Правовой статус лиц без определенного места жительства в России

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 342.7

Е.А. Отставнова

ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЦ БЕЗ ОПРЕДЕЛЕННОГО МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Введение: обеспечение прав и свобод человека — основная задача российского государства. Особенно это касается лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, не имеющих постоянного места жительства и регистрации. Этот вопрос касается в основном граждан России, т.к. иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории нашего государства, подлежат выдворению. Сложность вопроса заключается в отсутствии документов, удостоверяющих личность, в т.ч. и гражданства человека. Бездомные граждане России согласно Конституции РФ обладают всеми правами и свободами, закрепленными в гл. 2. Однако их реализация на практике зависит от наличия регистрации по месту жительства и документов. Цель: анализ российского законодательства в сфере обеспечения прав лиц без определенного места жительства и выявление проблем их реализации. Методологическая основа: диалектический, метод формальной логики, системно-структурный; частнонаучные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический. Результаты: установлено, что в российском законодательстве отсутствуют гарантии реализации конституционных прав и свобод лиц, не имеющих постоянного места жительства. Отраслевое законодательство, направленное на обеспечение конкретных личных, политических, экономических, социальных и культурных прав устанавливает условиями их реализации либо наличие документа, удостоверяющего личность, либо наличие регистрации по месту жительства, которые у бездомных зачастую отсутствуют. Поэтому они нуждаются в сторонней помощи. Предложена схема реабилитации данной категории граждан, возвращения их к нормальному образу жизни. Вывод: необходимо принятие специального Федерального закона «О статусе лиц без определенного места жительства», в котором следует закрепить гарантии прав лиц без определенного места жительства, а также процесс их реабилитации.

Ключевые слова: лица без определенного места жительства, БОМЖ, место жительства, место регистрации, права человека, правовой статус, социальные права, политические права, законодательство.

© Отставнова Елена Александровна, 2018

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: elenaotstavnova@yandex.ru © Otstavnova Elena Alexandrovna, 2018

Candidate of law, associate professor, Constitutional law department (Saratov State Law Academy) 69

E.A. Otstavnova

THE LEGAL STATUS OF PERSONS OF NO FIXED ABODE IN RUSSIA

Background: ensuring human rights and freedoms is the main task of the Russian state. Particularly it is even more true for the people who have got in a difficult situation, who has not got a permanent place of living and registration. This issue concerns mainly Russian citizens, since the foreign citizens illegally staying on the territory of our state are subject to expulsion. The complexity of the issue is in the lack of identity documents, including the document of the person's citizenship. Homeless citizens of Russia, according to the Constitution of the Russian Federation, have all the rights and freedoms enshrined in Chapter II of the Russian Constitution. However, their implementation in practice depends on the availability of residence registration and documents. Objective: the author supposes to analyze the Russian legislation in the sphere of ensuring the rights of persons of no fixed abode and to identify the problems of their implementation. Methodology: to achieve the goal of this research the following methods were used: dialectical, formal logic, system-structural; private scientific: comparative legal, formal legal. Results: it was found out that the Russian legislation does not guarantee the realization of the constitutional rights and freedoms for persons who do not have permanent place of living. Sectoral legislation aimed at ensuring specific personal, political, economic, social and cultural rights sets out the conditions for their realization either the existence of an identity document or the existence of residence registration, which the homeless often lack. Therefore, they need assisted help. The scheme of rehabilitation of this category of citizens, their return to a normal way of life is suggested in the article. Conclusions: the author states that it is necessary to adopt a special Federal law "On the status of persons without a certain residence", which should consolidate the rights of persons without a certain residence, as well as the process of their rehabilitation.

Key-words: persons without a certain residence, homeless, place of residence, place of registration, human rights, legal status, social rights, political rights and legislation.

I В России на сегодняшний день только по официальным данным проживают

§ 3 млн чел., не имеющих постоянного места жительства, а проще говоря, бездо-

ф

| мных [1]. К этой категории нельзя отнести лиц, которые ведут кочевой образ | жизни (малочисленные северные народы, цыгане). В российском обществе устоялось мнение, что к этой группе граждан относятся лица, не имеющие жилья, I проживающие на улицах, в подвалах, на чердаках, тепловых магистралях и т.д. I Зачастую таких лиц уничижительно называют «бомжи», подразумевая, что они 8 ведут асоциальный, девиантный образ жизни.

° Появление значительного количества таких граждан многие ученые связы-

0 вают с началом перестройки в 90-е гг., когда многие из них не смогли адаптиро-

& ваться к новым условиям, с ростом преступности, мошенничеством в жилищной

1 сфере. По оценкам специалистов, среди них количество тех, кто сознательно $ выбирает данный образ жизни в силу психологических причин, не превышает

2% [2, с. 20].

Несмотря на улучшение экономической и правовой ситуации в стране, проблема бездомности не перестает быть актуальной. Кроме того, бездомные являются гражданами Российской Федерации, следовательно, они должны обладать всеми правами и свободами, закрепленными за ними Основным Законом 70 страны. Однако зачастую реализация данных прав зависит не только от факта

регистрации гражданина по месту жительства, но и от наличия документов, устанавливающих его личность. Такие документы у рассматриваемой категории лиц нередко утрачены. С другой стороны, некоторые лица могу быть гражданами иного государства, прибывшими в Россию и оказавшимися в трудной жизненной ситуации. Тем не менее, государство и общество негативно относятся к ним, стараясь не замечать проблемы. Многих из них можно вернуть к нормальному образу жизни, если оказать поддержку в первые месяцы их жизни на улице.

Как известно, правовой статус лица подразумевает наличие у него определенных прав и обязанностей. И здесь следует различать среди исследуемой группы лиц граждан России и граждан иностранных государств, обладающих разным правовым статусом. Если лицо является иностранным гражданином и незаконно находится на территории России, оно подлежит выдворению. Проблема заключается в определении гражданства человека в силу утраты им документов.

Само понятие «гражданин без определенного места жительства» означает, что он не имеет регистрации по месту жительства в качестве собственника, по договору найма или поднайма, договору аренды или на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ, а также не имеет возможности проживать по месту регистрации по независящим от него причинам1.

Если человек без определенного места жительства является гражданином России, то он обладает всеми правами и свободами, содержащимися в Конституции России, в т.ч. и политическими. Это вытекает из ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Однако реализация их зачастую зависит от регистрации гражданина по месту жительства. е

Так, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и и местного самоуправления характеризует принцип всеобщности, установленный п как ст. 32 Конституции РФ, так и ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. о № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- о рендуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.)2. Он означает, о

с

что все граждане, достигшие возраста 18 лет, обладают активным избиратель- | ным правом. Однако в ст. 16 этого же Закона определено, что при составлении в списка избирателей учитываются все граждане, проживающие на территории о муниципального образования. Основанием для регистрации на территории ю

Т5

муниципального образования является факт нахождения места жительства из- |

бирателей, участников референдума на соответствующей территории, который К

устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осущест- а

вляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и |

по месту жительства в пределах Российской Федерации. Избирательные участки ии

образуются также в местах временного пребывания. Следовательно, гражданин №

России, имеющий регистрацию по месту жительства, но не имеющий возмож- 1

ности проживать в данном жилом помещении, а также, лица, находящиеся в )

учреждениях социального типа, могут быть внесены в список избирателей и 8 при наличии паспорта или документа его заменяющего — голосовать. Проблема

1 См.: ГОСТ Р 52495-2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения: утв. Приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2005 г. № 532-ст) (в ред. от 17 октября 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2017. № 23, ст. 3227. 71

заключается в отсутствии документов. Наоборот лица, имеющие паспорт, но не имеющие регистрации, не находящиеся в день голосования в социальном учреждении, вообще не имеют возможности проголосовать.

Однако ст. 64 указанного Закона в июне 2017 г. была дополнена положением о том, что при проведении выборов Президента РФ, выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдума субъекта РФ избиратель, который будет находиться в день голосования вне места своего жительства, вправе подать в избирательную комиссию заявление о включении в список избирателей. В избирательную комиссию он должен обратиться лично и предъявить паспорт. Представляется, что данное положение распространяется и на лиц без определенного места жительства при наличии у них паспорта.

Что касается пассивного избирательного права, то ситуация здесь еще сложнее. Без наличия паспорта кандидату на выборную должность невозможно подтвердить свою личность, необходимый для избрания возраст, гражданство. А при имеющемся документе, но без регистрации по месту жительства отсутствует возможность подтверждения ценза оседлости для кандидата в Президенты РФ, высшего должностного лица субъекта России.

Статья 32 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину России равный доступ к государственной гражданской службе. Однако Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.) установлено, что при заключении служебного контракта гражданин, кроме прочих документов, обязан предъявить паспорт и свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации3. То есть право на доступ к государственной гражданской службе также зависит от наличия регистрации.

В наибольшей степени исследуемой категорией граждан может быть реализовано право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2015 г.)4 предусматривает одним из требований, предъявляемых к обращению, указание почтового или электронного адреса, что вполне логично. Им может быть почтовое отделение или адрес электронной почты при возможности доступа к сети Интернет.

Конечно, говорить о реализации лицами без определенного места жительства политических прав пока не приходится не только исходя из ущемляющего их права законодательства, но и в силу их асоциального образа жизни и отсутствия интереса с их стороны к вопросам государственного значения. Государство попросту не замечает наличие этой группы граждан.

Личные права и свободы человека государством гарантируются каждому независимо от гражданства или места жительства.

Одним из таких прав является право на свободу передвижения. Федеральный закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. от 3 апреля 2017 г.)5 обязывает граждан регистриро-

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2017. № 31, ч. I, ст. 4824.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; 2015. № 45, ст. 6206.

5 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32, ст. 1227; 2017. № 15, ч. I, ст. 2140.

ваться по месту жительства или пребывания в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Однако в нем же указано, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. То есть если человек не имеет возможности зарегистрироваться по причине отсутствия жилья, он не ограничивается в своих конституционных правах.

Среди экономических прав следует выделить право на свободу труда, закрепленного ст. 37 Конституции РФ. Трудовой кодекс РФ (далее — ТК РФ)6 устанавливает прямой запрет на необоснованный отказ от заключения трудового договора, в т.ч. в зависимости от отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. То есть лица без определенного места жительства имеют идентичные права в сфере труда, как и граждане, имеющие жилье.

Культурные права гарантируются каждому человеку независимо от места жительства7! Однако в наибольшей степени рассматриваемая категория граждан нуждается в реализации социальных прав и свобод.

Статья 24 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в ред. от 1 июля 2017 г.) устанавливает, что «назначение, перерасчет размера, выплата и организация доставки пенсии по государственному пенсионному обеспечению производятся органом, определяемым Правительством Российской Федерации, по месту жительства лица, обратившегося за пенсией»8! Приказом Минтруда России от 28 ноября 2014 г. № 958н «Об утверждении перечня документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению (в ред. от 4 октября 2016 г.) определен перечень документов, необходимых для установления страховой пенсии, в котором четко указано, что «при отсутствии места жительства на территории Российской Федерации необходим документ, подтверждающий место пребывания на территории Российской Федерации, а при отсутствии места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации — документ, подтверждающий место фактического проживания на территории Российской Федерации»9. Следовательно, пенсионное обеспечение напрямую зависит от места проживания гражданина.

Оказание медицинской помощи не зависит от наличия регистрации по месту жительства или пребывания, поскольку Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.)10 предоставляет гражданам право выбора медицинской организации и врача. Однако ст. 41 Конституции РФ закрепляет, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3; 2017. № 31, ч. I, ст. 4805.

7 См., например: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598; 2017. № 31, ч. I, ст. 4765.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4831; 2017. № 27, ст. 3945.

9 Российская газета. 2015. 16 янв.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6724; 2017. № 31, ч. I, ст. 4765. 73

здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет бюджетных средств и страховых взносов. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016 г.)11 застрахованными лицами считает граждан России, иностранных граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации, лиц без гражданства и признанных беженцами, если они работают по трудовому договору, самостоятельно обеспечивают себя работой, несовершеннолетних до 18 лет, безработных, признанных таковыми в законном порядке, и т.д. Также в этом списке числятся неработающие граждане. Однако в Законе не указывается, кто входит в их число. Представляется, что это пенсионеры, инвалиды и другие лица. Страхователями для работающих граждан являются их работодатели, для неработающих — органы государственной власти субъектов РФ. ТК РФ запрещено прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства, в т.ч. наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. То есть такие лица имеют равные трудовые права со всеми гражданами России. Однако при устройстве на работу требуются документы, которые лица без определенного места жительства не могут предоставить. Например, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, которое оформляется территориальным органом Пенсионного фонда. Оформить его можно лишь имея постоянное место жительства12. Этот же документ требуется при выборе или замене страховой медицинской организации1^ Поэтому получение медицинского полиса лицами анализируемой категории затруднено, несмотря на то, что другим Письмом Минздрава России от 2 мая 2017 г. № 284/10/2-29 «По вопросу обеспечения лиц без определенного места жительства полисами обязательного медицинского страхования и оказания им медицинской помощи» запрещен отказ в оформлении и выдаче полиса обязательного медицинского страхования при отсутствии регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Письмом установлено, что полис выдается лицу при предъявлении необходимых документов, в т.ч. — СНИЛС1^ В Письме же Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 28 марта 2012 г. № 1135/30-1 «О порядке регистрации лиц без определенного места жительства в качестве застрахованных лиц в системе обязательного медицинского страхования» говорится о том, что для получения страхового полиса лицами без определенного места жительства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, учреждениями социальной помощи могут предоставляться ходатайства об этом в территориальный фонд обязательного медицинского страхования15.

Статья 65 ТК РФ при заключении трудового договора требует также предъявления документов воинского учета для военнообязанных граждан. Регистрацию

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 49, ст. 6422; 2017. № 1, ч. I, ст. 34.

12 См.: Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (в ред. от 28 декабря 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 14, ст. 1401; 2016. № 27, ч. I, ст. 4183.

13 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 г. № 158н «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» (в ред. от 11 января 2017 г.) // Российская газета. 2011. 5 марта; 2017. 3 февр.

14 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

74 15 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

и снятие с воинского учета осуществляют Территориальные органы Министерства внутренних дел по месту жительства граждан16.

Признание лица безработным, оказание государственных услуг в сфере занятости населения, получение в связи с этим пособия напрямую зависят от его места жительства. Федеральный закон от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.) гласит, что в Регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения — физических лиц — должна содержаться информация о месте жительства гражданина или его месте пребывания. Граждане, которым назначена страховая пенсия, но желающие возобновить трудовую деятельность, могут обратиться в службу занятости по месту жительства и предъявить необходимые документы. В то же время Законом запрещено распространение информации дискриминационного характера, ограничивающей права граждан, в т.ч. в зависимости от места жительства1! Не совсем ясно, распространяются ли данные положения на лиц без определенного места жительства. В какое отделение службы занятости они могут обратиться, не имея регистрации по месту жительства?

Можно констатировать, что российское законодательство не гарантирует лицам без определенного места жительства право на труд, на социальное обеспечение, на бесплатную медицинскую помощь. В последнем случае они приравниваются к иностранным гражданам, которым может быть оказана лишь скорая медицинская помощь в случае угрозы их жизни18. Поэтому многие из них страдают многочисленными хроническими заболеваниями. Получив медицинскую помощь, они снова попадают на улицу, что отрицательно сказывается на их здоровье.

Некоторые подзаконные акты регулируют порядок оказания помощи таким лицам. Например, Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. № 1105 «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий»19 предусматривает создание сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий. Такие решения принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно и финансируются из его бюджета. Необходимо отметить, что не все субъекты РФ могут выделить необходимые финансовые средства для этого и зачастую они не заинтересованы в подобных мероприятиях.

В России в настоящее время отсутствует государственная политика в отношении лиц, не имеющих постоянного места жительства. Помощь им предоставляется в основном благотворительными организациями. При этом отсутствует комплексный подход к данной проблеме. Организованные пункты питания, ночлежки и т.д. помогают людям выжить в сложной ситуации, но не вернуться к нормальной жизни, стать полезными членами общества.

16 См.: Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете» (в ред. от 27 июня 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 49, ч. 2, ст. 5220; 2017. № 27, ст. 4052.

17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1915; 2017. № 31, ч. I, ст. 4784.

18 См.: Постановление Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 186 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 10, ст. 1035.

19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 46, ст. 4454. 75

На сегодняшний день необходима продуманная государственная политика, направленная на реабилитацию лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, без постоянного места жительства. Можно предложить следующую схему данного процесса. Во-первых, специальные учреждения для таких лиц должны существовать во всех крупных городах, чтобы на первоначальном этапе они могли получить ночлег, питание, медицинскую помощь и помощь юристов в восстановлении утраченных документов. Также следует организовать общежития для лиц, не имеющих постоянного места жительства и их дальнейшее трудоустройство. Однако все это не должно финансироваться исключительного из средств федерального и регионального бюджетов. Граждане, получившие такую помощь, должны будут в дальнейшем выплатить, затраченные на их реабилитацию средства из своей заработной платы. Актуальность предлагаемых мер продиктована статистикой, которая говорит о том, что большинство таких людей пребывают в трудоспособном возрасте от 30 до 50 лет. При этом 31% имеют среднее специальное образование, 53% — среднее, а 7% — даже высшее. И лишь каждый пятый из них не хочет работать [3]. Необходимо учитывать и тот факт, что не все из них захотят вернуться к нормальной жизни и воспользоваться такой возможностью. В основном это те, кто уже несколько лет ведет подобный образ жизни. Но, люди, впервые столкнувшиеся с проблемой, будут иметь шанс на достойное человеческое существование в соответствии с целью нашего государства, провозгласившего себя в Конституции социальным. Кроме того, даже небольшая часть из них способна будет принести пользу российскому обществу и обеспечить себе достойный уровень жизни.

Следует поддержать идею принятия Федерального закона «О статусе лиц без определенного места жительства», в котором закрепить данные положения.

Библиографический список

1. Жизнь без адреса и крыши над головой // Российская газета. 2013. 9 окт.

2. Акутина К.И. Бездомность: основные проблемы и пути решения // Гуманитарные научные исследования. 2013. № 6. С. 20-23.

3. Игнатова О. Не от хорошей жизни // Российская газета. 2016. 25 мая.

References

1. Life Without an Address and a Roof Over Your Head // the Russian newspaper. 2013. 9 cct.

2. Akutina K.I. Homelessness: Problems and Solutions // Humanitarian scientific researches. 2013. N 6. P. 20-23.

3. Ignatova O. Not from Good Life // the Russian newspaper. 2016. May 25.