Местное самоуправление в РФ: принципы функционирования

от 24 декабря 1917 г. земства как органы местной власти были упразднены, уступив место Советам.

Проблема властного управления на местах уходит своими корнями в далекое прошлое. Ей уделяли внимание властители, ученые, мыслители на разных исторических этапах. А супруги С. и Б. Уэбб издали в Великобритании в 1905-1929 гг. девять томов «Истории английского муниципального самоуправления».

Местное самоуправление - один из видов негосударственной власти, наиболее распространенный и очень важный. В ст. 3 Конституции РФ указано, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятый Государственной Думой 12 августа 1995 г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» стал в современной России вторым по важности после Конституции 1993 г. законом государства в области местного самоуправления. Сейчас новый такой закон принят в 2004 г.

Местная власть, по распространенным представлениям, - власть, принадлежащая местному уровню, на ступень ниже центральной, со своим кругом обязанностей и полномочий.

В российской практике широко употребляется большой и важный круг понятий местного самоуправления [1-3].

Местное самоуправление - в России признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и ответственная деятельность населения по решению непосредственно или через соответствующие органы вопросов местного значения, исходя из интересов данного населения, его исторических и иных местных традиций; как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя. Его органы не входят в систему органов государственной власти.

Граждане РФ осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, они обладают равным доступом к муниципальной службе. Граждане РФ вправе обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

В свою очередь, указанные органы и лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Муниципалитет (от лат. шиширшш -самоуправляющаяся община):

1) орган территориального самоуправления в ряде стран, обладающий собственностью (жилые дома, квартиры, земельные участки, дороги и т. п.), имеющий право издавать юридические акты, устанавливать местные налоги, сборы за пользование различными благами и удобствами. Доходы муниципалитета направляются, как правило, на содержание его аппарата, в частности муниципальной полиции, на осуществление режима самоуправления (проведение собраний избирателей, информация их, печатание бюллетеней для голосования и т. п.), на социальные нужды (поддержка системы образования, помощь малоимущим, помощь системам здравоохранения и социального обеспечения). Избрание руководящих органов муниципалитета осуществляется обычно демократическим путем, правом голоса обладают коренные жители, достигшие определенного возраста;

2) в ряде стран (Австралия, Венесуэла и др.) низшая административно-территориальная единица;

3) здание, занимаемое муниципалитетом.

В настоящее время понятие «муниципалитет» входит в широкий оборот в связи с

развитием местного самоуправления и муниципального права.

Закон в соответствии с Конституцией РФ [4] определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления. Содержит восемь глав (общие положения; территориальные основы местного самоуправления; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления; финансовоэкономическая основа местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью; заключительные и переходные положения).

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

К вопросам местного значения относятся: 1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; 5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; 7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; 10) создание условий

для жилищного и социально-культурного строительства; 11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования; 12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; 13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; 14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; 15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; 18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 19) организация и содержание муниципальных архивов; 20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений обеспечения населения услугами связи; 21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; 23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; 24) организация и содержание муниципальной информационной службы; 25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; 26) создание условий для организации зрелищных мероприятий; 27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; 28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; 29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; 30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованием должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

К полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления относятся: 1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением; 2) обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству; 3) обеспечение гарантий осуществления, предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ, обязанностей государства в области местного самоуправления; 4) регулирование законами порядка передачи объектов в муниципальную собственность; 5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; 6) установление государственных минимальных социальных стандартов; 7) регулирование отношений между федеральным

бюджетом и местными бюджетами; 8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления; 9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; 10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; 11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; 12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; 15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; 17) регулирование основ муниципальной службы.

Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается.

Хозяйственно-экономическая деятель-

ность местного самоуправления обусловлена проводящимися реформами, порождающими новый характер местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Надо отметить, что организующими началами здесь являются: реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; возможность составления ими местных финансовых балансов; свободное распоряжение всеми объектами муниципальной собственности.

Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ в РФ, хотя еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги [5]. Однако правовая основа для активного включения местного самоуправления в экономические и социальнокультурные отношения уже заложена.

Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфра-

структуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, не прибегли, тем не менее, к апробированному методу решения бюджетного дефицита - повышению налогообложения населения, а наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие предприятия и хозяйственные организации от налоговых платежей, провели налоговую «амнистию». Это выразилось в том, что предприятия, успешно работающие в новых условиях, увеличивающие объем производства и дающие прибыль за счет этого роста объемов производства, оставляют в своем распоряжении 50% прибыли, зачисляемой в местный бюджет, т. е. льготная ставка составила 11% вместо 22% [5].

Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая в равной мере работала бы на всех жителей муниципального образования. И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (ст. 29 Закона «Об общих принципах...»). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития частного бизнеса: среднего и малого.

В аналитической области на центр возложена обязанность определения приоритетных направлений развития малого и среднего бизнеса в городе, к которым относятся: производство и переработка сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, товаров для детей; строительство жилья и объектов производственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы). Задача центра состоит в том, чтобы постоянно обосновывать изменения в приоритетах и выдвижении новых направлений хозяйственно-экономической деятельности муниципального управления. В период первоначального накопления муниципального капитала центр превращается в орган стратегического планирования и прогнозов в различных отраслях городской экономики [5].

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного

самоуправления закон относит: 1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; 2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ; 3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; 4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; 5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 6) наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; 7) принятие региональных программ развития местного самоуправления; 8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; 9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; 10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; 11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований: 12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ; 13) регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным законом, особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; 14) законодательство о муниципальной службе; 15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; 16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Граждане РФ осуществляют свое право на местное самоуправление:

• в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления;

• имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

• имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; имеют равный доступ к муниципальной службе; имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления [6].

К числу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления относятся муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Детально все эти вопросы регулируются законами субъектов РФ.

К формам участия граждан в местном самоуправлении относятся: правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан и др. В частности, в основных законах и других нормативных правовых актах некоторых субъектов РФ предусмотрена так называемая гражданская инициатива.

Территориальное общественное самоуправление - специфическая форма участия граждан в местном самоуправлении, существующая в различных странах (США, Китай и др.). При использовании этой формы не принимаются решения, касающиеся всего муниципального образования, они могут относиться только к его отдельным частям.

В одних субъектах РФ (Алтайский край, г. Москва и др.) приняты законы о территориальном общественном самоуправлении, в других - эти вопросы регулируются общими законами о местном самоуправлении.

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (микрорайоны городов, улицы, поселки, дома, подъезд многоквартирного жилого дома, небольшой сельский населенный пункт и др.), территориальная община жителей. Она не создает

отдельного муниципального образования. Органы территориального общественного самоуправления не пользуются правами органов муниципальных образований. Такая самоорганизация создается для самостоятельного и под свою ответственность осуществления инициатив населения по вопросам местного значения (например, для благоустройства) непосредственно жителями. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, определяются жителями деревни, поселка, квартала и т. д. на своих собраниях, но устанавливаются представительным органом муниципального образования. В уставе территориального общественного самоуправления (территориальной общины) должны быть указаны: территория, на которой оно осуществляется; цели, задачи, направления деятельности; формы территориального общественного самоуправления; порядок формирования, прекращения полномочий; права и обязанности его органов; порядок принятия решений; порядок приобретения имущества (включая финансовые средства), распоряжения ими; порядок прекращения территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органами территориального общественного самоуправления являются собрания и конференции граждан. К исключительным полномочиям собраний и конференций относятся: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; принятие устава, изменений и дополнений к нему; избрание других органов общественного самоуправления; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; утверждение сметы доходов и расходов общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности избранных органов общественного самоуправления.

Избираемые собраниями, конференциями другие органы территориального общественного самоуправления (это могут быть комитеты, группы уполномоченных, старшие по подъездам и другие органы, предусмотрен-

ные уставом) представляют интересы его населения, выполняют решения собраний и конференций, могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории и другую хозяйственную деятельность в целях удовлетворения социально-бытовых потребностей граждан данной территории. Эта деятельность может осуществляться как за счет граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления за счет средств местного бюджета. Органы общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных актов (не только по своим вопросам), которые подлежат обязательному рассмотрению органами или должностными лицами муниципальных образований.

Органы территориального общественного самоуправления создаются путем выборов, которые могут проводиться на общих собраниях (конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями на избирательном участке. Способ выборов устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Органы территориального общественного самоуправления занимаются организацией окружающей среды (зеленых насаждений в городах и др.), следят за сохранностью жилищного и нежилого фонда, объектов социальной сферы, занимаются организацией досуга населения, особенно детей (создают детские площадки и др.), содействуют охране правопорядка, соблюдению прав потребителей, воспитанию детей и молодежи, осуществляют контроль за обслуживанием населения и т. д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления. Они также наделены правом устанавливать перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с территориальными органами общественного самоуправления. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут передавать территориальным органам решение вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления.

Если территориальные общины являются юридическими лицами, они обладают свои-

ми финансами, складывающимися из собственных ресурсов, из средств, выделяемых им из бюджета местного самоуправления (не в административном порядке, а по договору). На эти средства, которые создаются за счет доходов от своей экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, организаций (какие-то обязательные сборы эти органы устанавливать не вправе), может быть приобретено имущество, которое является собственностью территориальной общины. Такие общины вправе осуществлять собственную хозяйственную деятельность, заключать хозяйственные договоры с другими юридическими лицами (например, по благоустройству дворов), принимать на свой баланс различное имущество, получать кредиты и ссуды, приобретать акции и облигации и т. д.

Органы территориального общественного самоуправления не реже одного раза в год должны отчитываться о своей деятельности перед собранием (сходом, конференцией) жителей территориальной общины. Жители могут потребовать отчета и во внеочередном порядке. Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законам, актам муниципального образования. Для предприятий, учреждений, должностных лиц, граждан на данной территории такие решения имеют только рекомендательный характер. Публичной власти территориального коллектива эти органы не имеют [7].

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также получения гражданами и другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В Российской Федерации представительный орган местного самоуправления -это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Данный орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: 1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального образования; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов к программам развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 4) установление местных налогов и сборов; 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов РФ.

В России ныне уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного

самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и Федеральным законом.

Законом для муниципальных образований предусмотрено установление соответствующей символики.

1. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996. С. 56.

2. Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран. М., 1998. С. 64.

3. Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М., 2000. С. 325.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. 28 авг. № 35.

5. Кудрин А.Л. Местные власти и рыночная экономика. Уроки европейского опыта. СПб., 1996. С. 265-267.

6. Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. М., 2005. С. 256.

7. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2005. С. 201.

Поступила в редакцию 10.03.2006 г.