Формирование представительных органов муниципальных образований: проблемы правового регулирования и пути их решения

новление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №29. -Ст. 3581.

4. Теория государства и права / под ред. Н.Г. Александрова. - М., 1974.

5. Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1995.

6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2000. - №4.

7. Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. - М., 1996. - Т. 18.

8. Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: Норма, 1999.

9. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ, 1997.

10. Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М., 1997.

11. По делу о толковании ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Коми: постановление Конституционного Суда РК от

11.11.2008 // Вестник нормативных актов органов государственной власти РК. - 2008. - № 1. - Ст.679.

12. По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 // Собр. законодательства РФ. -1995. - № 16. - Ст. 1451.

Юрий Викторович Гаврюсов, председатель Конституционного Суда Республики Коми в отставке, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации. Г. Сыктывкар, ул. Коммунистическая, 8. ksrk.ppf@mail.ru

Yuri Viktorovich Gavryusov, Chairman of the Constitutional Court of the Komi Republic in resignation, Candidate of Legal Sciences, professor, honored lawyer of the Russian Federation.

УДК 352.075.1 © А.Р. Акчурин

ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Статья посвящена рассмотрению проблемных вопросов правового регулирования по формированию органов местного самоуправления в Российской Федерации. Коллизии и пробелы законов в данной сфере прежде всего в вопросах нарезки избирательных округов, последствий неправомочности представительных органов, рамок использования избирательных систем на муниципальном уровне отрицательно отражаются на практике работы указанных органов. Совершенствование законодательной базы позволит повысить эффективность государственного управления, расходования бюджетных средств, а также в целом повысить уровень доверия граждан к институту выборов.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, местное самоуправление, избирательная система.

A.R. Akchurin

FORMATION OF REPRESENTATIVE BODIES OF MUNICIPALITY:

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION AND SOLUTIONS

The article is devoted to examination of issues concerning legal regulation of local governments ’ formation in the Russian Federation. Collisions and loopholes in law in the matter of electoral constituencies division, consequences of representative bodies ’ incompetence, framework of electoral systems usage at municipal level took its toll on practical work of above mentioned bodies. Improvement of legislative base will let increase efficiency ofpublic administration, budget funds expenditure, and also, in a whole, promote trust of citizens to election institute.

Keywords: local government, local government, the electoral system.

Практика формирования и деятельности органов местного самоуправления, приступивших на основании федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее - федеральный закон №131-ФЗ) к осуществлению своих полномочий в полном объеме с 1 января 2006 г., показала отдельные проблемы применения законодательства в данной сфере. Отношения в сфере формирования органов местного самоуправления в настоящее время регулируются системой норм

муниципального и избирательного права, которые не всегда согласуются между собой. Федеральный закон №131-ФЗ, устанавливая основы организации и функционирования органов местного самоуправления, в ряде случаев регулирует процедурные вопросы формирования выборных органов местного самоуправления. Пунктом 6 статьи 1 федерального закона от 12 июня 2002 г. №67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2] (далее - федеральный закон №67-ФЗ) установ-

лен приоритет норм данного федерального закона перед нормами иных федеральных законов в регулировании вопросов выборов. Вместе с тем такая норма представляется сомнительной, поскольку процедура принятия и опубликования федеральных законов одинакова, а по юридической силе они формально равны [3]. Отдельной проблемой соприкосновения двух федеральных законов является регулирование порядка избрания представительного органа муниципального образования. Так, согласно подпункту 2 пункта 4 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ при формировании представительного органа муниципального района путем муниципальных выборов число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности его депутатов. Однако механизма для реализации такой нормы ни Федеральный закон №131, ни избирательное законодательство не предусматривают. Вместе с тем такой механизм представить довольно сложно. Формулировка «депутаты, избираемые от одного поселения» не учитывает основных принципов избирательного права: избирательные округа должны быть примерно равны по численности избирателей, а депутаты избираются от округов, а не от муниципальных образований. При применении указанной нормы к нарезке избирательных округов, которые расположены на территории поселений, может быть нарушен принцип равенства округов по численности избирателей. В условиях же пропорциональной избирательной системы такое требование Федерального закона №131-ФЗ вообще представляется нереализуемым, поскольку выборы проходят по единому избирательному округу, включающему в себя территорию муниципального образования, а формирование списков кандидатов производится избирательными объединениями самостоятельно. Разбивка списков кандидатов на территориальные группы на уровне муниципальных районов является нецелесообразной и практически не применяется, поскольку в условиях небольшой численности избирателей такая разбивка может создать трудности при распределении мандатов.

Решением данной проблемы может быть законодательное уточнение требования подпункта 2 пункта 4 статьи 35 Федерального закона 131-ФЗ о том, что он распространяется на случаи проведения выборов по мажоритарной избирательной системе. Вместе с тем, если численность избирателей в поселениях, входящих в состав муниципального района такова, что при образовании избирательных округов число де-

путатов, избираемых на территории одного поселения или части территории одного поселения, превысит 2/5 от установленного числа депутатов, то применяется смешанная или пропорциональная система. Практика досрочного прекращения полномочий депутатов представительного органа муниципального образования, влекущего неправомочность его состава, открыла проблему различия правовых последствий данной ситуации, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом №67-ФЗ. В соответствии с подпунктом 2 пункта 16 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ, полномочия представительного органа прекращаются в случае вступления в силу решения Верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в т.ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий. Вместе с тем Федеральный закон №67-ФЗ в случае неправомочности органа устанавливает обязательность проведения дополнительных выборов не позднее, чем через четыре месяца со дня досрочного прекращения депутатских полномочий. Основные выборы проводятся в случае, если невозможно проведение дополнительных выборов.

Фактически при сложении депутатами своих полномочий уполномоченный орган должен назначить дополнительные выборы. Вместе с тем, как показывает судебная практика, любое заинтересованное лицо вправе подать заявление в суд о признании неправомочности состава депутатов представительного органа [4]. Вступление в силу соответствующего судебного решения означает прекращение полномочий представительного органа и соответственно невозможность проведения дополнительных выборов. При указанных обстоятельствах формальное исполнение требований о назначении дополнительных выборов приведет к неэффективному использованию бюджетных средств на их проведение. Вместе с тем наличие спорных ситуаций, связанных с досрочным прекращением депутатских полномочий, говорит о необходимости решения данного вопроса в судебном порядке. В таком случае соответствующие нормы Федерального закона №67-ФЗ нуждаются в корректировке. Отдельной проблемой правового регулирования формирования органов местного самоуправления в настоящее время является отсутствие в нем детальных норм об использовании избирательных систем. Федеральный закон №131-ФЗ позволяет субъектам РФ установить виды используемых на муниципальных выборах избирательных систем и порядок их примене-

ния. Избирательное законодательство, в свою очередь, устанавливает лишь отдельные правила применения пропорциональной системы. Указанные правила заключаются в следующем:

- обязательность избрания по пропорциональной системе не менее половины депутатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов;

- обязательность распределения по пропорциональной системе не менее 10 депутатских мандатов в представительном органа муниципального образования;

- недопустимость применения пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3 000 чел., а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов.

Вместе с тем, как показывает практика, при распределении по пропорциональной системе менее 20 мандатов могут возникать проблемы, связанные с таким распределением (список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением может преодолеть заградительный барьер, но не получить мандата, либо два списка, за один из которых проголосовало больше избирателей, получают равное число мандатов, либо количество списков кандидатов, преодолевших барьер, больше числа мандатов и т.п.) [5] таким образом, должна быть законодательно исключена возможность распределения по пропорциональной избирательной системе менее 15 мандатов, поскольку вероятность указанных проблемных ситуаций увеличивается. В целом вопрос использования пропорциональной избирательной системы нуждается в детальной правовой регламентации с учетом вышеотмеченных условий, а также в целях установления ее отдельных параметров. К таким параметрам, например, можно отнести методику распределения депутатских мандатов (методы Хэйра, д’Ондта, метод делителей Империалли и другие их модифицированные формы), тип списка кандидатов (открытый, закрытый, закрытый с разбиением на группы), механизм передачи освободившихся депутатских мандатов (по очередности, по решению руководящего органа партии) и другие условия. Причем, известные недостатки и преимущества конкретных методик могут использоваться практически без ограничений. Например, возможность получения одного или двух лишних мандатов при применении метода дели-

телей Империалли по сравнению с другими методиками [6, с.178-182; с.28]. Более того, нет запрета законодателю субъекта РФ создать свою методику, например, методику делителей, начиная с числа 3, которая может давать серьезные искажения результатов волеизъявления. Разбиение списка кандидатов на территориальные группы предполагает необходимость регламентации процедуры распределения депутатских мандатов между такими группами, но способов такого распределения большое множество, а их выбор зависит исключительно от усмотрения регионального законодателя, что при одинаковых абсолютных значениях дает различные результаты по получению депутатских мандатов. Возможность влияния партии на передачу освободившихся мандатов и их распределения между своими территориальными группами списка кандидатов так же не может быть безграничной, поскольку в определенном виде может не зависеть от фактических результатов волеизъявления и искажать смысл пропорциональной системы. Рамочный федеральный закон №67 никоим образом не регулирует эти весьма важные для реализации избирательных прав граждан вопросы, хотя, полагаем, необходимость установления законодательных коридоров очевидна.

Среди последних изменений избирательного законодательства заслуживают особого внимания изменения в октябре 2012 г. [7], затронувшие принципиальные подходы к организации избирательного процесса и, в частности, касающиеся требования об образовании схем одномандатных (многомандатных) избирательных округов для проведения выборов депутатов законодательных и представительных органов сроком на 10 лет. Учитывая, как правило, пятилетний срок полномочий указанных органов, по одной утвержденной схеме избирательных округов будут избираться два состава законодательного (представительного) органа. Вместе с тем установленная законом процедура образования избирательных округов не учитывает необходимости внесения изменений в их схему в случае изменения численности избирателей на территории округа, а также в иных случаях, таких как изменение вида избирательной системы, изменение количества депутатских мандатов. Однако такая процедура представляется крайне необходимой. Существенное изменение численности избирателей в округах в течение 10летнего срока может поставить под сомнение реализацию принципа равенства избирательных прав граждан, обеспечиваемого, в частности, применением средней нормы представительства

избирателей при нарезке избирательных округов. Кроме того, срок действия схем округов не должен ограничивать возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по принятию решений, касающихся изменений избирательных систем, численности депутатов, что фактически также может повлечь изменение схем одномандатных (многомандатных) избирательных округов.

С учетом изложенного необходимо активно продолжать работу по совершенствованию правовой базы федерального уровня и как следствие субъектов РФ на основе постоянного мониторинга избирательного процесса и практики работы деятельности органов местного самоуправления, что в конечном итоге позволит повысить ответственность выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, а также уровень доверия граждан к институту выборов в целом.

Литература и примечания

1. Собрание законодательства Российской Федерации.

- 2003. - № 40. - Ст. 3822.

2. Собрание законодательства Российской Федерации.

- 2002. - № 24. - Ст. 2253.

3. Соответствующие правовые позиции сформулированы Конституционным Судом РФ. См. Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 № 182-О // Собрание законодательства РФ. - 27.12.1999. - №52. - ст. 6460; Определение Конституционного Суда РФ от 03.02.2000 № 22-О // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 14. -Ст. 1532.

4. См. напр. Определение Верховного Суда РФ от

23.09.2009 № 66-Г09-20, Определение Верховного Суда РФ от 19.01.2011 № 64-Г10-26 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».

5. На возможность возникновения таких ситуаций указывает также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. См. Письмо ЦИК России от 16 июля 2010 года №05-15/3112 // Архив Избирательной комиссии Республики Бурятия.

6. См. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. - М., 2005. - С. 178-182; Любарев А.Е. Регулирование избирательной системы в законодательстве субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. - 2010. - № 4. - С.28.

7. Федеральный закон от 2 октября 2012 года №157-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон "О политических партиях" и федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - 08 окт., №41. - Ст. 5522.

Акчурин Александр Ростамович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права БГУ, e-mail: ar_akchurin@mail.ru

Akchurin Alexander Rostamovich, Candidate of Legal Sciences, senior lecturer at the Constitutional, Administrative and Municipal Law Chair of Buryat State University, e-mail: ar_akchurin@mail.ru.

УДК 342.8 © А.В. Савоськин

ДЕПУТАТ КАК СУБЪЕКТ ОБРАЩЕНИЯ В ОРГАНЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ

В статье приводится анализ права депутатов направлять запросы в порядке абстрактного нормоконтроля в Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Обосновывается идея о необходимости нормативного закрепления индивидуального права депутатов Государственной Думы на обращение в Конституционный Суд РФ и депутатов представительных органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления - в конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Ключевые слова: право на обращение, депутат, запрос, Конституционный суд, Уставный суд, абстрактный нормо-контроль.

A.V. Savoskin

DEPUTY AS THE SUBJECT OF APPLICATION TO THE CONSTITUTIONAL JUSTICE

The article analyzes the rights of deputies to send requests in the order of abstract normative control to the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Federation. Substantiates the idea of necessity to consolidate regulation of individual rights of State Duma deputies to appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation and members of representative bodies ofpublic authorities of constituent units offederation and local authorities appeal to constitutional (charter) courts of constituent entities of the Russian Federation.

Keywords: right to appeal, the deputy, the request, the Constitutional court, the Charter court, abstract normative control.

Возможность обращаться в органы конститу- проверке нормативного акта на соответствие ционной юстиции (федеральная и региональная) Конституции РФ или Основному закону субъек-с целью возбуждения производства судом о та федерации является важнейшим правоохра-

14S