Теоретико-методологические подходы к внедрению аудита эффективности государственных расходов

© Карепина О.И.,

к.э.н., ст. преподаватель каф. «Финансы» РГЭУ «РИНХ»

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ВНЕДРЕНИЮ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

В числе принципов функционирования бюджетной системы Российской Федерации — эффективность и экономность использования бюджетных средств [1]. Обязанностью главных распорядителей и получателей (ст. 160,163 БК РФ) бюджетных средств также является эффективное их использование. Однако определение, данное Бюджетным Кодексом Российской Федерации, касающееся эффективности, весьма общее, абстрактное, не раскрывающее механизм оценки эффективного и экономного использования бюджетных средств. Не раскрывается он и в Федеральном Законе «О Счетной палате Российской Федерации». В нем лишь фиксируется, что одной из задач Счетной палаты Российской Федерации является «определение эффективности и результативности использования бюджетных средств...» [2]. В свою очередь Концепция реформирования бюджетного процесса 2004-2006 гг. предусматривает оценку «результативности бюджетных расходов» еще на стадии планирования, т.е. путем внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ставит перед государственным финансовым контролем ряд проблем по разработке и внедрению в действующую практику государственного финансового контроля нового, ранее не использовавшегося метода проведения контрольных операций - аудита эффективности, связанного с аналитической работой контролирующих субъектов, позволяющего делать выводы о целесообразности, результативности и эффективности использования бюджетополучателями государственных финансовых ресурсов.

Однако для полноценного внедрения механизмов оценки результативности и эффективности расходования государственных финансовых ресурсов необходимо на законодательном уровне определить правовой статус внешнего и внутреннего контроля, разграничить их функции, заложить правовые и методологические основы единой системы государственного финансового контроля, а также, что особенно важно, разработать критериальные оценочные показатели для полноценного внедрения нового метода государственного финансового контроля -аудита эффективности.

В настоящее время существует дифференцированный подход в определении и понимании аудита эффективности. Так, вопросы аудита эффективности освещены в публикациях Смирнова Е.Е., Синевой Е.Н., Саунина А.Н., Рябухина С.Н., Зуевой И.А., Афанасьева М.П. и др.

Некоторые экономисты считают что: «аудит эффективности — это новый вид контроля, призванный определить результативность различных бюджетных расходов и их влияние на социальноэкономическое положение страны и отдельных регионов» [3], другие - «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эф-

фективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач» [4].

Рябухин С.Н. и Зуева И. А. рассматривают аудит эффективности государственных расходов как «современную форму финансового контроля, играющую большую роль в структуре учета в рамках государственной контрольной системы и имеет целью оценить направления и дать гарантии эффективной работы и экономного использования государственных ресурсов» [5, 6]. Иное мнение у Синевой Е.Н., которая считает, что аудит эффективности является «важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств» [7].

Проф. Афанасьев М.П. считает, что: «аудит эффективности — это новая ступень развития системы государственного финансового контроля, которая представляет собой независимую проверку, осуществляемую государственными органами внешнего контроля, с целью оценки результативности и экономности процесса расходования бюджетных средств и управления государственной собственностью» [8].

Нам ближе позиция по этому вопросу Синевой Е.Н. и проф. Афанасьева М. П., которые сделали акцент на определение с помощью аудита эффективности не только результативности использования бюджетных средств, но и результативности управления государственной собственности.

Анализ указанных выше и других научных работ по теоретическим и практическим исследованиям нового метода государственного финансового контроля — аудита эффективности — позволил дать свое определение аудиту эффективности, в котором главенствующую пози-

цию занимают оценка эффективности управления финансовыми ресурсами и необходимость использования критериальных оценочных показателей эффективности использования бюджетных средств.

С учетом сказанного автор определяет аудит эффективности государственных социальных расходов как «новый метод государственного финансового контроля, который позволяет с помощью критериальных показателей эффективности оценить эффективность управления финансовыми ресурсами и государственной собственностью учреждениями социальной сферы, на основе анализа показателей эффективности, определить организационные возможности улучшения реализации властных решений, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение экономического и социального результата от использования государственных финансовых ресурсов учреждениями социальной сферы».

Цель аудита эффективности социальных расходов заключается в определении того, насколько экономно, производительно и результативно федеральные и региональные органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют государственные средства в процессе осуществления своих функций и выполнения поставленных перед ними задач. Аудит эффективности позволяет получить более полную, качественно иную картину использования государственных средств в социальной сфере, чем это имеет место при проведении финансового аудита. Внедрение аудита эффективности является в определенной степени революционным переворотом в системе государственного финансового контроля. У него другой предмет контроля, так как наряду с целевой проверкой использования бюджетных средств проводится проверка эффективного их использования и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов государственной власти.

Для повсеместного применения аудита эффективности необходимо сосредоточить внимание научных и практических работников органов государственного финансового контроля на разработке критериальных показателей эффективности бюджетных расходов применительно к каждой отрасли национального хозяйства страны. Данная проблема затронута во многих публикациях [9, 10, 11], но единства во взглядах к настоящему времени нет, как и не существует единых общепринятых критериальных показателей эффективности.

Таким образом, возникает острая необходимость теоретического осмысления критериев эффективности государственного финансового контроля, в частности для использования их в практической деятельности бюджетополучателей. Вопрос этот сложный, недостаточно освещенный в экономической литературе и методически не разработанный в рекомендациях по проведению аудита эффективности. Для этого требуется адекватное развитие теоретических и методических аспектов осуществления аудита эффективности, поиск и создание обоснованных методик оценки эффективного расходования бюджетных средств. Первоочередным при разработке данных методик является определение критериев и показателей эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов. При этом следует исходить из понимания того, что критерии — это признаки, на основе которых производится оценка, определение и классификация анализируемого объекта, характеризующие явления, системы и способные служить мерилом достижения поставленных целей. Для социальной сферы критерием является конечный результат в рамках государственного заказа (заданной цели), а также существуют критериальные составляющие, т. е. конкретные показатели необходимые для проведения аналитической работы в процессе аудита эффективности использования бюджетных средств.

По нашему мнению, эффективность — понятие относительное и должно иметь возможность определяться и качественно и количественно. Однако действующая система формирования и использования государственных финансовых ресурсов не ориентирована на применение количественно измеримых социально значимых результатов использования этих ресурсов, на достижение которых направлена функциональная деятельность бюджетополучателей. Финансовые ресурсы для покрытия государственных расходов на социальную сферу должны носить программно-целевой характер, т.е. направляться на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов предметной деятельности. Автор убежден, что только в данном случае можно будет осуществлять государственный финансовый контроль с точки зрения эффективности.

Проблемы критериев и показателей в данной статье рассматриваются с позиций повышения качества аудита эффективности использования бюджетных средств. Разработка критериев и показателей оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов — обязательное условие повышения качественных параметров результативности государственного финансового контроля в социальной сфере. По мнению автора, показатели аудита эффективности в социальной сфере подлежат следующей систематизации: отраслевые, экономические, социальные, абсолютные, относительные, качественные, динамические.

1. Отраслевые показатели могут оценивать качество образовательной услуги исходя из следующих условий:

- уровень учебно-методического, информационно-ресурсного и библиотечного обеспечения деятельности образовательного учреждения;

- соответствие применяемых технологий современному научно-техническому уровню;

- уровень кадрового обеспечения персонала и профессиональной квалифи-

кации работников;

- качество процесса оказания услуг, т.е. соблюдение стандартов и нормативов финансирования услуг, правильности и целесообразности технологий оказания услуг и т. д.;

- уровень научно-исследовательской и научно-методической деятельности кафедр.

2. Экономические показатели используются в соответствии с целями и методами проведения анализа в направлении минимизации затрат, а именно: проведение анализа с точки зрения «затраты — эффективность», «затраты — полезность» и «затраты — выгода». При анализе все затраты будут определяться в пересчете на одного потребителя бюджетной услуги, на одну выполненную операцию или на другую результативную плановую единицу деятельности. Затраты — полезность, затраты — эффективность позволяют сравнивать затраты на единицу результата, выраженного не в стоимостной форме, а в натуральных показателях. Анализ с использованием показателя «затраты — эффективность» можно применять как для оценки однотипных услуг, так и оценки различных национальных программ, имеющих единую цель.

Осуществление аудита эффективности с использованием показателя «затраты — полезность» позволяет оценить деятельность социальной сферы не в количестве, а в качестве полученных населением социальных благ.

Анализ эффективности бюджетных расходов с использованием показателей «затраты — выгода» можно использовать только в случае, когда затраты и результаты имеют стоимостный эквивалент. Это наименее применяемый в социальной сфере показатель, однако и он используется в процессе проведения аудита эффективности, в частности при анализе деятельности производственных единиц, находящихся в ведении отраслевых составляющих социальной сферы.

3. Социальные показатели отражают конечный социальный эффект для общества в целом или отдельной группы населения. Для оценки социальной эф-

фективности, как правило, используется совокупность количественно измеримых показателей, характеризующих запланированные социальные результаты. В случае отсутствия таковых используется динамический ряд относительных показателей за определенный временной период, например, повышение спроса на специалистов определенной квалификации, достижение сбалансированности рынка труда и т.д.

4. Абсолютные показатели, отражающие степень достижения целей или плановых результатов в натуральных (в социальной сфере количественных) или стоимостных показателях. Эти показатели используются при аудите эффективности всех подконтрольных объектов. При оказании социальных услуг населению, как правило, используются только конечные натуральные количественные показатели. Бесплатные услуги населению, естественно, не приносят бюджетному учреждению доходов, прибыли. В стоимостном выражении могут выступать только бюджетные затраты на их оказание. Тогда как при аудите эффективности оказания платных услуг и результатов деятельности производственных предприятий, находящихся в ведении социальной сферы, могут использоваться как натуральные, так и стоимостные показатели.

5. Относительные показатели отражают «цену» результативности, т.е. объем затрат на единицу услуг или продукции. Они имеют место в социальной сфере, но сфера действия их ограничена. Прежде всего, этот показатель должен свидетельствовать об экономности использования бюджетных средств, а экономия бюджетных средств не всегда является показателем эффективности их использования. Экономия средств, предназначенных на медикаменты, питание, осуществление процедур обследования больных в учреждениях здравоохранения, может привести к обратному результату. Поэтому при проведении аудита эффективности таких отраслей социальной сферы, как здравоохранение, образование, и ряда других

целесообразнее исходить из обязательности использования в полном объеме нормативных плановых затрат.

6. Качественные показатели эффективности, отражающие качество работ подконтрольного объекта при использовании бюджетных средств, — это одни из основных показателей эффективности использования государственных финансовых ресурсов бюджетными учреждениями. Эффективность деятельности бюджетных учреждений таких отраслей социальной сферы, как здравоохранение, образование и ряд других, следует оценивать не только и даже не столько количеством оказанных населению услуг, сколько конечными качественными показателями их работы: профессиональной подготовкой выпускников вузов, а не количеством лиц, окончивших высшие учебные заведения, адап-тированностью выпускников к условиям профессиональной деятельности т.д. С точки зрения методологии расчета качественных показателей аудита эффективности в бюджетных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, вопрос этот самый сложный, но и самый востребованный в свете постановки задач государства: отслеживать не только полноту, своевременность, законность и целевой характер финансирования бюджетной сферы, но и результативность использования бюджетных средств.

7. Динамические показатели — это все перечисленные выше показатели во времени. Велика перспектива широкого использования их, а в отдельных случаях при осуществлении аудита эффективности они выступают, чуть ли не единственными показателями результативности расходования государственных средств учреждениями социальной сферы.

Для качественного осуществления аудита эффективности использования бюджетных средств необходима более детальная разработка оценочных показателей эффективности, которые рассматриваются в данной работе на примере образовательных услуг, предоставляемых учреждениями высшей школы.

При рассмотрении качества образовательной услуги мы исходим из определения проф. Н.И. Яшиной: «качество образовательной услуги — это совокупность свойств социально значимой или достойной бюджетной услуги, обусловливающих ее способность удовлетворять определенным частным потребностям, генерирующим значительный положительный внешний социально-экономический эффект» [12]. С позиции данного определения следует рассматривать и систему показателей эффективности и результативности бюджетных расходов на образовательные услуги.

По нашему мнению, показатели эффективности и результативности использования бюджетных средств нельзя отождествлять. Под эффективностью использования бюджетных средств в социальной сфере автор понимает совокупную результативность деятельности бюджетных учреждений по оказанию социальных услуг населению на основе финансовых затрат, покрываемых за счет бюджетных средств. Показатели эффективности использования бюджетных средств являются промежуточными (внутренними) или качественными показателями и влияют на получение конечного результата от их расходования. Одновременно с понятием «эффективность» бюджетных расходов используется понятие «результативность» бюджетных средств. Результативность, как правило, рассматривается как показатель эффективности и определяется она соотношением вложенных средств и полученных результатов. В свою очередь, показатели результативности выходят за рамки внутреннего использования и свидетельствуют о получении внешнего социально-экономического эффекта, их также можно измерить количественно. Для наглядности приведем характеристику качественных и количественных показателей, которые, по мнению автора, можно использовать в деятельности высших учебных заведений при осуществлении аудита эффективности (см. рис. 1).

е

I

о

о

СП

сг

ГТІ

0

3

Е

§

1

N3

о

о

<о

о

« I

1 ь

ю

л

Руководство

менеджмент бюджетных и внебюджетных средств

учебно-производственный процесс 1 контроль за

г

У\

X

л

I

л

с

(Ц

I-

га

ш

о

СП

га

а.

ю

о

Показатели эффективности

ля

Показатели результативности

1 . соответствие стандарта специализаций и специальностей требованиям рыночной модели экономики и потребностям данного региона;

2. профессионализм профессорско-преподавательского состава;

3. количество практических работников привлеченных к учебному процессу;

4. возможность прохождения производственной практики в рамках выбранной специализации;

5. научно-исследовательская деятельность студентов;

6. уровень учебно-методического, информационного и библиотечного обеспечения учебного процесса и др.

1. количество выпускников, трудоустроившихся по специальности

(%);

2. карьерный рост специалиста-выпускника, работающего по полученной специальности (%);

3.число рекламаций работодателей по профессиональной подготовке специалистов (%);

4.характеристики с места работы выпускников вуза в течение установленного срока работы

5. вклад выпускников в развитие экономики страны:

-число студентов, окончивших вуз на бюджетной основе;

- число студентов, окончивших вуз на бюджетной основе трудоустроившихся по плановому распределению;

-число студентов, отработавших установленный срок и др.

Рис. 1. Качественные и количественные показатели деятельности высших учебных заведений в процессе осуществления аудита эффективности

ФИНАНСЫ

Исходя из нашего понимания различий в понятиях эффективность и результативность, качество образовательной услуги следует измерять показателями двух видов: эффективности использования

бюджетных средств, направляемых в высшие учебные заведения, и их результативности. Показатели эффективности использования бюджетных средств влияют на получение конечного результата от их расходования. Но именно этот конечный результат должен определяться своими, только ему присущими показателями.

Показатели эффективности использования бюджетных средств мы рассматриваем как промежуточные показатели, обусловливающие способность высшей школы предоставлять услуги, обеспечивающие потребности частных лиц в получении высокопрофессионального образования. По своей сути, они являются внутренними для учебного заведения показателями качественной подготовки будущего специалиста. Качество же использования бюджетных средств, направляемых в высшую школу, по нашему мнению, оценивается не только эффективностью, но и конечной результативностью их использования.

Результативность бюджетных расходов, направленных в образовательную сферу, следует определять, помимо указанных, таким показателем, который определяет конечный выходящий за рамки учебного процесса результат. Внешний социально-экономический эффект от бюджетных затрат получен тогда, когда выпускники высшей школы являются востребованными и, как результат, участвуют в получении национального дохода.

Наличие профессионально подготовленных преподавателей, современное материально-техническое обеспечение и качественное управление учебным процессом свидетельствуют только об эффективном использовании государственных финансовых ресурсов, которые, конечно, влияют на результативность использования бюджетных средств, но не

отражают конечную результативность бюджетных расходов. Для определения же конечного результата от использования высшей школой бюджетных средств следует применить иные показатели, характеризующие именно конечный результат.

Рассматривая процесс разработки результативности, автор исходит не только из необходимости обеспечения общегосударственных интересов, но и из того, что в настоящее время получение высшего образования стало престижным. Его стремятся получить многие выпускники школ. Однако в настоящее время, более четверти выпускников высшего профессионального образования и около трети выпускников среднего профессионального образования не трудоустраиваются по полученной в учебном заведении специальности [13]. Решение проблемы для лиц, желающих получить высшее образование «на всякий случай», возможно, но только на коммерческой основе. Лица же, обучающие на бюджетной основе, по мнению автора, обязаны «отработать» затраченные на них бюджетные средства. Они должны внести свой трудовой вклад в национальную экономику страны и тем возместить государственные расходы на их обучение. В этом плане проблемным является вопрос трудоустройства выпускников высшего учебного заведения. Для решения этого вопроса государство должно определить план потребности специалистов, необходимых народному хозяйству в разрезе не только государственной сферы, но и коммерческим структурам. Данное предложение в какой-то мере является возвратом в прошлое, но, по нашему мнению, только такой порядок может обеспечить высокое качество контроля, с помощью аудита эффективности и позволит выявить конечную результативность использования бюджетных средств, выделяемых образовательной сфере.

При аудите эффективности конечная результативность должна рассматриваться с позиции инвестирования в образова-

тельные услуги, т.е. конечная результативность, по нашему мнению, должна прослеживаться исходя из источников инвестирования средств в образование. Для определения конечной результативности в сфере образования необходимо учитывать различия в субъектах инвестирования (рис. 2).

ры имеет свою специфику. Поэтому необходимо проведение тщательных исследований в этом направлении, допускается возможность разработки и применения экспериментальных методик, учитывающих отраслевые особенности социальной сферы и только после системной, комплексной работы в данном направлении

Рис. 2. Направления инвестирования средств в образование

Для получения конечного результата от расходования средств независимо от организационно-правовой формы хозяйствования необходимо, чтобы каждый выпускник-специалист внес свой трудовой вклад, потому что результатом трудовой деятельности является прирост национального дохода.

Резюмируя вышеизложенное, стоит отметить, что вопросы повышения качества контрольных мероприятий с использованием аудита эффективности в социальной сфере достаточно сложны, поскольку каждая отрасль социальной сфе-

аудит эффективности сможет гармонично вписаться в систему организации бюджетного процесса, в котором формирование и исполнение бюджета осуществляется на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:

1. Бюджетный Кодекс РФ // Справочно-правовая система Консультант-плюс.

2. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изменениями от

30 июня 2003 г.) ст.2. Режим досту-па:[кйр://’^^^соп8и11ап1;.т]

3. Смирнов Е.Е. Аудит в интересах РФ // Аудитор. - 2004. - №6.

4. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовым контроле // Финансы. - 2004. - №9.

5. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. — 2003. — №4; Афанасьев М.П. Взаимосвязь аудита эффективности и финансового анализа // Финансовый контроль. — 2003, октябрь.

6. Зуева И.А. Пут внедрения государственного аудита // Финансы. — 2005. — №6.

7. Синева Е.Н. Аудит эффективности, как фактор повышения результативности деятельности Контрольно Счетных Органов РФ // Финансы и Кредит. — 2004. — №17. — С. 19.

8. Афанасьев М.П. Взаимосвязь аудита эффективности и финансового анализа // Финансовый контроль. — 2003, октябрь.

9. Бликанов А. Аудит эффективности как методическая основа совершенствования государственного финансового контроля // Бюджет. — 2008. — №7.

10. Громов А. В режиме реального времени // Финансовый контроль. — 2007. — №9.

11. Индутенко А.Н. Модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне и возможности применения аудита эффективности // Финансы и кредит. — 2008. — №2.

12. Яшина Н.И., Роганова С.Ю. Определение результативности расходов на образование для обоснования эффективности использования бюджетных средств // Финансы и кредит. — 2006. — № 21.

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 гг.».