Охота за переменой мест

Госдума готовится рассмотреть в первом чтении нашумевший законопроект, ужесточающий санкции за жизнь без регистрации. Почему миллионы россиян вдруг стали для власти нарушителями, выяснял "Огонек"

Когда я устраивалась на свою прошлую работу, первым делом у меня спросили: есть ли московская регистрация? По счастью, была (повезло с арендодателем, согласился подать со мной вместе все необходимые документы), однако недоумение, почему я, гражданка России, обладающая свободой передвижения, должна на такие вопросы отвечать, осталось. Трудовой кодекс гарантировал, что регистрацию при приеме на работу требовать нельзя. Конституционный суд России еще в 1998 году постановил: "Сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации". То есть формально регистрация ни на что не влияет. Однако оформлять ее нужно обязательно. Этот парадокс, с которым стакиваются миллионы россиян, почему-то кажется вполне логичным власти.

Настолько логичным, что сегодня на упрочение добровольно-обязательного института регистрации брошены все силы отечественного законодательства. Под предлогом борьбы с "резиновыми квартирами", названными так потому, что десятки и даже сотни людей могут быть зарегистрированы в отдельно взятом помещении, но на деле там не проживать, президент внес в Госдуму законопроект, который еще до всяких депутатских чтений успел напугать добрую половину мобильных россиян. В пояснительной записке к нему подчеркивается, что "только в 2011 году зафиксировано более 6400 адресов, по которым зарегистрировано почти 300 тысяч граждан" (данные эти широко тиражировались СМИ за отсутствием иных численных аргументов). Сдуть "резину", по мысли составителей проекта, можно только одним способом: заставив граждан регистрироваться по месту фактического проживания, а непокорным пригрозив наказанием — вплоть до уголовной ответственности. Серьезность этих намерений вскоре получила дополнительное подтверждение: в середине января глава Федеральной миграционной службы (ФМС) Константин Ромодановский получил статус министра, а это, по-видимому, должно означать, что теперь он наделен более широкими полномочиями.

Законодательная инициатива произвела эффект, на который, вероятно, и была рассчитана. Потенциальными жертвами себя почувствовали не столько мигранты из-за рубежа, которые уже научились кое-как устраиваться в России (в том числе и незаконными способами), сколько внутренние мигранты, то есть перемещающиеся в пределах страны россияне. Занервничали и те российские граждане, которые перемещаются только в пределах собственного города: прописаны, например, у бабушек, а живут в квартирах дедушек.

— Самое парадоксальное в проекте — не какие-то конкретные ужесточения, а то, что он направлен против своих,— считает Жанна Зайончковская, директор по науке Центра миграционных исследований.— На граждан, переезжающих из района в район, из одного города в другой. При этом по закону о свободе передвижения 1993 года, одному из первых ельцинских миграционных законов, россияне имеют право передвигаться по своей стране свободно.

Задев народ за живое, власть в лице Константина Ромодановского попробовала его же и успокоить: "Я хочу еще раз заверить,— сообщил журналистам глава ФМС,— что это не касается граждан, кто имеет квартиру по одному адресу, а проживает по другому... Мы не будем за ними ни гоняться, ни выявлять — пусть живут спокойно". Закон, впрочем, черным по белому говорит об обратном: в случае нарушения регистрационного режима наказан может быть каждый. Принятие проекта мало у кого вызывает сомнения (партия, имеющая в Думе большинство, его активно поддерживает). Зато эксперты и простые граждане сомневаются в самой необходимости такого закона и указывают на репрессивность предлагаемых мер.

Элемент устрашения

Подчиненные Константина Ромодановского, кстати, не в курсе, что закон кого-то "не касается". "Разумеется, мы будем отслеживать перемещения всех граждан России, — пояснили "Огоньку" в профильном комитете ФМС.— В том числе тех, кто в одном населенном пункте зарегистрирован в одном месте, а живет в другом. Знаете, есть те, кто совершил преступления различной степени тяжести, а найти их не могут. Информация о местонахождении этих граждан необходима налоговым инспекторам, судебным приставам. Поэтому у нас должен быть инструмент контроля".

Непонятно, впрочем, почему такой инструмент появляется у миграционных чиновников только с введением нового закона. По сути, предложение президента сводится к поправкам к закону "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ". Он действует с 1993 года и уже сейчас обязывает всех без исключения россиян регистрироваться по месту пребывания в течение 90 дней после приезда. То, что для многих граждан сама необходимость какой-то регистрации стала новинкой, красноречиво свидетельствует, насколько хорошо миграционная служба прежде вела контроль за соблюдением своих требований.

Два важных новшества, которые содержатся в президентском законопроекте,— это введение понятия "фиктивная регистрация" и, собственно, увеличение размера санкций за любые нарушения. Для этого проект предусматривает также поправки к Кодексу об административных правонарушениях и даже к Уголовному кодексу. Положение о фиктивной регистрации, по замыслу разработчиков, будет направлено как раз на борьбу с "резиновыми квартирами". Под ней понимается регистрация по "заведомо недостоверным сведениям и документам" или "без намерения" гражданина проживать в помещении. Правда, в законопроекте никак не прописан порядок выявления таких злонамеренных граждан (не в этом ли причина, что "резина" все тянется и тянется?). Но если их вина будет доказана, к ним применят самые строгие из указанных в проекте санкций: за фиктивную регистрацию грозит штраф от 100 до 500 тысяч рублей, либо принудительные работы на срок до 3 лет, либо лишение свободы до 3 лет.

Кроме того, планируется ввести более жесткое наказание за превышение установленных сроков регистрации — и для жильца, и для владельца жилья. Жильцу, если он не уложится в отведенные 90 дней, полагается штраф от 2 до 3 тысяч рублей, а в Москве и Санкт-Петербурге — от 3 до 5 тысяч. Собственник помещения, который не заявил об отсутствии у своего жильца регистрации в течение 3 дней после того, как у проживающего истек период постановки на учет, будет оштрафован на 2-5 тысяч рублей, если он физлицо, на 250-750 тысяч рублей, если юрлицо (в городах федерального значения — на 5-7 и 300-800 тысяч рублей соответственно).

В зоне поражения, таким образом, могут оказаться граждане, которые или живут не там, где зарегистрированы, или зарегистрированы, но там не живут. Сколько таких окажется, никто подсчитать не берется. Но если допустить, что люди рванут в отделения ФМС становиться на учет, как положено, это, вероятно, ляжет на плечи сотрудников тяжким грузом.

— Это парадокс: вместо того чтобы навести порядок в миграционной службе, готовится закон по борьбе с нарушениями самих сотрудников ФМС, ведь "резиновые квартиры" возникают не без их участия,— объясняет "Огоньку" президент фонда "Миграция XXI век" Вячеслав Поставнин.— По идее, можно за эти нарушения наказывать как минимум пол-Москвы. Если все мы пойдем сниматься с регистрационного учета, а потом становиться на учет по реальному месту проживания, то это миллионы людей, которые должны идти в ФМС после принятия законопроекта. А сама служба готова к такому наплыву? Готова принять несколько миллионов человек, помимо того, что они занимаются еще выдачей паспортов, приемом мигрантов-иностранцев? У них объем работы вырастет в несколько раз, будут очереди — явно, что на это никто не рассчитывает.

В финансовом обосновании проекта, что характерно, никаких дополнительных средств для выполнения возложенных на ФМС обязанностей не предусмотрено. Чиновники ведомства отрицают, что грядет увеличение их штата. В чем же тогда "новый инструмент"? В уголовном наказании любого из миллионов россиян?

Нелегальная Россия

Пока ФМС решает, как воспользоваться готовящимися президентскими поправками, они уже сыграли на руку черному рынку продажи регистраций. То, что он существует, не секрет: на соответствующий запрос "В контакте" всплывает несколько сотен релевантных ссылок на сообщества.

— Для гастарбайтеров регистрация на год стоит от 1000 до 1500 рублей,— рассказывает Юлия, сотрудница одной такой фирмы.— Для российских граждан фальшивка обойдется примерно в ту же сумму, а если хотите официальную, чтобы временно прописаться у знакомых, заплатите 12-15 тысяч рублей. Зато у нас быстро и наверняка. Мы о своем бизнесе не волнуемся, но цены из-за нового закона, может, на 15-20 процентов поднимем: ждем желающих легализоваться.

— Люди обращаются в такие конторы не потому, что они злостные нарушители закона,— считает Дмитрий Гордеев, ведущий юрисконсультант Института экономики города.— Просто в условиях, когда скрытая аренда в Москве приближается к 90 процентам всего рынка, у них мало шансов сделать все официально. Многие владельцы квартир не хотят никого у себя регистрировать: боятся налоговой, недобросовестных съемщиков, которые потом "пропишутся и замок поменяют". При этом на таких арендодателей закон вряд ли подействует — неприкосновенность жилища никто не отменял: у ФМС нет права проверять, кто реально живет в той или иной квартире. А у самих владельцев нет никакой экономической мотивации выходить из тени.

При этом регистрация, хотя ни на что не должна влиять, на деле урезает человека во множестве элементарных прав. Та же медпомощь: формально оказывается всем и бесплатно, но по факту полис ОМС привязан к месту жительства. Детсады и школы предпочитают брать только тех детей, которые зарегистрированы поблизости. Спрос рождает на теневом рынке предложения оригинальных услуг: например, в Москве популярна временная регистрации для тех, кто хочет иметь на своем автомобиле московские номера, стоит удовольствие, спасающее от пристального внимания сотрудников ДПС, около 7 тысяч рублей. Эксперты по миграции уверяют, что не менее 40 млн россиян так или иначе преступают букву закона о регистрации. Пожалуй, еще ни одна инициатива власти не записывала единовременно стольких людей в нарушители.

Более того, даже покупка квартиры в том или ином городе не всегда защищает от необходимости регистрировать себя где-нибудь еще. Нюанс в том, что многие девелоперы на волне экономического кризиса перестроили офисные помещения под жилые дома и теперь продают там "апартаменты". Фактически это те же квартиры, однако по документам числятся как "нежилые помещения" и прописаться в них нельзя. Зато и стоят они дешевле. Популярность апартаментов растет: в прошлом году их продажи составили 19 процентов от общего объема рынка новостроек Москвы.

— Создается впечатление, что власти либо выгодна нынешняя неразбериха и существование черного рынка регистраций, либо она расписывается в собственной неспособности следить за миграцией населения,— полагает Никита Мкртчян, ведущий научный сотрудник Института демографии НИУ ВШЭ.— Даже в советское время, когда существовал тотальный контроль за перемещением людей, население Москвы "само собой" ежегодно увеличивалось примерно на 200 тысяч человек. Система регистрации не соответствует мобильности нашего общества.

Между тем эффективная замена регистрации — так называемая система регистра — в России до сих пор тормозится. Суть альтернативы, принятой во многих западных странах, сводится к присвоению человеку индивидуального номера, который используется для обращения в любые госорганы и содержит всю информацию о гражданине. Этот "регистр" заменяет множество отдельных баз данных — по ОМС, пенсионным карточкам, регистрациям, которыми сегодня окружены россияне.

— Это, конечно, дорогая система, она требует постепенного внедрения и по крайней мере твердого понимания того, что на нее нужно переходить,— считает Жанна Зайончковская.— Но мы пока идем назад — берем на вооружение советские методы контроля за гражданами. Страна, претендующая на модернизацию, с закрепощенным жильем населением — это, простите, нонсенс.

Сюда и обратно

Цифры

Контроль ведется не только за иностранцами, но и за перемещениями россиян

8,5 млн граждан РФ зарегистрировались / снялись с учета по месту жительства

6,7 млн граждан РФ зарегистрировались / снялись с учета по месту пребывания

690,6 тысячи человек привлечены к административной ответственности за нарушение правил регистрации

7 128 586 иностранцев въехали в РФ

5 341 734 иностранца выехали из РФ

4 663 103 иностранца поставлены на миграционный учет

1 227 089 дел возбуждено за административные правонарушения в сфере миграции

2,9 млн рублей составила сумма наложенных административных штрафов

231 уголовное дело возбуждено по фактам организации незаконной миграции

34 286 человек предельная штатная численность ФМС, из них:

19 290 сотрудники органов внутренних дел

9 174 государственные гражданские служащие

5 822 работники