Программно-целевой подход к управлению кластерным развитием туризма на муниципальном уровне

УДК 332

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ КЛАСТЕРНЫМ РАЗВИТИЕМ ТУРИЗМА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Бубнов А.В., аспирант, ФГБОУ ВО «Ульяновский государственный технический университет»

В представленной работе показывается роль и значимость программно-целевого под-хода к управлению кластерным развитием туризма на муниципальном уровне, выявляются цели и задачи кластеризации в туристской отрасли согласно Федеральной целевой программе развития туризма в России. Особое внимание уделяется особенностями практики исполь-зования программно-целевого подхода для реализации кластерных туристских проектов в рамках муниципального образования, а также необходимости координации региональных и муниципальных программ в контексте кластерного развития туризма. Сделаны выводы о необходимости совершенствования как программно-целевого подхода, так и системы управления туризмом на региональном и муниципальном уровнях.

Ключевые слова: кластеризация; муниципальное образование; муниципальные про-граммы; региональные программы; туризм; туристская отрасль; туристский кластер.

PROGRAM AND TARGET APPROACH TO CONTROL OF CLUSTER DEVELOPMENT OF TOURISM AT THE MUNICIPAL LEVEL

Bubnov A., the post-graduate student, FSEIHPE «Ulyanovsk State Technical University»

In the provided operation the role and the significance of program and target approach to con-trol of cluster development of tourism at the municipal level is shown, the purposes and tasks of a clustering in tourist branch according to the Federal target program of development of tourism in Russia come to light. Special attention is paid by features ofpractice of use ofprogram and target approach for implementation of cluster tourist projects within municipal unit and also need of coor-dination of regional and municipal programs in the context of cluster development of tourism. Con-clusions are drawn on need of enhancement both program and target approach, and management system by tourism at the regional and municipal levels.

Keywords: clustering; municipal unit; municipal programs; regional programs; tourism; tourist branch; tourist cluster.

Необходимость развития въездного и внутреннего туризма названа в качестве одной из основных целей Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Реализация данной цели предполагается на всех уровнях системы управления сферой туризма - федеральном, региональном и муниципальном. Если на федеральном и региональном уровнях уже существуют система органов управления сферой туризма и совокупность нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию и развитие туризма, то на муниципальном уровне все вышеуказанное находится в зачаточном состоянии.

Лишь немногие муниципалитеты (в основном Московской, Владимир-ской, Ленинградской, Ярославской, Свердловской областей, Пермского, Краснодарского, Ставропольского, Приморского краев, Республик Карелия и Татарстан) имеют весьма успешный опыт нормотворческой, управленческой, программно-целевой, социально-экономической, организационной деятельности в сфере туризма, направленной на привлечение туристов из соседних регионов и зарубежных стран1. Специализированные муниципальные программы развития туризма имеются в единичных муниципалитетах, в первую очередь, регионов Центра и Северо-запада России.

Вместе с тем, именно программно-целевой подход, выражающийся в разработке и последующей реализации целевых программ развития туризма, является тем эффективным инструментом, который позволит ускорить постиндустриальное развитие экономики муниципалитета и региона, привлечь инвестиции в экономику, создать значительное количество рабочих мест в сервисном секторе, привлечь внимание общественности к проблемам региона (муниципалитета), достичь оптимального эффекта мультипликатора. Это, в свою очередь, запустит «маховик преобразований» и в иных отраслях экономики, заставит соседние регионы и муниципалитеты перенимать опыт своих коллег, что, в конечном счете, улучшит уровень жизни населения.

В настоящее время в России активизировалось внимание специалистов к проблематике программирования развития туризма, то есть к разработке и реализации федеральных, региональных и муниципальных программ развития туризма. За последние двадцать лет принят целый массив нормативно-правовых актов, регламентирующих процессы разработки, реализации и координации региональных и муниципальных программ развития туризма. Зарождается и начинает активно развиваться программно-целевая

1 Методические рекомендации по разработке и координации ре-

гиональных и муниципальных программ развития туризма / под ред. Н. А. Платоновой, Т. М. Кривошеевой. - М.: РГУТиС, 2014. - С. 4.

методология в сфере туризма как на региональном, так и на муниципальном уровне.

Вопросы нормативно-правового регулирования процессов разработки, реализации, координации и оценивания целевых программ развития туризма и сервисных отраслей экономики входят в поле зрения таких специалистов как Н. А. Платонова, Е. Л. Писаревский, С. Н. Братановский, М. Г. Вулах, Н. В. Сирик, О. Л. Савранская и др. Экономико-управленческие аспекты разработки и реализации муниципальных и региональных программ развития туризма затрагивают в своих работах Т. М. Кривошеева, Н. А. Платонова, О. Л. Вапнярская, В. Л. Тамбовцев, Л. В. Ковынева, И. С. Кабиров, О. С. Елисеева, И. Л. Полякова, О. В. Горгоц, В. И. Набоков, А. Л. Смирнов.

В последние годы усиливается значимость программно-целевого подхода как инструмента реализации государственной социально-экономической политики на различных уровнях, в том числе и на муниципальном. Программы развития туризма являются элементом механизма реализации стратегии устойчивого развития муниципального образования, так как представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области кластерного развития въездного и внутреннего туризма.

Впервые о кластерном сценарии развития российского туризма официально было сказано в Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» (далее - ФЦП). Так, в числе ожидаемых конечных результатов ФЦП предполагалось создание в различных субъектах РФ сети конкурентоспособных туристско-рекреационных и автотуристских кластеров, которые должны стать точками развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса (рост инвестиций в основной капитал средств размещения в 1,9 раза по сравнению с 2010 г.)».

В ФЦП указано, что приемлемой для России является стратегия развития туристской инфраструктуры ограниченного числа субъектов, наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма, с использованием кластерного подхода, а также реализация проек-тов федерального масштаба, направленных на ускоренное развитие межрегиональных туристских возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг. Там также продекларировано, что «...кластерный подход предполагает сосредоточение на ограниченной территории предприятий и организаций, зани-

TRANSPORT BUSINESS IN RUSSIA | №5 2017 | 73

мающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами. ... Успешные технологии, примененные в нескольких пилотных туристско-рекреационных кластерах, предполагается распространить на все перспективные с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма регионы страны, тем самым обеспечивая ускоренный возврат как государственных, так и частных инвестиций.»2.

Исходя из анализа ФЦП, можно говорить о том, что применение кластерного подхода в отношении развития внутреннего и въездного туриз-ма в России позволит в первую очередь:

- активизировать развитие малого и среднего бизнеса в рамках концентрированных туристских локалитетов;

- эффективно использовать имеющиеся туристские ресурсы, а также существующий инфраструктурный потенциал территории для привлечения иностранных туристов, а также организации отдыха соотечественников;

- привлечь внимание широкой общественности к проблемам развития внутреннего и въездного туризма в России;

- использовать механизмы государственно-частного партнерства для развития туристского сектора экономики;

- повысить привлекательность российского туристского рынка для зару-бежных и отечественных инвесторов;

- оптимизировать территориальную структуру национального турист-ского рынка путем создания сети туристских кластеров;

- создать наиболее подходящие условия для дальнейшего совершенствования туристской инфраструктуры, создания системы туристских маршрутов, расширения возможностей использования имеющихся туристских ресурсов в ряде регионов страны;

- активизировать деятельность предприятий различных отраслей экономики для удовлетворения растущих потребностей в качественных туристских услугах при увеличении туристских потоков как на уровне въездного, так и на уровне внутреннего туризма;

- совершенствовать систему подготовки кадров для туристской отрасли, а также эффективно использовать имеющийся научно-образовательный потенциал туристских учреждений и вузов;

- создать новые рабочие места - особенно в регионах с дефицитом рабочей силы или же, наоборот, с высоким уровнем безработицы.

Муниципальные целевые программы развития туризма дают возмож-ность достижения вышеуказанных целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии туризма, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных элементов муниципальных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ. Такая интеграция возможна исключительно в рамках туристской кластеризации в пределах муниципальных образований.

На уровне муниципальных образований различных регионов России предметом программной проработки являются:

- проблемы привлечения иностранных туристов и соотечественников для отдыха на территории муниципалитета;

- вопросы партнерства государственных, частных, общественных, пред-принимательских и образовательных структур для нужд развития туризма;

- планирование, формирование и реализация кластерных проектов в границах муниципального образования;

- совершенствование муниципальной нормативно-правовой базы, принятие ряда руководящих документов, касающихся развития туризма;

- участие в развитии туристской инфраструктуры и комплексном использовании туристских ресурсов территории муниципалитета;

- реализация проектов экологической и социальной направленности, ориентированных на поддержку местной культуры, охрану окружающей среды через туристскую деятельность;

- проблемы содействия занятости населения, включая вопросы подго-товки и переподготовки кадров в туристской сфере и др.

Самыми важными моментами практики использования программно-целевого подхода для реализации кластерных туристских проектов в рамках муниципального образования являются следующие:

2 Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» (утверждена постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 г. № 644) // СПС «Гарант».

1) необходимость программной разработки проблем кластерного развития туризма на муниципальном уровне определяется следующими факторами: значение туризма как источника валютных и денежных поступлений, источника рабочих мест; ресурсно-инфраструктурная ориентированность туризма; высокая отдача от инвестирования и финансирования отрасли; инновационная активность, гибкость бизнеса, способность к организационным, технологическим и иным изменениям; необходимость формирования новых предпринимательских структур в туристском бизнесе; значительный социальный, экономический и эко-логический эффект от развития туризма;

2) в процесс разработки муниципальных программ развития туризма на основе кластерного подхода вовлекается широкий круг участников: инициатор программной разработки проблемы на муниципальном уровне; муниципальный заказчик; головной исполнитель; эксперты; представители туристского бизнеса, власти, сферы образования и науки и т. д. Контроль за реализацией программы несет администрация муниципального образования;

3) головной исполнитель муниципальной программы развития туризма готовит проект целевой программы и направляет его с пояснительной запис-кой, бизнес-планом, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между муници-пальным заказчиком программы и организациями, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год в комитет (управление, отдел) по туризму (культуре, экономике, спорту) администрации муниципального образования;

4) комитет направляет проект программы на экспертизу и подготавливает заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев: степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществления программы; социально-эколого-экономическая и институциональная эффективность программы; ожидаемые конечные результаты, воздействие программы на развитие муниципального образования;

5) после получения заключений экспертизы и комитета администрации муниципального образования головной исполнитель представляет проект целевой программы главе администрации; целевые программы, одобренные постановлением главы администрации, представляются на рассмотрение представительного органа власти; после утверждения представительным органом власти целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в муниципальном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ;

6) утвержденные целевые программы реализуются за счет средств муни-ципального бюджета, внебюджетных источников, иных бюджетных средств (федеральных, региональных);

7) эффективность программы определяется четкой системой контроля за ее реализацией: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет администрации статистическую, справочную и аналитическую ин-формацию о реализации программ и ежегодно, в комитет отправляют доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет с участием головных исполнителей программ организует контрольные проверки хода реализации программ3.

Отметим, что муниципальные программы развития туризма необходимо координировать с соответствующими программами на уровне субъектов РФ. На необходимость координации региональных и муниципальных программ указывается также и в приказе Федерального агентства по туризму от 11.07.2007 г. № 66 «Об утверждении Типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации»4.

3 Гущин А. К. Оценка социально-экономической эффективности программы развития туриз-ма в Белгородской области / А. К. Гущин, А. Б. Соловьев. // Научные ведомости Белгород-ского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информа-тика, 2010. Т. 7. № 14. С. 14.

4 Приказ Федерального агентства по туризму от 11.07.2007 г. № 66 «Об утверждении Типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Рос-сийской Федерации» // СПС «Гарант».

74 ТКЛШРОЮ" БШШБББ Ш КШБТЛ | №5 2017 |

Так, в указанном приказе определяется типовая структура программ развития туризма, причем из смысла документа следует, что такая структура рекомендуется как для региональных, так и для муниципальных программ.

Структуру программы образуют следующие разделы: 1) паспорт про-граммы; 2) оценка текущего состояния туристской отрасли субъекта РФ; 3) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации программы; 4) система программных мероприятий; 5) механизмы реализации программы; 6) ре-сурсное обеспечение программы; 7) организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; 8) приложения.

Основания для разработки муниципальных программ кластерного развития туризма могут быть обязательными и факультативными. К обязательным основаниям относятся Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», нормативно-правовой акт (распоряжение, закон, приказ и т. д.) об утверждении региональной программы развития туризма, постановление Правительства РФ об утверждении ФЦП развития туризма. К факультативным основаниям относятся иные нормативно-правовые акты.

Итак, в российских регионах имеется достаточно большой опыт разработки и реализации программ развития туризма. Однако примеры муниципальных программ развития туризма единичны, и в первую очередь связываются с крупными туристскими центрами. Также отметим, что региональные и муниципальные программы

зачастую не очень хорошо скоординированы между собой и с федеральными программами, а также не в полной мере учитывают требования действующих на федеральном и региональном уровне нормативно-правовых актов. Все это требует совершенствования программно-целевого подхода и системы управления туризмом на региональном и муниципальном уровнях.

Литература:

1. Приказ Федерального агентства по туризму от 11.07.2007 г. № 66 «Об утверждении Типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации» // СПС «Гарант».

2. Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» (утверждена постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 г. № 644) // СПС «Гарант».

3. Гущин А. К. Оценка социально-экономической эффективности про-граммы развития туризма в Белгородской области / А. К. Гущин, А. Б. Соловьев. // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика, 2010. Т. 7. № 14.

4. Методические рекомендации по разработке и координации региональных и муниципальных программ развития туризма / под ред. Н. А. Платоновой, Т. М. Кривошеевой. - М.: РГУТиС, 2014.

ТКАШРОКТ ВШШЕББ Ш КШБТА | №5 2017 | 75