Итоговые документы международных конференций как источник международного права чрезвычайных ситуаций

Вопросы международного права и сравнительного правоведения

УДК 341

ИТОГОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ КОНФЕРЕНЦИЙ КАК ИСТОЧНИК МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

© Лисаускайте В. В., 2013

Представлен анализ международных документов рекомендательного характера, которые принимаются в рамках международных конференций по международному сотрудничеству государств в области снижения бедствий. Проанализированы значимость для международного права этих документов и влияние их положений на развитие правового механизма регулирования одного из видов сотрудничества государств.

Ключевые слова: международные документы рекомендательного характера; заключительный акт; итоговые документы; бедствия; чрезвычайные ситуации; международное сотрудничество.

Традиционными источниками любой отрасли и института международного права выступают обычай и договор. В то же время в последние годы активно продвигается концепция формирования новых источников, к которым относят акты международных организаций, судебные решения и т. п. Представляется весьма интересным рассмотрение вопроса о том, насколько является важным и значимым применение иных международных документов как регуляторов конкретных межгосударственных отношений.

Относительно исследования процесса формирования новой отрасли международного права — международного права чрезвычайных ситуаций — мы также имеем возможность рассмотреть вопрос о возможности применения иных международных документов. Этому и посвящена данная научная статья.

Участие международного сообщества в регулировании стихийных бедствий и катастроф растет с каждым годом. Появляются новые документы по рассмотрению различных вопросов в этой сфере. Активную роль в рассматриваемой сфере сотрудничества играет Организация Объединенных Наций, которая продолжает осуществлять, уже на постоянной основе, международную стратегию уменьшения опасности бедствий, в том числе посредством проведения международ-

ных конференций по решению различных проблем в области своевременного реагирования на бедствия, их прогнозирования и сокращения возможных последствий.

В рассматриваемой сфере отношений большое развитие получило сотрудничество государств посредством проведения международных конференций относительно рассмотрения проблем одного из объектов регулирования международного права чрезвычайных ситуаций — бедствий (стихийных бедствий). Исходя из содержания резолюций ГА ООН, принятых в этой сфере, наиболее значимую роль играют несколько документов, принятых в рамках международных конференций, посвященных развитию сотрудничества в области снижения природных бедствий.

В 1994 г. в Иокогаме (Япония) состоялась первая Всемирная конференция по уменьшению стихийных бедствий. Ее результатом стало принятие документов, являющихся основой самого Международного десятилетия по уменьшению опасностей стихийных бедствий и новой сферы деятельности Организации Объединенных Наций. Эти документы получили следующее название: «Иокогамская стратегия и План Действий для безопасности мира: руководство по защите от природных бедствий, готовность и смягчение» [1]. В принятых международных документах в рам-

ках данной конференции получили отражение основополагающие принципы сотрудничества в сфере бедствий и принципы нормального существования государств с учетом риска бедствий.

Так, согласно Иокогамской Стратегии 1994 г., на государствах лежит «солидарная ответственность по спасению человеческих жизней, защите человеческих и природных ресурсов, экосистемы и культурного наследия». В документе также определен принцип, согласно которому «каждая страна несет основную ответственность за защиту своего народа, инфраструктуры и других национальных ценностей от воздействия природных бедствий» [2].

План Действий Иокогамы призывает все страны к «определенному политическому обязательству снижать свою уязвимость посредством заявлений, законодательства, политических решений и деятельности на высшем уровне, которые, в свою очередь, требуют профессионального обеспечения оценки бедствий и планов их уменьшения на национальном и общественном уровне» [3]. Таким образом, в данном документе установлены рекомендательные обязательства государств в сфере защиты от различных стихийных бедствий с целью снижения их опасности. Эти положения относятся и к опасным сейсмическим явлениям.

В итоговых документах Иокогамской конференции сформулирована цель ООН и всего мирового сообщества по созданию международного механизма защиты от стихийных бедствий. Термин «защита от стихийных бедствий» уже использовался в нашем исследовании, тем не менее, следовало бы более четко определить его содержание. Под защитой вообще понимается комплексная система мер, применяемая для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав [4].

Предупреждение, снижение, готовность и смягчение бедствий — именно эти четыре элемента-принципа, которые определяются Иокогамской стратегией как основа для осуществления международного сотрудничества в рамках Международного десятилетия по уменьшению опасностей стихийных бедствий. Согласно Стратегии Иокогамы, «предупреждение и готовность к стихийным бедствиям» — один из основных принципов международного сотрудничества [5]. Так, принцип № 6 определяет, что предупредительные мероприятия наиболее

эффективны, когда они осуществляются на всех уровнях; от местного сообщества до регионального и международного уровня. Таким образом, результатом предупреждения является готовность к проявлению стихии, смягчение ее возможных последствий.

Следует отметить еще один принцип Стратегии: «защита окружающей среды как элемент поддержки развития, согласующийся со снижением бедности; принцип является крайне необходимым в предупреждении и смягчении природных бедствий» [6]. Экологический фактор является одним из важных аспектов в международном механизме управления при стихийных бедствиях и техногенных катастрофах. Установление данного принципа в Стратегии подтверждает факт взаимозависимости и взаимосвязи состояния окружающей среды, поддержания концепции устойчивого развития и управления при стихийных бедствиях. Однако с установлением указанного принципа мировое сообщество определяет и соответствующие обязательства для себя.

Проанализировав итоговые документы Всемирной конференции 1994 г., можно сказать, что на основе национальных отчетов и резюме большого количества стран и научно-технических представительств был составлен единый международный документ, именуемый Стратегией и Планом Действий. Его положения содержат в себе основные постулаты в области уменьшения опасностей стихийных бедствий, принципы деятельности международного сообщества в этой сфере и основные формы международного сотрудничества.

Другой итоговый документ международных конференций по снижению бедствий, которому уделяется особое значение и внимание при осуществлении международного сотрудничества, — это Хиогская декларация. Этот заключительный акт был принят в рамках Всемирной конференции по уменьшению опасности бедствий 22 января 2005 г. Помимо декларации также была утверждена «Хиогская рамочная программа действий на 2005—2015 гг.: Создание потенциала противодействия бедствиям на уровне государств и общин».

Данный документ посвящен таким вопросам, как организация на разных уровнях информационно-просветительской деятельности. Большинство положений Стратегии содержит определенные рекомендации относительно создания и

эффективности функционирования систем управления при чрезвычайных ситуациях на местном, государственном, региональном и международном уровнях.

Оба документа рассматриваются как единое целое, представляющее собой программный акт, характеризующий конкретные направления деятельности по снижению бедствий, которые устанавливаются для различных уровней: начиная с общин и заканчивая международными организациями, Международной стратегией ООН уменьшения опасности бедствий.

На сегодняшний день пока нельзя провести полное сравнение между иокогамскими и хиогскими документами с позиции их значимости в качестве регулятора международных отношений по снижению бедствий. Конечно, Иокогамская декларация и План действий, являясь первым в рассматриваемой сфере совместным решением государств (хоть и рекомендательного характера), в большей степени можно отнести к базовым правилам взаимодействия стран. Хиогский пакет, в большей степени, напоминает детальную программу мероприятий, определенных уже в результате выводов и проблем, установленных по результатам реализации Иокогамских положений.

В то же время следует отметить позицию Комиссии международного права ООН. Последняя в своем Меморандуме 2006 г. отмечает, что «ключевой резолюцией анализируемых отношений является резолюция 46/182 ГА ООН от 19 декабря 1991 г., которая в совокупности с другими нормативными актами (выделено авт. — В. Л.), например, резолюцией МККК «Меры по ускорению оказания международной помощи» и Хиогской рамочной программой действий (выделено авт. — В. Л. ), служит центральным компонентом растущей регламентационной базы» [7].

Исходя из содержания многих положений указанного Меморандума, можно предположить, что рассмотрение указанных актов в качестве «ключевых» компонентов регламентационной базы позволяет их рассматривать как источник международного права чрезвычайных ситуаций. Так ли это? Чтобы разобраться в этом вопросе, проанализируем эти документы с позиции теории международного права. Согласно последней, правовая природа заключительных актов международных конференций трактуется по-разному. По мнению профессора

Я. Броунли, «заключительный акт или иной документ, излагающий выводы конференции государств, может явиться одной из форм многостороннего договора; он может представлять собой убедительное доказательство состояния обычного права по соответствующему вопросу» [8].

Не можем согласиться с данной точкой зрения, поскольку проводить равенство между заключительным актом и международным договором не вполне корректно. Данные категории международных документов имеют различную юридическую силу. Также нужно учесть, что в самом тексте итогового документа конференции должно присутствовать указание на придание данному документу силы договора. Итоговые документы конференций в своем содержании устанавливают согласование воль государств-участников по какому-либо вопросу, однако сам документ на основании этого факта не является договором. Такой акт можно назвать политическим соглашением, которое не имеет обязательной юридической силы.

Профессор Б. М. Ашавский, рассматривая в своей работе различные точки зрения на юридическое значение итоговых документов конференций, пришел к выводу, что «акты международных конференций могут иметь различное юридическое содержание. В виде заключительного акта может выступать простое резюме или отчет, подводящий итоги работы конференции, служащий перечнем подписанных документов. Наряду с этим, существуют заключительные акты, все значение которых нельзя сводить к простому перечню, протоколу или отчету. Такие заключительные акты содержат тексты принятых конференцией документов. Поэтому их правовое значение следует устанавливать исходя из содержания того реального соглашения, которое лежит в их основе. Именно это соглашение государств — участников отражает результат согласования их воль относительно придания определенной юридической силы положениям заключительного акта» [9].

Обозначает свою позицию по анализируемому вопросу и профессор И. И. Лу-кашук. Он отмечает, что «международному праву не известен такой источник, как решение международных конференций... они не являются правовыми актами. Но это ни в коей мере не означает отрицания их влияния на международное право, которое

осуществляется с помощью морально-политического механизма. Они могут моральнополитически лигитимировать появление новых норм.» [10]. Схожей позиции придерживаются представители немецкой школы международного права. Проф. В. Витцтум, говоря в целом о нормах мягкого права, утверждает, что такие документы, не исключая их значимости в развитии международных отношений, не являются источником международного права [11].

Подведем итог проведенного анализа. Представленное исследование итоговых актов международных конференций как документов рекомендательного характера в области международного сотрудничества по защите от бедствий подтверждает, во-первых, их существенное значение для регулирования данной сферы международных отношений; во-вторых, тот факт, что ряд положений этих документов в силу практического применения государствами и международными организациями уже приобрели или приобретают форму обычных норм международного права, а некоторые даже получили дальнейшее развитие в международных конвенциях и соглашениях.

Значимость и важность отдельных положений рассмотренных итоговых документов международных конференций в регулировании межгосударственных отношений по снижению бедствий однозначна и никем не отрицается. В то же время проанализированные позиции специалистов в области теории международного права позволяют нам констатировать, что рассматривать данные акты в качестве полноправных источников международного права чрезвычайных ситуаций как новой, формирующейся отрасли нет оснований. Мы можем лишь подчеркнуть, что отдельные правила поведения, закрепленные в актах международных конференций, с течением времени

становятся на практике международными обычаями, регулирующими отношения государств и международных организаций в области чрезвычайных ситуаций.

1. Управление ООН по Координации гуманитарной деятельности [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http: www.un.org/unisdr/

2. Стратегия Иокогамы // Там же.

3. Там же.

4. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 148.

5. Управление ООН по Координации гуманитарной деятельности.

6. Стратегия Иокогамы. Пункт 9.

7. Защита людей в случае бедствий : меморандум Секретариата Комиссии международного права ООН 2008 г. // Официальный сайт ООН. URL: www.un.org/

8. Броунли Я. Международное право. В 2 кн. Кн. 1. М. : Прогресс, 1977. С. 39.

9. Ашавский Б. М. Межправительственные конференции. М. : Междунар. отношения, 1980. С. 110.

10. Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М. : Спарк, 1997. С. 205-206.

11. Международное право / В. Г. Витцтум [и др.] ; пер. с нем. В. Бергман. М. : Инфотропик Медиа, 2011. С. 101-102.

Total Documents of the International Conferences as a Source of International Law of Emergency Disasters

© Lisauskaite V., 2013

Œaracter which are accepted within the limits of the international conferences on the international cooperation of the states in the field of decrease in disasters is presented. The importance for international law of these documents and influence of their positions on development of a legal mechanism of regulation of one of kinds of cooperation of the states is analysed.

Key words: the international documents of recommendatory character; disasters; emergencies; the international cooperation.