Экологический аспект финансово-бюджетной политики в России

ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ

УДК 336:338

О.П. Бурматоеа, Т.В. Сумская* ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

В статье рассматриваются проблемы формирования финансового механизма охраны окружающей среды в Российской Федерации. Показаны основные источники формирования затрат экологического назначения. Проанализированы тенденции сокращения бюджетных затрат на охрану окружающей среды. Сделаны акценты на правовых аспектах проблемы использования платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Предложены возможные элементы финансового механизма реализации природоохранных мероприятий. Отмечены основные трудности включения стимулирующего эффекта в экономический механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Ключевые слова: финансовый механизм охраны окружающей среды, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, стимулирование природоохранной деятельности.

Основное назначение экономического механизма в сфере экологического регулирования состоит не только в обеспечении аккумулирования и компенсации затрат на охрану окружающей среды, но и, что особенно важно, в стимулировании природоохранной деятельности, усилении экономической заинтересованности производственных объектов в рациональном использовании природных ресурсов и сокращении загрязнения окружающей среды; в организации утилизации отходов и использования вторичных ресурсов. Одним из важных элементов механизма реализации государственной экологической политики является система финансирования. От того, насколько она надежна и эффективна, во многом зависит соблюдение установленного регламента в сфере природопользования и охраны окружающей среды в стране и ее регионах.

Финансирование природоохранных мероприятий в развитых странах осуществляется как на государственном, так и на региональном и местном уровнях за счет средств национальных бюджетов,

расходов региональных и местных органов власти, средств компаний и предприятий. Основными источниками формирования затрат экологического назначения, как правило, выступают правительственные субсидии, ссуды и займы под проценты, платежи и штрафы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, административные платежи, сборы экологического характера, платежи за использование природных ресурсов, дотации от государства и другие инструменты. При этом опыт развитых стран свидетельствует о том, что основное внимание все больше уделяется не ограничительным мерам и наказанию виновных, а вознаграждению усилий тех природопользова-телей, чье экономическое поведение способствует созданию наиболее благоприятной окружающей среды.

Существующий в России финансовый механизм охраны окружающей среды пока разрознен, состоит из отдельных структурных единиц. В его составе условно можно выделить следующие подсистемы: финансирование мероприятий по охра-

* © Бурматова О.П., Сумская Т.В., 2012

Бурматова Ольга Петровна (burmatova@ngs.ru), Сумская Татьяна Владимировна (stv@ieie.nsc.ru), (tanyushka333@yahoo.com), Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Российская Федерация, г. Новосибирск, пр. Акад. Лаврентьева, 17.

не природной среды; прогнозирование и составление экологических программ; экологическое ценообразование и налогообложение; платность природных ресурсов и загрязнение окружающей среды; экологическое страхование. При всей важности названных подсистем в финансировании природоохранной деятельности степень разработки и практического использования их различна, некоторые из них пока не получили должного развития. В целом сложившаяся в России система финансирования природоохранной деятельности пока далека от совершенства и не может похвастать ни обширным набором разнообразных рычагов и методов, ни значительными выделяемыми средствами.

С начала 90-х годов в РФ наблюдается тенденция сокращения бюджетных затрат на охрану окружающей среды. Так, в 1995 г. на эти цели было выделено 0,6 % расходной части бюджета, в 1996 г. она составила 0,5 %, в 1997 г. — 0,4 %, в 1998 г. —

0,5 %, в 1999 г. — 0,87 % расходной части федерального бюджета. В последующие годы объем затрат, направляемых на экологические цели, постоянно снижался. Так, последнее десятилетие государственные расходы на охрану окружающей среды составляли мизерную величину, находясь в пределах от 0,14 до 0,2 % в общем объеме расходов федерального бюджета. В федеральном бюджете на 2011 г. затраты на охрану окружающей среды предусмотрены в объеме 14,5 млрд руб. Это соответствует 0,14 % от совокупных расходов бюджета или 0,03 % от общего объема ВВП [1—3] (для сравнения: в развитых европейских странах уровень природоохранных затрат оценивается в пределах 4—6 %, в Японии — более 8 % от ВВП). На 2013 г. бюджетные ассигнования на охрану окружающей среды в Российской Федерации запланированы в объеме 16,7 млрд руб., или 0, 12 % расходной части федерального бюджета, что соответствует 0,02 % ВВП. В планах Правительства РФ намечается повысить к 2023 г. долю затрат на охрану окружающей среды до 0,3 % расходной части федерального бюджета, что проблем, конечно, не решает. По мнению специалистов-экологов, только для стабилизации экологической ситуации требуется не менее 2,5 %, а для улучшения необходимы средства в размере 4 %.

До сих пор остается не отрегулированным в правовом отношении вопрос о платежах за негативное воздействие на окружающую среду. Соответствующий закон не принят, хотя его необходимость вытекает из нового Закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. Существующая система экологических платежей, не имеющая необходимой законодательной базы, по существу себя исчерпала и в настоящее время играет чисто символическую роль — прежде всего из-за исключительно низких базовых ставок. Хотя в 90-е гг.

данная система практически и не выполняла регулирующей функции в части капитальных природоохранных затрат (из-за экономического кризиса и тяжелого экономического положения предприятий), однако она вполне успешно справлялась с этой функцией в части текущей деятельности предприятий и выполняла фискальную функцию. Сейчас же эта система экологических платежей строится на исключительно низких базовых ставках (примерно 10 % от ставок, принятых в Казахстане, Белоруссии, Молдавии, Грузии, и всего лишь около 2 % от ставок, действующих в большинстве стран Европейского союза), что никак не стимулирует предприятия к осуществлению природоохранной деятельности.

Следует отметить и такой, на наш взгляд, исключительно важный момент (имевший опять же негативное влияние на природоохранную сферу), как отказ от целевого использования средств, поступавших в бюджет в качестве платы за загрязнение окружающей среды. Если до принятия нового Закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. данная плата предназначалась исключительно для целей восстановления нарушенной окружающей среды, что было закреплено в предыдущем Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., то после отмены последнего и принятия нового закона положение относительно запрета использования платежей за загрязнение окружающей природной среды на любые цели, кроме природоохранных, исчезло. Впоследствии подобный прием был использован и при принятии новых версий Лесного, Водного и других кодексов РФ и федеральных законов. В результате сфера охраны окружающей среды в России, всегда финансируемая на недопустимо низком уровне, потеряла и те крохи, которые имела. По оценкам Минэкономразвития РФ, в настоящее время плата в пределах нормативов за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов составляет всего 0,04—0,05 % от себестоимости промышленной продукции, что фактически неощутимо как фактор стимулирования или наказания за экологически опасную деятельность.

Помимо названных недостатков системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, практика их использования показала также, что набор веществ, на которые были установлены платежи, далеко не полный. Кроме того, существуют большие изъяны с точки зрения учета фактора инфляции: значение поправочного коэффициента не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции. В результате система платежей за негативное воздействие на окружающую среду, призванная использоваться в качестве одного из источников финансирования экологической сферы, а также в определенной мере стимулировать предприятия к осуществлению приро-

доохранных мероприятий, в действительности (в результате последовательного выхолащивания ее сути) не выполняет ни фискальных, ни регулирующих, ни тем более стимулирующих функций. В то же время величина экологических платежей должна быть такой, чтобы не только создавать действенные стимулы к эффективной природоохранной деятельности (и тем самым к внедрению ресурсо- и энергосберегающих технологий), но и быть совместимой (с точки зрения технической и технологической достижимости эко-лого-экономического паритета) с ведением экономической деятельности во всех отраслях экономики. Кроме того, данные платежи должны обеспечивать получение достаточных средств для целевого финансирования природоохранной сферы.

Не соответствует реальной экономической оценке и сложившаяся в России система платежей за пользование природными ресурсами. Уровень данных платежей искусственно занижен, причем существенно (по крайней мере, на порядок), что свидетельствует о неэффективном выполнении государством функции собственника природных ресурсов, когда колоссальная часть доходов от использования природных ресурсов проходит мимо бюджета. В условиях России совершенно не используются гибкие механизмы финансирования природоохранной деятельности в форме рынка прав на загрязнение, страхования экологических рисков и др.

В свете сказанного представляется необходимым прежде всего широкое внедрение и развитие таких элементов финансового механизма реализации природоохранных мероприятий, как установление налоговых льгот для экологически ответственных предприятий, переводящих производство на наилучшие существующие технологии (в частности, это может быть освобождение подобных предприятий от НДС на срок техникотехнологического перевооружения основных производственных фондов, обеспечивающих ресурсосбережение и экологическую безопасность функционирования производства, и др.); установление повышенных налогов для экологически опасных продуктов и видов деятельности; льготное кредитование (на создание и внедрение новых ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий и оборудования); ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения; установление надбавок к ценам за экологичную продукцию и т. д.; введение разного рода платежей, выполняющих стимулирующие, компенсационные, карательные функции, а также нормативные, сверхнормативные и др. [4].

Использование регуляторов, стимулирующих экологизацию производства, переход на передовые технологии требуют модернизации налогового и бюджетного законодательства. При этом со-

вершенно необходимо установить четкие и понятные правила игры для инвесторов и для производителей, которые, планируя любую хозяйственную деятельность, будут ясно понимать, какие последуют экономические, административные последствия в связи с недостаточным вниманием к окружающей среде. Требуется также пересмотр штрафных санкций за экологические правонарушения; уровень штрафов сегодня настолько низок, что предприятия попросту игнорируют экологические требования.

Проблема состоит в первую очередь в следующем: с одной стороны, требуется заинтересовать бизнес в проведении природоохранных мероприятий (в том числе через модернизацию производства, внедрение новых технологий, экологические инновации и т. п.), а с другой стороны, экологические нарушения должны неукоснительно сопровождаться жесткой ответственностью с применением соответствующих штрафных санкций. При этом успех возможен лишь при условии достижения баланса между санкциями за экологические нарушения и получением выгод от природоохранной деятельности. Экологизация налоговой системы даст дополнительный толчок для проведения структурно-технологической политики, в частности для сдвига от использования первичных природных материалов к вторичным перерабатываемым материалам и отходам. Без разработки и внедрения соответствующих элементов в систему рычагов и методов управления невозможно добиться сдвига в сторону активного перехода на ресурсосберегающие и экологически безопасные технологии. Необходима прямая экономическая заинтересованность бизнеса в решении экологических проблем, и задача государства — этот интерес создать, оказать поддержку ресурсо- и энергосберегающих технологий и производств, в том числе посредством введения рыночных регуляторов в сфере охраны окружающей среды, которые стимулировали бы предприятия реально снижать антропогенную нагрузку на окружающую среду, внедрять современные ресурсосберегающие и экологически чистые технологии. Бизнес должен понять, что природоохранная деятельность — это не только дополнительная нагрузка на бюджет компаний, но и одно из условий улучшения качества производимой продукции, роста ее конкурентоспособности на мировых рынках.

Существенные особенности во взаимоотношения экономики и экологии и, соответственно, в финансовое обеспечение природоохранных мероприятий вносят современные кризисные явления. Влияние кризиса на состояние дел в экологической сфере, как правило, двояко: с одной стороны, происходит ухудшение экологической ситуации, а с другой — ее относительное улучшение, создающее условия для снижения нагрузки

на окружающую среду. Важным аспектом финансового обеспечения природоохранных мероприятий в условиях кризиса (и не только) является то, что дефицит средств для основной производственной деятельности отодвигает в сторону все остальное, в первую очередь экологические требования. В то же время природоохранные мероприятия, будучи долгосрочными, предполагают и долгосрочные инвестиции при довольно значительном инвестиционном лаге, когда окупаемость затрат не только требует длительных периодов, но и может быть не достигнута вообще (например, при существующих критериях эффективности инвестиций, игнорирующих, как правило, экономический ущерб от загрязнения окружающей среды).

В сложившихся в России условиях функционирования финансовой системы, когда одной из наиболее острых проблем финансирования является проблема отсутствия так называемых «длинных» денег (т. е. средств, выделяемых банками на срок больше одного года), природоохранная сфера остается за пределами первоочередных интересов. Одним из путей решения данной проблемы может быть использование таких новых механизмов финансирования, как коллективные инвесторы (паевые инвестиционные фонды), а также синдицирование и облигационные займы. Преиму-

ществами названных источников финансирования являются, во-первых, их дешевизна по сравнению с коммерческими кредитами и, во-вторых, их большая привлекательность для инвесторов за счет использования новых технологий, эффекта участия, открытости, оперирования международными системами отчетности, улучшения качества продукции и услуг и обеспечения экологической безопасности функционирования производства.

Библиографический список

1. Данные Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/ Zakluchenia/ACH_ZAKL20091 1041925/ACH_ ZAKL200911041925_p_008.htm (дата обращения: 23.10.2012).

2. Данные Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства URL: http:// info.minfin.ru/fbrash.php (дата обращения: 21.11.2012).

3. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Охрана окружающей среды». URL: http://protown.ru/information/hide/6375.html (дата обращения: 23.11.2012).

4. Бурматова О.П., Сумская Т.В. Финансовый механизм рационального природопользования // Naukowa przestrzen Europy — 2012. Materialy VIII Miedzynarodowej naukowi-praktycznej konferecji. Vol. 10. Ekonomczne nauki. Przemysl: Nauka I Studia, 2012. С. 26—31.

O.P. Burmatova, T.V. Sumskaya* ENVIRONMENTAL ASPECT OF FINANCIAL-BUDGET POLICY IN RUSSIA

The paper is devoted to the problems of formation of financial mechanism of environmental protection in the Russian Federation. The main sources of costs formation for environmental purposes are shown. The trend of reducing the budget expenditures on environmental protection is analyzed. Particular emphasis is placed on the legal aspects of the use of payments for negative impact on the environment. The possible elements of financial mechanism for the implementation of environmental protection measures are proposed. The key challenges of inclusion of stimulating effect in the economic mechanism of rational nature conservation and environmental protection are highlighted.

Key words: financial mechanism of environmental protection, payments for negative impact on the environment, promotion of environmental activities.

* Burmatova Olga Petrovna (burmatova@ngs.ru), Sumskaya Tatyana Vladimirovna (stv@ieie.nsc.ru), (tanyushka333@yahoo.com), Institute of Economics and Industrial Engineering of Syberian Branch of the RAS, Novosibirsk, 630090, Russian Federation.