Пределы компенсации социальных рисков

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 2 (55). С. 122-127.

УДК 347.9

DOI 10.25513/1990-5173.2018.2.122-127

ПРЕДЕЛЫ КОМПЕНСАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ РИСКОВ

THE LIMITS OF SOCIAL RISKS COMPENSATION Е. А. ИСТОМИНА

Анализируются пределы компенсации социальных рисков в качестве одного из важных показателей уровня социального обеспечения. Обосновывается вывод о том, что к пределам компенсации рисков можно отнести установление размеров социальных предоставлений, включая минимальные и максимальные размеры, многоуровневый характер, а также отказ в назначении социальной выплаты или услуги.

Ключевые слова: социальное обеспечение; социальный риск; компенсация; пособие; многоуровневость правового регулирования.

The article analyzes the limits of compensation of social risks as one of the important indicators of the level of social security. The author substantiates the conclusion that the limits of compensation for risks include the establishment of the size of social benefits, including minimum and maximum sizes, a multi-level nature, as well as a refusal to designate a social benefit or service.

Key words: social security; social risk; compensation; allowance; multi-level legal regulation.

Право на социальное обеспечение, согласно Конституции РФ [1], реализуется на условиях и в размерах, установленных законом. Государство, принимая социальные риски, презюмирует, в случае их наступления, возникновение социально-обеспечительных обязательств, направленных на компенсацию их неблагоприятных последствий. Эти обязательства, будучи экономическими, опосредованы в нормах права социального обеспечения. На этапе нормативного уровня регулирования общественных отношений, входящих в предмет этой отрасли права, осуществляется общее закрепление социальных предоставлений. На этапе индивидуального регулирования они получают реальное воплощение - в виде материального блага (пенсии, пособия, компенсации, льготы, субсидии, др.) либо социальной услуги.

Неблагоприятные последствия социально-рисковых ситуаций (причин социальных рисков) могут выражаться двояко. Как правило, это полная либо частичная утрата ис-

точника средств к существованию, повышенные расходы. В результате реализации социального риска у лица нарушается нормальная жизнедеятельность, поэтому компенсация направлена на восполнение того, чего ему не хватает для самостоятельного удовлетворения жизненно важных потребностей. Параметры социальных предоставлений характеризуются высокой степенью дифференциации по формам, видам, периодичности выплаты. Кроме того, самостоятельное юридическое значение имеют параметры, отражающие пределы компенсации социальных рисков.

Представляется, что такими пределами в первую очередь следует считать установление определённых размеров социальных предоставлений - денежного выражения материальных выплат, а также количества и объёма социальных услуг. Следует отметить, что нормы права социального обеспечения, закрепляющие эти размеры, наиболее часто обсуждаются и критикуются в обще-

© Истомина Е. А., 2018

стве, в средствах массовой информации. Представители отраслевой науки также критически относятся к этому показателю [2].

С размерами социальных выплат в первую очередь связано представление о необходимости установления такого социального обеспечения, которое гарантировало бы реализацию конституционного принципа о том, что наша страна - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Согласно Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества независимых государств [3] социальное государство - это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью человека и создаёт условия для обеспечения достойной жизни - материальной обеспеченности на уровне стандартов современного развитого общества, доступа к ценностям культуры, гарантированности прав личной безопасности. Конституционный Суд РФ в своих решениях подчёркивает, что, если лицо утратило способность к самостоятельному обеспечению достаточного жизненного уровня, государство должно установить такой уровень поддержки, который гарантировал бы лицу общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей [4].

Не умаляя значимости приведённых положений, отметим, что параметров достойной жизни в российском законодательстве к настоящему времени не установлено. Соответствующие критерии не являются раз и навсегда установленными, они зависят от развития экономики конкретного государства, сложившегося уровня благосостояния граждан, ценностей общества, территориальных и климатических особенностей, многих других факторов. Поэтому очевидна размытость данного понятия, его оценочный характер. Базовый показатель - прожиточный минимум - в законодательстве прямо определён как необходимый для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, товаров, услуг, обязательные платежи и сборы, поэтому показателем достойной

жизни быть не может. Более того, его размер настолько очевидно занижен, что законодателю приходится реагировать в по-прежнему непростых экономических условиях. К примеру, в Государственную Думу РФ поступил законопроект, предусматривающий, что право на социальную помощь должны иметь единственные родители, воспитывающие ребёнка либо детей в возрасте от 3 до 18 лет, среднедушевой доход которых не более чем на 20 % превышает прожиточный минимум, установленный в субъекте РФ [5].

Установление размеров социальных предоставлений - прерогатива государства, реализация представления о том, до какого уровня должна осуществляться компенсация социального риска. Особенности этого показателя во многом зависят от того, в рамках какой организационно-правовой формы социального обеспечения назначается выплата. Обязательное социальное страхование предполагает прямую зависимость предоставления от продолжительности страхового стажа, размера утраченного заработка, уплаченных страховых взносов. Пособия, пенсии, иные выплаты в рамках государственного социального обеспечения зачастую представляют собой минимальные выплаты, они чаще установлены в фиксированных размерах, закреплённых в законах. Большинство пособий, связанных с рождением и воспитанием детей, компенсационных выплат, многие пенсии, выплачиваемые в этой части системы социального обеспечения, также являются фиксированными.

Пределы компенсации социальных рисков выражаются и в установлении минимальных и максимальных размеров социальных предоставлений. Максимальные размеры свойственны выплатам в системе обязательного социального страхования. М. Ю. Фёдорова поддерживает установление такого показателя, поскольку он отражает сущность механизма перераспределения доходов между застрахованными в системе социального страхования, при условии, что такие ограничения обоснованы с экономической и юридической точек зрения [6].

Значительная степень автономности названных организационно-правовых форм социального обеспечения может порождать неоправданную дифференциацию размеров

пособий в одних и тех же случаях. Так, женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, пособие по беременности и родам устанавливается исходя из заработка, исчисленного за весьма длительный период, а также -до определённого уровня - из продолжительности страхового стажа. Механизм определения пособия женщинам, проходящим военную службу по контракту, службу в органах, относящимся к иным видам государственной службы, более прост и безусловен. Женщинам же, уволенным в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными, данное пособие устанавливается в размере 300 руб.

Теоретически такое различие может обосновываться принципами обязательного социального страхования, выражающимися в соотносимости уплаченных взносов и страхового возмещения, но социально оправданным и справедливым быть не может. Следует согласиться с высказанным мнением о том, что «...одно дело - пособие по временной нетрудоспособности, а другое - по беременности и родам. Это два самостоятельных социальных пособия. Если в отношении пособий по временной нетрудоспособности нормы ограничительного характера можно оправдать, то в отношении пособий по беременности и родам (особенно в свете проводимой государством демографической политики) - ни в коем случае» [7].

Следующая составляющая установления пределов компенсации социальных рисков -многоуровневость их формализации. Много-уровневость в отраслевой науке понимается как специально-юридический принцип правового регулирования определённых групп общественных отношений, который выражается в распределении нормоустановительных полномочий между различными их субъектами, обеспечивающий согласованность и реализацию их интересов, позволяющий оптимально сочетать централизацию и децентрализацию правового регулирования. В контексте социально-обеспечительного за-

конодательства значение имеет как иерархический (вертикальный), так и федеративный аспекты [8]. В рамках такой системы источников права каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности правового регулирования социального обеспечения в целом по России [9].

В силу ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. За пределами установленных федеральным законом выплат дополнительные предоставления могут назначаться и выплачиваться субъектами РФ.

К примеру, Закону Свердловской области «О защите прав ребёнка» беременной женщине, имеющей статус безработной, вставшей на учёт в медицинской организации в ранние сроки беременности (до 12 недель), начиная с 22-й недели беременности до месяца, в котором наступают роды, включительно выплачивается ежемесячное пособие в размере 702 руб. [10].

Законом Челябинской области от 30 августа 2012 г. № 371-ЗО «О ежемесячном пособии по уходу за ребёнком в возрасте от полутора до трёх лет» предусмотрена выплата одному из родителей, усыновителей, опекуну в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума на душу населения в Челябинской области, ежемесячного пособия по уходу за ребёнком в возрасте от 1,5 до 3 лет, не посещающим государственное или муниципальное образовательное учреждение. Названное пособие назначается и выплачивается на каждого третьего и последующего ребёнка в размере прожиточного минимума для детей, установленного в соответствии с законодательством названного субъекта РФ [11].

За пределами компенсации социальных рисков в соответствии с законами возможна дополнительная социальная поддержка граждан со стороны работодателей на основании коллективных договоров и соглашений, если они содержат положения о социальных выплатах, в том числе условия их назначения, размеры, порядок предоставления. На-

пример, согласно коллективному договору ОАО «Российские железные дороги» на 2017-2019 гг. работодатель обязан предоставлять одному из родителей, работающему у него, материальную помощь при рождении ребёнка в размере 4 600 руб. на каждого новорождённого сверх пособия, установленного законодательством Российской Федерации; производить доплату к пособию по беременности и родам, выплачиваемому за счёт средств ФСС РФ, в целях доведения общего размера выплаты до среднемесячного заработка работника; работникам, находящимся в отпуске по уходу за ребёнком в возрасте от 1,5 до 3 лет, выплачивать ежемесячное пособие в размере 4 600 руб. [12]. Справедливости ради следует отметить, что подобные положения закрепляются, как правило, в актах социального партнёрства лишь на крупных предприятиях - либо монополистах в определённых сферах деятельности, либо принадлежащих к сырьевому сектору экономики, и остаётся надеяться, что когда-нибудь они станут распространённой практикой, поскольку также направлены на компенсацию социальных рисков и могут сделать её более эффективной.

Представляется, что пределом компенсации социального риска следует признать и возможность отказа от такой компенсации. Он может проявиться как неповышение социальных предоставлений в связи с дефицитом финансовых ресурсов государства. Именно этим объясняется отказ от индексации пенсий работающим пенсионерам в 2016 г. [13]. Эта проблема характерна не только для России. Согласно Докладу Международной организации труда «О социальной защите в мире 2014/15. Обеспечение экономического восстановления, инклюзивного развития и социальной справедливости» [14] после 2010 г. многие правительства приняли меры по консолидации бюджета и сокращению расходов на социальную сферу, несмотря на острую потребность в государственной поддержке незащищённого населения. Во многих странах прослеживается тенденция корректировки предоставления пособий в сторону ужесточения, реформы пенсионных систем и систем здравоохранения.

Кроме того, определённые действия лица, в отношении которого реализовался со-

циальный риск, могут привести к отказу от его компенсации. К примеру, согласно Закону РФ «О занятости населения в РФ» [15] отказ в течение 10 дней со дня регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов такой работы, неявка без уважительных причин в указанный срок для предложения работы влечёт отказ в признании лица в качестве безработного, в том числе отказ в назначении пособия. Пособие по временной нетрудоспособности не назначается за периоды административного ареста, отстранения лица от работы, за время проведения судебно-медицинской экспертизы.

Чаще всего отказ в компенсации социального риска вызван виновным поведением лица. Обоснованность такого подхода, как правило, поддерживается в науке права социального обеспечения. Так, А. Ю. Поварен-ков, отталкиваясь от анализа частно-правовой конструкции риска, заключает, что он всегда жёстко противопоставлен вине, должен исключать вину действующего субъекта. В противном случае, отмечает учёный, категория «риск» потеряла бы свою практическую ценность. Это позволило ему предложить фиксацию аналогичной конструкции в праве социального обеспечения [16]. М. Ю. Фёдорова также указывает, что, если поведение лица способствовало усилению последствий страхового случая, оно может быть лишено обеспечения по страхованию [17].

С соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» [18] при наступлении нетрудоспособности вследствие совершения установленного судом умышленного преступления либо умышленного причинения застрахованным лицом вреда своему здоровью или попытки самоубийства в назначении пособия будет отказано.

С отсутствием виновного поведения связано и установление права на пенсию за выслугу лет государственным служащим. Согласно положениям Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» [19] право на такую пенсию приобретает лицо, уволенное с федеральной государственной гражданской службы по основаниям, предусмотренным Федеральным

законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [20]. К таким основаниям относятся соглашение сторон служебного контракта, истечение срока действия срочного служебного контракта и др. Не предполагается назначение пенсии за выслугу лет лицу, уволенному за совершение различного рода виновных действий, предоставившему подложные документы при заключении служебного контракта и т. д., даже если у него имеется длительный стаж государственной гражданской службы.

Кроме того, согласно положениям ст. 2 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу...» [21] право на пенсию за выслугу лет не приобретают лица, уволенные с военной службы, лица, приравненные к ним в области пенсионного обеспечения, если они были лишены воинских или специальных званий за совершение преступления.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что установление определённых размеров социальных предоставлений, включая минимальные и максимальные размеры, многоуровневый характер, отказ в назначении социальной выплаты или услуги можно рассматривать как составляющие компенсации социального риска, наряду с её формами, видами и периодичностью предоставления. Все аспекты в комплексе направлены на преодоление неблагоприятных последствий в структуре социального риска. Что касается отказа в компенсации риска, его можно признать правом государства, однако в этой сфере необходим особенно тщательный и взвешенный подход к правовому регулированию, чтобы не допустить снижения уровня социальной защищённости граждан.

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - URL: http://www.constitution.ru/.

2. См., например: Гусева Т. С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы : монография. - Пенза, 2011. -С. 171-172; Антонова Н. В. Пособия из государственного бюджета по законодательству России, Белоруссии и Казахстана : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2017. - С. 131.

3. Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества независимых

государств : принята на 28-м Пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление № 28-6 от 31 мая 2007 г.) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи го -сударств - участников СНГ. - 2007. - № 40.

4. По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Фёдоровны на нарушение её конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» : Определение Конституционного Суда РФ 15 февраля 2005 г. № 17-О/2005. -Электрон. текстовые дан. - URL: http:// doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision33348.pdf.

5. О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной социальной помощи» и Федеральный закон «О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» : Законопроект № 381484-7 // СОЗД ГАС «Законотворчество» : [веб-портал]. - URL: http://sozd. parlament.gov.ru/bill/381484-7.

6. См.: ФёдороваМ. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования : монография. - Омск, 2003. -С. 315.

7. Акимова Ю. А. Конституционный принцип равенства и социальное обеспечение граждан, имеющих детей // Современное право. - 2014. - № 5. - С. 21.

8. См.: ФёдороваМ. Ю. Указ. соч. - С. 92, 86.

9. См.: Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения России : монография. - М. : Проспект, 2009. - С. 147.

10. О защите прав ребёнка : Областной закон от 23 октября 1995 г. № 28-ОЗ (ред. от 11 февраля 2016 г.) // Областная газета. - 1995. -31 окт.; 2015. - 14 окт.

11. О ежемесячном пособии по уходу за ребёнком в возрасте от полутора до трёх лет : Закон Челябинской области от 30 августа 2012 г. № 371-ЗО // Министерство социальных отношений Челябинской области : [офиц. сайт]. - URL: http://minsoc74.ru/zako-nodatelstvo/o-prinyatyh-normativno-pravovyh-aktah/zakon-chelyabinskoy-oblasti-ot-30-avgusta-2012.

12. Коллективный договор ОАО «РЖД» на 20172019 гг. - Электрон. текстовые дан. - URL: http:// rosprofzhel.rzd.ru/article_files/art_1448_1.pdf.

13. Об утверждении с 1 февраля 2016 г. размера индексации выплат, пособий и компенсаций: Постановление Правительства РФ от 28 января 2016 г. № 42. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

14. О социальной защите в мире 2014/15. Обеспечение экономического восстановления, инклюзивного развития и социальной спра-

ведливости : Доклад МОТ - URL: http:// www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—europe/— ro-geneva/—sro-moscow/documents /publication/wcms_390985.pdf.

15. СЗ РФ. - 1996. - № 17. - Ст. 1915 (с изм. и доп.).

16. Поваренков А. Ю. Риск в трудовом праве и праве социального обеспечения : дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2010. - С. 89.

17. Фёдорова М. Ю. Указ. соч. - С. 286.

18. Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством : Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 1 (1 ч.). - Ст. 18 (с изм. и доп.).

19. О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации : Федеральный за-

кон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ // СЗ РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4831 (с изм. и доп.).

20. О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. -№ 31. - Ст. 3215 (с изм. и доп.).

21. О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей : Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 // ВСНД и ВС РФ. - 1993. - № 9. - Ст. 328 (с изм. и доп.).