Основные факторы формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза

Право

Юрий РЯБОВ

ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В статье рассматриваются основные факторы формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза.

This article analyzes the main factors of formation of the foreign-policy area of freedom, security and justice in the European Union. Ключевые слова:

внутренняя безопасность; внешнеполитическое измерение; пространство свободы, безопасности и правосудия; internal security; external dimension; foreign-policy area, security and justice.

Возникновение внешнеполитического измерения сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел Европейского союза (ЕС) обычно связывают с решениями, принятыми в ходе заседания Европейского совета 15—16 октября 1999 г. в г. Тампере (Финляндия). Действительно, в них содержится призыв «использовать инструменты и возможности внешнеполитического характера для создания пространства свободы, безопасности и правосудия»1. Вместе с тем очевидно, что факторы, оказавшие влияние на возникновение внешней политики по вопросам юстиции и внутренних дел, сложились на предыдущих этапах европейской интеграции. С одной стороны, они заключались в формировании представлений о комплексе угроз безопасности ЕС, а с другой — в изменении подходов к пониманию его внешнеполитической роли после окончания холодной войны и расширения на страны Центральной и Восточной Европы в 2004 и 2007 гг.

Наибольший вклад в изучение и осмысление комплекса современных угроз Европейскому союзу внесла так называемая Парижская школа безопасности, сформировавшаяся в конце 1980-х гг. вокруг профессора Института политических наук Дидье Биго и издаваемого им журнала Cultures & Conflits. Парижская школа связывает формирование концепции безопасности Европейского союза с развитием полицейского сотрудничества в 1970— 1980-е гг. Его важнейшей чертой считается создание целого ряда неформальных структур стран — членов Европейского экономического сообщества (ЕЭС) для совместной борьбы с незаконным оборотом наркотиков и терроризмом — сначала левым, а затем и исламским.

Принципиальным отличием полицейского сотрудничества между странами — членами ЕЭС в 1970— 1980-х гг. по сравнению с предыдущими этапами представляется его выход на политический уровень (до этого существовало лишь оперативное взаимодействие). Политизация вопросов, касающихся охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, нашла выражение во включении в категорию «безопасность» целого ряда вопросов, которые в тот период волновали политических деятелей и их избирателей, — безопасность городов в связи с распространением наркотиков и появлением неблагополучных кварталов, населенных преимущественно иммигрантами;

1 Tampere European Council Presidency Conclusions. Point 59 // http://www. europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm (дата обращения 13.05.2009).

РЯБОВ

Юрий

Александрович — соискатель СЗАТС; фонд «Центр стратегических разработок «Северо-Запад»

yuriryab@yandex.ru

предполагаемая связь между террористами и иммигрантами; терроризм и незаконная торговля наркотиками. В результате в политическом дискурсе возникла новая категория — «внутренняя безопасность», позволившая правоохранительным органам стран ЕЭС найти некий общий знаменатель в деле обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью и в восприятии основных угроз1.

Ключевую же роль в укреплении внутренней безопасности на европейском уровне сыграл проект по созданию единого рынка как «пространства без внутренних границ, в котором было бы обеспечено свободное передвижение товаров, людей, услуг и капиталов»2. Такая формулировка привлекла внимание неформальных полицейских структур, которые сумели интегрировать в дискурс о едином рынке тезис о необходимости принятия так называемых компенсационных мер, что было осуществлено в рамках Шенгенской конвенции 1990 г.3 Отмена контроля на границах между государствами — членами ЕЭС («внутренние границы») должна быть компенсирована за счет усиления контроля на границах ЕЭС с третьими странами («внешние гра-ницы»)4 под предлогом, что в противном случае положительные последствия создания единого рынка будут сведены на нет из-за активизации деятельности террористов, преступников и наркодилеров, а иммигранты (нелегальные) станут причиной еще большего ухудшения криминогенной обстановки в местах компактного проживания («неблагополучные пригороды») и этнически окрашенных беспорядков5.

Тем самым произошло окончательное согласование и формирование в общественно-политических дискуссиях представлений о комплексе угроз безопасности странам — членам ЕЭС. Для их описания Парижская школа предложила понятие «континуум безопасности», призванное отразить постулируемую взаимосвязь всех вышеописанных явлений.

1 Bigo D. Polices en ^seaux. L’ex^rience euro^-enne. — Paris: Presses de Sciences Po, 1996, p. 14.

2 Acte unique euroyen. Article 8 A // Journal officiel des Communautes euro^ennes, № L 169, 29 juin 1987, p. 7.

3 Bigo D. Op. cit., p. 152.

4 Barbe E., Boullanger H. Justice et affaires inte-rieures dans l’Union europeenne. Un espace de liberte, de ^curite et de justice. — Paris : La Documentation franfaise, 2002 , p. 48.

5 Bigo D. Op. cit., p. 258-259.

Тема иммиграции в континууме безопасности занимает центральное место. По сути, она выступает как метапроблема, т.е. рассматривается многими как объединяющая в себе (или даже подменяющая собой) целый ряд прочих проблем: преступность - для полиции; шпионскую деятельность в интересах иностранных разведок - для военных и спецслужб; безработицу, экономический кризис, сокращение населения, преступность в своем собственном районе - для обывателей. Все более серьезное влияние иммиграция оказывает на национальную идентичность.

Рассмотрение иммиграции в рамках континуума безопасности ведет к расширенному толкованию термина. В него «по умолчанию» стали включать такие феномены, как политическое убежище, незаконный ввоз мигрантов и торговля людьми, труд нелегалов и проституция, эксплуатация детей и долговая кабала6.

Важно отметить, что, даже введя в широкий академический оборот категорию «внутренняя безопасность», Д. Биго не рассматривает ее как обратную сторону внешней безопасности. Напротив, он акцентирует внимание на размывании границ между внутренней и внешней безопасностью и характеризует последнюю как комплекс традиционных (присущих эпохе холодной войны) угроз государству. Такое объединение обусловлено самим характером континуума безопасности. Составные части его, по сути, представляют собой транснациональные (т.е. не внутренние и не внешние по отношению к государству или иному актору международных отношений) риски. Вместе с тем, как видно из ряда документов и работ, в Европейском союзе утвердился тезис о преимущественно внешнем происхождении таких феноменов, как нелегальная иммиграция, потоки беженцев, организованная преступность7. А это требует со стороны Брюсселя активных внешнепо-

6 Geddes A. Europe’s Border Relationships and International Migration Relations // Journal of Common Market Studies, 2005, vol. 43, № 4, p. 794.

7 European security strategy. A secure Europe in a better world // http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cmsUpload/78367.pdf (дата обращения -

13.05.2009); Rees W Inside out: the External Face of EU Internal Security Policy // European Integration, 2008, vol. 30, № 1, p. 97—98; Anderson M., Apap J. Changing conceptions of security and their implications for EU justice and home affairs cooperation // http:// aei.pitt.edu/1984/01/PB26.PDF (дата обращения —

01.05.2009).

201 0' 11

ВЛАСТЬ

115

литических действий по нейтрализации транснациональных рисков.

Формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Евросоюза во многом обусловлено его международнополитическим потенциалом. Вследствие размывания жесткой биполярной системы роль Европейского экономического сообщества в международных отношениях возросла. Это нашло отражение в целом ряде концепций, призванных объяснить роль и влияние западноевропейского интеграционного объединения в мире. В рамках первого подхода объектом анализа стал выступать ЕС как единое целое, что преломляется в такой категории, как актор. Здесь исследователей в гораздо большей степени интересовали влияние и роль Брюсселя в мировой политике, а не то, каким образом принимались внешнеполитические решения в процессе взаимодействия между инс-титутами1. Наибольшую известность в рамках такого подхода получила концепция Европейского союза как гражданской державы (civilian power), выдвинутая в начале 1970-х гг. Ф. Дюшеном. Говоря о перспективах развития ЕЭС, исследователь подчеркивал возможность его превращения в отдельный центр силы, опирающийся на невоенные средства во внешней политике: убеждение, постоянный диалог, международные договоры, экономические преференции и санкции, техническую помощь и.т.д.2 Второе измерение гражданской державы сводилось к особенностям внешнеполитических целей, заключавшимся в развитии международного сотрудничества, солидарности, укреплении роли права в отношениях между государствами, распространении равенства, справедливости и терпимости. Вслед за А. Уолферсом К. Смит называет такие цели, скорее, «формирующими среду, в которой действует субъект международных отношений» (milieu goals), нежели направленными на обеспече-

1 White B. Foreign Policy Analysis and European foreign policy // Rethinking European Foreign Policy / ed. by B. Tonra, T. Christiansen. — Manchester : Manchester University Press, 2004, p. 45-46.

2 Duchene F. The European Community and the Uncertainties of Interdependence // A Nation Writ Large? Foreign Policy Problems Before the European Community / ed. by M. Kohnstamm, W. Hager. — London : Macmillan, 1973.

ние национальных интересов (possession goals)3.

Второе измерение концепции гражданской державы — внешнеполитические цели, понимаемые как milieu goals, — до определенного момента оставалось относительно мало исследованным. По сути, возврат к нему произошел на рубеже 1990—2000-х гг. и был связан с появлением новой концепции акторности Европейского союза как нормативной державы, предложенной датским ученым И. Маннерсом. С его точки зрения, и концепция гражданской силы, и ее антипод — Europe puissance (ЕС как сверхдержава, обладающая независимыми от НАТО военными силами и средствами и даже ядерным оружием) слабо отражали реалии изменившегося после окончания холодной войны международного контекста.

Ключевой характеристикой ЕС после 1991 г. стала его способность распространять собственные внутренние нормы на страны, не являвшиеся членами, а в ряде случаев и не стремившиеся стать частью данного интеграционного объединения4.

Нормативный характер внешней политики ЕС нашел выражение в его стремлении руководствоваться в отношениях с третьими странами принципами демократии, правового государства, универсальности прав человека и основных свобод, защиты человеческого достоинства, равенства и солидарности и др.

Рассмотрение Европейского союза как влиятельного актора мировой политики (концепции гражданской или нормативной державы), однако, игнорирует тот факт, что в интеграционном объединении отсутствует единый центр власти, принимающий внешнеполитические решения. Это в значительной степени предопределило формирование второго подхода к внешней политике ЕС как к процессу. В его рамках Европейский союз представляется как политическое образование (polity), в котором власть распылена между различными уровнями управления (наднациональные органы, государства-члены, субнациональные образования) и акторами (государственными, неправи-

3 Smith K. Still «civilian power EU?» // http://www. arena.uio.no/cidel/WorkshopOsloSecurity/Smith.pdf (дата обращения — 29.05.2010).

4 Manners I. Normative Power Europe: a

Contradiction in Terms? // Journal of Common Market Studies, 2002, vol. 40, № 2, p. 239, 244—245.

тельственными, частными), а между сферами интеграции имеются существенные различия в способах управления1.

Изначально теория многоуровневого управления была призвана концептуализировать скорее внутренние особенности ЕС, нежели его отношения с внешним миром. Однако достаточно быстро постулаты этой теории стали применяться и к анализу взаимодействия Европейского союза с третьими странами, получив название «внешнее управление».

По своей сути внешнее управление достаточно близко к концепции нормативной державы, поскольку предполагает распространение норм Европейского союза на страны, не являющиеся его членами. Однако, в отличие от И. Маннерса, понимавшего нормы, в первую очередь, как ценности, лежавшие в основе создания, развития и расширения ЕС, сторонники применения теории многоуровневого управления к внешней политике рассматривают нормы как комплекс нормативно-правовых актов (acquis communautaire), формирующих систему внутренних политик интеграционного объединения2. В этом смысле пространство свободы, безопасности и правосудия являет собой едва ли не идеальный пример внешнего управления, обусловленного транснациональным характером угроз Европейскому союзу и, соответственно, необходимостью сотрудничать с третьими странами как основными источниками иммиграции, потоков беженцев и организованной преступности.

Объектом анализа для внешнего управления служит институциональный процесс распространения норм и перенесения внутриевропейских политик (policy transfer), а для нормативной державы — модель ЕС как актора (единого). В настоящее время внешнее управление широко используется для концептуализации взаимодействия Европейского союза со странами, включенными в политику добрососедства. Отсутствие для них перспективы вхождения в состав Евросоюза означает, что acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел предстают не в форме нормативно-

1 Marks G., Hooghe L., Blank K. European Integration from the 1980s: State-Centric v. MultiLevel Governance // Journal of Common Market Studies, 1996, vol. 34, № 3, p. 346—347, 371—373.

2 Lavenex S., Wichmann N. The External

Governance of EU Internal Policy // European Integration, 2009, vol. 31, № 1, p. 84.

правовых актов, которые должны быть инкорпорированы в правовую систему отдельных государств СНГ и Средиземноморья, а в форме их оперативного сотрудничества с институтами и органами ЕС посредством трансправительственных сетей.

С. Лавенекс и Ф. Шиммельфениг выделяют три идеальных типа внешнего управления: иерархия, сетевое управление и рынок (market)3. В первом случае речь идет о таком взаимодействии междуЕвропейским союзом и третьей страной, в рамках которого части acquis communautaire принимаются в Брюсселе, однако обязательны для исполнения и не членами интеграционного объединения. На практике иерархия лучше всего характеризует отношения ЕС со странами Европейского экономического пространства, а также с кандидатами на вступление в ходе расширения. Результатом сетевого управления обычно являются не обязательные к исполнению нормы, а некие консенсусные договоренности, в основном о процедурах взаимодействия. Главными акторами выступают не политические деятели, а эксперты по отдельным вопросам и чиновники, которые и согласовывают (координируют) свои позиции. Acquis communautaire является основной, но не единственной базой для принимаемых решений. Наконец, рынок предполагает распространение норм ЕС путем их прямой конкуренции с нормами третьих стран за счет принципа взаимного признания.

Таким образом, внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия представляет собой отдельное направление внешней политики Европейского союза, сложившееся как ответ на угрозы транснационального характера и имеющее своей целью их нейтрализацию посредством активного распространения acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел на третьи страны. Другими словами, ЕС стремится сохранить сложившийся режим внутренней безопасности, стараясь «работать» с угрозами на расстоянии, не дожидаясь наступления негативных последствий от иммиграции, потоков беженцев и отдельных видов преступности непосредственно на территории интеграционного объединения.

3 Lavenex S., Schimmelfennig F. EU Rules beyond EU Borders: Theorizing External Governance in European Politics // Journal of European Public Policy, 2009, vol. 16, № 6, p. 797—800.