Государственная политика в области подготовки юридических кадров России (конец XIX — XX В. )

Государственная политика в области подготовки юридических кадров России

В. В. ГАНИН

В статье представлены вехи образовательной политики России в области подготовки юридических кадров начиная с дооктябрьского периода на протяжении XX в.

Ключевые слова: государственная политика, Россия, юристы, юридические кадры, высшее образование, вуз, специальность.

В последние годы вопросы организации подготовки юристов не раз были предметом пристального внимания как средств массовой информации, так и научной печати. Такой интерес связан с ростом значимости юридических учебных заведений в системе отечественного образования (особенно после реформирования в 1990-х годах), с необходи-

мостью создания эффективной системы подготовки современных высококвалифицированных юридических кадров с учетом экономического фактора и при условии строительства в России правового государства, когда роль правовых знаний резко возрастает.

Как показывает практика, решение проблем подобного рода невозможно без учета

накопленного в данной сфере исторического опыта.

Историография проблемы значительна и вместе с тем недостаточна, если исходить из значимости юридического образования для России.

Первые работы относятся к середине XIX в., а наиболее современные — к периоду 1990-2000-х годов, в том числе и новейшие, посвященные главным образом истории юридических факультетов университетов, юридическим вузам, развитию юридической науки и образования в различных регионах, персоналиям правоведов, занимавшихся преподавательской деятельностью, но не затрагивающих проблему эволюции качественных характеристик отечественной системы юридического образования.

Из работ дооктябрьского периода хотелось бы выделить работы С. П. Шевырева «История императорского Московского университета» (1855) и С. В. Рождественского «Исторический обзор деятельности министерства народного просвещения» (1902).

Интересные работы были созданы в советский период. Они отличаются обширной фактологической базой и не утратили научной ценности и сегодня. Однако в силу идеологических ограничений их авторы не имели возможности осуществить всестороннее и полностью объективное исследование проблемы развития юридического образования в дореволюционной России и в СССР. Это работа

A. Ф. Шебанова «Юридические высшие учебные заведения» (1963) и коллективный труд Института государства и права «Очерки по истории юридических научных учреждений в СССР» (1976).

В новейшей историографии проблемы преобладает интерес к истории правоведения и юридического образования в России на рубеже Х1Х-ХХ вв., что отразилось в исследованиях Е. А. Скрипилева, И. А. Емельяновой,

B. В. Захарова и др. Сформировались новые направления научно-исторического поиска, в первую очередь изучение юридической школы российского зарубежья 1920-1930-х годов, прежде всего И. А. Исаевой, В. П. Пономаревой и др. В то же время не углубляется и не пе-

реосмысливается на основе современных научных подходов история взаимодействия государственной власти и системы юридического образования в СССР, истории различных учебных заведений юридического профиля за последние три десятилетия XX в., в том числе период с конца 1980-х годов, исключительно важный для отечественной юридической науки и образования, что не отражено ни в одной обобщающей работе.

Не существует в настоящее время и специального монографического исследования, которое показало бы эволюцию российской государственной политики в области юридического образования в контексте общеисторического и культурного процесса XX в., а также выработало бы оптимальные параметры развития юридического образования в нашей стране.

В результате проведенного исследования было установлено, что отечественная система подготовки юридических кадров имеет государственно-политическую и общественную значимость, являясь неотъемлемым компонентом всех моделей общественного устройства нашей страны: от Российской империи и СССР до современной Российской Федерации.

Анализ показал, что специальность юриста была популярна в императорской России. В период 1899-1913 гг. юристами хотели стать 24% всех выпускников классических гимназий.

Студенты-юристы составляли до 40% студентов российских университетов. Например, в 1900 г. в Петербургском университете их было 58%. В общем выпуске высшей школы России юристы за период 1898-1916 гг. составляли 30%. В советский период доля юристов в выпуске высшей школы упала до 1,5-3%. Сейчас она достигает 15-20%.

Проведенный нами анализ биографий руководителей первых восьми российских министерств показал, что с 1802 по 1917 г. юристов среди высших должностных лиц было более 25%, а с 1884 по 1917 г. — 42%. В 1903 г. в России в Госсовете было 36% юристов, в Сенате — 69%.

В СССР в высших государственных органах было лишь 3,5% лиц с законченным высшим юридическим образованием.

Сейчас, по нашим данным, в Совете Федерации ФС РФ юристы составляют 13% (причем большинство получили диплом юриста в качестве второго или третьего документа о высшем образовании).

Важность юридического образования очевидна, особенно в органах законодательной власти. Достаточно вспомнить эпопею с законом об автогражданской ответственности, сначала принятым, а затем приостановленным в связи с его несовершенством.

Косвенно о значимости юридического образования говорит тот факт, что Президент РФ В. В. Путин имеет юридическое образование.

В результате исследования были определены базовые характеристики системы подготовки юридических кадров в дореволюционной России и предложена классификация юридических учебных заведений по различным основаниям.

Особо хотелось бы отметить, что юридические учебные заведения выступили пионерами в женском образовании (первая российская студентка появилась в университетской аудитории юрфака Петербургского университета в 1860 г.).

Юридические факультеты или отделения были одними из первых и в структурах неправительственных учебных заведений (это имело место и в период 1990-х годов).

Характерной чертой российской высшей юридической школы было и одновременное существование общегражданской и ведомственной систем подготовки юридических кадров (университеты, лицеи и училище правоведения, военно-юридическая академия). Есть это и сегодня. Здесь следует отметить проблему по координации в работе различных типов учебных заведений разной ведомственной принадлежности. Эту роль исполняет сегодня УМО.

Было установлено, что в дореволюционной России конца XIX — начала XX в. государственная политика в области подготовки юридических кадров не имела четкого законодательного выражения, развиваясь главным образом в рамках тех правительственных установлений, которые регулировали деятель-

ность университетов и ведомственной высшей школы.

В процессе работы меня заинтересовал вопрос организации подготовки юристов в российском зарубежье, в частности в крупнейших центрах — Париже, Праге, Харбине.

На основании изучения архивных материалов Государственного архива РФ было установлено, что в 20-30-х годах XX в. в российском зарубежье было создано несколько вариантов модели развития юридического образования в рамках некоммунистической системы. Их важнейшими особенностями являлись: нацеленность деятельности учебных заведений на подготовку кадров для государства с развитой правовой системой, имеющей в качестве основы дореволюционное российское право; сочетание в методологии преподавания юриспруденции практического законоведения с идеей юридического универсализма.

Отмечу, что эмигрантская юридическая школа явилась прямой наследницей дореволюционного российского юридического образования по ряду важнейших позиций. Во-первых, она действовала на основе дореволюционного университетского устава, сохранив содержание учебных программ, формы и методы обучения, несколько корректируя их в соответствии с образовательными задачами и условиями жизни. Во-вторых, ее профессорско-преподавательский состав стал своеобразным «концентратом» российской юридической науки и университетского образования начала XX в., собрав как выдающихся представителей различных «школ» права, так и ведущих специалистов по всем основным отраслям права, многие из которых продолжили за рубежом свои научные исследования (достаточно отметить, что самые известные представители евразийского направления — Г. Вернадский, Г. Флоровский и Н. Алексеев — были профессорами Русского юридического факультета в Праге). В-третьих, создание за рубежом учебных заведений юридического профиля для российской эмигрантской молодежи было частью общего культурно-исторического феномена «зарубежной России», реально или символически воспроизводившего госу-

дарственные и общественные институты дореволюционной России на территории иностранных государств.

Был выявлен и введен в научный оборот массив новых архивных материалов — личные дела студентов и сотрудников Русского юридического факультета в Праге, что дало возможность уточнить ряд данных о качественном и количественном составе студентов и их политических взглядах и пристрастиях, расширить временные рамки деятельности Русского юридического факультета в Праге до 1940 г.

В отличие от российских эмигрантов 1920-1930-х годов, стремившихся если не сохранять в неизменном виде традиционную правовую науку, то, во всяком случае, опираться на нее в дальнейших теоретических построениях, советская юридическая школа в первые же годы своего существования декларировала полное отрицание дореволюционного права и как научной отрасли, и как философской категории.

С установлением советской власти перечеркивались не только существовавшие ранее законодательные нормы, но и основополагающие представления о праве, серьезному сомнению подвергалась необходимость специальных знаний для общественной юридической деятельности.

В. И. Лениным был выдвинут лозунг «Судить на основе революционного правосознания трудящихся классов может всякий».

Однако уже в начале 1920-х годов стало ясно, что право не есть чисто буржуазный институт, что оно не отмирает в процессе создания нового общества, а, напротив, формируется другое — советское право. Меняется и государственная политика в отношении юридических кадров, приобретая принципиально новый характер.

Во-первых, впервые в отечественной истории была сформулирована задача формирования кадров юристов как самостоятельное направление внутренней политики. Во-вторых, был провозглашен приоритет классовой принадлежности юриста и студента юридического образовательного учреждения над его профессиональными качествами. В-третьих, были

сформированы структуры правового «ликбеза» и среднего юридического образования (правовые техникумы, школы милиции).

По мере укрепления в СССР административно-командной системы и формирования новой политической и научной элиты система юридического образования срастается с ней в идеологическом, организационном и кадровом отношении, становится одним из важнейших источников пополнения советской номенклатуры. Право рассматривается как придаток к государству. Советским юристам в практической деятельности рекомендуется руководствоваться не столько буквой закона, сколько принципом государственной целесообразности.

Основными направлениями советской государственной политики в области подготовки юридических кадров становятся наращивание количественных показателей по выпуску специалистов юридического профиля; повышение юридической квалификации административного аппарата и правоохранительных органов; жесткий контроль за идеологическим содержанием учебных программ юридических образовательных учреждений; совершенствование научной и учебно-методической базы юридического образования.

Теория и методика преподавания права и всех дисциплин в юридических учебных заведениях стали напрямую зависеть от решений узкого круга лиц, обладающих неограниченной властью. Научно-теоретическая подготовка студентов-юристов заключалась в усвоении марксистско-ленинской методологии, представлений о советском праве и изучении норм советского законодательства.

Открытые документы позволили установить, что политический контроль над организацией и содержанием юридического образования в 1950-1960-е годы был более политизирован, чем в 1930-е годы. Усиленно насаждался образ юриста — активного строителя коммунизма.

Благодаря государственной политике в области подготовки юридических кадров в 1920-1980-е годы были достигнуты существенные положительные результаты: сформированы авторитетная научная юридическая

школа и учебно-методическая база; созданы структуры высшего и среднего юридического образования в национальных республиках.

Образование стало более доступным, поскольку получить его можно было не только очно на дневных отделениях, но и без отрыва от производства на заочных или вечерних факультетах. В 1988 г. юристов готовили на 48 юридических факультетах университетов и в 4 специализированных институтах (не считая специальных учебных заведений системы МВД и других ведомств). Основной формой подготовки была заочная, по ней училось 55% будущих юристов; 15% занималось по вечерам и 30% — обучалось на дневных стационарах.

Уровень подготовки заочников и вечерников был невысок. Учитывая это, правительство предпринимало шаги по развитию очного образования, и в 1990-х годах на дневных отделениях училось уже 58% всех студентов. К 1991 г. возрастает до 57 и число гражданских вузов, готовящих юристов.

В течение 1990-х годов количественные и качественные характеристики отечественной юридической науки и образования существенно (и стремительно) изменились по сравнению с итоговыми показателями предшествующего периода.

Российское юридическое образование в 1990-е годы развивалось в первую очередь под влиянием тех же факторов, что и вся высшая и средняя школа. Распад СССР разрушил устоявшиеся научные связи между образовательными и академическими центрами, изменил объемы и направления кадровых миграций, повлиял на состав студенчества и профессорско-преподавательского корпуса учебных заведений. Одновременно шел процесс обновления правовой базы функционирования образовательной системы в целом и юридических учебных заведений.

После распада Советского Союза на территории России оказалось 60% от общего числа гражданских вузов СССР, готовивших юристов, в том числе значительная часть университетов — главной кузницы юридических кадров. Кроме того, в России находились три из четырех гражданских юридических вузов. Можно считать, что Россия сохранила полно-

ценную структуру высшего юридического образования, лишившись главным образом притока студентов из союзных республик.

В начале 1990-х годов в Российской Федерации наблюдается стремительный рост количества образовательных учреждений, особенно высших, в первую очередь негосударственных, создание которых разрешалось Законом РФ «Об образовании». В 1991 г. в России имелось 519 государственных вузов, а по состоянию на 1 февраля 1993 г. — 535, из них 97 университетов, 405 институтов, 33 академии. Количество негосударственных вузов превысило 300 (в 2003 г. их количество выросло до 650).

Негосударственные вузы явились своеобразным полигоном для отработки рыночных механизмов регулирования подготовки специалистов, создания конкурентной среды на рынке образовательных услуг. Существенно уступая государственным учебным заведениям в количестве обучающихся, негосударственные вузы, тем не менее, играли положительную роль, расширяя доступ к высшему образованию и удовлетворяя повышенный спрос молодежи на определенные направления подготовки.

Быстрыми темпами стало увеличиваться и число российских вузов, готовивших юристов. По оценкам, в 1996 г. их количество достигло 155, а в 2002 г. — 378 (вместе с филиалами — 731). Отдельную самостоятельную систему составляют ведомственные юридические учебные заведения. Только в МВД сейчас действует 25 вузов, 10 средних специальных учебных заведений и 50 территориальных подразделений. Общий ежегодный выпуск ведомственной милицейской школы — 34 тыс. человек.

Новациями этого периода стали открытие юридических факультетов (кафедр) в непрофильных (по отношению к юриспруденции) вузах и создание платных групп (с платным обучением) в государственных вузах. Шире стали использоваться активные методы обучения (деловые игры, юридические клиники).

Существенное изменение и усложнение общественных отношений, особенно в сфере собственности, либерализация образования обусловили динамическое развитие отечественной системы подготовки юридических кад-

ров в 1990-е годы. Методологическая и содержательная база юридического образования была скорректирована с учетом современных гуманистических концепций права, в первую очередь прав человека, принципиально обновились его структура и формы. В то же время внимание государства к системе подготовки юридических кадров в начале 1990-х годов было недостаточным. Неотрегулированность механизмов государственного лицензирования и аккредитации, отмена планирования численности и распределения специалистов обусловили накопление негативных тенденций в сфере подготовки юридических кадров, в частности невысокий (во многих случаях) уровень профессионализма у выпускников негосударственных учебных заведений и юридических факультетов непрофильных вузов, перепро-

изводство юристов модных специализаций. Криминализация российского общества обусловила размывание моральных представлений о праве и законности в среде студентов юридических учебных заведений, обострился вопрос трудоустройства юристов.

STATE POLICY IN THE SPHERE OF JURISTS’ TRAINING IN RUSSIA

V. V. Ganin

The article presents the milestones of the educational policy of Russia in the sphere of lawyers’ training beginning with the pre-October period and over the 20th century.

Keywords: state policy, Russia, lawyers, legal personnel, higher education, tertiary institution, profession.