Проблемы правового регулирования размещения государственных и муниципальных заказов в РФ

коммерческих организаций» и «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральные законы «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О производственных кооперативах» и «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» / Суханов Е.А. Из практики работы Сове-

та по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации // Вестник гражданского права. 2007. № 1 // СПС Консультант плюс.

16. Степанов Д.И. Устав как форма сделки // Вестник гражданского права. 2009. № 1 // СПС Консультант плюс.

УДК 351.712

Банников И.А.

Аспирант Северо-Кавказской академии государственной службы

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ В РФ

Статья посвящена вопросам правового регулирования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Выделены проблемы и пробелы в действующем законодательстве РФ по тематике исследования. Отражены основные сложности позиции государственного и муниципального заказчика. Предложены варианты разрешения выявленных проблем в действующем законодательстве.

The article is devoted to the questions of the legal regulation ofplacing orders on the delivery of goods, doing jobs, providing services for state and municipal needs. The problems and gaps in the acting legislature of the RF on the theme of the research are pointed out. The main complexity of the position of state and municipal ordermaker. Variants of the solution of the selected problems in the acting legislation are offered.

Ключевые слова: Государственные и муниципальные нужды, государственный и муниципальный заказ, размещение заказов, открытый аукцион, открытый конкурс, запрос котировок цен

Key words: state and municipal needs, state and municipal order, placing of orders, the open auction, the open tender, the inquiry of the prices quotation.

Реформа российского законодательства в сфере размещения государственного заказа начата давно и продолжается в настоящее время. В целях совершенствования правовых форм размещения заказов принят Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон N 94-ФЗ). Данный нормативно-правовой акт, несомненно, является важной вехой в становлении и развитии института государственного и муниципального заказа. Но он не совершенен. В ходе реализации его на практике возникает множество проблем, которые разрешались путем его неоднократных изменений (порядка 20 редакций за пять лет). Однако до сих пор остались нерешенные вопросы. Некоторые из них рассмотрены в настоящей статье.

ОТКРЫТЫЙ КОНКУРС

Проблемы с данной формой размещения государственного заказа начинаются уже с опубликования извещения. Согласно ч. 1 ст. 21 Закона 94-ФЗ «извещение о проведении открытого конкурса опубликовывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте». То есть, по мысли законодателя, извещение сначала публикуется в печатном издании (для Ростовской области - это газета «Торги и конкурсы», официально выходящая дважды в неделю), а потом размещается на официальном сайте 0^. donland.ru). В нашем регионе все наоборот - извещение размещается на сайте и позднее, с использованием автоматизированной системы, публикуется в печати. Складывается ситуация: если извещение размещено на сайте в понедельник во второй половине дня, то в печать оно попадет лишь в пятницу.

48

И.А. Банников

Четыре дня, которые оно будет находиться в открытом доступе на сайте, в тридцатидневный срок для подачи заявок, предусмотренный Законом, не входят. Хотя в некоторых случаях даже три дня могут иметь весьма важное значение.

Следующий «подводный камень» для государственного заказчика связан с указанной выше проблемой и кроется в ч. 2 ст. 23 Закона 94-ФЗ. Статья обязывает заказчика со дня опубликования в официальном печатном издании или размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса предоставить конкурсную документацию потенциальному участнику размещения заказа (УРЗ) в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего заявления. Предположим, что извещения размещено на сайте в понедельник, и в этот же день УРЗ обратился с заявлением о предоставлении документации к заказчику. Два рабочих дня со дня обращения в таком случае

- это вторник и среда. То есть в среду заказчик обязан предоставить документацию УРЗ. В то же время ч. 3 той же статьи содержит запрет на предоставление конкурсной документации до опубликования (публикация будет произведена только в пятницу) и размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса.

И это при том, что ст. 7.30 КоАП РФ регламентирует ответственность за несоблюдение заказчиком порядка предоставления конкурсной документации. И, как бы ни поступил заказчик в сложившейся ситуации, - штрафа ему не избежать. Последний, к слову сказать, весьма значительный -15 тысяч рублей для ответственного должностного лица и 50 тысяч - для юридического лица.

Выход из сложившейся ситуации видится лишь в одном - отсчет сроков подачи заявок на участие в конкурсе, сроков предоставления документации по заявлению УРЗ необходимо вести с момента опубликования извещения о проведении конкурса в официальном печатном издании.

Интересные положения содержатся и в ст. 25 Закона 94-ФЗ. В частности, Законом предусматривается, что «заявка на участие в конкурсе подается в запечатанном конверте», «заявка должна содержать» перечень необходимых документов. В то же время в ч. 3.3 указанной статьи появляется новое понятие - «том заявки». Однако не совсем понятно, что это такое. Часть 3 ст. 25 четко указывает все документы, которые должны входить в состав заявки (именно заявки, а не ее тома). Требовать от УРЗ иных документов Закон не позволяет. Поэтому во-

прос о том, из каких документов формируется тогда «том заявки», остается без ответа уже который год.

Сложно все и в процедуре оценки конкурсных заявок. Согласно ст. 12 Закона 94-ФЗ заказчик не вправе отклонить УРЗ на стадии рассмотрения заявок в случае непредоставления документов, подтверждающих его квалификацию, если заказчиком установлен критерий оценки «квалификация участника и (или) качество работ (услуг)». Практика подготовки конкурсной документации у большинства государственных заказчиков сложилась следующим образом: в качестве дополнения к заявке УРЗ предоставляет на отдельном бланке показатели для оценки конкурсной заявки по указанным в документации критериям. В подтверждение уровня квалификации участник прикладывает документы. Проблема возникает тогда, когда заявленный в показателях уровень не соответствует документально подтвержденному. Контролирующие органы предлагают в таких случаях выставлять УРЗ балльные оценки согласно вытекающему из представленных документов уровню.

В случаях проведения конкурсов на оказание услуг заказчик вправе установить лишь два критерия: цена и квалификация и (или) качество оказываемых услуг. Если участники не предоставили документы, подтверждающие квалификацию и (или) качество услуг, суть конкурса нивелируется, оценка производится лишь по критерию цены, заказчик, по сути, приходит к аукциону, не имея возможности оценить участников.

Нельзя также забывать, что установленный Правительством РФ порядок оценки заявок на участие в конкурсе, применительно к процедурам размещения заказов на оказание услуг, ограничивает количество применяемых критериев и устанавливает их значимость следующим образом: 80% - цена контракта, 20% - квалификация участника и (или) качество услуг. Существует вероятность следующего: УРЗ, не имеющий опыта работы, необходимой квалификации и численности кадров, материальной базы, снизив в конкурсной заявке начальную (максимальную) цену контракта более, чем на четверть, независимо от мнения комиссии по качеству предлагаемых им услуг и его квалификации, станет победителем.

Решением проблемы может стать указание в Законе случая непредоставления документов, подтверждающих квалификацию, в качестве основания для отклонения конкурсной заявки.

ОТКРЫТЫЙ АУКЦИОН

Для открытого аукциона характерны те же проблемы со сроками предоставления аукционной документации и пониманием термина «том заявки», что и в открытом конкурсе.

Имеют место затруднения и другого рода. Абсолютное большинство участников процедур размещения заказов по организационно-правовой форме составляют общества с ограниченной ответственностью. Статья 46 Федерального закона № 14-ФЗ от 8 февраля 1998 года «Об обществах с ограниченной ответственностью» регламентирует процедуру заключения крупных сделок и правовые последствия ее несоблюдения. Заключение контракта, как разновидность сделки, под действие указанного закона подпадает. Памятуя об этом, законодатель в 2009 году внес соответствующие изменения в Закон 94-ФЗ, обязав УРЗ предоставлять документы, подтверждающие одобрение крупных сделок, если таковыми являются заключенные контракты, внесение денежных средств в качестве обеспечения конкурсной (аукционной) заявки, обеспечения исполнения контракта. И вроде бы проблема была снята, но правотворцы, как нам представляется, оказались непоследовательными. Статья 25 Закона 94-ФЗ устанавливает, что вышеназванное решение об одобрении требуется независимо от того, что является предметом конкурса.

Для открытого аукциона ситуация иная. Одобрение требуется лишь в случаях, когда предметом аукциона является исключительно поставка товаров.

Заказчик, проводя открытый аукцион на выполнение работ, находится в подвешенном состоянии - велик риск того, что участник организации-победителя, не желая исполнять условия контракта, в судебном порядке признает сделку недействительной. Такое развитие событий возможно, если УРЗ, не рассчитав своих возможностей и прибылей, сделает ценовое предложение ниже пределов рентабельности.

Необходимость наличия одобрения сделки (контракта, обеспечения заявки, обеспечения исполнения контракта) в составе заявки, если такое одобрение требуется в соответствии с законодательством и учредительными документами УРЗ, независимо от предмета аукциона, кажется автору очевидной.

ЗАПРОС КОТИРОВОК

Запрос котировок - самая распространенная форма размещения государственного заказа. Такое

отношение к ней заказчиков вызвано, в первую очередь, быстротой подведения итогов и заключения контракта соответственно, а также отсутствием необходимости разрабатывать документацию. Но быстро - не значит просто. Именно в запросе котировок особенно остро отражается проблема, характерная и для иных форм размещения заказа.

Речь идет вот о чем. Согласно ст. 43 Закона № 94-ФЗ запрос котировок должен содержать наименование, характеристики и количество поставляемых товаров. В свою очередь, котировочная заявка должна содержать наименование и характеристики поставляемых товаров. Количество предлагаемых к поставке товаров заявка содержать не должна. С таким ходом мысли законодателя можно согласиться, ведь УРЗ соглашается с условиями запроса котировок, а в нем количество товара указано четко.

Проблема возникает в случае, если заказчиком не указывается торговое наименование товара, сопровождаемое словосочетанием «или эквивалент», а просто указываются характеристики желаемых к поставке товаров. В таких случаях обычно УРЗ также не указывает торгового наименования товаров, предлагаемых к поставке. К примеру, заказчиком А опубликовано извещение о проведении запроса котировок на приобретение строительного оборудования. В качестве характеристик заявлены: мощность аппаратов, рабочее напряжение, их масса. В заявке УРЗ указывает характеристики товара, соответствующие заявленным заказчиком, делает наименьшее ценовое предложение и побеждает в запросе котировок. Контракт заключается путем включения условий, предложенных УРЗ, в приложенный к запросу котировок проект контракта. К моменту поставки оказывается, что характеристикам, указанным в контракте, соответствуют несколько аппаратов, носящих разные торговые наименования, а в связи с этим имеющих особенности эксплуатации, обслуживания. Имея на складе несколько моделей подходящих по параметрам аппаратов, поставщик осуществляет их поставку заказчику. В соответствии с одним контрактом, с одним наименованием в товарной накладной на склад заказчика поступают аппараты с различными торговыми наименованиями, странами производства, эксплуатационными особенностями. В таких случаях заказчик до последнего момента не знает, что именно ему привезет поставщик. Думается, что в таких случаях говорить о четком определении предмета контракта нельзя. Фактически, предмет не определен до момента исполнения обязательств поставщика по контракту. Практика контролирующих органов в

50

Ю. С. Кляморова

Ростовской области сложилась таким образом, что действия заказчиков по отклонению заявок, не содержащих торговых наименований предлагаемых товаров, признаются незаконными. Заказчик вынужден оставаться в неведении.

Решение видится в одном - изложить п. 3 ст. 44 Закона 94-ФЗ следующим образом:

«Котировочная заявка должна содержать следующие сведения:

1) наименование, место нахождения (для юридического лица), фамилию, имя, отчество, место жительства (для физического лица), банковские реквизиты участника размещения заказа;

2) идентификационный номер налогоплательщика;

3) торговое наименование и характеристики поставляемых товаров в случае проведения запроса котировок цен товаров, на поставку которых размещается заказ» - далее по тексту Закона.

РАЗМЕЩЕНИЕ ЗАКАЗА

У ЕДИНСТВЕННОГО ПОСТАВЩИКА, ИСПОЛНИТЕЛЯ, ПОДРЯДЧИКА

Указанная форма размещения заказа при своей кажущейся простоте является на самом деле довольно сложной. Не углубляясь в иные случаи, указанные в ст. 55 Закона 94-ФЗ, остановлюсь на одном, предусмотренном

п. 14 ч.2. указанной статьи. Пункт посвящен случаям размещения заказа, когда между заказчиком и единственным поставщиком, исполнителем, подрядчиком возникают обязательственные правоотношения, размер которых не превышает 100 тысяч рублей. В таких случаях заказчик вправе заключить контракт либо иной гражданско-правовой договор, предусмотренный Гражданским кодексом РФ. В таких случаях налицо двойственный характер правового регулирования. Проявляется он в следующем. Если заказчик заключаемый с исполнителем договор называет контрактом, к данным правоотношениям применяются положения ст.9 Закона 94-ФЗ. Это и ограничения возможности изменения суммы контракта, и установление неустойки для исполнителя не ниже минимального императивно установленного размера, ограничение возможности изменения условий приемки товара.

Если же договор контрактом не назван - все указанные ограничения на него не распространяются.

Непонятно одно - это недоработка законодателя или сознательно оставленная заказчику лазейка, аналогичная той, что предоставляет последнему возможностью указывать в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме (если аукцион проводится в соответствии со ст. 41 Закона 94-ФЗ), торговые наименования товаров без сопровождения словосочетанием «или эквивалент».

УДК 371.471

Кляморова Ю. С.

Аспирант Южного федерального университета

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ПУБЛИЧНЫХ КОРПОРАЦИЙ

Статья посвящена сравнительному анализу деятельности государственных корпораций и публичных учреждений в сравнительном контексте их деятельности в РФ и за рубежом. Учреждения, схожие по наименованию с российскими государственными корпорациями, действуют и в зарубежных странах. В отечественной юридической литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями. Зарубежный и отечественный анализ законодательства в области регулирования деятельности организаций дает основание выделить три основных признака корпорации:

- статус юридического лица;

- совместное участие группы лиц в ее деятельности, в принятии управленческих решений и их реализации, а также в собственности и доходах организации;

- профессиональная или отраслевая целевая направленность этой деятельности.