Муниципальные унитарные предприятия как хозяйствующие субъекты

Муниципальные унитарные предприятия как хозяйствующие субъекты

Эмиль Маркварт

Право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Соответственно, следует признать, что это право столь же ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, что и само право последних на занятие хозяйственной деятельностью. Т.е. первое необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель строго очерченных вопросов местного значения либо реализации иных полномочий, предусмотренных законами РФ или субъектами РФ. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания закона или устава муниципального образования. Причем принятие муниципалитетом к решению дополнительных вопросов местного значения допускается не иначе как с соблюдением установленных законом требований. Так, например, не могут создаваться (а созданные подлежат приватизации либо ликвидации) муниципальные парикмахерские, магазины, кафе, прачечные, гостиницы, песчаные карьеры, агентства по недвижимости и т.п. предприятия. Что касается муниципальных предприятий, которые наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения (например, водоснабжения и канализации), оказывают и иные услуги, не связанные с основным видом деятельности (например, столярные работы для сторонних организаций, заправочные станции и т.п.), и здесь должен соблюдаться тот же подход. Как правило, соответствующие структурные подразделения подлежат выделению из муниципального предприятия с последующей их приватизацией или ликвидацией.

Принцип специальной правоспособности первоначально нашел свое отражение в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ, закрепившем ограничения с точки зрения целей создания унитарных предприятий. Закон содержит два основания для создания муниципальных унитарных предприятий — п. 4 ст. 8: (1) необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, и (2) необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач. Второе из названных оснований, несмотря на довольно неудачную формулировку, по

существу устанавливает зависимость между созданием унитарных предприятий и кругом вопросов местного значения. Гораздо более жесткую взаимосвязь устанавливает Закон № 131-Ф3, который запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности объекты, не связанные с решением вопросов местного значения (ст. 50). Хозяйствующие субъекты с точки зрения закона являются объектами муниципальной собственности.

Однако изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия-конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах:

- принципе субсидиарности (муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов);

- принципе недопустимости конкуренции между частным и публичным секторами экономики (который является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений);

- принципе экономической эффективности (публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты)1.

Наряду с названными условиями при создании муниципальными образованиями хозяйствующих субъектов предлагается обеспечивать соразмерность количества и размеров муниципальных хозяйствующих субъектов тем задачам, для решения которых они создаются. Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также должны соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь финансовым) самого муниципального образования2. До создания муниципальным образо-

1 Зарубежная и новейшая российская практики наглядно демонстрируют, что действующие в условиях конкурентной борьбы частные предприятия предоставляют услуги населению, как правило, лучше (качество) и дешевле (цены, тарифы, издержки), нежели предприятия, создаваемые и управляемые органами публичной власти. В развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и т.п., которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились (либо появятся при снятии соответствующих барьеров) частное предпринимательство и конкуренция. Опыт показывает, что перенесение этой деятельности в сферу частной экономики при условии достаточного контроля над ней, а также над расходованием муниципальных средств, выделяемых для такой деятельности, дает положительный эффект. Это выражается, с одной стороны, в улучшении качества товаров и услуг и большей экономичности (снижение издержек ведет во многих случаях и к снижению тарифов, цен). В то же время органы местного самоуправления как органы публичной власти отрешаются от не свойственных им функций предпринимательства и могут более серьезно заниматься своими непосредственными функциями.

2 Известны случаи, когда несоответствие между масштабом муниципального предприятия и объемом выполняемых им работ доходило до абсурда. Так, к примеру, в одном из т.н. моногородов, где на градообразующем предприятии существовало самостоятельное структурное подразделение, оказывавшее услуги по захоронению умерших работников предприятия, членов их семей и быв-

ванием хозяйствующего субъекта соразмерность оценивается с учетом объема планируемых и необходимых услуг, а также стоимости предоставления услуг как в случае создания предприятия, так и — по возможности — при организации предоставления услуги иными способами. Учету подлежит также требуемый объем участия муниципального образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации деятельности, управлению и контролю со стороны органов местного самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг. Соблюдение данного требования призвано уже на стадии создания хозяйствующего субъекта не только оценивать его экономическую эффективность, но и бережно относиться к ресурсам муниципального образования.

Взаимоотношения между муниципальным образованием в лице представляющих его органов местного самоуправления и создаваемыми им муниципальными хозяйствующими субъектами носят гражданско-правовой характер (коль скоро речь не идет о реализации властных полномочий путем издания общеобязательных нормативных актов и индивидуальных правоприменительных актов) и реализуются через права учредительства (включая права на получение дивидендов, права на участие в управлении и т.д.) и через договорные отношения (на предоставление соответствующих муниципальных услуг). К этим отношениям применяются нормы гражданского законодательства. Необходимо отметить, что полномочия муниципальных образований по отношению к муниципальным хозяйствующим субъектам, содержащиеся в ч. 4 ст. 51 Закона № 131-Ф3, носят фрагментарный характер и лишь дублируют отдельные нормы гражданского законодательства.

Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, создавая в этой форме практически все свои предприятия. С нашей точки зрения, массовое использование этой формы является одной из причин нынешнего довольно сложного состояния муниципального хозяйства в целом, поскольку ее особенности в значительной мере являются и существенными ее недостатками.

Правовой анализ унитарных предприятий включает в себя анализ правового режима хозяйственного ведения, с одной стороны, и самой организационноправовой формы, с другой стороны.

В соответствии со ст. 113 ГК РФ

«1. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками

ших работников (т.е. практически всего населения города), муниципалитетом было создано МУП, предметом деятельности которого являлось захоронение т.н. безродных трупов (происхождение которых было неизвестно). По итогам года обнаружилось, что предприятие с численностью 15 работников за год провело 3 захоронения.

предприятия... 2. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления».

Муниципальное унитарное предприятие является юридическим лицом, имеющим в качестве учредительного документа устав. Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия. Порядок утверждения устава и заключения контракта с руководителем муниципального унитарного предприятия устанавливается уполномоченным органом местного самоуправления.

Федеральным законодательством установлен закрытый ограниченный перечень случаев создания унитарных предприятий. Для муниципальных образований это:

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена,

- необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач,

- а также (с нашей точки зрения, крайне малозначимо) необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

При этом если в вышеуказанных случаях (1) преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования, (2) если возникает необходимость осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государствам ценам, (3) при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств, (4) необходимости ведения деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий, (5) при необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, может создаваться казенное предприятие, основанное на ином вещном праве — оперативном управлении. Не останавливаясь подробно на всех недостатках казенных предприятий (большинство отрицательных характеристик унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, присущи и казенным предприятиям; кроме того, казенные предприятия, как правило, экономически еще менее эффективны), подчеркнем лишь, что Президентом РФ в апреле 2003 г. был внесен, а Государственной Думой 23.04.2003 г. принят в первом чтении законопроект, в соответствии с которым предусматривается внесение изменений и дополнений в этот закон, исключающих право субъектов РФ и муниципальных образований на создание казенных предприятий. Данное обстоятельство следует учитывать при принятии решения о выборе организационно-правовой формы муниципальных хозяйствующих субъектов.

Имущество, закрепленное собственником за муниципальными унитарными предприятиями (либо его часть), может формировать уставный фонд предприятия, который должен быть, согласно ч. 4 ст. 114 ГК РФ, полностью оплачен собственником до государственной регистрации соответствующего муниципального

унитарного предприятия. При этом уставный фонд должен быть оценен и указан в денежном выражении, а имущество, за счет которого уставный фонд формируется, должно учитываться в соответствии с правилами бухучета, на отдельном балансе. Указанный выше федеральный закон определяет минимальный размер уставного фонда муниципального предприятия — 1000 МРОТ. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). В казенном предприятии уставный фонд не формируется. Сведения о размере уставного фонда в денежном выражении, о порядке и источниках его направления должны быть указаны в уставе унитарного предприятия, так же как и сведения о направлениях использования прибыли.

К правам собственника муниципального унитарного предприятия также относятся:

- создание, реорганизация и ликвидация предприятия, назначение ликвидационной комиссии и утверждение ликвидационного баланса;

- определение предмета, целей, видов, условий и порядка деятельности предприятия;

- дача согласия на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

- определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

- формирование уставного фонда, изменение уставного фонда;

- утверждение устава предприятия;

- назначение (по трудовому договору) и освобождение от должности директора (руководителя) предприятия;

- участие в назначении главного бухгалтера;

- регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги), производимые унитарным предприятием;

- утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов унитарного предприятия;

- заслушивание отчетов о деятельности предприятия (в частности ФЗ «О бухгалтерском учете» предусматривает обязанность унитарного предприятия ежегодно предоставлять бухгалтерскую отчетность органу, уполномоченному управлять имуществом);

- дача согласия на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

- получение части прибыли;

- определение случаев, в которых проводится обязательная ежегодная аудиторская проверка;

- изменение уставного фонда;

- заслушивание отчетов о деятельности предприятия;

- утверждение показателей экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контроль их выполнения;

- дача согласия на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;

- дача согласия на совершение крупных сделок, а также сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, иных сделок в соответствии с законодательством;

- принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверждении аудитора и определение размера оплаты его услуг;

- обращение в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки.

В развитие ГК РФ 14.11.2002 г. был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ. Следует обратить внимание, что законодатель, приняв этот закон, существенно сузил — по сравнению с ГК РФ — правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обязанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие. Такие жесткие ограничения были связаны, в том числе с очевидными недостатками правового регулирования в ГК РФ и массовыми злоупотреблениями со стороны унитарных предприятий своими правами.

В соответствии с названным законом, унитарное предприятие не имеет права создавать другое (дочернее) унитарное предприятие, в качестве юридического лица, путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение.

В своей хозяйственной деятельности МУП самостоятельны. Собственник, помимо определения предмета и целей деятельности МУП, иных названных выше правомочий, не вправе вмешиваться в его деятельность, в том числе устанавливать обязательные задания на производство товаров, работ, услуг. Выполнение МУП заказа на необходимые собственнику услуги (товары, работы) осуществляется на основании муниципального контракта — договора на поставку товара, работы, услуги. Органы местного самоуправления не вправе предоставлять преимущества унитарным предприятиям при осуществлении ими своей деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, производящим аналогичные товары, работы, услуги.

Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имущества, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи — оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником — муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее — исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.

Далее следует иметь в виду, что унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью. Это означает, что они вправе заниматься только уставной деятельностью. Соответственно, в уставе МУП должен быть четко сформулирован предмет деятельности, а любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными, что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским законодательством. Данное обстоятельство также рекомендуется учитывать при выборе организационно-правовой формы создаваемого предприятия.

В качестве негативного фактора, присущего унитарным предприятиям, следует расценивать закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Поскольку увольнение руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на неудовлетворительное управление предприятием, оно происходит после того, как предприятию, а следовательно? и муниципалитету, и жителям, уже причинен определенный ущерб. Закон не предусматривает коллегиальных органов управления унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых существует целая система органов управления, каждый из которых обладает собственной компетенцией по решению вопросов деятельности предприятия). Тем самым унитарные предприятия являются на самом деле единственной организационно-правовой формой для относительно крупных хозяйствующих субъектов, управляющихся единственным лицом, не имеющих разделения ответственности и права принятия решений между различными коллегиальными органами. С точки зрения современной теории управления это, безусловно, отрицательный фактор.

С точки зрения муниципального образования помимо названных недостатком является также чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения. Практически невозможно оказывается изъять даже очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества последовательно стоят на стороне последних3.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию. Примечательно, что унитарное предприятие отвечает по своим долгам имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения, поскольку иного «собственного» имущества у него нет. Таким образом, учредитель — муниципальное образование, передавшее имущество в хозяйственное ведение, — в случае предъявления к унитарному предприятию требований по долгам может лишиться своей (муни-

3 См., к примеру, п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 25.02.1998 г. «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».

ципальной) собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.

Согласно ст. 35 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»? унитарное предприятие может быть ликвидировано по решению собственника его имущества, а также по решению суда по основаниям и в порядке, которые установлены ГК РФ и иными федеральными законами. В соответствии с ГК РФ, ликвидация юридического лица ведет к прекращению его прав и обязанностей без права их перехода к другим лицам. Установлены случаи ликвидации юридического лица в добровольном порядке и принудительном по решению суда.

Ликвидация в добровольном порядке происходит:

- по решению его учредителей в связи с истечением срока, на который было создано это юридическое лицо, или в связи с достижением цели его создания;

- по решению органа этого лица, уполномоченного на то учредительными документами.

В принудительном порядке по решению суда в случаях:

- признания недействительным регистрации данного юридического лица;

- осуществления лицензируемого вида деятельности без специального разрешения (лицензии) или с неоднократным нарушением законодательства о лицензировании.

Требование о ликвидации может быть предъявлено в суд органом местного самоуправления. Решением же суда о ликвидации унитарного предприятия на его учредителей (участников) либо на орган местного самоуправления, уполномоченный на его ликвидацию учредительными документами, могут быть возложены обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица.

После принятия решения о ликвидации унитарного предприятия орган местного самоуправления обязан незамедлительно сообщить об этом в соответствующий орган государственной власти для внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведения о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. О начале процедуры ликвидации должны быть уведомлены кредиторы муниципального предприятия. Как видно, случаи и возможности ликвидации МУП также ограниченны.

Если при проведении ликвидации унитарного предприятия установлена его неспособность удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, руководитель такого предприятия или ликвидационная комиссия должны обратиться в Арбитражный суд с заявлением о признании этого унитарного предприятия банкротом. Если Арбитражным судом удовлетворено указанное заявление, то при наступлении ответственности унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, тем самым объекты муниципальной собственности могут быть принудительно изъяты из муниципальной собственности.

В соответствии с цитируемым законом, собственник имеет право принимать решение как об увеличении, так и уменьшении уставного капитала МУП. При уменьшении уставного капитала возможно изъятие объектов муниципальной собственности из хозяйственного ведения. Однако такое изъ-

ятие должно быть согласовано с муниципальным унитарным предприятием, в ином случае МУП может обратиться в суд с требованием признания изъятия имущества при уменьшении уставного фонда неправомерным. Необходимо учитывать и ряд особенностей правового регулирования изменения уставного фонда.

Уставной фонд унитарного предприятия, в соответствии со ст. 12 вышеназванного ФЗ, может формироваться «за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку». Размер уставного фонда определяется в рублях. При принятии решения об уменьшении уставного капитала унитарного предприятия следует учитывать, что его размер не должен быть ниже установленного указанным федеральным законом минимального размера уставного фонда.

В течение 30 дней с даты принятия решения об уменьшении своего уставного фонда государственное или муниципальное предприятие обязано в письменной форме уведомить всех своих кредиторов об уменьшении уставного фонда и о его новом размере, а также опубликовать в органе печати, размещающем данные о государственной регистрации юридических лиц, сообщение о принятом решении. При этом кредиторы унитарного предприятия вправе в течение 30 дней с даты направления им уведомления о принятом решении или опубликования указанного сообщения потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств предприятия и возмещения им убытков. Невыполнение кредиторами данной обязанности в установленный срок не лишает их права обратиться в суд для защиты своих прав.

Уведомление кредиторов производится при уменьшении в денежном выражении уставного фонда, но не требуется при изменении состава объектов уставного фонда, а также при изъятии имущества, не включенного в уставной фонд. Кроме того, органы местного самоуправления вправе при обеспечении минимального размера уставного фонда остальное имущество передавать муниципальному унитарному предприятию в пользование, аренду, а не закреплять в хозяйственном ведении.

Если стоимость чистых активов предприятия окажется меньше установленного на дату государственной регистрации такого предприятия минимального размера уставного фонда и в течение трех месяцев стоимость чистых активов не будет восстановлена до минимального размера уставного фонда, собственник имущества унитарного предприятия обязан принять решение о ликвидации или реорганизации такого предприятия.

В случае если собственник имущества предприятия в течение шести календарных месяцев после окончания финансового года не принимает решения об уменьшении уставного фонда, о восстановлении размера чистых активов до минимального размера уставного фонда, о ликвидации или реорганизации государственного или муниципального предприятия, кредиторы вправе потребовать у предприятия-должника прекращения или досрочного исполнения обязательств и возмещения причиненных им убытков. В случае отказа в удовлетворении их требований кредиторы вправе обратиться в суд для защиты своих интересов и инициировать процедуру банкротства унитарного предприятия в соответствии с Законом «О несостоятельности (банкротстве)».

При этом, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК РФ, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. В этом случае муниципальное образование теряет право собственности на названное имущество, а также отвечает средствами бюджета и иным муниципальным имуществом по обязательствам предприятия.

Однако для возникновения субсидиарной ответственности собственника имущества юридического лица или других лиц по обязательствам юридического лица необходимыми условиями являются:

- наличие у соответствующего лица права давать обязательные для юридического лица указания либо возможности иным образом определять его действия;

- совершение этим лицом действий (или его бездействие), свидетельствующее об использовании принадлежащего ему права давать обязательные для юридического лица общества указания и (или) своих возможностей иным образом определять его действия;

- причинно-следственная связь между использованием соответствующим лицом своих прав и (или) возможностей в отношении юридического лица и действием самого юридического лица, повлекшим его несостоятельность (банкротство);

- недостаточность имущества организации для расчетов с кредиторами.

Следует также учитывать тот факт, что, согласно п. 2 ст. 30 Закона «О несостоятельности (банкротстве)», учредители должника, собственник имущества должника — муниципального унитарного предприятия, органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных законом, обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций.

Унитарное предприятие может участвовать в создании иных юридических лиц, за исключением дочерних предприятий и простых товариществ. В отдельных случаях возможно учредительство иного юридического лица унитарным предприятием с передачей ему отдельных объектов (при согласии собственника), затем ликвидация данного предприятия и возвращение имущества в муниципальную казну. Этим обеспечивается возможность не уведомлять кредиторов об изъятии имущества. Однако по окончании финансового года при уменьшении чистых активов предприятия ниже размера уставного фонда необходимо принять установленные законом меры по восполнению уставного фонда или ликвидации предприятия. Это позволяет сохранить в случае значительных долгов предприятия особо ценное для муниципального образования имущество в муниципальной казне.

Существуют и иные недостатки организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий, которые необходимо учитывать при принятии решения о создании, реорганизации, приватизации, ликвидации муниципального предприятия и которые в совокупности свидетельствуют о том, что данная форма не способствует достижению целей, которые ставит перед собой

учредитель — муниципальное образование — при создании предприятия. Так, в частности, в соответствии с п. 3 ст. 17-1 Закона «О защите конкуренции»? при передаче прав владения (пользования) муниципальным имуществом, переданным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения, эти предприятия должны соблюдать все процедуры, установленные для имущества муниципальной казны — т.е. заключение таких договоров возможно только на основании конкурсов или аукционов, проводимых в соответствии с законодательством. В совокупности с уже упоминавшейся чрезмерной сложностью изъятия имущества из хозяйственного ведения это ведет к тому, что значительные массивы переданного унитарным предприятиям имущества не могут быть оперативно использованы по назначению собственником и/или третьими лицами.

В связи с изложенным рекомендуется отказаться от использования организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий. При необходимости создания коммерческих предприятий муниципалитетам рекомендуется создавать хозяйственные общества (как правило, общества с ограниченной ответственностью, в отдельных случаях — открытые акционерные общества). В отдельных случаях (в частности, если речь идет о потенциальных акционерных обществах) могут рассматриваться варианты приватизации существующих унитарных предприятий.

К числу преимуществ хозяйственных обществ — в сопоставлении с перечисленными выше недостатками унитарных обществ — следует отнести, в частности:

- возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);

- ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал;

- наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник);

- наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО);

- законодательная регламентация процедуры увольнения директора;

- возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и участия.

Поскольку контрагентами муниципальных предприятий в основном являются частные предприятия, большинство из которых существует в форме хозяйственных обществ, то переход муниципалитетов к созданию хозяйственных обществ вместо унитарных предприятий позволит приблизить правовые рамки участия муниципальных предприятий в гражданском обороте к общепринятым.

Таким образом, мы полагаем, что при создании собственных хозяйствующих субъектов муниципальные образования должны учитывать не только свою специальную правоспособность, результатом которой является право создавать

хозяйствующие субъекты исключительно для решения установленных законом местных задач. Существенную роль играют также принципы субсидиарности и недопущения конкуренции частного и муниципального секторов экономики, а также критерий соразмерности создаваемых хозяйствующих субъектов стоящим перед муниципалитетом задачам. В силу большого количества недостатков и рисков, которые несет в себе организационно-правовая форма унитарных предприятий, рекомендуется при создании коммерческих хозяйствующих субъектов отказаться от нее, отдав предпочтение хозяйственным обществам.