Местное самоуправление в Российской Федерации: приоритеты развития

М.М. Ишмуратов

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Важнейшим элементом модернизации, как системного процесса, для российских условий становится формирование эффективного местного самоуправления. В этом направлении реформ в настоящее время происходят значительные трансформации, которые обусловлены введением в действие с начала 2009 года Федерального Закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон №131-ФЗ), в качестве основных целей реформы обозначались:

приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образова-

ний различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., оценивать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики1.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализации управления, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако эта концепция вошла в противоречие с процессами централизации власти в стране. Централизация объясняется политиками различных уровней необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресур-

1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http ://www/riocenter. ru/ru/pro grams/doc/3 928 (16.12.2010).

сов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, город, сельский район).

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития1.

Оценивая промежуточные итоги претворения в жизнь, можно констатировать, что повсеместно создана двухуровневая система муниципальных образований, при которой в состав муниципальных районов входят городские и сельские поселения. Количество муниципальных образований по сравнению с 1.01.05 г. увеличилось более чем на 12 тысяч и на 1.01.09 г. составило по Российской Федерации 24035 муниципальных образований. Соответственно возросло число органов местного самоуправления, образованных уже в соответствии с федеральным Законом №131- ФЗ2.

Исходя из организационных и экономических подходов признанных населением соответствующих территорий, коррекции границ муниципальных образований в субъектах Российской Федерации имеют место. Так, по Республике Башкортостан число муниципальных образований по сравнению с 2005-м годом сократилось на 124 единиц и в 2010 году составляет 895 муниципальных образований в т.ч. 9 муниципальных округов, 54 муниципальных района, 14 городских, 818 сельских поселений.

Сложившаяся сетка муниципальных образований сегодня подвергается определенной критике со стороны экспертов и практиков местного самоуправления. Они отмечают, что многие поселения и районы оказались, по сути, нежизнеспособными

1 Там же.

2 Итоги переходного периода реализации федераль-

ного закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник информационно-аналитических материалов. Москва: ООО «ОБР-Принт», 2009. С.56.

ввиду недостатка финансовых, имущественных и кадровых ресурсов.

Практика реализации муниципальной реформы свидетельствует об очевидном отходе от первоначальной концепции Закона № 131-Ф3: «поселения для населения, районы - для поселений».

В Российской Федерации насчитывается 19738 сельских и 1746 городских поселений или 89,5 процентов от всех типов муниципальных образований3.

Предполагалось приближение местного самоуправления к населению в степени позволяющей осуществить прямой контроль со стороны граждан за деятельностью органов местного самоуправления, а также реализовывать так называемые «прямые» формы народовластия, т.е. прямого участия в принятии решений по вопросам местного значения. Обеспечить решение вышеназванных задач в ходе реформ в полном объеме не удалось, прежде всего, из-за проблем в экономической сфере, особенно в плане формирования прочной налоговой базы местных бюджетов.

В этих условиях, важнейшей новацией 3акона№131-Ф3 является право муниципального района и входящих в его состав городских и сельских поселений взаимной передачи (делегирования) части полномочий по решению вопросов местного значения на основе соглашений. Основной тенденцией в этом процессе является передача полномочий по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений на уровень муниципального района. Последующие изменения законодательства - возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений - привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Практика показывает, что сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функ-

3 Там же. С. 60.

цией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

Подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В стратегическом плане просматривается необходимость внесения точечных изменений в законодательстве: возврат поселениям права распоряжения неразграни-ченными землями, минимизация функцио-

нала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой подход наименее болезненный и позволит добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия, связанные недостаточностью экономических ресурсов в сельских и городских поселениях. Одной из главных причин сложившейся ситуации является проведение налоговой реформы за счет региональных и местных бюджетов.

Таблица 1 - Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами в местные бюджеты1

Налоги и сборы

Налог на прибыль

Налог на доходы физических лиц

Налог на игорный бизнес

Акцизы:

- на водку и ликероводочные изделия

- на прочую алкогольную продукцию Единый сельскохозяйственный налог

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности Налог на имущество физ. лиц Налог на имущество организаций Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения

Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых

Государственная пошлина 3емельный налог

Ставка

До реформы После реформы

7%

50%

50%

10% 35%

75%

50% 45%

100% 100%*

20%

30% 90% 100%

100%* 100%

1 Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации./ Отв. ред. Е.М. Бухвальд. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 50-52.

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает:

в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2006 г. -9,9%, 2007 г. - 12,2%), в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (его доля в налоговых доходах муниципалитетов: в 2004 г. - 39,9%, 2005 г. - 48,7%, 2006 г. - 56,4%, 2007 г. - 67,1%);

доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту (с 45,2 млрд. руб. в 2003 г. до 194,2 млрд. руб. в 2007 г., однако по-прежнему невелика (9,95% доходов местных бюджетов в 2007 г.). Учитывая, что 80,4% таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить временный характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов;

в плане безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления, расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. Так, в структуре трансфертов, перечисляемых в местные бюджеты в регионах, полностью сформировавших бюджеты поселений, в 2007 г. относительно 2006 г. доля дотаций снизилась с 31,68% до 24,79%, доля субсидий выросла с 14,7% до 24,16%, а доля субвенций оказалась относительно стабильной (немного сократилась: с 53,75% до 51,05%)1'

Аналогичное положение и по Республике Башкортостан. Как было отмечено на 3-м съезде муниципальных образований Башкортостана, большинство муниципальных образований,

1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www/riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (16.12.2010).

за исключением городских округов Уфы, Сала-вата и Кумертау являются дотационными. Бюджеты многих из них на 70 процентов и более процентов формируются за счет межбюджетных трансфертов2. Анализ сложившейся ситуации показывает, что одной из причин является проведение налоговой реформы в основном за счет региональных и местных бюджетов.

Несмотря на такое положение, механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Законом №131-ФЗ. Публично проводимая линия на повышение самостоятельности органов местного самоуправления дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это - несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.

Для решения этого вопроса необходимо усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований.

Поэтому предложения 3 Съезда муниципальных образований законодателям по вопросу о передаче транспортного налога и налога по упрощенной системе для зачисления в местный бюджет являются весьма актуальными.

Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода большинства из них на самодостаточность. Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета - в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов)3.

2 Сборник по материалам III Съезда муниципальных образований Республики Башкортостан. Уфа: Мир печати, 2010. С. 19.

3 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www/rioceпter.ru/ru/programs/doc/3928 (16.12.2010).

Результаты социологических исследований ИНСОР показывают, что сегодня законодательная практика по правовому регулированию местного самоуправления стала серьезной проблемой для муниципального развития.

Так, с июня 2004 года поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились тридцать одним федеральным законом, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции - вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. И вполне естественно правоохранительные и контролирующие органы на практике предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойного толкования1.

Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Так количество муниципальных правовых актов, оспоренных в судах различной инстанции в 2006-2008 гг. составил по РФ 20175, из них -утратили силу 7262 акта или 36 процентов. Не лучше обстоит и законами и нормативными правовыми актами принимаемые субъектами РФ. Так, количество законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ связанных вопросами организации местного самоуправления, оспоренных в судах различной инстанции за этот же период составил 861, из них утратил на основании решения суда 352 или 40,9 процента, по Приволжскому округу соответственно 50,9 и 50,0 процентов .

1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www/rioceпter.ru/ru/programs/doc/3928 (16.12.2010).

2 Итоги переходного периода реализации федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об

Обозначенные выше тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципального законодательства и муниципальной практики.

Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях:

повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и органов местного самоуправления;

укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;

более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;

разграничение предметов ведения и полномочий в системе местного самоуправления;

усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.

На III Съезде муниципальных образований Башкортостана самое серьезное внимание было уделено на стимулирование развития территорий. Это по Закону ФЗ-131 возложено на муниципалитеты и оно направлено отчасти на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не только сводится к ней. Речь идет о масштабной работе по комплексному развитию республики на долгосрочный период. В этих условиях для успешного решения этой задачи и возрастает ответственность органов государственной власти республики.

Территория становится местом пересечения интересов, стратегий развития муниципальных образований и в целом региона, и взаимозависимостей между социально-экономическими субъектами. Особое значение имеет совместная работа органов государственной власти с органами местного самоуправления по созданию благоприятных

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник информационно-аналитических материалов. Москва: ООО «ОБР-Принт», 2009. С. 16-17.

условий для привлечения инвестиций, развития малого и среднего предпринимательства.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил компетенцию местного самоуправления через понятия «вопросы местного значения» и «полномочия по вопросам местного значения». Чтобы придать этим понятиям единообразное значение, законодатель пошел путем установления исчерпывающих перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов.

На практике же такого четкого разграничения компетенций не произошло. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе лишь в общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений муниципальных органов к объектам управления. Это выражается в достаточно неопределенных формулировках «создание условий...», «участие в...», «обеспечение условий.», «оказание содействия. », «содействие в развитии. ».

По вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы «участие в.», «содействие. ») необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном и т.д.). обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, району)1.

Практика применения Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд проблем, связанных с формированием и деятельностью муниципальных органов, и необходимость корректировок законодательства в этой части.

Роль главы муниципального образования сегодня определена в законодательстве двояко: как органа местного самоуправления и, одновременно с этим, как руководителя одного из органов местного самоуправления (местной администрации или представительного

1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www/riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (16.12.2010).

органа - в зависимости от используемого в муниципальном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно разграничить ответственность главы муниципального образования. В этой связи было бы правильным внести изменения в статью 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохранив за ним статус высшего должностного лица муниципального образования (часть 1 статьи 36)2.

Для утверждения этого статуса глава муниципального образования, по мнению автора, должен избираться на муниципальных выборах. Подобная практика широко используется в Российской Федерации. Статистика показывает, что доля сельских поселений, в которых глава избирается на муниципальных выборах по России составляет 67,6 процента, а по Центральному и Сибирскому Федеральным округам соответственно 78,4 и 94,3 процента, глав МО районов и округов составляет 63 процента. По Приволжскому Федеральному округу эти показатели составляют соответственно лишь 30,0 и 31,6 процентов3. Кроме того, представляется целесообразным заменить в законе термин «глава администрации» на «руководитель администрации» муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном образовании двух «глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. В данной статье автором рассмотрены некоторые аспекты переходного периода муниципальной реформы в Российской Федерации и в Республике Башкортостан, многие вопросы требуют углубленного исследования.

2 Там же.

3 Итоги переходного периода реализации федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник информационно-аналитических материалов. Москва: ООО «ОБР-Принт», 2009. С. 94-99.