Правовые основы развития особых экономических зон в Российской Федерации

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.А. ГАРИБ,

аспирант Российской академии государственной

службы при Президенте РФ

Аннотация. В статье автор рассматривает проблемы формирования, развития и правового регулирования свободных (особых) экономических зон в России, выявляет причины возникновения этих проблем и предлагает пути их решения. Ключевые слова: свободные (особые) экономические зоны (СЭЗ), оффшорные зоны.

THE LEGAL BASIS FOR THE DEVELOPMENT OF SPECIAL ECONOMIC

ZONES IN RUSSIA

A.A. GHARIB,

RAGS graduate student at the RF President

Annotation. In the article the author considers the problem of the formation, development and legal regulation of free (special) economic zones in Russia, reveals the causes of these problems and suggests solutions. Key words: free (special) economic zones (SEZ), the offshore zone.

В Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», в ст. 2 закреплено определение особой экономической зоны1 (ОЭЗ): определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности.

Важным шагом на пути становления свободных экономических зон на территории Российской Федерации стало принятие Постановления Верховного Совета РФ «О создании зон свободного предпринимательства»2, когда были учреждены экономические зоны в г. Находке, Ленинграде, Зеленограде, в Алтайском крае, в Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской, Калининградской областях и Еврейской автономной области. И здесь нельзя не отметить огромного значения индивидуальных нормативно-правовых актов, направленных на развитие той или иной свободной экономической зоны. На территории Калининградской области Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1991 г. № 497 «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Калининградской и Читинской областях» была учреждена свободная экономическая зона (СЭЗ «Янтарь»), которая в дальнейшем преобразована в особую экономическую зону. Закон Калининградской области «О государственной поддержке организаций, осуществляющих инвестиции в форме капитальных вложений на территории Калининградской области»3 определил порядок получения налоговых льгот предприятиями, зарегистрированными на территории Калининградской

области. Предусматривалась поддержка малого предпринимательства в Калининградской области путем предоставления налоговых льгот для его субъектов. Это нашло свое отражение в законе Калининградской области «О поддержке малого предпринимательства в Калининградской области»4.

На последующих этапах становления свободных (особых) экономических зон нормотворческая деятельность не ослабевала. Только за последний период (с 2005 г.) были приняты: Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»5, Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области»6 и др. В развитие этих и других федеральных законов были приняты десятки подзаконных актов7.

Анализ этих документов показывает, что проблема создания устойчивой правовой основы для развития и функционирования особых экономических зон в Российской Федерации, с нашей точки зрения, еще не решена, несмотря на то что интенсивная нормо-творческая работа в этой сфере продолжается вот уже 20 лет. В этой связи возникает вопрос: в чем причины неустойчивости формирующейся с большим трудом правовой основы, почему нередко нарушается преемственность в развитии свободных (особых) экономических зон, в результате чего их образование во многих случаях начинается заново?

Попытаемся рассмотреть лишь некоторые, наиболее важные, по мнению автора, причины.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

1. Подготовке проектов нормативных актов об экономических зонах не всегда предшествует разработка всесторонне продуманных концепций создания этих зон, что перпятствует четкому определению целей и назначения этих зон. Так, в 1993 г. одна треть территории Российской Федерации была охвачена так называемыми свободными экономическими зонами. Создавались они в спешном порядке. Для их формирования было достаточно распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР. Они быстро превращались в оффшорные зоны, из которых новоявленные «предприниматели» выкачивали миллиарды рублей бюджетных средств. Через несколько лет эти свободные экономические зоны, не имевшие ничего общего с производственной деятельностью, были ликвидированы постановлением правительства. Разработка и принятие нового проекта закона о СЭЗ растянулась на много лет. Закон так и не был принят.

Пришедшие им на смену «особые» экономические зоны также не имели производственных, технико-внедренческих и других научно-технических целей. Так, Закон об особой экономической зоне Калининградской области 1996 г. имел своей целью «создание благоприятных условий для социально-экономического развития Российской Федерации и Калининградской области». Под особой экономической зоной понималась «зона-территория» в пределах всей территории области. Основной акцент делался на выделение для нужд области средств из федерального бюджета. Тем самым искажалась сущность и назначение экономических зон — привлечение иностранного и национального капитала, передовой зарубежной и отечественной технологии, ускорение инновационных и внедренческих процессов.

Даже после принятия в 2005 г. нового Федерального закона об особых экономических зонах, в котором был сделан акцент на реализацию этих целей, органы власти Калининградской области «пробили» через Государственную Думу в декабре 2005 г. Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». В этом законе снова говорилось о том, что он принят для ускорения социально-экономического развития области в целом. Под прикрытием такого «ускорения» выделяемые ресурсы расходились по разным направлениям в интересах местных предпринимателей и властей.

2. Подавляющая часть функций и полномочий администрации свободной или особой экономической зоны имеет федеральное значение, поэтому органы субъекта Федерации не должны брать на себя выполнение этих функций.

Опыт показал, что в рамках субъекта Федерации особая экономическая зона, имеющая федеральное значение, развиваться не может. И не только из-за отсутствия общегосударственной политики, крупных

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

материальных и денежных средств, профессионализма, опыта, но и потому, что неизбежно проявляется со стороны части местных предпринимателей и чиновников склонность к коррупции и криминалу. Напомним в этой связи, что внешнеэкономические отношения, согласно п. «д» ст. 71 Конституции России, находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

3. Для привлечения иностранных инвестиций, технологий, инновационных проектов нужна была стабильность в самих целях. Но о какой стабильности можно было говорить, если уже после принятия в 2005 г. Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» принимается Федеральный закон о внесении в него поправок и о создании еще одной экономической зоны «нового» типа — курортно-рекреационного, что нарушило концепцию самого закона.

4. В федеральных законах об ОЭЗ, принятых в последнее время, подчеркивается, что создание особых экономических зон происходит в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Это положение принципиально неприемлемо, поскольку предоставляет всем субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.

Деятельность страховых компаний, банковских и кредитных учреждений на территории ОЭЗ должны быть строго урегулированы и подчиняться целям развития производства.

5. Представляется вместе с тем необходимым разграничить создаваемые СЭЗ различных видов на федеральные, региональные и международные (совместно с другими государствами). Первые создаются компетентными федеральными органами в рамках своих полномочий и финансируются, прежде всего, за счет федерального бюджета; вторые — субъектами Федерации в рамках своей компетенции за счет местных средств и льгот и обслуживают прежде всего нужды соответствующего региона; третьи — несколькими государствами на основе международного договора, определяющего статус и порядок функционирования таких СЭЗ. Международный договор при этом может заключаться либо на межрегиональном, либо на межправительственном уровне в соответствии с полномочиями сторон. Соответственно, управление СЭЗ должно носить более гибкий характер, допускать формирование структуры управления с учетом специфики каждой СЭЗ.

6. Для координации деятельности органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контролю за выполнением соглашений о создании особой

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

экономической зоны, а также для иных целей целесообразно создавать наблюдательный совет особой экономической зоны, прописывая механизм поступления и распределения средств, полученных за аренду государственного и (или) муниципального имущества, находящегося на земельных участках в пределах территории особой экономической зоны. Необходимо также закреплять нормы, согласно которым территориальные органы управления особыми экономическими зонами для выполнения своей функции по управлению расположенными на территории особой экономической зоны объектами недвижимости, находящимися в государственной и муниципальной собственности, вправе привлекать управляющую компанию. Акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, ухудшающие положение налого плательщиков-резидентов особой экономической зоны, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не должны применяться в отношении резидентов особой экономической зоны в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-про-изводственной или технико-внедренческой деятельности. Денежные и материальные ресурсы, выделяемые на развитие ОЭЗ, не должны «распыляться» по территории субъекта Федерации, а концентрироваться на небольших территориях, на производстве, в техноцен-трах, способных дать наибольший эффект для экономики как самих регионов, так и страны в целом. Мировой опыт свидетельствует, что оптимальный размер выделенной по территориальному принципу ОЭЗ — от одного-двух до максимум нескольких квадратных километров.

Необходимость ограничения как числа зон, так и их размеров определяется еще и ограниченностью бюджетных средств, которые могут быть выделены на обустройство (создание инфраструктуры) ОЭЗ.

При решении вопроса о предоставлении налоговых и иных льгот участникам-резидентам ОЭЗ необходи-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

мо проводить анализ аналогичного законодательства зарубежных государств.

1 Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (р. 2). Ст. 3127.

2 Постановление Верховного Совета РФ от 13.09.1990 г. № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. №15. Ст. 162.

3 Закон Калининградской области от 15.07.2002 г. № 171 «О государственной поддержке организаций, осуществляющих инвестиции в форме капитальных вложений на территории Калининградской области» // Российская газета (г.Калининград), 23.08.2002. № 158.

4 Закон Калининградской области от 02.09.1996 г. №66 « О поддержке малого предпринимательства в Калининградской области» // Янтарный край. 17.09.1996. № 180.

5 Федеральный закон от 22.07.3005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (р. 2). Ст.3127; Федеральный закон от 22.07.2005г. № 117-ФЗ « О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона « Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005 г. №30. Ст. 3128, 3129.

6 Федеральный закон от 10.01.2006 г. «Об особой экономической зоне в Калининградской области» // Российская газета. 2006. 19 янв.

7 Постановление правительства РФ от 21.12.2005 г. № 781 «О создании на территории г. Дубны (Московская область) особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. 2005. № 52 (3 ч). Ст. 5744; Постановление правительства РФ от 21.12.2005 г. № 783 « О создании на территории г. Томска особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. 2005. № 52 (3 ч). Ст. 5746; Постановление правительства РФ от 21.12.2005 г. № 782 « О создании на территории Грязинского района Липецкой области особой экономической зоны промышлен-но-производственного типа» // СЗ РФ. 2005. № 52 (3 ч). Ст. 5745; Постановление правительства РФ от 21.12.2005 г. № 784 « О создании на территории Елабужского района Республики Татарстан особой экономической зоны промы шленно-производственного типа» // СЗ РФ. 2005. № 52 (3 ч). Ст. 5747 и др.