О современном состоянии и перспективах развития нормативно-правового регулирования исполнения уголовных наказаний и деятельности учреждений и органов УИС

O.V. FILIMONOV

MODERN STATE AND PERSPECTIVES OF NORMATIVE AND LEGAL DEVELOPMENT OF CRIMINAL PENALTIES EXECUTION IN THE ACTIVITY OF THE ESTABLISHMENTS AND BODIES OF THE PENAL SERVICE

О.В. ФИЛИМОНОВ

О СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНЫХ НАКАЗАНИЙ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ УИС

Особенность нормативно-правовой базы исполнения уголовных наказаний состоит прежде всего в том, что она имеет многообразный характер. Так, если единственным источником уголовного законодательства является, по существу, Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), а уголовно-процессуального законодательства - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК РФ), то уголовно-исполнительное законодательство включает в себя:

1) нормы Конституции Российской Федерации прямого действия, например ч. 3 ст. 32, запрещающей участвовать в выборах гражданам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда;

2) Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации;

3) Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;

4) Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Многие правоотношения, возникающие при исполнении наказаний, урегулированы нормами уголовного, уголовно-процессуального, административного, гражданского, трудового, земельного и других отраслей права.

Наряду с этим важную роль в правовом регулировании исполнения наказаний и деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы играют подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации, Ми-

нистерством юстиции Российской Федерации и Федеральной службой исполнения наказаний. Только действующих приказов и распоряжений Минюста и ФСИН России в настоящее время насчитывается 3112.

Комплексный характер правового регулирования и значительный объем нормативных актов, а также специфика регулируемых ими вопросов значительно затрудняют уяснение содержания уголовно-исполнительного законодательства широкими слоями общества. По существу, в нем хорошо разбирается лишь относительно небольшой круг специалистов. По этой причине чаще всего изменения, вносимые в правовые акты по вопросам исполнения наказаний, происходят по инициативе руководства Федеральной службы исполнения наказаний и ее территориальных органов. Следовательно, мы в значительной степени ответственны за текущее состояние правовой основы своей профессиональной деятельности и должны стремиться к тому, чтобы действующее законодательство не только не отставало от жизни, но и в какой-то степени опережало развитие событий, создавая благоприятные условия и стимулируя дальнейшее развитие уголовно-исполнительной системы.

Если оценивать под этим углом зрения современное состояние уголовно-исполнительного законодательства, то нельзя не отметить, что оно развивается весьма динамично. С 1999 г. принято 34 федеральных закона и более 40 постановлений Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, направленных на государственную поддержку уголовно-исполнительной систе-

Уголовно-исполнительное право

2008. № 1

мы, укрепление гарантий прав граждан, осужденных за совершение преступлений. В связи с этим следует остановиться на изменениях и дополнениях в уголовно-исполнительном законодательстве, произошедших в последние годы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. № 540 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)», в которую впоследствии были внесены дополнения, связанные со строительством нового следственного изолятора № 1 в г. Санкт-Петербурге.

В конце декабря 2004 г. отдельным федеральным законом введено в действие наказание в виде обязательных работ, которое реально стало применяться в 2005 г. В декабре 2006 г. в ст. 25 УИК РФ были внесены изменения, направленные на дальнейшее совершенствование исполнения данного наказания. В настоящее время уголовно-исполнительными инспекциями уже исполнено более 45 тыс. приговоров к обязательным работам.

15 апреля 2006 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона “О федеральной службе безопасности” и в статьи 7 и 8 Федерального закона “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”», предусматривающий передачу следственных изоляторов органов Федеральной службы безопасности в состав уголовно-исполнительной системы.

Существенные изменения внесены в законодательство в 2005-2007 гг. в части, относящейся к деятельности следственных изоляторов и исправительных учреждений. Так, внесены изменения в ст. 77 УИК РФ, расширившие круг лиц, которые могут быть оставлены в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию. Из п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» исключена норма, предусматривающая отдельное содержание от других подозреваемых и обвиняемых иностранных граждан и лиц без гражданства. Внесены изменения в ст. 73 УИК РФ, установившие новый порядок направления осужденных в исправительные учреждения по месту отбывания наказания и особый порядок направления к месту отбывания наказания лиц, осужденных за совершение преступлений террористического характера. Исключено положение о том, что осужденные иностранные граждане и лица без гражданства от-

бывают наказание в отдельных исправительных учреждениях.

В ч. 1 ст. 128 УИК РФ внесено изменение, исключающее требования о раздельном отбывании наказания в колонии-поселении для лиц, осужденных за преступления, совершенные по неосторожности; лиц, впервые осужденных за совершение умышленных преступлений небольшой или средней тяжести; положительно характеризующихся осужденных, переведенных из колоний общего и строгого режимов.

Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 91-ФЗ «О внесении изменений в статьи 103 и 141 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”» предусмотрено преобразование федеральных государственных унитарных предприятий при учреждениях, исполняющих уголовные наказания, в центры трудовой адаптации осужденных и производственные мастерские. Во исполнение данного Закона 27 октября 2007 г. издано распоряжение Правительства Российской Федерации, определившее перечень работ, связанных с трудовой адаптацией осужденных. Таким образом, созданы необходимые юридические условия для реформирования производственного сектора уголовно-исполнительной системы.

В период осенней сессии 2007 г. запланировано принятие Государственной Думой РФ проекта федерального закона (№ 466566-4) «О внесении изменений в статьи 135 и 138 УИК РФ», предусматривающего устранение правового пробела в законодательстве в части регламентации механизма применения к осужденным к лишению свободы в воспитательных колониях меры поощрения в виде досрочного перевода из строгих условий отбывания наказания в обычные. Кроме того, ФСИН России подготовлен ряд законопроектов, которые могут стать предметом внимания законодателей в 2008 г. Так, по просьбе депутатов Федерального Собрания Российской Федерации подготовлены 4 законопроекта.

Один из законопроектов предусматривает возможность участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в исполнении отдельных государственных функций в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы, а также установления дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для осужденных, лиц, содержащихся под стражей, персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы за счет средств собственных бюджетов. В настоящее время

Уголовно-исполнительное право

2008.№ 1 •

проект федерального закона (№ 488911-4) «О внесении изменения в Закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”» внесен в Государственную Думу депутатами В.А. Васильевым, A.M. Розуваном.

Другим законопроектом предлагается вернуться к существовавшему до 1 июля 1997 г. порядку направления осужденных в колонии-поселения, для чего дополнить Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации новой ст. 1291, предусматривающей самостоятельное следование осужденных, которые до вынесения приговора не содержались под стражей, в колонию-поселение. В случае уклонения осужденного от отбывания наказания он будет направляться в колонию-поселение под конвоем, либо в суд будет направляться представление об изменении ему вида исправительного учреждения. Принятие такого закона будет способствовать снижению наполняемости СИЗО. Депутатами В.А. Васильевым, A.M. Розуваном, О.И. Аршбой проект федерального закона (№ 489055-4) «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» внесен в Государственную Думу РФ.

Третий законопроект направлен на упорядочение деятельности воспитательных колоний. Предлагается внести в ст. 139, 140 УИК РФ изменения, предусматривающие, что по достижении совершеннолетия осужденные переводятся по постановлению начальника воспитательной колонии в исправительную колонию общего режима. Оставление взрослого человека в «детской» колонии должно допускаться лишь в порядке исключения по решению суда в случаях, когда его перевод в исправительную колонию общего режима явно нецелесообразен.

Четвертый законопроект предусматривает предоставление определенных налоговых льгот учреждениям, исполняющим наказания.

По поручению Президента и Правительства Российской Федерации подготовлено еще 2 законопроекта. Один из них предусматривает механизм исполнения меры уголовно-процессуального пресечения в виде домашнего ареста, предусмотренной ст. 107 УПК РФ в качестве альтернативы заключению под стражу. Другой законопроект посвящен правовому регулированию постпенитенциарного контроля за поведением лиц, злостно нарушающих режим отбывания наказания в местах лишения свободы. Оба законопроекта в установленном порядке представлены в Министерство юстиции Российской Федерации для их согласования с заинтересо-

ванными министерствами и ведомствами и последующего представления в Правительство Российской Федерации.

По предложению ФСИН России подготовлено 3 законопроекта, которые включены в план законопроектной деятельности Минюста России на 2008 г. В частности:

- проект федерального закона «О внесении изменений в статью 100 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» разработан в целях устранения внутреннего противоречия положений уголовно-исполнительного законодательства. Закон разрешает осужденным к лишению свободы женщинам получать посылки, передачи, бандероли без ограничения количества, в связи с чем предлагается исключить норму, предусматривающую возможность осужденным беременным женщинам, осужденным кормящим матерям получать дополнительно продовольственные посылки и передачи;

- проект федерального закона «О внесении изменений в статью 74 УИК РФ», предусматривающий создание участков колоний-поселений при лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию указанных учреждений;

- проект федерального закона «О внесении изменения в статью 38 Федерального закона “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”», предусматривающий расширение прав начальника места содержания под стражей или его заместителей по наложению взыскания на осужденных, содержащихся в следственных изоляторах.

Наряду с этим в 2008 г. ФСИН России по мере необходимости примет участие в доработке законопроектов, находящихся на рассмотрении Государственной Думы, но пока не принятых в окончательной редакции. К их числу относятся проекты федеральных законов: «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности»; «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, связанных с исключением положений о наказании в виде ареста»; «О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации»; «О внесении изменения в статью 107 УИК РФ» в части, касающейся порядка производства удержаний из заработной платы осужденных к лишению свободы.

Уголовно-исполнительное право

2008. № 1

Необходимо также продолжить участие в доработке и юридическом сопровождении в федеральных органах государственной власти проектов федеральных законов: «Об обеспечении безопасности и осуществлении охраны психиатрических стационаров специализированного типа с интенсивным наблюдением»; «О правоохранительной службе Российской Федерации».

В случае принятия соответствующих законов появится возможность завершить работу по переработке нормативной правовой базы деятельности УИС. Согласно планам-графикам переработки таких приказов осталось 18. Из них особо значимые для стабильного функционирования уголовно-исполнительной системы: приказы Минюста России от 10 сентября 1998 г.,

16 декабря 1998 г., 10 июля 1999 г., связанные с правовым статусом подразделений специального назначения; непереработанные приказы ГУИН Минюста России от 26 февраля 2001 г. № 26 и от 10 июля 2000 г. № 117, связанные с организацией и планированием командировок в уголовно-исполнительной системе; приказы Минюста России от 30 сентября 1998 г. № 134 «Об утверждении Инструкции о порядке оформления служебных удостоверений», 11 июля 2001 г. № 200 «О создании архивов в уголовно-исполнительной системе», 26 августа 2003 г. № 206 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в уголовно-исполнительной системе» и др.

Уголовно-исполнительное право

2008.№ 1