Антикоррупционный потенциал законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 21 (159). Право. Вып. 20. С. 85-90.

А. М. Ломов

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Анализируется антикоррупционный потенциал законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, профилактика коррупции, антикоррупционный потенциал, антикоррупционное законодательство.

Президентом России Д. А. Медведевым в конце декабря 2008 г. подписан ряд федеральных законов, явившихся итогом реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного главой государства 31 июля 2008 г.1 Каждый из этих документов содержит в себе базовый антикоррупционный потенциал и определяет развитие политики государства, формирование правоприменительных институтов на ближайшую и долгосрочную перспективы. Государственной Думой 19 декабря принят, 22 декабря Советом Федерации одобрен и 25 декабря 2008 г. подписан Президентом России Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2 (далее — Федеральный закон). Данный нормативный правовой акт, являясь основным в системе мер противодействия указанному негативному явлению, содержит определения понятий «коррупция» и «противодействие коррупции».

Определение коррупции в Федеральном законе получило содержательное наполнение путем перечисления противоправных действий с указанием на сущностный признак коррупции — незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Содержащееся в Федеральном законе определение коррупции в значительной степени согласуется с определением коррупции в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 г.).

В то же время понятие «противодействие коррупции» понимается в Законе широко: это не просто борьба правоохранительных органов со взятками и коммерческим подкупом. Это более обширная деятельность, в которую вовлечены и государственные, и муниципальные орга-

ны, институты гражданского общества, отдельные организации и физические лица. Из зафиксированных в Законе принципов противодействия коррупции следует отметить такие, как: комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. При этом мерам по профилактике коррупции в приведенном нормативном правовом акте отводится особое место. Так, противодействие данному негативному явлению, предусмотренное Законом, строится на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения. Последний принцип, на наш взгляд, наиболее важен и интересен, так как, по сути, ранее борьба с коррупцией сводилась к пресечению ее фактических проявлений и последствий, а не устранению причин. Такие превентивные меры противодействия включают в себя, в частности:

установление обязанности каждого из государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи и наделение соответствующих должностных лиц правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих органов информацию, подтверждающую достоверность представленных сведений;

установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение

двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данное положение также распространяется на служащих Банка России;

закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-розыскных возможностей;

введение правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности.

Важным аспектом принятого Федерального закона можно считать то обстоятельство, что формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикоррупционной пропаганды, провозглашается первой мерой в борьбе с коррупцией.

Также весьма актуальными представляются мероприятия по проведению антикоррупционной экспертизы законодательства, развитию институтов общественного и парламентского контроля, предъявлению специальных квалификационных требований к претендентам на должности государственных гражданских служащих.

В Законе прописан также принцип кадровой политики, заключающийся в том, что за добросовестную работу чиновников будут поощрять. Тот факт, что на этом положении сделан акцент и в практику кадровой работы введена традиция, в соответствии с которой «длительное, безупречное и эффективное» исполнение чиновником своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, при присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ран-

га, без сомнения, сыграет роль дополнительной профилактической (антикоррупционной) составляющей. Это, как представляется, должно происходить за счет повышения позитивной мотивации личности.

Перспективным является утверждение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции.

На необходимость установления единых стандартов еще до принятия Федерального закона указывали современные исследователи коррупционных процессов, происходящих в России. Так, А. В. Куракин придерживается позиции о необходимости распространения запретов, связанных с государственной службой, на работников органов государственной власти, которые не имеют статуса государственного служащего. По его мнению, отсутствие соответствующего режима создает реальную возможность для коррупционного поведения с их стороны. В связи с этим вполне оправданно распространение некоторых запретов, связанных с режимом государственной службы, на работников, которые не имеют статуса государственного служащего3.

Федеральным законом определяется, что за коррупцию граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность. За коррупционные правонарушения установлена ответственность юридических лиц. При этом применение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за коррупционные правонарушения виновное физическое лицо, равно как привлечение физического лица не освобождает от ответственности и причастное юридическое лицо.

Для борьбы с коррупцией Федеральным законом предполагается сокращение численности чиновников с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов. Кроме того, в нем отмечается, что одной из мер в борьбе с коррупцией станет повышение уровня зарплаты чиновников, а также оптимизация, конкретизация их полномочий, их описание в административных и должностных регламентах. Представляется закономерным тот факт, что законодатель предложил повысить ответствен-

ность федеральных и региональных властей, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц за «непринятие мер по устранению причин коррупции». В этом положении, как представляется, содержится значительный правоприменительный потенциал базового антикоррупционного нормативного правового акта.

В Федеральном законе установлено, что в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.

Для исполнения решений указанных органов могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства РФ, которые представляются на рассмотрение соответственно Президента РФ, Правительства РФ в установленном порядке, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа.

Таким образом, Президент РФ «взял в свои руки» решение вопросов эффективности реализации антикоррупционной политики на всех уровнях власти. По нашему мнению, данное обстоятельство представляется весьма важным, поскольку, если какое-либо направление в развитии страны курирует непосредственно глава государства, эффективность исполнительной власти многократно возрастает.

Вместе с тем для нас осталось невыясненным положение о том, с какой целью в Законе предусмотрено следующее: «в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований... могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти». Ведь еще

в мае 2008 г. главой государства подписан Указ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», которым создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, утвержден его состав, задачи, полномочия членов Совета. В документе определено, что одной из основных задач Совета является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции.

Предполагается, что все-таки основные функции Совета могут считаться исполненными только тогда, когда будут внесены все законодательные изменения, предусмотренные Национальным планом противодействия коррупции. Именно для этого в Федеральном законе заложены правовые основы для возможного формирования «постзаконодательного» (правоприменительного) координирующего органа по противодействию коррупции. Но в то же время в нем не прописана ни его структура, ни порядок формирования, ни круг полномочий. Решение этих вопросов отнесено на усмотрение Президента РФ.

Что касается деятельности силовых ведомств, то в Федеральном законе указано, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность по борьбе с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов. Не является нововведением и тот факт, что координация (организация) всего процесса противодействия преступности (в данном случае антикоррупционной борьбы) законодательно возложена на надзорное ведомство. Данная норма, по нашему мнению, в перспективе установит практику проведения в субъектах Российской Федерации координационных совещаний не только по вопросам раскрытия неочевидных убийств (с обязательным заслушиванием членов следственно-оперативных групп), как это принято, например, в Уральском федеральном округе, но и выявления, расследования, установления причастности лиц к коррупционным преступлениям.

При проведении сравнительного анализа принятого Федерального закона с его основными положениями, изложенными в Национальном плане противодействия коррупции, установлено, что в ходе обсуждения в Государственной Думе, Совете Федерации Федерального Собрания РФ текста данного нормативного правового акта в него были внесены некоторые коррективы.

Так, в Федеральный закон не вошел пункт о доносительстве, хотя ранее в текст была включена следующая норма: «возложение на государственных и муниципальных служащих обязанностей уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности». Однако сохранена обязанность госслужащих уведомлять о тех случаях, когда лично к ним обращаются лица «в целях склонения к совершению коррупционных или иных правонарушений». Исходя из данных «правок», можно сделать следующий вывод. Депутаты и сенаторы предположили, что чиновники будут бояться брать взятки, поскольку теперь должны будут ответить не только за сам факт взятки, но и за то, что не сообщили о нем.

Чиновники, уведомившие работодателя, будут «находиться под защитой государства в соответствии с законодательством РФ». Данное нововведение следует считать весьма актуальным для преодоления практики терпимого отношения к коррупционным проявлениям среди сотрудников любого, в том числе правоохранительного ведомства. Была учтена поправка, которая нормативно закрепляет за Федеральным Собранием РФ право на «обеспечение разработки и принятия законов по вопросам противостояния коррупции», а также предоставляет право «контролировать деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий». В ст. 3 «Основные принципы противодействия коррупции» включен пункт о «публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Все приведенные коррективы конкретизируют положения Федерального закона, устраняют возможности его двойного толкования.

Представляется очевидным тот факт, что принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» является началом создания «системы» антикоррупционного законодатель-

ства. В условиях правового антикоррупционного вакуума закрепляемые ограничения, запреты и обязанности для федеральных гражданских служащих, расширение категорий государственных лиц, на которых будет распространен имущественный контроль (в том числе и на членов их семей), расширение полномочий прокуратуры, упор на предупредительные меры, формирование принципов нетерпимости коррупционного поведения и другие меры организационнопрофилактического характера, безусловно, будут способствовать снижению уровня коррупции в стране.

Представляется, что в нашей стране в ближайшее время в результате поэтапной законотворческой деятельности будет выработана «долгосрочная линия» антикоррупционных мер, включающая как государственные приоритеты, так и активную деятельность во всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе правоохранительной. Последующие изменения и дополнения, в конечном счете, затронут практически все отрасли права. На текущий момент работа, связанная с наращиванием законодательного антикоррупционного потенциала, приведением в соответствие всей нормативноправовой базы, ведется довольно активно. Например, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ вносит существенные изменения в Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», четко определяет требования к претендентам на должности судей (судьям), однозначно трактует запреты.

Отдельно хотелось бы остановиться на Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ4. Данным нормативным правовым актом Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» дополнен статьей 201, которая содержит ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в милиции.

Начиная с 10 января 2009 г., на сотрудника милиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции»

и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих выполнению сотрудником милиции обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. При этом законодатель определяет, что установление таких исключений, а также категорий сотрудников милиции, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляется в порядке, который закреплен в нормативных правовых актах Российской Федерации. То есть, по сути, работа сотрудника органа внутренних дел приравнивается к гражданской службе со всеми вытекающими изменениями.

В связи с этим значительно расширяется и конкретизируется перечень запретов, связанных с прохождением службы в органах внутренних дел. Раньше работнику милиции запрещалось заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций (ст. 20 Закона «О милиции» до изменений, внесенных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ).

В настоящее время помимо указанных запретов представитель милицейского ведомства не имеет права участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) и т. д. Соответствующие изменения внесены и в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1, в настоящее время оно дополнено статьей 9.1 следующего содержания: «На сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом “О противодействии

коррупции” и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации”, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих выполнению сотрудником органов внутренних дел обязанностей по осуществлению оперативнорозыскной деятельности. Установление таких исключений и определение сотрудников органов внутренних дел, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Анализируя данные законодательные нововведения, можно говорить о реализации конкретных президентских установок, направленных на унификацию запретов, выработку единого антикоррупционного стандарта поведения как для госслужащих, так и для представителей силового блока исполнительной власти (органы внутренних дел, федеральной безопасности, по контролю за оборотом наркотиков, прокуратура, таможня и др.). Следствием приведения к единому правовому «знаменателю» нормативно-правовой базы, регламентирующей государственную антикоррупционную политику, также является введение практики предоставления сотрудниками милиции (ФСБ, прокуратуры, таможни и пр.) сведений о своих доходах, имуществе, а также доходах, имуществе жен и детей (впервые такие сведения необходимо подать в первом квартале 2010 г.).

В своем выступлении в ходе парламентских слушаний 9 декабря 2008 г. Председатель Совета Федерации России С. М. Миронов к факторам, способствующим развитию коррупции, отнес «безграничные контрольные и регулятивные полномочия властей, избыточную и зачастую искусственную бюрократизацию всех мыслимых государственных процедур: от бюджетного процесса до получения загранпаспорта, противоречивость и несовершенство законодательства»5.

Именно на снижение избыточного государственного контроля в сфере малого и среднего предпринимательства, в первую очередь со стороны органов внутренних дел, направлен вступивший 10 января 2009 г. в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних

дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности». Данным документом признаны утратившими силу п. 25, 35 ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 № 1026-1 «О милиции». В настоящее время в полномочия сотрудников милиции не входит даже (при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность) осуществление осмотров производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, досмотр транспорта.

За пределы полномочий органов внутренних дел выведена деятельность по изучению документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изъятию отдельных образцов сырья, продукции и товаров, необходимых для проведения исследований или экспертиз. Кроме того, сотрудники милиции в настоящее время не вправе требовать проведения проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, а также самостоятельно проводить такие проверки и ревизии (в том числе связанные с возможным нарушением налогового законодательства), изымать документы либо их копии.

Таким образом, участие милицейских подразделений в осуществлении контрольных функций в сфере предпринимательской деятельности сведены до минимума, то есть сократилась сама возможность возникновения коррупционных «узлов», что в дальнейшем положительно скажется на снижении коррумпированности сотрудников милиции. В некотором смысле законодатель компенсировал утраченные контроль-

ные полномочия, внеся изменения в п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

Субъекты оперативно-розыскной деятельности в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности нашей страны могут проводить весь комплекс оперативнорозыскных мероприятий (в том числе в отношении субъектов предпринимательства). При этом они полномочны изымать документы, предметы, материалы и сообщения, а также прерывать предоставление услуг связи.

Среди перспективных задач законодательного обеспечения противодействия коррупции Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. М. Миронов обозначил разработку следующих законопроектов: «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления»; «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов в Российской Федерации»; «Об общественном контроле в Российской Федерации»; «О системе государственного контроля в Российской Федерации»6.

Примечания

1 Российская газета. 2008. 5 августа.

2 Российская газета. 2008. 30 декабря.

3 См.: Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Люберцы, 2008. С. 11.

4 Российская газета. 2008. 31 декабря.

5 Проблемы противодействия коррупции в Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерал. Собр. РФ. 2008. № 16. С. 12.

6 Там же. С. 10.