Партсписки, или Туда и обратно

В феврале депутаты Народного хурала Калмыкии с подачи главы республики Бату Хасикова («Единая Россия») изменили способ формирования парламента, отказавшись от чисто пропорциональной избирательной системы в пользу смешанной. За последние пять лет Калмыкия стала уже 19-м субъектом РФ, где число «списочных» депутатов сокращается, а доля одномандатников увеличивается. В теории это должно вредить оппозиции, которая избирается в основном по партспискам, и помогать единороссам, однако на деле так происходит не всегда. «Ъ» разбирался, зачем власть реставрирует «мажоритарку».

Фото: Лев Шерстенников / Фотоархив журнала «Огонёк» / Коммерсантъ

Наследственный мажоритаризм

Исторически Россия унаследовала от Советского Союза мажоритарную избирательную систему, поскольку в СССР партия была одна — «руководящая и направляющая». Правом выдвижения кандидатов в депутаты всех уровней обладали КПСС, ВЛКСМ, профсоюзы, кооперативы, общественные организации, трудовые коллективы и собрания военнослужащих, но де-факто весь процесс контролировала партия. Депутаты избирались в одномандатных округах и до 1987 года — безальтернативно.

Во время перестройки выборы стали альтернативными, округа — многомандатными, а право выдвижения получили любые объединения в широком смысле вплоть до сходов граждан.

К моменту, когда на смену Верховному совету постсоветской России в 1993 году пришла Государственная дума, многопартийность уже воспринималась на федеральном уровне как один из основных демократических институтов.

Поэтому первые выборы в нижнюю палату парламента прошли по смешанной системе: половину ее составили привычные одномандатники, а другая половина была впервые избрана по заимствованной на Западе «пропорционалке».

Но на региональном уровне электоральная инерция оказалась гораздо сильнее: практически все первые составы законодательных органов субъектов РФ формировались по мажоритарному принципу. Одним из немногих исключений стала Республика Марий Эл, где 22 депутата избирались по одномандатным округам и 8 — по единому округу, то есть по спискам кандидатов от разнообразных объединений. В Госсовет тогда прошли два «списочника» от Аграрной партии (22,5% голосов) и по одному — от КПРФ (13,1%), конструктивно-экологического движения «Кедр» (10,5%), общественно-политического движения «Достоинство и милосердие» (7,6%), всероссийского объединения «Предприниматели за новую Россию» (7,5%), общественно-политического движения «Марий ушем» (7,1%) и Республиканской партии России (6,7%). Общественно-политическое движение «Кугезе мланде» и партия «Союз прогресса» не преодолели пятипроцентный барьер.

Впрочем, это вовсе не означает, что первые заксобрания формировались по единому образцу. Просто их разнообразие выражалось в другом: в экспериментах с разными параметрами «мажоритарки» (например, 28 депутатов Свердловской облдумы избирались в семи четырехмандатных округах, 27 членов Брянской облдумы — в девяти трехмандатных, а в Санкт-Петербурге выборы проходили по одномандатным округам, но в два тура), со сроками полномочий и ротацией (в Вологодской и Волгоградской областях раз в два года обновлялась половина депутатов), наконец, с самой структурой региональных парламентов, ряд которых по образу федерального тяготели к двухпалатности (помимо части республик двумя палатами обзавелось Свердловское заксобрание). Но изменения в сторону развития партийного представительства были редким исключением.

Как объясняет эксперт по региональной политике Виталий Иванов, губернаторам ельцинской эпохи партийные списки были просто не нужны, ведь они могли избирать лояльных себе депутатов по старинке — в округах: «Не у большинства, но у глав более или менее сильных это получалось. И зачем огород городить?»

Помимо Марий Эл при формировании первых созывов «пропорционалку» применяли только в Туве, Саратовской и Калининградской областях, и тоже весьма ограниченно (например, в калининградское заксобрание по партспискам избирались лишь 5 из 32 депутатов), а на вторых выборах — в Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах. Всерьез пропорциональную систему впервые использовали в 1996 году в Свердловской области, где целиком по партспискам была сформирована верхняя палата (28 депутатов), а в 1997-м — в Красноярском крае, где внедрили думскую пропорцию «50 на 50» (20 списочных депутатов из 40).

«Сторонником введения партсписков в регионах, как правило, была оппозиция,— продолжает господин Иванов.— В Красноярском крае тогда именно она настояла на принятии решения. Краевая администрация была против, но ей не хватило одного голоса, чтобы завалить эту норму: нужный депутат отлучился по нужде. Потом говорили: Лукашов вышел в туалет, поэтому у нас появилась смешанная система».

Пока губернаторы сохраняли завоеванную на заре российского федерализма самостоятельность, ситуация оставалась неизменной. Как рассказывает политолог Александр Кынев, более 70% региональных депутатов того времени были беспартийными: «Во всяком случае номинально. Фракции образовывались уже после выборов по различным причинам, в том числе как элемент лоббизма в отношениях с Москвой. И состав там был другой — партхозактив. Для региональной элиты это был небольшой элемент самостоятельности».

Есть такие партии

В 2001 году Госдума приняла закон «О политических партиях», наделив их исключительным правом выдвигать кандидатов, а в 2002-м — новую редакцию закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в котором появилась обязательная для заксобраний норма партийного представительства: «списочники» должны были получать не менее половины мест. Оба закона вступили в силу в 2003 году, и за пять последующих лет число избранных по спискам депутатов постепенно возросло с 53 до 2181.

Господин Кынев напоминает, что партийная реформа была частью широкого блока изменений, призванных ослабить региональные элиты: «Политическая вертикаль замкнулась на федеральный центр, депутаты стали зависимы уже не только от избирателей, но и от федеральных партийных чиновников. Для власти это дополнительная вертикаль единства страны. Плюс в тот момент реформу поддержали все партии». В начале нулевых они были представлены «нищей интеллигенцией» и не имели ресурсов, чтобы побеждать в мажоритарных округах, продолжает политолог: «И левые, и правые — денег ни у кого не было. После принудительного введения списков появились бизнесмены, которых заставляют идти через партии. Естественно, спрос рождает предложение».

В 2005 году произошел еще один шаг в сторону усиления партийной вертикали. По инициативе президента Владимира Путина в целях «развития реальной многопартийности» Госдума перешла со смешанной системы на пропорциональную, что, по словам тогдашнего председателя Центризбиркома Александра Вешнякова, должно было «стимулировать процесс формирования сильных партий, способных разрабатывать серьезные программы, имеющие общенациональное значение». Впервые нижняя палата была сформирована целиком по спискам в 2007-м. В том же году на чистую «пропорционалку» по примеру старших товарищей перешли депутаты Санкт-Петербурга, Московской области и Дагестана. Для каждого из трех парламентов это был довольно радикальный шаг, поскольку их предыдущие созывы состояли исключительно из одномандатников.

На излете нулевых авангард «реальной многопартийности» пополнили еще несколько субъектов: в 2008 году исключительно по спискам были сформированы заксобрания Амурской области, Ингушетии, Калмыкии и Чечни, в 2009-м — Тульской области, Кабардино-Балкарии и Ненецкого автономного округа, в 2010-м — Калужской области. Последними к реформе присоединились Карачаево-Черкесия (в 2014 году) и Северная Осетия (в 2017-м). Во всех этих регионах чистая «пропорционалка» пришла на смену раскладу «50 на 50».

Впрочем, как показало время, только на Северном Кавказе «списочный» принцип распределения мандатов упал на благодатную почву — там пропорциональной системы придерживаются до сих пор.

В большинстве остальных субъектов это был разовый эксперимент. Уже на следующих выборах подмосковные, амурские, тульские, ненецкие и калужские депутаты вернулись к пропорционально мажоритарному паритету.

В Санкт-Петербурге «пропорционалка» продержалась чуть дольше — два созыва (отменена в 2016 году), в Калмыкии — три.

Александр Кынев объясняет успех этой системы в СКФО присущей северокавказским республикам жесткостью управленческой модели. «Не надо создавать округа, избиркомы, гораздо проще распределять мандаты из единого центра, что повышает статус распределяющего,— отмечает эксперт.— В Дагестане "пропорционалка" заменила систему национальных квот, которая гарантировала представительство различным народам республики. Сохранить ее при сокращении округов просто не получалось, поэтому некогда открытые квоты стали закулисными».

Финальным аккордом построения партийной вертикали в России стал принятый в 2011 году закон, который «продлил» ее на уровень местного самоуправления и обязал формировать по спискам не менее половины состава представительных органов в городах и районах. До того момента партизация депутатского корпуса в муниципалитетах проводилась в добровольно-принудительном порядке.

Золотое усечение

Однако всего через год вернувшийся в Кремль Владимир Путин запустил «контрреформу». Этому предшествовали серьезное снижение результата «Единой России» (ЕР) на думских выборах-2011 (49,3% голосов вместо 64,3% в 2007-м) и массовые протесты несогласных с итогами голосования. В декабре 2012 года в послании Федеральному собранию президент предложил вернуться к смешанной системе формирования Госдумы, заявив, что «российская демократия — это власть именно российского народа с его собственными традициями народного самоуправления, а вовсе не реализация стандартов, навязанных нам извне». В начале 2014-го был принят соответствующий закон, и в 2016 году Дума вновь избралась по схеме далекого 1993-го.

Как объяснял тогдашний глава думского комитета по госстроительству Владимир Плигин (ЕР), чисто пропорциональная система была «продуктом своего времени», который позволил «сформировать из многообразия политических взглядов и предпочтений, порой неотличимых друг от друга, структурированное ядро гражданского общества». Но спустя десять лет подходы к осуществлению «прямого народовластия» изменились. «Мы персонифицируем ответственность парламентария перед населением того округа, где он избирается»,— добавлял полпред президента в Думе Гарри Минх.

Откат начался и по всей вертикали. Вместе с возвращением «мажоритарки» Госдума сократила обязательную партийную квоту в заксобраниях с 50% до 25% и отменила требование о половине «списочников» в муниципальных советах.

Еще вчера внедрявшие «пропорционалку» единороссы объяснили этот шаг стремлением «мотивировать региональные отделения политических партий и местные сообщества на ведение эффективных избирательных кампаний, где от вклада каждого зависит общий результат и итоговое представительство».

Оппозиция, разумеется, протестовала против столь резкого изменения курса. «Это предложение убивает развитие партий, сводит на нет, поэтому я даже поражаюсь, что парламентские партии до сих пор остаются здесь, в зале заседаний»,— говорил во время обсуждения законопроекта эсер Александр Агеев. КПРФ, «Справедливая Россия» и ЛДПР консолидировано выступили против поправок, однако голосов фракции ЕР было достаточно, чтобы принять реформу самостоятельно (53,6% «за»). При возвращении к смешанной системе на думских выборах, кстати, против голосовала только КПРФ.

Правда, поначалу «волна» откатов поднялась только на муниципальном уровне, где партсписки толком прижиться не успели. Уже на выборах 2014 года 14 из 20 переизбиравшихся горсоветов региональных столиц были сформированы исключительно по мажоритарному принципу. На региональном же уровне за первую пятилетку единственным субъектом, который воспользовался поправками, стала Москва. Для нее как города федерального значения «контрреформа» в порядке исключения допускала возврат к полной «мажоритарке», которая и была введена на выборах в Мосгордуму-2014. В Петербурге, где на тот момент заксобрание было сформировано целиком по спискам, в 2016 году решили «откатиться» к паритетному соотношению.

Остальные субъекты приступили к снижению списочной доли только перед выборами-2019. Тогда реформу опробовали в Хабаровском крае (вместо соотношения 18/18 стало 12/24), Тульской области (19/19 превратилось в 12/24), республиках Алтай (21/20 и 11/30) и Марий Эл (26/26 и 13/19). В 2020 году к ним присоединилась Костромская область, в 2021-м — Кировская, Липецкая, Амурская, Мурманская и Новгородская, а также Приморский край, в 2022-м — Саратовская область, Удмуртия, Краснодарский край и Сахалин. Наконец, перед выборами, которые пройдут 10 сентября 2023 года, партийное представительство уже сократили в Ярославской, Ростовской и Смоленской областях, а также Калмыкии.

За последнюю пятилетку депутатский корпус совокупно лишился 186 «списочных» мандатов в 19 субъектах, а число мажоритарных мест там увеличилось на 139. В большинстве заксобраний также изменилась общая численность депутатов, поэтому доля партийного представительства не везде опустилась до минимума. Например, если в Приморье и Саратовской области ее довели до 25% (10/30), то в Новгородской — она задержалась на отметке 38% (12/20).

«Закон о партиях принимался для развития и укрепления "Единой России",— рассказывает Виталий Иванов.— Под нее проводили эту реформу и на федеральном уровне, и на региональном вплоть до муниципалитетов. ЕР была на подъеме, и это работало в ее пользу. Когда это работать перестало — не будем обсуждать причины, просто примем как факт, начали отыгрывать назад и отыгрывают до сих пор. Где еще есть какие-то резервы, где можно увеличить "мажоритарку" за счет сокращения или упразднения "пропорционалки" — там это делают».

По словам эксперта, реставрация мажоритарной системы началась с того момента, когда власть признала, что ставка на «пропорционалку» была «если и верной, то очень краткосрочно»: «Потому что "мажоритарка" — это весьма вероятная победа ресурсных кандидатов, в подавляющем большинстве случаев или выдвинутых непосредственно от ЕР, или тех, кто легко встраивается в ЕР и прогубернаторское большинство».

«Это удар по модели, которая лежит в основе всех оппозиционных партийных организаций в регионах,— добавляет Александр Кынев. — Если раньше они могли претендовать на два-три места по списку (коммунисты, ЛДПР и эсеры — стандартно), из которых одно место уходило лидеру отделения, а еще одно-два — спонсорам, на чьи деньги велась кампания, то теперь они получают всего одно. Получается, ты или без денег, или со спонсором, но не депутат».

Очевидное против вероятного

Впрочем, на практике сокращение партпредставительства оказывается далеко не такой панацеей для партии власти, как это кажется на первый взгляд. Особенность распределения списочных мандатов заключается в том, что каждая партия, набравшая не менее 5% голосов, гарантированно получает одно депутатское кресло. Оставшиеся места распределяются по системе делителей, поэтому чем меньше общее количество мандатов, тем более несправедливым становится дележ. Если при 20 списочных местах едва преодолевший барьер список получает в целом соразмерное его результату представительство (один гарантированный депутат — это как раз и есть 5%), то при 10 местах цена мандата возрастает до 10%. Теоретически может даже возникнуть ситуация, когда партия, получившая 55% голосов, останется с одним списочным депутатом: для этого девять ее соперниц должны набрать по 5% каждая.

Уязвимость партии-победителя хорошо заметна на примере регионов, где перед последними выборами сократилась списочная квота.

Практически во всех случаях доля избранных по пропорциональной системе единороссов там просела сильнее, чем сократилась доля оппозиции (от 6 п. п. в Новгородской области до 57 п. п. в Амурской). В натуральном выражении департизация «съела» большую часть списочного актива именно ЕР (119 из 186 мандатов), а на Сахалине, в Марий Эл и Тульской области партия власти потеряла даже больше «списочников», чем было сокращено в ходе «контрреформы», поскольку несколько мест по спискам у ЕР отняла оппозиция. Единственным исключением стал Краснодарский край, где единороссы недополучили 28% от списочной части фракции прошлого созыва (8 мандатов), а оппозиция — 33% (2). Несмотря на сокращение квоты сразу на 10 кресел (с 35 до 25), цена мандата там осталась ниже 5%.

Конечно, в первую очередь против ЕР играет снижение ее собственного результата. Ведь из 15 выборных регионов только на Сахалине избиратели поддержали партию власти активнее, чем пятью годами ранее (+2,6 п. п.). На Кубани результат ЕР почти не изменился (-0,02 п. п.), а в остальных субъектах заметно просел (в среднем на 11 п. п.) вплоть до обрушения сразу на 44,6 п. п. в Хабаровском крае в 2019-м и на 27,9 п. п.— в Марий Эл.

Другой вопрос — что бы было, не поменяй единороссы старую пропорцию? Например, если бы все осталось как есть в Амурской области, где на фоне и без того низкой базы падение ЕР получилось несущественным (-2,8 п. п.). На предыдущих выборах барьер преодолели четыре партсписка, поделившие 18 мандатов. Каждому досталось одно гарантированное кресло, а еще 14 были распределены методом делителей. В результате ЕР получила 8 списочных мест (при 35,9% голосов), ЛДПР — 6, КПРФ — 3, а «Справедливая Россия» — 1 (совокупно — 10 представителей оппозиции). В 2021 году барьер преодолело уже 7 партий, и если бы число «списочников» осталось неизменным, то свободному распределению подлежало 11 мандатов, ЕР получила бы 7 кресел (-1), а оппозиция — 11 (+1). Однако на деле партийное представительство сократилось вдвое — до 9 мандатов, из которых 7 сразу разошлись по партиям. На распределение осталось всего два кресла, которые поделили единороссы с коммунистами. В итоге у ЕР при результате 33,2% голосов оказалось только 2 списочных мандата (на 5 меньше, чем могло бы быть), а у оппозиции — 7 (меньше на 4).

Правда, амурские единороссы смогли отстоять 16 из 17 своих мандатов в 18 мажоритарных округах (их число не изменилось), поэтому совокупная доля ЕР в заксобрании размылась не так значительно, как могла, с 69% в созыве 2016 года (25 из 36 депутатов) до 67% в 2021-м (18 из 27). Благодаря уверенной победе по округам департизация сыграла единороссам в плюс: при сохранении прежней пропорции доля ЕР в новом созыве была бы чуть меньше — 64% (23 из 36). Но если бы при этом ЕР проиграла дополнительно в трех округах или более, то сокращение списочной части снизило бы и ее общий процент.

Именно такой эффект получили липецкие единороссы, которые взяли по спискам не 16 из 28 мандатов (57%), как могли бы «по-старому», а только 7 из 14 (50%). С учетом слабого выступления в 28 мажоритарных округах (их число здесь тоже не изменилось), где кандидаты от ЕР проиграли коммунистам сразу 12 мандатов (пятью годами ранее они «отдали» только один), а также снижения уровня поддержки с 53,9% до 46,42% доля партии власти в облсовете сократилась с уверенного квалифицированного большинства (80%) до большинства простого и не самого уверенного (55%). Без урезания списков присутствие ЕР в новом созыве было бы несколько выше — 57%.

Третьим регионом, где на фоне сокращения партийного представительства (с 27 до 13 мандатов) число мажоритарных округов осталось неизменным (27), стала традиционно протестная Кировская область. Там за последнюю пятилетку результат ЕР упал с 35,9% до 27,3% (-8,6 п. п.), а доля единороссов в заксобрании — с 69% (37 из 54 депутатов) до 60% (24 из 40). Но, как и в случае с амурским парламентом, победы в 20 округах оказалось достаточно, чтобы департизация сыграла власти в плюс. Не сократи «Единая Россия» списочную квоту, она бы собрала совсем неуверенное большинство — всего 52% (28 из 54).

Аналогичное сравнение результатов по другим регионам было бы некорректным, поскольку параллельно там выросло число одномандатных округов и изменилась их нарезка. Но нельзя не заметить, что с ростом мажоритарной квоты растет и общее количество избранных одномандатников от ЕР: прибавка в разных регионах составила от 1 (4%) до 12 депутатов (70%).

«"Мажоритарка" работает на власть до определенного порога — пока она имеет электоральный перевес. Как только перевес исчезает, можно перемудрить и проиграть»,— говорит Александр Кынев, приводя в пример выборы в Хабаровскую краевую думу, которые прошли через год после победы либерал-демократа Сергея Фургала во втором туре губернаторской гонки и закончились для ЕР разгромом. Единороссы проиграли все одномандатные округа и получили всего 12,5% голосов по спискам, фактически потеряв статус правящей партии. Во фракцию ЕР вошли два депутата; без сокращения списков их было бы трое.

«Резать партсписки нужно, когда ты точно уверен, что сможешь взять все округа, особенно — в сельской местности. Округ — это всегда столкновение лоб в лоб, это более затратно,— говорит провластный политтехнолог, работавший на выборах в одном из регионов, где сократили партсписки.— Нужно быть уверенным, что у тебя везде есть кандидат, который точно выиграет — условный владелец заводов и пароходов. В противном случае есть риск сделать больно самому себе». Основным фактором «давления» на местную оппозицию является даже не само сокращение числа «списочных» мандатов, а параллельный рост числа «малых» партий, которые «по чуть-чуть "откусывают" от их результата», добавляет собеседник «Ъ»: «Появились "Новые люди", Партия пенсионеров регулярно проходит, по ситуации — "Коммунисты России" или Партия роста. Благодаря им на КПРФ и остальные "старые" партии больше пары мандатов не бывает».

Фантомная квота

Процесс департизации региональных парламентов получил окончательное законодательное оформление в конце 2021 года, когда в развитие поправок к Конституции Госдума приняла новый закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». В нем уже нет никакой минимальной квоты для партсписков, и с момента вступления этого документа в силу, то есть с 1 июня 2022-го все заксобрания получили право перейти на чистую «мажоритарку». Правда, пока им никто не воспользовался: в Ростовской, Смоленской и Ярославской областях, сокращая долю «списочников», решили привести ее к старой квоте 25%.

«Региональные власти принимают решение о сокращении списков с огромным запаздыванием и не всегда понимают, нужно ли оно им,— говорит политолог Ростислав Туровский.— В данной ситуации любопытно, что федеральный законодатель шел впереди процесса и обозначал тренд, но политической установки на его скорейшую реализацию не было». По мнению эксперта, партийная реформа проводилась для укрепления «Единой России», поэтому ее откат «создавал риски, излишнюю турбулентность». «Переход к мажоритарной системе всегда немного подрывает основы партийной системы, поскольку депутаты становятся менее зависимыми от партий. Здесь важно найти золотую середину. Когда-то для регионов шоком стал переход к смешанной системе. Но они его пережили и теперь не торопятся отменять то, что было сделано»,— резюмирует господин Туровский.