Федеральный бюджет - 2016: неиспользованные ресурсы

Вестник Института экономики Российской академии наук

1/2016

И.В. КАРАВАЕВА

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, зав. кафедрой экономической теории Института экономики РАН

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ - 2016: НЕИСПОЛЬЗОВАННЫЕ РЕСУРСЫ1

Показано, что основные параметры современной бюджетной концепции в России в условиях обострения геополитического кризиса 2015 - начала 2016 гг., нестабильной экономической конъюнктуры и финансовой макроэкономической ситуации продолжают формироваться по инерционному, ограничительному сценарию предыдущего финансового периода. Обосновывается, что новые экономические реалии диктуют необходимость изменения ориентиров в осуществлении государственной бюджетной политики. Важным направлением в изменении бюджетной концепции может и должна стать налоговая реформа, направленная на стимулирование процесса капитализации доходов как хозяйствующих субъектов, так и домохозяйств в финансировании основных направлений развитии отечественной экономики. Предложены базовые принципы реформирования двух основных подоходных налогов - налога на прибыль и налога на доходы физических лиц.

Ключевые слова: федеральный бюджет, капитализация доходов, налоговая политика, налоговая реформа, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц.

Н61, Н7.

Оценка бюджетной концепции - 2016

1. В Государственной Думе Российской Федерации 4 декабря 2015 г. в третьем чтении был принят закон о федеральном бюджете на 2016 г.2 Основные характеристики федерального бюджета определены на основе прогнозируемого объема ВВП в размере 78,7 трлн руб. и уровня инфляции не выше 6,4% (декабрь 2016 г. к декабрю 2015 г.). В частности, общий объем доходов федерального бюджета на текущий год прогнозируется в сумме 13,7 трлн руб., общий объем расходов -16,1 трлн руб. Соответственно дефицит бюджета составит немногим

1 Статья подготовлена на основании материалов по плану работы НИР Института экономики РАН «Экономическая безопасность: новые вызовы и стратегия защиты национальных интересов» - регистрационный номер 01201354815.

2 Федеральный закон Российской Федерации от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 г.» // РГ 17.12.2015. Федеральный выпуск № 6856.

менее 2,4 трлн руб. Отметим, что в первоначальной редакции законопроекта указанные показатели отличались от принятых - они составляли 13,6 трлн руб., 15,8 трлн руб. и 2,2 трлн руб. соответственно. При этом следует отметить, что если номинально расходы федерального бюджета в 2016 г. на 4% больше по сравнению с 2015 г., то с учетом инфляции они окажутся меньше приблизительно на 3% (см. рис. 1).

млрд руб.

16 200,00

16098,6«

15 031,43

1

16 000,00 15 800,00 15 600,00 15 400,00 15 200,00 15 000,00 14 800,00 14 600,00 14 400,00

2015 ГОД 2016 год 2016 в ценах 2015

Рис. 1. Расходы федеральных бюджетов 2015 и 2016 гг.

Более детальное сравнение показателей федерального бюджета на 2016 г. также констатирует ухудшение их значений по сравнению с данными в законах о федеральном бюджете на 2014 и 2015 гг. Такая ситуация объективно обусловлена продолжающимся снижением мировых цен на нефть, сопровождаемым ослаблением валютного курса рубля, увеличением среднегодового уровня инфляции, существенным снижением инвестиций в основной капитал и усилением оттока финансовых ресурсов из российской экономики. Следует отметить и активное влияние на российскую экономику нарастающих рисков внешнеэкономической конъюнктуры, углубленных целой серией внешнеполитических обстоятельств, которые в целом привели к выраженному ухудшению конъюнктуры отечественного рынка [4, с. 56].

В этой в значительной степени новой, неблагоприятной для российской экономики ситуации бюджетная концепция в целом сохраняет ориентированность на проведение ограничительной политики, сокращение как социально значимых, так и инвестиционных расходов, поддержание тенденции сохранения значительных резервов федерального бюджета.

Таким образом, приходится сделать вывод, что параметры федерального бюджета на 2016 г., как и бюджета 2015 г. [1, с. 19-20], сформированы по инерционному, ограничительному сценарию в условиях развития новых отрицательных тенденций экономической конъюнктуры и финансовой макроэкономической ситуации.

Буквально в последние дни декабря 2015 г. данная позиция получила подтверждение на совещании у Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, после которого было отдано распоряжение министерствам и ведомствам предоставить предложения по отзыву доведенных им лимитов бюджетных обязательств в объеме 10% до 15 января 2016 г.3 Стоит вспомнить, что прошлый год правительство также начинало с сокращения расходов, урезав на 10% бюджетные лимиты и предложив дополнительное уменьшение затрат.

2. В русле данной тенденции в рамках федерального бюджета предпринята попытка минимизации потерь налоговых доходов за счет ужесточения фискального давления на реальный сектор российской экономики.

Так, в условиях сокращения налогооблагаемой базы доходов бюджета в результате торможения экономики в 2016 г. в качестве мер, обеспечивающих рост доходных поступлений в федеральный бюджет, предусмотрены:

- плановый рост базовой ставки по НДПИ с тонны добываемой нефти в 2016 г.;

- сохранение ставок экспортной пошлины на нефть;

- взимание дополнительного НДПИ с компании ПАО «Газпром»;

- индексация ставок акцизов на индекс потребительских цен (на

- повышение до 90% норматива зачисления в федеральный бюджет чистой прибыли Центрального банка;

- увеличение ставок утилизационного сбора;

- введение утилизационных сборов с самоходных машин и прицепов к ним и сборов с тяжелых фур.

Как видно из означенных выше мер, формирование доходов федерального бюджета в 2016 г. предусматривает прежде всего серьезное повышение налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор. С другой стороны, в связи с индексацией ставок акцизов и увеличением нагрузки по утилизационным сборам будет расти и нагрузка на ненефтегазовый сектор, а соответственно и на конечных потребителей, снижая их доходы. Характерно, что такое усиление налоговой нагрузки будет проходить с одновременным ужесточением монетарной политики ЦБ РФ.

3. Параллельно в рамках федерального бюджета предусматривается сокращение его расходной части в значительной степени за счет социальных обязательств.

В качестве основных источников сокращения бюджетных расходов (на общую сумму более чем 330 млрд руб.) рассматриваются:

3 ги.ге^ег5.сот/аг1:1с1е/1:орЫеш5/1акиКСЫ0иР1д620160Ш?5р=1:гие.

6,4%);

- снижение уровня индексации пенсионных выплат до 4%, то есть ниже уровня прогнозируемой инфляции в 6,4%, что обеспечит экономию в 157 млрд руб.;

- отказ от индексации пенсий работающим пенсионерам и работникам бюджетной сферы (экономия более 225 млрд руб. за счет изменения Росстатом методики расчета средней зарплаты по стране);

- сокращение расходов федерального бюджета в 2016 г. за счет отказа от индексации оплаты труда государственных служащих и военнослужащих;

- также в федеральном бюджете на 2016 г. предусматривается продление моратория на накопительные пенсионные взносы граждан до конца 2016 г. Замораживание накопительных взносов, по расчетам Минфина, в 2016 г. даст бюджету 344 млрд руб. (в 2017 г. -412 млрд, в 2018 г. - 471 млрд руб.) за счет сокращения трансферта Пенсионному фонду (ПФР).

В сторону увеличения по сравнению с бюджетом 2015 г. в реальном выражении были изменены только три расходных статьи: национальная экономика, охрана окружающей среды и обслуживание государственного долга (см. рис. 2). Все остальные статьи федерального бюджета урезаны. Самое существенное изменение претерпела статья «жилищно-коммунальное хозяйство», которая сокращена по сравнению с предыдущим периодом на 43%.

межбюджетные трансферты общего... Обслуживание государственного долга Средства массовой информации Физическая культура и спорт Социальная политика Здравоохранение Культура, кинематография Образование Охрана окружающей среды Жилищно-коммунальное хозяйство -Национальная экономика Национальная безопасность и... Национальная оборона Общегосударственные вопросы

14 14 I

-1

1

-2 I

Рис. 2. Изменение расходов федерального бюджета 2016 г. в реальном выражении по сравнению с федеральным бюджетом 2015 г., %

Здесь мы со всей очевидностью наблюдаем приверженность правительства РФ концепции ограничительной бюджетной политики, переориентированной на однолетний формат. Основная его реакция на резкое изменение условий функционирования российской экономики заключается в попытке сбалансировать бюджет путем сокращения рас-

ходов, с тем чтобы устоявшаяся система управления могла существовать в новых условиях, с более низкими доходами и пониженным уровнем социального обеспечения граждан.

4. Однако все вышеперечисленные меры не дают желаемого эффекта, не обеспечивая реализацию сценария относительно стабильной консервативной бюджетной политики.

На протяжении последних трех лет расходы федерального бюджета последовательно растут более высокими темпами чем доходы, обеспечивая последовательное увеличение бюджетного дефицита. Так, по итогам 2014 г. дефицит федерального бюджета составил 334 млрд руб., или около 0,5% ВВП; в 2015 г. оценка бюджетного дефицита исходит из его объема в 2,13 трлн руб., или 2,9 % ВВП; в 2016 г. лимит дефицита федерального бюджета установлен в 3 % ВВП, или 2,36 трлн руб.

Следует отметить, что данная ситуация могла бы рассматриваться как положительная, при условии рационального использования бюджетных расходов, а именно: ориентации их на обеспечение повышения совокупного спроса в экономике, в том числе при осуществлении бюджетных инвестиций в ее модернизацию; развитие человеческого капитала, обеспечение роста рабочих мест в регионах, ориентацию их развития на инновационную траекторию.

Однако мы рискуем получить противоположный результат, так как базовые направления сокращения расходов в федеральном бюджете формируют условия для снижения инвестиционной составляющей как в реальный сектор отечественный экономики, так и в человеческий капитал.

К факторам снижения эффективности инвестиционной составляющей экономического роста следует отнести следующие положения бюджета:

Снижение уровня индексации пенсионных выплат, отказ от индексации оплаты труда государственных служащих и военнослужащих, продление моратория на пенсионные накопления с одновременным увеличением программы государственных заимствований до 1 трлн руб. (из которых чистые займы составят 500 млрд руб. против 30 млрд в 2015 г.). Приведенные меры существенно снизят потребительский спрос населения, способствуя тем самым и фактическому снижению инвестиционной активности в реальном секторе российской экономики. Кроме того, данная ситуация полностью противоречит заявленной в основных направлениях бюджетной политики цели увеличения внутренних инвестиций в структуре ВВП и восстановлению в полном объеме с 2016 г. прав застрахованных лиц на формирование накопительной пенсии в соответствии с их выбором.

Существенное сокращение бюджетных ассигнований в проекте федерального бюджета 2016 г. в сравнении с их величиной в 2015 г. предусматривается по разделам «Жилищно-коммунальное хозяй-

ство» - на 43%, «Здравоохранение» - на 10,9%, «Образование» - на 7,9%. Однако, несмотря на указанные изменения в проекте бюджета на 2016 г., на силовой блок и социальную политику (в части трансферта Пенсионному фонду), даже с учетом предусмотренных сокращений, по-прежнему приходится большая часть расходов бюджета - 59,6% (против 54,1% в 2014 г.). А с учетом таких непроизводительных расходов, как общегосударственные вопросы и обслуживание государственного долга - 70,9% (против 63,2% в 2014 г.). В результате, при минимальном финансовом эффекте, такая реструктуризация бюджетных расходов существенно ограничивает вложения в развитие человеческого капитала, снижает эффективность диверсификации структуры экономики, сдерживает ее экономический рост.

И главное, прогнозируемое увеличение фискальной нагрузки на нефтегазовый сектор, при сохранении значительного налогового давления на ненефтегазовые отрасли современной российской экономики, не могут обеспечить переориентацию интересов отечественного капитала в так называемые импортозамещающие отрасли - инновационные и образовательные технологии, сельскохозяйственное производство и переработку сельхозпродукции, расширение производства товаров и услуг в потребительском секторе экономики. Как и в предыдущем бюджете, в федеральном бюджете на 2016 г. не содержится конкретных мер и инструментов по развитию реального сектора российской экономики.

Современная бюджетная концепция со всей очевидностью игнорирует острейшую для современной отечественной экономики проблему необходимости запуска финансовых, организационных, юридических и иных механизмов развития внутреннего рынка России в качестве расширяющейся экономической системы. Нам необходимо осознать, что импульс экономического роста в условиях сложившихся ограничений развития внешних сырьевых рынков способен возникнуть, прежде всего, за счет капитализации предпринимательских доходов хозяйствующих субъектов и роста потребительского спроса широких слоев населения. Сейчас же, приходится с сожалением констатировать, что в рамках принятого бюджета так и остались не решенными базовые задачи стимулирования капитализации доходов, как для хозяйствующих субъектов, так и для граждан.

Возможности изменения бюджетной концепции -

2016 г.: необходимость налоговой реформы

Возможно ли в столь неблагоприятной для России экономической ситуации найти собственные финансовые ресурсы, способные переломить данную негативную тенденцию?

Несомненно, да. И одним из таких направлений может стать переориентация финансовых потоков, получаемых в виде доходов предприятий и населения на решение двух жизненно важных задач для современного российского общества:

Восприятие глобальных изменений в структуре и ориентирах мировой экономики - т.е. обеспечение форсированного роста инвестиций в основной капитал наукоемких (нано-, био-, образовательные технологии и пр., в том числе энергодобывающие и энергоперерабатыва-ющие ) и традиционных производств (сельское хозяйство, пищевая, обрабатывающая, текстильная промышленность и пр.) в качестве одного из главных средств ускорения роста отечественной экономики на основе ее реструктуризации.

Сохранение и укрепление социальной стабильности российского социума в целом [3, с. 169].

В этой ситуации одним из базовых направлений изменения концепции бюджетной политики может и должна стать реформа налогообложения. Дело в том, что в современной отечественной налоговой политике задача стимулирования, а более точно, регулирования процесса капитализации доходов как хозяйствующих субъектов, так и домохозяйств в финансировании основных структурных направлений развития отечественной экономики не рассматривается в качестве приоритетной. Это существенно ограничивает возможности увеличения инвестиций в ее развитие. Данная проблема является актуальной как для федерального, так и для консолидированного бюджета России.

А первый шаг в изменении данной ситуации неизбежно потребует реформы двух основных подоходных налогов - налога на прибыль (НП) и налога на доходы физических лиц (НДФЛ).

Реформирование налога на прибыль предприятий как фактор обеспечения форсированного роста инвестиций

Действующая концепция налога на прибыль предприятий и организаций, выражающаяся в практике двойного налогообложения общей и распределяемой прибыли, замене реальных налоговых льгот системой налоговых кредитов, также в значительной степени сводит на нет провозглашенную правительством политику стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности.

Вместе с тем в мировой практике существует система раздельного налогообложения инвестируемой (не распределяемой) прибыли и дивидендов (распределяемой прибыли), причем первая из них облагается с учетом дифференциации ее объемов. Такая система дает возможности целевого налогового воздействия на соотношение пропорций распределения прибыли, направляемой производителем на потребление и инвестирование, а также возможность перераспреде-

ления тяжести налогового давления между инвестируемой и распределяемой прибылью.

Реформирование налога на прибыль необходимо осуществить по следующим ключевым направлениям:

- введение базовой 15%-ной ставки налога на инвестируемую (не распределяемую) прибыль предприятий и организаций и 5%-ной ставки на дивиденды;

- реализация при расчете налога на прибыль системы реальных вычетов из налогооблагаемой базы существенной части затрат предприятия на капитальные вложения (50% - как базовой налоговой льготы, 100% - льготы для предприятий сельскохозяйственного производства) и полного объема затрат на НИОКР.

- расходы на НИОКР, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ перечне (Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 № 988), следует вычитать с применением повышающего коэффициента 1,5;

- включение в производственные издержки затрат на переобучение и повышение профессионального уровня производственного и научно-технического персонала предприятия;

- система льготного 5%-ного налогообложения дивидендов частных инвесторов;

- предоставление предприятиям и организациям возможности вычета из налогооблагаемой базы всего объема затрат на разработку и внедрение в производство нанотехнологий в течение первого года их выпуска с коэффициентом 2.

Введение данных изменений в налоговое законодательство позволит сформировать реальные налоговые стимулы для увеличения вложений в модернизацию и расширение производства. Государству также следует изымать сверхприбыль корпораций, не связанную с инвестициями и инновациями, и использовать ее для целей экономического развития.

Реформирование системы подоходного налогообложения граждан как фактор укрепления социальной стабильности

Плоская шкала налогообложения активных доходов физических лиц используется в России уже полтора десятка лет. При этом в отечественной системе подоходного налогообложения граждан ярко выражен сдвиг налогового бремени в сторону низкодоходных групп населения. Следствием же асоциального характера распределения налоговой нагрузки является то, что низкий уровень доходов основной массы населения ограничивает покупательный спрос, сдерживает расширение внутреннего, в том числе инвестиционного, рынка и соответственно возможности роста производства. Развивается база для социальных противоречий и конфликтов.

Характерно, что сегодня уже и правительство не может игнорировать асоциальный характер распределения налоговой нагрузки -законопроект о введение дифференцированной шкалы НДФЛ уже был вынесен на обсуждение в ГД РФ. Однако только дифференциация налоговых ставок при сохранении действующей налогооблагаемой базы не в состоянии решить поставленные задачи. Мы полагаем, что оптимальным в системе подоходного обложения является распределение налоговой нагрузки пропорционально степени удовлетворения социальных потребностей налогоплательщика за счет получаемых доходов.

Для реализации этого положения следует осуществить ряд принципиальных изменений в системе налогообложения доходов граждан.

Во-первых, отменить все формы прямого обложения доходов, не превышающих прожиточный минимум работников (подоходный и социальный налоги, другие удержания). Очевидно, что работники с такими доходами не могут и не должны участвовать в финансировании государственных расходов и в накоплении ресурсов на свое пенсионное обеспечение. Бессмысленно изымать деньги у этих лиц - ведь они тут же включаются в систему обеспечения пособиями за счет того же государства. Доходы налогоплательщика в пределах прожиточного минимума семьи не должны подпадать под подоходное обложение. Это предполагает введение необлагаемого минимума или стандартного вычета на самого налогоплательщика в размере прожиточного минимума и аналогичных вычетов на детей и супругу (супруга), если супруга не имеет собственного источника доходов.

Во-вторых, целесообразно восстановление прогрессивной системы ставок при взимании налога с доходов граждан с одновременным уменьшением совокупной налоговой нагрузки на фонд оплаты труда за счет снижения суммарных отчислений в страховые социальные фонды. Под прогрессивное налогообложение должны подпадать все доходы налогоплательщика, независимо от источника. Не должно быть различий в налогообложении доходов от трудовой деятельности, пассивных доходов, а также иных категорий доходов (роялти, доходы от сдачи имущества в аренду или наем, доходы в виде наследства и т.д.). Исключение должны составить только дивиденды от частных инвестиций в реальный сектор экономики. Налог на них должен быть минимальным и не превышать 5%.

В-третьих, представляется необходимой дифференциация величины социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетов относительно уровня получаемых налогоплательщиком доходов. Принципиально важным в создании системы социально ориентированного подоходного налогообложения, с нашей точки зрения, является необходимость изменения самого объекта обложения. Обложению подоходным налогом должен подлежать не доход отдель-

ного физического лица, а доход семьи (домохозяйства), поскольку это позволит через налог осуществлять финансовую поддержку семьи, стимулировать ее рост.

В-четвертых, при сочетании фискальной и социальной функции подоходного налогообложения граждан обязательно должен использоваться принцип ступенчатого начисления подоходного налога, т.е. обложения по конкретной ставке не всего объема доходов налогоплательщика, а только их определенного диапазона. Плюс - применение регрессивной ставки при налогообложении максимального уровня доходов, например:

Таблица

Годовой облагаемый доход с учетом вычета необлагаемого налогом минимума на самого налогоплательщика, его супругу и детей (руб.) Налоговая ставка, %

до 1 500 000 13

от 1 500 001 до 2 500 000 23

от 2 500 001 до 3 500 000 28

от 3 500 001 до 4 500 000 33

от 4 500 001 до 5 000 000 38

свыше 5 000 000 13

Источник: [2. с. 91]; цифры скорректированы с учетом ситуации текущей инфляции и представляют собой расчеты автора.

Достаточно крутая прогрессивная шкала налогообложения «свободных от социальных обязательств» доходов налогоплательщика, т.е. доходов семьи, превышающих ее объективные социальные потребности, будет стимулировать работающих граждан к инвестированию оставшихся в их распоряжении «свободных денег».

Это произойдет по двум причинам. Во-первых, вследствие применения, как было указано выше, минимальной 5%-ной ставки налога на дивиденды от частных инвестиций в реальный сектор экономики. Во-вторых, из-за стремления налогоплательщика реструктуризировать выплаты по НДФЛ при наличии прогрессивной ступенчатой шкалы налогообложения [2, с. 91].

Предлагаемое реформирование бюджетной и налоговой политики позволит последовательно стимулировать как предпринимателей, так и граждан к капитализации существенной части своих доходов, способствуя тем самым развитию процесса реиндустриализации реального сектора российской экономики.

Литература

1. Сенчагов В.К., Губин Б.В., Павлов В.И., Караваева И.В., Иванов Е.А. Бюджет России 2015-2017 гг. - бюджет торможения структурной перестройки экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2015. № 1. С. 30-80.

2. Караваева И.В. Налоги в контексте российской реиндустриализа-ции, или возвращение к истокам политической экономии // Экономическое возрождение России. 2015. № 3 (45). С. 76-93.

3. Караваева И.В. Противоречия бюджетной политики РФ и возможности их преодоления // Федерализм. 2015. № 4. С. 166-170.

4. Лыкова Л.Н. Первые результаты «налогового маневра» и доходы бюджетов субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2015. № 4. С. 55-64.

I.V. KARAVAYEVA

doctor habilitatus in economics, professor, head of the Department of Economic Theory of the Institute of economics of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia ikaravaeva30@yandex.ru

FEDERAL BUDGET 2016: UNUSED RESOURCES

It is shown that the main parameters of the modern concept of the budget in Russia in the face of the deteriorating geopolitical crisis in 2015 - early 2016., Unstable economic and financial situation of the macroeconomic situation continues to be formed by inertia, restrictive scenario of the previous financial period. However, the new economic realities dictate the need for changes in guidelines in the implementation of the state budget policy. It is proved that an important change of direction in the budget of the concept can and should be a tax reform aimed at stimulating the process of capitalization of income as the economic entities and households in financing basic directions of development of the national economy. Proposed reform of the basic principles of the two major income taxes - Income tax (payroll) and the tax on personal income (PIT).

Key words: the federal budget, the capitalization of income, tax policy, tax reform, income tax, personal income tax. JEL: H61, H7.