Инфраструктура в обмен на особые условия

Нехватка инфраструктуры, в том числе и социальных объектов, характерна для всей России. Поэтому власти стараются решить этот больной вопрос за счет инвесторов. Что позволяют частному партнеру существующие правовые нормы и в каком направлении необходимо развивать законодательство, чтобы бизнесу было комфортно работать в России, изучала корреспондент BG Влада Гасникова.

В ходе исследования "Курс 2030: исследование развития инфраструктуры в России" Ernst & Young (EY) аналитики заключили, что ожидаемый объем инвестиций в инфраструктурные проекты в России в период с 2009 по 2030 год составит $969 млрд, однако для обеспечения роста необходимо реформировать законодательство и повысить прозрачность процесса принятия решений.

На сегодняшний день в России действует немало федеральных законов, призванных стимулировать инвестиционную активность в стране. Это Налоговый кодекс (главы 21 и 25) и несколько законов, вносящих поправки в отдельные положения кодекса, законы "Об иностранных инвестициях в РФ", "Об инвестиционной деятельности на территории РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений", "О концессионных соглашениях", "Об особых экономических зонах в РФ" и даже закон 1991 года N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", действующий в части, не противоречащей законодательству РФ.

Кроме этих нормативных правовых документов федерального уровня, в каждом субъекте РФ действуют и региональные законы, призванные стимулировать инвестиционную активность на местах. Называются они "О предоставлении дополнительных налоговых льгот организациям, осуществляющим инвестиционную деятельность", "О государственной поддержке инвестиционной деятельности", "Об инвестиционной деятельности", "О льготном налогообложении" и содержат указание на регион действия этого закона.

Среди обозначенных законов партнер Capital Legal Services Павел Карпунин выделяет ФЗ "О концессионных соглашениях" и региональные законы о государственно-частном партнерстве. "Эти нормативные акты нельзя назвать высокоэффективными, поскольку федеральный закон пока излишне формализован, что зачастую мешает его эффективному применению, а региональные законы носят в большей степени декларативный или процессуальный характер, поскольку субъекты РФ не имеют права регулировать гражданско-правовые отношения. Во многом эффективность применения данных актов зависит от развития законодательства в иных сферах, в частности, в сфере бюджетного финансирования, в земельно-правовой сфере", — говорит господин Карпунин.

Главным параметром оценки эффективности законодательных актов, направленных на повышение инвестактивности, Павел Карпунин называет правоприменительную практику. "А она дает однозначный ответ: таких проектов пока крайне мало, а значит, эффективность этих правовых актов невысока", — заключает юрист.

Директор группы проектного финансирования и инфраструктуры EY по России Алина Заборовская признает, что совершенствовать законодательство в сфере инвестиций в инфраструктуру важно и нужно. "Но все же главное — это не само законодательство, а устойчивые и понятные правила игры в рамках заданного правового поля. По мнению опрошенных нами весной этого года 150 российских и зарубежных инвесторов, стимулировать их инвестиции в инфраструктуру в текущих реалиях поможет работа в пяти основных направлениях (в порядке убывания важности): повышение прозрачности механизмов принятия решений о реализации проектов; обеспечение адекватных гарантий возврата инвестиций; наличие единой стратегии по сектору-региону; более тщательная проработка проектов государством при их вынесении на обсуждение инвесторов и, наконец, дальнейшее совершенствование законодательства", — рассказывает госпожа Заборовская.

Руководитель практики разрешения споров компании Rightmark Group Павел Ильиных согласен: активность инвесторов главным образом зависит от прозрачности законодательного регулирования инвестиционной деятельности. "Инвестор должен быть уверен в том, по каким правилам он играет, и в том, что сможет защититься в случае, если другие игроки причинят ему вред, нарушив такие правила. Деятельность Высшего арбитражного суда РФ в этом смысле оказала гораздо более ощутимое влияние на стимулирование инвестиционной активности в стране. Постановления пленума и президиума как акты судебного нормоконтроля позволили устранить впечатляющее количество пробелов и недоработок действующего законодательства. Однако проведенная судебная реформа свидетельствует о том, что, по всей видимости, Россия не заинтересована в прозрачности правил и в создании комфортных условий для инвестиций и их защиты. Отсутствие этих условий, на мой взгляд, невозможно компенсировать декларативными законами и кампаниями, такими как находящаяся в зачаточной стадии правительственная кампания по деофшоризации российской экономики", — говорит господин Ильиных. При этом он замечает, что государство все-таки сделало несколько шагов на пути к транспарентности регулирования, проведя реформу Гражданского кодекса, разработав проект закона о внесении обширных изменений в земельное законодательство. Эти акты непосредственно затронули, в том числе, и вопросы безопасности инвестиций в инфраструктурную и социальную среду.

Что предлагают инвесторам

В первую очередь власти предлагают инвесторам налоговые льготы. Например, в Ленинградской области 15 лет действует закон о государственной поддержке инвестиционной деятельности, в котором установлены налоговые льготы в объеме до 13,5% налога на прибыль и нулевая ставка налога на имущество. Согласно обновленной версии закона, утвержденной в конце 2012 года, сроки предоставления налоговых льгот зависят от объема инвестиций. "К примеру, для производителей машин и оборудования, автомобилей и автокомпонентов, вкладывающих в создание своего производства более 3 млрд рублей, льготы предоставляются на срок восемь лет. В обновленном законодательстве договор о предоставлении режима господдержки подписывается в течение 35 рабочих дней", — рассказывает Дмитрий Ялов, вице-губернатор Ленобласти, отвечающий за экономическое развитие региона.

Кроме того в Ленобласти разработали механизмы поддержки в виде аналогичных налоговых льгот и снижения арендной ставки для частных инвесторов, создающих индустриальные парки на территории региона. Сегодня этот законопроект находится на рассмотрении в областном парламенте.

В сфере строительства в Ленобласти действует программа "Соцобъекты в обмен на налоги", предусматривающая механизм выплаты компенсаций застройщикам за их вложения в социальную инфраструктуру. Область выкупает у строителей детские сады и школы с двумя условиями: цена объекта не должна быть выше цены, определенной Минрегионразвития, а стоимость объекта не должна превышать 70% от суммы уплаченных налогов компанией — налоговым резидентом.

"С первым пунктом нет никаких сложностей: стоимость строительства одного места в детском садике в реальности составляет около 1 млн рублей — приблизительно такую цену и дает Минрегион. Если же налогоплательщик "недобирает" необходимой суммы налогов до стоимости объекта, то власти берут объект в аренду до того, как полная сумма накопится", — объясняет Георгий Богачев, вице-губернатор Ленобласти, ответственный за строительный блок.

Господин Богачев замечает, что подобные налоговые льготы не подразумевают выпадающих доходов для государства. "Правительство, что называется, выходит "в ноль": нам бы все равно пришлось бы строить эти детские садики и школы в растущих кварталах, что потребовало точно такой же суммы, которую мы платим из налоговых отчислений. В данном случае получается, что государство в чистом виде выполняет свою распределительную функцию, направляя налоги целевым назначением на инфраструктуру", — резюмирует вице-губернатор.

В Московской области инвесторам, реализующим стратегический инвестпроект, предоставляется налоговая льгота в виде снижения ставки налога на прибыль организаций на 4,5% на семь последовательных налоговых периодов, но не более предполагаемого срока окупаемости инвестиционного проекта, предусмотренного соглашением о реализации инвестиционного проекта. Кроме того, в Подмосковье можно получить налоговую льготу в виде снижения до 0% ставки налога на имущество организации, созданное и приобретенное в целях реализации инвестпроекта.

Алина Заборовская из EY замечает, что у государства имеется достаточно широкий инструментарий по взаимодействию с инвесторами и привлечению их для реализации ключевых проектов. "Во многих инвестиционных проектах, где мы участвуем, есть прямые контрактные обязательства государства по софинансированию строительства из средств бюджета, в том числе Инвестфонда РФ, ФНБ, по приобретению услуги по заранее оговоренной в контракте цене. В нескольких известных мне проектах предоставляются госгарантии на облигационные займы или частично субсидируется процентная ставка. Для мегапроектов обсуждается в настоящее время механизм использования создаваемых косвенных доходов от проекта для их финансирования. Многие инвесторы получают региональные налоговые льготы, государство помогает им с подключениями, прилегающей инфраструктурой, оказывает в разумных пределах содействие с получением необходимых согласований и разрешений", — перечисляет госпожа Заборовская.

Павел Ильиных из Rightmark Group констатирует: вопросы об инфраструктурной и социальной нагрузке на застройщиков сегодня полностью отданы на откуп региональным властям. "Потребность в урегулировании данного вопроса на федеральном уровне назрела уже более пяти лет назад", — уверен господин Ильиных.

Павел Карпунин из Capital Legal Services сожалеет, что многие правовые инструменты, используемые для поддержки инвестиционных проектов в международной практике, в России не применяются или применяются крайне неэффективно из-за отсутствия нормативно-правового регулирования. "Например, не в полную силу работает механизм инфраструктурных облигаций, не активно применяется TIF (tax increment financing — предоставление бюджетного финансирования за счет будущих налоговых доходов), а также возникает множество вопросов в ходе процедуры предоставления земельных участков и иных объектов недвижимости", — считает господин Карпунин.

ГЧП в мире и России

Адвокат компании "Налоговик" Сергей Варламов называет наиболее успешным мировым опытом законодательного вовлечения частных инвесторов в инфраструктурные и социальные проекты механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). "Как показывает многолетний опыт иностранных государств, с помощью ГЧП можно успешно решать проблемы стагнирующих регионов. Для применения механизма ГЧП в России необходимо проработать нормативно-правовое обоснование и изучить все риски и нюансы. На данный момент ни налоговое, ни бюджетное законодательство к активному внедрению ГЧП пока не готовы, причем на уровне базовых принципов", — говорит господин Варламов.

Кроме этого, к работе с форматом государственно-частного партнерства не готово земельное законодательство, законодательство о защите конкуренции, да и в целом при множестве региональных законов от ГЧП не существует федерального комплексного законодательства, содержащего единую терминологию и описывающего возможные формы партнерства и гарантии для инвесторов.

Эксперты отмечают рост интереса к государственно-частному партнерству в России в последние годы. Сейчас на рассмотрении в Государственной думе находится закон, направленный на расширение и облегчение применения концессионного законодательства. Кроме того, также в первом чтении был принят федеральный закон об основах государственно-частных партнерств. Но в целом специалисты констатируют правовую незащищенность инвестора.

Качество правосудия для инвестора

"Инфраструктурные проекты нацелены на долгосрочную перспективу, поэтому их реализация невозможна при отсутствии беспроблемного и непротиворечивого законодательства. Правовое положение инвестора должно быть предсказуемым, ему должны предоставляться гарантии, которых он не будет лишен в связи с изменениями в политической конъюнктуре. Вложения в инфраструктурные и социальные проекты неизменно требуют тесного взаимодействия с органами государственной власти. В таких отношениях инвесторы должны получить действенные механизмы защиты в случае нарушения их прав. Это, в свою очередь, напрямую зависит от качества правосудия", — говорит один из юристов, опрошенных изданием.

Для привлечения инвесторов юристы рекомендуют законодателям снижать ограничения на перемещение капитала, повышать эффективность и качество инвестиций в инфраструктурные и социальные проекты за счет изучения и использования зарубежных практик, повышать безопасность инвестиций для частных инвесторов, например, путем установления минимальных стандартов, расширять полномочия инвесторов, предоставляя доступ частным компаниям к управлению государственной собственностью или оказанию услуг, которые сейчас выполняет государство. "К примеру, в Германии медицинские учреждения приватизируются за относительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу, а в Швеции инвесторам разрешено брать в аренду больницы, лаборатории и службы скорой помощи, в которые они инвестировали", — рассказывает Сергей Варламов.

Доцент кафедры теории и истории права и государства Санкт-Петербургского филиала НИУ ВШЭ Михаил Антонов при этом не видит необходимости первым делом что-то существенно менять в существующем законодательстве. "Ситуация, по сути, зависит от состояния коррупции, монополизации и других факторов, не связанных с качеством правового регулирования инвестиций. В этой сфере должно быть минимальное законодательное вмешательство, а предоставление льгот должно осуществляться в ручном режиме, как сейчас", — говорит господин Антонов. По мнению ученого, основная проблема связана не с законами, а со слишком сильным, непредсказуемым и непрозрачным государством. "Ведь законы — это результат деятельности государства. И суды, которые законы применяют, как правило, государственные. В такой ситуации любые законы могут быть изменены или перетолкованы как угодно, особенно с учетом наших политических реалий", — добавляет Михаил Антонов.