Бремя исполнительной власти

Основные принципы исполнения обязанностей председателя правительства РФ, которым в случае исполнения обещаний Дмитрия Медведева (см. стр. 1) станет в мае 2008 года Владимир Путин, в системе власти действуют с середины 90-х годов и с того времени почти не менялись. Чтобы не утерять статус первого лица на посту премьера, господину Путину придется или значительно сокращать полномочия администрации президента, или ограничивать возможности других членов правительства, резко увеличивая свою нагрузку.

Заявление первого вице-премьера Дмитрия Медведева о том, что он предложит Владимиру Путину пост главы правительства после президентских выборов, нынешнего премьера Виктора Зубкова застало на Сахалине, в городе Невельске. Среди новых финских щитовых домиков, в которые местные власти переселяют жертв землетрясения в сентябре 2007 года (финансировать именно эти домики господин Зубков послал на Сахалин начальника финансово-экономического департамента Антона Дроздова), господин Зубков одобрил выбор президента Путина и улетел в Хабаровск. В Москву он вернется лишь сегодня после нескольких совещаний на Дальнем Востоке.

Региональные визиты и совещания в графике более напряженном, чем президентский,— неотъемлемая часть профессии премьер-министра в России со времен Виктора Черномырдина. Его предшественник Егор Гайдар летал несколько меньше, но проводил больше совещаний. Принципы работы главы исполнительной власти в России, частично зафиксированные в законе "О правительстве" и в регламенте Белого дома, а частично — сложившиеся сами по себе, остаются неизменными минимум в течение 13 лет.

Напомним, Владимиру Путину знакома работа премьер-министра (см. справку). Приоритетами премьера на этом посту были военные операции в Чечне, ситуация в ВПК и Минобороны. Принятие бюджета стало первой серьезной задачей правительства Путина в сфере экономики. Ему удалось провести через Госдуму жесткий вариант бюджета, продемонстрировав преемственность правительству Евгения Примакова — именно ему принадлежит заслуга принятия и исполнения сбалансированного бюджета РФ. Одновременно Владимир Путин в почти ежедневном режиме был вынужден заниматься кадровыми вопросами — отставкам и назначениям посвящена существенная доля статей Ъ того времени. Впрочем, с января 2000 года Владимир Путин был и и. о. президента. Не минули премьера Путина и бесконечные совещания в Белом доме и регионах, и относительно редкие международные визиты, и протокольные мероприятия — от открытия авиасалона в Жуковском до празднования дня рождения конструктора Калашникова в Ижевске. По ряду вопросов (например, по ипотеке, которую премьер Путин обсуждал в январе 2000 года) совещания у премьеров собираются по сей день.

Наиболее сложным для работы премьер-министра является практически неотменяемый шестидневный график работы — в отличие от президента, имеющего загородные резиденции, премьер-министры всегда работают в Москве и уходят в отпуск не более чем на две недели не более двух-трех раз в году. В течение рабочей недели премьер-министр имеет несколько "фиксированных дат". Так, по традиции второго срока Владимира Путина премьер посещает президентскую резиденцию с докладом раз в неделю, предмет встречи почти всегда закрыт.

По четвергам глава правительства проводит его заседание — перепоручить эту обязанность можно лишь вице-премьеру и лишь в случае отпуска, командировки (в этом случае заседание переносится) или болезни. Еще одна обязанность премьера — проводить заседания возглавляемых им правительственных комиссий, например, комиссии по ТЭКу (из-за недостатка времени Виктор Зубков переносит это заседание уже более двух месяцев). Обычно они собираются раз в месяц. Перепоручение комиссий или совещаний вице-премьерам возможно, но это в нынешней структуре правительства снижает административный уровень вопроса и выводит его под контроль замглавы правительства, оставляя ответственность на премьере.

Именно так в июне 2007 года развивался скандал вокруг вывоза биообразцов человека — одно решение, принятое и. о. премьера Сергеем Ивановым, потребовало затем и работы всего правительства, и вмешательства администрации президента. Отметим, фактическое подчинение президенту силового блока Белого дома требует от премьера участия в решении значительной части вопросов правительства, в котором задействованы ФСБ, СВР, Госнаркоконтроль — в противном случае вопрос выводится силовиками на уровень президента.

Премьер обычно присутствует и на специальных совещаниях, собираемых в Кремле у президента или главы его администрации. В месяц таковых бывает не менее пяти, обычно — 10-15, на них обсуждаются вопросы, требующие координации всех ветвей власти. Так, например, обсуждались осенью 2006 — летом 2007 года вопросы завершения реформы энергетики и создания атомной госкорпорации. На таких совещаниях премьер — рядовой участник. Массовое создание осенью 2007 года госкорпораций лишь усложняет задачи главы правительства — полномочия по их управлению разделены между правительством, президентом и их собственным менеджментом, Белому дому и министерствам и премьеру они, кроме Банка развития (ВЭБа), не подчинены.

Главной же работой в последних составах правительства было согласование федерального бюджета и целевых программ. Рядовой вопрос о доработке и согласовании документа этой группы для премьера откладывается чаще всего не более чем на пять рабочих дней, а выпускает премьер-министр в несколько раз больше подобных бумаг, чем президент.

Перепоручение документов всегда грозит премьеру утратой контроля над прохождением бумаги в Белом доме — в отличие от администрации президента, с которой согласуются все шаги. Но снять же с себя премьерскую нагрузку в пользу вице-премьеров означает, увы, стать фигурой декоративной. В правительстве же Владимиру Путину усилить свою власть возможно, лишь ограничив полномочия вице-премьеров и министров — но это резко увеличит и без того высокую нагрузку на премьера. Схема "премьер Путин--президент Медведев" с сохранением премьера Путина на первом месте без перераспределения полномочий в структуре власти невозможна.