Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите права на благоприятную окружающую среду

округа в своем постановлении от 7 июля 2009 г. по делу № КА-А40/6019-09, при рассмотрении подобного спора встал на сторону налогоплательщика.

В данном судебном деле налогоплательщик, созданный при процедуре замещения активов, принял к вычету налог на добавленную стоимость, восстановленный учредителем (банкротящейся организацией). При этом, согласно независимой оценке переданного во вновь созданную организацию имущества, оно имело в разы меньшую стоимость, нежели балансовая стоимость (остаточная), и представляло из себя металлолом (имело стоимость основных материалов, которые можно из данного имущества извлечь), хотя по документам передавалось промышленное оборудование.

Суд свое решение основывал на том, что налогоплательщик действовал в рамках установленных законом норм. Требования закона, а именно п. 11 ст. 171 НК РФ, полностью соблюдены. Принимаемый к вычету налог на добавленную стоимость акционером восстановлен.

Очевидно, что суд при принятии решения использовал формальный подход к оценке доводов сторон, без оценки всех обстоятельств спора по существу, что привело к принятию неправомерного решения, которое может послужить формированию заведомо неправомерной судебный практики.

Т.Ю. Сорокина

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ

СРЕДУ*

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) как государственного органа - одно из существенных достижений

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки РФ М.М. Бринчуком.

130 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 5/2010

демократических преобразований в России. Это важный механизм защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. Он характеризуется независимым положением в системе государственных органов, открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод, отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений, бесплатностью оказания гражданам помощи и др.1

Институт Уполномоченного по правам человека, или омбудсмена2, как его чаще называют за рубежом, в большей мере исследуется в рамках российского конституционного права или конституционного права зарубежных стран. На сегодняшний день опубликовано уже немалое количество работ, посвященных анализу разных сфер деятельности Уполномоченного3, однако его вклад в дело защиты права на благоприятную окружающую среду и других экологических прав в юридической литературе практически не рассматривается4. В связи с этим нам представляется целесообразным лишь кратко рассмотреть историю становления института и общие положения, на которых ос-

1 См.: Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 368-369.

2 В литературе также встречается использование термина «омбудсман», однако нам эти два слова представляются тождественными. Мы придерживаемся термина «омбудсмен».

3 См.: Хаманева Н.Ю. Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 139-146; Башимов М.С. Институт Уполномоченного по правам человека за рубежом // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. № 7 (24). С. 52-60; Доронина О.Н., Калинин В.А. Европейские стандарты защиты прав человека в практике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 31-35; Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21-31 и др.

4 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 104105; Буркова Л.Н., Чепурнова Н.М. Экологические права человека в Российской Федерации (конституционно-правовые вопросы). М., 2006. С. 120-121.

новывается деятельность Уполномоченного, а подробнее остановиться на анализе его деятельности по защите права на благоприятную окружающую среду.

Впервые государственный правозащитник (королевский омбудсмен) появился в Швеции в 1809 г. После Второй мировой войны институт омбудсмена стал получать распространение за пределами Скандинавии, и сейчас государственные правозащитники, имеющие разную степень полномочий и влияния, существуют уже почти в 100 странах мира.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР5. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности парламентского Уполномоченного по правам человека, который назначается Верховным Советом на срок пять лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Парламентский Уполномоченный, согласно Декларации, осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Подготовка проекта закона, который должен был определить компетенцию парламентского Уполномоченного, возлагалась на соответствующие комитеты Верховного Совета. Однако в то время закон принят не был.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. исчезло и наименование «парламентский» и положение о подотчетности Уполномоченного законодательному органу. Единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), закрепила за Государственной Думой полномочия по назначению и освобождению от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.

До принятия данного Закона действовал Указ Президента РФ от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека»6,

5 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

6 Российская газета. 1994. 9 авг.

132

который устанавливал, что реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»7 (далее - Федеральный конституционный закон) определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона должность Уполномоченного учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Правовой статус Уполномоченного, помимо прочего, характеризуется независимостью и неподотчетностью каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он не наделен властными полномочиями, директивными мерами воздействия на государственные и иные органы и должностных лиц, не принимает правовые акты. Однако Федеральный конституционный закон предусматривает широкий круг обязанностей государственных органов и должностных лиц в отношении действий и обращений Уполномоченного, как то: оказание содействия, предоставление информации, необходимых материалов, дача объяснений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб, и т.д. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не

СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основное направление деятельности Уполномоченного -это рассмотрение жалоб граждан РФ, а также находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный рассматривает только те жалобы, которые были ранее обжалованы в судебном либо административном порядке, но заявитель не согласен с принятым решением, при этом установлен срок подачи жалобы - не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда последнему стало известно об их нарушении. В соответствии с целями учреждения должности Уполномоченного предметом жалобы могут быть решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. Особо оговорено, что Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

С начала деятельности нынешнего Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (с 1998 г.) к нему по-

ступило свыше 200 тыс. жалоб и обращений граждан. Во время выездов в субъекты РФ Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата были проведены беседы с более чем 2500 гражданами, принято более 1200 заявлений8. Уполномоченному поступает корреспонденция практически из всех субъектов РФ, из государств - участников Содружества Независимых Государств и стран Балтии, из государств дальнего зарубежья. По данным на середину ноября 2009 г., число жалоб, поступивших к Уполномоченному в указанном году, выросло почти на 10% по сравнению с 2008 г.9 Однако несмотря на то, что жалобы о нарушении социальных прав граждан составляют в разные годы от 24% (в 2003 г.)10 до 34,8% (в 2006 г.)11 всех поступающих Уполномоченному обращений, доля жалоб о нарушении права граждан на благоприятную окружающую среду слишком мала (в 2000 г. она составила менее 1% общего числа поданных жалоб за год12) и иногда даже не находит отражения в официальной статистике. Впрочем, такой низкий показатель вовсе не указывает на благоприятное состояние дел в рассматриваемой области, он лишь свидетельствует о том, что население нашей страны не воспринимает вопросы охраны окружающей среды в категориях права граждан и обязанности государства. Еще одной причиной небольшого количества указанных обращений является то, что право на благоприятную окружающую среду является коллективным, а значит, его нарушение затрагивает интересы очень большого круга лиц, и неблагоприятные последствия его нарушения бывает слишком трудно индивидуализировать. Такого же

8 См.: URL: http://ombudsman.gov.ru/institut/institut.shtml (дата обращения - 16 февраля 2010 г.).

9 См.: URL: http://www.rian.ru/interview/20091126/195480552.html (дата обращения - 26 ноября 2009 г.).

10 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. // Российская газета. 2004. 29 июля.

11 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апр.

12 См.: URL: http://ombudsman.gov.ru/doc/ezdoc/00.shtml (дата обращения - 16 февраля 2010 г.).

мнения придерживается сам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин13.

Тем не менее, несмотря на вызывающие беспокойство статистические данные, Уполномоченный ведет работу по защите права граждан на благоприятную окружающую среду, предпринимает меры по удовлетворению соответствующих жалоб граждан. Так, например, к Уполномоченному поступили жалобы от жителей г. Карабаш в связи с нарушениями природоохранного законодательства, допускаемыми крупным промышленным предприятием Челябинской области - ЗАО «Карабашмедь», которое было создано еще в 1910 г. Производимые им выбросы вредных веществ в атмосферу во много раз превышают допустимые нормы. В 2008 г. по итогам проверки одной из поступивших Уполномоченному жалоб прокуратура Челябинской области за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических норм при обращении с отходами производства сделала генеральному директору ЗАО «Карабашмедь» представление об устранении нарушений законодательства. В суд был направлен иск прокурора о понуждении руководства к исполнению обязанностей по обеспечению надлежащей эксплу-

14

атации предприятия .

Другой пример. В декабре 2006 г. Уполномоченному поступила жалоба жителя г. Владивостока в связи со строительством мусороперерабатывающего завода в непосредственной близости от жилых домов. Рассмотрев жалобу, Уполномоченный направил в прокуратуру Приморского края ходатайство о проведении проверки соблюдения законодательства при строительстве завода. Проверкой было установлено, что ООО «Владград» осуществляло строительство модуля по переработке твердых бытовых отходов в г. Владивостоке с нарушением требований действующего законодательства. Прокурором было направлено исковое заявление в суд о приостановлении деятельности ООО «Владград» и иных лиц по строительству модуля по переработке твердых бытовых отходов до получения в установленном поряд-

13 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апр.

14 См.: там же.

136

ке разрешения на строительство и положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Прокурором также были направлены в инспекцию Госстройнадзора департамента градостроительства администрации Приморского края материалы о выявленных нарушениях для решения вопроса о привлечении ООО «Владград» к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.5 КоАП РФ (нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию). В результате строительство мусороперерабатывающего завода было приоста-

новлено15.

Из вышеприведенных примеров видно, что Уполномоченный по правам человека, не имея полномочий привлекать к юридической ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства РФ, повлекшее нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду, активно взаимодействует с соответствующими государственными органами, такими полномочиями обладающими. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе участия в совместных комиссиях, объединенных рабочих группах и т.д., а также на основе специальных соглашений о сотрудничестве. Так, 3 мая 2007 г. было заключено Соглашение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора РФ о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина16. Предметом указанного Соглашения является взаимодействие Уполномоченного с Генеральной прокуратурой РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, выявления, устранения и предупреждения их нарушений, использования имеющихся у сторон Соглашения информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий.

15 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год.

16 См.: URL: http://ombudsman.gov.ru/doc/vistup9/soglashenie.shtml (дата обращения - 16 февраля 2010 г.).

Уполномоченный может и самостоятельно обратиться к органу или должностному лицу, допустившему нарушение права на благоприятную окружающую среду. Однако несмотря на то, что для указанных лиц данное обращение носит не обязательный, а рекомендательный характер, они, как правило, предпринимают меры для устранения нарушений прав и свобод граждан. Например, в связи со строительством третьего транспортного кольца в Москве жители близлежащих домов направили Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации заявление, где говорилось о недопустимости возведения дорожного полотна без специальных защитных сооружений. Уполномоченный обратился к префекту округа с предложением устранить нарушения норм природоохранного законодательства. В зоне строительства были установлены придорожные защитные стенки-экраны, которые, помимо снижения шума, ограничивают и

17

распространение выхлопных газов .

Уполномоченный также реализует свое право на непосредственное обращение в суд с заявлением в защиту права граждан на благоприятную окружающую среду. Так, он обратился в Тверской межмуниципальный (районный) суд г. Москвы с иском в защиту права участника ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, бывшего военнослужащего С., на возмещение вреда его здоровью. Суд постановил взыскать с Мосгорвоенкомата за 1998-2001 гг. 75 251 руб. в пользу С., а также выплачивать ему ежемесячную компенсацию, подлежащую индексации пропорционально повышению минимального размера оплаты труда18.

Выше приведен пример защиты права на благоприятную окружающую среду в широком смысле, т.е. триединого права, предусмотренного и гарантированного ст. 42 Конституции РФ (право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением). То же, только в защиту широкого круга лиц, имело место

17 См.: Миронов О.О. Экология и нарушение прав человека. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // ЭКОС-Информ. 2003. № 2. С. 12.

18 См.: там же. С. 20.

138

при обращении Уполномоченного в 2001 г. к Президенту, Правительству, Федеральному Собранию РФ в защиту жертв Чернобыльской трагедии. В обращении содержалось предложение в 2002 г. полностью профинансировать из федерального бюджета программу помощи жителям Брянской области. Минздраву России было предложено пересмотреть и расширить перечень отпускаемых жертвам аварии бесплатно или на льготных условиях лекарств. В результате постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2002 г. № 10319 был утвержден перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения для бесплатного приобретения гражданами, подвергшимися воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС20.

Помимо работы по рассмотрению жалоб граждан, Уполномоченный осуществляет деятельность по развитию международного сотрудничества в области прав человека; правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; анализу правоприменительной практики в области экологических прав и выработке предложений по ее совершенствованию; направлению государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Уполномоченный также информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, занимающимися вопросами охраны окружающей среды, средствами массовой информации.

Согласно Федеральному конституционному закону по окончании календарного года Уполномоченный направляет до-

19 СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 699.

20 См.: Миронов О.О. Указ. соч. С. 25.

клад о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан Уполномоченный также может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

В ежегодном докладе дается общая оценка ситуации в сфере прав человека в РФ, состояния и динамики наиболее важных проблем, содержится информация о деятельности Уполномоченного, в том числе по рассмотрению обращений граждан, взаимодействию с государственными органами и институтами гражданского общества, анализу действующего законодательства в области прав и свобод человека, а также разработке положений по его совершенствованию.

В специальных докладах обобщаются типичные и носящие массовый характер нарушения прав граждан. В них также находит отражение деятельность Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предлагается комплекс законодательных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер для восстановления нарушенного правопорядка.

Так, 5 сентября 2002 г. в Государственную Думу Уполномоченным был представлен специальный доклад «Экология и нарушение прав человека»21. Несмотря на ряд недостатков данного документа (в докладе практически отсутствует отчет о деятельности самого Уполномоченного по защите права граждан на благоприятную окружающую среду и других экологических прав; нет информации о количестве жалоб, принятых мерах реагирования на них, результатах рассмотрения; содержится много декларативных лозунгов и призывов, многие внесенные предложения неконкретны), нельзя недооценить его важного значения.

В этом докладе Уполномоченным приведены данные (по состоянию на 2002 г.) по загрязнению атмосферного воздуха, водных объектов и питьевой воды; обращается внимание на масштабы радиационного загрязнения окружающей среды; проанализирована опасность неионизирующего излучения (в частности, электромагнитного) и угрозы чрезвычайных ситуаций

21 См.: Миронов О.О. Указ. соч. С. 6-64. 140

природного и техногенного характера. Приводятся примеры нарушений законодательства, которые могут серьезно влиять на состояние окружающей среды (например, нарушение санитарно-гигиенических нормативов, ненадлежащее соблюдение жилищного законодательства), рассмотрена проблема компенсации ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Уполномоченный в докладе затронул вопросы рассмотрении особого положения коренных малочисленных народов, для которых право на традиционное природопользование является не только частью права на благоприятную окружающую среду, но и неотъемлемым элементом их права на жизнь. Рассмотрена в докладе и ситуация с нарушением прав, обеспечивающих право на благоприятную окружающую среду (право на получение и распространение информации в сфере экологии, право граждан на участие в формировании государственной политики в сфере экологии и контроле за ее осуществлением). Особо следует отметить предложение в этом докладе Уполномоченным способов преодоления кризисной ситуации в сфере соблюдения и реализации права граждан на благоприятную окружающую среду и других экологических прав.

Однако с 2002 г. по 2008 г. в докладах Уполномоченного каких-либо упоминаний о работе по защите права граждан на благоприятную окружающую среду не встречается, что не может не беспокоить. Так, нынешний Уполномоченный В.П. Лукин за весь срок своего пребывания в должности, подготовив пять ежегодных и шесть специальных докладов, практически не касался в них вопросов охраны окружающей среды22. Только в докладе по результатам деятельности за 2008 г. имеется раздел, посвященный праву на благоприятную окружающую среду23. В нем называются причины малого количества обращений по защите экологических прав, о которых говорилось выше. Это, в частности, является причиной не столь частого обращения Уполномоченного к проблемам охраны окружающей среды. Од-

22 На момент написания настоящей работы доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2009 г. еще не был опубликован.

23 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2008 году // Российская газета. 2009. 17 апр.

нако с годами ситуация в рассматриваемой сфере не становится лучше. Поэтому представляется целесообразным в связи с низкой активностью населения страны в данной сфере, чтобы Уполномоченный использовал свое право, предусмотренное ст. 21 Федерального конституционного закона, т.е. в пределах своей компетенции, принимать соответствующие меры по собственной инициативе.

Нуждается в усилении и просветительская деятельность Уполномоченного в сфере экологических прав граждан, дабы население страны осознало, что благоприятная окружающая среда - это их право, которое, как и другие права, должно активно защищаться. Представляется целесообразным наделить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом законодательной инициативы, так как большинство предложений, внесенных Уполномоченным в соответствующие органы, таким правом обладающие, остаются либо не реализованными, либо их реализация затягивается на очень длительный срок.

О.И. Серегина

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕ ВОД*

Водные ресурсы занимают одно из важнейших мест среди природных богатств России. В настоящее время, по мере роста глобального дефицита пресной воды, роль и значение водных ресурсов все возрастает и усиливается. По экспертным оценкам, в ближайшее десятилетие вода может стать одним из самых дорогих ресурсов, а снабжение питьевой водой - одной из острых экологических проблем. Водные ресурсы страны становятся одним из фундаментальных элементов дальнейшего развития экономики, что является веским основанием для установления юридической ответственности за загрязнение вод, проведения мероприятий, направленных на восстановление экологического

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик. 142