Общественное обсуждение и правовая процедура принятия и внесения изменений в устав городского округа

Согласно ч. 2 ст. 44 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 44 указанного Закона проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Как видно, законодатель делает акцент на необходимости общественного обсуждения соответствующих проектов. Следует добавить, что с начала 2006 г. начала действовать законодательная норма, согласно которой ряд вопросов местного значения в муниципальных образованиях должен в обязательном порядке пройти обсуждение на публичных слушаниях. Так, согласно ч. 1 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «...для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания». При этом в ч. 3 той же статьи указывается, что на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

Каковы же особенности обсуждения на публичных слушаниях проектов уставов и изменений в уставы муниципальных образований? Рассмотрим это на примере города Краснодара. Прежде всего отметим, что в соответствии с указанным законом порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний (ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Аналогичные нормы содержатся в Уставе муниципального образования город Краснодар, где в ст. 25 («Публичные слушания») продублированы нормы федерального закона.

Однако в Уставе Краснодара в ст. 62 («Устав муниципального образования город Краснодар») содержатся также нормы, уточняющие некоторые позиции. Так. согласно ч. 2 ст. 62 «.проект Устава муниципального образования город Краснодар, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар могут быть внесены в городскую Думу Краснодара главой муниципального образования город Краснодар, депутатами городской Думы Краснодара, органами территориального общественного самоуправления, гражданами в порядке правотворческой инициативы».

И далее: «Проект Устава муниципального образования город Краснодар, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного городской Думой Краснодара порядка учета предложений по проекту Устава, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар, а также порядка участия граждан в его обсуждении» (ч. 3 ст. 62 Устава).

В развитие законодательных норм городской Думой Краснодара было утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар от 16 февраля 2006 г., в соответствии с которым стали реально проводиться публичные слушания по различным вопросам местного значения. Здесь, в частности, указывается, что публичные слушания проводятся по инициативе населения, городской Думы Краснодара, главы муниципального образования город Краснодар. Далее, в п. 2.3 указывается, что городская Дума Краснодара, назначившая публичные слушания, принимает соответствующие муниципально-правовые акты, содержащие информацию о теме, форме, сроках и месте проведения слушаний. Информация о времени и месте проведения публичных слушаний, а также проект обсуждаемого муниципального правового акта подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению на официальном сайте муниципального образования город Краснодар в сети Интернет, но не позднее чем за 10 дней до дня их проведения (п. 1.6).

Сам же Устав Краснодара был принят 26 мая 2005 г. без проведения публичных слушаний, поскольку тогда законодатель этого еще не требовал. Однако все последующие изменения должны пройти публичные слушания. В Краснодаре первые (и пока единственные) публичные слушания по данному вопросу состоялись в соответствии с постановлением главы муниципального образования город Краснодар В.Л. Евланова, опубликованном в «Краснодарских известиях» 30 августа 2006 г. В этом постановлении указывалось, что публичные слушания необходимо провести в связи с приведением Устава в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в который накануне были внесены существенные изменения.

Одновременно был опубликован проект решения городской Думы Краснодара о внесении изменений в Устав. Форма публичных слушаний была определена как «круглый стол». Предписывалось также провести круглые столы в каждом из четырех внутригородских административных округов (Центральном, Западном, Прикубанском, Карасунском) по отдельности. Реализация данного постановления главы муниципального образования показала, что население в целом оказалось достаточно инертным к данной форме реализации своего права на местное самоуправления, и на круглые столы в добровольно-принудительном порядке пришли в основном представители местного жилищного актива, которые не были знакомы с проектом изменений в Устав и вообще в целом плохо представляли себе предмет обсуждения. Так, только на одном из круглых столов (в Центральном округе г. Краснодара) состоялась небольшая дискуссия по существу предмета публичных слушаний. В остальных случаях представитель городской администрации представлял проект изменений в Устав, после чего начинался разговор о животрепещущих вопросах местного значения, которые, однако, совершенно не относились к теме обсуждения на публичных слушаниях.

Кроме того, ознакомление с проектом изменений в Устав Краснодара показало, что дискутировать, собственно, не о чем. Дело в том, что согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации». Следовательно, если в федеральный закон внесены изменения, которым стали противоречить нормы устава муниципального образования, то орган местного самоуправления просто обязан инициировать и организовать проведение публичных слушаний, а затем и принятие представительным органом соответствующих изменений с целью приведения их в соответствие с изменениями в федеральное законодательство. В этой связи объявление дискуссии по вопросам, где ее заведомо быть не может, представляется абсурдным и, на наш взгляд, лишь дискредитирует институт публичных слушаний, что и подтвердила в определенной степени соответствующая практика в г. Краснодаре.

22 марта 2007 г. городской Думой Краснодара было утверждено новое Положение порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар, однако данный вопрос остался без изменений. В этой связи мы полагаем, что изменения в Уставе муниципального образования в качестве предмета публичных слушаний должны включаться, на наш взгляд, лишь в том случае, если речь не идет о «техническом» приведении устава в соответствие с

изменившимся федеральным законом - в этом случае нет необходимости в проведении публичных слушаний, и соответствующее решение нужно выносить в повестку заседаний представительного органа местного самоуправления. И, напротив, если речь идет о других изменениях, то таковые должны предварительно обсуждаться общественностью.

После общественного обсуждения проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования выносятся на пленарное заседание представительного органа городского округа и согласно ч. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Закон устанавливает также, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.