Современные технологии формирования кадров муниципальной службы (региональный аспект)

УДК 316.42:35

Л. В. Рожкова

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

В статье исследуются технологии отбора и подбора кадров организаций, которые выступают необходимым компонентом успешного функционирования этих структур. Автор детально рассматривает технологию конкурсного отбора служащих органов местного самоуправления.

Для нормального функционирования общества необходимо закрепление ряда человеческих отношений, формирование их обязательности для всех. Это относится и к публично-правовым отношениям, которые обеспечивают социальный порядок, баланс интересов различных общественных групп, а также стабильность государства и общества. Как известно, практика закрепления отношений, удовлетворяющих различные потребности людей, которые касаются обеспечения их жизнедеятельности, оформляется в статусно-ролевую систему, предписывающую индивидам правила поведения. Такого рода системы создаются в обществе в форме институтов.

Рассмотрим современные технологии комплектования штата, набора, подбора служащих на примере муниципальной службы. Местное самоуправление требует муниципального управления, для обеспечения последнего и существует муниципальная служба. Как социальный институт она представляет собой совокупность учреждений, выполняющих управленческую функцию, которая заключается в оказании социальных услуг населению. Под эту функцию, соответственно, формируется структура, нормативная основа (правовая, этическая, процедурная, техническая), а также соответствующий механизм регулирования. Когда мы говорим о том, что муниципальная служба является институтом, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах местного самоуправления, различные административные организации и учреждения.

Социальный характер функционирования муниципальной службы основан на том, что она выступает как социальная организация, должна являться образцом организации и оказывать упорядоченное воздействие на другие институты общества. Для этого персонал муниципальной службы и всех органов местного самоуправления должен быть профессионален и компетентен, необходимо исполнение современных управленческих технологий и согласованность деятельности всех звеньев.

По мнению Г. П. Зинченко, муниципальная служба представляет собой сложную социальную организацию, выполняющую специфическую функцию управления обществом [1, с. 106]. Объектом управления выступает социальная система (административно-территориальная единица, муниципальное образование), на которую направлены все виды управленческого воздействия с целью ее совершенствования, повышения качества функций и задач [2]. В социологическом плане эта служба выступает как форма социальной регуляции и имеет своей целью социальное управление - деятельность, направленную на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей, их организаций с целью осуществления намеченных задач [3, с. 38]. В данном случае речь идет

о социально-политическом управлении определенными сферами жизни населения муниципального образования в интересах населения данной территории. Муниципальная служба в системе самоуправления представляет собой, с точки зрения Ю. А. Тихомирова, такую систему управления общими делами, в которой обеспечивается активное и действенное решение вопросов общественной жизни [4, с. 8]. Особенность управления в муниципальной службе заключается в том, что она является не только социальным институтом (власти), но и социальной организацией, имеющей свою структуру, руководителей, исполнителей и внутриорганизационные отношения [5, с. 9].

Цель всех органов местного самоуправления состоит в повышении благосостояния жителей соответствующего муниципального образования, а муниципального управления - в удовлетворении конкретных потребностей различных социальных общностей, решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. При этом главным выступает вопрос о решении социальных проблем социальных общностей, населения муниципальнотерриториальных образований [6, с. 162]. Для достижения этих целей необходимым в настоящее время представляется улучшение кадрового состава муниципальной службы, где одним из компонентов является механизм подбора служащих, должностных лиц органов местного самоуправления.

С нашей точки зрения, применительно к муниципальной службе более целесообразно применять концепцию управления человеческими ресурсами, которая предполагает разносторонний и динамичный подход к эффективному использованию людей для достижения общественных, корпоративных и личных целей [7, с. 244]. При этом под человеческими ресурсами муниципальной службы следует рассматривать потенциальные возможности работников, которые включают в себя определенный объем общих и специальных знаний, профессиональных навыков и умений, обеспечивающих способность к исполнению административных должностей, уровень их сознания и ответственности, социальной зрелости, совокупности интересов и потребностей. Рассматриваемая концепция применительно к муниципальной службе базируется на следующих положениях:

- качество, уровень жизни (в целом комфортность жизни) населения муниципального образования во многом обусловлены эффективностью муниципальной службы;

- эффективная служба в органах местного самоуправления напрямую зависит от компетентности и заинтересованности персонала;

- компетентность и заинтересованность служащих определяется качеством их подбора, обучения, расстановки, мотивации и стимулирования.

Концепция управления человеческими ресурсами муниципальной службы представляется в виде системы, содержащей четыре основных компонента: отбор кадров, оценку персонала, поощрение сотрудников, развитие работников. При реализации этих функций процесса управления человеческими ресурсами потребности муниципальных органов власти в человеческих ресурсах, соответственно, перерастают в эффективность муниципальной службы, а индивидуальные потребности в содержании и результатах работы служащих приводят к благосостоянию, удовлетворенности работой [7, с. 246].

Решение вопросов местного значения, обеспечение качественными услугами жителей муниципальных образований, несомненно, требует осуществления полномочий органов местного самоуправления профессионально под-

готовленными служащими. В этих целях разработан механизм, элементами которого являются набор кандидатов, отбор и подбор, процедуры приема.

Отбор кадров на муниципальную и, в том числе, на государственную службу в большинстве зарубежных стран осуществляется в соответствии с принципом пожизненного найма, что обеспечивает им стабильную занятость. Существуют различные методы отбора. В США применяется тестирование, в Японии приоритет отдают квалификационным экзаменам, в европейских странах - конкурсам.

Поступление на муниципальную службу в России осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 2.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [8].

Порядок прохождения муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации [9].

Рассмотрим схему конкурсного отбора персонала (муниципальных служащих) на примере администрации г. Пензы [10, 11].

Набор - это наем, рекрутирование или привлечение работников. Набор персонала заключается в комплектовании необходимого резерва кандидатов на все должности и специальности, из которых подбирают, отбирают подходящих кандидатов на вакантные должности1.

Поступление на муниципальную службу осуществляется в форме конкурса с учетом соответствующего образования, опыта работы, квалификации и с обязательным заключением трудового договора (контракта), за исключением случаев поступления на муниципальную службу лиц, закончивших высшие учебные заведения в рамках подготовки кадров для муниципальной службы и заключивших в процессе обучения контракт на прохождение муниципальной службы.

Конкурс на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы проводится для замещения этой должности лицами из числа муниципальных служащих аппарата администрации г. Пензы, иного исполнительного органа, граждан, зачисленных в резерв на замещение муниципальных должностей муниципальной службы города (внутренний конкурс), а также для замещения этой должности гражданами, не замещавшими должности муниципальной службы на день объявления должности вакантной и поступающими на муниципальную службу впервые или вновь (внешний конкурс).

Процесс отбора представляет собой идентификацию, сопоставление требований должности с характеристиками конкретного человека. Конкурсный отбор служащих состоит из нескольких этапов:

1. Объявление вакантной должности в структуре органа местного самоуправления (муниципальной службы). Конкурсная комиссия объявляет наличие вакансии, служба управления персоналом (отдел кадров администрации) информирует о вакансии: общих сведениях об отделе, где есть вакантная должность, наименовании должности, требованиях к претенденту, условиях работы. При проведении внешнего конкурса кадровая служба ад-

1 Вакантной муниципальной должностью в органе местного самоуправления признается не замещенная муниципальным служащим муниципальная должность, предусмотренная в структуре аппарата органа местного самоуправления [11].

министрации города Пензы дает объявление в средствах массовой информации о приеме документов для участия в конкурсе.

2. При наличии вакансий в органе местного самоуправления его руководитель назначает конкурс на замещение должности. Конкурс на замещение старшей, ведущей, главной и высшей вакантной муниципальной должности муниципальной службы (далее - муниципальная должность) обеспечивает право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе в Пензенской области в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Право поступления на муниципальную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие русским языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным для муниципальных служащих федеральными законами и законами Пензенской области.

Конкурс проводится в органе местного самоуправления для граждан, впервые или вновь поступающих на муниципальную службу.

Для проведения конкурса (в соответствии с п. 4. ст. 24 Закона Пензенской области «О муниципальной службе в Пензенской области») образуется конкурсная комиссия, которая производит оценку кандидатов на основании представленных ими документов (должности муниципальной службы 2-й группы) или на основании представленных документов и собеседования (должности муниципальной службы 3-й, 4-й и 5-й групп). При определении результатов конкурса учитываются рекомендации, результаты тестирования, иные сведения.

Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе руководитель органа местного самоуправления публикует (обнародует) объявление о приеме документов для участия в конкурсе (внешний конкурс) и информирует муниципальных служащих аппарата администрации города, граждан, зачисленных в резерв на замещение муниципальных должностей муниципальной службы города Пензы, о приеме документов для участия в конкурсе. Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в орган местного самоуправления документы, предусмотренные федеральным законодательством. На этом этапе отбора используется личный листок по учету кадров и автобиография кандидата [7, с. 259].

Второй этап состоит собственно в работе конкурсной комиссии. Решение о дате, времени и месте проведения второго этапа конкурса принимается руководителем органа местного самоуправления - главой администрации. Руководитель органа местного самоуправления организует работу по формированию конкурсной комиссии. В составы конкурсных комиссий по проведению конкурсов на замещение высших вакантных муниципальных должностей муниципальной службы входят: заместитель главы администрации, являющийся руководителем аппарата администрации города; заместитель администрации города, курирующий соответствующее подразделение аппарата администрации (исполнительный орган); начальник организационного отдела администрации города. В составы конкурсных комиссий по проведению конкурсов на замещение главных вакантных муниципальных должностей муниципальной службы входят: руководитель соответствующего структурного подразделения аппарата администрации (исполнительного органа); руководитель кадровой службы или его заместитель.

Для работы в конкурсных комиссиях могут привлекаться независимые эксперты. Их оценка качеств кандидата является одним из оснований, характеризующих кандидата.

При проведении конкурса документов конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, о прохождении муниципальной службы и о другой трудовой деятельности и принимает решение о назначении или отказе. Глава администрации города принимает решение о назначении кандидата или отказывает в принятии на объявленную вакантную должность. На этом этапе служба управления персоналом (отдел кадров) занимается конкурсными документами претендента.

Оценка документальных данных кандидатов на вакантную должность производится следующим образом. Ранг каждого индикатора (рейтинг) умножается на коэффициент значимости (например, «возраст более 40 лет» -85 • 0,05 = 4,25), и полученный результат (4,25) заносится в итоговый столбец. Там, где указаны особые аспекты критерия, к полученному результату добавляется удельный вес данного аспекта (например, «общий стаж работы больше чем 10 лет» - 80 • 0,01 = 8) (таблица 1). К этому результату добавляется удельный вес данного аспекта «управление» - 0,5, и полученная сумма (8,5) заносится в итоговый столбец.

3. Назначение на должность. На заседании конкурсной комиссии дается заключение, являющееся основанием для назначения кандидата на должность. При этом в решении конкурсной комиссии указывается конкретный срок испытания в пределах от трех до шести месяцев. Решение конкурсной комиссии по результатам конкурса оформляется актом (приказом, распоряжением или постановлением) главы администрации города, руководителя, иного исполнительного органа. Копия этого решения направляется в Совет по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме (этим занимается служба управления персоналом).

4. Обжалование. Спорные вопросы, связанные с проведением конкурса, в установленном порядке рассматриваются соответствующим органом местного самоуправления или в суде.

Внутренний конкурс проводится среди муниципальных служащих, в том числе находящихся в кадровом резерве, для замещения муниципальной должности муниципальной службы при объявлении ее вакантной. Муниципальный служащий вправе участвовать в конкурсе по собственной инициативе, независимо от того, какую должность муниципальной службы он замещает на день его проведения.

Кадровый резерв - это группа перспективных работников, предназначенных для замещения определенных должностей муниципальной службы. Обычно в резерв подбирается не менее двух кандидатур, в том числе готовых к назначению на должность в ближайший период (ближний резерв) и для выдвижения на перспективу (дальний резерв) [7, с. 258]. Администрация также обращается к внутреннему источнику набора, или, по-другому, к служащим, работающим в органах местного самоуправления. В этом случае возможен вариант выдвижения служащего по собственной инициативе (самовыдвиженцы). Назначение таких лиц на должность осуществляется быстро, и притока новых или «свежих» кадров не происходит. Обычно кандидатуры на за-

мещение вакантной должности рекомендуются руководством с учетом положительных, сильных сторон служащего. Эффективным методом найма является ротация кадров, т.е. повышение или понижение в должности с расширением или сужением прав.

Таблица 1

Схема анализа документов кандидатов на должность начальника службы управления персоналом администрации [7, с. 261]

Критерии Рейтинг Коэффи- циент значимости Аспекты Удель- ный вес Сумма

1. Возраст Более чем 40 35-40 Ниже 35 85 90 80 0,05

2. Образование Высшее гуманитарное Высшее техническое Другое 80 70 60 0,05

3. Общий стаж работы Более чем 10 лет 4-10 лет 0-3 года 80 90 60 0,10 Управление Обучение Г осслужба 0,50 0,30 0,20

4. Стаж на определенном месте работы Более чем 10 лет 4-10 лет 0-3 года 80 90 60 0,25 Составление должностных требований Отборочное интервью Наставни- чество Публикации Практикумы 0,30 0,20 0,20 0,10 0,20

5. Частота смены места работы Более чем 10 лет 4-10 лет 0-3 года 80 90 60 0,30 Одна организация Два места работы Более двух 0,20 0,30 0,50

6. Деловые связи Более 20 организаций 10-20 организаций Менее 10 организаций 90 85 80 0,10 Региона- льные Федеральные Местные 0,40 0,30 0,30

7. Разное 90 80 70 0,15

Если среди служащих нет подходящей кандидатуры на замещение определенной должности, то следует обращаться к так называемому внешнему источнику набора. В этом случае можно действовать следующим образом:

- обратиться к невостребованным претендентам (т.е. произвести отбор из лиц, уже рассматриваемых ранее, если среди них появились достойные кандидаты). Поэтому представляется целесообразным, с нашей точки зрения, хранить данные о подобных людях как можно дольше;

- привлечь на службу бывших служащих (для удовлетворения наиболее острых потребностей кандидата);

- воспользоваться рекомендациями муниципальных служащих, которые могут выдвинуть в качестве кандидатуры для поступления на муниципальную службу своих знакомых. Однако они так же, как и все кандидаты, должны пройти процесс отбора.

Сведения о муниципальных служащих, в том числе сведения о муниципальных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие муниципальные должности муниципальной службы, вносятся в реестр муниципальных служащих соответствующего муниципального образования. Ведение личных дел и реестра муниципальных служащих осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Так, закон Пензенской области определяет функции кадровой службы органа местного самоуправления муниципального образования, которая является органом по управлению кадрами, персоналом, служащими, находящимися на муниципальной службе. К числу этих функций относятся:

- обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей муниципальной службы, аттестаций, прохождения муниципальными служащими испытания при замещении муниципальных должностей муниципальной службы;

- оформление решений органов местного самоуправления, связанных с прохождением муниципальными служащими муниципальной службы, ведение личных дел муниципальных служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки муниципальных служащих;

- ведение реестра муниципальных служащих муниципального образования;

- консультация муниципальных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с муниципальной службой.

Список литературы

1. Зинченко, Г. П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция / Г. П. Зинченко // Социологические исследования. - 1996. -№ 3. - С. 102-110.

2. Социальное управление : словарь-справочник / под ред. В. И. Добренькова, И. М. Слепенкова. - М. : Изд-во МГУ, 1994. - 198 с.

3. Основин, В. С. Основы науки социального управления / В. С. Основин. - Воронеж : Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1976. - 128 с.

4. Тихомиров, Ю. А. Управление делами общества (субъекты и объекты управления в социалистическом обществе) / Ю. А. Тихомиров. - М. : Мысль, 1984. -223 с.

5. Маркин, В. В. Управленческие решения. Разработка и реализация : учеб. пособие / В. В. Маркин, О. С. Кошевой, Л. И. Найденова [и др.]. - Пенза : Изд-во Пензенского гос. ун-та, 2004. - 112 с.

6. Зборовский, Г. Е. Социология управления / Г. Е. Зборовский, Н. Б. Костина. -М. : Гардарики, 2004. - 272 с.

7. Зинченко, Г. П. Социология управления / Г. П. Зинченко. - Ростов-на-Дону : Феникс, 2004. - 384 с. - (Высшее образование).

8. Федеральный закон от 2.03.2007 № 25-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2007. - № 10. - Ст. 1152.

9. Закон Пензенской области от 14.07.1998 № 85-ФЗ «О муниципальной службе в Пензенской области» (с изм. и доп. от 14.03.1999, 20.08.2001, 23.11.2001, 12.03.2002, 16.11.2002, 26.06.2003, 11.11.2003, 28.06.2004, 2.11.2004, 21.04.2005, 22.12.2005, 10.04.2007, 14.11.2006, 22.02.2007) // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. - 1998. - № 4.

10. Устав г. Пензы. Принят решением Пензенской городской Думы от 30.06.2005 № 130-12/4 (с изм. и доп.). Зарегистрирован Постановлением Правительства Пензенской области от от 29.07.2005, № 655-пП, рег. № 810 // Пензенские Губернские ведомости. - 2005. - 15 сентября (№ 20).

11. Постановление Главы администрации г. Пензы от 07.06.2004 № 1102 «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности в аппарате администрации города Пензы, иных исполнительных органах городского самоуправления» (с изм. от 5.07.2006).