О некоторых пробелах современного российского земельного законодательства

4.9. О НЕКОТОРЫХ ПРОБЕЛАХ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Румянцев Ф. П., к.ю.н., доцент кафедры гражданского права и процесса

Нижегородский государственный университет им. Н. И.Лобачевского

Реформирование аграрных отношений в Российской Федерации тормозит неразрешенность проблемы долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Подавляющее большинство владельцев земельных долей не знают, чем владеют, какие участки земли арендуют у них реорганизованные бывшие колхозы и совхозы. Решить эту проблему -значит сделать правовой шаг по направлению к формированию класса мелких и средних земельных собственников в Росси, к чему стремился сто лет назад великий реформатор Петр Столыпин. Если вспомнить историю успеха Столыпинского реформирования, то он базировалось на двух основных положениях: первое - создание системы успешно работающих земельных банков; второе - развитие эффективной землеустроительной службы, обеспечивавшей проведение в полном объёме крупных государственных аграрных преобразований. Предположения современных реформаторов о том, что запустив рыночный механизм в сельском хозяйстве, введя частную собственность на землю, заменив колхозы и совхозы на миллионы фермеров, которые быстро накормят Россию в действительности не оправдались. Сельское хозяйство по своей природе не является самонастраивающимся и саморегулирующимся сектором экономики.

За усиление государственного регулирования земельного рынка на современном этапе земельной реформы высказываются многие исследователи аграрных преобразований: Иконицкая И.А.1 Быстров Г.Е.2; Минина Е.Л.3 Болтанова Е.С.4; Варламов

А.А.5;Горемыкин В.А. ; Кузнецов В.В.7;Паршин А.8 и др.

1 См.: Иконицкая И.А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю. // Журнал российского права. - 2006. - № 12.

2 См.: Быстров Г.Е. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков России // Право и политика. - 2006. - №1.

3 См.: Минина Е.Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России. // Журнал российского права. - 2006. - № 5.

4 См.: Болтанова Е.С. Права на земельные участки: теория, законодательство и практика его применения. - Р-на-Д: Феникс, 2006.

5 См.: Варламов А.А., Гальченко С.А. Земельный кадастр: в 6т. Т.2. Управление земельными ресурсами . - М.: Колос, 2004.

6 См.: Горемыкин В.А.Современный земельный рынок России. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004.

7 См.: Кузнецов В.В. Экономика сельского хозяйства в условиях трансформации. - Р-на-Д: Изд-во ВНИИЭиН, 2004.

8 См.: Паршин А. преимущественное право покупки у субъекта РФ в

отношении земель сельскохозяйственного назначения. // Правовые

вопросы недвижимости. - 2006. - № 1. - С.5-9.

Сегодня сложилась такая ситуация, когда в собственности у производителей - реорганизованных колхозов и совхозов находится от 2 до 8% сельхозугодий, а остальные в виде земельных долей принадлежат физическим лицам - пайщикам.

27 января 2007года истек срок, определенный в соответствии с п.2 ст.16 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»9 на приведение в соответствие с требованиями ГК РФ договоров аренды земельных долей, заключенных до вступления в силу данного закона. Эти требования указывают на необходимость индивидуализации предмета договора, которое должно быть четко установленным, реально выделенным на местности, а не виртуальным.

Данная императивная норма определяет кардинальные изменения существующих арендных правоотношений между собственниками земельных долей с одной стороны и сельскохозяйственными организациями, которые в абсолютном большинстве случаев являются арендаторами - с другой. Особенностью данного договора является то, что часть собственников земельных долей при множественности лиц на стороне арендодателя сами работают, как наемные работники корпоративного сельскохозяйственного предприятия на собственной арендуемой хозяйством земле.

За четыре года действия статьи 16 настоящего закона договоры аренды земельных долей были оформлены всего на 12,8% от общей площади имеющихся долей10. Процедура заключения и регистрации нового договора аренды земельного участка сложна и дорогостояща: необходимо уточнить размеры земельной доли с учетом тех изменений площадей сельхозугодий, которые произошли за период с начала реорганизации колхозов и совхозов, заплатить за межевание, поставить на кадастровый учет, получить новые правоустанавливающие документы, заключить и зарегистрировать новый договор аренды уже не земельной доли а вновь сформированного, выделенного на местности земельного участка.

В случае, если за указанный срок договора аренды земельных долей не будут переоформлены в соответствие с правилами ГК РФ, то к ним должны быть применены правила доверительного управления имуществом. С юридической точки зрения замена законом договора, заключенного на одних условиях, на договор, регулирующий другие правовые отношения, сомнительна. Последствия могут стать неблагоприятными для всех участников договорных отношений. Долги по обязательствам, возникшими в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. Следовательно, земельные доли, перешедшие в доверительное управление, могут быть изъяты в целях погашения долгов тех же предприятий АПК. По мнению Н.Калинина такая правовая регламентация вызовет массовую распродажу земельных долей11.

9 См.: Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002 г. (в ред. от 2 февраля 2007г.) №101-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - №30. - Ст.3018; - 2004. - № 27. - Ст.2711; - № 41. -Ст.39934.; - № 52. - Ст. 5276.; - 2005. - № 10. - Ст.738.; - № 30. -Ст. 3098.; - 2007. - № 7. - Ст. 830.

10 См.: Решить проблему долевой собственности на землю. // Экономика сельского хозяйства Росси. - 2007. - № 2. - С.43.

11 См.: Калин Н. Заканчивается эра земельных долей. // Хозяйство и право. - 2006. - № 4.

На наш взгляд принятые 2 февраля 2007года поправки к Федеральному закону №101 от 24 июля 2002года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» о продлении срока переоформления арендных договоров еще на два года - не решение проблемы, но важно хотя бы не потерять эти два года. Необходимо разработать новый юридический механизм реализации собственниками земельных долей своих имущественных прав. Должна быть максимально упрощена процедура выделения земельных долей в натуре. Без этого невозможно распорядиться правом на земельную долю. По мнению Н.Завойкиной одной из причин продления срока по переоформлению договоров аренды стало рассмотрение Госдумой законопроектов, направленных на изменение порядка межевания земельных участков, постановки их на кадастровый учет и государственной регистрации прав на

12

них .

Оформление реальных договоров аренды земельных участков в счет прав на земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения должно привести к перераспределению земель и более активному вовлечению их в гражданский оборот.

Проблемы по оформлению и переоформлению прав однотипные по всей стране. Однако решаются они в разных регионах по-разному. Все зависит от подхода к этой проблеме руководителей регионов. Так в Нижегородской области, благодаря губернатору

В.Шанцеву эта работа заметно оживилась. Примерно 390 сельских предприятий, а это менее половины от всех начали процесс оформления договоров аренды. Сдерживают работы две причины. Первая - сложность законов и прописанных в них процедур. Практически невозможно обойтись без профессиональных юристов. И вторая причина - финансовые затраты. Согласно ст. 17 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" обязанность обеспечить определение границ земельного участка возложена на участников общей собственности.

Стала одной из главных проблемой, сдерживающей реализацию закона Непомерно высокая стоимость услуг землеустроителей, выполняющих работы по созданию необходимой для регистрации разного рода сделок с земельными участками кадастровых карт для постановки на кадастровый учет стала одной из главных проблемой, сдерживающей реализацию закона. У крестьян денег нет. Правительство Нижегородской области в 2007 году для ускорения выполнения предписаний Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приняло областную Программу компенсации части затрат на землеустроительные работы при переоформлении договоров аренды Министерством сельского хозяйства и продовольственных ресурсов. На эти цели выделено 20 миллионов рублей, но этих денег хватит, чтобы оформить примерно 500 тысяч гектаров, а оформить нужно более 2 миллионов. При этом право получить компенсацию смогут лишь те предприятия, которые полностью оформят все документы и на всей площа-ди.13. Распоряжением губернатора В.Шанцева создана межведомственная комиссия по оказанию консульта-

12 См.: Завойкина Н. Крестьянам - отсрочка, юристам - морока // Эж-Юритст. - 2007. - № 5. - С.12.

13 См.: Яценко Ю. Что крестьянину хорошо - чиновнику смерть! // Нижегородский аграрный журнал. - 2006. -№ 3. - С.8-10.

ционной, организационно-методической помощи органам местного самоуправления, юридическим лицам, гражданам по вопросам реализации прав собственников земельных долей. Данным распоряжением предусмотрено также создание аналогичных комиссий на уровне органов местного самоуправления с целью выполнения определенных задач, в частности определения соответствия площади земельных участков сельскохозяйственного назначения предоставленных по документам в начале реформы при реорганизации колхозов и совхозов и фактической в настоящее время.

Следующим пробелом в действующем земельном законодательстве является правовая ситуация с невостребованными долями на земли сельскохозяйственного назначения. В настоящее время во временном пользовании у акционерных обществ, товариществ и сельскохозяйственных кооперативов находится около 1 млн. га паевых земель, до сих пор невостребованных их владельцами. Таким образом, приватизация колхозных и совхозных земель не решила до конца проблему формирования многоукладного землепользования, а действующая законодательная система не обеспечивает ликвидности прав собственников и рациональной системы хозяйствования на земле.

Впервые правовая регламентация института невостребованных долей была закреплена указом Президента РФ от 07.03.1996г №337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» (ныне не действует), согласно которому невостребованная земельная доля определялась как доля, на которую не поступило заявление от гражданина на получение соответствующего свидетельства, подтверждающего право собственности на земельную долю. Такая доля передавалась (сохранялась) за сельскохозяйственной организацией для использования по целевому назначению в течение 3х лет. Если по истечению этого срока собственник доли так и не подал заявление на получение свидетельства и не принял решения об использовании земельной доли, то она оставалась в пользовании хозяйства ещё три года. О дальнейшей судьбе невостребованных земельных долей законодательство умалчивало вплоть до принятия 24 июля 2002 года специального Федерального закона №101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В настоящее время крепкие сельхозпредприятия по возможности обрабатывают всю землю, без деления на востребованные и не востребованные земельные доли.

Пункт 5 ст. 13 закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установил непростую последовательность действий по определению правовой судьбы невостребованных земельных долей.

Нынешнее кризисное положение по разрешению очень сложного механизма распоряжения правом на земельную долю сельскохозяйственного назначения еще можно исправить и на наш взгляд не посредством откладывания законодателями начала вступления в силу предельного срока по переоформлению договорных отношений, которое не решит проблему по своей сути, а всего лишь позволит ее отложить и подзабыть еще на два года, в течение которых все равно активно будет активно продолжаться черный передел собственности и перевод земельных долей из абст-

рактного «бумажного» права в реальные земельные участки новых правообладателей.

В целях совершенствования правового механизма оборота земель сельскохозяйственного назначения, считаем целесообразным высказать следующие предложения:

- законодательно закрепить упрощение процедуры распоряжения земельными долями сельскохозяйственного назначения, особенно по их продаже. По-нашему мнению упрощение и главное удешевление процедуры выделения земельной доли будет во благо, а не во вред. Многие опасаются, что произойдет растаскивание и «разбазаривание» сельскохозяйственных угодий, как это произошло с имущественными паями в начале реформы. Считаем, что этого не следует опасаться по следующим причинам. Во-первых, опасение спекуляции можно легко законодательно отрегулировать, например введением срока ограничения последующей перепродажи приобретенного земельного участка в счет права на земельную долю для нового собственника. Во-вторых, упрощение оборота земельных долей в какой-то степени позволит предотвратить забрасывание и зарастание земель. В-

третьих, современное состояние российской экономики просто-напросто не способно освоить высвобождающиеся таким образом сельскохозяйственные земли даже под иные цели использования. В-четвертых, возможный процесс ускорения оборота земель положительно скажется на решение вопроса занятости населения на местах, снимет социальную напряженность, уменьшит безработицу, привлечет инвестиции в регион. И в-пятых, мы считаем, что данный процесс, в случае его упрощения не вызовет кризиса «нехватки» земель в самом великом государстве мира. Даже частичное уменьшение посевного клина серьезным образом не повлияет на продовольственную безопасность страны и пусть даже уменьшенные в размерах, но обрабатываемые, а не заброшенные, бесхозные площади позволят гарантировано обеспечить страну продовольствием при рациональном интенсивном использовании земли. При этом не надо забывать исторически оправдавшего себя преимущество крупного производства перед мелким.