Управление имуществом крупного города: проблемы и развитие

Управление имуществом крупного города: проблемы и развитие

И.В. Смирнова

профессор кафедры экономики менеджмента недвижимости Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, доктор экономических наук А.В. Ястребов

заместитель генерального директора ООО «Аберт», кандидат экономических наук, город Москва

Повышение эффективности управления государственным имуществом, принадлежащим городу, является одним из важнейших направлений городского планирования. Стратегическим планом развития города Санкт-Петербурга до 2025 года предусматривается увеличение валового регионального продукта (ВРП) с 439 миллионов рублей (2003 год) до 6,8 триллиона рублей в 2025 году. Для достижения этой генеральной цели в том числе необходимо следующее:

• оптимизировать масштабы государственного регулирования, используя его только там, где оно действительно необходимо для корректировки рыночных механизмов;

• оптимизировать принадлежащие городу активы путем завершения приватизации;

• обеспечить свободный рыночный оборот приватизированных земельных участков и недвижимости при соблюдении необходимых регламентов.

Таким образом, в ведении города должны остаться вопросы, связанные с исполнением функций государственного заказчика по государственным вложениям, а также функции владения и распоряжения имуществом, которое не подлежит приватизации по закону. Оставшаяся в собственности Санкт-Петербурга коммерческая недвижимость должна стать объектом квалифицированного управления в случае конкурсного допуска хозяйствующих субъектов к ее использованию через агентства развития

территорий путем передачи в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление и т. д. При этом для получения более существенных доходов от использования объектов недвижимости необходимы финансовые вложения города как хозяйствующего субъекта в эту сферу. Так, по данным перспективного финансового плана Санкт-Петербурга на 2006-2008 годы, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 19.04.2005 № 475, доходы от использования имущества города постоянно растут, что, очевидно, согласуется с ростом расходов по Адресной инвестиционной программе города (табл.1).

По данным Комитета по управлению городским имуществом (КУГИ) Санкт-Петербурга, доходы от управления государственным имуществом, поступившие в бюджет в 2005 году, составили около 18 миллиардов рублей, или 14 процентов от всех запланированных бюджетных поступлений. В 2003 году эта цифра составляла 9, в 2004 - 11 процентов. Таким образом, по сравнению с 2003 годом в 2005 году имущественные поступления в городскую казну возросли почти в 2 раза (рис. 1).

Около 65 процентов от этой суммы - арендная плата за объекты нежилого фонда города и землю. На 1 января 2006 года действовало 19 686 договоров аренды объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города (на 1 января 2005 года - 17 770 договоров). Количество договоров аренды земельных участков, действовавших на 1 января 2006 года, составило 23 617 (на 1 января 2005 года -

Таблица 1

Сведения из перспективного финансового плана Санкт-Петербурга

Справочно

2002 год отчет 2003 год отчет 2004 год отчет 2005 год бюджет 2006 год прогноз 2007 год прогноз 2008 год прогноз

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собствен-ности 6 278 8 627 14 514 16 436 19 475 21 100 22 090

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 167 113 75 74 1 875 2 075 2 576

Расходы Адресной инвестиционной программы города 19 261,1 25 993,4 29 500,6 35 373,8

12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0

2003 2004 2005

11666,4

I

8572,8

6061,2 I 6155,4

I II

585,5 1482,7

II 20,1 II 29,3 15

III —|Ш III

I — Доходы от сдачи в аренду объектов недвижимости

II — Доходы от приватизации госимиущества

III— Дивиденды по акциям, принадлежащим городу

Рис. 1. Доходы бюджета Санкт-Петербурга от использования государственного имущества, млн р.

21 587). Данные о поступлениях денежных средств от использования и распоряжения объектами нежилого фонда и земельными участками, принадлежащими городу, приведены в таблице 2.

Средний доход от объектов недвижимости нежилого фонда Санкт-Петербурга, сданных в аренду в 2005 году, составил 1 511,4 рубля за 1 квадратный метр, что значительно ниже рыночных ставок аренды, существующих в городе. Такое расхождение связано с наличием большого количества объектов нежилого фонда города, сдаваемых в аренду на льготных условиях. Это, с одной стороны, наносит ущерб фор-

мированию доходной части городского бюджета, снижает возможности города по воспроизводству недвижимости, а с другой - создает неравные условия для пользователей недвижимости.

В 2005 году средний доход от сдачи в аренду земельных участков составил 42,8 рубля за 1 квадратный метр. По данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, кадастровая стоимость земли в городе колеблется от 16 369,05 до 12,78 рубля за 1 квадратный метр (среднеарифметическое значение -8 191 рубль за 1 квадратный метр). Исходя из этого доходность аренды городских зе-

Таблица 2

Денежные поступления от использования и распоряжения объектами нежилого фонда и земельными участками, принадлежащими городу

2003 год 2004 год 2005 год

Общая площадь объектов нежилого фонда города, тыс. кв. м 3 583,8 3 690,2 3 605,5

Сумма поступившей арендной платы от объектов нежилого фонда города, млн р. 3 408, 4 4 244,6 5 461,7

Общая площадь участков, предоставляемых в аренду, тыс. кв. м 140 508,4 151 120,4 144 483,4

Сумма поступившей арендной платы за участки, предоставляемые в аренду, млн р. 2 704,1 3 693,5 6 178,4

Общая площадь земельных участков, предоставляемых в аренду на инвестиционных условиях, тыс. кв. м 11 205 11 879,9 12 178,4

Количество договоров аренды земельных участков, предоставленных на инвестиционных условиях, ед. 972 914 470

Количество договоров купли-продажи земельных участков, ед. 113 143 516

Сумма денежных поступлений от продажи земельных участков, млн р. 234,8 716,8 2 179,2

Количество договоров купли-продажи объектов нежилого фонда, ед. 131 130 232

Сумма денежных поступлений от продажи объектов нежилого фонда, млн р. 252,4 328,8 572,5

мель (без учета аренды участков, предоставленных на инвестиционных условиях) составила 0,51 процента годовых.

В 2005 году город получил 15 миллионов рублей дивидендов по акциям, принадлежащим городу, или 0,08 процента от всех имущественных поступлений (в 2004 году -0,2 процента). Если учесть, что общая номинальная стоимость пакетов акций, принадлежащих городу, составляет около 650 миллионов рублей, то доходность этого вида активов равна 2,3 процента годовых.

Кроме того, источником дохода бюджета города выступает продажа земельных участков собственникам приватизированных предприятий. В настоящее время стоимость выкупа участков составляет девять ставок земельного налога, который взимается с приватизированного участка (если не предусмотрена бесплатная передача земли в собственность). С 2006 года стоимость выкупа варьируется не по зонам градостроительной ценности (в Санкт-Петербурге -19 зон), а по базисным кварталам кадастровой оценки земли (около 6 500 кварталов).

Кроме того, если до 2006 года земельный налог исчислялся исходя из федеральных нормативов, то сегодня он рассчитывается в процентах от кадастровой стоимости участка. В частности, для участков, занятых жильем, и земель сельскохозяйственного назначения установлены льготные ставки -

0,042 и 0,004 процента соответственно. Остальные собственники и пользователи земли ежегодно платят налог по ставке, равной 1,5 процента от кадастровой стоимости. При этом максимальная цена выкупа городских земель колеблется от 3 240 рублей до 101,25 рубля за 1 квадратный метр.

Таким образом, несмотря на постоянный рост имущественных поступлений в бюджет города, управление имуществом Санкт-Петербурга нельзя назвать эффективным. Причинами этого, наряду с политическими, макроэкономическими и социально-экономическими факторами, являются внутренние недостатки системы управления имуществом, которые имеют нормативно-правовой, организационный и экономический характер.

К нормативно-правовой группе прежде всего относится незавершенность нормативной правовой базы управления имуществом города, что выражается в дефиците актов на уровне закона Санкт-Петербурга. Так, еще в 2001 году в плане разработки нормативных правовых актов, касающихся концепции управления недвижимостью Санкт-Петербурга, предполагалось подготовить следующие законы:

• об управлении имуществом Санкт-Петербурга;

• о доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга;

• о формировании объектов недвижимости и землеустройстве;

• о порядке выкупа земельных участков для государственных нужд.

На сегодняшний день принят только закон от 16 июня 2004 года № 334-51 «О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга».

Результатом незавершенности нормативной базы является неопределенность и нестабильность объема приобретаемых инвестором прав по использованию недвижимости вследствие полного либо частичного отсутствия градостроительной документации о планировании и застройке, а также правил землепользования и застройки.

Организационные недостатки обусловлены состоянием самой системы управления имуществом города. Управление имуществом города следует рассматривать:

1) как совокупность эффективных (тактических и стратегических) действий собственника (или управляющего), направленных на сохранение основных качеств собственности или на ее приращение;

2) как целенаправленное воздействие на объекты имущества и субъекты его использования в интересах города, связанное с установлением правил, условий использования имущества, достижением поставленных целей, учитывающих общественные ценности.

Говоря о системе управления имуществом города, трудно дать единое определение этого понятия, поскольку здесь необходимо выделять следующие типы системных представлений:

• функциональное,

• макроскопическое,

• иерархическое,

• процессуальное.

Каждое из указанных представлений системы отражает определенную группу ее характеристик.

Под функциональным представлением системы понимается совокупность действий (функций), которые необходимо выполнять для реализации целей функционирования системы.

Макроскопическое представление характеризует систему как единое целое, находящееся в «системном окружении» (среда). Следовательно, система может быть представлена множеством внешних связей со средой.

Иерархическое представление основано на понятии «подсистема» и рассматривает всю систему как совокупность подсистем, связанных иерархически.

Процессуальное представление характеризует состояние системы во времени.

Таким образом, система управления имуществом города, являясь упорядоченным множеством взаимосвязанных элементов, согласованное функционирование которых направлено на достижение заданных целей, в частности включает:

1) механизм управления (цели, принципы, методы);

2) функциональную подсистему (функции и органы управления имуществом);

3) процессы управления имуществом;

4) подсистему обеспечения (учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль эффективности и т. п.).

Схема системы управления имуществом города представлена на рисунке 3.

Исходным моментом в построении любой системы управления является формулирование целей, на достижение которых будет направлено ее функционирование. Классификация целей позволяет конкретизировать задачу целеполагания и использовать соответствующие механизмы и методы управления для разных групп целей. Количество и разнообразие целей управления имуществом города настолько велики, что без комплексного, системного подхода к

Рис. 3. Схема системы управления имуществом города

Уровень I

Рис. 4. Фрагмент дерева целей

определению их состава обойтись невозможно. В качестве удобного и апробированного на практике инструмента исследования целей можно использовать построение целевой модели в виде древовидного графа - дерева целей (рис. 4).

В соответствии с Концепцией управления недвижимостью Санкт-Петербурга, управление недвижимым имуществом является подсистемой в системе управления городом и подчинено стратегической цели развития города - повышению качества жизни населения.

В предлагаемом нами дереве целей системы управления имуществом города (рис. 5) - это главная (глобальная) цель уровня 1. Цели 2-го уровня (2.1-2.3), третьего уровня (3.1-3.5), четвертого уровня (4.1-4.9), пятого уровня (5.1-5.9) служат обеспечению глобальной цели.

Формирование количественных целей является наиболее важным для управления системой, так как количественные цели определяют выбор методов управления. Количественные характеристики целей фиксируются как в стратегических, так и в тактических пла-

Уровень целей 1

Повышение качества жизни граждан

У 2.1 )! 2.2

Достижение максимально возможной экономической эффективности использования имущества города (с учетом существующих ограничений) Стимулирование развития региональной экономики

І 3.1 | 3.2 3

2.3

Создание благоприятной социальной и экономической среды для населения города

Возрастание ценности имущества города

4.1

Увеличение доли имущественных доходов в бюджете города

4.2

Обеспечение

кардинального

улучшения

материально-

технического

состояния

имущества

города

5.1

Совершенствование системы учета имущества города

Формирование

организационно-

экономического

механизма

воспроизводства

имущества

города

5.2

4.3

Создание условий для развития рыночных отношений в имущественной сфере

Минимизация затрат по содержанию системы управления имуществом города

5.3

4.4

4.5

4.6

Повышение экономической обоснованности при принятии решений относительно имущества города

1=

5.5

Повышение уровня профессиональной подготовки специалистов по управлению имуществом города

Создание достоверной информационноаналитической базы для принятия управленческих решений

5.4

Формирование реестров имущества города

Развитие государственного земельного кадастра города

Повышение Привлечение

качества частных

нормативного инвестиции в

обеспечения сферу

управления недвижимости

имуществом города

5.6

Рациональное распределение имущества между РФ, городом и муниципальными образованиями

4.7

Оптимизация распределения имущества города по функциональному использованию

4.8

4.9

Расширение круга распорядительных решений в сфере имущества города

5.7

Разработка механизма привлечения субъектов профессиональной деятельности (СРО) по управлению имуществом

Обеспечение оптимальной структуры имущества города по типам собственности и вариантам использования

Создание благоприятных условий для социальнозначимой деятельности

5.8

Разработка нормативов и лимитов использования имущества города в административных и социальных целях

Регулирование землепользования с целью снижения уровня экологического воздействия на окружающую среду

5.9

Уточнение порядка определения ставок аренды и цены земли для учета экономического воздействия предприятия на окружающую среду

Рис. 5. Дерево целей в системе управления имуществом города

т

і

№4(55), 2006 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ О'

нах развития системы, ориентируя ее на достижение определенных показателей, и конкретизируют выбранные качественные цели.

Так, на рисунке 5 показано, что среди стратегических целей системы 2-го уровня количественной является цель 2.1, количественными целями 3-го уровня являются цели 3.2, 3.5. На 4-м уровне - 4.3, 4.7, на 5-м - 5.9.

Механизм управления, наряду с целевым блоком, включает такие «краеугольные камни» системы, как принципы, методы управления и способы распоряжения имуществом города (рисунки 6, 7).

Функциональная подсистема

Повышение эффективности управленческой деятельности в значительной степени зависит от правильного понимания функций управления. Выделение функций управления обусловлено многообразием управленческой деятельности, то есть процессов принятия решений. Поскольку каждая отдельная функция характеризует специфическую управленческую деятельность, то совокупность таких функций позволяет формировать конкретную систему управления.

Принципы управления имуществом города

Рис. 6. Принципы управления имуществом города

Рис. 7. Классификация методов управления и способов распоряжения имуществом города

Для формулировки управленческих решений, посредством которых реализуются выбранные цели функционирования системы, следует «пройти» по цепочке цель -функции - решения.

Функция управления - это однородный вид деятельности, объективно необходимой для реализации целей функционирования и

выделенной по определенному признаку. Такими признаками могут быть специфика и масштаб деятельности, их количество на уровнях управления и другие признаки. В связи с этим выделяются общие и специфические функции управления.

К общим функциям управления относятся планирование, организация, регулирова-

ние, стимулирование, контроль, то есть те функции, которые характеризуют процесс управления.

К специфическим функциям управления имуществом города относятся, с нашей точки зрения, функции, вытекающие из экономической природы отношений собственности: владение, пользование и распоряжение имуществом города. Тогда классификация специфических функций управления имуществом города будет выглядеть следующим образом:

1) владение имуществом города:

• учет имущества в соответствии с классификацией объектов по материально-вещественному составу и имущественным правам (рис. 8);

• осуществление юридических действий, связанных с учреждением, реорганизацией и ликвидацией от имени города коммерческих и некоммерческих организаций, принятие решений о внесении имущественных вкладов, являющихся государственной собственностью города, в уставные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством города;

• управление находящимися во владении города пакетами акций (долями, паями);

• осуществление юридических действий, связанных с разграничением государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность города и муниципальную собственность в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством города;

• обеспечение в пределах своей компетенции защиты имущественных прав города при ведении дел в судебных органах с осуществлением полномочий истца, ответчика либо третьего лица;

2) пользование государственным имуществом города:

• разработка предложений по установлению платы за пользование недвижимым имуществом, находящимся в собственности города;

• планирование показателей использования имущества города;

• контроль за использованием по назна-

чению и сохранностью государственного имущества, в том числе имущества, закрепленного за предприятиями на праве хозяйственного ведения и за государственными учреждениями на праве оперативного управления, а также переданного во владение и пользование в установленном порядке иным лицам;

• использование и содержание объектов для выполнения властных функций органами управления города;

3) распоряжение государственным имуществом города:

• приватизация имущества города в соответствии с российским законодательством;

• закрепление имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления и его изъятие;

• сдача имущества в аренду (за исключением предоставления жилищного фонда по договорам социального найма), согласие на передачу имущества в аренду (субаренду);

• передача имущества в доверительное управление;

• передача имущества в безвозмездное пользование;

• согласование залога имущества (в том числе имущества государственных предприятий города);

• приобретение имущества в собственность города либо на иных правах;

• принятие решений об отчуждении имущества.

Для реализации каждой функции необходимо использовать полный набор общих функций по планированию, организации, регулированию, стимулированию (активизации), контролю.

Подсистемы обеспечения функционирования системы управления имуществом города призваны создавать необходимые условия для функционирования основных подсистем в ходе реализации всех целевых установок. Эти подсистемы представляют собой совокупность так называемых интеллектуальных активов органа управления, включающих продукты интеллектуальной деятельности в процессе управления: методики, инструкции, процедуры, базы данных

Казна

Имущество

города

Имущество, закрепленное за хозяйствующими субъектами

Бюджет и иные финансовые ресурсы города, находящиеся в распоряжении исполнительной власти города

Имущество, не закрепленное за городскими предприятиями и учреждениями

Земля в городе, не являющаяся федеральной собственностью или собственностью иных физических или юридических лиц

Объекты собственности вне границ города

Нематериальные активы, не учтенные или не закрепленные за государственными и (или) муниципальными предприятиями и учреждениями, включая интеллектуальную собственность, права, доли

Городские информационные ресурсы

Иное нераспределенное городское имущество

Рис. 8. Классификация объектов имущества города

и т. п. С нашей точки зрения, к обеспечивающим следует отнести следующие подсистемы:

• нормативно-правовую,

• информационно-аналитическую,

• кадровую,

• организационно-финансовую. Информационно-аналитическая подсистема

В настоящее время существует целый ряд информационных систем, создававшихся и развивающихся автономно. К ним

прежде всего относятся:

• информационные системы налоговых органов, содержащие данные о юридических лицах и налогоплательщиках;

• реестр прав на недвижимость в учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимость;

• земельный кадастр в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству;

• реестр государственной собственности в Комитете по управлению городским имуществом;

• градостроительный кадастр в Комитете по градостроительству и архитектуре;

• базы данных, содержащие информацию о предложении объектов недвижимости и совершенных сделках, ведущиеся некоторыми участниками рынка недвижимости и другие системы.

Однако целостная модель казны и совокупность нормативных правовых актов, регулирующих формирование и управление ею, отсутствуют. Определенным шагом в этом направлении является закон Санкт-Петербурга от 17.04.2001 № 282-39 «О реестре собственности Санкт-Петербурга (часть I «Недвижимое имущество)», которым предусмотрено формирование Реестра недвижимого имущества города Санкт-Петербурга.

Необходимо отметить особенности учета земельных участков, являющихся составной частью казны города. В распоряжении КУГИ от 07.12.2001 № 1973-р утверждается, что Положение об организации учета недвижимого имущества Санкт-Петербурга и порядке ведения Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга не применяется в отношении учета земельных участков, участков недр, лесов, водных и других природных объектов. В отношении этих

объектов учет осуществляется в соответствии с распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 29.12.1994 № 1329-р «О государственном учете недвижимости на территории Санкт-Петербурга», а также Федеральным законом «О государственном земельном кадастре».

Необходимость создания и управления казной обусловлена следующими причинами:

1) город может выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных отношениях, в других гражданско-правовых сделках только в объеме имущества казны;

2) использование хозяйствующими субъектами (в том числе унитарными предприятиями) имущества казны на основе вещных прав в случае неэффективной хозяйственной деятельности позволяет сохранить его от нецелевого отчуждения и защитить интересы государственного собственника;

3) формирование казны позволит повысить эффективность управления собственностью города, обеспечить вовлечение ее в гражданский оборот, а система учета собственности казны по соответствующей форме отразит ее динамику.

Таким образом, для повышения результативности использования государственного имущества необходимо оптимизировать структуру объектов управления и обеспечить надлежащий учет и контроль сохранности и прибыльного использования имущества города.

Литература

1. // Вестник имущественного блока Санкт-Петербурга. 2006. № 1 (17).

2. Система государственного планирования Санкт-Петербурга (научно-практическое издание) / Авт. колл. под рук. В.В. Блан-