Мировые модели местного самоуправления: исторические и социально-правовые аспекты

С.В. Бондарев

МИРОВЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Сегодня органы местного самоуправления функционируют в большинстве развитых и развивающихся государств мира. Развитие местного самоуправления в мире - объективный процесс. Он продолжает развиваться вглубь и вширь, охватывая все новые и новые государства.

История показывает, что в ряде государств развитие органов местной власти проходило неравномерно: то приостанавливалось в результате сдерживания центральной властью, то активизировалось вновь. Понятие «местное самоуправление», по мнению зарубежных ученых, впервые зародилось во времена Великой французской революции, в связи с приобретением общинами относительной самостоятельности по отношению к государству. Однако существует ряд других мнений на этот счет. Так, например, немецкие политологи и правоведы связывают появление данного термина с именем прусского министра барона фон Штейна (1757-1831), который первый увидел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства. Эта позиция была отражена в «Прусском уложении об уставе городов», принятом в 1808 году [1].

А вот как трактуют свою позицию по данному вопросу американские специалисты: «Различные подробности и обычаи штатов и даже отдельных районов внутри них подразумевают то, что знакомство и полное понимание их являются краеугольным камнем успешного самоуправления» [2].

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Более развернутое определение содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, статья 2 которого гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого осуществления народом принадлежащей ему власти.

Таким образом, анализируя прошлое и настоящее местного самоуправления, можно сделать вывод, что мировые державы в своем развитии использовали три модели: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую.

На чем основывается выделение данных моделей? Конечно же, на принципах, которые лежат в основе отношений различных органов власти между собой и с органами вышестоящей власти. Дадим краткую характеристику каждой из них.

Англосаксонская модель

В основе этой модели лежат местные представительные органы англоязычных государств (Великобритания, Канада, Австралия, США и др.), которые выступают как автономно действующие в пределах предоставленных им полномочий и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. В данных органах отсутствуют уполномоченные представители центрального аппарата власти государства. Однако это вовсе не означает, что деятельность их находится вне контроля государства. Он осуществляется через судебные органы и центральные министерства и ведомства.

В Великобритании местные органы получили большие полномочия еще на рубеже Х1Х-ХХ веков, но в 1970-1980-е годы центральная власть вновь ввела ряд ограничений местного самоуправления (особенно в вопросах финансов и налогообложения). Сегодня соединенное Королевство Великобритании состоит из четырех административно-территориальных частей: Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, которые в свою очередь подразделяются на графства (районы или округа), церковные приходы и общины. Местные власти данных административно-территориальных единиц - выборные и сочетают законодательные и исполнительные функции.

Высшим органом является совет графства. К графским территориям относятся крупные города и прилегающие к ним районы городского типа. Каждая из них является самостоятельной административной

единицей, подчиняющейся только центральной власти. Низшими органами, входящими в состав графства, выступают графские, городские, сельские округа и муниципальные города.

Местные органы власти каждой из четырех административных единиц Соединенного Королевства самостоятельно составляют, утверждают и исполняют свой бюджет.

Несколько иная картина в США. Здесь местные органы практически полностью самостоятельны в подведомственных им областях и осуществляют свои полномочия без какого-либо вмешательства со стороны не только федеральных структур власти, но и руководящих органов штатов. Деятельность местных органов власти регулируется исключительно законодательством штатов. Федеральная власть во взаимоотношения руководства штатов с местными органами власти практически не вмешивается.

В конституциях всех штатов четко закреплены права и обязанности органов местного самоуправления. Однако в разных штатах они далеко не одинаковы. Исходя из этого, штаты можно подразделить на две группы. В первую входят штаты в конституциях, которых перечень законодательных норм весьма ограничен (Алабама, Миссисипи и т.д.). Во вторую - штаты, где вопросы местного самоуправления освещаются всесторонне.

Откуда же появилось такое разнообразие форм организации органов местной власти? Ответ на этот вопрос заключается в том, что в США местное самоуправление складывалось на заре развития американского государства, причем колонисты, которые проживали в небольших поселках, использовали известные им традиционные формы самоуправления, вывезенные ими из Англии. Кстати сказать, они успешно функционируют и в настоящее время.

Континентальная модель

В отличие от предыдущей данная модель имеет несколько иной характер. Основу этого варианта местного самоуправления заложила Франция, вот почему ее нередко называют французской. К ярким представителям данной модели местной власти можно также отнести: Италию, Швецию, Нидерланды и целый ряд франкоязычных государств.

Суть ее состоит в том, что, несмотря на широкие права и значительную самостоятельность, местные органы власти все же сохраняют определенную подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а иногда осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями.

Так, во Франции до реформы 1982 года решения муниципального совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначаемым государственными органами власти. Более того, он имел право отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х годов степень зависимости местного самоуправления от центрального аппарата государства была несколько снижена.

В 1983 году было принято несколько законов, согласно которым ни один административнотерриториальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов контроль по-прежнему осуществляется.

В статье 130 Конституции Италии записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль за законностью актов местных органов власти. Вообще реформа местного самоуправления этой страны представляет определенный интерес.

Вся территория Итальянской республики делится на области, провинции и коммуны. К системе местного самоуправления относятся провинции и коммуны. До 1999 года все вопросы, касающиеся выборов в местные органы власти, регулировались общегосударственными законами. Однако в 1999 году благодаря изменениям, внесенным в Конституцию, области получили право самостоятельно издавать законы, регулирующие избирательную систему.

18 августа 2000 года был принят единый Свод законов о местном самоуправлении. Согласно данному закону все единицы местного самоуправления (епй 1ооаН) пользуются уставной, нормативной, организационной, административной и определенной финансовой автономией.

В Швеции помимо низового уровня, представленного коммунами, существует и средний уровень -лэны. В этих структурах органов местной власти центральное правительство имеет своих представителей, контролирующих их работу.

В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 году, когда были пересмотрены некоторые статьи Конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц.

Советская модель

Родоначальником данной модели местного самоуправления по праву можно считать Советский Союз. Отсюда и ее название. Основными административными образованиями в СССР были союзные республики, при этом каждая из них могла включать несколько автономий. В каждом таком образовании имелись органы местной власти - Советы, которые назначались и были полностью подотчетны центральному аппарату власти Советского государства. В таких условиях была сформирована идеология советской власти.

В 1990 году был принят первый Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», который устранил соподчиненность местных исполнительных органов по вертикали. Однако принятый в 1991 году Закон РСФСР «О местном самоуправлении» частично восстановил ее и ввел выборность глав администраций.

В 1993 году в результате наступившего кризиса политической власти в СССР практически все советские органы местного самоуправления были ликвидированы и началось строительство новой системы самоуправления в России.

Несмотря на распад СССР, данная модель местной власти все же не утратила своих позиций и значения. На сегодняшний день ее придерживаются такие государства, как КНР, КНДР и еще ряд государств Азии.

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно отметить, что в разных государствах на протяжении всего их исторического развития существовали и продолжают развиваться и сегодня те модели местного самоуправления, которые более или менее полно учитывают исторический опыт, традиции и правовую культуру населения.

Литература

1. Местное самоуправление: Сб. международных терминов из области права и управления. Бонн; Мюнхен, 1995.

2. Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995.