Карающая вертикаль - 3

ФОТО: ДМИТРИЙ ЛЕКАЙ

       25 июня Совет федерации одобрил принятые Госдумой президентские поправки к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов в РФ". Кремлю удалось отстоять наиболее принципиальные нововведения, которые существенно осложнят жизнь губернаторам и усилят контроль за ними со стороны федерального центра.

       Борьба вокруг поправок к главному закону, регламентирующему жизнедеятельность региональных властей, систему их организации, ответственность и полномочия, разгорелась нешуточная. Достаточно сказать, что в профильный думский комитет по делам федерации и региональной политике поступило 1332 поправки. С помощью депутатов Госдумы регионам удалось убедить Кремль не накладывать на них некоторые наиболее жесткие ограничения, изначально содержавшиеся в президентском законопроекте ("Власть" подробно рассказывала о нем в #41 за прошлый год). Почти все принятые во втором чтении поправки были уступкой федерального центра региональному лобби. Однако они способны лишь немного облегчить участь субъектов федерации, уготованную им президентской реформой.
       
       Самым важным достижением регионов можно считать поправку о том, что закон вступает в действие лишь после внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Поправки к закону "Об общих принципах" содержат исчерпывающий перечень из 41 полномочия по так называемым "предметам совместного ведения", исполнение которых возлагается на региональные власти за счет их собственных бюджетов или целевых субвенций из федерального бюджета. Губернаторы больше всего опасались, что Москва заставит их возложить на себя новые полномочия, не обеспечив их финансированием. Теперь в законе сказано, что положения, в которых содержится перечень новых региональных полномочий, вступят в силу 1 января 2005 года только в том случае, если к этому времени вступят в силу надлежащие поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам, которые должно представить в Госдуму правительство.
       Депутатам удалось изменить и наиболее скандальную статью, позволяющую президенту РФ самому назначать исполняющего обязанности губернатора в случае отставки главы региона. Многие считали это первым шагом к назначению губернаторов и сворачиванию института выборов. Возможность назначения главы региона указом президента РФ из текста законопроекта не исчезла, но реализовать ее глава государства сможет лишь в том случае, если схема замещения поста главы региона в уставе субъекта РФ вообще не определена или в отставку ушли все чиновники, которые в соответствии с уставом могли исполнять обязанности губернатора.
       Внесения существенных изменений в законопроект удалось добиться властям автономных округов, входящих в состав краев или областей, но при это являющихся самостоятельными субъектами федерации. Президентский вариант предусматривал фактическое подчинение автономных округов "материнским" регионам: все отведенные регионам полномочия на всей территории сложносоставных субъектов осуществляются властями краев или областей, если иное не определено договором между властями края (области) и автономии. Последняя оговорка по большому счету оставляла за краями и областями право решать, какими полномочиями делиться, а какими — нет. Соответственно, именно они должны были получить и все финансирование на исполнение своих полномочий.
       Если неразвитые автономии вроде Коми-Пермяцкого или Усть-Ордынского округов особенно и не возмущались, то нефте- и газоносные Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, кормящие Тюменскую область, поднялись на борьбу за свою самостоятельность. Они требовали записать в законопроекте, что автономии сами исполняют региональные полномочия, если иное не определено их договорами с областями или краями.
       Добиться этого автономиям не удалось, однако уступки им все же были сделаны. Автономиям были переданы 18 из 41 полномочия, в том числе установление региональных налогов и сборов, ставок по федеральным налогам и возможность напрямую заключать внешнеэкономические соглашения. Это позволит автономиям сохранять финансовую независимость. В то же время они, например, не получат права брать кредиты и займы — этим будут заниматься "материнские" регионы.
       Как и предполагалось, каждый округ сможет заключить договор о разграничении полномочий с областью и федерацией. Но, кроме договора, потребуется и федеральный закон. Причем если против такого закона выскажется более трети субъектов федерации (то есть 30 и более регионов), будет создана согласительная комиссия для доработки текста документа. Это значит, что даже Еврейская автономная область или Корякский округ теоретически смогут повлиять на взаимоотношения Ханты-Мансийского округа с Тюменской областью.
       Так что победа округов является лишь относительной. По новому законопроекту они будут иметь существенно меньше прав, чем сейчас.
       
       Предвидя сложное прохождение законопроекта через Федеральное собрание, авторы документа, по сведениям Ъ, специально заложили в текст несколько спорных положений, от которых в процессе парламентского торга предполагали отказаться. Одно из них — предложение вводить в регионе, который не справляется со своими полномочиями, временную финансовую администрацию. Согласно первоначальному варианту, это предполагалось делать по ходатайству правительства. Затем (уже в проекте, внесенном в Госдуму) это право было отдано Высшему арбитражному суду. А после второго чтения внешнее финансовое управление стало возможным только после того, как суд установит, что регион потратил субвенции из федерального бюджета с нарушением законодательства.
       Кроме того, депутатам удалось обнаружить несколько юридических тонкостей, которые авторы проекта старались не замечать. Одна из них — участие субъектов федерации в рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения регионов и федерации. Если несогласие с законопроектом, внесенным в Госдуму, выразит более чем одна треть регионов, как было написано в президентском законопроекте, "может быть создана" согласительная комиссия. Такая формулировка давала возможность Кремлю стимулировать создание согласительных комиссий лишь в необходимых ему случаях. Исправленный вариант делает согласительные комиссии обязательными.
       На общем фоне уступок регионам во время второго чтения было принято несколько поправок, которые обнаруживают истинную направленность законопроекта — на централизацию власти. Кремлю удалось урезать в полномочиях не только автономные округа, но и республики.
       Депутаты согласились, что договоры о разграничении полномочий между центром и регионами должны утверждаться федеральным законом. И если для автономных округов такая возможность является благом, то для субъектов, имеющих особые права (в частности, для Татарии и Башкирии), это станет серьезной проблемой. Утверждению подлежат не только новые договоры, но и уже действующие. Последние должны пройти процедуру утверждения в течение двух лет — в противном случае их признают утратившими силу. Процесс этот легким точно не будет: право голоса при утверждении этих договоров будут иметь все субъекты федерации — а области всегда завидовали особому положению национальных республик.
       Законопроект пополнился еще несколькими неприятными для губернаторов поправками. Депутаты исключили упоминание о неприкосновенности глав регионов — в исходной редакции она должна была устанавливаться федеральным законодательством. Кроме того, думцы упростили президенту процедуру федерального вмешательства в управление субъектами РФ, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой или "иной чрезвычайной ситуацией" органы власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы. В исходном варианте президент должен был получить на это согласие Совета федерации, а в окончательном варианте формулировка "с согласия" была изменена на "по согласованию с". Это, считают многие, сделает роль верхней палаты в принятии решения чисто символической.
       Общий итог политической борьбы вокруг новой редакции закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти в РФ" — регионы проиграли. Отдельные тактические успехи губернаторов не изменили общей направленности реформы: федеральному центру удалось сделать еще один шаг к формированию жесткой вертикали власти.
ИРИНА НАГОРНЫХ

История вопроса
       В соответствии со статьей 72 Конституции России установление общих принципов организации системы органов госвласти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению центра и субъектов. Рамочный закон "Об общих принципах организации законодательных и представительных органов госвласти субъектов РФ" был принят Госдумой 22 сентября 1999 года и вступил в силу 19 октября 1999 года. В июне 2000 года он был дополнен рядом положений, направленных на укрепление вертикали власти: президент получил право отстранять от должности глав регионов и распускать региональные парламенты в случае нарушения ими федерального законодательства. Созданная 21 июня 2001 года президентом комиссия по разграничению полномочий между разными уровнями власти во главе с Дмитрием Козаком подготовила пакет новых поправок к закону. В январе 2003 года они были внесены в Госдуму. 21 февраля законопроект был принят в первом чтении, 11 июня — во втором, 20 июня — в третьем. 25 июня закон одобрил и Совет федерации.
       
Буква закона
       Статья 26/10. Временное осуществление федеральными органами госвласти отдельных полномочий органов госвласти субъекта РФ
       1. Отдельные полномочия органов госвласти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы госвласти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами госвласти в случаях, если:
       ...при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом госвласти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов президента РФ и правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
       
Цифра закона
       К проекту закона поступило 1332 поправки, из них 227 профильный комитет рекомендовал к принятию. В документ внесено более 20 поправок, имеющих принципиальное значение

От автора
       Дмитрий Козак, руководитель комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти, заместитель руководителя администрации президента РФ
       Идея внесения поправок в этот закон возникла в связи с необходимостью провести в стране инвентаризацию полномочий органов власти разных уровней. Каждый гражданин должен знать, какой чиновник за что отвечает. Позиция президента РФ заключается в равном подходе как к регионам, так и к местному самоуправлению. Поэтому президент внес в Госдуму сразу два согласованных друг с другом законопроекта — "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и поправки к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти в РФ". Если говорить о последнем, то в нем содержится перечень полномочий органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения более чем из 40 позиций. Эти полномочия, а также собственные полномочия субъектов, согласно Конституции, должны финансироваться за счет бюджетов субъектов.
       
За
Константин Косачев, заместитель председателя фракции ОВР в Госдуме
       Принятый закон вводит две принципиальные вещи, которые, на мой взгляд, должны упорядочить работу субъектов. Во-первых, в законе определены принципы разграничения полномочий между центром и регионами. Во-вторых, регламентируется экономическая основа деятельности органов власти субъектов. Этих положений нет в действующем законе "Об общих принципах...", а именно они и регулируют выполнение обязательств государства перед гражданином. Кроме того, закон предусматривает правовую ответственность органов госвласти, вплоть до введения финансовой администрации, за невыполнение финансово обеспеченных полномочий. Для регионов такой подход только к лучшему: до сих пор субъектам отдавались полномочия без конкретных денег. А сейчас субъект будет получать конкретные средства на конкретные цели, без права использовать их по своему усмотрению. Самое главное, что теперь гражданин будет уверен в том, что он получит деньги, гарантированные ему государством.
       
Против
       Борис Надеждин, заместитель председателя фракции СПС в Госдуме
       В законе есть три наиболее спорные темы. Во-первых, введение института федерального вмешательства. То есть если в субъекте по ряду каких-либо причин, например стихийного бедствия, отсутствует представительная власть, президент может возложить ее полномочия на какой-либо другой орган по своему усмотрению. В случае с отсутствием, например, губернатора, президентское вмешательство вполне объяснимо. Но в случае с отсутствием законодательного собрания возложение его полномочий на кого бы то ни было — это уже перебор. Второй момент — это финансовые взаимоотношения между автономным округом и субъектом. В нашей стране есть чисто российский нонсенс, когда один субъект существует внутри другого. Закон никаких четких положений на этот счет не дает. В третьих, ряд полномочий, которые до этого находились в ведении местного самоуправления, отданы регионам. Например, сфера образования. В России есть муниципалитеты, способные самостоятельно обеспечивать социальные сферы.