Региональные законы о делегировании полномочий: правовая экспертиза

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 17 (308). Право. Вып. 37. С. 5-9.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

А. С. Демакова

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ О ДЕЛЕГИРОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ:

ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА

В связи с реформой системы здравоохранения актуальными становятся вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Одной из основных форм взаимодействия является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Анализ регионального законодательства указывает на наличие пробелов в правовом регулировании делегирования государственных полномочий, которые могут затруднить реализацию гарантированного права человека на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Ключевые слова: органы государственной власти, органы местного самоуправления, взаимодействие, наделение государственными полномочиями.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления законодательно могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству1.

Сама конституционная норма, гарантирующая институт наделения отдельными государственными полномочиями, уже содержит в себе обязательные требования, которые должны быть исполнены при делегировании государственных полномочий, а именно: органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом, государство должно передать на уровень местного самоуправления финансовые, материальные ресурсы, а также проконтролировать реализацию государственных полномочий органами местного самоуправления.

Статья 19 Федерального закона от 6 октября

2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее — Закон № 131-Ф3) в целях реализации конституционно гарантированного института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривает обязательные требования к содержанию самого закона, посредством которого передаются полномочия. Так, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать следующую информацию: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого

наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и/или управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Как было выяснено в результате анализа регионального законодательства, в начале 2012 г. тридцать два субъекта РФ передали полномочия по организации оказания медицинской помощи в соответствии с региональной программой оказания населению бесплатной медицинской

помощи на уровень соответствующего муниципалитета.

Проведем правовую экспертизу соответствия нормативно-правовых актов субъектов РФ о делегировании отдельных государственных полномочий в сфере здравоохранения требованиям Конституции РФ и Закона № 131-Ф3.

Из тридцати двух законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения только восемь законов соответствуют требованиям федерального законодательства — законы Республики Башкортостан, Республики Дагестан, Республики Коми, Камчатского края, Иркутской, Воронежской, Кемеровской и Свердловской областей.

Наиболее распространены в законах субъектов РФ следующие содержательные ошибки:

1. Не определен порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо отсутствует наименование органа, осуществляющего указанный контроль. Указанная ошибка встречается в 16 законах субъектов РФ из 32.

2. Отсутствует перечень подлежащих передаче в пользование и/или управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Указанная ошибка встречается в 13 законах субъектов РФ из 32.

3. Не определен порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий. Указанная ошибка встречается в 5 законах субъектов РФ из 32.

Требования Закона № 131-Ф3 к содержанию нормативного правового акта, являющегося основанием для делегирования полномочий с уровня государственной власти субъекта РФ на уровень местного самоуправления, является своего рода гарантией органов местного самоуправления от злоупотребления властными полномочиями со стороны государственной власти.

Отсутствие указанной информации в законе может негативно сказаться на качестве исполнения субъектом РФ государственных полномочий в сфере здравоохранения, а также рассматриваться как коррупциогенный фактор.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» кор-рупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и/или обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции3.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» был определен перечень коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. К их числу кроме прочего относятся чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт), а также отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка)4.

Так, согласно проведенному исследованию, на наличие такого коррупциогенного фактора, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (наличие бланкетных и отсылочных норм в законах о делегировании отдельных государственных полномочий в сфере охраны здоровья граждан), указывают следующие формулировки статей закона: «Перечень материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, устанавливается Правительством края» (ст. 6 Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 г. № 144 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского

края по организации оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения Хабаровского края»5); «Порядок, сроки представления и формы отчетности устанавливаются уполномоченными государственными органами» (п. 2 ст. 7 Закона Челябинской области от 15 декабря 2011 г. № 248-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на территории Челябинской области в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Челябинской области, бесплатной медицинской помощи»6) и т. д.

Наличие указанных бланкетных норм в законах субъектов РФ о делегировании отдельных государственных полномочий, во-первых, влечет за собой принятие большого количества подзаконных нормативных правовых актов, что затрудняет правоприменительную практику, а также делает некоторые административные процедуры нечеткими (непрозрачными). Во-вторых, законодатель перекладывает предусмотренные федеральным законом обязанности (например по указанию наименования органа, осуществляющего контроль, либо перечня материальных средств, подлежащих передаче при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий), делегируя им тем самым выполнение, по сути, обязанностей законодательной власти, а также возможность регламентации важных вопросов нормативными правовыми актами более низкого уровня. Кроме того, при такой свободе подзаконного нормотворчества указанные органы имеют возможность предусмотреть в принимаемом ими подзаконном нормативном правовом акте порядок (например контроля либо отчетности), удобный органу государственной власти, но идущий вразрез с интересами власти на местах, органы которой будут непосредственно реализовывать государственные полномочия в сфере здравоохранения.

В любом случае, как отмечают ученые, ситуацию, при которой принятие закона сопровождается «шлейфом» подзаконных актов, зачастую невысокого качества, нельзя считать удовлетво-рительной7.

Второй коррупциогенный фактор, выявленный в региональных законах о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения,— отсутствие или неполнота перечня административных процедур.

Так, например, в Законе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 8 июля 2005 г. № 62-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ханты-Мансийского автономного округа — Югры»8 порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий прописан не полностью.

Статья, определяющая условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, отсутствует и в Законе Краснодарского края от 15 декабря

2004 г. № 805-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края отдельными государственными полномочиями в области социальной сферы»9.

Статьи, определяющие порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, отсутствуют или прописаны не полностью в законах Московской области10, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры11, Челябинской области12, Саратовской области13, Хабаровского края14.

Статьи, определяющие порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и/или управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, отсутствуют или прописаны не полностью в законах Удмуртской Республики, Республики Калмыкия, Республики Адыгея15, Ивановской области16, Самарской области17, Мурманской области18, Московской, Саратовской и Челябинской областей, Хабаровского края и др.

Рассмотренные нами два коррупциогенных фактора, имеющие место в региональном законодательстве о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, зачастую взаимосвязаны. Так,

например, в некоторых законах отсутствует указание на порядок осуществления контроля и соответственно имеет место бланкетная норма, ссылающаяся на подзаконный нормативный правовой акт либо орган, который уполномочен такой акт принять (Закон Саратовской области от 12 декабря 2011 г. № 188-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Саратовской области»19 и др.).

Статья 20 Закона № 131-ФЗ предусматривает за несоответствие законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям, предусмотренным законом, санкцию — отказ в исполнении указанных полномочий. Но данное несоответствие может быть основанием для отказа только в случае признания его таковым в судебном порядке.

Кроме того, не нужно забывать о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Делегирование отдельных государственных полномочий является одной из основных форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ, поэтому от качества принимаемых нормативных правовых актов во многом зависит эффективность данного взаимодействия и, как следствие, обеспечение конституционно гарантированного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В данной связи, учитывая социальную и государственную важность института охраны здоровья граждан, субъектам РФ необходимо:

1) привести законы о делегировании в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

2) уполномоченным органам провести антикоррупционную экспертизу региональных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения;

3) в целях упорядочения практики принятия региональных законов о наделении органов мест-

ного самоуправления отдельными государственными полномочиями принять законы, регламентирующие общий порядок, принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в которых отразить как требования Закона № 131-ФЗ, так и иные требования к порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями применительно к местным условиям с учетом территориальных, социальных, демографических, экономических и иных особенностей субъекта и муниципальных образований, входящих в его состав.

Примечания

1 Конституция Российской Федерации : текст и справочные материалы. М. : Эксмо, 2009. 64 с.

2 Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Там же. 2009. № 29. Ст. 3609.

4 Рос. газ. 2010. 5 марта.

5 Собр. законодательства Хабаров. края. 2011. № 12 (113). Ч. 1.

6 Южноурал. панорама. 2011. 27 дек. № 312-313.

7 Азарова, Е. Г. Социальное законодательство : науч.-практ. пособие / Е. Г. Азарова, В. Н. Зенков ; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М. : ИНФРА-М, 2005. 387 с.

8 Новости Югры. 2005. № 81.

9 Кубан. новости. 2004. № 203.

10 Закон Московской области от 7 декабря 2011 г. № 220/201ЮЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области по организации оказания медицинской помощи» // Ежеднев. новости. Подмосковье. 2011. № 232.

11 Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 8 июля 2005 г. № 62-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» // Новости Югры. 2005. № 81.

12 Закон Челябинской области от 15 декабря 2011 г. № 248-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на территории Челябинской области в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Челябинской области, бесплатной медицинской помощи» // Южноурал. панорама. 2011. № 312-313.

13 Закон Саратовской области от 12 декабря 2011 г. № 188-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на тер-

ритории Саратовской области» // Собр. законодательства Саратов. обл. 2011. № 35.

14 Закон Хабаровского края от 23 ноября 2011 г. № 144 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по организации оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения Хабаровского края» // Собр. законодательства Хабаров. края. 20 дек. 2011. № 12 (113). Ч. 1.

15 Закон Республики Адыгея от 23 декабря 2008 г. № 225 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея в сфере здравоохранения» // Сов. Адыгея. 2008. № 248.

16 Закон Ивановской области от 20 декабря 2011 г. № 128-ОЗ «О наделении органов местного самоуправ-

ления муниципальных районов и городских округов Ивановской области отдельными государственными полномочиями Ивановской области в сфере здравоохранения» // Иванов. газ. 2011. № 234 (5081).

17 Закон Самарской области от 6 декабря 2011 г. № 134-ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на территории Самарской области» // Волж. коммуна. 2011. № 458 (27893).

18 Закон Мурманской области от 1 декабря 2011 г. № 1430-01-ЗМЭ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Мурманск отдельными государственными полномочиями» // Мурман. вестн. 2011. № 238.

19 Собр. законодательства Саратов. обл. 2011. № 35.