Отдельные аспекты совершенствования правового обеспечения пограничной безопасности Росиийской Федерации

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145).

Право. Вып. 18. С. 25-29.

Е. В. Келеберда

ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассматриваются вопросы определения места пограничной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации, освещаются некоторые проблемы формирования правовой базы обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная граница Российской Федерации, безопасность, стабильность.

В последнее время можно отметить значительный рост внимания со стороны средств массовой информации Российской Федерации к вопросам безопасности. Это и неудивительно. Люди, их организации и учреждения, государство и общество в целом всегда считали и считают обеспечение безопасности одной из важнейших задач своего существования. За два десятка прошедших лет ситуацию в мире можно охарактеризовать как «крайне нестабильную»: идет активная борьба за энергоресурсы, происходит передел сфер влияния «сверхдержав» и изменение всей политической конъюнктуры в мире. Не обошли изменения и Россию. Распад Советского Союза, смещение некогда двуполярного мира в сторону Запада, переоценка ценностей и появление новой системы угроз — все это отнюдь не располагает к стабильному и безопасному существованию. Именно озабоченность вопросом стабильности в будущем и заставляет людей так активно говорить сегодня о безопасности в различных ее аспектах.

С древнейших времен понятие «безопасность» большинством философов связывается, как правило, с состоянием отсутствия «опасности» — таких факторов или условий, которые непосредственно угрожают существованию индивида и любой из форм его сообщества. На сегодняшний день в научной литературе мы можем найти подобные определения понятия «безопасность», которые в основном сводятся к синонимичной трактовке: «отсутствие опасности; сохранность, надежность»1 либо «отсутствие опасности, сохранность»2. Если рассматривать законодательство Российской Федерации3, то оно трактует понятие безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз».

На основании приведенных выше определений можно утверждать, что безопасность

представляет собой некое двоякое состояние, связанное как с отсутствием угроз (объективное, т. е. следствие сложившейся обстановки), так и с защищенностью от них (субъективнообъективное, т. е. следствие готовности государства, общества, личности к противодействию угрозам и выживанию). Но важнее, конечно, вторая сторона, обусловленная поведением и деятельностью субъекта безопасности, то есть зависящая от его активности.

Повышение безопасности человеческого бытия — дело, в первую очередь, практическое. Оно требует не только опыта, здравого смысла, интуиции, целенаправленных действий со стороны каждого человека и всего общества, но и определенных материальных средств. Опыт веков показывает, что человек не в силах самостоятельно эффективно реализовать свою защиту от существующей системы угроз без взаимодействия с другими людьми, обществом. Именно по этой причине правомерно говорить о главенствующей роли государства в обеспечении безопасности человеческого общества.

Во все исторические периоды посредником в отношениях между отдельным человеком и обществом выступало государство, устанавливая для регулирования наиболее значимых отношений систему юридических норм и формируя органы, призванные охранять эти нормы от нарушений. Еще Ф. Энгельс в своих трудах, рассматривая переход от доклассового родового строя к обществу, в котором формируются классы, государство и частная собственность, утверждал, что государство стало субъектом воздействия на общество, благодаря которому последнее преодолело опасности саморазрушения из-за обострения его классовых противоречий. Без вмешательства государства обществу было бы крайне сложно поддерживать режим своего безопасного существования4.

Безопасность — необходимая и первоочередная потребность современных государств. Наиболее важные идеи, положения, составляющие основу, стержень теории обеспечения безопасности личности, общества и государства в Российской Федерации, законодательно закреплены в Концепции национальной безопасности РФ. Именно данный нормативный правовой акт определяет исходные позиции, цели и направления деятельности нашего государства, пути достижения безопасного существования отдельных граждан и всего общества в целом.

В приведенной Концепции выделены основные жизненно важные интересы личности, общества и государства, выражающие потребности, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, достижение ими долгосрочных целей и идеалов.

В современных условиях значительно усложнилась структура национальной безопасности как явления, изменилось соотношение составляющих ее компонентов и связей между ними. Если прежде они, по преимуществу, сводились к безопасности в военной сфере (сфере обороноспособности) и исходили из вероятности военной агрессии, ракетно-ядерных ударов, применения химического, бактериологического и иных видов оружия массового поражения, то сейчас вследствие актуализации ряда других, не военных по характеру угроз назрела потребность в обеспечении безопасности других сфер жизнедеятельности человека, которые призваны гарантировать выживание, прогресс и суверенитет России. Общегосударственная безопасность приобрела комплексный характер. Ее структурные компоненты охватывают практически все важнейшие сферы общественной жизни и виды угроз существованию и развитию страны, подсистемам ее жизнеобеспечения, жизненно важным интересам личности, общества и государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении безопасности в экономической, социальнополитической, международной, информационной, экологической, военной (оборонной) и пограничной сферах5.

Безопасность государства в пограничной сфере (пограничная безопасность) является важнейшим и специфическим видом национальной безопасности. Это обусловлено, как справедливо отмечает исследователь проблемы обеспечения пограничной безопасности Д. А. Щербаков,

тем кругом общественных отношений, в котором сосредоточены национальные интересы и противостоящие им угрозы в пограничном пространстве, и который гораздо уже всех отношений, складывающихся в процессе обеспечения национальной безопасности6.

В СССР пограничная безопасность, вернее меры ее обеспечения, охватываемые данным понятием, характеризовались как «неотъемлемая часть защиты социалистического Отечества»7. Они относились к предмету ведения специальной отрасли научного знания и государственной деятельности — теории и практики охраны государственной границы. А сама охрана государственной границы позиционировалась как «существенный фактор вооруженной защиты и обеспечения безопасности Советского государства»8. Вместе с тем эти вопросы составляли часть предмета теории государственной безопасности, а также военной политики и науки.

К сожалению, ни общая теория безопасно -сти, ни теория охраны государственной границы, вплоть до провозглашения суверенитета Российской Федерации, не уделяли должного внимания исследованию общих закономерностей и принципов обеспечения пограничной безопасности в современных условиях9. Не получили убедительного теоретического обоснования и признания ни идея выделения пограничной безопасности в самостоятельную сферу обеспечения национальной безопасности страны, ни потребность в разработке соответствующей концепции формирования и функционирования системы обеспечения пограничной безопасности России как самостоятельной подсистемы национальной безопасности.

Данную ситуацию сдвинул с «мертвой точки» лишь принятый в 1993 г. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»10. Именно принятие данного нормативного правового акта можно считать началом актуализации интереса государства к проблемам обеспечения пограничной безопасности как самостоятельной сферы национальной безопасности России.

За все время существования Российской Федерации в качестве суверенного государства можно отметить многократное увеличение общего количества правовых актов, составляющих нормативную базу в сфере обеспечения пограничной безопасности России: принято более семидесяти федеральных законов, регулирующих

отношения в названной сфере, а счет подзаконных актов вообще идет на тысячи. Однако количество принятых документов в данном случае пока не спешит перерастать в качество: перечень нерешенных проблем все еще остается значительным, а отдельные, уже решенные вопросы требуют доработки и совершенствования с учетом реалий непрерывно меняющейся обстановки.

Так, например, до сих пор нормативно не закреплена дефиниция «пограничная безопасность», которая является основной для данной сферы. Анализ правовой базы Российской Федерации в пограничной сфере показывает, что определение данного понятия встречается лишь в одном правовом акте — Основах пограничной политики Российской Федерации. Данный правовой акт, принятый в 1996 г., определяет пограничную безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации»11, но, к сожалению, не является нормативным (общеобязательным).

В нормативных правовых актах понятие «пограничная безопасность» практически заменено выражением «защита и охрана государственной границы Российской Федерации, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов»12. Определение их соотношения представляет собой обширное поле для исследований в этой области, а вопрос нормативного закрепления понятия «пограничная безопасность» пока остается открытым.

Приведем другой пример. Сегодня обеспечение пограничной безопасности не сводится только к охране государственной границы пограничными органами ФСБ России, как это представляется большинству обывателей. Это сложный процесс, осуществляемый посредством интегрирования усилий органов государственной власти (прежде всего исполнительной) в пограничной сфере с целью создания и поддержания необходимого уровня защищенности национальных интересов России и благоприятных условий для развития личности, общества и государства, а также исключения возможности ограничения способности государства реализовывать национальные интересы Российской Федерации в пограничной сфере. Выполнение масштабных и сложных задач по обеспечению пограничной

безопасности страны требует больших затрат, которые у каждого отдельно взятого ведомства ограничены.

Несомненно, реализация Федеральной службой безопасности РФ своих координационных возможностей в решении вопросов, касающихся пограничной сферы, в системе исполнительной власти является важным фактором стратегического обеспечения государственных интересов России в пограничном пространстве. Однако, несмотря на законодательное и политическое закрепление ее координирующей деятельности по защите и охране государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны13, остается еще нерешенной задача правового обеспечения самого механизма такого взаимодействия, который предусматривает создание эффективных средств противодействия внутренним и внешним угрозам национальной безопасности в пограничном пространстве, их своевременного обнаружения, организацию слаженной работы подразделений почти двух десятков министерств и ведомств, задействованных в сфере защиты и охраны государственной границы, уточнение их компетенции в соответствии с возложенными на них функциями, развитие и совершенствование нормативной базы, необходимой для совместной деятельности14. На сегодняшний день данная проблема остается наиболее острой. Анализ правовой базы взаимодействия в сфере обеспечения пограничной безопасности показывает, что ее составляют в основном ведомственные акты (договоры и соглашения). Конечно, необходимость таких актов бесспорна. Однако, учитывая праводополняющий характер ведомственных норм, выраженный в обеспечении порядка соблюдения общих норм в целях их правильной и своевременной реализации, настоящие вопросы должны в большей части регламентироваться на федеральном уровне. Именно наличие современной законодательной базы в данной сфере, которая позволила бы консолидировать силы и средства, обеспечить реализацию совместных действий на основе единого замысла, четкого и продуманного планирования, является необходимым условием эффективной деятельности субъектов обеспечения пограничной безопасности по противодействию реальным и потенциальным угрозам.

Подобных примеров несовершенства законодательства в сфере обеспечения пограничной

безопасности России можно привести достаточно много. Перед государством стоит огромная по объему задача исключить рассогласованность в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снять внутреннюю противоречивость и декларативность ряда нормативных правовых актов. Для этого законодателю необходимо перейти от разработки нормативных актов по принципу устранения пробелов в правовом регулировании к планомерной реализации положений Конституции РФ, требующей издания конкретных законодательных актов и, в первую очередь, тех, которые касаются безопасности страны15.

Основными направлениями деятельности законодателя по совершенствованию правовой базы обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации, по нашему мнению, должны стать:

завершение работы по международноправовому оформлению отдельных участков Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами, которое создает определенные трудности при применении законодательства Российской Федерации в различных сферах (уголовно-правовая, административная и т. д.);

совершенствование и законодательное закрепление понятийного аппарата в сфере обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации;

исключение рассогласованности в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снятие внутренней противоречивости и декларативности ряда нормативных правовых актов в пограничной сфере;

четкое определение и законодательное закрепление правовых отношений в сфере обеспечения пограничной безопасности между координирующими органами (ФСБ России) и органами, деятельность которых координируется в названной сфере;

переработка и совершенствование нормативной базы всех задействованных в сфере обеспечения пограничной безопасности государственных органов в соответствии с возложенными на них функциями.

Конечно, реализация перечисленных выше мер не решит все проблемы, имеющиеся в сфере обеспечения пограничной безопасности государства, однако позволит решить самые злобо-

дневные и острые из них. Определенные шаги в данном направлении предпринимаются уже сегодня.

Государством ведется активная работа по созданию в Российской Федерации современной правовой базы по обеспечению пограничной безопасности, которая была бы адекватна существующей системе угроз национальной безопасности на государственной границе. В целях совершенствования законодательства, регулирующего вопросы обеспечения пограничной безопасности, сегодня разработан и проходит согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект федерального закона «О статусе и защите Государственной границы Российской Федерации», который должен стать ядром системы законодательства в сфере обеспечения пограничной безопасности России. В стадии разработки находится также проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием мер государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации». Активно осуществляется деятельность рабочих групп по разработке новой редакции Федерального закона «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» и проекта федерального закона «О пограничной деятельности». Перечисленные выше нормативные акты призваны установить действенный механизм обеспечения пограничной безопасности страны и реализации направлений пограничной политики Российской Федерации.

Конечно, создание и постоянное совершенствование правовой базы в процессе обеспечения пограничной безопасности является вспомогательной задачей. Однако ее приоритетное значение обусловлено тем, что «без надлежащей правовой базы, механизма правового регулирования пограничной безопасности в правовом государстве невозможно добиться эффективного обеспечения пограничной безопасности»16.

Преобразования в пограничной сфере жизненно необходимы России не только для организации эффективного и своевременного обнаружения внутренних и внешних угроз национальной безопасности в пограничном пространстве и противодействия им, но и в качестве условия формирования Российской Федерации как правового государства.

Примечания

1 Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М., 2001. С. 44.

2 Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 2. С. 186.

3 Ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1993 г. № 2446-1 // Рос. газ. 1992. 6 мая.

4 См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Избр. произведения: В 3 т. М., 1966. Т. 3. С. 361.

5 Указ Президента РФ «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 1300 // Рос. газ. 1997. 26 дек.

6 См.: Щербаков Д. А. Правовое обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 30.

7 Закон СССР «О Государственной границе СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР 1982. № 48.

8 Краткий словарь основных терминов, применяемых в пограничных войсках / Под ред. В. П. Нагибина. М., 1985. С. 91.

9 См.: Охрана государственной границы СССР пограничными войсками: Основы теории / Под ред. И. Я. Калиниченко. М., 1988.

10 Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Рос. газ. 1993. 4 мая.

11 Основы пограничной политики Российской Федерации // Рос. газ. 1996. 6 нояб.

12 См., напр.: Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 33. Ст. 3254; Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. 29 апр.

13 Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Рос. газ. 1993.

4 мая.

14 См.: Пограничная политика Российской Федерации: Моногр. / Под общ. ред. А. И. Николаева. М., 1998. С. 6162.

15 См.: Хондожко В. Э. Нормативно-правовое обеспечение защиты Государственной границы Российской Федерации // Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации: Материалы межвуз. науч.-практ. конф. Голицыно, 2006. С. 14.

16 Щербаков Д. А. Указ. соч. С. 58.