К вопросу о механизме оценки эффективности процессуальных средств защиты прав человека в России

Инструментальное значение такой юридической конструкции, как эффективность средств защиты прав человека, определяется главным образом возможностями ее применения в практических целях в качестве критерия оценки тех или иных конкретных правовых институтов, что может дать направления для их дальнейшего усовершенствования на уровне нормативного регулирования или практического функционирования [1, с. 97-101; 2].

Поскольку понятие «эффективное средство защиты» имеет ярко выраженное ценностное содержание, а не является простым нейтральным описанием, то применение этого критерия неизбежно носит оценочный характер. В том случае, если возможны точные количественные показатели эффективности, корректно использовать и другое выражение, а именно «измерение эффективности». Однако в данном случае, как представляется, оно применимо в меньшей степени по причине затруднительности использования математических методов в сфере юриспруденции и в особенности в сфере защиты прав человека.

Понятие «оценка эффективности» является наиболее употребительным в экономической науке, где с достаточной детальностью разработаны принципы и методы этой процедуры. При этом под эффектом обычно понимается разность между получаемым результатом и производимыми затратами всех видов, а эффективность определяется как «категория, выражающая соответствие результатов и затрат проекта целям и интересам его участников, включая в необходимых случаях государство и население» [3, с. 58].

В качестве основных методологических принципов оценки эффективности экономисты предлагают ряд оснований: измеримость (т. е. представление результатов оценки в числовых параметрах), выгодность, комплексность (учет всех основных характеристик и последствий, а также жизненного цикла проекта) и др. [3, с. 74-80].

Методическими приемами оценки эффективности можно назвать, в частности, сравнение ситуаций «с проектом» и «без проекта», учет фактора времени, выражающегося в изменении структуры и характера объектов, технико-экономических показателей, общей экономической ситуации и др. [3, с. 81-83].

При этом следует учитывать, что возможности применения экономического подхода при оценке эффективности защиты прав человека являются ограниченными, поскольку, с точки зрения современной концепции прав человека, эффективность правовых средств защиты определяется не столько соотношением полученного результата и понесенных затрат, сколько степенью достижения цели, т. е. фактически достигнутым состоянием защищенности прав человека, включая устранение препятствий к осуществлению этих прав или возмещение причиненного вреда.

Кроме того, оценка эффективности процессуальных средств защиты прав человека должна опираться не на какие-то произвольные предпочтения, а на совокупность строго определенных критериев, выработанных прежде всего на практике европейского правосудия, поскольку именно Европейский суд по правам человека в конце ХХ столетия превратил конструкцию «эффективное средство правовой защиты» в реально действующий инструмент развития национальных правозащитных систем.

Механизм оценки эффективности процессуальных средств представляет собой систему выстроенных в логической последовательности познавательных операций, позволяющих определять социальную и юридическую результативность использования данных правовых средств в целях защиты прав человека.

Для этого необходимо точно установить объект оценки. В данном качестве могут выступать процессуальные средства различного уровня, начиная от отдельных процессуальных действий и заканчивая такими сложными комплексами, как, например, отдельные виды судопроизводства (уголовное, конституционное, гражданское, административное и т. п.).

При этом следует иметь в виду, что оценка частных процессуальных средств обладает меньшей степенью точности, поскольку ни одно из них в отдельности не обеспечивает конечного эффекта правозащитной деятельности. Защита права, понимаемая не как процесс, а как результат, возможна лишь в итоге суммарного применения целого ряда отдельных процессуальных средств.

Допустима оценка эффективности процессуальных средств как на нормативном уровне (т. е. с точки зрения того, как выдерживаются критерии эффективности в сфере правового регулирования, построения общих процессуальных моделей), так и на индивидуальном уровне, т. е. оценка результатов применения этих процессуальных средств в конкретном деле.

Полезность такой оценки напрямую зависит от точности и общезначимости используемых критериев. Особенность оценки эффективности процессуальных средств защиты прав человека состоит в том, что основная часть критериев оценки не имеет законодательного закрепления. С этим, в свою очередь, связана относительная неразвитость соответствующих критериев и в российской судебной практике. Таким образом, основным источником этих критериев становится правовая доктрина и в особенности международная практика, например, решения Европейского суда по правам человека.

Содержание этих критериев сочетает в себе как объективные, так и субъективные элементы; иначе говоря, они не лишены моментов оценочности и в своем применении предполагают известную долю усмотрения. Однако учитывая невозможность полного устранения субъективного компонента этих критериев, необходимо стремиться хотя бы к его минимизации.

Субъектный состав оценки эффективности процессуальных средств также не имеет никаких формальных ограничений. Как любая познавательная деятельность, она доступна любому лицу в силу конституционного права на свободу мысли. Разумеется, достоверность и практическая значимость такого рода оценки будет прямо определяться статусом и возможностями ее субъектов.

Основными требованиями к субъектам оценки можно считать следующие:

1) доступ к информации о нормативном регулировании и фактическом состоянии процессуальных средств защиты прав человека;

2) владение нормативными критериями оценки эффективности средств защиты и навыками их практического применения;

3) относительная независимость от тех субъектов, чья деятельность подвергается оценке.

Хотя основная задача оценки эффективности процессуальных средств состоит в их усовершенствовании, возможность принятия юридически значимых правотворческих или правоприменительных решений не является обязательным требованием к субъектам такой оценки. Независимая оценка со стороны общественных или академических структур, не обладающих властными полномочиями, может стать основанием для принятия решений органами государства.

Методика проведения оценки эффективности процессуальных средств защиты прав человека предполагает несколько операций.

Во-первых, она требует сбора довольно обширного эмпирического материала, касающегося оцениваемой правозащитной процедуры. При этом, как правило, анализа одних норм, непосредственно определяющих характер и способ использования этих правовых средств, недостаточно, поскольку на их эффективность могут существенно влиять как другие правовые нормы, так и практика их применения. Например, при оценке эффективности правовой защиты при помощи таких критериев, как независимость и беспристрастность органа, обеспечивающего защиту, недостаточно констатировать, что судебные органы обладают независимостью в силу закона, а требуется проверить, подкрепляется ли эта независимость конкретными юридическими гарантиями и в какой степени они действенны.

Во-вторых, необходима интерпретация нормативных критериев эффективности правовой защиты в их доктринальном и международно-правовом закреплении, а также с учетом национального законодательства.

В-третьих, происходит сопоставление этих критериев с имеющимися сведениями о состоянии конкретных процессуальных средств защиты.

Таким образом, оценка эффективности процессуальных средств защиты прав человека по содержанию представляет собой частный случай такого вида деятельности, как юридическая квалификация, т. е. отнесение фактических обстоятельств того или иного дела к определенным юридическим нормам [4, с. 340], причем в качестве этих норм в данном случае выступают принципы защиты прав человека, выработанные европейским правосудием.

В качестве основных организационных вариантов оценки эффективности процессуальных средств защиты прав человека в России, как представляется, могут выступать следующие:

1. Государственный мониторинг правоприменения. Этот институт достаточно интенсивно развивается в России с начала 2000-х гг. В соответствии с п. 2 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657, мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность государственных органов по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для целей принятия, изменения и отмены нормативно-правовых актов различного уровня [5].

Соответствующая методика проведения мониторинга, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694, открывает довольно широкие возможности для анализа различных аспектов складывающейся в стране правоприменительной практики [6]. Так, п. 6 Методики осуществления мониторинга правоприменения предусматривает, что объектом мониторинга выступает практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов, в т. ч. на основе информации, поступившей из общественных, научных, правозащитных и иных организаций, от граждан и из иных источников. При этом, помимо российского законодательства, может проверяться выполнение постановлений Европейского суда по правам человека (п. 5 Методики).

В числе показателей, по которым ведется мониторинг, эффективность процессуальных средств защиты прав человека прямо не фигурирует, однако к ее оценке имеют прямое отношение, в частности, такие показатели, как несоблюдение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, несоответствие нормативного правового акта международным обязательствам Российской Федерации, неправомерные или необоснованные действия или бездействия при применении нормативного правового акта, количество и содержание удовлетворенных обращений, связанных с применением нормативного правового акта, и др. (п. 8 Методики).

Следует отметить, что в практике проведения мониторинга правоприменения оценка эффективности процессуальных средств уже заняла свое место. Так, в докладе Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г., обнародованном в начале 2013 г., имеется специальный раздел «Мониторинг выполнения постановлений Европейского суда по правам человека», в котором, помимо прочего, воспроизводятся выводы Европейского суда о том, что по ряду дел в распоряжении потерпевших отсутствовали эффективные средства правовой защиты, и констатируется необходимость повышения качества расследований, судебного контроля, а также обобщения судебной практики по вопросам обжалования действий следственных органов в целях корректировки правоприменительной деятельности [7].

К достоинствам такого способа оценки эффективности процессуальных средств защиты прав человека, как мониторинг правоприменения, следует отнести его официальный характер, наличие достаточно развитой нормативной базы, включая систему критериев оценки, а также реальную возможность использования результатов мониторинга в правотворческой и правоприменительной деятельности.

С другой стороны, к недостаткам этой формы относится отсутствие гарантий независимости субъектов, проводящих мониторинг, от тех органов, чья деятельность оценивается. Кроме того, практика осуществления мониторинга показывает, что в его рамках самостоятельная и всесторонняя оценка эффективности средств защиты прав человека пока не проводится, а лишь повторяются выводы, уже сделанные Европейским судом по правам человека.

2. Общественная экспертиза. Анализ эффективности процедур защиты прав человека может осуществляться общественными правозащитными организациями как на основе европейской практики, так и с использованием собственных критериев. Эта деятельность соответствует уставным целям организации, если они предусматривают ее участие в защите прав и свобод человека.

Оценка эффективности процессуальных средств, производимая общественными организациями, обладает высокой степенью независимости от государственных органов, однако ее достоверность может быть снижена по причине недостаточной полноты используемой ими информации, которая часто не получает официального подтверждения.

3. Наблюдение со стороны международных органов и организаций. Возможность и даже необходимость такого контроля вытекает из того, что защита прав и свобод человека в современном мире далеко выходит за рамки суверенной юрисдикции национальных государств, а также из того, что Россия признала приоритет норм международного права по отношению к внутреннему законодательству.

Такая деятельность осуществляется специализированными международными организациями и должностными лицами. Примером может служить работа Комиссара Совета Европы по правам человека. Так, 12 ноября 2013 г. Комиссар Совета Европы Н. Муйжниекс выпустил доклад по итогам визита в Российскую Федерацию. Тематически доклад был посвящен отправлению правосудия и защите прав человека российскими судебными органами. В тексте доклада, наряду с общей высокой оценкой усилий государства по реформированию судебной системы, содержатся также отдельные критические замечания, относящиеся к таким аспектам эффективности защиты прав человека, как исполнение судебных решений, прозрачность судебной системы, беспристрастность судебных органов, оказание правовой помощи и др.

Ведущую роль в оценке эффективности процессуальных средств защиты, безусловно, продолжает играть Европейский суд по правам человека. Он не только проводит проверку эффективности таких средств в связи с рассматриваемыми им делами, но и постоянно уточняет критерии этой оценки, приобретающие обязательность в силу прецедентного характера решений ЕСПЧ.

Европейский суд оценивает эффективность конкретных процессуальных средств, руководствуясь сведениями, поступившими от заявителей, а также представленными государствами - участниками Европейской конвенции, чьи граждане обращаются в суд с жалобами, или полученными из иных источников. Европейский суд не дает общей оценки эффективности защиты прав человека в том или ином государстве, а изучает только конкретные процессуальные средства, примененные или подлежащие применению в рассматриваемом деле. Таким образом, он одновременно оценивает их как с нормативной, так и с фактической точки зрения.

4. Научные исследования. При наличии объективированных критериев эффективности они могут становиться инструментом научного анализа судебных и иных правоприменительных процедур; такая оценка отличается, как правило, относительно высокой степенью объективности, а также квалифицированным характером.

При этом подобное научное исследование может носить не только специально-юридический, но и социологический характер. Примером может служить деятельность Института проблем правоприменения в Санкт-Петербурге, направленная главным образом на проведение эмпирических исследований юридической практики [8, с. 4-5]. Разумеется, научная оценка эффективности процессуальных средств защиты прав человека требует применения как нормативного, так и социологического подхода к исследованию.

Литература

1. Бобрицких И. В. К вопросу о понятии эффективности процессуальных средств защиты прав человека в международном праве // Новая правовая мысль. 2013. № 4.

2. Бобрицких И. В. К вопросу о понятии эффективности процессуальных средств защиты прав человека в российском праве // Материалы II Международной научно-практической конференции «Тенденции развития современного общества», г. Волжский, 25-26 апреля 2013 года. Волжский, 2013.

3. Виленский П. Л., Лившиц В. Н., Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов: теория и практика. М., 2002.

4. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. II.

5. Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930.

6. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5081.

7. Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. 2013. 27 марта.

8. Как судьи принимают решения: эмпирические исследования права / под ред. В. В. Волкова. М., 2012.