Антикоррупционный мониторинг норм законодательства как направление научно-практического исследования (методологические аспекты)

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ

УДК 343.352

В.В. АСТАНИН, кандидат юридических наук, доцент

Научно-исследовательский институт при Академии Генеральной прокуратуры РФ

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ НОРМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК НАПРАВЛЕНИЕ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

В статье рассматриваются актуальные вопросы борьбы и предупреждения коррупции путем антикоррупционного мониторинга. Автор использует результаты своей работы в рабочей группе при комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции и высказывает предложения по определению коррупциогеннос-ти законов и иных правовых актов.

Практические возможности предупреждения коррупции путем коррекции законодательных норм, ей способствующих, появились в Российской Федерации сравнительно недавно. В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции (8 марта 2006 года вступила в силу для России на основании ФЗ № 40 "О ратификации Конвенции Организации Объединенный Наций

1 В Российской Федерации, в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", определен орган, занимающийся анализом коррупциогенности законов. Таким органом является Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В соответствии с Положением о комиссии (утвержденной Постановлением правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года с изменениями от 14 апреля 2007 года), основной ее задачей является "предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том числе на предмет выивления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений" (п. 3). В соответствии с подпунктом "д" п. 4 Положения, Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет правомочие "рассматривать проекты федеральных и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере ведения Комиссии, в

против коррупции"), политика и практика предупреждения и противодействия коррупции должны основываться на периодическом проведении оценки законодательства с целью определения его адекватности предупреждению коррупции (п. 3 ст. 5). Такие возможности предоставляет мониторинг законодательства, заключающийся в анализе и оценке норм на предмет выявления их коррупциогенности1.

целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".

Анализ федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, в соответствии с полномочиями, утвержденными Постановлением ГД ФС РФ от 20 апреля 2004 года № 412-1У ГД, проводит Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции. Комиссия в пределах своих полномочий:

- проводит работу по комплексному исследованию федерального законодательства в целях выивления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции;

- анализирует решения, принимаемые федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в целях выивления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и информирует депутатов о результатах проведенного анализа для учета их в законотворческой деятельности.

В течение 2006 - первой половины 2007 гг. автором проводился антикоррупционный мониторинг законодательства. Однако в связи с отсутствием профильного подразделения, которое занималось бы комплексным исследованием коррупции во всех ее проявлениях и борьбы с ней, мониторинг осуществлялся выборочно, только применительно к экологическому законодательству, регулирующему сферы землепользования и недропользования. Одной из задач исследования являлась разработка конкретных предложений по совершенствованию норм законодательства о земле и недрах с целью устранения их недостатков, способствующих коррупции.

Существенным подспорьем в этой работе явилось участие автора в рабочей группе при Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции по подготовке первоочередных мер по имплементации в российское законодательство норм Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. В рамках этой работы была предпринята серия мероприятий, связанных как с реализацией на практике новых правовых норм, так и с необходимостью дальнейшего совершенствования методики анализа законодательства на корруп-циогенность.

Следует признать, что при проведении антикоррупционного мониторинга выбранных отраслей законодательства использовались основные критерии выявления коррупционного содержания законодательства, которые базируются на перечне коррупционных факторов, рекомендованном Центром стратегических разработок в памятке эксперту по первичному анализу кор-рупциогенности законодательного акта. Справедливо будет заметить, что содержащиеся в указанной памятке методические рекомендации на сегодняшний день являются исходными. Дальнейшая разработка таких рекомендаций находится в практической плоскости, в том числе опосредованной деятельностью, например, подразделений органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законодательства. При этом очень важным остается взаимодействие практических работников органов про-

куратуры, сталкивающихся в своей работе с проявлениями коррупционного применения норм законодательства с представителями научного сообщества, которые заняты исследованием этой темы. В результате такого взаимодействия обе стороны освещают друг для друга "белые пятна", находят пути преодоления существующих проблем в теме антикоррупционного мониторинга законодательства (выявление норм с их практической иллюстрацией, околокриминальные и сугубо криминальные формы их использования и т.д.).

Так, например, в ходе представления результатов исследования антикоррупционного мониторинга законодательства о земле и недрах перед практическими работниками органов прокуратуры субъектов Федерации на практическом семинаре в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ в июле 2007 года автор определил перспективные направления проведения антикоррупционного мониторинга законодательства, и, прежде всего, с участием практических работников.

В свою очередь, автором были приведены примеры, характеризующие те направления деятельности органов прокуратуры, которые могут свидетельствовать о результативной работе по определению коррупциогенности законов и иных нормативных правовых актов и реагированию на коррупционные проявления, вызванные применением таких актов. В частности, для этого необходимо принимать во внимание две основные группы коррупционных факторов, по которым могут быть выделены требуемые направления деятельности органов прокуратуры. Первая группа коррупционных факторов - выявление ошибок юридико-технического свойства; вторая группа - выявление неверного определения компетенции органа, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных процедур.

О реагировании органов прокуратуры на обозначенные коррупционные факторы могут свидетельствовать следующие данные. В 2005 году при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод чело-

века и гражданина, было выявлено 21040 незаконных правовых актов, принесено 18558 протестов, по удовлетворенным протестам 16640 незаконных правовых актов были отменены и изменены. В 2006 году отмечается значительный рост этих показателей: выявлено 29769 незаконных правовых актов, принесено 26550 протестов, по удовлетворенным протестам 24726 незаконных правовых актов были отменены и изменены.

Важно обратить внимание на то, что имеющаяся разница в показателях, выявленных, опротестованных и отмененных или измененных незаконных правовых актов несущественна. При этом имеющаяся разница не образует недочетов в деятельности органов прокуратуры. По необоснованно отклоненным протестам прокуроры направляют иски и заявления в суд.

Может возникнуть вопрос, каким же образом прокуроры, используя свои надзорные полномочия, могут определять коррупциогенность законов? Исследовав анализ коррупциогеннос-ти законодательства о земле и недрах, автор попытался выделить наиболее близстоящие возможности прокуроров в этой части.

Определение коррупциогенности законов прокурорами становится возможным не только в ходе выявления незаконных правовых актов, но и в процессе выявления несистемного характера правовых норм, их противоречивости, пробельности в регулировании вопросов, стоящих на стыке различных отраслей, уровней законодательства, что в совокупности образует благоприятные условия для коррупционных проявлений.

В этой связи примечательны пожелания прокуроров, которые были высказаны в ходе их анкетирования, проведенного автором в апреле 2007 года в семи субъектах Российской Федерации, по вопросам исполнения законодательства и предупреждения коррупции. По мнению опрошенных, приоритетное направление деятельности органов прокуратуры в предупреждении коррупционного использования норм законодательства они видят не только "в усилении надзора", но и "в участии прокурорских работников в законотворческом процессе". Аргу-

ментом в поддержку таких предложений является то, что работники прокуратуры знают реальные проявления коррупционного содержания норм, а значит, предупреждение такого содержания может быть оптимальным при участии прокуроров в законотворческом процессе.

Конечно, речь не идет о непосредственном участии работников органов прокуратуры в законотворческом процессе, но задачи предупреждения коррупциогенности законодательства могут быгть реализованы на ранней стадии - при подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов, при анализе решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции.

При этом важно понимать, что полномочия прокуратуры по выявлению коррупциогеннос-ти нормативных правовых актов законодательно не определены. В рамках имеющихся полномочий прокуратуры возможности определения коррупциогенности законодательства могут быть ограничены только выявлением коррупци-огенных рисков применения его норм.

Такие возможности могут быть реализованы только при осуществлении надзора за исполнением законодательства. В этой части деятельность прокуратуры можно рассматривать в выявлении условий реализации правовых норм, которые способствуют коррупции. Подтверждение коррупционного содержания норм основывается на указании тех их положений, которые определяют благоприятные условия для коррупционных проявлений. Выявление таких условий и положений осуществляется в целях предупреждения коррупции. Конечной целью является нейтрализация коррупционного содержания норм. Органами прокуратуры эта цель может быть реализована в следующих формах:

- путем принесения прокурором протестов на противоречащий закону правовой акт в органы или должностному лицу, которые его издали, либо обращением в суд с требованием о признании актов недействительными;

- путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов;

- выявление коррупциогенных рисков в законодательстве - это в значительной части еще и аналитическая работа органов прокуратуры, предшествующая этапу подготовки заключений на проекты правовых актов.

Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в целях устранения коррупциоген-ных рисков в законодательстве предопределено тем, что задачи и содержание деятельности ее органов определяют их широкую осведомленность о состоянии правового регулирования практически всех сфер отношений.

Трудности в работе органов прокуратуры по определению коррупциогенных рисков в законодательстве могут быть связаны с выбором критериев в подходах к анализу коррупцио-генности.

Имеющиеся методики анализа коррупцио-генности законодательства рассчитаны на анализ и оценку законов фактически без подтверждения реальными проявлениями коррупционного использования норм. При такой работе происходит только условное моделирование возможных проявлений коррупциогенных рисков. Органы прокуратуры должны сочетать такую оценку с анализом коррупциогенности законов и иных нормативных правовых актов на этапе их применения.

Вредакцию материал поступил 31.07.07.