Законодательные условия формирования целевого капитала некоммерческих организаций России и США: сравнительный анализ

УДК 336.645.3

М.А. ИСАЕВА

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВОГО КАПИТАЛА НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ РОССИИ И США: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Ключевые слова: некоммерческие организации, целевой капитал, эндаумент, целевой фонд.

Дан сравнительный анализ основных положений законодательства России и США в области целевого капитала некоммерческих организаций. Рассмотрен порядок формирования целевого капитала, инвестирования и осуществления расходов за счет средств целевого капитала в двух странах.

M.A. ISAEVA

LEGAL CONDITIONS OF FORMING NONPROFIT ORGANIZATIONS’ ENDOWMENT FUNDS IN RUSSIA AND UNITED STATES OF AMERICA: A COMPARATIVE ANALYSIS

Key words: nonprofit organizations, endowment, designated fund.

The article presents a comparative analysis of the main issues in legal regulation of nonprofit organizations’ endowment funds in Russia and USA. Requirements for endowment forming, investment procedures and expenses realization in two countries are reviewed.

В развитых зарубежных странах некоммерческий сектор является полноценным участником экономического кругооборота, участвуя в распределении и перераспределении финансовых ресурсов наравне с коммерческим сектором, государством, домохозяйствами. В развивающихся странах в то же время очень остро стоит проблема финансирования деятельности некоммерческих организаций в силу различных причин. Как правило, этот сектор достаточно молод и не консолидирован, зачастую находится в постоянном поиске новых источников финансовых ресурсов для обеспечения своей жизнедеятельности.

Одним из известных механизмов, призванных обеспечить стабильность финансирования некоммерческого сектора, является механизм целевого капитала, известный также как эндаумент. Эндаумент представляет собой целевой фонд, который образуется за счет пожертвований имущества другими организациями или населением и находится в собственности некоммерческой организации. Средства эндаумента инвестируются с целью получения дохода либо могут расходоваться напрямую в соответствии с целями, указанными в уставе фонда. В любом случае доход направляется только в определенную организацию, для поддержки которой фонд был создан. Эндаумент-фонды призваны гарантировать стабильность финансов некоммерческой организации в долгосрочной перспективе, позволяя ей направлять основные усилия на реализацию уставных и целевых программ, а не на поиск финансирования. Кроме того, доход от фондов является удобным источником финансирования административных расходов.

Наиболее развит механизм финансирования некоммерческой деятельности с помощью целевого капитала в Соединенных Штатах Америки, где большинство университетов и колледжей имеют собственные эндаумент-фонды. Широкое использование целевого капитала не ограничивается образовательной системой, а применяется некоммерческими организациями, оперирующими в сферах социального обеспечения, борьбы с бедностью, здравоохранения, религии.

В России концепция целевого капитала некоммерческих организаций появилась в конце 2006 г. с принятием Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» № 275-ФЗ [5]. С тех пор прошло 4,5 года, и сейчас на 222 тыс. некоммерческих организаций в нашей стране [3] приходится, по разным данным, от 30 до 40 фондов целевого капитала [1]. Сводная статистика по фондам на данный момент отсутствует. Большинство фондов создаются в области образования при крупных вузах (Фонд

развития МГИМО, Фонд ЕУСПБ и так далее). Примеры фондов целевого капитала в других отраслях - единичны, а их размер - незначителен. Таким образом, за прошедшее время не достигнуто каких-либо существенных результатов в области формирования фондов целевого капитала широким кругом некоммерческих организаций. К сожалению, законодательство не стимулирует развитие данного механизма, особенно по сравнению с его зарубежными аналогами.

Для анализа проблемы наибольший интерес представляет исследование законодательства в сфере целевого капитала страны с наиболее развитым некоммерческим сектором - США. Далее будут представлены основные, наиболее важные моменты, которые определяют объем и охват применения механизма финансирования за счет эндаумент-фондов.

Для начала рассмотрим понятие некоммерческих организаций в двух странах. Некоммерческой организацией (сокращенно НКО) российский законодатель признает организацию, не имеющую в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющую прибыль между своими участниками. В ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ приводится открытый перечень возможных целей создания некоммерческих организаций: социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные и управленческие цели, охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение нематериальных потребностей граждан, защита прав и законных интересов граждан и организаций, оказание юридической помощи [4]. Этот закон определяет организационно-правовые формы, в которых могут создаваться некоммерческие организации. Не все организационно-правовые формы позволяют некоммерческим организациям создавать целевой капитал. Подобное право закреплено в Федеральном законе «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» за общественными и религиозными организациями, фондами и автономными некоммерческими организациями.

Все некоммерческие организации в США можно разделить на 3 группы: неформальные организации; инкорпорированные некоммерческие организации (корпорации); организации, освобожденные от налогообложения на основании налогового законодательства (Internal Revenue Code).

Неформальная некоммерческая организация строится на личных взаимоотношениях участников, а юридическое лицо при этом не образуется. Некоммерческие организации, образованные путем инкорпорирования и представляющие собой корпорации в гражданском обороте, выступают в качестве полноценного юридического лица. Корпорация обладает правом собственности на свое имущество, имеет свой банковский счет, может выступать заемщиком и продолжать свою деятельность даже в случае, если ее покинет учредитель. Корпорации могут быть классифицированы по различным признакам и включать в себя, к примеру, общественные корпорации, общественные благотворительные организации, образовательные фонды и так далее.

Некоммерческие корпорации не освобождаются от налогообложения автоматически. Для того, чтобы получить статус освобождения от налогообложения и перейти в третью группу, некоммерческие корпорации должны отдельно подавать заявку в Налоговую службу (Internal Revenue Service). Не все корпорации могут получить этот статус - для этого необходимо удовлетворять определенным критериям на момент подачи заявки, а также в дальнейшем в области ведения деятельности. Полный перечень организаций, которые могут признаваться освобожденными от налога на прибыль, приведен в ст. 557 сводного налогового законодательства США (IRS Publication 557) [6]. К примеру, на основании секции 501 подпункта (с) освобождаются от федерального налогообложения прибыли организации, осуществляющие свою деятельность в сферах образования, науки, религии,

благотворительности, общественной безопасности, грамотности, предотвращения жестокого обращения с животными или детьми, развития спорта и образованные в форме корпорации или фонда (в том числе трастового или общественного).

Таким образом, налоговый статус напрямую привязан к цели деятельности организации, а дополнительные критерии, прописанные в налоговом законодательстве, являются определяющими для его получения. При этом отдельных, специальных организационно-правовых форм для некоммерческой деятельности не предусмотрено.

В Соединенных Штатах, которые характеризуются четким делением законодательства на федеральное и законодательство уровня штата, законодательство в области инвестирования средств институциональных фондов относится ко второму уровню. Существует два основных документа, разработанных на национальном уровне и принятых в большинстве штатов - UPIA (Uniform Prudent Investor Act - Унифицированный закон о благоразумном инвестировании) и UPMIFA (Uniform Prudent Management of Institutional Funds Act - Унифицированный закон о благоразумном управлении институциональными фондами). Первый регулирует инвестиционную деятельность трастовых фондов, среди которых могут быть и благотворительные; второй же относится к деятельности некоммерческих корпораций, был разработан позднее и во многом заимствует лексику и основные положения UPIA.

Перейдем теперь к особенностям формирования и инвестирования средств целевого капитала в рассматриваемых странах. Сравнение процесса формирования целевого капитала представлено в таблице.

Особенности формирования целевого капитала в России и США [5, 7, 8]

Критерий Россия США

Цели Закрытый перечень: - использование в сфере образования, науки, здравоохранения, культуры, спорта, искусства, архивного дела, социальной помощи (поддержки) Открытый перечень: - борьба с бедностью, совершенствование образования или религии, поддержка здоровья и государственных целей, а также прочие цели, достижение которых несет пользу обществу

Сроки, на которые создается целевой капитал и начальные суммы Не менее 10 лет Не менее 3 млн руб. (в течение одного года с момента первого пожертвования). Только денежные средства По умолчанию - вечные; могут быть ограничены указанием донора. Минимальных сроков нет. Нет ограничения по суммам

Жертвователи Только физические или юридические лица на основе договора с прямым указанием на формирование целевого капитала. Возможен механизм публичного сбора пожертвований Могут быть донорские средства, и собственные средства некоммерческой организации

Собственник Некоммерческие организации в форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда, религиозной организации Может быть создана специализированная организация с целью управления целевым капиталом (в форме фонда). Институты в значении: - лица, организованные и осуществляющие свою деятельность исключительно в благотворительных (общественных) целях; - правительство или его подразделения - в пределах сумм, которые предназначены исключительно для общественных целей; - трастовый фонд с исключительно благотворительными интересами

Выгодополучатель НКО - собственник. В случае специализированной организации - иные НКО кроме политических партий, общественных движений и государственных корпораций Как правило, некоммерческая организация - собственник. В случае с трастовыми фондами - множественные бенефициары

Окончание таблицы

Критерий Россия США

Управляющий Только управляющая компания, имеющая лицензию на доверительное управление имуществом Самостоятельно

Инструменты Закрытый перечень, в который входят государственные ценные бумаги, корпоративные акции и облигации, иностранные государственные ценные бумаги, акции и облигации иностранных эмитентов, ипотечные ценные бумаги, паи инвестиционных фондов, недвижимость и банковские депозиты. Должны обращаться на организованном рынке ценных бумаг или быть предназначенными для размещения средств институциональных инвесторов. Производные финансовые инструменты при условии соблюдения требований по ограничению рисков Любые собственность и тип инструментов, кроме тех, что напрямую запрещены законами штата. Запрет на инвестирование в определенные инструменты может содержаться в указаниях донора

Дополнительные условия Компенсация расходов и вознаграждение управляющей компании. Требование вести раздельный учет по каждому целевому капиталу в управлении. Управляющая компания обязана осуществлять управление лично, и несет полную ответственность за действия поверенных Законодательные требования к управляющему: 1. Обязанность заботиться 2. Минимизация издержек 3. Исследовать информацию при принятии инвестиционных решений 4. Принимать во внимание общее состояние экономики и налоговые последствия 5. Принимать решения на основе портфельного управления 6. Распределять риск и доходность по всем бумагам в портфеле 7. Учитывать потребности НКО в осуществлении расходов и одновременно сохранении капитала

В целом США характеризуются значительно большей свободой для принятия решений и выбора условий формирования целевого капитала для некоммерческих организаций. В отличие от российского законодательства сроки и суммы не являются определяющими факторами в этом процессе. По умолчанию, фонд создается на вечный срок, в то же время конкретный срок может быть установлен по договоренности с донором. Минимальной суммы нет, что позволяет даже небольшим организациям рассматривать вариант накопления долгосрочных финансовых ресурсов через инструмент целевого капитала.

Наиболее существенными и определяющими отличиями являются возможные источники средств и возможные собственники капитала. По российскому законодательству только внешние жертвователи могут передавать средства (причем, только денежные) на формирование целевого капитала, в то время как сами некоммерческие организации не могут его пополнять либо формировать за счет собственных средств - той же коммерческой деятельности или других источников. Это, несомненно, является сдерживающим фактором для множества некоммерческих организаций, зарабатывающих самостоятельно. С одной стороны, это можно объяснить желанием государства стимулировать расходы некоммерческих организаций на осуществление программ и проектов. В то же время некоммерческие организации, желающие инвестировать накопленные средства даже хотя бы с целью защиты от инфляции, не могут воспользоваться налоговыми льготами, предоставляемыми в случае использования механизма целевого капитала. Американский закон предполагает большую свободу в выборе источников формиро-

вания капитала - помимо донорских средств, некоммерческая организация может инвестировать и свои финансовые ресурсы по решению управляющего органа.

Кроме того, американский закон предполагает, что собственником целевого капитала может быть любой институт, и предлагает весьма широкую трактовку этого понятия. Фактически определяющим здесь является не организационноправовая форма института, а цели, которые он преследует. Это позволяет использовать возможности целевого капитала очень широкому кругу организаций, в том числе государственных, для финансирования деятельности, которая очень часто характеризуется нехваткой финансовых ресурсов, особенно в период экономического спада.

Российский законодатель жестко ограничивает перечень организаций, которые допускаются к владению целевым капиталом. Перечень сформирован на основе законодательной организационно-правовой формы и включает в себя только фонды, автономные некоммерческие организации, религиозные и общественные организации. Другие НКО, не вошедшие в перечень, могут, тем не менее, являться выгодоприобретателем при реализации механизма специализированной организации, созданной исключительно с целью управления целевым капиталом в соответствии с Законом № 275-ФЗ.

Практики сходятся во мнении, что данный механизм реализовать проще и удобнее, чем включать целевой капитал в структуру активов некоммерческой организации даже тем организациям, у которых есть на это право [2. С. 32]. Это объясняется запутанностью законодательства, устанавливающего требования и ограничения по отношению к организации - собственнику целевого капитала. Среди сложностей - необходимость встраивать органы управления целевым капиталом в существующую структуру управления некоммерческой организацией, запрет на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности, которые не включены в перечень Правительства РФ [2. С. 88], усложнение ведения учета и отчетности, потеря права применения специальных налоговых режимов. Кроме того, деятельность в области образования, науки, здравоохранения, культуры, искусства и архивного дела, как правило, осуществляется учреждениями, которые не имеют права быть собственниками целевого капитала. Создание целевого капитала в структуре собственных активов тем самым сопряжено со значительными издержками, что свидетельствует о высокой степени недоработки законодательства.

Российский законодатель в стремлении обеспечить сохранность целевого капитала и в интересах донора запрещает некоммерческим организациям заниматься его размещением и управлением самостоятельно, обязывая передавать его в доверительное управление профессиональному участнику рынка ценных бумаг. Таким образом, управление целевым капиталом сопряжено с дополнительными издержками в виде компенсаций и премий управляющих компаний, тогда как в Штатах эти издержки не только являются необязательными, но и еще могут оказаться необоснованными, если управляющий орган некоммерческой организации не докажет иное.

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что само по себе наличие Федерального закона «О формировании и использовании целевого капитала некоммерческих организаций» призвано обеспечить значительный шаг вперед в развитии некоммерческого сектора в нашей стране. До сих пор преимуществами, представляемыми этим законом, смогли воспользоваться в основном высшие учебные заведения, что в свете постоянного реформирования образования является положительной тенденцией. В то же время в настоящем виде закон не обеспечивает доступность механизма финансирования с помощью эндаумент-фондов широкому кругу некоммерческих организаций. Соответственно, говорить о том, что закон выполняет свою роль преждевременно. Некоммерческим организаци-

ям придется по-прежнему искать доноров и жертвователей под реализацию программ и зарабатывать финансовые средства самостоятельно.

Литература

1. Информационное агентство Cbonds.ru: сайт. URL: http://pif.investfunds.ru/endowment (дата обращения: 15.05.2011).

2. Практические рекомендации для общественных объединений по внедрению модели целевого капитала некоммерческих организаций / Комиссия Общественной палаты РФ по вопросам развития благотворительности, милосердия и волонтерства; Министерство экономического развития и торговли РФ; под ред. С.А. Рубашкиной. М., 2007. 102 с.

3. Россия в цифрах: стат. сборник [Электронный ресурс] / Федеральная служба государственной статистики. URL: www.gks.ru (дата обращения: 26.06.2011).

4. Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [принят 12.01.1996 г., с изм. и доп. от 04.06.2011 г.] // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3, ст. 145.

5. Федеральный закон № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» [принят 30.12.2006 г., с изм. и доп. от 25.11.2009 г.] // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.), ст. 38.

6. Internal Revenue Code [Electronic resource] / Internal Revenue Service. URL: http://www.irs.gov/ pub/irs-tege/eo_code_provisions.pdf (date: 26.06.2011).

7. Uniform Prudent Investor Act [Electronic resource] / American Law Institute. Chicago, 1994. URL: http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/fnact99/1990s/upia94.pdf (date: 03.07.2011).

8. Uniform Prudent Management of Institutional Funds Act [Electronic resource] / National Conference of Commissioners on Uniform State Laws. South Carolina, 2006. URL: http://www.law.upenn.edu/ bll/archives/ulc/umoifa/2006final_act.pdf (date: 03.07.2011).

ИСАЕВА МАРИЯ АЛЕКСЕЕВНА - аспирантка кафедры биржевого дела и ценных бумаг, Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, Россия, Москва (isaevamasha@gmail.com).

ISAEVA MARIA ALEXEEVNA - post-graduate student of Stock Exchange and Securities Chair, Plekhanov Russian University of Economics, Russia, Moscow.

УДК 338.312:332

А.А. КАБАНОВ

КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА

Ключевые слова: критерий эффективности, минимальные затраты, максимальные результаты, региональное производство.

Проанализированы определения критерия эффективности как качественной и количественной характеристики эффективности использования ресурсов регионального производства.

A.A. KABANOV CRITERION OF EFFICIENCY OF REGIONAL MANUFACTURE

Key words: criterion of efficiency, the minimum expenses, the maximum results, regional manufacture.

Definitions of criterion of efficiency as qualitative and quantitative characteristic of efficiency of use of resources of regional manufacture are analyzed.

Критерий, выступая отличительным признаком эффективности регионального производства, по своему функциональному назначению не может в точной количественной мере отражать эффективность использования ресурсов регионального производства. Хотя и в настоящее время доминирует устойчивая точка зрения ряда ученых-экономистов о том, что содержание критерия текущей деятельности и перспективного развития социально-экономической системы должно выражать уровень результативности производимых затрат и целевую ориентацию на достижение оптимальных величин экономических, финансовых результатов и затрат.

Действительно в таком определении критерия эффективности отражено в наибольшей степени его соответствие своему функциональному назначению -выступать в качестве основного логико-вербального мерила эффективности регионального производства. Однако данное определение критерия эффективно-