Налоговые льготы как форма государственной поддержки

УДК 336.564.2

Д.А. Данданян

Налоговые льготы как форма государственной поддержки

В статье рассматриваются налоговые льготы как способ налогового регулирования. Оценивается динамика налоговых льгот в Санкт-Петербурге. Формулируются основные направления политики льготного налогообложения и принципы администрирования налоговых льгот.

The article considers tax benefits as a means of tax regulation. The dynamics of tax benefits in St. Petersburg is estimated, and guidelines for the preferential taxation policy as well as the principles of administration of tax benefits are offered.

Ключевые слова: налоговое регулирование, налоговое стимулирование, налоговые льготы, налоговая политика, эффективность, администрирование, принципы.

Key words: tax regulations, tax benefits, tax policy, efficiency, administration, principles.

Система налоговых льгот - одна из четырех взаимосвязанных сфер налогового регулирования наряду с бюджетно-налоговым балансированием, административным воздействием и мерами санкционированных действий.

Формируемая система налоговых льгот, направленная на стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности предприятий реального сектора экономики, существует в рамках единой налоговой политики государства. Априори считается, что курс на применение стимулирующей налоговой политики является существенным фактором формирования инвестиционной привлекательности Российской Федерации и способствует развитию экономики. Но отношение российских экономистов к оценке места, роли и направлений использования налоговых льгот неоднозначно. Действительно ли необходимо применять налоговые льготы? Будут ли они целесообразным и эффективным инструментом для стимулирования развития инновационного сектора экономики? Может быть, выгоднее субсидировать инновационные компании напрямую, сохраняя равные условия налогообложения в целом для всех хозяйствующих субъектов? Вопросов много, но однозначных ответов на большинство из них пока, к сожалению, нет.

© Данданян Д.А., 2014

Анализ методологии оценки налоговых льгот и преференций на федеральном и региональном уровнях выявил отсутствие в настоящее время единого инструментария, направленного на количественное измерение воздействия налоговой льготы на объект воздействия. Таким образом, исследования в данной предметной области актуальны.

Определение налоговых льгот дается в ст. 56 Налогового кодекса РФ: «Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере»1.

В главе 25 Налогового кодекса РФ (НК РФ) содержится большое количество таких преимуществ, предоставляемых отдельным категориям налогоплательщиков в форме:

• изъятия доходов из налогооблагаемой базы (ст. 251 НК РФ);

• ускоренной амортизации основных средств (ст. 259 НК РФ);

• упрощения порядка ведения учета (ст. 273 НК РФ);

• применения специальных (пониженных) налоговых ставок (ст. 284, 288.1. НК РФ);

• освобождения от уплаты налога (п. 5 ст. 284 НК РФ);

• установления более длительного срока по сдаче отчетности и уплаты авансовых платежей (ст. 287 НК РФ);

• налоговых каникул (ст. 288.1 НК РФ).

Общее количество налоговых льгот, предоставляемых налогоплательщикам в РФ во всех формах, более 2002; в том числе предоставляемых в форме освобождений, каникул, вычетов, изъятий -около трех десятков. Это значительно отличается от числа налоговых льгот в США (около 100), Великобритании и Франции (70-80).

В зависимости от уровня налога льготы устанавливаются на федеральном, региональном и местном уровнях, при этом льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются НК РФ; по региональным налогам - НК РФ и / или законами субъектов РФ; по местным налогам - НК РФ и / или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга о налогах).

1 Налоговый кодекс РФ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/ 10900200/.

2 По другим данным - более 290 [4, с. 24].

19

Существующий механизм предоставления льгот, их корректировки и отмены неоправдавших себя льгот прописан в НК РФ.

Перечень льгот по налогам федерального, регионального и местного уровней, действующих в Российской Федерации в настоящее время, представлен в табл. 1. При этом необходимо отметить следующее.

1. В НК РФ отсутствует полный перечень видов налоговых льгот, представленный в отдельной статье.

2. Не признаются налоговыми льготами общие для многих налогоплательщиков налоговые вычеты и скидки. Это противоречит общепринятому подходу к понятию налоговых льгот как инструменту налогового регулирования, так как общие налоговые вычеты и скидки, так же как и другие виды налоговых льгот, имеют ту или иную регулирующую направленность (стимулирующую, инвестиционную, социальную и т. д.).

Таблица 1

Перечень предусмотренных НК РФ налоговых льгот1

Группа налоговой льготы Содержание налоговой льготы

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ

1. Налог на добавленную стоимость

Налоговое освобождение Организации и индивидуальные предприниматели не уплачивают НДС, если за три предшествующих последовательных календарных месяца сумма выручки от реализации без учета НДС не превысила 2 млн р.

Налоговое освобождение По операциям, перечисленным в ст. 149 (п. 1, п. 2, п. 3), ст. 150 НК РФ: медицинские товары и услуги; уход за больными, инвалидами; содержание детей в образовательных учреждениях; перевозка пассажиров; реализация предметов религиозного назначения и отдельных изделий народных художественных промыслов; услуги по страхованию; необработанные природные алмазы и др.

2. Акцизы

Налоговое освобождение Перечисленные в ст. 183 (п. 1, п. 3) операции не подлежат налогообложению при наличии отдельного учета по производству и реализации (передаче) подакцизных товаров: передача товаров структурным подразделениям организации; реализация товаров, помещенных под таможенную процедуру экспорта, за пределы территории РФ с учетом потерь в пределах норм естественной убыли или ввоз товаров в портовую ОЭЗ; конфискованных товаров и др.

1 Составлено автором.

Продолжение табл. 1

3. Налог на доходы физических лиц

Налоговый вычет Уменьшение налоговой базы при исчислении НДФЛ на сумму налогового вычета (ст. 218-221 НК РФ): стандартного - для отдельных категорий налогоплательщиков; социального - осуществление пожертвований, оплата обучения в образовательном учреждении, оплата лечения, расходы на дополнительное государственное страхование или на негосударственное и/или добровольное пенсионное страхование; имущественные -продажа жилого недвижимого имущества и иного имущества; строительство или приобретение жилого недвижимого имущества; профессиональные - индивидуальным предпринимателям, нотариусам, адвокатам; получающим доходы от выполнения работ (оказания услуг) по договорам гражданско-правового характера; по авторскому вознаграждению, открытию, изобретению и др.

4. Налог на прибыль организаций

Налоговые изъятия Налоговые льготы предусмотрены ст. 251 НК РФ как перечень доходов, не учитываемых при налогообложении прибыли

5. Водный налог

Налоговое освобождение Налоговые льготы предусмотрены ст. 333.9 НК РФ (п. 2) как перечень видов пользования водными объектами, не признаваемых объектами налогообложения

6. Налог на добычу полезных ископаемых

Налоговое освобождение Налоговые льготы предусмотрены ст. 336 НК РФ (п. 2) как перечень полезных ископаемых, не признаваемыми объектами налогообложения

РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ

1. Транспортный налог

Налоговое освобождение Налоговые льготы предусмотрены ст. 358 НК РФ (п. 2) как перечень транспортных средств, не являющихся объектами налогообложения

2. Налог на имущество организаций

Налоговое освобождение Налоговые льготы предусмотрены: ст. 374 НК РФ (п. 4) как перечень имущества, не признаваемыми объектами налогообложения (например, земельные участки и иные объекты природопользования) и ст. 381 НК РФ как перечень организаций и имущества, освобождаемого от налогообложения

МЕСТНЫЕ НАЛОГИ

1. Земельный налог

Налоговое освобождение Освобождение от налогообложения в соответствии со ст. 395 НК РФ в отношении земельных участков предусмотрено для учреждений уголовно-исполнительной системы Минюста РФ; по государственным автомобильным дорогам общего пользования; для религиозных организаций; общероссийских общественных организаций инвалидов; организаций народных художественных промыслов; для физических лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также общин этих народов

Окончание табл. 1

Налоговые каникулы Организации - резиденты ОЭЗ освобождаются от налога на землю в отношении земельных участков, расположенных на территории ОЭЗ, сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок

2. Налог на имущество физических лиц

Налоговое освобождение Ст. 4 НК РФ установлены следующие налоговые льготы: категории граждан, освобожденных от уплаты налогов на имущество физических лиц

3. В НК РФ не связывается с налоговыми льготами ни отсрочка (рассрочка) налогов, ни налоговый кредит, включая инвестиционный; они рассматриваются лишь как возможные способы изменение срока исполнения налогового обязательства, лишая при этом льготы своей регулирующей функции. Так, например, в соответствии со ст. 66 и 67 НК РФ налоговый кредит представляет собой изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.

В настоящее время НК РФ предоставляет субъектам РФ устанавливать льготы в пределах ставки по соответствующему налогу, подлежащей выплате в бюджет соответствующего субъекта РФ. При этом в отличие от ранее действовавшего закона об основах налоговой системы (в котором запрещается предоставление льгот, носящих индивидуальный характер) в НК РФ предусматривается в исключительных случаях возможность установления нормативными актами законодательства РФ, субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления индивидуальных льгот в части, соответственно, федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

В российской практике осуществляется оценка потерь доходов бюджета от применения тех или иных положений налогового законодательства, имеющих характер налоговых льгот и преференций. Так, например, налоговые расходы бюджета, направленные на стимулирование экономического развития, в 2010 г. имели следующую структуру (млрд р.): инвестиционная деятельность - 354,0; инновационная деятельность - 12, 2; отраслевое развитие - 252,0 [4, с. 31].

В табл. 2 представлена оценка суммы денежных средств, не поступивших в бюджет Санкт-Петербурга за 2010-2012 гг. в результате действия налоговых льгот. Как следует из приведенных данных, сумма денежных средств, не поступившая в бюджет города по указанным видам налогов, составила в 2012 г. 70,0 млрд р., а общая

оценка недополученных бюджетом налоговых поступлений вследствие действия налоговых льгот за три года оценивается в 191,9 млрд р.

В структуре недополученных бюджетом города денежных средств более 70 % устойчиво приходится на НДФЛ (рис. 1).

Отработанного механизма оценки эффективности налоговых льгот в настоящее время не существует, есть предложения концептуального характера, которые достаточно уязвимы в методическом отношении. Оценка эффективности налоговых льгот весьма актуальна, так как задача по оптимизации льгот по региональным и местным налогам прописана в Основных направлениях налоговой политики на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг., которые Правительство РФ одобрило в мае 2013 г.

В рамках существующих противоречий критериев оценки налоговой системы скрывается конфликт между требованиями экономической эффективности и справедливости. Сложившиеся противоречия между этими критериями не могут быть полностью разрешены, и это должно учитываться при решении многих конкретных проблем при формировании налоговых систем государств.

Таблица 2

Суммы налогов, не поступившие в бюджет Санкт-Петербурга

за 2010-2012 гг.*

№ п/п Объект налоговой льготы 2010 2011 2012

млрд р. % млрд р. % млрд р. %

1 Сумма налога, не поступившая в бюджет по налогу на прибыль 2,5 4,2 3,1 4,9 3,3 4,7

2 Сумма налога, не поступившая в бюджет по налогу на доходы физических лиц 43,0 73,0 45,2 71,7 47,7 68,1

3 Сумма налога, не поступившая в бюджет по земельному налогу, в т. ч.: 0,4 0,7 0,5 0,8 0,6 0,8

3.1 по юридическим лицам 0,3 0,53 0,4 0,64 0,5 0,7

3.2 по физическим лицам 0,1 0,17 0,1 0,16 0,1 0,1

4 Сумма налога, не поступившая в бюджет по налогу на имущество, в т. ч.: 12,7 21,6 13,7 21,7 18,0 25,8

4.1 по юридическим лицам 12,1 20,6 13,0 20,5 17,1 24,5

4.2 по физическим лицам 0,6 1,0 0,7 1,2 0,9 1,3

5 Сумма налога, не поступившая в бюджет по транспортному налогу, в т. ч.: 0,3 0,5 0,6 0,9 0,4 0,6

5.1 по юридическим лицам 0,0 0,0 0,1 0,15 0,0 0,0

5.2 по физическим лицам 0,3 0,5 0,5 0,75 0,4 0,6

ИТОГО 58,9 100,0 63,0 100,0 70,0 100,0

* Оценка автора (по данным УФНС по Санкт-Петербургу).

23

Земельный налог

Транспортный налог

Налог на прибыль Налог на имущество

НДФЛ

2010 год 2011 год 2012 год

Рис. 1. Динамика не поступившей в бюджет Санкт-Петербурга суммы налоговых поступлений за 2010-2012 гг.

Введение любых льгот предполагает усложнение налоговой системы и возможность усиления искажающего воздействия налогов на аллокацию ресурсов. Поэтому на практике необходимо принимать такие решения, которые способствуют достижению компромисса между взаимосвязанными, но противоречивыми критериями.

По нашему мнению, в Санкт-Петербурге (как, впрочем, и в других субъектах РФ) необходимо создать комиссию по оптимизации налоговых льгот, в которую должны войти руководители профильных департаментов Правительства Санкт-Петербурга, депутаты, представители налоговых органов, Счетной палаты Санкт-Петербурга, представители научного сообщества и предпринимательской сферы.

Льготное налогообложение должно быть инструментом социально-экономической политики города и быть направлено прежде всего на решение ее задач. Предоставление льгот должно увязываться с участием предприятия в решении задач развития города. Если предприятие принимает на себя соответствующие обязанности по развитию инфраструктуры, повышению занятости, социальным и другим вопросам, то оно получает льготу как форму софинансирования со стороны города.

Целесообразным будет заключение трехсторонних соглашений о сотрудничестве между органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, проведение систематического анализа эффективности их производственной деятельности, оценки финансового состояния и налоговой базы. В таких соглашениях могут быть установлены целевые показатели по мобилизации доходов в регионе, основные мероприятия по организации такой работы.

По каждому получателю преференций решение должно приниматься отдельно, что соответствуют принципу адресности льготы. Решение о предоставлении налоговой льготы конкретному предприятию необходимо принимать на основе анализа его бизнес-плана, где представлены данные по инвестициям, рабочим местам, налоговым отчислениям.

Политика льготного налогообложения должна быть направлена на поддержку стратегических приоритетов развития экономики Санкт-Петербурга, определенных Стратегией развития Санкт-Петербурга на период до 2020 г. (научно-техническая сфера, экономика знаний, создание высокопроизводительных рабочих мест, модернизация предприятий судостроения, приборостроения, радиоэлектронной промышленности, оборонно-промышленного комплекса).

Важным направлением политики льготного налогообложения должно быть стимулирование инновационной и инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, в том числе действующих в Особых экономических зонах (ОЭЗ), технопарках и в рамках промышленных кластеров города. Предоставление льгот здесь должно осуществляться под конкретные проекты.

В табл. 3 приведены налоговые льготы, предоставляемые резидентам ОЭЗ и технопарков в Российской Федерации.

В России поддержку технопаркам и их резидентам в рамках имеющихся полномочий могут оказывать власти субъектов РФ, на территории которых они находятся в виде пониженных ставок по налогу на прибыль в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта РФ, освобождения от уплаты налога на имущество организации; снижения или освобождения от уплаты налога на землю.

Однако данные меры поддержки принимаются только в 4 из 10 субъектов Российской Федерации, где есть технопарки [1].

Таблица 3

Сравнительная таблица налоговых льгот

Виды налогов Налоговая ставка, %

Общее налогообложение Резиденты ОЭЗ Резиденты технопарков

Налог на прибыль (в части, зачисляемой в федеральный бюджет) 2,0 0,0 2,0

Налог на прибыль (в части, зачисляемой в бюджеты субъекта) 18,0 Не выше 13,5 5,0-13,5 не ниже 13,5 13,5-18,0

Налог на имущество организации Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ и не могут превышать 2,2 Освобождены на 10 лет с момента постановки на учет 0,0-2,2 по решению субъекта РФ

Транспортный налог Транспортный налог является региональным налогом Освобождены на 10 лет с момента постановки на учет Налоговая ставка может быть увеличена или уменьшена от налоговых ставок, установленных ст. 361 НК РФ, но не более чем в 10 раз, по решению субъекта РФ

НДС 18,0 Освобождается, если в ОЭЗ Общие положения освобождения от уплаты налога

Земельный налог 1,5 Освобождены: - сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок; - сроком на 10 лет для судостроительных организаций Налоговая ставка может быть уменьшена, или предоставлено освобождение от уплаты налога на основании решения представительных органов муниципального образования

Налоги на фонд заработной платы (с 01.01.2012 г.) ПФР - 22,0 ФСС - 2,9 ФФОМС - 5,1 ИТОГО - 30,0 ПФР - 8,0 ФСС - 2,0 ФФОМС - 4,0 ИТОГО - 14,0 П. 8 ч. 1 ст. 58 № 12-ФЗ научные исследования и разработки в 2013 г.: ПФР - 20,0 ФСС - 0,0 ФФОМС - 0,0 ИТОГО - 20,0 п. 6 ч. 1 ст. 58 № 12-ФЗ 1Т-компании в 2012-2017 гг.: ПФ - 8,0 ФСС - 2,0 ФФОМС - 4,0 ИТОГО - 14,0

По нашему мнению, полезным для Санкт-Петербурга может быть изучение опыта зарубежных стран, например КНР.

В КНР налоговые льготы предоставляются с учетом доходности новых продуктов или новых технологий. Чем выше рентабельность продукции, тем больше эффект от предоставления налоговых льгот для предприятий. Отсутствие рентабельности, с точки зрения потребителя, поощряет налоговую политику, направленную на потребление новых продуктов [3].

В современной политике налоговых льгот в КНР приоритетными являются налоговые льготы для расходов на научные исследования и разработки, льготы по НДС, а также льготы по тарифу на импорт нового оборудования.

При инвестировании собственных средств в обновление технологий и техническое развитие предприятия в дополнение к льготе по НДС и снижению тарифов также можно использовать налоговые вычеты из подоходного налога за текущий год. Для предприятий, внедряющих импортное и отечественное оборудование, в КНР представляется возможным также повысить долю налоговых вычетов.

При администрировании налоговых льгот необходимо руководствоваться следующими принципами [2]:

• при описании льготы и ее адресатов необходимо использовать однозначно толкуемые понятия, зафиксированные в налоговом или ином законодательстве;

• передача согласований на уровень профессиональных организаций, компетентных в предмете согласования;

•предоставление налогоплательщику свободы в выборе согласующей организации (может быть как ограниченный, так и неограниченный список);

• использование четкой и измеримой системы критериев и прозрачной процедуры проверки;

•введение предварительных критериев, позволяющих объективно и просто оценить доступность льготы.

В заключение необходимо отметить, что решения по установлению налоговых льгот как по региональным и местным налогам, так и по федеральным налогам и специальным налоговым режимам, доходы от которых поступают в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, оказывают существенное влияние на устойчивость доходов субнациональных уровней бюджетной системы. Поэтому процесс налогового льготирования необходимо осуществлять в соответствии с принципом «временности», т. е. любая налоговая льгота должна первоначально приниматься на временной основе с требованием об обязательном анализе эффективности по итогам ее применения.

Список литературы

1. Куклина Е.А., Данданян Д.А., Чжу Сяоцин и др. Налоговое стимулирование развития инновационной инфраструктуры как элемент реализации государственной экономической политики: анализ российского и китайского опыта // Управленческое консультирование. - 2014. - № 3. - С. 61-72.

2. Куклина Е.А., Федорков А.И., Чжу Сяоцин и др. Налоговая политика стимулирования инновационной деятельности в России и Китае: этапы разработки и проблемы реализации // Управленческое консультирование. - 2013. - № 6. -С. 48-60.

3. Куклина Е.А., Чжу Сяоцин, Се Тяньчэн и др. Налоговая политика стимулирования инновационной деятельности в России и Китае: вектор решения проблем и перспективы развития // Управленческое консультирование. - 2013. -№ 7. - С. 26-38.

4. Российский и зарубежный опыт стимулирования частных инвестиций: инвентаризация налоговых льгот и прочих мер поддержки: моногр. / под ред. акад. РАЕН И.Н. Рыковой. - М.: Науч.-исслед. фин. ин-т, 2014. - 348 с.