Основные направления эффективного землепользования

ЭКОНОМИКА И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ

УДК 332.3

основные направления эффективного землепользования

Р. к. кадиев,

доктор экономических наук, профессор кафедры экономического анализа и статистики E-maП: kadiev_rasul@mail.ru дагестанский государственный университет

В статье рассматриваются основные направления эффективного землепользования, особенности земли как специфического природного ресурса, отличающегося от других природных ресурсов. Обосновывается необходимость организации рационального использования земли.

Ключевые слова: земля, собственность, организация, землепользование, эффективность.

Для обеспечения рационального и эффективного использования и охраны каждого земельного участка необходимо применять меры экономического стимулирования землепользователей и землевладельцев. В их числе можно назвать:

1) выделение средств федерального, республиканского и местного бюджетов на восстановление земель;

2) освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии освоения или улучшения их состояния, в период, предусмотренный проектом производства работ;

3) предоставление льготных кредитов землепользователям;

4) частичная компенсация из бюджетных средств снижения дохода в результате временной консервации участков, нарушенных не по вине землепользователей;

5) поощрение за улучшение качества земель, повышение почвенного плодородия и продуктив-

ности земель лесного фонда, производство экологически чистой продукции.

Для предотвращения возможного неиспользования (нерационального использования) земель вводится принцип платности землепользования. Предполагается, что держать участки, не приносящие дохода, станет невыгодно, поэтому собственники и пользователи земли будут использовать ее эффективно или от нее избавляться. Плата за землю взимается в виде земельного налога и арендной платы.

В случае перевода земель в другую категорию возможны большие убытки и потери от изъятия земель. Поэтому в качестве экономической меры защиты применяются так называемые компенсационные платежи. Примером могут служить платежи за изъятие из сельскохозяйственного оборота земли для строительства промышленного предприятия.

Плата за земли различных категорий неодинакова. За земли сельскохозяйственного назначения взимается налог, меньший, чем за земли населенных пунктов или промышленности. Это делается для стимулирования развития сельскохозяйственного производства.

Некоторые землепользователи могут полностью освобождаться от уплаты земельного налога (арендной платы). В эту категорию входят, например, заповедники, заказники, национальные и дендрологические парки и ботанические сады.

Местная администрация вправе освободить от платы за землю:

- опытные хозяйства НИИ, вузов;

- учреждения культуры, образования, здравоохранения и т. д.

Для повышения заинтересованности в освоении нарушенных и малопродуктивных угодий плата за эти земли также может не взиматься [1].

Установление соответствующих режимов использования земель означает установление совокупности условий и правил, определяющих характер и порядок использования данного земельного участка. С одной стороны, режим землепользования представляет собой отнесение участка к определенной категории по целевому назначению. С другой - это специальные требования, связанные с использованием этого участка (например, санитарно-защитные и охранные зоны, полосы отвода и т. п., где запрещены отдельные виды деятельности).

Режим использования земельного участка определяется его правовым положением. на собственника (пользователя) возлагаются следующие обязанности:

- использовать участок строго по целевому назначению;

- не производить на нем запрещенных видов деятельности;

- повышать почвенное плодородие;

- применять природоохранные технологии производства;

- не допускать ухудшения экологической обстановки в результате своей деятельности.

Для обеспечения безопасности населения и необходимых условий по эксплуатации промышленных и транспортных объектов вокруг них создаются зоны с особым режимом пользования. на этих землях ограничены или запрещены определенные виды использования, несовместимые с целями формирования указанной зоны, но у собственников (пользователей) они не изымаются.

Аналогичные ограничения предусмотрены для земель природоохранного назначения. Здесь допускается ограниченная хозяйственная деятельность при обязательном соблюдении установленного режима. на землях же природозаповедного фонда запрещается любая деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов. В охранных зонах этих объектов неправомерна любая деятельность, отрицательно влияющая на их состояние и препятствующая их использованию.

Решения о создании зон с особым режимом принимают органы власти различного уровня в соответствии с их компетенцией: те же, что выделяли земельный участок под строительство объекта. Для землевладельцев и землепользователей, испытывающих неудобства от появления зон с особым режимом использования для объектов промышленности и транспорта, предусмотрены компенсации за счет землепользователей, заинтересованных в их создании (за ограничение использования и за снижение продуктивных свойств этих участков). Установление на землях особого режима возможно на основе данных мониторинга, под которым понимаются наблюдение, оценка и прогноз состояния земель в связи с хозяйственной деятельностью человека. необходимость введения мониторинга диктуется прежде всего целями охраны земель от вредных природных и антропогенных воздействий. Для принятия результативных мер по предотвращению процессов деградации земель необходима надежная информация о тенденциях развития процессов заболочивания, засоления, эрозии, потери почвенного плодородия и др. Такие сведения может дать мониторинг.

Проведение работ по охране, улучшению и восстановлению плодородия у нарушенных земель возложено на землевладельцев и землепользователей. За неисполнение их в указанные сроки предусмотрено применение мер наказания или принуждения.

Реализация мероприятий по охране земель зависит от природоохранного законодательства, уровня экологизации различных нормативных и инструктивных методических документов, регламентирующих деятельность землевладельцев и землепользователей, определяющих их права и обязанности.

При размещении, строительстве, проектировании и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений и внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по их охране. Ввод в эксплуатацию объектов и применение любых технологий, не обеспеченных соответствующими мерами защиты, запрещены [2].

Для осуществления природоохранных мероприятий должен действовать экономический механизм, реализующий природоохранное и земельное законодательство. Он включает:

- экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель, а также санкции за нарушение экологических норм;

- возмещение убытков землевладельцев и землепользователей и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства;

- выделение земель природоохранного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения в зоны с особыми экономическими и экологическими режимами использования.

Распределение земель по видам и формам собственности происходит при переходе от монопольной государственной собственности к много-укладности. Цели проводимой приватизации земли следующие:

- обеспечить переход земли как объекта хозяйствования к тем, кто на ней проживает и ее обрабатывает, с правом распоряжения результатами этого труда;

- создать условия для восстановления принципа свободы выбора форм землевладения и землепользования;

- взамен административного принуждения ввести механизм экономического стимулирования рационального использования и охраны земель от расточительности, бесхозяйственности, деградации.

Наиболее принципиальным является вопрос о собственности на землю. Для его решения был введен вариант многообразия форм собственности.

По своему содержанию право собственности является наиболее полным правом на землю. Статья 36 Конституции РФ гласит, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственником свободно, если это не нарушает прав и законных интересов других лиц и не несет ущерба окружающей среде. Свобода ограничена в той мере, в которой это допускается законом. Природные же объекты на территории участка не могут быть переданы в частную собственность.

Земля как достояние передается для хозяйственного использования во владение, пользование, аренду. При владении земля выступает в качестве средства производства, прежде всего в сельском и лесном хозяйстве, а при использовании служит пространственным базисом для размещения промышленных и иных предприятий. Исключение составляет передача земли на условиях аренды для сельскохозяйственного использования, поскольку в таком случае она выступает в качестве средства

производства. Под термином «владение» в законе понимается реализация по отношению к земле практически всех прав по ее использованию как объекта хозяйствования. Владелец земли не обладает лишь правом распоряжения, т. е. не может отчуждать земельный участок.

Правомочие владения - право фактического обладания (господства) землей является необходимым условием для осуществления правомочий пользования и распоряжения. Это юридическое основание принадлежности земельного участка конкретной сельскохозяйственной организации. Отсюда вытекает право огораживать участок, запрещать пользоваться им третьим лицам. Оно связано и с обязанностью использовать участок по целевому назначению.

Важнейшим атрибутом права владения служит право собственности на всю произведенную продукцию, что исключает диктат любых управленческих структур в области реализации результатов труда земледельцев и является ключевым инструментом рыночных отношений в аграрной сфере.

Правомочие пользования - это эксплуатация участка, т. е. юридическая возможность совершать определенные действия по эксплуатации земли и извлечению из нее полезных свойств и дохода. Одновременно - это и обязанность активно использовать земельный участок.

Правомочие распоряжения - это возможность определения собственником юридической судьбы участка путем совершения распорядительных действий (продавать, дарить, сдавать в залог, аренду, передавать в качестве взноса в уставный фонд).

Право собственности может появиться в результате продажи администрацией по конкурсу, аукциону, в результате покупки у других организаций и граждан.

Возможна также передача права собственности от граждан к юридическому лицу

В бессрочном (постоянном) пользовании земельные участки могут находиться у тех организаций, которые получили эти права по закону (Земельному кодексу РФ), а кроме того - опытные поля НИИ, учебных заведений и земли природно-заповедного назначения сверх установленных среднерайонных норм. При этом земли находятся в государственной (муниципальной) собственности.

Все права по регулированию земельных отношений переданы администрациям различного

уровня в соответствии с их компетенцией. Они могут предоставлять (продавать) участок в собственность, владение, пользование или аренду и изымать (выкупать) его. На федеральных землях и землях, принадлежащих субъекту Федерации, эти функции выполняют соответственно Правительство РФ и органы исполнительной власти субъекта Федерации.

Независимо от форм собственности все землевладельцы и землепользователи пользуются землей за плату. Плата взимается ежегодно в виде земельного налога или арендной платы (в зависимости от качества и местоположения земельного участка). Плата должна быть дифференцированной и через нее общество обязано создавать равные экономические условия ведения хозяйства на разных по качеству и местоположению землях.

В подходах к определению размеров платежей складываются две взаимоисключающие тенденции:

1) установление высокой платы, на чем настаивают местные органы власти, в том числе арендодатели;

2) установление минимального размера платежей, что диктуется реальным экономическим положением большинства собственников и пользователей.

Средние ставки налога устанавливаются в соответствии с законодательством о плате за землю. Их определение базируется на единых принципах:

- стимулирования рационального использования земель;

- взаимосвязи размеров платежей с качеством и местоположением земель.

Основанием для определения величины платежа должна являться дифференциальная рента, возникающая на землях лучшего качества и местоположения в результате большей производительности труда, т. е. избыточный прибавочный продукт первого вида, исходящий от природных условий.

Размер платы обязан быть адекватным объективным производительным свойствам земельного участка и не изменяться в зависимости от количества и качества труда. Повышение урожайности в результате увеличения интенсивности ведения хозяйства не может увеличивать размера земельного налога и арендной платы.

Основой для исчисления платы за землю выступает кадастровая оценка участка, а не получаемый с него доход. Поэтому возрастает роль оценки земли, которая должна объективно отражать различия земельных участков по:

- биоклиматическому потенциалу;

- технологическим свойствам;

- местоположению;

- уровню инженерного и социального благоустройства территории.

Действующая методика недостаточно объективно отражает эти свойства, поскольку используемые в ней сведения не соотвествуют реальной ситуации. Оцениваются только земли сельскохозяйственных предприятий. Поэтому необходима разработка в короткий срок методики, охватывающей все категории земель и объективно отражающей их потенциал.

Арендную плату также следует научно обосновывать и устанавливать с учетом качества земли. Основа ее исчисления - избыточный над прибылью чистый доход, образующийся за счет разницы в естественном плодородии и местоположении участка, т. е. дифференциальная рента по отношению к худшим землям. Основной показатель определения ее размера - расчетная прибыль (разница между выручкой от реализации продукции и затратами на ее производство).

Для экономического стимулирования улучшения качественного состояния земель размер арендной платы целесообразно снизить на сумму средств, вкладываемых арендатором в эти мероприятия.

Земельные платежи стабильны. Их пересмотр возможен не ранее, чем через пять лет, и по строго регламентированным причинам:

- изменение целевого назначения;

- изменение цен;

- обновление оценочных материалов.

Приобретение участков юридическими лицами

возможно по так называемой нормативной цене земли, равной двухсоткратной ставке земельного налога. Такой порядок предусмотрен при приватизации государственных (муниципальных) предприятий. Если же участок требуется для расширения уже приватизированного предприятия, то его приобретение происходит по конкурсной (аукционной) цене.

Кроме того, для земель сельскохозяйственного назначения введены некоторые иные условия приобретения гражданами участка в собственность для организации крестьянского (фермерского) хозяйства:

- возрастные - старше 18 лет;

- профессиональные - необходим опыт работы или прохождение специальной подготовки.

Платежи за землю (как предусмотрено в законодательстве) пойдут в местную администрацию

и лишь частично - в республиканский бюджет (по расчетам автора, - в пропорции 70:30), что является выражением концепции законодательства: земля - достояние народов, на ней проживающих. Строго определено и целевое использование этих средств:

- на охрану земель и повышение их качества;

- материальное стимулирование рационального их использования;

- землеустройство и социальное развитие территории.

В целях создания условий для равного развития всех видов хозяйствования в земельном законодательстве предусмотрено введение различных форм землевладения и землепользования. Земельные участки могут предоставляться гражданам в пожизненное наследуемое владение для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, для садоводства, животноводства и других целей.

В постоянное владение земля может быть предоставлена акционерным обществам, кооперативам, общественным предприятиям и пр. Таким образом, граждане получили возможность выбора формы хозяйствования. При этом на них не должно оказываться никакого давления - ни административного, ни экономического, ни психологического. Порядок наделения землей различен для членов колхозов и работников совхозов, для граждан, не являющихся таковыми. Для первых предусмотрено обязательное выделение земель из земельного фонда хозяйства с кадастровой оценкой средней по хозяйству. Для других - участки предоставляются из земель запаса, находящихся в ведении городской (районной) администрации. Закон РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 «о земельной реформе» предусматривает возможность передачи земель в коллективно-совместную и коллективно-долевую собственность граждан. определены «идеальные» земельные доли (паи) и категории лиц, имеющих на них право. Коллективам предоставлено право условного раздела земельных угодий на доли без выделения в натуре. Право на долю имеют постоянные работники хозяйства, пенсионеры и работники социальной и обслуживающей сферы, проживающие на территории хозяйства [3].

Размер доли зависит от местных условий и особенностей и дифференцируется местной администрацией. Раздела в натуре не происходит, выделение доли каждого пайщика возможно лишь при выходе из состава предприятия.

Владелец доли имеет право по своему выбору использовать ее в одной из предусмотренных законом форм, в числе которых выделим следующие:

1) получить в натуре участок для создания частного предприятия;

2) передать доли в качестве учредительного взноса в создаваемое хозяйственное товарищество (общество, кооператив);

3) долю можно продать или сдать в аренду другим владельцам долей, либо создаваемым сельскохозяйственным коммерческим организациям.

Среди развивающихся многообразных форм хозяйствования на земле в ряде случаев определенное значение приобретают крестьянские (фермерские) хозяйства.

особо актуально это в условиях Республики Дагестан, характеризующейся избытком рабочей силы, мелкопоселковым и прикатанным расселением, сложными природно-климатическими условиями. Здесь фермерские хозяйства смогут успешно конкурировать с другими сельскохозяйственными предприятиями, но при условии реальной финансовой государственной поддержки.

Земельный участок может быть передан для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду в зависимости от площади предоставляемого участка и среднерайонной нормы бесплатной передачи.

основная цель установления предельных норм для крестьянского хозяйства - не допускать сосредоточения крупных земельных массивов в руках небольшой группы состоятельных граждан, исключить возможность образования новых латифундий. Размер хозяйства устанавливается исходя из специализации качества земли и трудовых ресурсов.

Поскольку при перераспределении земель возможно нарушение устойчивости землепользования существующих сельскохозяйственных предприятий, то оно должно вестись только в соответствии с проектами землеустройства. После подготовительных работ формируется фонд перераспределения земель.

Главное назначение такого фонда - формирование резерва земель, находящихся в ведении местных районных администрацией, для предоставления крестьянским хозяйствам, сельскохозяйственным кооперативам, гражданам, а также промышленным, строительным и транспортным предприятиям в целях производства сельскохозяйственной продукции.

Он создается за счет неиспользуемых и нерационально используемых земель различного целевого назначения. Эти участки выделяются администрациями новым владельцам и пользователям по мере поступления заявок.

В соответствии с утвержденными в феврале 1991 г. рекомендациями по формированию этого фонда, неиспользуемыми считаются земли, которые по своим продуктивным свойствам пригодны для получения общественно полезной продукции, но по различным причинам не вовлечены в процесс производства или выбыли из него. Нерационально используемыми считаются земли, продуктивность которых с учетом их качества, местоположения и других природных свойств ниже установленного нормативного уровня для аналогичных типов почв, а также земли, при использовании которых допускаются их деградация и снижение плодородия.

Из этих земель создается фонд перераспределения, который может использоваться для передачи во временное пользование сельскохозяйственных предприятий и для наделения землей вновь образуемых хозяйств и предоставления им земель в аренду.

В качестве арендодателя может выступать только местная администрация, а землевладельцы и землепользователи такого права не имеют. Исключение составляет внутрихозяйственная аренда (без выхода из состава предприятия).

Любой землевладелец вправе получить дополнительно к площади, переданной ему во владение, участок земли в аренду - по договору на определенный срок. Земельный участок в аренде может быть передан по инициативе арендодателя и согласованию с администрацией ему во владение.

Все споры, связанные с приобретением и отчуждением участков, рассматриваются в судебном порядке.

В новом земельном законодательстве:

- закреплена платность землевладения (землепользования);

- усилена его экономическая защита;

- установлен более жесткий механизм возмещения убытков и потерь, возникающих в связи с изъятием земель и размещением объектов, оказывающих негативное влияние на состояние и эффективность производства.

Главная цель введения платы за землю - это обеспечение экономическими методами рационального использования и охраны земель во всех

сферах деятельности. Установление платы за землю отвечает и следующим задачам:

- выравнивание экономических условий производства на землях различного качества;

- стимулирование предпринимательской деятельности и усиление заинтересованности в повышении продуктивности угодий;

- равноправное развитие всех форм хозяйствования на земле;

- экономическое обоснование отводов земель.

Плата за землю должна препятствовать необоснованным отводам, поскольку лишнюю землю, не дающую дохода, иметь будет невыгодно ни промышленным, ни сельскохозяйственным предприятиям. это вызовет у землепользователей стремление более эффективно использовать каждый участок, а пополнение местного бюджета за счет платности землепользования позволит проводить природоохранные мероприятия [3].

Как отмечалось, право образования землепользования сельскохозяйственных и других предприятий принадлежит районной администрации, которая обладает следующими полномочиями:

- изымать и предоставлять во владение, пользование (аренду) и передавать в собственность (продавать) земельные участки из всех земель в границах административного района, за исключением земель, переданных в ведение местных администраций;

- изымать земельные участки и предоставлять их для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства;

- изымать земельные участки и передавать в ведение местных администраций.

Местная же (поселковая) администрация может изымать и предоставлять во владение, собственность и пользование участки только в пределах черты населенного пункта и других земель, переданных в ее ведение.

Выделять земельные участки для строительства объектов республиканского, межрегионального значения, возведения новых и расширения существующих промышленных предприятий областного значения, не связанных с сельскохозяйственным производством, и земельные участки для садоводства, огородничества и животноводства жителям городов областного и краевого подчинения не вправе ни местная, ни районная администрации. это компетенция областных, краевых и окружных администраций, которые осуществляют такие мероприятия по согласованию с районными и местными администрациями.

Предполагается, что передача всей полноты полномочий по управлению земельным фондом низшему звену администрации и оставление за высшими только наиболее общих вопросов управления землей, не затрагивающих интересов этих административно-территориальных образований, поможет оперативному решению жизненно важных вопросов территорий - без бюрократической волокиты, неизбежной при чрезмерно централизованной системе управления.

Все мероприятия по использованию земли реализуются посредством отмеченных приемов и методов по организации рационального использования земли, в числе которых можно выделить правовые, административные, экономические и др.

К правовым относятся:

- законы;

- подзаконные акты;

- ведомственные инструкции, регулирующие нормы и правила земельных отношений.

В качестве административных мер выступают выносимые органами управления (администрациями) решения по использованию земель.

Экономические методы - это формы платы за землю, стимулирование рационального использования и охраны земель и санкции за различные нарушения.

Список литературы

1. Ершов В. Все о земельных отношениях. Кадастровый учет, право собственности, купля-продажа, аренда, налоги, ответственность. М.: Гросс Медиа. 2008.

2. Кадиев Р. К. Земля как объект социально-экономических отношений / Вестник ДГУ. Экономика. Философия. Право. 2009. Вып. 5.

3. Кадиев Р. К. Проблемы земли и землепользования: монография. Махачкала: Изд. ДГУ. 2013.