального закона № 613077-6.

6 Об установлении запрета на увеличение налогов и сборов ранее, чем через пять лет после установления размеров этих налогов и сборов: проект федерального закона № 758510-6.

О.В. Тагашева

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В статье анализируются различные виды отношений, так или иначе связанных с инвестиционной деятельностью, с точки зрения их финансово-правового регулирования. Рассматривается финансовый контроль в сфере инвестиционной деятельности как элемент управления движения финансовых ресурсов.

Ключевые слова: предмет финансового права, инвестиционная деятельность, финансовый контроль, движение финансовых ресурсов, финансово-правовое регулирование.

O.V. Tagasheva

FINANCIAL CONTROL IN INVESTING ACTIVITIES: PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION

This article analyzes the different types of relationships , one way or another related to investment activities , in terms of their financial and legal regulation. We consider the financial control in the sphere of investment activity as control the movement of financial resources.

Keywords: subject of financial law, investment, financial control , the movement of financial resources , financial legal regulation .

Формирование рыночных отношений в России выявило необходимость осуществления финансового контроля за движением финансовых ресурсов. Экономика страны с любой системой хозяйствования должна обеспечивать приток инвестиций в производственную сферу. Меры правового регулирования и методы осуществления финансового контроля должны способствовать активной и эффективной инвестиционной деятельности, а в тех экономических условиях, в которых находится наша страна в настоящее время, должны способствовать преодолению кризисных явлений.

© Тагашева Ольга Валентиновна, 2016

Кандидат юридических наук, заведующая кафедрой предпринимательского и трудового права (Курский государственный университет); e-mail: tagasheva@bk.ru

Финансовый контроль при этом является «неотъемлемым элементом управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций»1. Поскольку финансовый контроль следует рассматривать в двух аспектах, также его понимают «как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов»2.

Многообразие форм инвестиционной деятельности и участие в ней широкого круга субъектов, как публичных, так и частных, отграничение общественных отношений, связанных с инвестированием, которые подпадают под регулирование финансово-правовыми нормами.

В этой связи неизбежно встает один из самых острых вопросов науки финансового права последних дет — о предмете финансового права. В финансовом праве в настоящее время не выработано единого подхода к вопросу о финансово-правовом регулировании финансовой деятельности частных субъектов. Более обоснованным представляется мнение значительной части ученых о том, что финансовое право «в той или иной степени регламентирует и функционирование частных финансов», и нельзя не согласиться, что «исключать из сферы финансово-правового регулирования огромный массив отношений, связанных с образованием, распределением и использованием частных денежных фондов пока преждевременно»3.

Финансово-правовое регулирование обусловлено повышенным значением инвестиционной деятельности как публичных, так и частных субъектов, для экономики страны в целом. Эти отношения затрагивают интересы значительного е числа частных инвесторов и государства. и

И.В. Сергеев и И.И. Веретенникова4 отмечают, что инвестиции в макроэ- а кономике являются основой для осуществления политики расширенного вос- о производства; ускорения научно-технического прогресса, улучшения качества к и обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции; структурной о

с

перестройки общественного производства и сбалансированного развития всех | отраслей народного хозяйства; создания необходимой сырьевой базы промыш- е ленности; гражданского строительства, развития здравоохранения, культуры, о высшей и средней школы, а также решения других социальных проблем; смяг- ю

Т5

чения или решения проблем безработицы; конверсии военно-промышленного |

комплекса; обеспечения обороноспособности государства и решения многих к

других проблем. а

Перечисленные возможные направления использования инвестиций свиде- |

тельствуют о связи инвестиций на макроуровне с функциями государства, т.е. и

например, функциями: обеспечения обороноспособности; охраны окружающей №

природной среды (экологическая функция), социальной функцией5. Публичные 11

о

и частные интересы в данном случае тесно взаимосвязаны. )

Таким образом, независимо от того, какие субъекты, частные либо публичные 6 участвуют в общественных отношениях, связанных с инвестиционной деятельностью, круг таких отношений, урегулированных нормами финансового права, возможно очертить, исходя из их содержания. Однозначно, это отношения, связанные с выполнением субъектами инвестиционной деятельности своих обязательств перед бюджетами бюджетной системы, а также отношения, связанные с получением данными субъектами определенных финансовых ресурсов от пу- 201

бличных субъектов в том или ином виде. Также следует отнести в этот круг отношения, связанные с оказанием финансовых услуг специальными субъектами.

Как подчеркивает Н.Л. Маренков, частая ошибка, встречающаяся в литературе, - идентификация понятия «инвестиции» с понятием «капитальные вложения». Инвестиции в этом случае рассматриваются как вложение капитала в воспроизводство основных средств, как производственного, так и непроизводственного характера. Отметим, что широко использовавшееся в советской экономической литературе как синоним «инвестиций» понятие «капитальные вложения» («капиталовложения») трактуется современной экономической наукой более узко, чем понятие «инвестиции» 6. Действительно, такой подход исключает из поля зрения сферу финансовых инвестиций да и финансового рынка в целом, а ведь именно финансовый рынок является тем самым институциональным устройством, которое обеспечивает трансформацию временно свободных денежных средств населения и предприятий в инвестиции.

Отношения, связанные с выполнением субъектами инвестиционной деятельности перед бюджетами бюджетной системы, не носят специфического характера, по сравнению с другими субъектами, за исключением ряда налоговых льгот, связанных с инвестиционной деятельностью.

Что касается отношений, связанных с получением данными субъектами определенных финансовых ресурсов от публичных субъектов, то такие отношения весьма многообразны. Во-первых, следует иметь в виду, что публичные субъекты сами осуществляет инвестиционную деятельность.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что в бюджетах бюджетной системы й Российской Федерации, в т.ч. в рамках государственных (муниципальных) про-« грамм, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление ^ бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государ-| ственной (муниципальной) собственности. Объекты капитального строительства, | созданные в результате осуществления бюджетных инвестиций, или объекты | недвижимого имущества, приобретенные в государственную (муниципальную) ° собственность в результате осуществления бюджетных инвестиций, закрепля-

0

| ются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяй-| ственного ведения за государственными (муниципальными) учреждениями, >§ государственными (муниципальными) унитарными предприятиями с после-| дующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве | оперативного управления у государственных (муниципальных) учреждений & и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, или уставного '§ фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, ё либо включаются в состав государственной (муниципальной) казны. § Традиционно бюджетные инвестиции осуществляются в такие объекты,

1 которые имеют общенациональное значение, необходимы для обеспечения | жизнедеятельности общества, обеспечения обороны страны и безопасности

государства. Таким образом, если отталкиваться от законодательного определения инвестиционной деятельности как вложения инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, то очевидно, что государство более преследует вторую цель, достигая полезного эффекта для всего общества. Это же применимо и к муници-202 пальным образованиям, различаются только масштабы задач.

В то же время, помимо инвестирования в такие проекты, которое государство должно осуществлять в целях выполнения своих функций, в последнее время оно стремится расширить границы своей инвестиционной деятельности и реа-лизовывать инвестиционные проекты не только в силу необходимости, но и для получения прибыли.

Кроме того, инвестиционная деятельность за счет бюджетных средств не только ведет к увеличению публичной собственности и решению определенных публичных задач, но и стимулирует инвестиционную активность частных субъектов.

Так, одним из видов инвестиционной деятельности государства является государственно-частное партнерство, которое понимается как «юридически» оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля7.

В рамках государственно-частного партнерства инвестиционная деятельность осуществляется совместно публичными и частными субъектами.

Что касается финансовых инвестиций - то это вложение капитала в финансовые объекты, к которым можно отнести все виды банковских накоплений, ценные бумаги и иные финансовые инструменты. Во всем мире наибольшая часть инвестиционных сбережений населения вкладываются в ценные бумаги. Ценная бумага - один из наиболее гибких инструментов, с помощью которого осуществляется перераспределение денежной массы между отраслями и сферами экономики, территориями и странами, группами и слоями населения, населением и сферами экономики, населением и государством8. В России инвестирование в ценные бумаги пока не является столь массовым, как в практике иных стран с развитой рыночной экономикой, однако началу процессу положено, правовые основы финансовых инвестиций определены.

Основными участниками рынка ценных бумаг, обеспечивающими в условиях рынка спрос и предложение на капитал, являются эмитенты и инвесторы. Эмитент ценных бумаг привлекает денежные средства в обмен на эмитируемые ценные бумаги. Развитию рыночных отношений и повышению эффективности взаимодействия эмитентов и инвесторов призваны способствовать различные посредники. Особую роль среди них играют профессиональные участники рынка ценных бумаг - юридические лица, осуществляющие виды профессиональной деятельности, определенные в Законе о рынке ценных бумаг.

Помимо профессиональных участников рынка ценных бумаг, условно-посреднические функции выполняют и другие финансовые институты. Их деятельность в основном заключается в аккумулировании денежных средств населения и дальнейшем инвестировании в ценные бумаги. Причем, если целенаправленное инвестирование в ценные бумаги может осуществляться инвестором и самостоятельно, без участия посредников, то вовлечение в инвестиционный процесс определенных финансовых ресурсов возможно только при участии таковых финансовых институтов и, конечно, правовых основ инвестирования ими. К таким финансовым институтам обычно относят: банки, инвестиционные фонды (акционерные и паевые), негосударственные пенсионные фонды, страхо-

вые компании. В литературе указанные финансовые организации объединяются понятием «институциональный инвестор».

Даже краткая характеристика различных общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления инвестиционной деятельности, позволяет увидеть, что полномочия по регулированию, контролю и надзору принадлежат различным органам государственной власти. Соответственно, методы финансового контроля тоже существенно различаются.

Необходимо отметить, что, несмотря на важность финансового контроля и значительный объем теоретических разработок в этой сфере, в финансовом праве нет единой позиции по поводу видов, форм и методов финансового контроля, что усугубляется несогласованностью норм законодательства.

Несмотря на постоянное изменение законодательства, на протяжении ряда лет остается нерешенным вопрос избыточности контрольных мероприятий и как в раз в сфере инвестиционной деятельности.

Так, при осуществлении бюджетных инвестиций ведущая роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Счетной палате РФ. При этом, поскольку финансовый контроль не сводится только к проверке соответствия финансовой деятельности нормам права, но также направлен на проверку целесообразности, эффективности и выявление скрытых резервов, то Счетная палата контролирует и соблюдение плана выполнения работ, соответствие затрат результатам и т.д. Однако, в зависимости от того, какой именно инвестиционный проект реализуется, привлекаются или нет частные инвесторы, полномочия по контролю могут быть у целого ряда органов государственной власти и местного й самоуправления. С.О. Шохин, анализируя проблемы реализации федеральных « целевых программ, указывает, что «экономический эффект целевых программ ^ достигается путем привлечения дополнительных инвестиций при реализации | механизмов государственно-частного партнерства и обеспечении экономически | привлекательных условий для бизнеса»9. Одновременно в качестве важной про-| блемы реализации федеральных целевых программ он указывает перегружен° ность явно избыточным государственным финансовым контролем. «Поскольку

0

| субсидии федеральные и осваиваются частично или полностью с участием | субъектов РФ и муниципальных образований, полномочия по их контролю за->§ креплены за многочисленными органами государственного финансового контро-| ля: внешний контроль осуществляют Счетная палата Российской Федерации, | региональные и муниципальные контрольно-счетные органы. Со стороны ис-& полнительных властей финансовые аспекты реализации федеральных целевых ! программ контролируют Федеральная служба бюджетно-финансового надзора | и ее подразделения в субъектах Российской Федерации, органы финансового § контроля исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и

1 муниципальных образований. Это не считая постоянного текущего контроля | со стороны государственного органа — заказчика и координатора целевой программы»10.

В сфере финансовых инвестиций аналогичная проблема была решена передачей всех полномочий по регулированию финансовых рынков Центральному Банку РФ.

Таким образом, необходима четкая регламентация всех аспектов осуществле-204 ния финансового контроля в сфере инвестиционной деятельности, определение

несовпадающих полномочий контрольных органов, форм и методов осуществления контроля.

1 Арзуманова Л.Л., Болтинова О.В., Бубнова О.Ю. и др. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2013. С. 16.

2 Там же. С. 16.

3 Тропская С.С. К вопросу о предмете современного финансового права // Финансовое право. 2013. № 12.С. 9.

4 См.: Сергеев И.В., Веретенникова И.И. Организация и финансирование инвестиций: учебное пособие. М., 2000. С. 7.

5 Покачалова Е.В., Маркелов Ф.В., Журавлева С.В., Тагашева О.В. Правовое регулирование инвестиционной деятельности: проблемы и перспективы развития / под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов, 2009. С. 19.

6 Маренков Н.Л. Инвестиции. Ростов н/Д, 2002. С. 5.

7 См.: БелицкаяА.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М., 2012. С. 23.

8 См.: Рынок ценных бумаг: учебник / под ред. В.А. Галанова, А.И. Басова. М., 1999. С. 10-11.

9 Шохин С.О. Правовые проблемы финансирования федеральных целевых программ // Юридический мир. 2014. № 1. С. 53.

10 Там же.