Смешанные системы местного самоуправления в зарубежных странах

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Вестник Омского университета, 2006. № 3. С. 119-121. лт-ттк"

© А.И. Казанник, 2006 УДК

СМЕШАННЫЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

А.И. Казанник

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, кафедра государственного и муниципального права 644077, Омск, пр. Мира, 55a

Получена 2005 г.

The original idea of mixed systems of institutions of local government in foreign countries is presented in the article. The scientific classification of such systems is carried out.

В современной юридической литературе выделяются англосаксонская, континентальная, иберийская и смешанная правовые системы местного самоуправления. Причем все они характеризуются как самостоятельные виды правовых систем местного самоуправления [1].

С таким пониманием правовых систем местного самоуправления вряд ли можно согласиться. Анализ законодательства показывает, что в зарубежных странах сложились три вида смешанных правовых систем местного самоуправления. Они различаются в зависимости от доминирующих признаков в структуре национальной правовой системы местного самоуправления каждой страны.

Первый вид представлен европейской правовой системой местного самоуправления, которая имеет сходство как с континентальной, так и с англосаксонской моделями. Она утвердилась в Германии, Австрии, Венгрии, Македонии, Норвегии, Словении, Финляндии и в ряде других стран Европы. Ее сходство с континентальной системой проявляется в формах правового регулирования местного самоуправления, способах определения компетенции муниципальных образований и выборных органов власти, порядке осуществления контроля за их деятельностью. С англосаксонской системой ее сближает отсутствие соподчиненности муниципальных образований, множественность моделей местного самоуправления, большая самостоятельность местных органов власти в решении оперативных вопросов.

Для европейской системы типичными формами правового регулирования местного самоуправления являются конституции, комплексные законы, положения о муниципальных образованиях, отраслевые законы, нормативные правовые акты министерств и ведомств. В случае обнару-

жения неточностей или пробелов в законодательстве о местном самоуправлении применяются решения конституционных судов, которые фактически носят нормативный характер.

Согласно конституционной традиции Франции местное самоуправление в странах континентальной Европы рассматривается как государственное управление на муниципальном уровне, как форма реализации общих функций публичного управления. С учетом этой традиции сформулированы нормы ст. 137 Конституции земли Гессен: "Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона" (п.1).

Аналогичный подход к пониманию местного самоуправления заложен в ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. В ней община определяется как территориальная единица с правом самоуправления и одновременно как административная единица, в пределах которой осуществляется государственное управление на муниципальном уровне.

Современное законодательство Норвегии также рассматривает местное управление и самоуправление в отношении коммун и губернских коммун как единое целое, как форму публичного управления на местах (§ 3. Закона о коммунах и фюлкескоммунах 1992 г.). Кроме того, производный характер коммун, их зависимость от государства заключается и в том, что в Норвегии только государство может принять решение об учреждении новой или размежевании старых

коммун. Делается это в целях повышения эффективности публичного управления на муниципальном уровне.

При таком подходе к пониманию местного самоуправления используется хорошо известный в законодательной практике стран с континентальной правовой системой муниципальной власти негативный способ закрепления компетенции территориальных сообществ: "Все, что прямо не запрещено законом, - разрешено". Этот способ применяется и для определения объема полномочий выборных органов местного самоуправления, компетенция которых является производной от компетенции муниципальных образований.

С учетом богатого опыта стран с континентальной системой местного самоуправления в странах, где утвердилась европейская система муниципальной власти, в отдельных звеньях административно-территориального устройства местные органы власти могут вообще не создаваться. Так, в уездах Финляндии органы местного самоуправления законодательством не предусмотрены, это - полицейские и судебные округа.

По модели континентальной системы местного самоуправления осуществляется контроль за деятельностью органов муниципальной власти и в странах с европейской системой самоуправления. В соответствии с национальным законодательством функции административного надзора возлагаются на специально уполномоченных лиц, назначаемых государством. В Австрии такими лицами являются управляющие округами, в Финляндии - губернаторы, в Дании - амтсманы и т.п. В Германии и Норвегии для осуществления административного надзора создаются коллегиальные органы государственной власти. Однако их надзор ограничивается лишь обеспечением соответствия решений органов местного самоуправления требованиям закона. Надзор за правильностью и профессиональностью деятельности органов местного самоуправления допускается только в случаях реализации полномочий, переданных им государством (ст.140 Конституции Словении).

Вместе с тем, на правовой статус муниципальных образований стран с европейской системой местного самоуправления, характер взаимоотношений их представительных и исполнительных органов большое влияние оказала англосаксонская правовая система устройства муниципальной власти. Здесь, как правило, отсутствует соподчиненность муниципальных образований, конституциями и законами допускаются различные модели местного самоуправления. В частности, в ст. 114 Конституции Македонии записано, что в общинах могут быть организованы различные формы местного самоуправления. В Германии на основе зарубежного опыта сложи-

лись четыре модели местного самоуправления в общинах федеральных земель: модель магистрата, северогерманская система совета, модель бургомистра и южно-германская модель. Они различаются по таким существенным признакам, как взаимоотношения представительного органа муниципальной власти с органами управления. Сходные модели местного самоуправления существуют в США на уровне муниципалитета.

Для стран с европейской системой местного самоуправления характерна большая самостоятельность органов муниципальной власти в решении вопросов местного значения, в осуществлении оперативного управления. Как сказано в Законе об общине вольной земли Саксония 1993 г. (в ред. 1996 г.): "Община выполняет все общественные задачи по своему усмотрению и создает все учреждения, необходимые для социального, культурного и экономического процветания членов общины, в случае если это не противоречит действующему законодательству... Если государство обязывает общину к выполнению дополнительных задач, то предусмотрена финансовая компенсация ее усилий" (§2). Согласно Основному закону Финляндии 1999 г. руководство коммунами в стране "должно основываться на самоуправлении жителей коммун"(§ 121).

Широкое распространение европейской правовой системы местного самоуправления объясняется в определенной степени послевоенными реалиями. Во многих странах Западной Европы континентальная система местного самоуправления трансформировалась в смешанную систему под влиянием американской модели демократии, которое как раз усилилось после освобождения союзными войсками территории этих стран от фашистской оккупации [2].

Вторым видом смешанных правовых систем местного самоуправления является дуалистическая система. Ее характерная особенность заключается в том, что она складывалась в процессе противоречивого взаимодействия англосаксонской и континентальной систем местного самоуправления с традиционными системами общинного самоуправления. Правящая элита бывших колоний стремилась заимствовать англосаксонскую или континентальную систему местного самоуправления, но ей противостояла родопле-менная знать, стремившаяся сохранить общинное самоуправление, независимое от государственной власти. В результате появился гибрид совершенно разных моделей устройства муниципальной власти, которые с большим трудом интегрируются в национальные правовые системы местного самоуправления. Тем не менее, этот вид смешанных систем местного самоуправления получил значительное распространение в странах Афри-

ки, бывших колониях Великобритании и Франции. Его восприняли Бурунди, Габон, Гамбия, Гана, Гвинея, Мавритания, Мозамбик, Сейшельские Острова, Того, Тунис и Экваториальная Гвинея.

Основными формами правового регулирования отношений по осуществлению муниципальной власти в странах с дуалистической системой местного самоуправления являются конституции, законы, декреты правительства, уставы (хартии) муниципальных образований, обычаи и традиции, мусульманско-правовая доктрина. В Гане, например, главными элементами правовой системы местного самоуправления являются английское общее право и обычное африканское право. Поэтому органы местного самоуправления во всех звеньях административно-территориального устройства страны формируются на принципах англосаксонской правовой системы. В муниципальных образованиях нет назначаемых должностных лиц, специально уполномоченных осуществлять административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Однако согласно местным традициям в сельских, городских, муниципальных (группа поселений), окружных и областных советах 50 % мест занимают по собственному праву вожди племен [3].

В системе местного самоуправления Туниса преобладают элементы континентальной системы. По примеру Франции в коммунах органами местного самоуправления являются выборные муниципальные советы. Исполнительную власть в коммуне возглавляет мэр, который избирается советом или непосредственно населением. Провинциями управляют губернаторы, назначаемые Президентом Туниса по представлению министра внутренних дел, которые осуществляют административный контроль за деятельностью местных органов власти. Но параллельно действуют на основании мусульманской правовой доктрины советы шейхов, выступающие в качестве органов общинного самоуправления [4].

Третьим видом смешанных правовых систем местного самоуправления является плюралистическая система. Как видно из самого названия, она интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. В классическом виде данная система существует в Японии.

Формы правового регулирования местного самоуправления в Японии сложились под влиянием как англосаксонской, так и континентальной системы. В соответствии с традицией англосаксонских стран, полномочия местных органов власти Японии закрепляются отраслевыми законами, регулирующими отношения в конкретных об-

ластях хозяйственного и социально-культурного строительства. Парламент Японии в порядке ст. 95 Конституции принимает и частные законы, адресованные отдельным административно-территориальным единицам.

Вместе с тем в Японии действует комплексный Закон о местной автономии 1947 г., который закрепляет основные принципы организации местного самоуправления в стране, определяет общую компетенцию местных органов власти. Эта особенность характерна главным образом для стран с континентальной системой местного самоуправления.

Система местных органов власти в Японии построена по англосаксонской модели. В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного самоуправления, население избирает префектуральные, городские, сельские и поселковые собрания. В мелких общинах функции представительных органов местного самоуправления возлагаются на общие собрания избирателей. На муниципальные должности глав исполнительной власти в таком же порядке избираются префекты (губернаторы), мэры и старосты сельских и поселковых общин. Назначаемых из центра должностных лиц нет ни в одной административно-территориальной единице страны. Тем не менее губернатор префектуры может быть отрешен от должности Премьер-министром Японии, а мэр города и староста сельской или поселковой общины - губернатором. В этом положении нашла свое законодательное выражение национальная правовая традиция Японии о конфуцианско-патерналистских отношениях в системе публичной власти, которая в своих основных чертах сформировалась в эпоху Мэйд-

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Японии осуществляется на принципах иберийской правовой системы [5]. В нем принимают участие не только финансовые и судебные органы государства, но и непосредственно население. Так, согласно Закону о местной автономии 1947 г. по требованию не менее одной трети избирателей административно-территориальной единицы должен быть назначен референдум на предмет отзыва главы исполнительной власти. Избиратели могут также войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. В установленных законом случаях комиссия обязана назначить голосование по данному вопросу. Если большинство избирателей поддержит внесенное в комиссию предложение, то местное собрание распускается. Закон содержит лишь оговорку, что роспуск собрания или отзыв должностных лиц могут осуществляться только по истечении

одного года с момента начала их деятельности.

Таким образом, плюралистическая система местного самоуправления современной Японии сформировалась под влиянием англосаксонской, континентальной, иберийской и национальной правовых традиций. Тем не менее, определяющим является влияние англосаксонского права. Это объясняется тем, что проекты Конституции Японии 1946 г. и Закона о местной автономии 1947 г. разрабатывались под руководством оккупационных властей США. Американские юристы хорошо знали особенности своей национальной правовой системы местного самоуправления и попытались перенести ее основные положения в проекты конституционных актов Японии.

[1] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С.312-316.

[2] Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.. 1998. С.28.

[3] Republic of Ghana. L. 2003. P. 125.

[4] Энциклопедия стран мира. М., 2004. С.805.

[5] Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. 1995. № 3 С.61