Федеративный режим и его правовые источники

Ю.В. Ким

ФЕДЕРАТИВНЫЙ РЕЖИМ И ЕГО ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ

Сложность и противоречивость федеративного устройства обусловлены действием множества факторов. Сегментированность государственно-правового пространства, присущая федерациям, специфическим образом сказывается на динамике государственного режима и иных параметрах государства. Анализируются генезис федеративной идеи и федеративного принципа, а также эволюция института федеративного договора. Это позволяет выявить новые грани в понимании и объяснении природы федеративной государственности.

Ключевые слова: режим; федеративная идея; федеративный принцип.

Генезис и эволюцию государственности можно представить как непрерывный процесс трансформации (интеграции, дезинтеграции) территориальных организаций публичной власти. Он сопутствует развитию цивилизаций, в ходе которого происходит сближение и взаимопроникновение разных культур. А это делает естественной перманентную конвергенцию элементов национальной и наднациональной моделей организованного (публично-правового) порядка, правовых институтов. Поэтому неудивительно возникновение «гибридных» юридических форм и режимов, к числу которых следовало бы отнести государственный режим федерации. «Режим» (порядок действий, распорядок дел) [1. С. 673] - это специфически-правовая категория, охватывающая политико-правовые, идеологические, организационно-управленческие, технико-юридиче-

ские и иные аспекты функционирования государственной власти. Известно, что в федеративных системах структурно-функциональные характеристики государственной власти и ее конституционно-правовое обеспечение имеют качественную специфику, обусловленную наличием так называемого вертикального разделения государственно-властных полномочий.

Как кажется, сегодня в науке тезис об обладании субъектами федерации государственности возражений не встречает. Однако с констатацией данного обстоятельства неизбежной становится необходимость признания и другой реальности. Свойственная государственно-правовому пространству федерации дискретность, вслед за многократным воспроизведением (на уровне федерации и каждого из ее субъектов) и сегментацией государственности, вызывает эффект дисперсии (расслоения) государственного режима. С одной стороны, режим федерации (так же, как федеральная власть, территория федерации) имеет собирательный характер и скомпонован на основе локальных режимов, генерируемых субъектами федерации - носителями государственности. С другой стороны, рассматриваемый феномен не есть результат синтетического сложения или же поглощения им указанных режимов. В свою очередь, взаимодействие носителей государственности, опирающихся на собственные источники легитимации публичной власти, не может не создавать конкуренцию компетенций (скрытой или же открытой) и иллюзию «диалога» суверенитетов. Понятно, что внутренняя динамика рассматриваемого случая не укладывается в традиционное представление о государственном режиме как в целом органичной модели правового порядка. В свое время попытки государствове-дов (и отечественных, и зарубежных) примирить возникшее противоречие привели к выдвижению концеп-

ций «несуверенного государства» в приложении к статусу субъекта федерации (Г. Еллинек, В.М. Гессен и др.) и «деленного» суверенитета (А. Токвиль, Г. Вайц и др.). Названные, а также многие другие подходы, сформировавшиеся позднее, не дали, однако, удовлетворительного теоретического разрешения проблемы. Она по сей день сохраняет свою дискуссионность. Ибо сама по себе глубоко противоречива природа федеративной государственности и ее системообразующей основы, которую, в постановочном порядке, предпочтительней было бы обозначить термином «федеративный режим». Специфика последнего обусловлена генетически, что обнаруживается при анализе правовых источников, сопровождавших становление и эволюцию федеративного принципа (федеративной идеи).

Традиционно исследователями объяснение сущности федерализма связывается с этимологией известных латинских терминов «foederatio» (союз, объединение), «йэе^Б» (соглашение, договор). Тем самым как бы подчеркивается договорный, союзный характер федеративной государственности. Обычно этим и ограничивалось объяснение правовых предпосылок федеративной организации. Как правило, юридические элементы, изначально закладывавшиеся в основу федеративного принципа, оказывались вне поля зрения, как и сам древнеримский институт публичного права foedus. Соответственно и федеративный принцип, активно вовлекаемый в научный оборот, имел всегда лишь очень приблизительные характеристики, рассматривавшиеся вне исторического контекста.

В правовых литературных источниках время появления федеративных государств соотносится с возникновением Швейцарии как договорной федерации (конфедерации) (1291 г.) [2. С. 312] либо США (1787 г.) как первой конституционной федерации, осуществившей идею федерализма [3. С. 32-321]. А появление учения о федерации связывается с именем И. Альтузиуса (15611638) [4. С. 244-254]. Вряд ли отмеченные позиции корректны. Обстоятельные рассуждения о природе федеративной государственности можно встретить как у современников И. Альтузиуса, например Дж. Локка (16321704) [5. С. 347-348], так и предшественников, в частности Н. Макиавелли (1469-1527) [6. С. 9, 235-236]. До нашего времени дошли более древние источники. Подробное летописное повествование о возникновении и распространении древних федераций Италии и Греции можно встретить у Тита Ливия (59 до н.э. - 17 н.э.) в его «Истории Рима от основания города» [7], в «Истории» Фукидида (около 460-396 до н.э.) [8. С. 205-402], «Греческой истории» Ксенофонта (около 430-360 до н.э.) [9. С. 405-498] и др.

Поскольку затронутый вопрос о генезисе и эволюции федеративной идеи и федеративной государственности объемен и требует самостоятельного изложения, обозначим лишь наиболее значимые вехи из истории федерализма. По доступным правовым памятникам, истоки федеративного режима коренятся в античной государственности, в международном публичном праве. Древнеримский институт федеративного договора (foedus) и его правовые аналоги, имевшие широкое распространение, причем не только ранних в государствах Средиземноморья, регулировали по преимуществу межгосударственное общение, а не внутригосударственную территориальную организацию. Вместе с тем именно со второй половины XVIII в. идеи федерализма, региональной автономии и децентрализации получили акцентированное выражение и распространение. Они выдвигались на фоне борьбы с абсолютным государством и засильем империй. Это эпоха самоопределения пробуждающихся этносов и укрепления национальных государств. Идеи Просвещения подстегнули процессы этногенеза и государствообразования не только в Европе, но и на территории обоих американских континентов. Процесс государственного самоопределения народов имел разнонаправленный характер. Федерации были и раньше. Но конституционные федерации стали возникать именно с этого времени.

С учетом изложенного представляется важным расставить акценты на следующих знаковых моментах:

1. Зачатки федеративной идеи и проявления федеративной государственности в исторической традиции фиксируются с античных времен, что связывается непосредственно с возникновением института федеративного договора и его правовых аналогов в Древней Греции, Древнем Риме и др.

2. В первозданном, классическом виде федеративный договор (foedus) и его аналоги являлись институтами международного публичного права, опосредствовавшими межгосударственные взаимоотношения, международный обмен. Поэтому с точки зрения этимологической, да и, пожалуй, юридической, «федеративный» означает «международный», «межгосударственный». Соответственно в «первородном», изначальном смысле «классическая федерация» (равно как и конфедерация) - не что иное, как межгосударственное объединение.

3. С точки зрения процессов конвергенции элементов юридической культуры одним из важнейших «мест встречи» международного и конституционного права является федеративная государственность, федеративный режим.

4. Федеративная идея и федеративный принцип в процессе эволюции претерпели существенные изменения. До Нового времени в их содержании преобладал международно-правовой и по преимуществу интеграционный концепт. В эту эпоху федерализм и федеративное движение ассоциируются с объединительными тенденциями в развитии и взаимодействии государств, вызываемых самыми разными причинами. Главная из них - стремление к автаркии, самодостаточности. Начиная с Нового времени, с появлением конституционных федераций, федеративный принцип трансформируется в способ внутреннего структурирования пуб-

лично-властной и территориальной организации государства, особую технику государственного управления в условиях существенной территориальной, экономической, ресурсной, этнокультурной и прочей неоднородности пространства государства.

5. Содержание федеративной идеи усложнила эпоха Просвещения. Как известно, в ее модернизацию существенный вклад внесли Ш.Л. Монтескье и американские федералисты А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей. Явившись синтетическим сложением и логическим продолжением политико-правовых идей Просвещения (теорий представительной демократии и разделения властей), федеративный принцип мыслился в качестве универсального конституционно-правового средства, уберегающего нацию от олигархизации государственной власти и издержек демократии.

6. Федеративная государственность привносит во внутреннюю организационную структуру государства, в ее пирамидальную архитектонику горизонтально проецирующиеся, а потому диссонирующие с нею, элементы международного публично-правового порядка. Посему проблематичность федеративного устройства состоит не столько в сложности техники управления различиями, сколько в фундаментальном противоречии двух начал, закладываемых в основу единой государственности - принципа государства и федеративного принципа. Первый есть начало суверенитета, единого и неделимого, второй - его отрицание.

7. Поскольку по своей генетической сути федеративный договор - институт международного публичного права, то с точки зрения формально-юридической участники федеративного договора (буквально - союзники) с момента подписания и впредь до его полной отмены не находятся в иерархической, субординационной взаимосвязи. Их взаимодействие носит горизонтальный характер. Фактически же, в формате единой государственности, федеративный договор - правовая фикция, создающая иллюзию статусной равноправности его субъектов. Она также фиксирует отсутствие определенности по вопросу о носителе государственного суверенитета и откладывает его окончательное решение на неопределенный срок. При этом дальнейшие события могут развиваться либо в интеграционном, либо в дезинтеграционном направлении. Усиление интеграции приводит к изменению конфигурации организационных взаимодействий в сторону их иерар-хизации и унитаризации.

8. Устойчивые федерации - это такие союзные государства, в которых государственное (унитарное) начало преобладает над союзническим, полиархическим.

Новейшее время характеризуется нарастающей дифференциацией государств с федеративным устройством. По сути моделей/модификаций федерализма ровно столько, сколько можно насчитать федераций. С другой стороны, усиливается тенденция сглаживания различий между федеративной и унитарной формами, вызванная происходящими во встречном направлении процессами скрытой «реструктуризации» и «диверсификации» конституционного строя. Федеративные государства движутся в сторону его унитаризации, а унитарные государства - к рационализации на основе сочетания элементов федерирования, децентрализации и

регионализации. Отсюда и то близкое сходство фундаментальных принципов и институтов международного права и федеративного строя. Федеративная государственность является в буквальном смысле центральным «местом встречи» международного публичного и национального конституционного права. Согласно Заключительному акту СБСЕ 1975 г., аккумулировавшему основные принципы взаимоотношений государств, провозглашенных Уставом ООН (ст. 1, 2) и Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., руководящими началами межгосударственных отношений являются:

1) суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету;

2) неприменение силы или угрозы силой;

3) нерушимость границ;

4) территориальная целостность государства;

5) мирное урегулирование споров;

6) невмешательство во внутренние дела;

7) равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой;

8) сотрудничество между государствами;

9) добросовестное выполнение обязательство по международному праву.

В федеративных государствах принципу суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету, корреспондируют принцип равноправия субъектов федерации и сохраняющийся в конституциях многих государств концепт ограниченного суверенитета членов союзного государства. Налицо институциональная общность принципов нерушимости границ и территориальной целостности государственных образований. Принципам невмешательства во внутренние дела и мирного урегулирования споров соответствуют положения федеральных конституций, закрепляющие механизмы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, судебного рассмотрения споров о компетенции, а также договорное и коллизионное право.

Наличие у субъектов федерации выраженных признаков государственности и высокой степени самостоятельности является следствием воспроизводства во внутригосударственном масштабе международноправового принципа равноправия народов и их права на политическое самоопределение. Наконец, нетрудно обнаружить очевидные параллели между принципом сотрудничества государств и кооперативными, субсидиарными началами, активно развиваемыми в современных федерациях. Вообще-то говоря, субсидиарный подход в своей первооснове - это также институция международного права.

В контексте изложенного представляется небезынтересным отследить характер проявления обозначенных закономерностей и тенденций в отечественных условиях. Вопрос об истоках федеративной государственности в России также дискуссионен. Господствующим в российском государствоведении является мнение о том, что в дореволюционное время Россия сложилась как классическое унитарное государство имперского типа с элементами территориальной автономии. Вместе с тем выражались взгляды о том, что гене-

зис российской государственности не был столь однозначным. В различные исторические периоды, начиная с раннегосударственной эпохи, в государственном устройстве России исследователями фиксировались проявления федерирующих политико-правовых связей. Федеративная идея имела достаточно широкую популярность в общественно-политических кругах. Другое дело, что существенно расходились взгляды относительно федеративной предопределенности исторического прошлого и будущего самой России.

В России до момента объединения славянских земель под властью Киева в 882 г. действовало два крупнейших независимых друг от друга политических центра древних славян - Киевский и Новгородский, рассматривавшихся согласно российской исторической традиции в качестве протогосударственных федераций [10]. Считается, что федеративный государственный строй на территории России формировался не только славянским этносом. Носителями федеративной государственности именует Л.Н. Гумилев печенегов, противостоявших Киевской Руси и Византии в Х-ХІ вв. По свидетельству ученого, в этот период обширная федерация печенегов - ветви древнего тюркского этноса «канг», населявшего страну Кангюй, - простиралась в степи между Иртышом и Аралом, а впоследствии, к моменту своего упадка и распада, переместилась на Балканский полуостров [11. С. 249, 302-305]. Соответствующие теоретические позиции находят отражение и в учебной литературе. В подтверждение сказанному можно привести материал одного из современных учебников по истории государства и права России. «... Племенные союзы (здесь и далее курсив мой. -Ю.К.) в военно-политических целях объединялись в еще более крупные формирования - “союзы союзов”. Центром одного из них стал Киев. В источниках упоминаются три крупных политических центра, которые могут считаться протогосударственными объединениями: Куяба (южная группа славянских племен с центром в Киеве), Славия (северная группа, Новгород), Артания (юго-восточная группа, Рязань). В ІХ в. большая часть славянских племен слилась в территориальный союз, получивший название “Русская земля”. Центром объединения был Киев, где правила полулегендарная династия Кия, Дира и Аскольда. В 882 г. два крупнейших политических центра древних славян, Киевский и Новгородский, объединились под властью Киева, образовав Древнерусское государство. С конца ІХ до начала ХІ в. это государство включало территории других славянских племен - древлян, северян, радимичей, уличей, тиверцев, вятичей. В центре нового государственного образования оказалось племя полян. Древнерусское государство стало своеобразной федерацией племен, по своей форме это была раннефеодальная монархия» [12. С. 16].

В качестве отечественного аналога федеративного договора рассматривается древнерусский «ряд» - политическое соглашение между членами владетельного княжеского рода о порядке княжеского владения и отправления верховной власти Руси [12. С. 16]. Заметим, что с федеративным договором ряд имеет весьма отдаленное сходство. Подробнейший анализ этого правового института проделан В. О. Ключевским в «Курсе рус-

ской истории», на основе чего историк пришел к выводу, что Русская земля лишь при первом взгляде представляется земской федерацией, союзом самостоятельных областей и земель. Их объединял политически только княжеский род, помимо которого между ними не было другой политической связи. Причем единство княжеского рода было не государственным установлением, а бытовым обычаем. В этом заключались существенные отличия Руси ХІІ в. как земского союза от федерации в привычном смысле этого слова. «Основание федерации - постоянный политический договор, момент юридический; в основе княжеского совместного владения лежал факт происхождения, момент генеалогический, из которого выходили постоянно изменявшиеся личные соглашения. Этот факт навязывал князьям солидарность действий, не давая им постоянных норм, не указывая определенного порядка отношений. Далее в федерации должны быть союзные учреждения, простирающие своё действие на всю союзную территорию. Правда, и на Руси ХІІ в. было два таких учреждения: власть великого князя киевского и княжеские съезды. Но власть великого князя киевского, вытекая из генеалогического факта, а не из постоянного договора, не была точно определена и прочно обеспечена, не имела достаточных средств для действия и постепенно превратилась в почётное отличие, получила очень условное значение. . Это генеалогическая фикция, а не реальная политическая власть» [13. С. 208-209]. По мнению В.О. Ключевского, ни власть великого князя, ни княжеские съезды «не сообщали Русской земле характера политической федерации, союзного государства в точном смысле слова. Русская земля представляла собою не союз князей или областей, а союз областей через князей. Это была федерация не политическая, а генеалогическая, если можно соединять в одном определении понятия столь различных порядков, федерация, построенная на факте родства правителей, союз невольный по происхождению и ни к чему не обязывавший по своему действию - один из тех средневековых общественных составов, в которых из частноправовой основы возникали политические отношения. Русская земля не делилась на части, совершенно обособленные друг от друга, не представляла кучи областей, соединённых только соседством. В ней действовали связи, соединявшие эти части в одно целое; только эти связи были не политические, а племенные, экономические, социальные и церковнонравственные. Не было единства государственного, но завязывалось единство земское, народное. Нитями, из которых сплеталось это единство, были не законы и учреждения, а интересы, нравы и отношения, ещё не успевшие облечься в твёрдые законы и учреждения» [13. С. 209-210]. Как видим, В.О. Ключевский, давая определение древнерусского государства как федерации, сопровождал его многочисленными уточняющими оговорками. Он прекрасно понимал, что государственный строй Киевской Руси, своеобразный и уникальный, имел лишь поверхностное сходство с известными федеративными системами. Употребляя термин «федерация», он не склонялся на самом деле к тому, чтобы считать государственное устройство Руси федеративным. Думается, что все изложенное не может служить

свидетельством фатальной предопределенности федеративного строя России. Речь, скорее, могла бы идти о специфическом преломлении в отечественных условиях общих закономерностей государственной эволюции, в рамках которых возникновение федерирующих взаимодействий вовсе не исключено. А при определенных условиях соответствующие тенденции могут привести к образованию вполне конкретных государственноправовых форм. Такие условия в досоветскую эпоху, видимо, все же не возникали.

Примечателен, вместе с тем, тот факт, что в Новейшей отечественной истории правовая модель русского протогосударственного ряда претерпела «реинкарнацию». Это произошло при оформлении Федеративного договора 1992 г. Напомним: специфика ряда состояла в том, что он заключался не между отдельными славянскими городами и племенными союзами, а между ними и неким центром (князем). М.В. Глигич-Золотарева склонна рассматривать это событие как проявление преемственности традиций российской федеративной государственности [14. С. 67-78]. Между тем отмеченное представляется не более чем политико-правовым казусом. Не секрет, что в структуре Российской государственности именно институт федеративного устройства изобилует искусственными, подчас казуистичными построениями. В первую очередь сказанное относится к Федеративному договору, который, безусловно, следует отнести к разряду конституционноправовых фикций. Во-первых, он не учреждал союзную государственность (Российское государство как конституционную федерацию, основанную в 1918 г., никто не упразднял). Он как бы ориентировался на совершенствование отношений (их «качественное обновление») в уже существующей Федерации. Во-вторых, сторонами Федеративного договора являлись не государства-учредители союзного государства, а союзное государство, с одной стороны, и, с другой - национально-государственные и административно-территориальные образования, притязавшие на предельно возможный в рамках единой государственности уровень политической самоопределенности. Парадокс состоял и в том, что реконструкция конфигурации межгосударственных, паритетных правовых связей осуществлялась не по линии «субъект федерации - субъект федерации», как это бывает обычно, а по схеме «федерация - субъекты федерации», что, вообще-то говоря, прецедентов в мировой истории не имеет. Разумеется, к федеративному принципу эта модель имеет косвенное отношение. С традиционным федеративным договором рассматриваемый акт связывает лишь разве что общность терминологии. Вместе с тем искусственное вживление во внутригосударственную организацию, во взаимоотношения ее центра и периферии элементов международного публично-правового порядка на устойчивости государства, как известно, сказалось самым катастрофичным образом. Федеративный договор, а также и Конституция РФ 1993 г., реанимирующие конфедеративную юридическую оболочку, содержат «генетический код» кризисной государственности и политико-правовые предпосылки для ее эрозии имплицитно.

Федеративный режим делает своеобразным, необычайно сложным и внутренне неустойчивым фе-

деративный государственный строй, выбор в пользу которого требует исключительно взвешенной оценки, высочайшей организационной и политикоправовой культуры общества. Не случайно А. Ток-

виль считал, что «система федеративного устройства не может быть введена у всех народов», поскольку «далеко не всякий народ способен воспользоваться ее благами» [15. С. 137-138].

ЛИТЕРАТУРА

1. Ожегов С.И., ШведоваН.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.

2. Конституционное право России: Учеб. для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко. М., 2006.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2004.

4. Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997.

5. ЛоккДж. Два трактата о правлении // Локк Дж. Сочинения: В 3 т. М., 1988. Т. 3.

6. Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. О военном искусстве. М., 1997.

7. Ливий Тит. История Рима от основания города. М., 1989. Т. 1.

8. Фукидид. История // Историки античности: В 2 т. Т. 1: Древняя Греция / Пер. с древнегреч.; Сост., вступ. ст. и примеч. М. Томашевского. М.,

1989.

9. Ксенофонт. Греческая история // Историки античности: В 2 т. / Пер. с древнегреч.; Сост., вступ. ст. и примеч. М. Томашевского. М., 1989.

Т. 1.

10. Янин В.Л., Зализняк А.А. Новгородские грамоты на бересте (из раскопок 1977-1983 гг.). М., 1986.

11. Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая степь. М., 2003.

12. Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. М., 2005.

13. Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 1: Курс русской истории / Под ред. чл.-кор. АН СССР В.Л. Янина. М., 1987. Ч. 2.

14. Глигич-ЗолотареваМ.В. К вопросу о кризисе современного федерализма // Федерализм. 2005. № 4.

15. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Пер. с фр.; Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М., 1992.

Статья представлена научной редакцией «Право» 20 декабря 2008 г.