Организационно-правовые аспекты обеспечения общественной безопасности на межрегиональном уровне государственного управления (на опыте Приволжского федерального округа)

К.В. Черкасов

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА МЕЖРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье исследуются вопросы обеспечения общественной безопасности как составной части национальной безопасности на межрегиональном уровне государственного управления; организационно-правовые основы механизма обеспечения общественной безопасности в Приволжском федеральном округе. Приводятся выводы и практически рекомендации, способные повысить результативность обеспечения общественной безопасности на межрегиональном уровне государственного администрирования в современной России.

Ключевые слова: общественная безопасность, национальная безопасность, государственное управление, межрегиональное государственное администрирование, федеральный округ, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, межрегиональные органы федеральных государственных органов.

K.V. Cherkasov

ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF ENSURING PUBLIC SAFETY AT THE INTERREGIONAL LEVEL OF PUBLIC ADMINISTRATION

Article is devoted to research of questions of ensuring public safety as component of national security at the interregional level of public administration. Organizational and legal bases of the mechanism of ensuring public safety in the Volga federal district are investigated. As a result the generalizing conclusions and almost focused recommendations able to increase productivity of ensuring public safety at the interregional level of the state administration in modern Russia are formulated.

Keywords: Public safety, national security, public administration, interregional state administration, federal district, plenipotentiary of the President of the Russian Federation in the federal district, interregional bodies of federal government bodies.

Различные аспекты обеспечения национальной безопасности вообще и обеспечения общественной безопасности в частности в последнее время в силу ряда объективных причин находятся в центре внимания руководства страны, стремящегося нейтрализовать явные и скрытые угрозы развития российской государственности правовыми средствами. Об этом явственно свидетельствуют принятые в этой области на федеральном уровне правовые акты и документы. Вместе с тем формирование действенного механизма обеспечения общественной безопасности, под которой понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера к настоящему времени не завершено, разработка отдельных его элементов находится в зачаточном состоянии.

© Черкасов Константин Валерьевич, 2015

Доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 36 Российской Федерации (Нижегородский институт управления); e-mail: cherkasovkv1978@yandex.ru

Правовая основа обеспечения общественной безопасности, представляющая собой по сути совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленных на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями, сегодня находится лишь в стадии формирования. В то же время, по справедливому мнению некоторых авторов, законодательное обеспечение общественной безопасности, было, есть и будет краеугольным камнем в государственном управлении1. В этой связи уместно отметить, что за последние два десятилетия в сфере обеспечения общественной безопасности принято значительное число нормативных правовых актов разного уровня. Однако, несмотря на обилие правового материала, длительное время не существовало целостной системы законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности, правовое регулирование охватывало лишь часть общественных отношений, связанных с противодействием различного рода опасностям и угрозам, а в остальных аспектах наблюдалось больше пробелов, нежели правовых решений.

Не останавливаясь подробно на общетеоретических вопросах обеспечения общественной безопасности, отметим следующее. Конституция России относит обеспечение общественной безопасности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), в то время как обеспечение общественного порядка в соответствии со ст. 132 возлагается также и на органы местного самоуправления. Детализирующие данные положения акты федерального уровня

го

в сущности определяют общие направления совершенствования механизма т обеспечения общественной безопасности в стране, векторы государственной по- С литики в сфере обеспечения общественной безопасности2. К сожалению, оста- | ется нерешенным вопрос относительно необходимости разработки и принятия к ориентированного Федерального закона «Об общественной безопасности». г

о

Требуются и иные законодательные решения, направленные на создание д действенного круга мер обеспечения общественной безопасности в стране. При т

__в

этом следует присоединиться к точке зрения А.П. Шергина и, несколько пере- н

„ о

фразируя ученого, отметить, что ни одна из отраслей права не обладает таким мощным потенциалом, как административное право, способное через нормы д

и

законов реализовывать защиту национальных ценностей. Это обусловлено с

к

широтой административно-правового воздействия, распространяющегося на а деятельность самых многочисленных субъектов обеспечения национальной | безопасности вообще и общественной безопасности в частности3. |

В данном контексте присоединимся к точке зрения профессора А.М. Воронова, № согласно которой принятые в последнее время нормативные акты федерального 1

о

уровня, к сожалению, не дали ответа на многие вопросы, выдвигаемые практи- ~ кой, хотя факт их принятия сам по себе является значимым. По справедливому 5 мнению автора, за текущие два десятилетия существенно изменился характер реальных внешних и внутренних опасностей и угроз, участились природные и техногенные катастрофы, возникли принципиально новые проблемы в области взаимоотношений с иностранными государствами и их объединениями. Это повлияло на изменение содержания и направленность деятельности органов государства по обеспечению безопасности в широком понимании и отразилось 37

в текущем законодательстве в части расширения и уточнения целей и задач, а также полномочий органов государственной власти по обеспечению различных видов национальной безопасности4.

Учреждение в 2000 г. института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой создание в значительной степени унифицированного уровня федерального межрегионального государственного управления сначала в виде семи, а затем девяти федеральных округов5. Роль и значение межрегионального государственного управления в структуре государственного управления с течением времени значительно усилились. Сегодня наблюдается переход от отраслевого принципа построения системы федеральных государственных структур к функциональному, в т.ч. территориальному; повышенное внимание развитию отдельных российских территорий6. Нельзя не отметить, что, являясь фундаментальной категорией административного права в силу объективных причин государственное управление в последнее время претерпело существенные изменения. Данное обстоятельство усилило научную полемику и вызвало к жизни различные теории, подвергшие критике устоявшиеся в науке доктринальные положения, вплоть до отрицания базового значения понятия государственного управления в административном праве7. Вместе с тем фактически сущность и признаки государственного управления не изменились, само по себе государственное управление как вид публичной деятельности не исчезло, а лишь наполнилось обновленным содержанием, отражающим современные реалии развития общественных отношений, позволяющим решать и реализовывать свойственные ему задачи и функции8. й Осуществленная реорганизация института представительства главы государ-

3 ства на местах и постановка перед полномочными представителями Президента ^ РФ в федеральных округах в качестве одной из основных задач - представление | главе государства регулярных докладов, в т.ч. об обеспечении национальной | безопасности, имела логическим следствием наделение их значимыми полно-| мочиями в отношении федеральных и региональных государственных органов, ° муниципальных властных структур. Данной задаче корреспондируют и иные

0

| задачи (организация работы по реализации органами государственной власти

4 „

| основных направлений внутренней и внешней политики государства; органи->§ зация контроля за исполнением решений федеральных органов государствен-| ной власти; обеспечение реализации кадровой политики главы государства), а | равно контрольно-координационные, информационные и кадровые функции & и права полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. '§ Фактически они наделены компетенцией по решению широкого круга вопросов ё обеспечения национальной безопасности.

§ Непосредственное организационно-правовое сопровождение реализации

1 обозначенных полномочий возложено на соответствующие структурные | подразделения аппаратов полномочных представителей Президента РФ в

федеральных округах (заместителей, помощников, департаменты, главных федеральных инспекторов по субъектам РФ), а также созданные при них консультативные и совещательные органы. Так, в Приволжском федеральном округе постоянно действующим специализированным координационным органом выступает Коллегия по вопросам безопасности при полномочном 38 представителе Президента РФ в Приволжском федеральном округе, смысл

деятельности которой заключается в обеспечении планового взаимодействия субъектов, осуществляющих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а равно в проведении единой государственной политики в области обеспечения безопасности и борьбы с терроризмом. Спектр решаемых данной структурой проблем обусловил ее персональный состав, в который вошли полномочный представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе (на правах председателя) и ответственные сотрудники его аппарата, а также руководители окружных (территориальных) органов федеральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов и военных ведомств, находящихся в пределах Приволжского федерального округа.

В Приволжском федеральном округе одновременно функционируют и иные консультативно-совещательные органы, сферу полномочий которых составляют отдельные вопросы общественной безопасности. Например, существует Рабочая группа по координации антикоррупционной работы, целью деятельности которой является реализация единого комплекса мер по противодействию коррупции в регионах округа, профилактики коррупционных правонарушений. Вместе с тем на межрегиональном уровне государственного управления представляется целесообразным сосредоточить обсуждение всего комплекса проблем обеспечения национальной безопасности вообще и общественной безопасности в частности в работе единого консультативно-совещательного органа - Коллегии по вопросам безопасности при полномочном представителе Президента РФ в Приволжском федеральном округе, что позволит сосредото-

го

чить ресурсы разнопланового характера, исключить дублирование. При этом т

н

отдельные вопросы обеспечения общественной безопасности также могут быть С рассмотрены на заседаниях Советов при полномочных представителях Пре- |

зидента РФ в федеральных округах, обладающих более высоким правовым к

Ч о

статусом и отличным персональным составом9. Г

3

Налаживание высокого уровня взаимодействия и координации работы терри- д

а

ториальных органов федеральных государственных органов (межрегионального в и субъектного уровней), органов исполнительной власти субъектов РФ и испол- н нительных органов местного самоуправления в части обеспечения различных

аспектов общественной безопасности должны стать одними из ведущих в дея- ид

и

тельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. с

к

Отдельная проблема - повышение эффективности функционирования межре- а гиональных органов соответствующих федеральных органов государственного е управления (подразделений центрального аппарата и территориальных структур) ии в обозначенной сфере. К сожалению, в их деятельности до сих пор наблюдается № превалирование ведомственного интереса над общегосударственным, решение 1

о

зачастую краткосрочных задач, не учитывающих всего комплекса опасностей ~ и угроз общественной безопасности. Именно данные негативные тенденции 5 должна составить отдельный объект внимания полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Обеспечить действенное осуществление положений соответствующих федеральных нормативных актов на межрегиональном уровне государственного администрирования позволит выработка Плана мероприятий по их реализации в федеральном округе, учитывающего специфику расположенных в нем 39

субъектов РФ и муниципальных образований. В данном документе необходимо четко определить рассматриваемые вопросы, проводимые мероприятия, срок исполнения, ответственных лиц. Содержание плана должно быть направлено на нейтрализацию широкого круга угроз общественной безопасности, исходить из необходимости постоянного совершенствования системы обеспечения общественной безопасности, а также политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер. Нивелированию должны подлежать не только неблагоприятные последствия сами по себе, но в первую очередь причины, лежащие в основе угроз общественной безопасности. В обозримом времени не исключены разработка и практическая реализация федеральных окружных целевых программ, направленных на создание действенного механизма обеспечения общественной безопасности на межрегиональном уровне государственного управления.

В заключение подчеркнем, организация обеспечения общественной безопасности как составляющей национальной безопасности необходима в любом обществе и особенно в кризисные периоды его развития, когда разного рода противоречия обостряются настолько сильно, что государство принимает меры превентивного характера, препятствующие перерастанию этих противоречий в антагонистические и неуправляемые. Необоснованные приоритеты, политизированные оценки могут формировать информационные предпосылки для последующего принятия необоснованных и малоэффективных решений в сфере обеспечения общественной безопасности, а равно неправильного распределения ресурсов общества.

1 См.: Кардашова И.Б. О проблемах исследования обеспечения национальной безопасности // Административное право и процесс. 2014. №. 5. С. 29-32.

2 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2; Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»; Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 20 ноября 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3 См.: Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 24-32.

4 См.: Воронов А.М. Общественная безопасность Российской Федерации: проблемы и современность // Оперативник (сыщик). 2014. № 1 (38). С. 49.

5 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с послед. изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20, ст. 2112.

6 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Современные тенденции в государственном управлении // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4 (99). С. 33-34.

7 См., например: Купреев С.С. О термине «государственное управление» в современном административном праве // Административное право и процесс. 2011. № 6. С. 10-12; Машаров И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1. С. 33-35; Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 13-16.

8 См., например: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010; Конин Н.М., Петров М.П. Административное право: краткий учебник. М., 2005.

9 См.: Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» (с послед. изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. № 13, ст. 1139.