Вопросы совершенствования уголовного законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями

Раздел 10. Взгляд правоприменителя

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Л.Л. Блашкова

В статье рассматриваются проблемы практики применения уголовного законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями и предлагаются пути их решения посредством внесения изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации.

Ключевые слова: должностное лицо, злоупотребление должностными полномочиями,

преступления коррупционной направленности.

Среди вопросов противодействия преступлениям коррупционной направленности обращает на себя внимание практика применения уголовного законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями. Данное преступление, являясь основным среди указанной группы преступлений, продолжает оставаться высоколатентным преступлением.

Так, за 10 месяцев 2011 года в России было зарегистрировано 32 700 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Из них 10 261 преступление связано со взяточничеством. В числе выявленных преступлений значительное место занимает злоупотребление должностными полномочиями или специальные по отношению к нему составы преступлений [1].

В то же время практика применения ст. 285 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, сопровождается совершением значительного числа ошибок, связанных, в частности, с недостаточной теоретической разработанностью вопросов квалификации данного преступления.

В научной литературе и правоприменительной практике наблюдаются существенные противоречия в уголовно-правовой оценке злоупотребления должностными

полномочиями. Они связаны прежде всего с определением признаков состава рассматриваемого преступления и разграничения его со смежными преступлениями. Существенные проблемы возникают при определении признаков субъекта преступления - должностного лица.

В связи с утверждением Национального плана противодействия коррупции [2] и принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [3] противодействие злоупотреблению должностными полномочиями приобретает еще большую актуальность.

Принятие постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» [4] не только не решило существующих вопросов квалификации злоупотребления должностными полномочиями, но и увеличило их количество. Кроме этого, возникли противоречия в уголовно-правовой оценке злоупотребления должностными полномочиями, данной в вышеуказанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» [5].

В настоящее время в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О проти-

водействии коррупции» под коррупцией понимается: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение таких деяний от имени или в интересах юридического лица.

Законодательное понятие коррупции приведено в отечественном законодательстве впервые. Оно оказало огромное положительное влияние на противодействие преступлениям коррупционной направленности, определив для законодателя и правоприменителя основу противодействия коррупционным правонарушениям и их круг.

При этом, по нашему мнению, приведенное определение коррупции нуждается в некотором совершенствовании. В первую очередь, вызывает возражение подход законодателя к определению понятия коррупции путем перечисления. Данный подход не позволяет учесть все виды преступлений коррупционной направленности. Среди коррупционных правонарушений не названы такие опасные виды преступлений, как превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169 УК РФ), регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ), подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и другие преступления.

Кроме этого, в понятии коррупции среди иных преступлений коррупционной направленности указано злоупотребление служебным положением. Не ясно, к како-

Раздел 10. Взгляд правоприменителя му виду правонарушений отнесено данное деяние, поскольку Уголовным кодексом РФ не установлена ответственность за злоупотребление служебным положением, а в ст. 285 УК РФ речь идет о злоупотреблении должностными полномочиями. Подобное широкое толкование коррупционного правонарушения представляется не вполне корректным.

Кроме того, в соответствии с приведенным определением коррупция возможна только в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. В таком случае за границами коррупции остаются все правонарушения, совершенные по иным мотивам: групповые и личные интересы, карьеризм, общее покровительство по службе.

Излишним представляется и наличие в определении коррупции подп. «б»: «совершение деяний, указанных в подпункте “а” настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица». Данное дополнение делает понятие коррупции объемным, размытым, излишне дублирующим свое же содержание. Аналогичное определение приведено и в Законе Тюменской области от 25 февраля 2009 г. № 6 «О противодействии коррупции в Тюменской области» [6].

Более приемлемым представляется понятие коррупции, данное в Справочном документе Организации Объединенных Наций о международной борьбе с коррупцией: «Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [7, с. 14].

В силу этого предлагаем изменить определение понятия «коррупция» как в Федеральном законе «О противодействии коррупции», так и в Законе Тюменской области «О противодействии коррупции в Тюменской области» для приведения в соответствие с международным законодательством в сфере противодействия коррупции.

В настоящее время правоохранительными органами разработан перечень № 23 преступлений коррупционной направлен-

Юридическая наука и правоохранительная практика ности, в который вошли преступления, как имеющие непосредственное отношение к коррупции, так и весьма далекие от нее. Так, например, среди преступлений коррупционной направленности указано преступление, предусмотренное ст.ст. 174, 174.1, 175, 210 УК РФ [8].

По нашему мнению, создание такого списка бесперспективно, поскольку ни само определение коррупции, ни принципы включения преступлений в такой перечень не сформированы в достаточной степени. Считаем, что предлагаемый перечень имел бы значение только для статистики, что не относится к задачам уголовного законодательства.

При квалификации злоупотребления должностными полномочиями особое внимание обращает на себя деятельность должностных лиц, в обязанности которых входит раскрытие и расследование преступлений, стремящихся укрыть преступления от официального учета либо исказить их уголовно-правовую оценку. Эти преступления обладают повышенной степенью общественной опасности, поскольку обусловливают большую возможность уклонения виновного от уголовной ответственности и причиняют большой вред интересам государственной службы.

На портале МВД России размещена информация о том, что в г. Тюмени ожидает суда сотрудник полиции Хаиров, который, обнаружив Пчелкина, находившегося под действием наркотического средства и ведшего себя неадекватно, не задержал молодого человека. Спустя час Пчелкин, вооружившись двумя ножами, вышел на улицу. Хаиров видел и это, но снова не принял мер к задержанию. Вскоре Пчелкин напал на случайно встреченного им молодого человека и нанес ему смертельное ранение ножом [9].

Рассматриваемое преступление содержит в себе все признаки прикосновенности к преступлению и представляет собой не что иное, как заранее не обещанное попустительство преступлению.

Однако в ст. 285 УК РФ такой квалифицирующий признак отсутствует. В связи с этим целесообразно ч. 3 ст. 285 УК РФ

дополнить следующими словами: «...либо повлекшее совершение тяжкого или особо тяжкого преступления».

Федеральным законом от 22 июля

2010 г. № 155-ФЗ УК РФ был дополнен статьей 286.1, устанавливающей уголовную ответственность за неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа начальника, отданного в установленном порядке и не противоречащего закону. Кроме иных явных ошибок уголовной политики и законодательной техники, необходимо обратить внимание и на сложности разграничения данного преступления и злоупотребления должностными полномочиями.

Для устранения возможных сложностей в разграничении исследуемых преступлений представляется целесообразным дополнить ч. 1 ст. 286.1 УК РФ следующими словами: «.при отсутствии признаков злоупотребления должностными полномочиями...» и определить такое разграничение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».

Среди признаков должностного лица имеет значение место выполнения служебных полномочий. Кроме государственных и муниципальных органов управления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации должностное лицо может выполнять свои служебные полномочия в государственных корпорациях.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [10].

В последние годы были созданы следующие государственные корпорации: корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, государственная корпорация «Ростехнологии»,

Российская корпорация нанотехнологий, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и др.

Государственные корпорации выполняют важные государственные функции по обеспечению интересов государства в различных сферах науки и техники, а также в части управления государственным имуществом, эффективным управлением государственными финансами, заключения сделок, организации конкурсов на проведение работ.

Таким образом, государственные корпорации не участвуют в управлении государством, не обладают властными полномочиями. По этой причине лица, выполняющие управленческие функции в государственных корпорациях и допускающие нарушения законодательства, должны признаваться субъектами преступлений, предусмотренных главой 23 УК РФ.

В соответствии с этим из п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ необходимо исключить слова «государственных корпорациях».

Кроме того, следует обратить внимание на отсутствие единого понятия должностного лица в различных отраслях российского законодательства. Несмотря на достаточное количество научных исследований, касающихся должностных и иных служебных преступлений, до сих пор отсутствуют критерии отграничения властных, управленческих действий от иных видов юридически значимого поведения, что не позволяет четко определить власть и управление как объекты уголовно-правовой охраны.

В соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 13.25, 14.24, 15.1715.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29-15.31, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий,

Раздел 10. Взгляд правоприменителя ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица.

Таким образом, возникает прямое противоречие между понятием должностного лица в уголовном и административном законодательстве в указанной части. Для устранения противоречий между уголовным и административным законодательством примечание к ст. 2.4 КоАП РФ (Административная ответственность должностных лиц) целесообразно изложить в соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ.

В данной статье нами была рассмотрена лишь некоторая часть сложных вопросов совершенствования уголовного законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями. Однако в результате внесения предлагаемых изменений в УК РФ в правоприменительной практике станет меньше сложных ситуаций, а отечественное законодательство в части противодействия коррупции станет более действенным.

1. Статистика преступлений за январь-октябрь 2011 года [Электронный ресурс] // Сайт МВД России URL: http:// www.mvd.ru/м. (дата обращения: 1 февр. 2011 г.).

2. Национальный план противодействия коррупции: утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568 // Рос. газ. 2008. 5 авг.

3. О противодействии коррупции: фе-дер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3: ред. от 11 июля 2011 г. // Рос. газ. 2008. 26 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 29. Ст. 4291.

4. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 окт. 2009 г. № 19 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http//www.supcourt. ru. (дата обращения: 1 февр. 2011 г.).

5. О судебной практике по делам о

взяточничестве и коммерческом подкупе: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февр. 2000 г. № 6 [Электронный ресурс]. http//www.vsrf.m/vscourt_

detale.php?id. (дата обращения: 1 февр. 2011 г.).

6. О противодействии коррупции в Тюменской области [Электронный ресурс]: закон Тюменской области от 25 февр. 2009 г. № 6. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

7. Основы борьбы с организованной преступностью / под ред. В.С. Овчинского, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова. М., 1996.

8. О внесении изменений в Перечни статей Уголовного кодекса РФ, используемые при формировании статистической отчетности [Электронный ресурс]: указание Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ № 187/86/2 от 30 апр. 2010 г. URL: http// www.garant.ru. (дата обращения: 1 февр.

2011 г.).

9. Новости МВД [Электронный ресурс]. URL: http://police-russia.info. (дата обращения: 1 февр. 2011 г.).

10. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ: ред. от 16 нояб. 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3. Ст. 145; 2011. № 47. Ст. 6607.