Как стоять в очереди

Как стоять в очереди

Рынок обсуждает новую редакцию правил недискриминационного доступа

Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре железных дорог, которые сейчас корректирует правительство, формально вступят в силу только в сентябре, но тестировать их могут начать уже с начала года, чтобы через квартал, возможно, внести коррективы. А их достаточно — сами нормотворцы признают возможность изменения порядка очереди перевозок нефтепродуктов, аммиака и удобрений, а на рынке продолжаются дискуссии по спорным вопросам новых правил: что считать непрерывным производством, почему один и тот же груз в контейнерах выше по порядку, нежели он же в полувагоне, а главное, как будет обеспечен контроль за соблюдением очередности.

Фото: Иван Шаповалов, Коммерсантъ

Временное станет постоянным

Обновленная редакция правил недискриминационного доступа (ПНД) перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта вступит в силу с 1 сентября. Об этом 30 ноября 2023 года сообщил первый вице-премьер Андрей Белоусов по итогам заседания президиума правкомиссии по транспорту 24 ноября. Тем не менее эти изменения рынок может почувствовать раньше: главе ОАО РЖД Олегу Белозерову, следует из протокола заседания (есть у “Ъ”), после утверждения проекта постановления рекомендовано привести в соответствие с новой редакцией ПНД временные правила определения очередности перевозок грузов, действующие сейчас вместо ПНД. Далее по итогам первого квартала ФАС проанализирует исполнение модифицированных временных правил и рассмотрит предложения участников заседания по внесению изменений. А этих предложений достаточно много, следует из документа: они касаются очередности перевозки аммиака и удобрений, нефтепродуктов, продовольственных товаров во внутригосударственном сообщении, а также критериев экстренных ситуаций, при возникновении которых требуется изменение очередности.

ПНД существуют уже 20 лет, однако изменения, определяющие очередность движения грузов на лимитирующих направлениях (в том числе отдельные правила для угольного экспорта из Кузбасса), были внесены в них только в 2020 году. С изменением структуры грузопотоков после начала боевых действий на Украине в марте 2022 года ПНД были приостановлены и заменены временными правилами, которые принимаются на уровне правления ОАО РЖД, а не правительства и в большей степени ориентированы на перевозки продукции для внутреннего потребления и вывоз на экспорт грузов тех производителей, которые потеряли рынки в Европе. Сейчас временные правила продолжают действовать, а ПНД пересматриваются с учетом в том числе тех изменений, которые за это время внесли во временный документ.

Новый порядок

В новых ПНД первыми будут ехать грузы, приоритетность которых определена федеральными законами (воинские, специальные и т. п.). К ним с апреля прибавятся грузы для северного завоза — их приоритетность обозначена в соответствующем законе, принятом в августе 2023 года. За ними будут двигаться грузы для ликвидации ЧС и последствий военных действий и незаконного вмешательства на территориях субъектов РФ, где действуют отдельные спецрежимы, в том числе контртеррористической операции и повышенной готовности.

С третьей очереди начинаются коммерческие грузы. Как и ранее, в приоритете грузы, перевозимые на основании отдельных актов президента и правительства: к ним относятся экспортные потоки энергетического угля, вывозимого из Кузбасса, Хакасии, Бурятии, Тывы и Якутии, занимающие значительную долю дефицитных мощностей Восточного полигона (порядка 90% во всем экспортном потоке угля на этом направлении). За ними следуют транзитные и субсидируемые грузы. В шестой категории — грузы во внутригосударственном сообщении, начиная с перевозок для государственного материального резерва, далее следуют отправки социально значимых товаров, грузов для ЖКХ и энергетики и посевной кампании. Замыкаются новые ПНД перевозками сырьевых неэнергетических грузов, а также сырьевых энергетических грузов в полувагонах от угледобывающих компаний, последняя категория — иные грузы.

Непрерывный цикл

Одной из дискуссионных новаций документа является приоритет (категория 6.5) для предприятий для грузов, направляемых в адрес или с предприятий непрерывного производства. Однако, притом что в ряде нормативных документов содержится указание на то, что такое непрерывное производство, у участников рынка возникают вопросы о том, где будут установлены его границы. «Очевидно, в эту категорию попадет доменное производство,— говорит собеседник “Ъ” на рынке.— Но, например, будут ли считаться предприятиями непрерывного цикла НПЗ? Ведь емкость резервуарного парка конечна и при заполнении их предприятие должно непрерывно вывозить свою продукцию во избежание остановки. Являются ли в таком случае операторы перевозки нефтепродуктов предприятиями непрерывного цикла? Вагоноремонтные компании? Больницы?»

Говорить о том, что нормативной базы, касающейся проблемы отнесения тех или иных предприятий к категории непрерывно действующих, нет, на самом деле нельзя (хотя отрицать сам факт наличия проблемы невозможно), говорит управляющий партнер Veta Илья Жарский. «Во-первых, у нас есть определение, закрепленное Трудовым кодексом (статья 113), в котором под непрерывным производством подразумевается производство работ, приостановка которых невозможна по производственно-техническим условиям,— рассказывает он.— И долгое время это было единственное положение, которое затрагивало проблему отнесения производства к непрерывному. То есть, по сути, организация могла — и до сих пор может сама — отнести себя к непрерывно действующим, прописав это в уставе или в местных актах, регулирующих трудовые отношения с сотрудниками. При этом ровным счетом никаких регистрационных действий и обращения в органы государственной власти для подтверждения этого статуса не требуется, никаких перечней и реестров таких предприятий не существует». В период пандемии некоторые нормативные акты все-таки появились в силу необходимости, говорит господин Жарский, поскольку нужно было ограничить действие локаута для ряда производств с целью обеспечения населения и экономики продовольствием, ресурсами, медикаментами и так далее, уже не говоря о том, что ряд промышленных предприятий просто не может остановить свою работу даже на час, поскольку это приведет к утрате производственных мощностей, а в некоторых случаях создает риски техногенной катастрофы (металлургия, химическая отрасль, нефте- и газодобыча, стекольное производство, атомная промышленность и т. д.). «Так, мы получили указы президента РФ от 25 марта 2020 года №206 и №239 от 2 апреля 2020 года, а также разъяснения правительства и Минтруда,— рассказывает он.— Этими указами к таковым отнесены, в частности, медицинские и аптечные сети, организации, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости, выполняющие неотложные работы в условиях чрезвычайных обстоятельств и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия населения, осуществляющие неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы, предприятия, работающие в сфере энергетики, в том числе атомной, теплоснабжения, водоподготовки, водоочистки и водоотведения, эксплуатирующие опасные производственные объекты, в отношении которых действует режим постоянного государственного контроля в области промышленной безопасности, а также гидротехнические сооружения, строительные организации, сельскохозяйственные организации и даже гостиницы». Очевидно, говорит Илья Жарский, что этот список включает предприятия из таких отраслей, для которых железнодорожные грузовые перевозки не представляют интереса, но это и понятно, поскольку создавался-то он совершенно для других целей, а именно для регулирования трудовых отношений. «При этом если железнодорожники будут опираться на него, то приоритет будут получать все предприятия, которые используют железнодорожный транспорт, а это значит, что его не будет ни у кого,— отмечает он.— Так что я думаю, что этот список для нужд применения ПНД к железнодорожной инфраструктуре не подходит».

Впрочем, недостаточность нормативной базы признают и сами законодатели. В самом проекте ПНД указано, что приоритет будет предоставлен в случае принятия правительством актов, которые определят перечень таких предприятий и порядок перевозки отправляемых ими или предназначенных им грузов.

Между полувагоном и контейнером

Категория 8 предоставляет приоритет перевозкам грузов в контейнерах в составе контейнерных поездов, при этом внутри этой категории первыми идут экспортные перевозки сельхозпродукции, продовольствия и продукции ЛПК, отправляемой ее производителями, а также внутренние перевозки контейнерных грузов предприятий МСП. Участники рынка обращают внимание на то, что, хотя логика в пропуске контейнерных поездов в ускоренном порядке понятна, в ряде случаев она может существенно перекосить структуру перевозок. Так, например, есть виды продукции, которые можно отправлять как в контейнерах, так и в полувагонах, например уголь, который перевозится и в опен-топах. Однако если вместимость инновационного полувагона составляет 75 тонн, то предельная емкость опен-топа — 59 тонн. Но наличие приоритета подталкивает грузоотправителя к использованию менее эффективного с точки зрения использования провозных способностей инфраструктуры типа подвижного состава, то есть контейнеров, что может негативно сказаться на скорости движения на сети.

В ОАО РЖД отмечают, что open-top контейнеры используются в основном для перевозки высококачественных марок угля, требующих бережной транспортировки на рынки сбыта более дорогой продукции, и позволяют ускорить выполнение операций на железнодорожных пунктах пропуска с сопредельными государствами. «В open-top контейнерах в Кемеровскую область поступает часть китайского импорта через сухопутные погранпереходы, что позволяет обратным рейсом отгружать российский уголь, образовав импортно-экспортные кольцевые маршруты,— говорят в ОАО РЖД.— Российское топливо выступает попутным грузом, перевозимым таким образом в целях снижения транспортных издержек, в то время как основным продуктом являются промышленные товары из КНР». За 11 месяцев, отмечают там, на экспорт отправлено 304,7 тыс. тонн угля в контейнерах, что составляет всего лишь 0,2% от общего объема экспорта угля, или 0,3% от общего объема экспорта угля в Восточном направлении.

Кто на контроле

Наиболее комплексная проблема, вызывающая дискуссии в операторском сообществе,— это контроль за корректностью обработки заявок в соответствии с ПНД. В новой редакции документа, как и ранее, органом, отвечающим за рассмотрение жалоб по вопросам предоставления перевозчикам доступа к инфраструктуре, а грузоотправителям — к перевозке грузов, назначена ФАС. Однако ФАС не получает в независимом порядке информацию о поданных заявках ГУ-12 — их собирают и обрабатывают структуры ОАО РЖД.

Источник в операторской отрасли говорит, что вопрос о независимом арбитре, который мог бы решать спорные вопросы обработки заявок, поднимался неоднократно. Например, разъяснения необходимы в ситуациях, когда два грузоотправителя подают заявку на перевозку одинакового груза с одной станции в одном и том же направлении, одна удовлетворяется, а другая — нет, и нет никакого обоснования, почему так произошло. Другой собеседник “Ъ” приводит в пример сервис «Госуслуги», куда, в частности, Росжелдор перевел регистрацию вагонов. Информация с «Госуслуг» консолидируется независимо и передается в аппарат курирующего вице-премьера Дмитрия Чернышенко. По мнению собеседника “Ъ”, подача заявок ГУ-12 через «Госуслуги» могла бы решить проблему независимого контроля.

Президент Национального исследовательского центра перевозок и инфраструктуры Павел Иванкин говорит, что сегодня в рамках ЭТРАН грузоотправитель видит только свою заявку, всю картину может наблюдать только ОАО РЖД. Сейчас грузоотправитель не может достоверно определить, проехал ли чужой груз в рамках той же очереди, в которой должен был проехать, но не был пропущен его груз, и до сих пор убедительно доказать, что ОАО РЖД допустило просчет при обработке очереди в рамках ПНД, не удавалось. Тем не менее он напоминает, что дискуссии об открытии базы ГУ-12 велись и ранее, однако они разбивались в том числе о нежелание самих грузоотправителей открывать информацию о своей коммерческой деятельности, а сейчас с учетом наличия длинного списка тех, кто едет в рамках ПНД «вне очереди», раскрытие этой информации может оказаться еще более щекотливым вопросом. До тех пор пока инфраструктура останется дефицитной, всегда будут те, кто не может проехать, резюмирует господин Иванкин, и единственный выход — расширять инфраструктуру.

В Минтрансе от комментариев относительно необходимости или отсутствия необходимости независимого контроля отказались. В ОАО РЖД отмечают, что контроль за исполнением ПНД ведет ФАС России «и до настоящего времени его эффективность не вызывала сомнений». «Процесс подачи, приема и согласования заявок на перевозку грузов высоко автоматизирован с применением цифровых технологий и непосредственным участием самих грузоотправителей,— отмечают в монополии.— Включение в этот процесс дополнительного "независимого" органа не представляется целесообразным, так как нарушит непосредственность взаимодействия перевозчика и грузоотправителя, увеличит погрешность решений и снизит оперативность и качество планирования перевозок».

Тем не менее на необходимость более строгого контроля указывают и законодатели. Так, глава комитета Совфеда по экономической политике Сергей Кутепов на круглом столе 4 декабря прошлого года выразил обеспокоенность «по вопросу обоюдных претензий по невывозу грузов, включая вопросы по штрафам и нормативным принципам очередности», сообщает «СенатИнформ». По его словам, ФАС продолжает дорабатывать меры в части раскрытия информации не только по арифметическому числу поданных заявок, но и по количеству тонн в подаваемых заявках. «Мы должны четко понимать, какое количество грузов, в каком приоритете, в каком количестве будет передвигаться по данной магистрали (БАМу.— “Ъ”),— говорил он в интервью "Вместе.РФ".— Когда мы говорим, что это должно быть прозрачно, поскольку это государственные деньги, мы отстаиваем интересы не только эксплуатирующей организации, в данном случае — ОАО РЖД, но и непосредственно поставщиков грузов, экспортеров. Мы отстаиваем то, чтобы это все было прозрачно, в общем доступе и мы видели, каким образом и какой груз перевозится».