По пути с государством

Российские железные дороги остаются транспортом с высокой степенью регулирования. Только здесь сохранился монопольный государственный перевозчик, работающий в основном по устанавливаемым ФСТ тарифам. Но при этом железные дороги конкурируют с другим транспортом. BG попытался сравнить условия регулирования отрасли.

Транспорт в целом считается довольно зарегулированной отраслью. Это понятно: даже не считая очевидных рисков с точки зрения безопасности, от стабильного и слаженного функционирования транспортной системы страны зависит вся экономика в мирное время, а в теории — национальная безопасность в случае войны. К последним двум аргументам, кстати, постоянно апеллирует руководство ОАО "Российские железные дороги" (ОАО РЖД, а до его создания апеллировало руководство Министерства путей сообщения), когда хочет оправдать свое нежелание раскрывать рынок железнодорожных перевозок для частных компаний.

С этими утверждениями как аргументами против либерализации рынка можно соглашаться или спорить, но факт состоит в том, что на сегодняшний день железная дорога остается единственным видом транспорта в России, где переход к рыночным отношениям не просто не завершился, а только начинается. В остальных видах транспорта все основы рыночных механизмов были заложены еще в начале 1990-х годов, и, даже несмотря на появившуюся в последние годы тенденцию увеличения государственного присутствия в экономике, пути назад в этих отраслях уже нет.

Из таблицы на этой странице видно: каждый вид транспорта имеет свои особенности госрегулирования. Например, в авиации основной момент — это безопасность полетов, поэтому для авиационного транспорта самой большой оказалась графа "сертификация и надзор". Она могла бы быть и больше: сертифицировать сразу в нескольких местах надо не только модель самолета, а буквально каждую ее деталь.

Кроме того, только в авиации существует финансовый надзор за перевозчиками — он был введен после остановки альянса AiRUnion, тысячи пассажиров которого прожили несколько дней в аэропортах и пытались перегородить трассу в Домодедово. Но социальная значимость и сложность авиационных перевозок не мешает им оставаться вполне рыночным сектором: из пяти крупнейших российских авиакомпаний три принадлежат частным владельцам, тарифы на рынке никак не регулируются, а разделение инфраструктуры и перевозок не просто данность — за то, чтобы авиакомпании и аэропорты не могли принадлежать одним и тем же собственникам, несколько лет боролись (в итоге успешно) Минтранс и Федеральная антимонопольная служба.

Своя специфика есть и в автодорожном транспорте: помимо железной дороги это единственная отрасль, где вся инфраструктура до сих пор принадлежит государству. Хотя и в дорожной отрасли уже в ближайшее время появятся первые концессионные проекты, передающие дороги в управление частным компаниям на десятки лет. А сам рынок перевозок в автомобильном транспорте либерализован как никакой другой — недавно было даже полностью отменено лицензирование грузовых перевозок.

Несмотря на полностью государственного крупнейшего перевозчика "Совкомфлот", одним из самых либерализованных выглядит также морской и речной транспорт — по закону в частной собственности могут быть почти любые инфраструктурные сооружения, не говоря уже о перевозках.

На общем отраслевом фоне железная дорога стоит особняком. Если на остальных видах транспорта почти во всех случаях действительно регулируется только то, что нуждается в регулировании, то на железной дороге регулируется почти все. Это не удивительно, ведь до сих пор все основные услуги на рынке оказывает монополист ОАО РЖД или его дочерние и связанные компании. Конечно, монополия связана публичным договором и обязана оказывать услуги всем без какой-либо дискриминации. Но сложность системы управления железными дорогами и концентрация всех ее рычагов в одной компании открывает большое пространство для нарушений принципов конкуренции.

Сравнить по уровню государственного присутствия железные дороги можно только с трубопроводным транспортом, который в эту таблицу включать не было смысла: почти везде пришлось бы поставить одно слово — "Транснефть" (на 100% принадлежит государству). На железнодорожном транспорте, конечно, все не так просто. И тем не менее это, например, единственный вид транспорта, где инфраструктура и перевозки до сих пор не разделены, а в частной собственности практически нет основных средств передвижения — локомотивов. По уровню участия в процессе перевозки частных операторов подвижного состава пока что можно сравнить с туроператорами, формирующими блоки для заполнения чартерных авиарейсов. Только туроператоры почти на всех направлениях имеют возможность выбрать перевозчика из двух или более.

Правительство — как нынешний его состав, так и те, при которых закладывались основы действующей железнодорожной реформы, осознает ненормальность этой ситуации. Основная цель реформы — создание на рынке реальной конкуренции, после возникновения и становления которой Минтранс и другие заинтересованные ведомства могли бы в фоновом режиме спокойно регулировать этот рынок, так же, как и все остальные.

Но реформа идет небыстро — по первоначальному плану к 2010 году в России уже должен был быть создан "развитый конкурентный рынок в области железнодорожных перевозок". 2010 год уже близится к середине, а Минтранс и ОАО РЖД лишь недавно выработали согласованные позиции по ключевым моментам дальнейшей реформы, да и то дальнейшие дискуссии выглядят неизбежными. До тех пор пока железнодорожная реформа не завершена хотя бы наполовину, корректно сравнивать систему работы железнодорожного транспорта с другими будет по-прежнему сложно.

Основные элементы государственного регулирования различных видов транспорта в России

Кто владеет и управляет собственностью
Надзор
Регулирование
Инфраструктура
Перевозки
В сфере
безопасности
Финансовый
Тарифов
Движения
Лицензирование и
сертификация*
Железнодорожный
Инфраструктурой на путях
Перевозки на
Осуществляется
Нет
Железнодорожный тариф
Осуществляет Центральное
Лицензирование деятельности
транспорт
общего пользования владеет и
путях общего
управлением
разделен на инфраструктурную
диспетчерское управление
железнодорожных перевозок
управляет ОАО Российские
пользования
государственного
и вагонную составляющие. В
ОАО Российские железные
осуществляет Ространснадзор
железные дороги. АК
осуществляет
железнодорожного
случае перевозки груза
дороги
Железные дороги Якутии
только ОАО
надзора
вагоном ОАО РЖД регулируются
владеет железнодорожной
Российские
(Госжелдорнадзор)
все три составляющие тарифа,
инфраструктурой Якутии, ОАО
железные
Ространснадзора
а в случае перевозки вагоном
Норильский никель — на
дороги.
частного оператора
Норильской железной дороге,
Подвижным
дерегулируется вагонная
ОАО Ямальская
составом также
составляющая. В пассажирских
железнодорожная компания —
владеют частные
перевозках регулируются
на ветках Уренгой--Ямбург и
или
тарифы для плацкартных и
Пангоды--Надым.
государственные
общих вагонов, не
Инфраструктура на путях
компании
регулируются тарифы для
необщего пользования может
купейных вагонов и вагонов
принадлежать предприятию, к
СВ. Тарифы устанавливаются
которому она относится, или
ФСТ в рамках прейскурантов
стороннему инвестору
10-01 (грузоперевозки) и
10-02 (пассажирские
перевозки). Тарифы в
пригородном сообщении
устанавливаются
администрациями регионов
Авиационный
Аэродромная инфраструктура
Владеют и
Осуществляется
Осуществляется
Тарифы на авиаперевозки не
Осуществляют службы
Предприятия, оказывающие
транспорт
находится в федеральной
управляют
управления
Росавиацией на
регулируются. Тарифы на все
управления воздушным
услуги авиаперевозки,
собственности. Исключения:
частные
государственного
основе
виды аэропортового
движением, входящие в
сертифицируются Росавиацией,
Пулково (инфраструктура в
собственники и
надзора за
распоряжения
обслуживания регулируются ФСТ
подведомственное
сертификат эксплуатанта
собственности
государственные
деятельностью в
Минтранса от 1
почти во всех аэропортах,
Росавиации ФГУП
отдельно оговаривает, какие
Санкт-Петербурга), Барнаул (в
компании
гражданской авиации
апреля 2010
поскольку подавляющее их
Госкорпорация по
воздушные суда имеет право
собственности аэропорта).
(Госавианадзор)
года N 23-р
большинство являются
организации воздушного
использовать перевозчик.
Федеральное имущество в
Ространснадзора
субъектами естественной
движения
Отдельный допуск требуется
аэропортах управляется ФГУП
монополии. Аэропортовые сборы
для осуществления
Администрация гражданских
во всех аэропортах
международных перевозок.
аэропортов (аэродромов).
утверждаются ФСТ
Открытие внутрироссийских
Исключения: Домодедово
маршрутов не лицензируется.
(федеральная собственность в
Допуск на международные
аэропорту управляется ФГУП
маршруты выдается Росавиацией
Аэропорт Домодедово)
с учетом межправительственных
соглашений между РФ и страной
направления рейса.
Аэропортовая деятельность
также сертифицируется
Росавиацией. Сертифицируются
все технические параметры
аэропорта — погодные
минимумы, способность
принимать воздушные суда
разных типов и др. Воздушные
суда, как российские, так и
зарубежные, также
сертифицируются для полетов в
России Межгосударственным
авиационным комитетом.
Деятельность по обеспечению
авиационной безопасности
лицензируется
Ространснадзором
Морской
В федеральной собственности
Владеют и
Осуществляется
Нет
Тарифы на все основные
Движение в акваториях
Лицензирование перевозок
транспорт
находятся подходные каналы,
управляют
управлением
портовые услуги регулируются
морских портов
грузов и пассажиров морским
подводные сооружения,
частные
государственного
только в тех случаях, когда
регулируют лоцманские
транспортом осуществляет
созданные в результате
собственники и
морского и речного
оказывающая их стивидорная
службы, которые являются
Ространснадзор.
дноуглубительных работ,
государственные
надзора
компания является субъектом
либо государственными (в
радиолокационные системы
компании
(Госморречнадзор)
естественной монополии.
большинстве портов),
управления движением судов,
Ространснадзора.
Портовые сборы
либо частными
объекты инфраструктуры,
Надзор за
устанавливаются
организациями (разрешено
необходимые для
безопасностью
Росморречфлотом и
в портах, перечень
функционирования Глобальной
мореплавания и
утверждаются ФСТ во всех
которых утверждается
морской системы связи при
порядка в морском
портах.
правительством РФ), а
бедствии и для обеспечения
порту осуществляет
также диспетчерские
безопасности, объекты
назначаемый
службы государственных
навигационно-гидрографическог
Росморречфлотом
бассейновых управлений.
о обеспечения морских путей,
капитан морского
Движение судов в
объекты и средства
порта
международном плавании
автоматической информационной
осуществляется в
системы, единой службы
соответствии с
контроля судоходства и
Международной конвенцией
управления судоходством. Не
по охране человеческой
подлежат передаче в частную
жизни на море (SOLAS-74)
собственность, но могут быть
и Международными
частными в случае постройки
правилами предупреждения
за частный счет
столкновений судов в
берегозащитные сооружения,
волноломы, дамбы, молы,
пирсы, причалы, объекты
инфраструктуры, используемые
для обеспечения деятельности
органов государственного
контроля и надзора,
железнодорожные и
автомобильные подъездные
пути, линии связи, устройства
тепло-, газо-, водо- и
электроснабжения, ледоколы,
специальные спасательные
суда. Всей федеральной
собственностью в морских
портах управляет ФГУП
Росморпорт. Госконтроль за
работой порта осуществляет
его администрация, которая
представляет собой
федеральное государственное
учреждение во главе с
капитаном порта
море (COLREGS)
Речной
Речные портовые
Владеют и
Осуществляется
Нет
Тарифы на все основные
Регулирование движения
Лицензирование перевозок
транспорт
гидротехнические сооружения,
управляют
управлением
портовые услуги регулируются
на внутренних водных
грузов и пассажиров речным
навигационное и
частные
государственного
только в тех случаях, когда
путях и лоцманская
транспортом осуществляет
гидрографическое
собственники и
морского и речного
оказывающая их стивидорная
проводка осуществляются
Ространснадзор
оборудование, перегрузочные
государственные
надзора
компания является субъектом
территориальными
комплексы, причалы, служебные
компании
(Госморречнадзор)
естественной монополии.
бассейновыми
здания и иное находящееся на
Ространснадзора
Портовые сборы
управлениями, имеющими
территории порта имущество
устанавливаются
организационно-правовую
могут находиться в любой
Росморречфлотом и
форму ФГУП, и
собственности. Отнесение
утверждаются ФСТ во всех без
диспетчерскими службами,
инфраструктуры речных портов
исключения портах
подведомственными
к федеральной собственности
происходит на общих
основаниях. Федеральным
имуществом в речных портах
управляет Росимущество.
Контроль состояния
инфраструктуры и самих водных
путей осуществляют
территориальные бассейновые
управления
Росморречфлоту
Автомобильный
Вся дорожная инфраструктура
Владеют и
Осуществляется
Нет
Все действующие дороги в РФ
Движение на дорогах
Лицензированию подлежат
транспорт
находится в собственности
управляют
управлением
являются бесплатными, тарифы
регулируется
коммерческие пассажирские
государства. Все российские
частные
государственного
на пользование строящимися
Госавтоинспекцией МВД
перевозки транспортом,
дороги управляются
собственники и
автомобильного и
платными трассами, которыми
вмещающим больше восьми
Росавтодором и
государственные
дорожного надзора
будет управлять Автодор,
человек, лицензирует
подведомственными ему
компании
(Госавтодорнадзор)
должны утверждаться ФСТ по
Ространснадзор
ФГУПами. Федеральные трассы,
Ространснадзора
представлению компании.
список которых утверждается
Тарифы на перевозки не
правительством, находятся в
доверительном управлении
госкомпании Автодор
регулируются

*Во всех видах транспорта лицензированию в Ространснадзоре в обязательном порядке подлежат перевозки и погрузка-выгрузка опасных грузов.