Административная ответственность за земельные правонарушения в системе мер государственного принуждения

В.У. Хатуаев,

доктор юридических наук, Воронежский филиал Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Д.В. Федосова,

Центральный филиал Российской академии правосудия

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО

ПРИНУЖДЕНИЯ

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR THE LAND OF THE OFFENSE IN THE SYSTEM MEASURES OF STATE COERCION

Статья посвящена проблемам государственного принуждения в области земельных отношений. В ней отдельно рассматривается как позитивная, так и ретроспективная ответственность в сфере использования и охраны земель, дается понятие этих видов ответственности.

The article deals with the problem of state coercion in land relations. It includes positive and retrospective responsibilities in the sphere of use and protection of the land, the concept of these types of liability.

Обеспечение охраны земли «как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [1], осуществля-ется различными отраслями российского права. Среди них к предмету нашего исследования относятся уголовное, административное, граждан -ское и трудовое право. К приведенным отраслям права в теории права принято относить соответственно и виды государственно-правового при -нуждения: уголовно-правовое, административно -правовое, гражданско-правовое, дисциплинарное и материальное [2]. В самом Земельном кодексе Российской Федерации в главе 8 предусмотрено применение приведенных выше видов государственного принуждения. Статья 74 данного ко -дифицированного закона предусматривает как уголовную, так и административную ответствен -ность за «земельные правонарушения». В УК РФ уголовная ответственность (уголовно-правовое принуждение) за земельные правонарушения предусмотрена только в ст. 254 «Порча земли». Под таковой понимается отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хо -зяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использова -нии и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. В качестве отягчающих вину обстоятельств приведено: во второй части данной статьи —

совершение указанных действий в зоне экологи -ческого бедствия или в зоне чрезвычайной эко -логической ситуации; в третьей части — смерть человека при наличии деяний, предусмотренных первыми двумя частями. Деяния, связанные с порчей земель «в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления» составляют также состав административного правонарушения, преду -смотренного ст. 8.6 « Порча земель» КоАП РФ.

Анализ приведенных выше статей УК РФ (ст. 254) и КоАП РФ (ст. 8.6.) показывает, что объект данных правонарушений совпадает. Та -ковым является земля: поверхностный почвен-ный слой, выполняющий взаимосвязь живой и неживой природы; средство производства в промышленности, сельском и лесном хозяйстве; пространственный базис и т.п. Объективная сторона анализируемых деяний также имеет много общего. В связи с этим в комментарии к УК РФ под редакцией В.М. Лебедева сопостав -ление ст. 254 УК РФ со ст.ст. 8.6. — 8.11 КоАП заканчивается неопределенным выводом о том, что за ряд деяний, предусмотренных УК РФ, «установлена только административная ответственность» [3]. Кроме того, обращает на себя внимание несоразмерная разница между наказаниями за совершение рассматриваемых пра-вонарушений в УК РФ и КоАП РФ. Если уго-ловный закон в ст. 254 предусматривает в каче -

стве наказания по первой части (без отягчаю -щих обстоятельств) штраф до 200 тыс. руб., то в КоАП РФ за деяние примерно с такими же при -знаками установлен штраф: а) для физических лиц — от 1тыс. руб. до 1,5 тыс. руб.; для долж -ностных лиц — от 2 тыс. руб. до 3 тыс. руб. Та -кая большая разница в наказаниях вряд ли оп -равданна и требует дальнейшего совершенство -вания законодательства в данной области.

В условиях развития рыночных отношений защита земель нормами гражданского права, гражданско-правовая ответственность (принуж-дение) приобретают весьма важное значение.

Гражданский кодекс определил в целом одиннадцать способов защиты гражданских прав: признание права; восстановление положе -ния, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащита права; присуждение к исполнению обязанности в на -туре; возмещение убытков; взыскание неустой -ки; компенсация морального вреда; прекраще -ние или изменение правоотношения; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Среди них самозащита и ком -пенсация морального вреда включены в перечень впервые.

Большинство способов в отдельности или определенная их совокупность могут быть при -менены для защиты земельных интересов гра-ждан [4] и юридических лиц. Земельным кодексом Российской Федерации определено, что «привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобо-ждает его от обязанности устранить допущен -ные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред».

Для решения такого рода вопросов в ГК РФ предусмотрены 2 статьи: ст. 15 «Возмещение убытков» и ст. 16 «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления».

Под убытками понимается утрата или повреждение имущества (реальный ущерб) юридического или физического лица, и последние вправе требовать полного возмещения причиненных им убытков.

Исключение составляют случаи, когда законом или договором предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В Конституции Российской Федерации предусматривается право гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными дейст-

виями, бездействием органов государственной власти или их должностными лицами. Ряд статей Г раж-данского кодекса определяют механизм реализации этого положения. Ст. 16 гласит, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) указанных выше органов и лиц, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием. Ст. 1069 ГК уточняет, что вред, причиненный указанными выше субъектами, возмешдет соответствующая казна. От имени казны выступают финансовые органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальныхобразований (ст. 1071 ГК).

Существенное значение для данной работы имеет защита права собственности на землю.

В соответствии со ст. 310 ГК РФ собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Конструкция данной статьи предполагает, что имущество принадлежит ему на праве собственности. Ответчиком по делу является незаконный владелец, то есть лицо, у которого имущество находится без надлежащего правового основания. В данном случае незаконными буду т признаны действия не только владельца, похитившего вещь, но и того, кто приобрел ее у лица, не управомоченного распоряжаться имуществом.

Из общего правила о праве собственника истребовать свое имущество из чужого незаконного владения законодатель счел необходимым сделать исключение. Если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать

Если же земля приобретена безвозмездно у лица, которое не имело права ее отчуждать, собственник вправе истребовать ее во всехслучаях

В соответствии со ст. 303 ГК РФ собственник имеет право потребовать от недобросовестного владельца не только возвращения имущества, но и возврата или возмещения всех дохэдов которые это лицо извлекло или должно было извлечь за все время владения Такое положение заложено и в ст. 57 Земельного кодекса РФ, которая гласит, что возмещению в полном объеме, подлежат убытки, нанесенные ухудшением качества земель, временным занятием земельного участка, изменением целевого назначения земельного участка и др.

По-иному законодатель относится к обязанности добросовестного владельца: он возвращает или возмещает дохэдьг собственнику только с момента, когда узнал или должен был узнать о неправомерности владельца. Кроме того, добросовестный владелец вправе оставить за собой произведенные улучшения, если они могут быть отделены без повреждения имущества.

Исключительно важное значение для всех собственников земель имеет статья 210 Граж-данского кодекса РФ «Бремя содержания иму -

щества». В соответствии с этой нормой собственник несет бремя содержания принадлежа -щего ему земельного участка. Так ст. 42 Земельного кодекса « Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по ис-пользованию земельных участков» налагает на всех перечисленных выше субъектов обязанность использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением, осу -ществления мероприятий по охране земель, своевременного использования земельных участков, своевременного произведения платежей за землю, недопущение загрязнения, захламле -ния, деградации и ухудшения плодородия почв и др. Нарушение этих правил влечет за собой один из видов государственного принуждения в соответствии с действующим законодательством.

Вещно-правовые способы защиты имущества, рассмотренные нами выше, предоставляются также всем законным владельцам земель: землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков

Дисциплинарная ответственность (принуж-дение) и основания ее применения за земельные правонарушения предусмотрены Земельным кодексом РФ. В ст. 75 данного кодифицирован -ного закона определено, что должностные лица и работники организаций, виновные в соверше -нии земельных правонарушений, несут дисцип-линарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. В соответствии с Трудовым кодексом РФ на работников организаций могут быть наложены следующие взыскания: замеча -ние; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Государственные гражданские служащие несут дисциплинарную ответствен -ность в соответствии с ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5]. Этим нормативно -правовым актом преду -смотрены следующие дисциплинарные взыска -ния: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; увольне -ние с гражданской службы.

Административно-правовое принуждение

для нашей работы имеет особое значение. Являясь разновидностью государственного принуж -дения, оно играет исключительно важную роль для охраны и использования земель. При этом мы поддерживаем мнение ученых, которые утверждают, что административное принуждение

осуществляется в следующих правовых формах: 1) предупреждение; 2) пресечение; 3) правовос-становление; 4) юридическая ответственность; 5) процессуальное обеспечение [6, 7].

Вместе с тем следует сказать, что известный административист Д.Н. Бахрах предупре-ждение не относит к числу основных форм принуждения [8]. А В.А. Мельников считает, что принуждение применятся только в связи с правонарушением [9].

К сожалению, до сего времени в науке вопрос о роли и месте административно-правового принуждения в обеспечении состояния защи-щенности земель от противоправных посяга-тельств остается малоизученным и требует даль -нейших научных разработок.

Административная ответственность за земельные правонарушения, являясь основным предметом нашего исследования, представляет собой одну из форм государственного правового принуждения. Актуальность данного институ -та административного права для личности, общества и государства не вызывает сомнений, в том числе в сфере земельных отношений. Это связано не только с проблемами становления единой эффективно функционирующей системы органов исполнительной власти в стране, но и необходимостью дальнейшего совершенствова-ния законодательства об административных правонарушениях Российской Федерации и субъектов России.

Очевидно, что с актуальностью данной проблемы связан и неослабевающий интерес ученых к различным аспектам рассматриваемой формы ответственности. В частности, проблемам в области как в целом юридической, так и административной ответственности уже в XXI в. по -священы труды таких ученых, как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Н.В. Витрук, Д.А. Липинский, А.И. Максимов, Б.В. Россинский и др.

Вместе с тем споры о видах и су ти административной ответственности в разных сферах государственной и общественной жизни, об административной юстиции и о многих других проблемах данного института не прекращаются и требуют дальнейших научных разработок.

Как в теории права, так и в административ -но-правовой науке взгляды на административ -ную ответственность носят неоднозначный ха -рактер. Если относительно административной ответственности как результата совершения административного правонарушения (ретроспективная или негативная ответственность) у ученых разногласия практически отсутствуют, то совершенно иначе обстоит дело с позитивной административной ответственностью. По этой проблеме в юридической науке существуют разные точки зрения, и споры о сути данного явле -ния, е го месте и роли в регулировании общественных отношений не прекращаются.

История разработки проблем позитивной ответственности в юриспруденции насчитывает более 45 лет, найдя свое первое отражение в трудах В.Г. Смирнова [10]. Он считал, что правовая ответственность существует и при совершении дозволенных правом деяний. Развивая эту мысль уже в конце восьмидесятых годов, известный ученый в области теории права Н.И. Матузов писал: « Позитивная ответственность в отличие от негативной, не временная и не принудитель -ная, а постоянная (перманентная), добровольно и глубоко осознанная ответственность личности ... за надлежащее исполнение своих юридиче-ских обязанностей и гражданского долга».

О значении рассматриваемого феномена уже в наше время высказался И. В. Максимов. По его мнению, к позитивной административной ответственности следует относиться как к «статусной, возникающей на основе обладания лицом специальным статусом и характеризуемой как особое состояние административно-правового ограни -чения его прав и свобод, обусловленной действием правовых запретов» [11]. К таковым субъектам ученый относит лиц, занимающих опреде -ленные административно-политические должно -сти в государстве: депутатов, судей, государственных служащих и т.п. Как видно из изложенного, из всей совокупности субъектов административного права автор концепции в качестве субъектов предлагаемого учения берет только определенную их часть — имеющих специальный статус и связанных с властью. Думается, что правильным будет в этот перечень добавить всех остальных индивидуальных субъектов административного права.

Подводя некоторые итоги дискуссии о позитивной ответственности, известный в России и за рубежом ученый-правовед и государственный деятель Н.В. Витрук в своем монографическом исследовании «Общая теория юридической ответственности» пишет: «Признание ответствен -ности субъектов права в правомерном поведении и введение в научный оборот категории позитивной ответственности обогащает теорию ответственности» [12].

Обобщение достижений правовой науки по данной проблеме позволяет нам сформулировать понятие позитивной ответственности в области защиты земель. Под таковым понимается правомерное поведение субъектов земельных отноше -ний, обеспечивающее надлежащую охрану и использование земель в соответствии с их целевым назначением.

Известно, что в ныне действующем КоАП РФ определение понятия «административная ответственность» сводится только к утвержде-нию о том, что такая ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Правовая логика данной нормы не предполагает существование другого вида админист-

ративной ответственности. В контексте приве-денных выше положений по вопросам позитив -ной ответственности предлагается включение в КоАП РФ понятия «ретроспективная административная ответственность» вместо дефиниции «административная ответственность» (ст. 2.1. КоАП РФ). При этом под предлагаемой формой ответственности понимается обязанность физического лица либо должностного или юридиче -ского лица претерпеть определяемое законом Российской Федерации наказание за нарушение установленных федеральными или региональными нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения в различных сферах государственной и общественной жизни, применяемое судьями, специальными органами, долж -ностными лицами государственной исполни -тельной власти.

Для определения составов земельных правонарушений как в КоАП РФ, так и в соответствующем законодательстве субъектов России важно изначально подчеркнуть, что земельное законодательство регулирует отношения по ис-пользованию и охране земель в РФ. Под охраной земель законодатель понимает следующее: сохранение почв и их плодородия; защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопле-ния, заболачивания, вторичного засоления, ис -сушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязне -ния, в том числе биогенного загрязнения; защиту сельскохозяйственных угодий от зарастания де-ревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защиту растений и продукции раститель -ного производства от вредных организмов; ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранение достигну того уровня мелиорации; рекультивацию нарушенных земель; восстанов-ление плодородия почв; своевременное вовлечение земель в оборот; сохранение плодородия почв и их использование при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В КоАП РФ составы правонарушений, посягающие на «земельные отношения» (земельные правонарушения), содержатся в разных главах кодифицированного закона: гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности»; гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»; гл. 10 «Административ-ные правонарушения в сельском хозяйстве, вете -ринарии и мелиорации земель». В гл. 7 КоАП РФ, в которой общим объектом посягательства должна быть собственность, к земельным правонарушениям относятся составы, содержащиеся в следующих статьях кодифицированного зако -на: 7.1 « Самовольное занятие земельного участка»; 7.2 (ч.1 и 4) «Уничтожение или повреждение

специальных знаков»; 7.10 «Самовольная уступ -ка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом».

В главе 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» к земельным правонарушениям можно отнести частично или полностью составы правонарушений, преду -смотренные статьями: 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению зе -мель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению».

В данной работе нами приведены только составы, прямо относящиеся к защите земель (зе-мельных отношений). Вместе с тем, на наш взгляд, в КоАП РФ имеются и другие статьи, содержащие в качестве одного из объектов правонарушения земельные отношения, т.е защи-щающие использование и охрану земель косвен -но. К таковым мы относим, например, ст. ст. 8.12 «Нарушение порядка предоставления граж -данам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их ис -пользования», 10.5 «Непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры», 10.9 «Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта», 11.22 «Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений».

Классификация собственно земельных правонарушений, юридический состав и особенности производства по ним требуют самостоятель -ного рассмотрения в рамках отдельного исследо -вания.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [с учетом поправок от 30.12.2008 г.] // Собрание законодательства РФ. — 2009. — №4.

— Ст.445.

2. Теория государства и права: учебник для вузов / под ред. проф. В.М. Корельского и проф.

В.Д. Перевалова. — 2-е изд., изм. и доп. — М.: НОРМА, 2001. — 616 с.

3. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. В.М. Лебедев. — 2-е изд., доп. и испр. — М.: Юрайт-Издат, 2002.

— С. 254.

4. Андреев Ю. Н. Су дебная защита земельных прав граждан: учеб. пособие для студентов ву -зов, обучающихся по специальности « Юриспру-

денция». — М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. — 374 с.

5. О государственной гражданской службе

Российской Федерации: Федеральный закон

Российской Федерации от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ: принят Гос. Думой 07.07.2004 г.; одобрен Советом Федерации 15.07.2004 г. (ред. от 14.02.2010 г.) // Российская газета. — 2004. — №162; 2010. — № 33.

6. Каплунов А.И. Об основных чертах и понятиях государственного принуждения // Г ос. и право. — 2004. — №12. — С.10—17.

7. Каплунов А.И. О классификации мер государственного принуждения // Г ос. и право. — 2006. — №3. — С. 5—13.

8. Бахрах Д .Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах. — М., 2000. — 443 с.

9. Мельников В.А. Административное право Российской Федерации. — Волгоград, 1998. —

С.67.

10. Смирнов В.Г. Уголовная ответственность и уголовное наказание // Правоведение. — 1963.

— №4. — С. 79.

11. Максимов И.В. Концепция позитивной административной ответственности в теории и праве // Государство и право. — 2006. — №8. — С. 37.

12. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: монография / Н.В. Витрук. — М.: РАП, 2008. — С. 32.