Совет Европы вошел в положения

экспертиза

В распоряжении Ъ оказался текст заключения Совета Европы (СЕ) о соответствии российского закона об НКО международным демократическим нормам, которое будет официально обнародовано в ближайшую пятницу. В Страсбурге считают, что закон нарушает целый ряд положений Европейской конвенции о правах человека, хотя он и стал несколько лучше, после того как была учтена часть рекомендаций СЕ по его исправлению. Подобная критика СЕ таит в себе опасность для российских властей, так как может послужить основанием для обращений НКО в Европейский суд по правам человека.

Ван дер Плуг глубоко копает

В нынешнем заключении Совета Европы закон об НКО критикуется по двум параметрам. Во-первых, эксперты считают, контроль государственных органов над НКО, установленный законом, является чрезмерным, так как власти получают возможность сделать жизнь некоммерческих организаций невыносимой, замучив их бесконечными проверками. Во-вторых, Совет Европы отмечает узаконенную дискриминацию иностранных НКО, которые будут находиться в худших условиях, нежели российские. И при этом Москва активно делает вид, что учла все пожелания Совета Европы, хотя на самом деле это было сделано не в полной мере.

Впервые Совет Европы заинтересовался нашумевшим российским законом о некоммерческих организациях (НКО) еще в начале декабря прошлого года, причем с подачи Москвы. Тогда российский министр юстиции Юрий Чайка срочно прилетел в Страсбург, чтобы получить оценку законопроекта от экспертов Совета Европы. Инициатива обсуждения исходила лично от президента России Владимира Путина: к этому моменту на Западе уже поднялась мощная волна критики законопроекта, игнорировать которую в Кремле больше не могли. Как сообщил Ъ сам генсек Совета Европы Терри Дэвис, о незапланированном визите Юрия Чайки в Страсбург ему сообщил посол России при Совете Европы Александр Орлов. Посол попросил господина Дэвиса срочно, за несколько оставшихся до приезда господина Чайки дней, дать экспертную оценку российскому закону.

По свидетельству Терри Дэвиса, он немедленно связался с известным европейским юристом, профессором права из Амстердама Ван дер Плугом, которому было поручено совместно с ведущими экспертами Совета Европы в кратчайшие сроки подготовить заключение о соответствии российского законопроекта об НКО критериям СЕ. Группа Ван дер Плуга немедленно приступила к работе и в течение двух суток подготовила заключение, которое министр Чайка увез с собой в Москву. Там он сделал успокоительное заявление, что, дескать, по мнению экспертов СЕ в целом законопроект соответствует международным стандартам, хотя отдельные его положения и вызывают у них вопросы.

Между тем, как стало известно Ъ из источников в Страсбурге, этих вопросов и возражений было немало. В своем заключении группа Ван дер Плуга выражала озабоченность тем, что законопроект предоставлял российским государственным органам чрезмерные, по ее мнению, полномочия по контролю за деятельностью НКО — причем как российских, так и иностранных, а также предусматривал введение многочисленных ограничений, которые могли крайне осложнить деятельность в России зарубежных неправительственных организаций, если не вынудить их вообще уйти из страны (о том, как российские НКО выведут на мировой уровень см. стр. 3).

Так, одним из принципиальных моментов, вызвавших несогласие экспертной группы Совета Европы, стало включенное в законопроект требование об обязательной перерегистрации всех действующих в России некоммерческих организаций. В связи с этим эксперты в Страсбурге полагали, что подобная "тотальная инвентаризация" откроет широкий простор для административных злоупотреблений, а право на получение регистрации будет зависеть от того, как складываются отношения у той или иной некоммерческой организации с властями, насколько лояльной она окажется. Наконец, даже лояльные НКО могли стать жертвами банальной коррупции и чиновничьего произвола. При этом эксперты обратили особое внимание на то, что предусмотренные законопроектом условия для иностранных НКО были на порядок жестче, чем для российских. К примеру, в первоначальном проекте говорилось о том, что работать в таких организациях могут только постоянно проживающие в России иностранцы.

На практике это могло означать, что "временно проживающие", то есть приехавшие на работу в Россию по линии НКО, после принятия закона должны были бы немедленно покинуть страну. Недоумение экспертов Совета Европы также вызвало содержавшееся в законопроекте требование к иностранным организациям зарегистрироваться в качестве российских юридических лиц. В связи с этим эксперты обращали внимание на то, что требование стать "российскими юридическими лицами" может стать непреодолимым препятствием для работы целого ряда организаций.

Европа осталась неудовлетворенной

После того как Юрий Чайка доложил Владимиру Путину о результатах своей поездки в Страсбург и изысканиях группы Ван дер Плуга, российская сторона приступила к доработке законопроекта об НКО. После внесения в него изменений и поправок закон к концу прошлого года был принят парламентом во втором и третьем чтениях и 10 января этого года подписан президентом Путиным. Оценивая закон в его окончательном варианте, российские официальные лица, депутаты Госдумы и эксперты говорили о том, что, дескать, Москва в максимальной степени учла пожелания Совета Европы и после внесения в него поправок российский закон об НКО стал намного мягче и даже либеральнее многих аналогичных законов, действующих в развитых демократиях. В том, что серьезный раздражитель, возникший в последние месяцы в отношениях между Россией и Западом, устранен, в ходе недавних переговоров в Москве пытался убедить канцлера ФРГ Ангелу Меркель и российский президент Владимир Путин.

Однако в Совете Европы продолжали бушевать страсти. Свидетельством того, что в Страсбурге не разделяли оптимизма российской стороны, стала состоявшаяся в конце января очередная сессия ПАСЕ, на которой к полной неожиданности российской делегации была принята поправка, в которой российский закон об НКО, несмотря на все внесенные в него изменения, был назван не соответствующим критериям Совета Европы. В ходе обсуждения доклада немецкого социалиста Рудольфа Биндига по Чечне кипрский депутат Кристос Пургуридис, напомнив о том, что большая часть информации о массовых исчезновениях и убийствах людей в Чечне была предоставлена в Страсбург неправительственными организациями, предложил вписать в резолюцию следующее: "Ассамблея обеспокоена тем, что недавно принятый в РФ закон о юридическом статусе НКО не отвечает критериям СЕ. Ассамблея выражает обеспокоенность поступающей информацией о существующих преследованиях НКО со стороны административных и правоохранительных органов в РФ". За эту поправку проголосовали 70 против 59 депутатов. "Это самое позорное решение ассамблеи на моей памяти. Ассамблея сама себя поставила в позорное положение",— комментировал резолюцию, выражая крайнее недоумение, глава российской делегации Константин Косачев.

Осторожно, Европейский суд

Говоря о последней оценке российского закона об НКО, сделанной в ходе январской сессии ПАСЕ в Страсбурге, российские парламентарии и дипломаты в кулуарах обиженно говорили о том, что Совет Европы, дескать, даже не потрудился ознакомиться с новым российским законом, предпочтя подвергнуть его огульной, голословной критике. По этой версии, которую изложили Ъ российские дипломатические источники, резолюция по НКО стала результатом инициативы небольшой группы недружественно настроенных по отношению к России депутатов, не опиравшихся на серьезные экспертные оценки. Чтобы расставить точки над i, генсек СЕ Терри Дэвис поручил юристам Совета Европы повторно изучить российский закон об НКО — на сей раз в его последнем варианте, при этом выяснив, какие из рекомендаций СЕ были учтены.

Как стало известно Ъ, в заключении, которое предполагается обнародовать в ближайшую пятницу, содержится успокоительная формулировка, что в целом в своем последнем варианте российский закон об НКО стал несколько лучше, хотя по-прежнему не является совершенным. Одним из положительных моментов руководство СЕ называет отказ от требования перерегистрации некоммерческих организаций, которое присутствовало в первоначальном варианте закона.

В то же время, по мнению экспертов Совета Европы, несколько принципиально важных рекомендаций в последнем варианте закона об НКО так и не были учтены. Москва проигнорировала, в частности, предложение ослабить государственный контроль над НКО. Как стало известно Ъ, эксперты СЕ пришли к выводу, что и в своем новом варианте закон дает компетентным органам неоправданно широкие права требовать от некоммерческих организаций предоставления любых "административных документов" и проводить регулярные проверки НКО, направляя к ним представителей властей.

Наибольшие возражения Совета Европы по-прежнему вызывает та часть закона, которая касается действующих в России иностранных НКО. В последнем варианте закона, как и в первоначальном варианте, требования к ним остались гораздо более жесткими, чем к российским. Так, к примеру, российские власти вправе запретить реализацию любого проекта иностранных НКО, который будет сочтен "угрожающим территориальной целостности, суверенитету или национальной самобытности" России. Под этим же предлогом иностранным НКО могут отказать в регистрации. Между тем в Страсбурге отмечают, что эти положения нарушают Европейскую конвенцию о правах человека. Также нарушающей данную конвенцию, в частности, ее статью 8 об уважении прав личности, эксперты СЕ сочли включенные в закон положения о том, что определенным лицам может быть отказано в праве создания НКО.

При этом, по данным источников Ъ, эксперты в Страсбурге считают, что в ходе реализации закона об НКО многое будет зависеть от правоприменительной практики. Между тем некоторые признаки того, что принятие закона может иметь для НКО очень серьезные последствия, уже есть. Так, к примеру, Центризбирком сейчас завершает проверку финансовых отчетов политических партий за четвертый квартал 2005 года. Как признался замглавы ЦИКа Олег Вельяшев, особо тщательной проверке подвергнутся партии, получавшие средства от НКО, которые, по мнению чиновника, являются "малопрозрачными и труднопроверяемыми структурами". А глава ЦИКа Александр Вешняков уже намекнул, что партии-нарушители могут быть наказаны вплоть до приостановления их деятельности или даже ликвидации в судебном порядке.

Понимая, что российский закон об НКО уже принят и изменить его невозможно, Совет Европы предпочел не махать кулаками после драки, попросту предупредив Россию, что применять новый закон необходимо весьма осторожно. Ведь целый ряд его положений противоречат Европейской конвенции о правах человека, а это делает перспективу обращения пострадавших от властей НКО в Европейский суд весьма реальной.