Поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих: вопросы правового регулирования

УДК 342.5

https://d oi.org/10.24158/pep.2020.7.5

Волкова Виктория Владимировна

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия

ПООЩРИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Volkova Viktoriya Vladimirovna

PhD in Law, Associate Professor, Administrative and Financial Law Department, North Caucasus Branch, Russian State University of Justice

INCENTIVE POLICIES FOR STATE CIVIL AND MUNICIPAL EMPLOYEES: LEGAL ISSUES

Аннотация:

В настоящее время главная задача правового регулирования государственной службы в Российской Федерации заключается в повышении эффективности управления социально-экономическими процессами и достижении стратегических целей развития государства, определенных национальными проектами. Поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих является важнейшим средством выполнения данной задачи. В то же время наблюдаются разобщенность и фрагментарность этой политики, которая не находит системного воплощения в основополагающих законодательных и программно-целевых актах. Цель исследования -комплексное рассмотрение проблемных вопросов, возникающих в сфере правового регулирования поощрительной политики в отношении таких служащих, и выработка предложений по их решению. При этом необходимо выполнить следующие задачи: определить ключевые составляющие публично-правовой поощрительной политики, ее особенности на современном этапе, выявить наиболее существенные изъяны; рассмотреть понятие, основания и виды мер поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих, основываясь на положениях доктрины и судебной практики; сформулировать предложения по совершенствованию законодательного обеспечения поощрительной политики в отношении служащих. Методология исследования - обще- и частнонаучные методы научного познания (дедукция, индукция, системный анализ, формально-юридический метод). В результате установлены недостатки правового регулирования поощрительной политики в отношении служащих, определены сущность и содержание поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих, представлена авторская классификация его видов. Сделан вывод, что единая законодательно оформленная политика поощрения служащих, призванная стимулировать повышение результативности управленческого труда, в настоящее время в Российской Федерации отсутствует. Наблюдается потребность в комплексном правовом закреплении понятия, оснований и мер поощрения служащих с опорой на единую методологическую базу. Невыполнение задач реформирования и развития государственной службы, определенных майскими указами президента РФ, значительно затрудняет построение эффективной системы публичного управления, необходимой для успешной реализации национальных проектов и иных стратегических документов.

Summary:

Currently, the main task of legal regulation of public service in the Russian Federation is to increase the efficiency of managing socio-economic processes and achieve the strategic goals of the development of the state defined by national projects. An incentive policy towards state and municipal employees is an essential means of accomplishing this task. At the same time, there is disunity and fragmentation of this policy, which does not find its systematic embodiment in the fundamental legislative and program-targeted acts. The purpose of the study is a comprehensive review of problematic issues arising in the field of legal regulation of incentive policies for employees, and the development of proposals to address them. In this case, the following main tasks are solved: to determine the main components of the public law incentive policy; to point out its features at the present stage; to identify the most significant flaws; to consider the concept, grounds and types of incentives for state and municipal employees, based on the provisions of doctrine and judicial practice; to formulate proposals to improve the legislative support of incentive policies for employees. Research methodology - general scientific and private scientific methods of scientific knowledge (deduction, induction, system analysis, formal legal method). The results of the study are the identified shortcomings in the legal regulation of the incentive policy for employees, the identification of the nature and content of the promotion of state and municipal employees, the author's classification of its types. It is concluded that a single legislatively formulated policy for encouraging employees, designed to stimulate an increase in the efficiency and effectiveness of managerial work, is currently absent in the Russian Federation. There is an objective need for a comprehensive legal consolidation of the concept, grounds and measures of encouraging employees on the basis of a single methodological base. The failure to fully fulfill the tasks of reforming and developing public service defined by the May decrees of the President of the Russian Federation makes it difficult to build an effective public administration system necessary for the successful implementation of national projects and other strategic documents.

Ключевые слова:

право, административное право, публичная служба, политика, поощрения, эффективность, государственный служащий, муниципальный служащий.

Keywords:

law, administrative law, public service, politics, incentives, efficiency, public servant, municipal employee.

Результативность работы любого коллектива определяется эффективностью, вкладом каждого его участника. Эта аксиома лежит в основе множества учений, концепций в области менеджмента и теории социального управления. Умение мотивировать и сплачивать людей для достижения общей цели, добиваться наилучших результатов - главное условие успешности деятельности любой организации, реализации любого проекта. Данный закон в равной мере работает как в бизнесе, частной сфере, так и в области публичного (государственного и муниципального) управления. Поощрения - важнейшее средство мотивации, стимулирования работников. Поэтому поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в значительной мере определяет достижимость целей развития государства, государственной политики в целом.

Для начала следует ответить на вопрос, существует ли в Российской Федерации поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих как таковая. Политика - это категория, обозначающая системное явление. Речь всегда идет о системе мер, пронизанных общей идеологией. Государственная политика должна быть выражена в базовых правовых документах: утвержденных концепциях, государственных программах, федеральных законах.

Основная проблема заключается в отсутствии в российском законодательстве самого понятия «публичная служба». Международный термин «публичная служба» объединяет государственную службу и службу в муниципальных образованиях. Однако в отечественном законодательстве отсутствуют правовые акты, которые комплексно регулируют вопросы государственной и муниципальной службы, а отношения в указанной сфере определяются тремя основными федеральными законами: «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.

Аналогичным образом отсутствуют и утвержденная концепция развития публичной службы, а также государственная программа. Более того, отношения, связанные с управлением только федеральной государственной службой, сегодня не являются предметом комплексного программно-целевого регулирования на федеральном уровне. Последняя посвященная этому федеральная целевая программа была утверждена указом президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261, и ее действие распространялось на период 2009-2013 гг. Впоследствии была разработана программа на 2015-2018 гг., которая так и не была утверждена. На сновании указа президента от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» президиумом Совета при президенте России по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г. утверждены 12 национальных проектов по ключевым направлениям развития страны, однако отсутствует проект, от которого прямым образом зависит реализация каждого из этих проектов, - национальный проект модернизации и повышения эффективности публичного управления.

Еще в 2012 г. президент Российской Федерации подписал указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» № 601 от 2 мая, согласно которому до 1 июля 2012 г. Правительство РФ должно было представить предложения по разработке новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Указанные предложения должны были быть нацелены на совершенствование системы мотивации государственных гражданских служащих; формирование особого порядка оплаты труда таких служащих согласно показателям результативности; подготовку системы оценки эффективности деятельности служащих на основе ключевых показателей.

К сожалению, ни одно из перечисленных положений не было комплексно и системно реализовано на практике. Их смысловым стержнем является необходимость увязки мер поощрения государственных служащих с эффективностью их работы, достижением конкретных результатов. Единая нормативно-правовая и методологическая база применения подобной системы поощрений до настоящего времени не создана. Попытки решения данного вопроса носят локальный характер. Например, приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 16 июня 2017 г. № 506 утверждены рекомендации по поощрению государственных служащих -

участников приоритетных проектов и программ, реализуемых федеральными органами исполнительной власти [1]. Подход к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по итогам работы каждым государственным органом определяется самостоятельно в издаваемом им нормативном правовом акте. Причем основания премирования и определения его размеров формулируются, как правило, с использованием общих и оценочных понятий (личного вклада, степени сложности задания, продуктивности его выполнения, своевременности, профессионализма, оперативности, добросовестности, качества работы и т. п.) [2]. В чем именно заключается особая важность и сложность задач, выполнение которых является основанием для премирования, каковы критерии такой сложности -ни один нормативный правовой акт не определяет.

Исходя из логики современного этапа развития государственной гражданской и муниципальной службы и задач, определенных указом президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601, система поощрения, в том числе оплаты труда, государственных гражданских и муниципальных служащих, основанная на эффективности и результативности их деятельности, должна применяться в виде правила, а не исключения.

Статья 50 федерального закона № 79-ФЗ содержит положения, согласно которым оплата труда гражданских служащих в соответствии с показателями эффективности их деятельности может быть применена только в отношении отдельных должностей гражданской службы. Их перечень утверждается указом президента РФ. На федеральном уровне такой перечень до настоящего времени не обозначен. В отдельных субъектах Российской Федерации подобные перечни утверждены. Что касается муниципальных служащих, то нормы, аналогичные фигурирующим в ст. 50 федерального закона № 79-ФЗ и предусматривающие оплату труда в зависимости от его эффективности и результативности, в федеральном законе № 25-ФЗ отсутствуют. Согласно ст. 22 закона оплата труда всех муниципальных служащих производится на общих основаниях. Об эффективности и результативности в данном документе не упоминается.

Проблемой еще более общего и глубокого характера является то, что на сегодня в федеральном законодательстве даже не определено понятие поощрения государственных служащих и нет систематизированного изложения мер поощрения. В федеральном законе № 58-ФЗ, закрепляющем основы системы государственной службы, вообще отсутствует упоминание о поощрении госслужащих. В ст. 55 («Поощрения и награждения за гражданскую службу») федерального закона № 79-ФЗ содержится необоснованно суженный перечень мер поощрения. Во-первых, неудачен сам термин «поощрения и награждения», поскольку из него следует вывод, что награждения не относятся к поощрениям, а это не так. Во-вторых, в указанный перечень не включена стимулирующая часть денежного содержания государственных гражданских служащих.

Таким образом, единая законодательно оформленная политика поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих, призванная стимулировать повышение эффективности управленческого труда, в настоящее время в Российской Федерации отсутствует. Об этом прежде всего свидетельствуют разобщенность правового регулирования государственной и муниципальной службы, отсутствие на федеральном уровне программно-целевой базы развития государственной гражданской и муниципальной службы и последовательной реализации мер, направленных на поощрение эффективного и результативного управленческого труда.

В условиях динамично развивающегося законодательства во многих сферах правового регулирования сегодня законотворческая практика опережает доктрину. В случае с правовым обеспечением государственной и муниципальной службы, в том числе политикой поощрения государственных и муниципальных служащих, ситуация представляется противоположной: в правовой науке давно выделилась область знаний, посвященных служебному праву, сформулировано и обосновано понятие «публичная служба» [3, с. 27; 4, с. 49], разработана теория поощрительных правоотношений [5, с. 71-72], круг которых значительно шире, нежели обозначенный в ст. 55 федерального закона № 79-ФЗ.

Более того, законодательные «разрывы» приходится ликвидировать судебным органам, которые в решениях указывают на единство публичной природы государственной гражданской службы и муниципальной службы [6].

В основу поощрительной политики в отношении государственных и муниципальных служащих должны быть положены точное толкование и определение того, что такое поощрения, что именно поощряется и какими способами (мерами). Наиболее близки к понятию поощрения термины «стимулирование», «мотивация». Поощряться должно не то, что выходит за рамки обычного исполнения публичным служащим своих обязанностей (за это он получает регулярное денежное содержание и другие социальные гарантии), а то, что требует от него дополнительных усилий, направленных на достижение максимального общественно полезного результата. Как

мы отмечали ранее, в связи с этим нельзя согласиться и с чрезмерно широким подходом к трактовке категории поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих, когда в нее включается все денежное содержание [7], а в некоторых случаях - и меры позитивной пост-деликтной юридической ответственности [8, с. 9]. Поощрение - это меры, направленные на достижение служащим лучших показателей (результатов) своей профессиональной деятельности.

Меры поощрения гражданских и муниципальных служащих можно классифицировать по следующим ключевым критериям:

1) содержанию: материальные (премии и другие стимулирующие выплаты) и нематериальные (награды, продвижение по службе);

2) правовой отраслевой принадлежности: общие, или межотраслевые (применяются к широком кругу лиц, не только к публичным служащим), и специальные (предусмотрены и используются исключительно в рамках служебного права);

3) основаниям применения: за выполнение определенных формализованных заданий и показателей (особо важных и сложных заданий, количественно и (или) качественно измеримых задач), особые достижения, заслуги личного характера (проявленное мужество и отвагу, долгий и безупречный труд и т. п.);

4) масштабу и субъекту применения: ведомственные (реализуются внутри государственного или муниципального органа, в котором проходится служба, как правило - руководителем соответствующего органа) и вневедомственные (применяются субъектами, внешними по отношению к государственному или муниципальному органу, в котором проходится служба).

В качестве выводов из изложенного можно сформулировать следующее. Существует объективная потребность в комплексном правовом закреплении понятия, оснований и мер поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих на основании единой методологической базы. Невыполнение в полном объеме задач реформирования и развития государственной службы затрудняет построение эффективной системы публичного управления, необходимой для успешной реализации национальных проектов и других стратегических документов.

Ссылки и примечания:

1. Об утверждении методических рекомендаций по материальному стимулированию федеральных государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти, являющихся участниками реализации приоритетных проектов (программ) [Электронный ресурс] : приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 16 июня 2017 г. № 506 : утратил силу. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Например, в соответствии с п. 10 Положения, утвержденного приказом Минздрава России от 27 сент. 2012 № 237н, при определении размера премии гражданскому служащему учитываются: а) успешное выполнение особо важных и сложных заданий; б) своевременное и качественное исполнение гражданским служащим поручений руководства Министерства и (или) руководителя структурного подразделения, должностного регламента, достижение значимых результатов служебной деятельности; в) качество работы с документами и поручениями руководителей, использование новых форм и методов работы, позитивно отразившихся на результатах служебной деятельности.

3. Старилов Ю.Н. О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина) // Административное право и процесс. 2013. № 11. С. 9-35.

4. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. № 5. С. 45-50.

5. Малько А.В., Типикина Е.В. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы: проблемы оптимизации // Современное право. 2012. № 7. С. 70-73.

6. Так, в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 21 янв. 2019 г. № 41-АПГ18-25 отмечено, что законодатель, в процессе правового регулирования пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих, отталкивался от принципа единства государственной и муниципальной службы, согласно схожести условий и порядка их прохождения, а также общности основных принципов и условий пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих.

7. Волкова В.В. О денежном содержании государственных гражданских служащих как одной из форм поощрения // Современное право. 2017. № 10. С. 68-71.

8. Соколов А.Ю., Лакаев О.А. К вопросу о позитивных санкциях в административном праве // Административное право и процесс. 2015. № 5. С. 8-11.

Редактор: Тюлюкова Мария Олеговна Переводчик: Бирюкова Полина Сергеевна