Организационно-правовые аспекты контрольной деятельности (муниципальный уровень)

1.3. ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Бурмистров А.С., к.ю.н. Должность: доцент кафедры государственно правовых дисциплин. Место работы: Московский гуманитарный университет.

Аннотация: Автор статьи рассматривает теоретический аспект и практическое закрепление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления на примере контрольно-счетных органов России. Исследуются принципы организации контрольносчетных органов, основные принципы их деятельности. Особо анализируются принципы, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере контрольной деятельности. Ставится вопрос об унификации форм контрольной деятельности как основы контрольной власти, о ее целях и задачах, предмете. Предлагается разработка и принятие единого акта о контрольной деятельности.

Ключевые слова: контрольно-счетные органы; принципов деятельности и принципы организации; принципы контроля; формы контрольной деятельности.

ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF CONTROL ACTIVITIES

Burmistrov A.S., PhD at law. Position: associate professor at state law disciplines chair. Place of employment: Moscow University for the Humanities.

Annotation: The author considers the theoretical aspects and practice the general principles of the system of state power and local self-government as an example of control and audit bodies of Russia. Explores principles of control and audit bodies, the basic principles of activity. Specifically analyzes the principles on which is based the interaction of the local self-government bodies of the Russian Federation in the sphere of control activities. The question of unification of forms of control activities as the basis for the control of power, its aims and objectives, the subject. It is proposed to develop and adopt a single act of control activities.

Keywords: control and audit bodies, the principles and the principles of the organization, control principles, forms of control activities.

Принятый не так давно Федеральный закон от 07.02.2011 "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"1 можно назвать новым этапом реформирования законодательства о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-ний2

1 Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // СЗ РФ. .2011. N 7. ст. 903.

2 См.: Скоряков О.В. К вопросу о новом этапе реформирования законодательства о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 87 - 89.

Упомянутый акт имеет своей целью "установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований" (ст. 1).

Однако, пункт "н" части 1 ст. 72 Конституции России относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Федерации и субъектов. Представляется не совсем правильной данная формулировка ФЗ 2011 г. с точки зрения того, что должны устанавливаться общие принципы только организации, без упоминания деятельности.

Согласимся с мнением о том, «что в этой сфере федеральный законодатель свою задачу даже "перевыполнил" - данный Закон устанавливает общие принципы не только организации системы органов местного самоуправления, а общие принципы всего местного самоуправления, что, конечно, гораздо шире по содержанию. При этом содержание данного Закона гораздо шире, чем его название, поскольку закон регулирует не только организацию, но и деятельность органов местного самоуправления»3.

В Законе N 6-ФЗ разделяются принципы организации и принципы деятельности контрольно-счетных органов. Принципы деятельности контрольно-счетных органов закреплены в ст. 4 Закона N 6-ФЗ: "деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности". Напомним, что объективность, независимость, гласность закрепленны в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Принципы организации контрольно-счетных органов отдельно в Законе не определяются, а распределены практически по всему его тексту. Закон закрепляет только пять основных принципов деятельности контрольно-счетных органов.

Разделим мнение И.Б. Лагутина - в Законе N 6-ФЗ нет четкого разделения на принципы организации и принципы деятельности контрольно-счетных органов, что существенно снижает дальнейшую их реализа-

4

цию .

Однако речь шла только о принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов. Если рассматривать вопрос о принципах организации и деятельности всех субъектах, осуществляющих контроль, целесообразно более широко подойти к их определению. Принципами контроля, с точки зрения автора, являются: законность, системность, объективность, профессионализм, независимость, гласность, экономичность, результативность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, опора на общественные объединения и граждан.

Анализ нормативной базы позволяет выделить еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Фе-дерации5:

3 Скоряков О.В. К вопросу о новом этапе реформирования законодательства о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 87 - 89.

4 Лагутин И.Б. Проблемы и особенности Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Финансовое право. 2011. N 8. С. 11 - 14.

5 Гусенбеков И.И. "Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти

- пропорциональность при распределении финансовых потоков;

- принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга;

- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений;

- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных местных традиций.

Вопрос о формах контрольной деятельности как основы контрольной власти исследован в не достаточной мере. Понятие формы контроля можно, по мнению автора, определить как способа конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля.

Вопрос о перечне форм контроля исследуется применительно к каждому виду контроля. Так, формами реализации контрольных полномочий являются, прежде всего, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы ("правительственный час"), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.6

Отдельно здесь следует выделить право законодательных органов субъектов РФ на образование контрольных органов и должностных лиц (как правило, контрольно-счетные органы (палаты), уполномоченные по правам человека (ребенка)), которые обычно не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в компетентные органы с рекомендацией по восстановлению нарушенных прав7.

В качестве форм бюджетного контроля необходимо выделять проверку, ревизию, наблюдение, анализ и обследование. Налоговый кодекс РФ8 воспринял именно такой подход к трактовке форм контроля и определил в качестве основных форм налогового контроля налоговую проверку (по месту проведения их делят на выездные и камеральные), получение объяснений налогоплательщиков, проверку данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий (ст. 82 НК РФ).

Следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов.

Форма контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих9.

Формами контрольной деятельности являются: проверки; получение объяснений; проверки данных учета и отчетности; отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями, населением, трудовыми коллективами и общественными объединениями; депутатские запросы; публикации в средствах массовой информации; письменные и устные обращения граждан; различные формы надзора и мониторинга и иные формы.

Целям контроля, как правило, соответствуют полномочия контрольных органов, предусматривающие не только право на проведение проверок и вынесение предписаний, но и привлечение виновных к юридической ответственности.

Контроль должен быть нацелен не только на соблюдение законности, но и в корректных формах на целесообразность и рациональность действий и принимаемых решений. Без этого невозможно в ряде случаев гарантировать гражданам соблюдение и обеспечение их прав и свобод.

Задачами контроля являются выработка и принятие мер, направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных физических и юридических лиц в соответствии с действующим законодательством.

Объектом контроля в настоящее время является соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления как при принятии ими решений, так и при исполнении действующего законодательства и устава муниципального образования. Органы государственной власти должны обеспечивать контроль за тем, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Предметом контроля со стороны государственных органов является и ход исполнения отдельных государственных полномочий, которыми законом наделены органы местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления установлено, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом, как правило, лишь для обеспечения законности, а также он должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защитить (ст. 8).10 В рамках реализации упомянутой статьи Европейской Хартии можно назвать Федеральный закон от 26.12.2008 г. (ред. от 28.07.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"11.

субъектов Российской Федерации"// «Журнал российского права", 2006, N 6.

6 Парламентское право России. Учебник под общей редакцией Булакова О.Н.// М, Эксмо, 2006. -С. 114.

7 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 337.

8 Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-

ФЗ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

9 См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 47.

10 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

11 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249; 30.07.2012, N 31, ст. 4320.

Контроль осуществляется за целесообразностью действий органов и должностных лиц местного самоуправления и принимаемых ими решений (административный контроль).

В трудах некоторых ученых предлагается, кроме контроля за соблюдением законности в деятельности, ввести еще контроль за целесообразностью, эффективностью деятельности12.

Упомянутый аспект был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ13. В Постановлении было отмечено, что положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

— допускают государственный контроль за деятель-

ностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной

собственности и материальных ресурсов;

— предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;

— не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

Однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.

Причем Конституционный суд РФ отметил: на оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (основного закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Феде-

12 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2005. С. 463; Куленко И.О. Проблемы обеспечения законности на территории муниципального образования. Авто-реф. дис., канд. юрид. наук: 12.00.02. Челябинск . С. 22.

13 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // "Собрание законодательства РФ", 11.12.2000, N 50, ст. 4943.

рации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать.

Итак, развитие государственной и общественной жизни, новые проблемы, требующие правового решения, существенным образом влияют на расширение объектов контроля, видов контрольной деятельности. Разнообразие субъектов и объектов контроля чревато злоупотреблениями, перегибами. С целью предотвращения этих и многих иных проблем, для унификации общих принципов организации и деятельности различных видов контроля вообще и муниципального в частности, целесообразна, с точки зрения автора, разработка и принятие единого акта о контрольной деятельности.

Список литературы:

Гусенбеков И.И. "Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации"// «Журнал российского права", 2006, N 6.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» (постатейный) Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2005.

Куленко И.О. Проблемы обеспечения законности на территории муниципального образования. Авто-реф. дис., канд. юрид. наук: 12.00.02. Челябинск.

Лагутин И.Б. Проблемы и особенности Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Финансовое право. 2011. N 8.

Парламентское право России. Учебник под общей редакцией Булакова О.Н.// М, Эксмо, 2006.

Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

Скоряков О.В. К вопросу о новом этапе реформирования законодательства о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Административное и муниципальное право. 2011. N 9.

Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001.

Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // СЗ РФ. .2011. N 7. ст. 903.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от

28.07.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249; 30.07.2012, N 31, ст. 4320.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // "Собрание законодательства РФ", 11.12.2000, N 50, ст. 4943.

Literature list:

Gusenbekov II "Some aspects of the interaction of the local self-government bodies of state power of subjects of the Russian Federation" / / "The World of Law", 2006, N 6.

Comment to the Federal Law "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation" (itemized), ed. VI Shkatully. M., 2005.

Kulenko IO Problems of the rule of law in the territory of the municipality. Auto-Ref. Dis., PhD. jurid. Sciences: 12.00.02. Chelyabinsk.

Lagutin IB Problems and features of the Federal Law "On general principles of organization and operation of control and audit bodies of the Russian Federation and municipalities" / / Financial Law. 2011. N 8.

Russian parliamentary law. Textbook edited Bulakova ON // M, Penguin Books, 2006.

Pogosyan ND Accounts Chamber of the Russian Federation. M., 1998.

Skoryakov OV On the question of a new stage of reform of the legislation on control and audit bodies of the Russian Federation and municipalities / / Administrative and municipal law. 2011. N 9.

Chirkin V.E. Modern state. Moscow: International Relations, 2001.

Tax Code (Part I) of 31.07.1998g. № 146-FZ / / NW. 1998. Number 31. Art. 38.24.

Federal Law of 07.02.2011 N 6-FZ "On general principles of organization and activity of control and audit bodies of subjects of the Russian Federation and municipalities" / / NW. .2011. N 7. Art. 903.

Federal Law of 26.12.2008 N 294-FZ (as amended on

07.28.2012) "On protection of legal entities and individual entrepreneurs in the state control (supervision) and municipal control" / / "Collection of Laws of the Russian Federation", 29/12/2008, N 52 (Part 1), Art. 6249; 30.07.2012, N 31, art. 4320.

Decision of the Constitutional Court from 30.11.2000 N 15-P "In the case on the constitutionality of certain provisions of the Constitution (Fundamental Law) of the Kursk Region Law of the Kursk region of 22 March 1999" On Amendments to the Constitution (Fundamental Law) of the Kursk of "/ /" Collection of Laws of the Russian Federation ", 11.12.2000, N 50, art. 4943.