О роли прокуратуры в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

В.М. Мачинский

О РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.2. О РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Мачинский В.М., прокурор Республики Мордовия, государственный советник юстиции 2 класса, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

Мачинский А.В.

Аннотация: В статье рассматриваются некоторые проблемные вопросы, связанные с реализацией предоставленного прокурору субъекта Российской Федерации права участия в нормотворческой деятельности органов власти и местного самоуправления. Доводы автора подкрепляются примерами из практики прокуратуры Республики Мордовия на данном направлении деятельности.

Ключевые слова: правотворческая деятельность, прокурор, органы власти и местного самоуправления, законы республики

Machinskiy V.M., the Prosecutor of the Republic of Mordovia, state justice counselor of the second class, Ph.D in Law, Professor, Merited lawyer of the Russian Federation.

Machinskiy A.V.

The summary: In the article discusses some of problem questions associated with the implementation provided by the Prosecutor of a subject of the Russian Federation right of participation in law-making activities of government bodies and local self-government. The author's arguments are supported by examples from the practice of the Prosecutor's office of the Republic of Mordovia in this area of activities.

Key words: the lawmaking activity, the public Prosecutor, parts of power and local self-government, laws of the Republic.

На всех этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли определенные функции участия в правотворческой деятельности.

В соответствии со ст. 114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало право законодательной инициативы на съезде народных депутатов Союза ССР и в Верховном Совете СССР Правом законодательной инициативы были наделены также прокуроры союзных и автономных республик в Верховных Советах союзных и автономных республик. Причем они могли вносить свои предложения в высшие органы власти по различным вопросам, затрагивающим правоприменительную практику: гражданского, административного законодательства и т.д.

Между тем, среди ученых и государственных деятелей велико было стремление придать прокуратуре исключительно уголовно-процессуальное назначение, что в последующем отразилось в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, принятой 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР В этом документе констатировалось, что прокурорский надзор не может охватить и тысячной доли ведомственных и правоприменительных актов, изданных с нарушением закона. Постепенное отмирание общенадзорной функции прокуроров не повлияет на состояние законности в стране[1].

Данная позиция нашла свое отражение в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, в которой Генеральный прокурор и прокуроры субъектов Российской Федерации не значатся среди субъектов законо-дательной инициативы. Соответственно право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Рос-сийской Федерации не предусматривалось и в принятом 18 октября 1995 года Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Это не только отрицательно сказалось на деятельности системы органов прокуратуры, но и существенно ослабило правотворческий потенциал государства в

целом. Поэтому в Закон о прокуратуре (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ), была включена статья 9 "Участие в правотворческой деятельности". В соответствии с ней прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий, необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов [2].

Интенсивное обновление федерального законодательства диктует необходимость постоянного совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации и повышения уровня муниципального нормотворчества. В этой связи все более заметной становится роль органов прокуратуры в механизме регулирования правоотношений органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Прокурор Республики Мордовия наделен правом законодательной инициативы статьей 85 Конституции Республики Мордовия с 1995 года. Однако данное право реализуется им только после принятия 17.09.2007 Генеральным прокурором РФ приказа №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». В 2009 году прокурор Республики Мордовия впервые выступил с законодательной инициативой, направив в Государственное Собрание республики 3 проекта закона. В том числе приняты блок законопроектов, устанавливающих так называемый «детский комендантский час», направленных на предупреждение причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию (Закон РМ от

12.10.2009 №66-3) и устанавливающих административную ответственность за нарушение положений данного республиканского закона (Закон РМ от 12.10.2009 №67-3). Проекты этих законов широко обсуждались не только в заседаниях комитетов и комиссий Государственного Собрания республики, но и общественностью, особенно среди молодежи, и были поддержаны. Обращение прокурора с законодательной инициативы было обусловлено необходимостью срочного принятия мер по реализации положений Федерального закона 28 апреля 2009 года №71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

В 2010 году по инициативе прокурора республики принято 2 закона, в 2011-1, за 9 месяцев 2012года - 3. В текущем году по инициативе прокурора республики внесены изменения в Закон Республики Мордовия «О предоставлении в Республике Мордовия земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» (Закон РМ от 30.03.2012 №21-ФЗ). В соответствии с которыми расширен крут многодетных семей, имеющих право на получение земельных участков бесплатно. В частности, по проекту закона к указанным категориям граждан отнесены граждане, имеющие детей в возрасте до 23 лет в случае обучения их в образовательных учреждениях очной формы, а детей-инвалидов независимо от формы обучения. Действовавшим же законом предоставлялось такое право только гражданам, имеющим трех и более детей в возрасте до 18 лет. Государственным Собранием республики также поддержан законопроект «О внесении изменений в Закон республики «Об административной ответственности в Республике Мордовия», устанавливающий административную ответственность должностных лиц исполнительных органов государственной власти республики и органов местного самоуправления, нарушивших порядок предоставления государственных или муниципальных услуг (Закон РМ от 28.08.2012 №63-3). Кроме этого, законодательным органом на основе законопроекта, внесенного прокурором республики, принят Закон Республики Мордовия «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Республике Мордовия», направленный на исполнение федерального законодательства в данной сфере правового регулирования.

Следует отметить, что некоторые прокурорские работники до сих пор высказывают мнение о том, что прокурору нет необходимости заниматься право творчеством. Основной их довод: предназначение прокуратуры состоит главным образом в надзорной деятельности [3]. С данной позицией нельзя согласиться в связи со следующим.

Полномочия по принятию законов, иных нормативных правовых актов, внесение в них дополнений являются прерогативой органов законодательной и исполнительной власти. Добиться от органа власти принятия правового акта путем принятия мер прокурорского реагирования в рамках осуществления надзорных функций проблематично. Как показывает судебная практика, суды отказывают прокурорам в удовлетворении заявлений, содержащих требования об обязании какого-либо органа власти принять тот или иной правовой акт, рассматривая это как вмешательство судов в полномочия органов законодательной власти и нарушение конституционного принципа разделения властей. Обладая правом законодательной инициативы, прокурор имеет возможность обратиться в законода-

тельный орган, представив проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению депутатами.

Таким образом, наличие у прокурора такого права является одним из способов достижения главной задачи прокурорского надзора - обеспечение законности и единства правового пространства на всей территории Российской Федерации.

Правовое положение прокурора, определенное Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ч.4 ст.1 и ст.9 фЗ), позволяет ему вступить в правотворческий процесс на любой стадии. Участие прокурора в этом процессе достаточно многогранно и осуществляется в разных формах. Поэтому, кроме внесения в законодательный орган проектов законов, прокурорами используется такая форма, как направление по результатам правового мониторинга в органы государственной власти субъектов Российской Федерации представлений или информации с предложениями о разработке и принятии нормативных правовых актов в целях устранения пробелов и противоречии с правовом регулировании общественных отношений, препятствующих осуществление прав и свобод человека и гражданина и исполнению законов. В период с 2008 по 2012 год во исполнение предложений прокурора Республики Мордовия принято 24 закона и 33 нормативных правовых акта органов исполнительной власти республики. Среди них нормативные правовые акты по таким актуальным вопросам, как установление порядков обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоты в общедоступных охотничьих угодьях, расположенных на территории Республики Мордовия; перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение, хранение, возврата транспортных средств: нормативов расходов за реализацию основных общеобразовательных программ; предоставления мер поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства; созданию специального государственного учреждения Республики Мордовия, предназначенного для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы территории Российской Федерации, и др.

Одной из важнейших задач органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является предотвращение принятия незаконных нормативных правовых актов.

Выступая 29 мая 2008 года на заседании Совета Федерации, Генеральный прокурор отметил, что перед всеми прокурорами поставлена задача работать на упреждение, чтобы потом не пришлось «развязывать узлы», образовавшиеся в результате принятия незаконных нормативных правовых актов[4]. Решением оперативного совещания при Генеральном прокуроре Российской Федерации «Об итогах работы органов прокуратуры в Приволжском федеральном округе в 2011 году и задачах по обеспечению законности правопорядка на 2012 год» Генеральный прокурор потребовал от прокуроров субъектов Российской Федерации при осуществлении прокурорского надзора в сфере регионального и муниципального нормотворчества использовать весь комплекс мер прокурорского реаги-

В.М. Мачинский

О РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

рования для предупреждения принятия незаконных нормативных правовых актов на стадии их разработки и обсуждения проектов.

Исполнение поставленной Генеральным прокурором Российской Федерации задачи прокуратурой Республики Мордовия обеспечивается путем подготовки заключений по их проектам. По сложившейся практике органами государственной власти республики в соответствии с их регламентами проекты представляются в прокуратуру для проверки на бумажном носителе, а в последнее время все более распространенный характер приобретает электронный обмен информацией. Прокуратурой проекты оцениваются с точки зрения их соответствия актам более высокой юридической силы, правилам юридической техники, а также необходимости исключения из них факторов, способствующих проявлениям коррупции. По результатам проверки разработчикам проектов направляются письменные мотивированные заключения с предложениями устранения выявленных в них недостатков. В указанных целях прокуратурой республики в 2008 году правовая экспертиза проведена по 584 проектам, 2009г. - по 354 проектам, 2010г. - по 609 проектам, 2011г. - по 581 проекту. 1 полугодии 2012 г - по 251 проекту. По ее результатам в органы государственной власти направлено заключений с замечаниями: в 2008г. - 124, в 2009г. - 170, 2010г. - 123, 2011г. - 88, 1 полугодие 2012г. - 43. Заключения прокуратуры, как правило, удовлетворяются, в проекты нормативных правовых актов вносятся соответствующие поправки. В случае отклонения заключения на проект принимаются меры по приведению противоречащего нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством путем вмешательства прокурора в порядке надзора. Такие случаи единичны.

Особое значение Генеральным прокурором Российской Федерации придается предупреждению принятия нормативных правовых актов, содержащих кор-рупциогенные факторы.

Общеизвестно, что одним из факторов, способствующих наличию массовых коррупционных проявлений, является некачественность законодательства, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов. Как показывает практика, действующие нормативные правовые акты содержат значительное количество норм, способствующих злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождающих коррупцию. Причины этого обстоятельства разные -объективные и субъективные. К последним относится в числе прочих лоббирование принятия нормативных правовых актов, в которые подчас закладываются кор-рупциогенные нормы, т.е. нормы, которые провоцируют совершение коррупционных правонарушений [5].

Из положения статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» следует, что органы прокуратуры осуществляют проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем статьей

9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на органы прокуратуры не возложено. Согласно той же норме Закона антикоррупционная экспертиза проводится

прокурорами в ходе осуществления своих полномочий (п. 1 ст.9.1), к которым относится, например, участие в правотворческой деятельности (ст.9), что как очевидно, не исключает возможности и необходимости проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов при реализации указанных полномочий [6].

Об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов в ходе подготовки заключений по рассматриваемым в прокуратуре субъекта Российской Федерации проектам законов указывается в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от

24.1 1.2008 №243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» (п.1.5).

Прокуратурой Республики Мордовия антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов на стадии проектов проводится по всем поступившим в прокуратуру проектам. Так, в 2010 году на основании заключений прокуратуры органами государственной власти республики исключены коррупциогенные факторы из 30 проектов нормативных правовых актов, в 2011 году - из 33 проектов, в 1 полугодии 2012 года - из 10 проектов.

Приведенная выше статистика показывает, что вмешательство прокуратуры на проектной стадии, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам и содержащих корруп-циогенные факторы, и, с другой стороны, способствует изданию более совершенных актов (7].

На предотвращение принятия незаконных нормативных правовых актов, а также актов, содержащих факторы, способствующие проявлениям коррупции, влияет также деятельное участие представителя прокуратуры при непосредственном рассмотрении их проектов на заседаниях коллегиальных органов власти, обсуждении на комиссиях и комитетах, рабочих группах.

Таким образом, участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации является сегодня самостоятельным и очень важным направлением деятельности прокуратуры, поскольку усилиями прокуроров уже при подготовке нормативных правовых актов устраняются нарушения законов, чем существенно снижается нагрузка на надзорные подразделения, исключается сложная и затратная работа по опротестовыванию и судебному оспариванию незаконных правовых актов [8].

Особую актуальность и важность приобретает участие прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Следует сказать, что первоначально в Республике Мордовия имелось некоторое недопонимание данной функции прокурора со стороны муниципальных органов. Ранее прокурор выступал лишь в роли «карателя» за нарушение закона, поэтому местная власть не воспринимала его как помощника в создании муниципальной нормативной правовой базы, что в свою очередь тормозило процесс предоставления прокурору права нормотворческой инициативы. Однако в настоящее время между прокуратурой и органами местного самоуправления республики налажено конструктивное взаимодействие. Это

подтверждается, прежде всего, тем, что в 2011-2012 годах прокуроры уставами всех 395 муниципальных образований республики наделены правом нормотворческой инициативы, которое ими успешно реализуется. Только за 9 месяцев текущего года по инициативе рай-прокуроров республики органами местного самоуправления уже принято 513 муниципальных правовых актов. Сегодня органы местного самоуправления заинтересованы в представлении проектов муниципальных правовых актов в прокуратуру, поскольку районный прокурор не только укажет на имеющиеся в проекте недостатки, но и подскажет, как сформулировать норму в соответствии с законом. Так, в 2010 году райпроку-рорами проверено 3245 муниципальных правовых актов, в 2011 - 3456, в 1 полугодии 2012 года - 2602. По результатам правовой экспертизы предложено внести поправки в 2010 году - в 687 правовых акта, в 2011 году - в 675 правовых акта, в 1 полугодии 2012 года - в 406 правовых актов.

Из изложенного следует, что прокуратура играет важную и незаменимую роль в правотворческом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обеспечивая соблюдение указанными органами требований Конституции Российской Федерации и исполнение федерального законодательства.

Список литературы:

1. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1991.

2. Бессарабов В.Г., Паштов Д.Р. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации// Законность, 2012, №4, С.20, 21.

3. Жидких А.А. Участие в правотворчестве как направление развития российской прокуратуры// Вестник Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации.201 0. №1 (15). - С.7,8.

4. Кудашкин А.В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной эксперти-зы//Журнал Российского права. 2011, №2. - С.13.

5. Кудашкин А.В. Принципы организации антикоррупционной экспертизы и их реализация в деятельности органов прокуратуры // Вестник Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2010.№5 (15). - С.22.

6. Винокуров Ю.Е., Плешаков A.M. Участие в правотворчестве как самостоятельное направление прокурорской деятельности// Административное и муниципальное право. 2011. №12. - С. 69.

Reference list:

1. The concept of judicial reform in the Russian Federation. M.: Law lit., 1991.

2. Bessarabov V.G., Pachtov D.R. Participation of the Prosecutor's office in the legislative activity of the subjects of the Russian Federation// the rule of law, 2012, №4, p.20, 21.

3. Zshidkish A.A. Participation in правотворчестве as the direction of development of the Russian Prosecutor// Vestnik Acad. General Prosecutor's of the Russian Federation.201 0. №1 (15). - P.7,8.