Роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в профилактике правонарушений несовершеннолетних, перспективы модернизации административной деятельности

УДК 351.74 ББК 35.078

А.А. Беженцев*

Роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в профилактике правонарушений несовершеннолетних, перспективы модернизации административной деятельности

Статья посвящена современному состоянию и перспективам оптимизации организации работы приоритетного коллегиального звена системы превенции безнадзорности и административных правонарушений, не достигших восемнадцатилетия лиц - комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Ключевые слова: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, субъекты профилактической деятельности, административно-правовые меры предупреждения правонарушений несовершеннолетних.

A.A. Bezhentsev*. The role of the commissions on juvenile affairs and protection of their rights in the prevention of juvenile delinquency, the prospects for the modernization of administrative activity.

This scientific article is devoted to the current state of and prospects for optimizing the organization of work the commissions on juvenile delinquents and protection of their rights.

Keywords: commission for minors and protection of their rights, subjects of prevention, legal and administrative measures to prevent juvenile delinquency.

Центральное место среди субъектов системы профилактики административных правонарушений исследуемой группы лиц занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), обязанные реализовывать согласованность работы и контроль за превентивной административной деятельностью всех субъектов предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 3 июня 1967 г. [1], комиссии по делам несовершеннолетних являлись центральным сообразовывающим звеном в цепи государственных органов и союзов общественности, специализированно занимающимся воспитательной и профилактической работой среди несовершеннолетних. Последующее развитие правовой базы, регулирующей деятельность комиссий в 1970-х гг., было направлено на конкретизацию и увеличение объёма их компетенции, расширение контрольных функций. Также на комиссию была возложена обязанность по надзору за поведением условно осужденных несовершеннолетних и осужденных подростков, в отношении которых судом применена отсрочка исполнения приговора.

С вступлением в силу Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, в 1980-1984 гг. была расширена компетенция комиссии по линии рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних и их родителей. 6 сентября 1993 г. Указ Президента Российской Федерации от N° 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» зафиксировал главенствующую роль КДНиЗП в государственной системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав. В настоящее время административная деятельность комиссий регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» [2] (далее Примерное положение. - Авт.). По мнению А.О. Долговой, в целом комиссии нельзя отнести ни к органам государственной власти, ни к органам местного самоуправления. Их следует рассматривать как «специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями, которые не выходят за рамки системы профилактики» [3, с. 96].

В данное время КДНиЗП комплексно выполняют свою профилактическую административную деятельность на трёх различных уровнях, агломерированных в целостную систему. Первый, верхний уровень занимает правительственная комиссия по делам несовершеннолетних. Согласно Положению о правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272 [4], данная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

* Беженцев, Александр Анатольевич, заместитель начальника кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: (812) 730-25-81/ Электронная почта: adovd@mail.ru.

* Bezhentsev, Alexander Anatolievich, deputy chief chair of administrative activity agencies of the internal affairs Saint-Petersburg university Ministry of the internal affairs of Russian Federation, candidate of juridical science, docent. Address: Russia, 198206, St. Petersburg. Lyotchika Pilyutova, 1. Tel .: (812) 730-25-81/ E-mail:. Adovd@mail.ru.

© Беженцев А.А., 2017

Основными задачами рассматриваемой комиссии можно назвать: 1) соблюдение основ законодательства Российской Федерации в административной деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; 2) разработку согласованных подходов к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав; 3) выработку предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, а также организационно-методическое обеспечение административной деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанном сегменте, ее мониторинг; 4) проведение на федеральном уровне межведомственных мероприятий, сконцентрированных на решении вопросов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их законных прав; 5) непрерывное информирование Правительства Российской Федерации об административной деятельности комиссии по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав, об адекватности и результативности мер, принимаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой области деятельности; 6) защиту материнства и детства в части обеспечения и соблюдения социальных гарантий в соответствии с законодательством России; 7) профилактические меры, направленные на формирование здорового образа жизни, патриотизма гражданина Российской Федерации.

Для обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проекции их неотъемлемых прав и законных интересов губернаторами и мэрами утверждаются положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав при руководителе соответствующего субъекта Федерации.

Четкого состава комиссий по делам несовершеннолетних второго уровня - субъекта Российской Федерации - нет. Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав данный состав не регламентирует, но, как правило, число членов комиссии - не более десяти человек. Чаще всего это председатель Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, уполномоченный по правам ребёнка в субъекте Федерации, заместитель начальника полиции по охране общественного порядка органа внутренних дел по субъекту Федерации, председатель Комитета по молодежной политике, председатель Комитета по труду и занятости населения, председатель Комитета по здравоохранению, заместитель председателя Комитета по социальной политике, заместитель председателя Комитета по культуре, заместитель председателя Комитета по физической культуре и спорту, начальник Управления по опеке и попечительству, начальник подразделения по делам несовершеннолетних органа внутренних дел по субъекту Федерации, начальник Управления Федеральной службы исполнения наказаний, начальник отдела воспитательной работы и дополнительного образования Комитета по образованию, главный детский психиатр субъекта Федерации, прокурор по делам несовершеннолетних, депутаты профильных комиссий законодательного органа субъекта Федерации. Основная задача КДНиЗП уровня субъекта Федерации с нашей позиции - это прежде всего управление и методическое руководство организацией административной деятельности комиссий муниципальных образований. Большим пробелом является то, что ответственные секретари комиссий по делам несовершеннолетних районов, городов, районов в городах и иных муниципальных образований, которые как раз и готовят все материалы для заседания комиссии и протоколы по их результатам, в состав КДНиЗП субъекта Федерации не входят. По этой причине они не имеют возможности очно участвовать в обсуждении самых проблемных моментов в сегменте профилактики правонарушений несовершеннолетних на уровне всего региона, не высказывают своих предложений по оптимизации административной деятельности в этой сфере. Для восполнения пробела считаем нужным доработать ст. 8 (о составе комиссии) Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав нормой права следующего содержания: «В состав комиссий субъектов Российской Федерации в обязательном порядке входят все ответственные секретари муниципальных комиссий».

Основными функциями комиссий по делам несовершеннолетних второго уровня - субъекта Российской Федерации - являются: 1) координация и контроль за административной деятельностью органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних; 2) контроль за соблюдением прав и законных интересов в части обеспечения охраны жизни и здоровья, условий воспитания, обучения, труда и содержания несовершеннолетних граждан; 3) организация индивидуальной профилактической работы в отношении семей с детьми, находящихся в социально опасном положении; 4) рассмотрение персональных дел в отношении несовершеннолетних и их законных представителей в соответствии с законодательством России и субъекта Федерации.

КДНиЗП третьего, нижнего уровня - по городу, району, району в городе, иному муниципальному образованию - строят свою административную деятельность во взаимодействии с различными подразделениями, занимающимися вопросами, касающимися протекции прав несовершеннолетних, превенции административных и иных правонарушений: отделами образования, отделами здравоохранения, отделами социальной защиты населения, органами внутренних дел, городскими учреждениями, центрами занятости населения, органами местного самоуправления района. КДНиЗП данного уровня реализуют полномочия по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий на территории муниципального образования.

На заседаниях муниципальных КДНиЗП рассматриваются вопросы профилактики безнадзорности и административных правонарушений, наркомании, алкоголизма несовершеннолетних, организации досуга, отдыха, оздоровления и трудовой занятости детей, предупреждения повторной преступности и общественно-опасных деяний несовершеннолетних. По результатам рассмотрения вопросов принимаются конкретные решения, направленные на совершенствование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в на обслуживаемой территории.

Претворяя мероприятия по профилактике безнадзорности и семейного неблагополучия в жизнь, муниципальные комиссии организуют индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Хорошим показателем работы является выведение семей из социально опасного положения в связи с улучшением ситуации. Принимая меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних жителей, районные комиссии принимают постановления по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, дают соответствующие поручения органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Положительным показателем их работы является реализация данных поручений. Рассматриваются обращения граждан в виде жалоб и заявлений. Решаются вопросы оформления документов и социальных пособий, организации летнего отдыха и трудоустройства несовершеннолетних, разрешения конфликтных ситуаций, реализации права на образование, оказания юридической, социальной, психолого-педагогической помощи, проводятся консультации по привлечению к административной ответственности. В суды направляются исковые заявления в интересах несовершеннолетних, большинство из них - о лишении родительских прав граждан, злостно уклоняющихся от обязанностей по воспитанию несовершеннолетних детей

Во исполнение п.п. 4 п. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», комиссии обеспечивают оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобождённых из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений. С целью оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве, социализации подростков, возвращающихся из воспитательных колоний и учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, муниципальные комиссии осуществляют взаимодействие с воспитательными колониями и специальными учебно-воспитательными учреждениями закрытого типа. На заседаниях рассматриваются дела об административных правонарушениях несовершеннолетних и родителей. Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав реализуется комплекс разноплановых мероприятий, направленных на раннюю профилактику противоправного поведения несовершеннолетних, а также жестокого обращения с детьми. В деятельности районных комиссий могут быть определенные недоработки, не позволяющие в полной мере решать задачи, возложенные на комиссии, они подтверждаются протестами, вынесенными на постановления комиссий сотрудниками прокуратуры.

В последнее время в административной деятельности КДНиЗП возникло немало проблем, требующих скорейшего разрешения. К примеру, ст. 8. Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав определяет, что членами муниципальных комиссий могут быть руководители или заместители руководителей органов и учреждений системы профилактики, представители иных государственных и муниципальных органов и учреждений, представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, а также другие заинтересованные лица. Между тем количество членов законодательно не определено.

Считаем, что для качественного выполнения возложенных на КДНиЗП обязанностей требуется установить минимальное количество представителей муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите из прав в количестве не менее 27 человек. Для этого в ст. 8 Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав требуется внести следующее дополнение: «Число членов комиссии не может быть менее 25 человек» (плюс председатель комиссии, его заместитель и ответственный секретарь). С целью обеспечения кворума работы комиссии целесообразно зафиксировать в ст. 15 Примерного положения возможность ее легитимного заседания с численностью не менее двух третей от списочного состава.

По нашему мнению, не лишним будет и установить непременных членов комиссии, которые должны туда входить. С этой целью положение о комиссиях можно дополнить формулировкой об обязательности присутствия в комиссии руководителя (заместителя руководителя) органа местного самоуправления, начальника подразделения по делам несовершеннолетних, прокурора, специалиста службы занятости, представителя органа опеки, попечительства, депутата муниципального образования,

директора (социального педагога) школы или училища, детского психолога, детского психиатра-нарколога, адвоката коллегии адвокатов. Еще одной сложностью в работе КДНиЗП является то, что зачастую на заседании комиссии крайне сложно разобраться в сущности и общественной опасности административного правонарушения, совершенного подростком. В настоящее время минимальный комплект служебных и процессуальных документов для рассмотрения дела об административном правонарушении на заседании комиссии состоит из протокола об административном правонарушении на несовершеннолетнего правонарушителя и сопроводительного письма в комиссию с визой руководителя органа внутренних дел, подчиненный которого составил протокол. Безусловно, в ситуациях, когда на заседании присутствует несовершеннолетний, его родитель (законный представитель) и инспектор по делам несовершеннолетних, составивший протокол, все обстоятельства дела можно досконально выяснить на месте, на заседании комиссии. Но бывает так, что протокол поступает в комиссию, на территории обслуживания которой проживает подросток-правонарушитель, из другого муниципального образования, порой из несопредельного субъекта Федерации. В этом случае даже при очном участии в заседании подростка, если в материалах дела отсутствуют развернутые объяснения несовершеннолетнего и родителя (законного представителя), нет показаний свидетелей, понятых, очевидцев, потерпевших, материалов, характеризующих несовершеннолетнего и его отношение к совершенному им административному деликту, объективно и всесторонне рассмотреть дело крайне сложно.

Предлагаем ввести обязательное очное участие в заседаниях КДНиЗП инспектора по делам несовершеннолетних органа внутренних дел, составившего протокол об административном правонарушении на несовершеннолетнего, в случае если он обслуживает территорию органа внутренних дел по субъекту Федерации, где рассматривается материал об административном правонарушении. Для этого ст. 2.13 «Подразделения по делам несовершеннолетних принимают участие в рассмотрении соответствующими органами и учреждениями материалов о правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей» Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 необходимо дополнить императивной диспозицией следующего характера: 2.13.1. «Инспектор по делам несовершеннолетних, составивший протокол об административном правонарушении, обязан принимать участие в заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав где рассматривается протокол». В субъектах Федерации, где расстояния между муниципальными образованиями составляют сотни километров, инспекторы по делам несовершеннолетних должны ездить в служебные командировки, им необходимо выплачивать командировочные, а размещение при необходимости должно осуществляться в гостинице.

Решения этих и других проблем в работе КДНиЗП постоянно предлагаются видными учеными-административистами. Так, с позиции А.С. Дугенца, «КДНиЗП, объективно не имея возможностей для реализации многоплановых задач, фактически превратились в квазисудебные органы, деятельность которых не обеспечена надлежащей правовой базой и профессиональными кадрами, способными квалифицированно рассматривать дела». Таким образом, по его утверждению, нецелесообразно дальнейшее выполнение ими юрисдикционной функции в прежнем объёме. В ведении комиссий он предлагает оставить дела о правонарушениях, покушающихся на права и свободы лиц, не достигших совершеннолетия, и о действиях и бездействиях, совершённых должностными лицами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений, родителями, законными представителями, а также иными лицами. Дела же о собственно противоправных деяниях самих несовершеннолетних, по его мнению, разумно отнести к ведению мировых судей [5].

Однако это мнение дискуссионно, и подлежит обсуждению. Мы отталкиваемся прежде всего от необходимости комплексного подхода к решению проблемы привлечения несовершеннолетнего к административной ответственности и воспитательного аспекта функционирования КДНиЗП, на заседаниях которых подростка «обсуждают» множество состоявшихся в общественной жизни профессионалов, каждый из которых в отдельно взятом случае, приведя соответствующий пример, может реально повлиять на переориентацию молодого правонарушителя на путь законопослушного поведения. Вместе с тем сложности в работе КДНиЗП заключаются в том, что процесс реформирования государственно-публичной власти, выразившийся в утверждении механизма самостоятельности муниципальных образований и не сопровождаемый до 2013 г. внесением соответствующих изменений в законодательство о КДНиЗП, спровоцировал неоднозначное толкование правовой природы и функционального предназначения рассматриваемых органов.

Итак, сделаем выводы и предложим рекомендации по повышению качества административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Беря в расчёт, что по материалам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними и в их отношении, на месте инспектор по делам несовершеннолетних принять решение не может, а материал в обязательном порядке направляется в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, принятие решения по материалу об административном правонарушении откладывается на срок от одного дня до нескольких недель. Подросток-правонарушитель вместе с законными представителями и инспектором полиции по делам

несовершеннолетних вызывается повесткой или по-иному уведомляется о месте и времени заседания КДНиЗП и времени его разбирательства. Это приводит к тому, что многие подростки, особенно если правонарушение совершено не на территории, где будет заседать комиссия, отталкиваясь от того, что инспектор по делам несовершеннолетних из другого региона не будет присутствовать на заседании, следовательно, он не будет представлять материалы дела об административном правонарушении и характеризовать подростка, под различными предлогами не являются на заседания КДНиЗП.

Как известно, по ст. 4.5. КоАП РФ «Давность привлечения к административной ответственности», постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трёх месяцев) со дня совершения административного правонарушения (в статье имеется оговорка, и по целому комплексу составов административных правонарушений срок привлечения к административной ответственности увеличен с двух месяцев до шести лет со дня совершения административного правонарушения).

Таким образом, неявка несовершеннолетнего правонарушителя по уважительной причине приводит к переносу рассмотрения дела об административном правонарушении на следующее заседания комиссии. Когда же срок привлечения к административной ответственности следует за заседанием КДНиЗП, куда несовершеннолетний не прибыл, члены комиссии должны принимать крайне сложное решение: привлекать несовершеннолетнего к административной ответственности или нет. Самого подростка члены комиссии не видели, инспектор полиции по делам несовершеннолетних не сообщил комиссии материалы, характеризующие подростка, имеется вероятность совершения административного правонарушения и под влиянием взрослых лиц, в условиях крайней нужды для удовлетворения неотложных жизненных потребностей, возможно, отсутствуют реальные общественно-опасные последствия деликта или сам проступок является крайне малозначительным. Так, если суды по надлежащим образом оформленным материалам об административных правонарушениях в большинстве случаев принимают сторону закона и в отсутствие на судебном заседании лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, оно справедливо привлекается к административной ответственности, КДНиЗП во многих случаях не выносят постановления об административном наказании.

В свою очередь это порождает в несовершеннолетних правонарушителях чувство глубокой безнаказанности. Им кажется, что за итерационные административные правонарушения и преступления им также удастся избежать юридической ответственности. Следовательно, настоятельно необходимо дополнение статьи о давности привлечения к административной ответственности следующей надстройкой: «Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трёх месяцев, по делу, рассматриваемому комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, - по истечении шести месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Это приведет к пролонгированию срока рассмотрения дела об административном правонарушении на подростков-правонарушителей и в отношении детей в три раза и позволит комиссиям объективно и достоверно разбираться во всех материалах дела.

2. В состав муниципальной КДНиЗП могут входить до 30 человек, из них постоянно работают в комиссии с назначением на официальные должности, как правило, не более двух - это главный специалист администрации по городу, району в городе - ответственный секретарь и его помощник, главный специалист администрации. Только они получают фиксированную заработную плату за постоянную организацию деятельности комиссии. Остальные в соответствии с нормативными документами, утверждающими работу комиссии, работают «по согласованию», т.е. на безвозмездной основе. Это приводит к тому, что по причине финансовой незаинтересованности некоторые члены комиссии, не болеющие проблемами превенции правонарушений несовершеннолетних, не посещают её заседания, не принимают участия в жизни комиссии. Для повышения заинтересованности в принятии регулярного участия в заседаниях КДНиЗП предлагаем доплачивать за работу в КДНиЗП, но делать это следует рационально, исключительно за реальное присутствие на каждом заседании в отдельности. Денежные выплаты председателю, заместителю председателя и членам комиссии целесообразно минимально установить в Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав - не менее 'Л минимального размера оплаты труда, однако, органом местного самоуправления, осуществляющим деятельность на территории соответствующего муниципального образования субъекта Российской Федерации, данная сумма может быть увеличена.

3. Практика показывает, что муниципальные КДНиЗП собираются на заседания преимущественно не чаще двух раз в месяц. В Санкт-Петербурге традиционно это вторая и четвертая среды каждого месяца. Заседания комиссии проходят в актовых залах администраций районов в утренние часы. Отталкиваясь от большого объёма рассматриваемых административных материалов и того факта, что несовершеннолетние правонарушители, учитывая климатические условия большинства регионов Российской Федерации, в зимний период подвержены болезням и зачастую на заседания КДНиЗП по

уважительным причинам не являются, а это требует принятия дискуссионного решения по делу об административном правонарушении ввиду скорого завершения срока привлечения к административной ответственности в их отсутствие необходимым видится увеличение числа заседаний комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как минимум до четырёх раз в месяц. Для этого ст. 14. Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав полагаем приемлемым представить в новой редакции: «Заседания комиссии проводятся в соответствии с планами работы, а также по мере необходимости, но не реже четырёх раз в месяц». Для успешного обмена положительным опытом работы КДНиЗП всех муниципальных образований субъекта Федерации требуется собирать комиссию, созданную высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не менее одного раза в месяц с обязательным включением в неё ответственных секретарей КДНиЗП, созданных при органах местного самоуправления.

4. Не определен на уровне Российской Федерации исчерпывающий перечень документов по материалам, направляемым на рассмотрение в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Каждая комиссия требует «свой» пакет документов. Принимая во внимание, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» порядок принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав решения, в т.ч. перечень документов, представляемых для принятия решения, утверждаются Правительством Российской Федерации с учётом мнения Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений считаем возможным усовершенствовать Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и прописать в ст. 16.1 нижеследующее:

«В комиссию по делам несовершеннолетних для рассмотрения материала об административном правонарушении в обязательном порядке направляются следующие документы:

- протокол об административном правонарушении;

- подробное объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности;

- развернутый рапорт или справка должностного лица, составившего протокол, с характеристикой обстоятельств совершения административного правонарушения».

Образец развернутого рапорта или справки рационально представить в приложении к Примерному положению. Там должны найти отражение следующие подстрочные пояснения: подробная характеристика обстоятельств совершения административного правонарушения, роль несовершеннолетнего в совершении правонарушения, влияние совершеннолетних лиц на деяния подростка, отношение несовершеннолетнего лица к совершенному общественно-опасному деянию: испытывает ли несовершеннолетний чувство раскаяния или нет, ущерб, причинённый административным правонарушением, восстановил ли несовершеннолетний причинённый ущерб, совершено ли правонарушение в обстоятельствах крайней нужды для удовлетворения неотложных жизненных потребностей несовершеннолетнего, состоит ли несовершеннолетний на учёте в подразделении по делам несовершеннолетних органа внутренних дел.

После апробации данной новеллы и получения позитивного правоприменительного опыта возможно и дополнить конструкцию данной статьи пакетом документов каждому «сложному» составу административного правонарушения в отдельности (ст. 5.35, 5.35.1, 5.36, 5.37, 6.10, 20.1 КоАП РФ).

5. В нынешних условиях разработка и принятие специализированного федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» видится нам наиболее приемлемым способом оптимизации структуры и содержания института комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

За принятие федерального закона могут быть приведены следующие доводы. Фундаментальные вопросы административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав заслуживают именно законодательной, а не подзаконной регламентации. Это утверждение следует из особой роли института КДНиЗП в координации деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних. Подзаконный акт, исходящий от органов исполнительной власти, может регламентировать исключительно некоторые отдельные отношения, федеральный же закон призван аккумулировать в себе принципы (начала) административно-правового регулирования отношений в области деятельности комиссий.

Нами предлагается следующая структура проекта закона о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Принципы административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 3. Задачи, функции и полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 4. Состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок их формирования.

Глава 5. Организация административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике правонарушений несовершеннолетних.

Глава 6. Общие правила производства по делам об административных правонарушениях в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 7. Критерии оценки административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 8. Государственная поддержка административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 9. Гарантии социальной защиты членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 10. Финансовое и материально-техническое обеспечение административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 11. Контроль и надзор за административной деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Глава 12. Заключительные положения.

Предлагаемый ФЗ призван сыграть связующую роль в административно-правовом регулировании административной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по координации предупреждения правонарушений несовершеннолетних лиц.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав могут быть частично преобразованы, и их приоритетной деятельностью должна стать работа по привлечению несовершеннолетних лиц к административной ответственности.

Список литературы

1. Положение о комиссии по делам несовершеннолетних : утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.

2. Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав : Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 // СЗ РФ. - 2013. - № 45. - Ст. 5829.

3. Долгова, А. О. Административная ответственность родителей и лиц, их замещающих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2014.

4. Положение о правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав : утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272 // Российская газета. 2006. 23 июля.

5. Дугенец, А. С. Административная ответственность в российском праве : дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2006.

6. Арсланбекова, Р. А., Абдулмуталимова, З.М.,Марианов, А. А. Комиссия по делам несовершеннолетних как субъект профилактики правонарушений несовершеннолетних // Казанская наука. - 2014. - № 11.

7. Дронова, Е. Н. Общественный контроль индивидуальной профилактической работы на базе комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // Гуманитарные научные исследования. - 2014. - № 11.

8. Коваленко, И. А. Несовершеннолетние из неполных семей как один из объектов профилактической работы комиссии по делам несовершеннолетних // Вестник магистратуры. - 2012. - № 11.

9. Хорьков, В. Н. К вопросу о законности муниципальных правовых актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Вопросы ювенальной юстиции. - 2012. - № 4.

УДК 342.731:343.42 С.А. Буткевич*

Свобода совести и вероисповедания: проблемы законодательного регулирования на федеральном и региональном уровнях

В статье детально рассмотрены проблемы защиты и обеспечения свободы совести и свободы вероисповедания в законодательстве Российской Федерации и её субъектов, в т.ч. в условиях противодействия экстремистской деятельности. Основное внимание уделено понятийному аппарату, механизму взаимодействия государства и религиозных объединений, а также вопросам несоответствия регионального законодательства в этой области федеральным законам.

Ключевые слова: гарантии, граждане, законодательство, защита, обеспечение, общество, религиозные объединения, свобода вероисповедания, свобода совести, угроза.

* Буткевич, Сергей Анатольевич, заместитель начальника Крымского филиала Краснодарского университета МВД России по учебной и научной работе, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 295053, Симферополь, ул. академика Х.Х. Стевена, дом 14. E-mail: butkevich-sa@mail.ru.

* Butkevich, Sergey Anatolievich, deputy head of Crimean Branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia for educational and scientific work, candidate of legal science, associate professor. Address: Russia, 295053, Simferopol, Academic K.K. Steven str., 14. E-mail: butkevich-sa@mail.ru.

© Буткевич С.А., 2017