Чиновники вне конкурса

ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ

       Госдума приняла во втором чтении законопроект "О государственной гражданской службе РФ". Этот документ устанавливает новые правила, по которым должна жить российская бюрократия. Впрочем, у чиновников осталось достаточно возможностей, чтобы и дальше существовать по собственным правилам.

Попытки выгрызть бюрократизм предпринимаются в России с завидной регулярностью. Каждая из них, разумеется, имеет целью избавление общества от чиновничьего произвола и коррупции, от вмешательства бюрократии в экономику, политику и частную жизнь. Вероятно, те же благородные устремления руководили и депутатами Госдумы, принимавшими во втором чтении законопроект "О государственной гражданской службе РФ". Однако проект, одобренный ими всего за 15 минут, вряд ли позволит провести в стране антибюрократическую революцию.
       Новый закон затрагивает практически все узлы того механизма, с помощью которого бюрократия превращается в политическую силу. Но положения этого закона думцы сформулировали так, что механизм и дальше будет работать безотказно.
       В проекте декларируется конкурсный прием на вакантные должности в системе госслужбы. Однако в нем ничего не говорится о том, кем и как проводятся конкурсы, зато перечисляется масса случаев, когда возможны исключения из этого правила. Например, вне конкурса можно принимать человека на должность, связанную с государственной тайной. Между тем в бюрократической иерархии крайне сложно отыскать ответственную должность, с которой не была бы связана хотя бы одна гостайна. Не нужен конкурс и тогда, когда принимают на работу чиновника, который переводится из другого ведомства. Но это означает, что конкурсов может не быть вовсе, ведь большинство чиновников продвигаются по служебной лестнице именно "в связи с переходом на другую работу".
       Денежное содержание чиновника зависит от должностного оклада — то есть от занимаемой должности. Помимо собственно оклада служащему полагается оклад за классный чин, который назначается за количество лет, проведенных в чине классом ниже. Предусмотрены еще надбавки за выслугу лет: к примеру, за один-два года — 10% денежного содержания, свыше 25 лет — 70%. Возможны также ежемесячная надбавка в размере полутора должностных окладов за особые условия службы и премия по результатам профессиональной служебной деятельности. Сумму надбавки и премии определяет представитель нанимателя, то есть начальник.
       В такой системе найма и оплаты финансовое благополучие чиновника будет всецело зависеть от воли начальника. Сначала надо угодить шефу, чтобы получить престижную должность вне конкурса. Потом поддерживать хорошие отношения, чтобы не угодить под горячую руку начальства, которое может уволить и прервать выслугу лет, необходимую для получения очередного чина. А за особо верную службу можно рассчитывать и на премию или прибавку за работу в особых условиях.
       Закон предоставляет чиновникам два вида государственных гарантий. Один — это обязательные гарантии: ежегодный трудовой отпуск, оплата больничного, погашение командировочных расходов, медицинский страховой полис. Другой — дополнительные гарантии — выделен в отдельную статью. Перед первым чтением эта статья содержала четыре пункта: профессиональная переподготовка, служебный транспорт, трудоустройство при реорганизации и единовременная субсидия на приобретение жилплощади. Ко второму чтению в тексте появился пятый пункт — "иные государственные гарантии". При этом нигде не разъясняется, кто и как решает, кому из чиновников и за какие заслуги предоставлять дополнительные гарантии. Стало быть, решение и этого вопроса останется на усмотрение начальства.

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

С тем же начальством чиновнику придется устранять конфликт интересов — искать выход в ситуации, когда "личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей". О конфликте интересов было много споров еще в Думе прошлого созыва во время обсуждения разработанного депутатами фракций СПС и "Яблоко" проекта "Кодекса поведения госслужащих" (см. "Власть" #29 за 2001 год). Конфликтные ситуации возникают чаще всего из-за участия чиновников в том или ином бизнесе (своем собственном, своих родственников, друзей и близких), когда госслужащий может употребить свое властное влияние ради выгоды этого бизнеса.
       Кодекс требовал, чтобы такие чиновники, приходя на госслужбу, письменно уведомляли начальство о существовании бизнес-интересов и ежегодно подавали декларацию о конфликте интересов. Чиновник автоматически терял бы право вырабатывать те властные решения, которые прямо или косвенно касаются его личных интересов. Однако кодекс так и остался проектом: пропрезидентское большинство решило прекратить работу над этим документом, пообещав внести все его поведенческие положения в новый закон о гражданской госслужбе.
       Нельзя сказать, что это обещание не было выполнено. Например, закон о гражданской службе тоже предписывает создать в каждом госоргане комиссию по урегулированию конфликта интересов. Однако он не требует, чтобы человек, поступая на службу, сообщал о своих интересах. В нем лишь говорится, что представитель нанимателя обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта, если обнаружит у служащего личную заинтересованность. Но закон не уточняет, обязан ли представитель нанимателя обращаться за помощью в комиссию. Значит, подчиненный, уличенный в том, что отстаивал личный интерес, всегда сможет замять конфликт, договорившись с начальником "по-хорошему".
       
       Документ имеет и еще один изъян, позволяющий бюрократии обретать реальное политическое влияние. Закон делит всех госслужащих на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Из определений, которые даны каждой категории, можно понять, что к руководителям относятся президент, назначаемый им премьер и министры, к советникам — заместители министров. Все они приходят во власть на тот срок, на который их назначил президент. Специалисты и обеспечивающие специалисты — это те самые функционеры-профессионалы, которые работают на своих должностях независимо от того, кто стал руководителем или советником.
       Важно то, что закон не делит чиновников на публичных и карьерных, в отличие от пока еще действующей классификации по трем категориям — А, Б и В. Категория А — это государственные деятели, занимающие должности президента, премьера, губернатора, министра и т. п. В категорию Б входят чиновники из ближнего круга государственного деятеля: глава президентской администрации, его замы, вице-премьеры, заместители министров и т. д. Это люди команды, с которой тот или иной человек приходит к власти. Все остальные — карьерные чиновники — отнесены к категории В. "Люди команды", относящиеся к категории Б, в частности, имеют право публично высказываться и от имени своего начальника, и от себя лично. Карьерным же чиновникам категории В это запрещено.
       Новый закон такого ограничения не содержит. А это может привести либо к тому, что абсолютно все чиновники уподобятся карьерным и будут воздерживаться от публичных заявлений, сосредоточившись на подковерной борьбе, либо, наоборот, все чиновники станут пользоваться полномочиями, которые полагаются лишь "людям команды", что чревато бесконечными публичными интригами и войной компроматов. Общество же будет в проигрыше в любом случае.

ВИКТОР ХАМРАЕВ

Буква закона
       Статья 17. Запреты, связанные с гражданской службой
       В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
       1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом...
       3) осуществлять предпринимательскую деятельность;
       4) приобретать в случаях, предусмотренных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход...
       6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения)...
       10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности.
       
Цифра закона
       За первые четыре года президентства Владимира Путина бюрократов в стране стало больше. Если в 2000 году, по сведениям Госкомстата, их было 1 млн 163 тыс. человек, то к концу 2003 года — уже 1 млн 259 тыс. Отряд чиновников федерального уровня разрастался быстрее, чем на уровне субъектов федерации. В 2002 году в федеральных органах власти трудилось 404,7 тыс. человек, а в региональных — 179,8 тыс. К началу 2004 году федеральных чиновников было уже 593,1 тыс. человек, а региональных — 217,4 тыс.
       И это без учета госслужащих Минобороны, МВД и других органов правопорядка, которых также относят к категории федеральных чиновников. По данным Минэкономразвития, в результате реформы федеральных органов исполнительной власти количество чиновников сократится на 10-15%.
       Средний возраст российского чиновника составляет 39 лет. Количество людей пенсионного возраста — 3,7%. Средний стаж работы в органах власти составляет от 5 до 15 лет.
       
За
Олег Ковалев, председатель комитета по регламенту и организации работы Думы
       Этот закон — еще один шаг к тому, чтобы подчинить деятельность чиновника интересам общества, снизить коррупционность чиновника, поставив его в определенные рамки, наделив четкими обязанностями.
       Ведь до сих пор чиновник у нас имеет право регулировать многие вопросы по своему усмотрению. Регулировать же он их должен в соответствии со своими обязанностями, которые и прописаны теперь в новом законе. В прежнем законе "Об основах госслужбы" тоже говорилось об обязанностях, но говорилось так, что можно было трактовать двояко. К тому же закон содержал массу отсылочных норм.
       Уверен, что и в новом законе есть слабые места, но показать их может только практика. Тогда и можно будет улучшать закон с помощью поправок. А пока надо принимать его в целом, тем более что альтернативы ему нет.
       
Против
       Сергей Решульский, координатор фракции КПРФ в Госдуме
       Это какая-то упрощенная казенно-бюрократическая схема, в которой на первый взгляд все жестко регламентировано. Даже для подбора, подготовки и переподготовки кадров будет создан специальный орган. Обучением кадров действительно надо заниматься. Но ведь, к примеру, у каждого министерства своя специфика и, значит, своя схема, своя методика обучения. А чем будет заниматься специальный орган, для нас непонятно. Похоже, он превратится в министерство кадров, без визы которого ни одно ведомство не сможет взять никого на работу.
       В то же время чуть ли не каждая статья в законе требует дополнительного закона, без которого она работать не будет. Что это будут за законы, о чем в них будет сказано,— разъяснить это разработчики концепции административной реформы нам не могут.
С таким законом чиновники вряд ли будут работать ради интересов простых граждан.
       
Мнение эксперта
       Владимир Южаков, эксперт Центра стратегических разработок
       Закон затрагивает практически все аспекты государственной гражданской службы. По большинству из них можно даже говорить о существенном продвижении вперед. Но нормы прописаны так, что трудно понять, как они будут на самом деле работать. К примеру, конкурсный прием на госслужбу зафиксирован так, что эту норму всегда можно обойти.
       Смущает и то, что в законе детально прописаны процедуры внутренней жизни чиновников (прием на работу, аттестация, присвоение чина и проч.), но почти ничего не сказано об ответственности чиновников перед гражданами за результаты своего труда. И самое главное. Закон задумывался как акт прямого действия, в котором урегулированы все вопросы, связанные с госслужбой. На практике многие его положения должны быть развиты в других законах, которые еще предстоит принять. Только после этого станет ясно, будет ли новый закон реально работать на реформу госслужбы.
       
История вопроса
       Первый закон, регламентирующий деятельность российских чиновников, появился в 1995 году. Это был рамочный закон "Об основах государственной службы РФ", который фактически стал первой попыткой изъять правовое регулирование деятельности чиновников из рук самих чиновников. Во исполнение его положений должна была последовать серия специальных законов, однако в Думу они так и не были внесены.
       После избрания президентом Владимира Путина Кремль вернулся к этой проблеме. В 2002 году президент утвердил концепцию административной реформы. Работу по ее подготовке возглавил тогдашний премьер Михаил Касьянов, а межведомственную группу по подготовке реформы госслужбы — нынешний глава президентской администрации Дмитрий Медведев. Группа Медведева разработала новый рамочный закон "О системе государственной службы РФ", который был принят федеральным парламентом и вступил в силу 31 мая 2003 года. В развитие его положений был подготовлен законопроект "О государственной гражданской службе РФ", внесенный в Думу президентом и принятый в первом чтении в ноябре 2003 года. Завершить реформу госслужбы должно принятие еще двух готовящихся в Кремле законопроектов — о государственной военной службе и о государственной службе в правоохранительных органах.
       
"Воспроизведена система сталинских времен"
       Новый закон, говорят его авторы, необходим, чтобы начать наконец реформу госслужбы. На самом деле, считает член научного совета Московского центра Карнеги Николай Петров, реформа уже давно завершилась.
       
— Закон о госслужбе нужен для укрепления исполнительной вертикали власти?
       — Вертикаль не самое принципиальное достижение Путина в первые четыре года президентства. Важнее то, что при нем практически полностью обновилась когорта региональных руководителей ФСБ, МВД, прокуратуры, в значительной степени главные федеральные инспекторы, которые теперь есть в каждом субъекте федерации. Прежде руководители таких структур вырастали в региональной элите и назначались федеральным центром с подачи местных властей. Теперь это в большинстве своем "варяги" из других регионов.
       — Как в советские времена?
       — Верно. Реконструирована прежняя система кадровых назначений и практически прежняя же система ротации кадров. Получив силовую инфраструктуру, не контролируемую местной политической элитой, центр вернул себе рычаги воздействия на регионы. Меняя и перемешивая представительство в правоохранительных органах, президент получил в свое распоряжение "силовую горизонталь". Вместе с исполнительными вертикалями она теперь образует своеобразный каркас, скрепляющий государство.
       В какой-то мере воспроизведена система сталинских времен, когда контроль над региональными элитами достигался с помощью и при поощрении противостояния между партийными органами и чекистами. При таком конфликте центр всегда был хорошо информирован о происходящем у каждой из контролировавших друг друга сторон. Теперь есть конфликт силовиков и региональных элит. Чиновники чувствуют себя все-таки под надзором и уже не позволяют себе того, что позволяли еще в совсем недавнем прошлом.
       — Но для такого надзора вроде бы есть суд?
       — Нет, суда как независимой ветви власти, которая могла бы ограничить любые конфликтующие стороны, любые кланы, у нас нет. И независимой законодательной власти нет. С 1993 года у нас существует единая исполнительная власть, победившая и подмявшая под себя все остальные. Поэтому и приходится сейчас строить систему суррогатных сдержек и противовесов.
       — А если внутри исполнительной власти силовики победят всех остальных?
       — Тогда каркас из горизонталей и вертикалей может сыграть роль клетки, в которую посажены политические элиты и граждане. В таком контексте созданная вертикаль — это плита, которая при отсутствии общественного контроля и независимой судебной власти имеет тенденцию усиливаться, расширяться и давить на все, что под ней. Впрочем, плита не монолитна. Она состоит из конфликтующих между собой ведомств — УВД и УФСБ, прокуратуры и УВД и так далее.
       — Значит, надо поощрять конфликты — к примеру, между милицией и прокуратурой?
       — Система, конечно, суррогатная. Потому она требует построения очень сложных схем. К примеру, выстроена еще одна президентская вертикаль, пока не особо привлекающая внимание: "полпред в округе--главный федеральный инспектор в регионе--система общественных приемных на местах". В эти приемные приходят не только старушки, чтобы жаловаться на местную власть. Вокруг них собираются и бизнесмены (которые финансируют эти приемные), и достаточно деятельные люди. Во главе приемных часто стоят депутаты региональных законодательных собраний. При приемных уже формируется актив, из числа которого со временем можно будет рекрутировать людей в региональные и федеральные структуры власти. Это уже некий эрзац административной партии центра.
       — А не проще не мешать партиям пробиваться во власть, чтобы они рекрутировали в нее чиновников, которых потом сами и контролировали бы?
       — Если вы не строите нормальную демократическую систему с представительной властью, с партиями, то вынуждены делать модифицированную сталинскую систему — абсолютно непрозрачную и непубличную. Представительная власть демонтирована. Партий нет. В Думу прошла "Единая Россия", которая не партия. Ее могли превратить в партию, но решили этого не делать. И пошел Владимир Путин на президентские выборы не от "Единой России". А это печально.