Законы эпохи кризиса

В ходе завершившейся на прошлой неделе весенней сессии Госдума подтвердила свою репутацию одного из наиболее эффективных инструментов управляемой демократии. Как оказалось, в условиях кризиса думский механизма быстрого одобрения инициатив Кремля и Белого дома работает с особой четкостью.

Лучше всего для описания рабочего настроя народных избранников в минувшие полгода подошел бы лозунг военных лет "Все для фронта, все для победы!". Чтобы успеть выполнить все поручения сверху, думцы продлили работу до 17 июля, хотя в прежние годы редко уходили в отпуск позже первой июльской недели. Антикризисные законопроекты рассматривались в рекордно короткие сроки: для принятия многих из них депутатам хватало одной недели, тогда как в "мирное время" для этого обычно требуется не менее полутора месяцев. Наконец, на полную мощность работала машина для голосования в лице "Единой России", исправно одобрявшая все президентские и правительственные инициативы, невзирая на протесты парламентской оппозиции или внепарламентской общественности.

В своей убежденности в заведомой правоте начальства думское большинство превзошло не только коллег из Совета федерации, все-таки позволявших себе иногда сомневаться в правильности принятых Думой законов, но и представителей разных ответвлений исполнительной власти, которые далеко не всегда демонстрируют единодушие по ключевым антикризисным вопросам. При этом идеологическая направленность одобряемых думцами инициатив никакой роли не играла: за "социалистические" предложения об усилении государственного вмешательства в экономику и за поправки, направленные на либерализацию политической системы, единороссы голосовали с равным энтузиазмом.

Государство и бизнес

Ярким примером сверхоперативной работы Думы стали антикризисные поправки к Бюджетному кодексу, принятые в трех чтениях всего за неделю. В условиях нестабильной экономики было решено вернуться от трехлетнего бюджета к однолетнему. Заодно депутаты разрешили правительству использовать средства резервного фонда для замещения любых выпадающих доходов бюджета. До этого средства фонда могли направляться лишь на компенсацию недополученных нефтегазовых доходов. Согласно другим поправкам, имущественных взносов государства по причине кризиса лишились Фонд содействия реформированию ЖКХ и Российская корпорация нанотехнологий — им было предписано вернуть бюджету 160 млрд руб. Зато ОАО РЖД были выделены субсидии на 50 млрд руб. как компенсация потерь из-за госрегулирования тарифов на железнодорожные перевозки.

Кроме того, Дума согласилась разморозить уже в этом году 300 млрд руб. госгарантий по кредитам системообразующих компаний и стратегических предприятий ОПК. Правда, вместо поддержанного ранее президентом солидарного принципа госгарантий (когда погашение кредита происходит при любом отказе заемщика обслуживать долг) депутаты одобрили субсидиарный (когда государство гарантирует погашение кредита в рамках банкротства заемщика), но при условии, что порядок исполнения гарантий будет принят и зафиксирован правительством. При этом у банков останется лишь 70 дней (вместо прежних двух лет), чтобы сделать выбор, предъявлять счет должника государству или нет, а у государства — чтобы решить, платить ли по этим требованиям.

Помимо крупного бизнеса Дума позаботилась и о малых предпринимателях. В частности, одобрены поправки, упрощающие малым и средним предприятиям приватизацию арендуемых ими помещений: депутаты сократили до двух лет требуемый срок аренды помещения перед его приватизацией и отменили обязательность залога при выкупе объекта в рассрочку. Кроме того, согласно поправкам к Налоговому кодексу, предельный размер доходов за девять месяцев, при которых возможен переход на упрощенную систему налогообложения, увеличен с 15 млн до 45 млн руб. По подсчетам Минфина, благодаря новым правилам на упрощенку сможет перейти до 35 тыс. организаций. Косвенно помочь малому бизнесу должны и поправки к Кодексу об административных правонарушениях: за действия или бездействие, в результате которых был нарушен закон о защите конкуренции, чиновникам грозит штраф от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификация сроком от шести месяцев до трех лет.

Против произвола чиновников направлены и поправки к закону об оценочной деятельности, уточняющие правила кадастровой оценки. Сейчас органы власти не обязаны привлекать к этой процедуре независимого оценщика, что позволяет чиновникам, например, занижать стоимость государственной недвижимости при продаже или, наоборот, завышать ее для целей налогообложения. Теперь же орган власти должен будет выбирать оценщика, который после проведения своих работ обязан отправить отчет на экспертизу в саморегулируемую организацию оценщиков. Закон также предусматривает возможность в досудебном порядке оспорить результаты определения кадастровой стоимости в специальной комиссии, создаваемой федеральным органом власти с участием оценщиков.

Участники рынка ожидают, что поправки ускорят введение единого налога и единых принципов определения цен на землю и недвижимость. "Сейчас у нас три налога: земельный, на имущество физлиц и имущественный юрлиц,— пояснил "Власти" президент Российской коллегии оценщиков Александр Галушка.— И по ним используется разная законодательная база: кадастровая, инвентаризационная и балансовая". По его словам, большинство этих баз ничего общего с рыночной оценкой не имеет.

Бизнес и граждане

Впрочем, в тех случаях, когда интересы бизнеса входили в явное противоречие с приоритетами социальной политики, исполнительная власть нередко принимала решения не в пользу предпринимателей. И Дума этот выбор горячо поддерживала.

Наиболее показательным примером такого рода можно считать закон о новом принципе расчета пенсий при замене единого социального налога (ЕСН) страховыми взносами. Суть реформы заключается в том, вместо ЕСН с 2010 года вводится три страховых платежа в фонды пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования. А с 2011 года общая ставка страховых платежей в фонды повышается до 34% (ЕСН составляет 26%). При этом страховые платежи в отличие от ЕСН будут взиматься не по регрессивной (то есть снижающейся по мере роста зарплаты) шкале, а по единой плоской ставке и лишь с годового дохода, не превышающего 415 тыс. руб. Сейчас зарплаты от 280 тыс. до 600 тыс. руб. в год облагаются ЕСН по ставке 10%. В 2010 году по новой схеме зарплата в диапазоне 280-415 тыс. руб. будет облагаться уже по ставке 26%. В итоге работодатели столкнутся с повышенной налоговой нагрузкой, которая, по подсчетам Минфина, вырастет на 850 млрд руб.

В связи с этим Российский союз промышленников и предпринимателей просил отложить реформу хотя бы на 2011 год. Не поддержали проект и сразу два министерства — Минфин и Минэкономразвития. Тем не менее Владимир Путин, выступая в апреле в Госдуме, заявил, что, несмотря на кризис, откладывать пенсионную реформу нельзя, так как она улучшает положение граждан. Уже в 2010 году лица, вышедшие на пенсию до 2000 года, получат прибавку в 1,7 тыс. руб. Кроме того, доход ни одного пенсионера не может опуститься ниже прожиточного минимума, установленного в его регионе. В итоге Дума просьбы бизнеса проигнорировала и поправки одобрила.

Похожим образом развивались события при принятии поправок к закону "Об основах туристской деятельности", повысивших размер финансовых гарантий для операторов выездного туризма. Установленный законом минимум возрастет с 10 млн до 30 млн, если годовая выручка компании не превышает 100 млн руб., до 60 млн при выручке 100-300 млн руб. и до 100 млн руб. для более крупных фирм. Прежняя страховка с лимитом 10 млн руб. в большинстве случаев не покрывала объем требований пострадавших туристов при банкротстве турфирмы. Например, клиенты ушедшего с рынка "Детура" предъявили его страховщику требования на 28 млн, "Вояж-люкса" — на 26 млн руб. При этом повышению размера гарантий, как и в случае с пенсионной реформой, противились представители бизнеса. К примеру, ассоциация предприятий индустрии туризма Калининградской области написала Дмитрию Медведеву открытое письмо с просьбой не подписывать закон, поскольку увеличение страховых взносов для большинства некрупных игроков туристического рынка может оказаться критичным.

Правда, нельзя не отметить, что обновленный закон не учитывает одну важную особенность во взаимоотношениях туристов и турфирм. В большинстве случаев путевки покупаются в у турагента, работающего с туроператором за комиссионное вознаграждение. Действия же самих агентов практически не контролируются, и в договоре агентства о предоставлении услуги положение о финобеспечении, как правило, не фигурирует. В итоге турист без правильно оформленного договора с агентством даже при повышении гарантий все равно не сможет получить компенсацию за поселение не в тот отель или отмену авиарейса.

Наконец, еще одним социальным антикризисным проектом стало продление "дачной амнистии". Она позволяет оформлять права на земельный участок и строения на нем в упрощенном порядке — на основании только технического паспорта объекта индивидуального жилищного строительства, без разрешения на строительство или на ввод объекта в эксплуатацию. По существующему законодательству "дачная амнистия" должна была закончиться 1 июля 2010 года, но под занавес весенней сессии Дума продлила срок ее действия до 1 марта 2015 года.

Граждане и государство

Разумеется, одной лишь войной с кризисом депутаты не ограничивались, занимаясь и более мирными проектами, самые значимые из которых были инициированы президентом.

Прежде всего речь идет о политической реформе, которая началась в конце 2008 года с ускоренного принятия поправок к Конституции о продлении сроков полномочий президента и Думы. Десять задач по корректировке партийной и избирательной систем, поставленных Дмитрием Медведевым в его ноябрьском послании Федеральному собранию, думцы выполнили уже к маю. В результате вертикаль власти вскоре претерпит заметные изменения — если и не по содержанию, то хотя бы по форме.

Так, в Совет федерации с 2011 года смогут попасть только действующие депутаты региональных или муниципальных парламентов. В Госдуме в том же году могут впервые появиться микрофракции из одного-двух депутатов, представляющих партии, набравшие от 5 до 7% голосов. Для участия в думских выборах-2011 не представленным в нижней палате партиям достаточно будет собрать в свою поддержку уже не 200 тыс., а 150 тыс. подписей, а на всех последующих выборах — только 120 тыс.

Правда, обойтись вовсе без подписных листов, заплатив деньги, партиям и кандидатам уже не удастся, поскольку избирательный залог отменен на выборах всех уровней. Зато те, кто ранее взял "полупроходной" думский барьер, от сбора подписей будут освобождены, как и партии, имеющие фракции как минимум в трети региональных парламентов. Наконец, создавать сами партии теоретически тоже должно стать проще: их минимально необходимая численность снизится с 2010 года с нынешних 50 тыс. до 45 тыс. человек, а с 2012 года — до 40 тыс.

Не обошлось и без нововведений на местах. Во-первых, предлагать главе государства список кандидатов в губернаторы теперь будут не полпреды президента в федеральных округах, а партии, победившие на последних выборах в региональный парламент. А во-вторых, муниципальные парламенты получили право "удалять в отставку" глав муниципалитетов за бездействие или некомпетентность. Правда, первая же попытка "удаления" мэра выявила в этом законе пробелы, серьезно затрудняющие его применение на практике (см. материал на стр. 30).

Некоторые законы весенней сессии были направлены на реализацию программных установок Дмитрия Медведева, сформулированных им еще в ходе предвыборной президентской кампании. Эти инициативы, в отличие от в целом либеральной избирательной реформы, оказались более противоречивыми.

Например, начатую прошлой осенью борьбу с коррупцией Дума продолжила одобрением закона "Об антикоррупционной экспертизе" (см. справку), но даже единороссы отмечали, что рекомендательный характер экспертизы позволяет органам власти уклоняться от устранения выявленных нарушений. В рамках судебной реформы Кремль одновременно инициировал отмену трехлетнего испытательного срока для новых судей с целью укрепления их независимости и явно противоречащую этой цели замену выборов главы Конституционного суда назначением по представлению президента. И даже поправки к закону "О некоммерческих организациях", реально упрощающие их создание и функционирование, снимают введенные в 2005 году ограничения лишь частично и к тому же не для всех НКО. Впрочем, представителей думского большинства, в очередной раз подтвердивших звание самых исполнительных законодателей, эти противоречия, видимо, нисколько не смутили.