«Веление времени — иметь хорошую обратную связь с обществом»

«Веление времени — иметь хорошую обратную связь с обществом»

Глава Агентства по стратегическому планированию и реформам Казахстана Кайрат Келимбетов о продолжении реформ

В конце 2020 года в Казахстане создано Агентство по стратегическому планированию и реформам. В интервью “Ъ” глава агентства Кайрат Келимбетов, управляющий Международным финансовым центром «Астана» (МФЦА), рассказывает о приоритетах в реформировании системы управления экономикой Казахстана, о том, что происходило в ней в 2021 году, и о вызовах будущих лет.

Кайрат Келимбетов

Фото: Пресс-служба AIFC

— Агентство — каково его место в системе управления экономикой Казахстана? Расскажите об идеологии работы агентства, что вызвало его появление?

— В Казахстане к реформам традиционно относятся с большим вниманием, этот посыл был четко задан первым президентом Казахстана Н. А. Назарбаевым. Именно реформирование постсоветской экономики, совершенствование экономической политики позволяли привлекать прямые иностранные инвестиции, которые стали основой успеха с точки зрения экономического роста. Напомню, что по уровню ВВП на душу населения за 30 лет мы вышли приблизительно на уровень Российской Федерации. Это хороший показатель. А по прямым иностранным инвестициям на душу населения мы сопоставимы со странами Восточной Европы.

Благодаря чему это получалось? В Казахстане последовательно принимались и реализовывались долгосрочные стратегии развития. Первый такой документ мы приняли в 1997 году, сейчас действует стратегия до 2050 года. Это позволило построить ту экономическую модель, которая кормит нас до сих пор.

Экономический рост нашей страны основан на открытой рыночной экономике, иностранных инвестициях и энергетических ресурсах. Мы добываем 1,8 млн баррелей в день, мы в топ-20 мировых производителей нефти. Вроде бы все хорошо, с одной стороны. С другой стороны, тревожные звоночки появлялись постоянно, мы их слышали. В 2008–2009 годах мировой финансовый кризис сильно ударил по казахстанской банковской системе и рынку жилищного долевого строительства. Благодаря тому, что у нас есть Национальный фонд, аналог российского ФНБ, счет Министерства финансов, которым управляет Национальный банк, мы могли из имевшихся $23 млрд в фонде использовать $10 млрд и сделать кризис преодолимым. В 2014–2015 годах цены на нефть упали с $140 до $40 за баррель, и мы вслед за Россией перешли к инфляционному таргетированию. Это тоже был своего рода кризис. Наконец, в 2020 году нас догнала пандемическая история. Ответ на нее в нашей стране, я считаю, был достаточно адекватным: у нас сегодня 75% взрослого населения вакцинировано, мы начали ревакцинацию и вакцинацию детей. Кстати говоря, в основном благодаря «Спутнику V».

При этом многие люди, прежде всего представители малого и среднего бизнеса, потеряли возможность работать, особенно в крупных городах. В этих условиях государство пошло на эксперимент по прямой поддержке населения: несколько месяцев мы выплачивали по $100 всем, кто потерял работу, это 4 млн человек. Мы единственная постсоветская страна, которая это делала за счет средств Национального фонда. Я не говорю уже о необходимости налаживания производства ПЦР-тестов и всех элементов санитарной инфраструктуры. Так получилось, что в 2020 году у нас было очень много таких событий в режиме пожаротушения, и правительство в принципе с этим хорошо справлялось.

Но, как и в 1997 году, так и где-то в 2020 году, мы работали с пониманием того, что мы должны переходить из режима пожаротушения в долгосрочное стратегическое планирование, понимать, какая экономическая политика должна реализовываться с учетом общемировых трендов. Ведь очевидно, что есть целый ряд глобальных процессов, которые серьезно влияют на экономическую политику Казахстана.

— И как в стране определяют эти вызовы?

— Первый — это четвертая индустриальная революция, переход на новые технологии. Есть возможность запрыгнуть в этот вагон, и есть очень большой риск отстать навсегда на 50–100 лет. Для нас это главный тренд, он в первую очередь нас затрагивает,— тотальная цифровизация, необходимость которой подчеркивает президент Касым-Жомарт Токаев, является на нее ответом.

Второй тренд — это декарбонизация. Это переход в новое состояние от энергетической модели, в которой у нас энергетика на угле занимает 70%. Мы принимаем различные долгосрочные обязательства: Казахстан к 2060 году должен стать углеродно-нейтральным. Мы были в Глазго, к 2030 году мы должны на 15% снизить объем выбросов углекислого газа. Как это будет происходить? Нам нужно привлекать инвестиции в солнечную и ветровую энергетику, но это не заменит нам уголь полностью. Где-то нужен газ, и здесь мы сотрудничаем с «Газпромом», но, скорее всего, Казахстану придется строить атомную станцию. Переговоры в том числе и с «Росатомом», мы уже ведем. Впрочем, декарбонизация — это не только уход от угля, это переход от старой энергетической модели, где мы зарабатывали на нефти и газе, к некой экономической модели, где роль электроэнергетики другая. И тарифы другие. Понятно, что тариф у нас сегодня достаточно невысокий, повышение не самая хорошая новость для населения и промышленности, последняя становится менее конкурентоспособной. Но это реальность.

И другой тренд, о котором я говорил и до пандемии,— это геополитические сдвиги, когда мир от однополярной модели переходит к серьезному противостоянию как на глобальном, так и на региональном уровне, и сразу возникает много факторов нестабильности, влияющих на экономику. Тридцать лет назад картина была более предсказуема, чем сейчас.

Четвертый фактор — это социальное расслоение. Неравенство очень сильно растет: если раньше к этому, может быть, в мире относились толерантнее, то сейчас та модель общества, которой мы ранее придерживались, должна быть дополнена различными видами инклюзивности. Особенно в контексте пандемического шока, приведшего к кризису переполненности для системы образования, информационных систем, физической инфраструктуры здравоохранения, падения выездного туризма, вообще логистических цепочек, угрозы продовольственной безопасности.

— Это актуализованные риски, но они существовали и ранее.

Все это говорит о том, что нужно корректировать модель. Поэтому в Казахстане было принято решение о переходе к стратегическому среднесрочному планированию, когда решения нужно принимать быстро и без бюрократических проволочек. Долгосрочно у нас есть стратегия «Казахстан-2050», она предполагает выход к 2050 году в топ-30 развитых стран мира. Для реализации этой стратегии президент Казахстана создал Высший совет по реформам — туда входит сам президент, который принимает участие во всех дискуссиях, премьер-министр, председатель Национального банка, глава финансового регулятора, глава бизнес-ассоциации, со стороны правительства присутствуют люди, которые курируют макроэкономику,— министр финансов, министр экономики, руководитель администрации президента, его заместители по экономической части и по безопасности. В 2020–2021 годах совет собирался пять-шесть раз. У совета создан рабочий орган — Агентство по стратегическому планированию реформ. Оно существовало исторически с 1997 года, потом стало частью Министерства экономики, сейчас его отдельно выделили. Агентству также передали Бюро по национальной статистике Казахстана. Бюро по статистике — это часть агентства, но руководитель бюро назначается непосредственно президентом страны.

— Агентство работает вне структуры правительства Казахстана?

— Агентство — это орган, подотчетный и подчиненный президенту. У нас в Казахстане есть несколько агентств со схожим статусом. Счетный комитет, аналог российской Счетной палаты,— отдельная структура, он занимается аудитом с бюджетной точки зрения. Агентство — стратегическим аудитом, бюро дает анализ социально-экономических индикаторов.

Одновременно с решением о создании агентства было решено разработать пятилетний план развития Казахстана — национальный план развития до 2025 года. Нам необходимо создать новые приоритеты. И здесь мы активно смотрели на опыт стратегического планирования в Российской Федерации. Я имею в виду постановку национальных целей и приоритетов и их реализацию через национальные проекты, которые получили новое звучание в новом правительстве Михаила Мишустина. Идея о том, что надо перейти от старого типа громоздких государственных программ к национальным проектам, нам близка.

Первое, что было сделано,— указом президента Казахстана утверждены десять приоритетов развития. Почему на уровне президента? На уровне правительства больше гибкости, иными словами, приоритеты каждый день могут меняться. А на уровне президента — это один раз нужно убедить всех, что наиболее важны такие приоритеты, как образование, здравоохранение, технологический рывок через цифровизацию. Здесь, честно говоря, важнее всего человекоцентричность. Приоритеты ориентированы на потребности граждан Казахстана. У нас политической установкой главы государства стала концепция «слышащего государства». Сегодня веление времени — иметь хорошую обратную связь с обществом. Эта обратная связь и в каком-то смысле даже придает дополнительный драйв госпроектам, которые мы сейчас принимаем. Старые госпрограммы — это многостраничные документы министерств, посвященные самим проблемам. В них процентов восемьдесят приходилось на описание проблем, экономический анализ и диагностику. И самая маленькая часть — размытый план мероприятий. Аудиторы через пять-десять лет проверяли исполнение госпрограмм. Когда они говорили «оказывается, программа была неэффективна!», или неполная, или непрофинансированная — ну, в общем, было уже поздно какие-то решения по этому поводу принимать.

И самое главное, конечно, госпрограммы были частью общего процесса перехода на программно ориентированный бюджет Казахстана. Но сам бюджет всегда был ориентирован на результаты конкретных мероприятий, а не на их влияние на общество, в нем человекоцентричных принципов нет. В бюджете указано: надо строить дороги… А для чего их надо строить? Ну, для того чтобы построить. А из каких-либо приоритетов это не вытекало. К тому же, к сожалению, многие из госпрограмм были недофинансированы на уровне примерно 30–50%. А когда они недофинансированы, трудно с кого-то что-то требовать. Всем сестрам по серьгам — хороший принцип, но он не работает, когда есть ограничения по ресурсам.

— Как определялись пятилетние приоритеты? Это довольно конфликтный процесс, по крайней мере в России он был непростым.

— Когда мы начали определять приоритеты, конечно, каждое министерство хотело, чтобы все, чем оно занимаются, было приоритетом. Именно поэтому наши десять приоритетов — это те, что охватывают 90% потребностей населения. Что нужно населению? Нетрехсменная школа для детей, отсутствие очередей в больнице, понятные социальные выплаты, возможность получить работу, автодороги между теми пунктами, где они живут и работают. Список национальных проектов буквально из них вытекал.

И вот здесь началась битва за обладание национальными проектами. Каждое министерство говорило: «Мне нужно два национальных проекта» (министерства в Казахстане многоотраслевые, к примеру Министерство экологии занимается водными ресурсами и экологией). Министерство спорта предлагает отдельную программу по спорту в дополнение к здравоохранению. А спорт у вас для чего, просто для своего удовольствия?

И к тому же с советского времени традиция: каждое ведомство — это отдельный информационный колодец. Сначала информационные колодцы были бумажными, потом стали экипированы информационно, цифровым способом. Но колодцами они быть не переставали: они замкнуты, один колодец с другим, по сути, не разговаривают. Косвенный признак таких колодцев — это население, которое носит справки из одного министерства-колодца в другое, вместо того чтобы, как это нормально в цифровом зрелом государстве, государство само справлялось с этими справками внутри себя, а по-хорошему, вообще отменило бы их. Поэтому мы перешли от ведомственных колодцев к новой модели, которую мы для себя называем кластерным подходом. В нем правительство, как предполагается, управляется как единая корпорация. Был создан офис цифрового правительства. Внутри офиса цифрового правительства мы создали три больших направления: есть аналитический центр, агентство, которое анализирует, что происходит, правильно мы реализуем нацпроект или нет; есть центр цифровой трансформации, который занимается бизнес-реинжинирингом государственных услуг, то есть переделывает их так, как это должно быть; и есть третье — это национальные проектные офисы.

— То есть речь шла об окончательном переходе к проектному подходу в госуправлении на высшем уровне.

— Идея была в том, чтобы не ждать, когда через десять лет кто-нибудь напишет заключение о том, что все делалось не так, а на ежедневной, еженедельной основе заниматься project-менеджментом каждого национального проекта. За каждый национальный проект отвечают несколько конкретных министров, их курирует конкретный заместитель премьер-министра или сам премьер-министр. У них есть ключевые показатели, впрочем, если в предыдущей управленческой модели KPI было всего около 10 тыс. (когда у человека 10 тыс. KPI, значит, у него нет ни одного), сейчас их число резко сократили. В системе 10 программ — это 40 направлений, 100 задач и 200 KPI. На каждого замминистра приходится примерно 2–3 KPI: за это можно с человека требовать и можно его мотивировать, можно его и освободить, если он не справляется. Причем не через пять лет, а тогда, когда это надо, когда вы почувствовали, что что-то происходит не то. Эта система начинает работать с 1 января.

Десять индикаторов исполнения целей — человекоцентричны и конкретны. Мы хотим увеличить продолжительность жизни в Казахстане с 71 до 75 лет. Достаточно амбициозная задача, особенно в условиях пандемии. Вторая задача — хотим стопроцентный доступ населения к водоснабжению. Сейчас он где-то 91%. Хотим создать 1 млн новых рабочих мест. Демография в стране развивается в другом направлении от трендов России: у нас беби-бум, в следующее десятилетие на рынок образования (сначала детсады, потом школа, университеты, потом уже на работу) придет где-то 1,5–2 млн человек. Для них нужен этот 1 млн рабочих мест.

— Какой самая острая краткосрочно проблема сейчас видится в социальной сфере Казахстана?

— Я думаю, проблема номер один — школа. Так, мы должны построить ровно 1 тыс. школ. У нас есть проблема трехсменных школ, мы поставили задачу уйти от трехсменных школ. Ежегодно в систему образования приходит 250 тыс. новых школьников. Нужны новые школы на западе, в крупных городах и на юге. Эту задачу мы решим до 2025 года. Но самое главное, конечно, чтобы все школы давали хорошее качественное образование нашим детям.

34% населения Казахстана — это люди до 17 лет, дети в возрасте до 5 лет — 12% населения. В западных и южных регионах и мегаполисах от трех до пяти детей в каждой семье. Конечно, это будет угасать с урбанизацией. Но пока это подъем, в том числе в городе.

Кроме того, наша проблема — больницы со старой советской инфраструктурой, им по 50 лет. И мы сейчас строим новые госпитали. Как и в случае со школами, мы строим их в основном по ГЧП-принципу. Это 20 новых госпиталей. Инвесторы разные — турецкие, работаем с ЕБРР. Мы рассматриваем это как инфраструктуру. Ее нужно обновлять.

— Какое место национальные проекты занимают в бюджете Казахстана?

— С января до августа в стране работает бюджетная комиссия, с тем чтобы к сентябрю внести в парламент бюджет на следующий год и на три года вперед, то есть сразу трехлетний бюджет. В трехлетнем бюджете (и плюс один год, сами национальные проекты рассчитаны на четыре года, до 2025 года) проектные расходы заняли около 60%. Это основные сферы — образование, здравоохранение, социальная политика. В основном то, что в бюджете, касается социальной части. Есть вторая часть, которая связана с созданием рабочих мест, с привлечением инвестиций. У каждого министерства есть свой мандат по привлечению инвестиций в ту или иную отрасль. Глава правительства возглавляет инвестиционный штаб, в этот штаб входят все министры государственного сектора, у каждого есть план — обрабатывающая промышленность, нефтегазохимический кластер, предпринимательство, туризм. Инвестиции второй части расписаны и должны быть привлечены.

— О каких планах по привлечению инвестиций идет речь в цифрах?

— По примерным оценкам в госбюджете у нас предусмотрено около $25 млрд инвестиций в экономику на четыре года вперед, а в целом инвестиций должно быть привлечено за четыре года $60 млрд. Ежегодно в лучшие годы Казахстан привлекал $20–25 млрд в год. Сейчас мы говорим: из $20 млрд процентов семьдесят инвестиций должны идти через национальные проекты или быть увязаны с реализацией национальных проектов.

— Но главное все-таки, как это должно управляться. Что поменяется в практиках госуправления, кроме системы планирования?

— Здесь мы переходим на гибкий клиентоориентированный подход на управление национальными проектами. То есть это одна внутренняя система координат. Сверху есть одновременно Агентство по стратегическому планированию, оно ведет аналитическое сопровождение, выясняет, что происходит, действительно ли мы достигаем тех результатов, которые планируются, и специальная комиссия во главе с премьер-министром и счетным комитетом, которая проверяет целевое и эффективное использование средств в режиме реального времени. Дисциплина нужна — средства выделены в достаточно сложное время, за них нужно отвечать.

Переход на национальные проекты в целом изменил систему государственного планирования. Иерархия документов выстроена: сверху стратегия «Казахстан-2050», далее приоритеты до 2025 года, далее национальные проекты.

Есть и другие документы — мы их принимаем в 2022 году, они в высокой степени готовности. Во-первых, это план территориального развития: среднесрочный документ, который показывает нишу каждого из 17 регионов Казахстана. У нас есть северный и центральный районы, которые граничат с Российской Федерацией, с сибирскими регионами РФ. Есть западные регионы, которые ближе к поволжским регионам РФ. Северные города много работают с городами-миллионниками Российской Федерации. Есть города, которые находятся на юге и юго-востоке Казахстана — южные города Шымкент, Туркестан, они, скорее всего, больше ориентированы на работу с Ташкентом, вместе там мегаполис в 10 млн человек в перспективе. В двух городах-миллионниках – Алматы (2 млн) и Нур-Султане уже скорее постиндустриальная экономика. Есть регионы, которые направлены на агроиндустриальное направление.

Мы определяем планы развития регионов — у каждого есть своя ниша, но в каждом регионе Казахстана должен быть одинаковый уровень оказания услуг, в том числе и образования, и здравоохранения, устранение диспаритетов встроено в программы. Так, в образовании благодаря возможностям цифровизации предполагается поднятие его на более высокий уровень. План территориального развития направлен также на большую связанность регионов. У нас не всегда в советское время запад с востоком были связаны — мы сейчас строим дороги, которые соединяют Казахстан не только по вертикальным направлениям, с севера на юг, но и по горизонтальным — с востока на запад. Второй план — это стратегия перехода к низкоуглеродной энергетике, о которой мы уже говорили. Нужно сделать большую работу уже к 2030 году. Здесь было принято решение о совместных проектах с инвесторами ОАЭ в сфере возобновляемой энергетики — 2 гигаватта солнечной и ветровой энергетики. В десяти крупных городах идет повсеместная газификация ТЭЦ, которые раньше работали на угле. Роль солнца и ветра с 3% нынешних мы поднимем до 15%, газа — с 20% до примерно 38% до 2030 года. Если будет принято решение по атому, это изменит цифры и продолжит процесс снижения доли угля в энергетике. Сейчас мы думаем, что должны появиться технологии улавливания углекислого газа, которые позволят нам правильно управлять процессом эволюции угольного сектора.

— Речь идет только о решении проблем или о новом позиционировании отрасли?

— Ну, конечно, технологически это задача для следующих поколений, как правильно распорядиться будущими переменами. Я считаю, что сейчас очень важно построить энергетическое пространство — Казахстан, Центральная Азия, Россия. В советское время все это была единая энергосистема, ее нужно восстановить. Она позволит решить вопросы временных, сезонных дефицитов энергии и правильного управления ресурсами. Задача энергетического консорциума Центральной Азии стоит давно, лидеры стран Центральной Азии сейчас над этим работают. Мне кажется, и Россия могла бы принять в этом активное участие — есть хорошая возможность создавать в том числе в рамках Евроазиатского экономического союза энергетические коридоры. А может быть, в перспективе выходить в регионы Южной Азии, если стабилизируется ситуация в Афганистане.

В любом случае, декарбонизация — новая реальность, к которой нужно готовиться. Нужно работать над новыми технологиями. Как и в России, драйвером процесса должно быть наше Министерство экономики, и оно должно балансировать интересы охраны окружающей среды, Министерства энергетики, Министерства индустрии. Мы должны ориентироваться на практики, которые есть в Европейском союзе и в Китае, для нас это два самых важных партнера. В торговле, напомню, 50% для Казахстана — это ЕС, 20% — Россия, 20% — Китай. Но в нашем экспорте 65% — это ЕС и КНР, а 35% импорта — из Российской Федерации. В стратегии декарбонизации многое — это возможности, но нам надо придерживаться более осторожных подходов к теме, которых сейчас придерживаются Китай, Россия, Индия. Будущая торговля квотами — это тоже целая наука, здесь мы как страна должны встроиться в мировую систему координат.

— В Казахстане сейчас разрабатывается Социальный кодекс. Обычно реформы в экономике без социальных реформ невозможны — что предполагается поменять?

— У нас сейчас большой спрос на модернизацию пенсионной системы, а в целом Социальный кодекс рассматривается как часть нового общественного договора. Есть система социального контракта: работник—работодатель—государство. В нашей пенсионной системе есть элементы солидарной системы и накопительной. Нужно дорабатывать модель.

Казахстан в 1998 году перешел от солидарной системы к накопительной по чилийской модели — первых ее этапов, в чилийской модели, напомню, пять-шесть этапов реформ. На старте мы привлекали в накопление 10% выплат от работника, в принципе люди начали накапливать себе пенсии. Но солидарная система, сохраняющаяся у нас до 2040 года, должна дожить свое — эти выплаты заканчиваются, а накопительная, напротив, только набирает обороты. Были ожидания быстрого развития фондового рынка, все было очень взаимоувязано.

Но, к сожалению, модель частных пенсионных фондов себя не оправдала: в 2008 году они все были в полубанкротном состоянии, государство приняло решение консолидировать их на базе государственного накопительного инвестиционного фонда, который был фондом по умолчанию при Национальном банке. Мы создали Единый накопительный пенсионный фонд (ЕНПФ), за счет консолидации сумели выравнять баланс активов и обязательств. Сегодня под управлением ЕНПФ 13 трлн тенге. Теперь мы начинаем ЕНПФ управлять как Нацфондом. Но в процессе пришлось принять ряд изменений, в рамках которых при достаточности накоплений граждане могли использовать свои накопленные средства в том числе в кризисное время — в виде жилищной помощи, это элемент подхода, работающего в Сингапуре. Мы в любом случае имеем дело с тем, что в 2040 году нужно смотреть на коэффициент замещения. Так, на 2023 год был отложен дополнительный взнос работодателя в накопительную систему, сейчас у нас работодатель на опасных производствах платит 5% от ФОТ, с 2023 года это должно коснуться всех работодателей. Это решение было принято еще в 2014 году, его реализация откладывалась на 2023 год из-за кризисов.

Теперь в обществе есть вопрос, который состоит в следующем. Предприниматели просят не повышать никаких налогов, особенно на ФОТ (иначе он уйдет в серую зону), или отложить платеж работодателя. В их предложениях те, кому не хватит накоплений, должны получать минимальную гарантированную пенсию. То есть речь идет о смешанной системе — накопительной с элементами солидарной. Сейчас принимаются решения на следующие пять лет по фискальной политике. Второе —– нужно ли нам увеличивать нагрузку на самого работника или увеличивать бюджетные расходы? Те, кому не хватит накоплений, кажется, большой слой населения, мы им должны доплачивать достаточно серьезную сумму. У нас около 9 млн трудоспособного населения, из них 6,6 млн — платят взносы (2,2 млн — платят нерегулярно), больше 2 млн — вообще не участвуют в системе. Это так называемые самозанятые, которые не были в предыдущее время заинтересованы в участии в социальной системе. Сейчас по проекту Социального кодекса получение любой социальной помощи увязано с формализацией своего присутствия в системе.

— То есть с регистрацией и формальным возвращением в официальный сектор?

— Да. И конечно, есть разные настроения, особенно в связи с пандемией. Нам говорят: давайте теперь за все государство будет отвечать, зачем нам что-то накапливать. Мы на это отвечаем: это же социальный договор. Если мы сегодня увеличим минимальную гарантированную пенсию и будем ее платить всем, цена вопроса — около $1 млрд в год. Миллиард — это налоги в другом месте: денег в тумбочке больше нет, проедать Национальный фонд, а это фонд будущих поколений, нельзя. Это возможно, но все решения взаимоувязаны. Да, государство может увеличивать дефицит бюджета, занимать больше денег на внутреннем или внешнем рынках. Нам нужно понять цену новых решений в пенсионной системе и соответствующее развитие системы государственных финансов — это же сообщающиеся сосуды. Поэтому весь следующий год мы будем обсуждать Социальный кодекс в этой концепции.

Одновременно мы также переходим к новым правилам накопления средств национального фонда. Сегодня ненефтяной дефицит бюджета Казахстана — 10,5%, мы хотим его к 2030 году снизить до 5%, то есть в два раза. Кроме этого, мы хотим увеличить активы Национального фонда с сегодняшних $55 млрд до $100 млрд к 2030 году. Что для этого нужно сделать? Нужно перейти от проциклического использования национального фонда, когда мы проедаем деньги в хорошие годы, а в плохие годы еще быстрее, к контрциклическому бюджетному правилу. Контрциклическое правило простое: есть цена отсечения, например $40 за баррель, и этот гарантированный трансферт, то есть то, что мы извлекаем из Нацфонда, не должен превышать поступлений. Расходы бюджета не должны расти быстрее, чем в среднем за последние пять лет. И в рамках новой концепции управления Нацфондом мы переходим от консервативной модели — меньше в акции, больше в облигации — к модели более агрессивной: больше акций, меньше облигаций. Да, сейчас это увеличит волатильность, но горизонт у фонда долгосрочный, и в течение десяти лет мы сможем увеличить свой доход, условно говоря, с 3% до 4% годовых, и цели увеличения размера Нацфонда к 2030 году будут достигнуты.

И следующая возникающая часть — это увеличение социальных расходов. Нам нужны качественные кадры в здравоохранении, образовании, а без повышения зарплаты это невозможно — нагрузка на бюджет выросла. А волшебных денег, денег из ниоткуда, больше нет. Либо мы повышаем налоги, либо пенсионная система будет сама себя балансировать за счет отношений работника и работодателя.

Вот эти все решения надо принять. Для этого нужен стратегический консенсус, он будет обсуждаться на Высшем совете по реформам.

— Какой в рамках новой системы видится роль банковской системы? В России переход на схожую систему сопровождался бурным ростом розничного кредита, в Казахстане модель развития экономики обычно отличалась в этом плане от российской.

— Как вы помните, в начале 2000-х годов мы очень серьезно развили свою банковскую систему. От той системы, которая была успешна, нам достались человеческий капитал и компетенции в финансовом секторе. История 2004–2007 годов — это даже больше внутренняя история, чем предыстория глобального финансового кризиса. В 2008 году кризис выстрелил, наши банки все были частными, система корпоративного управления дала сбой из-за конфликта интересов — менеджеры банков, акционеры и советы директоров были одними и теми же людьми,— и без должного регулирования мы получили большую дыру. Три из четырех системообразующих банков — too big to fail — были в предбанкротном состоянии. Государство в 2008–2009 годах, используя $10 млрд из Национального фонда, вошло в капитал этих банков.

Почему мы входили? Мы спасали не акционеров этих банков, которые теряли там свое право собственности, мы защищали депозиты населения. В каждом банке почти по $3 млрд депозитов населения, мы защищали и депозиты национальных компаний. Это было серьезное испытание: деньги из Нацфонда мы извлекали, когда там было всего $23 млрд. Извлекли $10 млрд, но потом быстро восстановили. Была проведена большая реструктуризация внешних обязательств банков: долг банковского сектора Казахстана был $50 млрд, сейчас — $5 млрд.

Мы вычистили эту сторону проблемы к 2009–2011 годам, но осталась внутренняя проблема. Проблемные активы банков, плохие кредиты никуда не делись, их нужно было списывать, для банков это достаточно болезненно, проседает капитал. Мы за последние, наверное, несколько лет списали 6,6 трлн тенге плохих кредитов, они за последние два-три года снизились до 4,3% активов всей системы. То есть в принципе это меньше 5%, то есть это уже нестрашно. Но как эта проблема возникла? Банки в 2004–2007годах под то, что у нас есть Национальный фонд (хотя они частные, но внешние кредиторы смотрят на подушку безопасности как как на гарантию), занимали «вкороткую», на год, и выдавали в ипотеку на пять лет. Занимали в долларах, отдавали в тенге. Сама система выдачи кредитов была проблемной, риск-менеджмент не построен. Выдача кредитов нашей банковской системой составляла 50–60% ВВП, сейчас — 20% ВВП. Половина сейчас — это кредиты населения, ипотека и потребительское кредитование. Получается, что реальному сектору остается кредитоваться в 10% ВВП в год. Сейчас наши банки мало рискуют выдавать кредиты и больше занимаются денежными операциями с Национальным банком. Это выгодно и нужно, на самом деле банковский сектор Казахстана очень доходен, у них миллиардные прибыли, но они не занимаются самым главным — долгосрочным и среднесрочным кредитованием экономики.

— Отчасти создание Международного финансового центра «Астана», которым вы также руководите, было ответом на эти события.

— Проблема, которая актуализовалась в 2015 году, в том, что мы понимали, что модель, которая основана только на банковском заимствовании, европейская континентальная модель, уже недостаточно хороша для нас. Заемщиков, которые могут позволить себе банковские ставки, мало, они перекредитованы, надо перезапускать экономику. И мы решили создать дополнительный канал — сектор прямых инвестиций, портфельных инвестиций в капитал компаний. Компании не стали ждать, пока банки будут готовы вернуться к кредитованию, они начали привлекать заемные средства из головных структур крупнейших глобальных банков. Мы в ответ начали «приземлять» эти глобальные банки в нашей юрисдикции. Например, China Development Bank, China Construction Bank открыли у нас свои представительства и напрямую уже из МФЦА кредитуют компании, в том числе внутри Казахстана.

— Как МФЦА удается влиять на интерес мировых игроков к Казахстану?

— Мы только за три года привлекли $6 млрд инвестиций, в том числе через банки — $3 млрд. Сегодня мы их видим, сегодня у нас созданы банковские группы, которые работают внутри МФЦА, люди платят налоги, эти налоги стали перекрывать те расходы, которые на наши структуры выделяет государство. Задача сейчас — уже $6 млрд привлеченных инвестиций, а мы хотели бы к 2025 году $10 млрд, я думаю, что мы досрочно выполним эту задачу. Была задача — 2 тыс. компаний в МФЦА. Сейчас здесь 1,13 тыс. компаний из 60 стран мира. Очень большой бум в сфере инвестиционных фондов, которые через нас структурируются, так, например, это в МФЦА делает Chevron. Пришли и многие российские компании, управляющие инвестициями.

Есть возможность создавать новые формы бизнес-деятельности в финансовом секторе, особенно связанные в том числе с криптовалютой, с криптобиржей. Все равно граждане этим занимаются, лучше перевести это в легитимную форму. При этом мы максимально интегрировались в систему государственных органов с точки зрения налогов, регулирования, правовых аспектов.

— МФЦА с точки зрения бизнеса — это де-факто отдельная юрисдикция с английским правом. С вашей точки зрения, эта модель долгосрочно будет работать?

— Чтобы это сделать, нужно было принять изменения в конституцию Казахстана, и это было смелое политическое решение первого президента Казахстана Н. А. Назарбаева. Это работает. У нас, например, 20 кейсов деловых споров в суде в МФЦА и 880 — в арбитражном центре. То есть инвесторы поверили в нас как юрисдикцию. Недавно было дело, в котором инвестор выиграл у государственного органа.

— У вас как у государственного чиновника должно быть двойственное чувство: вы как представитель корпорации проиграли, но пользователь системы, которую вы в том числе строите, выиграл. Что побеждает?

— Философский вопрос. Инвестиционный климат — это когда инвесторы доверяют государству. Если государственный орган (который необязательно должен быть идеальным) совершил ошибки, суд признал его неправоту и обязал компенсировать убытки инвестору, инвесторы будут больше верить в такое государство, чем в административно ориентированное. У нас такие истории начали появляться, и мы верим, что это будет работать. Международный финансовый центр, интегрированный в государственную концепцию развития,— сильная идея. А в перспективе мы видим экспансию в регионе, мы видим себя как финансовый хаб для всего Центрально-Азиатского региона. Очень многие компании на постсоветском пространстве могли бы структурировать свои инвестиции у нас. Чем мы в МФЦА хуже того же Кипра? То же законодательство, те же принципы, та же защищенность, ну и плюс мы дружественная русскоязычная среда. И работать с нами гораздо дешевле, чем с теми же европейскими юрисдикциями.