Профессионализм муниципальных служащих через призму профессиональной культуры

ЭМПИРИЧЕСКАЯ СОЦИОЛОГИЯ

УДК 316.7

Л. Д. Парунина

ПРОФЕССИОНАЛИЗМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ

В статье на основе результатов социологического исследования рассматривается связь профессионализма российских муниципальных служащих с их профессиональной культурой.

In article based on the results of a sociological research the author examines the connection of professionalism of Russian municipal servants with their professional culture.

Ключевые слова: муниципальная служба, муниципальные служащие, профессиональная культура, профессионализм.

Keywords: municipal service, municipal servants, professional culture, professionalism.

Муниципальная служба представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер. С одной стороны, муниципальная служба способствует реализации единой государственной политики, а с другой - отстаиванию интересов своей территории. В результате от нее в огромной степени зависит эффективность и оптимальность социального развития, прогресс на всей территории муниципального образования. Муниципальные служащие выполняют государственно и общественно важные функции, их труд является социально значимым. В таких условиях необходимо уделять внимание ее состоянию и перспективам развития.

Основным ресурсом муниципальной службы выступают ее кадры. Качество, эффективность деятельности муниципальных служащих формируется под воздействием множества факторов. В частности, социально-демографические составляющие создают в муниципальной службе особые условия профессиональной деятельности. Социологическое исследование, проведенное нами среди муниципальных служащих Свердловской области в 2009 г., показало, что по своему демографическому составу они практически на 80% представлены женщинами и лишь на 20% -

© Парунина Л. Д., 2010

мужчинами [1]. Несмотря на то что средняя заработная плата муниципальных служащих находится на весьма достойном уровне (так, на начало 2009 г. средняя зарплата муниципальных служащих Свердловской области составила 24500 рублей [2]), число мужчин на муниципальных должностях невелико.

Наибольшая доля муниципальных служащих представлена возрастной группой от 40 до 60 лет (67% респондентов). Как правило, данная категория служащих стояла у основания муниципальной службы. Эти работники обладают своей устоявшейся системой ценностей, нравственных ориентиров, что стабилизирует данную профессию. По стажу работы 46,6% респондентов находятся на муниципальной службе более 10 лет. Можно сделать вывод, что многие из служащих получили опыт работы в партийно-советском аппарате, они зачастую являются бывшими работниками советов, со знаниями и навыками, присущими тоталитарной системе управления.

В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих от них требуются исключительно глубокие знания в конкретной предметной области. Необходимым условием деятельности муниципальных служащих становится высокий профессионализм и компетентность.

Внимание к профессионализму и компетентности в муниципальной службе обусловлено тем, что в нашей стране становление и развитие муниципальной службы было связано с серьезными историческими кризисами и перерывами в развитии. Выдвинутый когда-то лозунг «Каждая кухарка должна управлять государством» директивно реализовывался через систему органов власти и общественных организаций. Таким образом, вновь создаваемые в 90-е гг. XX в. органы муниципальной власти не имели той профессиональной базы, которая способствовала бы их эффективной деятельности. Само гражданское общество также еще настолько неразвито, что решение проблем населения на местах пока еще невозможно через самоорганизацию местных сообществ. Встал вопрос о подготовке профессиональных специалистов для осуществления данного вида деятельности.

В муниципальной службе постепенно формировалась и развивалась база профессиональных знаний и совершенствовались навыки работы, так как ее кадровый состав первоначально форми-

ровался из представителей различных профессий.

Данные нашего исследования показали, что до прихода в муниципальную службу каждый третий респондент работал в сфере образования (20%) и производственной сфере (15% - транспорт, промышленное производство). Среди других вариантов чаще всего респонденты называли строительство, здравоохранение и сферу финансов. Значительное число муниципальных служащих раннее являлись государственными служащими - 18%.

В силу новизны самой профессии муниципального служащего специальная подготовка муниципальных служащих в системе высшего профессионального образования страны организована сравнительно недавно. Отсюда значительная часть их контингента не прошла соответствующей подготовки в вузах.

Согласно данным нашего исследования 79% муниципальных служащих Свердловской области имеют высшее образование, но из них только 11% - по специальности «Государственное и муниципальное управление». «Государственное и муниципальное управление» считается профильной специальностью в муниципальной службе, но таких специалистов вузы выпускают лишь в последние годы. Из-за разнообразия должностей для муниципальных служащих профильным также считается «юридическое» и для ряда должностей - «экономическое» образование.

В настоящее время требование к определенному уровню и профилю образования является необходимым для муниципальных служащих. Всего в Свердловской области четыре государственных вуза готовят специалистов по специальности в области государственного и муниципального управления: это Уральская академия государственной службы, Уральский государственный технический университет - УПИ имени Б. Н. Ельцина, подразделение УрГУ - Институт управления и предпринимательства и Уральская государственная юридическая академия. Кроме того, в департаменте государственной службы, кадров и наград губернатора Свердловской области создан отдел профессиональной подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, где муниципальные служащие из области повышают квалификацию.

Кроме того, муниципальные служащие Свердловской области регулярно проходят повышение квалификации. По данным Службы государственной статистики, в 2008 г. 1416 человек, или 15% муниципальных служащих Свердловской области, прошли такое обучение. Из числа прошедших обучение 0,1% служащих (или 2 чиновника) прошли стажировку за границей; 4,9% служащих прошли профессиональную переподготовку и 95%

повысили свою квалификацию [3]. Но такое обучение имеет одномоментный характер и способствует лишь приобретению отдельных, фрагментарных знаний и навыков, которых сегодня недостаточно для эффективного и профессионального выполнения служащими своих обязанностей.

Сами муниципальные служащие оценивают степень овладения своей профессией на весьма высоком уровне. При этом, чем больше стаж работы, тем выше и оценки степени овладения своей профессией. Но большинство опрошенных ощущают потребность в получении новых знаний, особенно в сфере управления, психологии, информатики. То есть служащие стремятся развиваться в своей профессии и получать дополнительные знания.

Уровень профессионализма муниципальных служащих находит проявление в их профессиональной культуре. Тот факт, что профессиональная культура российских муниципальных служащих не отвечает требованиям населения, подтверждают данные опросов. Так, недовольны состоянием профессиональной культуры 75% представителей данного вида службы. При этом респонденты отмечали, что лично встречались с формальным отношением служащих к своим обязанностям (35%), протекционизмом (15%), грубым или невнимательным обращением (9%), отсутствием необходимых знаний (5%). Некоторые из респондентов лично давали взятку муниципальным служащим, хотя по результатам опроса их доля невелика (0,5%).

Итак, наиболее значимым для респондентов моментом, влияющим на оценку уровня профессиональной культуры муниципальных служащих, является формальное отношение к обязанностям. Такое отношение к своей работе - порок в любой профессиональной деятельности. В стремлении определить причину формализма на муниципальной службе мы установили связь между мотивацией работника и отношением к выполнению своих должностных обязанностей.

По материалам социологического исследования, среди муниципальных служащих доминируют три типа мотивации профессиональной деятельности - инструментальная, недостижитель-ная и профессиональная.

Каждому второму респонденту характерна инструментальная мотивация. При инструментальной мотивации работникам важно знать, что за свой труд они получат вознаграждение, как правило, определенную сумму денег, карьерное продвижение или признание со стороны руководства. Для таких служащих демотивирующи-ми факторами может быть медленное карьерное продвижение и непродуманная система оплаты труда.

Стремление к материальному благосостоянию и карьерному продвижению представляется вполне объяснимым, исходя из ценностей, доминирующих в современном обществе. Именно для общества потребления характерно стремление к материальным благам, как правило, в ущерб духовным. Профессиональная культура является отражением общей культуры общества. Профессиональная культура муниципальных служащих имеет свое содержание и определенный уровень, но будет являться частью общей культуры страны и даже мировой культуры в конкретный временной период.

Второй тип мотивации, выявленный у муниципальных служащих, - недосижительный. При недосижительной мотивации работник не нацелен на содержательные мотивы труда: ответственность, трудовые достижения, общественную полезность, большой заработок, а работает просто потому, что на данном месте он имеет низкий уровень ответственности, небольшой, но гарантированный заработок, малые трудовые усилия, или работает просто по привычке. Такая мотивация характерна почти для 30% респондентов. Именно недосижительная мотивация ведет работников к формальному выполнению обязанностей. Негативным проявлением формализма является незаинтересованность работников в эффективном, качественном выполнении обязанностей или инициативности и творчестве в работе.

И третий тип мотивации, характерный муниципальным служащим, - профессиональная. К профессионально мотивированным служащим можно отнести чуть более 20% респондентов. При профессиональной мотивации работник стремится к профессиональному самосовершенствованию. Для таких служащих характерна склонность реализовать себя в профессиональной сфере, желание пополнять свои знания и оптимизировать имеющиеся умения и навыки работы. Для них демотивирующим фактором будет отсутствие возможности в полной мере реализовать себя в любимой профессии, такую проблему отметили всего 14% респондентов среди служащих. Служащих с данным типом мотивации также интересует престиж и значимость их профессии в обществе. В частности, 15% служащих отметили среди негативных факторов низкий престиж их профессии среди населения.

Итак, в настоящее же время доля тех, чье призвание - муниципальная служба, несравнимо мала по сравнению с общим числом служащих. Большая часть служащих не ощущают свою профессию в качестве призвания, а рассматривают ее, прежде всего, как источник стабильного и гарантированного дохода (что сегодня характерно, к сожалению, для нашего общества в целом). В результате такого подхода служащих к обя-

занностям и возникает формальное отношение к делу.

По своему организационному типу муниципальная служба относится к бюрократической организации, поскольку выполнение властных полномочий в обществе требует следования букве закона и высокого уровня формализации и стандартизации деятельности. «Формализация представляет собой одновременно и преимущество и недостаток бюрократии. С одной стороны, она предопределяет жесткую регламентацию управленческого процесса и требует неукоснительного соблюдения установленных правил, сводит к минимуму властный произвол. С другой стороны, приводит к тому, что в процессе управления смысл нередко приносится в жертву букве инструкции, а цель - подчиняется средствам ее достижения» [4].

Вместе с тем такая формализация становится и источником дополнительного дохода за счет прямых взяток и иных благ, что в свою очередь порождает протекционизм. Участники нашего опроса второй по значимости проблемой профессиональной культуры муниципальных служащих после формального отношения к обязанностям назвали протекционизм. Протекционизм характерен для бюрократических организаций, в которых включение нового персонала осуществляется только с низшего должностного уровня.

В свое время еще М. Вебер для борьбы с бюрократизмом и взяточничеством чиновников предлагал две меры: полную загруженность рабочего дня и достойную оплату. Деятельность муниципальных служащих сегодня достойно оплачивается, им гарантируется социальный пакет, повышенная пенсия. Муниципальные служащие, благодаря своим должностным обязанностям, «заводят полезные знакомства», что обеспечивает им неформальные возможности и порождает соблазн их использования для достижения личных целей.

В связи с этим муниципальная служба считается престижной профессией, и даже на младшие муниципальные должности стремятся взять «своих», то есть родственников, друзей или просто знакомых людей. Без рекомендации и «полезных связей» попасть на муниципальную службу очень сложно. Так, по мнению 58% респондентов-служащих, проведение конкурса на замещение часто бывает формальным, так как заранее определено имя победившего кандидата. Назначение на более высокие должности осуществляется из резерва, то есть также из числа служащих. Протекционизм стал сегодня негласной нормой в муниципальных органах власти, и это можно считать особенностью профессиональной культуры российских служащих на данном этапе развития муниципальной службы.

Тот факт, что на муниципальную службу могут попасть преимущественно специалисты, у которых есть покровители, подтверждают способы должностного продвижения муниципальных служащих. Опрос респондентов показал, что 59% служащих на ныне занимаемую должность попали с помощью единоличного назначения руководителя, 19% - благодаря выводам аттестационной комиссии, 17% - при помощи конкурсного отбора и только 7% получили назначение из состава резерва. Остальные формы должностного продвижения в муниципальной службе, по всей видимости, практически не развиты.

Следовательно, в муниципальной службе имеется большая опасность продвижения не по объективным, а по субъективным критериям. В результате возникает сильная зависимость подчиненного от начальника, в силу чего могут возникать такие проявления профессиональной культуры, как подхалимство, отсутствие собственного мнения, низкий уровень инициативности и т. д. И наличие этих негативных проявлений в муниципальной службе подтверждают результаты исследований.

Протекционизм в муниципальной службе связан и берет свои истоки из такого феномена, как семейственность. Семейственность сегодня также можно отнести к особенностям нынешней российской муниципальной службы.

Практически у каждого четвертого служащего (27,23%) в государственном или муниципальном управлении работали или работают в настоящее время близкие родственники. А среди студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» число имеющих родственные связи в органах власти составляет 53%. Преемственность в рамках семьи наблюдается во многих профессиях. Так, социологические исследования показали, что около 44% сыновей врачей также становятся медиками, а 28% адвокатов выбирают юридическую карьеру [5]. Отметим, что профессиональная преемственность и семейственность - это не однопорядковые явления. Благодаря преемственности в профессии молодые специалисты приходят на свое место работы более осознанно. В результате этого на должности попадают люди, которые уже хорошо осведомлены о специфике будущей деятельности, частично адаптированы к ней.

Муниципальная служба - это деятельность особого рода и особый вид служения. Здесь преемственность зачастую превращается в семейственность, когда члены одной семьи в силу кровнородственных связей и поддержки получают возможности использования должностного положения для получения дополнительных доходов, незаконного обогащения и т. д. Семейственность, по нашему мнению, отчасти объясняет низкую текучесть кадров на муниципальной службе. Этот феномен позволяет сохранить стабильность коррупционных схем.

В заключение хотелось бы отметить, что за последние годы в муниципальной службе накоплен определенный опыт профессионального служения, проделана значительная работа, связанная с формированием системы профессиональных требований по обучению служащих и оптимизации финансирования, но более зримыми стали и проблемы. Значительная их часть лежит именно в области профессиональной культуры как меры профессионализма. Только высокий уровень профессиональной культуры способен создать особое отношение и восприятие служащими своей профессии, которое обеспечит ответственное отношение к делу, служение народу и стремление к саморазвитию, а не собственному «кошельку».

Примечания

1. Исследование проводилось методом анкетного опроса. Выборочная совокупность составила 600 единиц. Из них: 200 человек - муниципальные служащие, 200 человек - студенты специальности «Государственное и муниципальное управление» I и IV курсов, население Свердловской области - 200 человек.

2. Зарплаты свердловских чиновников растут быстрее, чем в среднем у жителей региона (Информационно-аналитический портал // http://www.api-ural.ru/ Бос/?аП=52261

3. Численность и состав работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской и муниципальной службы по состоянию на 1 октября 2008 года: статистический сборник / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области. Екатеринбург, 2009. С. 44.

4. Бабицев В. А, Захаров В. В. Стратегия развития кадров // Служба кадров и персонала. 2006. № 6. С. 28.

5. Райс Ф. Психология подросткового и юношеского возраста. СПб.: Питер, 2000. С. 522.