Развитие региональной локализации управления в российской империи в ходе проведения губернской реформы 1775-1785 гг. В Сибири

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19(200). Право. Вып. 24. С. 104-109.

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Н. И. Красняков

РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЛОКАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ХОДЕ ПРОВЕДЕНИЯ ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ 1775-1785 ГГ. В СИБИРИ

Исследуется роль государства как властно-правового института, объединявшего в период феодализма средствами государственной идеологии и управленческой вертикали в единое политическое целое присоединяемые и центральные территории России. Делается вывод о том, что управление Сибири конца XVIII в. можно рассматривать как взаимодействие администрации империи и местного сообщества с учетом особенностей региона и интересов различных слоев сибирского населения.

Ключевые слова: региональная локализация управления, губернская реформа, местное сообщество.

Увеличение потребностей власти в обосновании современных направлений администрирования в территориальном распределении предметов ведения и полномочий обусловили развитие практико-ориентированных историко-юридических научных исследований. Реализация федеративной реформы в Российской Федерации и незавершенность процесса разделения полномочий трех уровней публичной власти повышают социальную значимость изучения политико-правового оформления власти имперского периода нашей государственности и, в частности, проблематику формирования различных форм регионального управления и местного самоуправления. Интересной с этой точки зрения представляется эпоха «просвещенного абсолютизма» с ее попытками создания легитимной монархии, когда можно выделить в качестве институционально закрепленных общественное, территориальное и корпоративное местное самоуправление при одновременной передаче полномочий петровских коллегий из центра функциональным губернским властям на местах.

Специфика реализации имперского законодательства на территории страны и необходимость определения правового положения отдельных регионов Российской империи с учетом местных особенностей отразились и в реформировании управления Сибирью в целом. В данном случае методологически «перенос современного термина “регион” на реалии того времени представляется в полной мере оправданным, поскольку и законодатель, и практики-управленцы неоднократно пытались выделить некие группы территорий, наделенные однородными призна-

ками, которые следовало учитывать при организации управления и суда»1, так как существовало территориально неоднородное государство-империя.

Осуществление планомерного расширения предмет-объектной стороны изучения различных черт научной категории «империя» выражает обоснованные представления о серьезных перспективах дальнейшей полемики в таких вопросах, как геополитическое, организационноправовое, структурно-управленческое, социо-этно-конфессиональное укрепление основ Российской империи, а также многих других. Появление коллективных трудов и монографий2, отражающих методологические, содержательно-концептуальные подходы позволяет включаться в дискуссию на качественно новом уровне, развивать конкретные и абстрактные гипотезы, увеличивая познавательный потенциал науки.

Исследование имперской парадигмы в государственно-правовой системе России включает в себя анализ оформления государственного аппарата в центре и на местах в условиях абсолютизма, что соответственно будет характеризовать властеотношения типа «империя — регион» и позволит увидеть взаимодействие отдельных элементов механизма государства в достижении единства и стабильности общества. В работах последнего времени не зря отмечается, что «наиболее интересуют теперь взаимодействия центра и периферии империи, разных групп ее населения, непредопределен-ность процессов формирования национальных идентичностей, то есть именно имперская составляющая российской истории»3. Заметим, что государство-империя ясно характеризует-

ся с точки зрения «правового понятия государства» цитатой известного немецкого исследователя рубежа Х1Х-ХХ вв. Георга Еллинека как «обладающая верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа или, применяя употребительный в новейшее время термин, обладающая первичной властью территориальная корпорация»4.

Административно -территориальные преобразования в ходе губернской реформы 1775 г. проводились с учетом специфики Сибири. Во-первых, это были огромные пространства, еще недостаточно заселенные и освоенные, граничившие с враждебным России Китаем. Во-вторых, значительную часть населения Сибири составляли коренные народы, существенно отличавшиеся условиями жизни и традициями взаимоотношений с коронной властью от русского населения. В-третьих, согласно Учреждению об управлении губерний 1775 г.5 определяющую роль в местном управлении должно было играть дворянство, в Сибири же помещичье землевладение фактически отсутствовало. Эти проблемы и предстояло решить императрице Екатерине II и ее наместникам при проведении реформы в регионе. По указу императрицы указанное Учреждение по ситуации на 1775 г. не вводилось в тех землях, которые имели «особо конфирмованные привилегии, как-то Малороссия, Лифляндия и прочие...», речь идет о западных губерниях. То же относится и к Сибири, когда ввиду особой стратегической важности отдельных частей страны по Учреждению 1775 г. была проведена реформа, предусматривавшая образование в 1782-1783 гг. на территории Сибири Колыванского, Иркутского и Тобольского наместничеств6.

Управление наместничеством возлагалось на генерал-губернатора, назначаемого «именем императорского Величества» из числа особо приближенных ко двору сановников. Екатерина II, стремившаяся учредить на местах «надзор сильный, авторитетный, непосредственно сносящийся с верховной властью и вместе с тем близкостоящий к корыстному и своевольному губернскому, провинциальному и городскому чиновничеству»5, наделяет наместника чрезвычайными полномочиями, позволяющими принимать экстренные меры в случае народных волнений, стихийных бедствий и т. п. При них не полагалось никаких учреждений, кроме канцелярии и чиновников особых поручений.

Следует отметить, что государевы наместники, или генерал-губернаторы, по приезде в столицу могли заседать в Сенате с правом решающего голоса. В этом усматривается определенная аналогия с организацией управления в федеративном государстве.

По первоначальному замыслу Екатерины II в результате проведения губернской реформы в России должны были появиться наместничества, объединявшие несколько губерний и возглавлявшиеся «государевым наместником» (генерал-губернатором), и губернии с подчиненным государеву наместнику «правителем наместничества» (губернатором). Именно эта идея была реализована в Сибири. Формально компетенции генерал-губернатора и губернатора не были разграничены. Реально генерал-губернаторы, обеспеченные полным доверием императрицы и находившиеся в переписке с ней, становились посредствующим звеном между высшей властью и местным управлением, по отношению к последнему они осуществляли общий надзор. При таком положении губернаторы оказывались в полной зависимости от генерал-губернаторов.

Главным начальником губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый непосредственно верховной властью. Как представитель высшей правительственной власти, губернатор имел право: 1) заведовать обнародованием законов; 2) осуществлять надзор за всем управлением губернии; 3) самостоятельно издавать обязательные постановления. Но он, в свою очередь, подчинялся государеву наместнику, или генерал-губернатору. В ст. 82 Учреждения для управления губерний 1775 г. устанавливалось, что губернатор — это «оберегатель императорского величества узаконения, ходатай за пользу общую и государеву, заступник угнетенных и побудитель безгласных дел». Ему вверялась вся полнота управления в губернии, включая высшую полицейскую власть, команду над воинскими гарнизонами, обеспечение государственной безопасности, принятие мер к обеспечению губернии провиантом. Он пользовался также правом административного контроля над судами вплоть до права устранять судебные волокиты и приостанавливать исполнение приговоров до специального решения высшей судебной инстанции. Однако специально оговаривалось неучастие губернатора в судопроизводстве. Таким образом, Учреждения положили основы для местного

губернаторского правления. Думается, эта позиция должна быть уточнена тезисом о том, что взаимоисключающих управленческих функций у генерал-губернатора и губернатора законодатель вообще не усматривает. Но, очевидно, следует согласиться с мнением Н. П. Матхановой7, заключающимся в том, что права губернатора в Сибири были ограничены властью генерал-губернатора. Следовательно, пользуясь отдаленностью региона и особым доверием царя, генерал-губернатор, централизуя власть в регионе в своих руках, прочно занимал место между центром и сибирскими губернаторами.

Третьим звеном в системе наместнического управления являлось организованное в Иркутске, Нерчинске, Якутске и Охотске областное правление, действовавшее под руководством начальника-коменданта, выполнявшего на подведомственной территории идентичные губернскому правлению военные, административно-полицейские и судебные функции. На уездном уровне административная власть поручалась городничему в уездном городе, а в уезде — капитану-исправнику. Их власть была исключительно административной и заключалась в обеспечении исполнения принятых губернскими властями решений.

Город и деревня в административно-территориальной структуре империи до 1775-1785 гг. в административном и юридическом отношениях строго не различались, и лишь в ходе реформы впервые были учреждены должности городничего как единственного представителя короны в городе и уездного воеводы как представителя короны в сельской округе. Административное разделение города и округи постепенно подготавливалось социальным, профессиональным и юридическим размежеванием городского и сельского населения. Можно и к Сибири этого времени отнести тезис Б. Н. Миронова о том, что, во-первых, с установлением стабильных границ военные и административные функции городов уступали место промышленным, торговым и культурным, а во-вторых, соответственно изменялся социальный состав населения8. Если в центральной России при существовании помещичьих крестьян стало понятно, кто пользуется преимуществами городской жизни, то в Сибири при преобладании государственных крестьян необходимо было вопрос статуса города и округи рассматривать дополнительно, что и было сде-

лано местными властями с опорой на условия территории.

В масштабе губерний и областей правительственными органами по административному и судебному надзору за городами Сибири стали губернские и областные магистраты, подчиненные наместническим правлениям. В соответствии с Учреждением для управления губернией 1775 г. органами городского самоуправления становились губернские и городские магистраты и ратуши5. При проведении губернской реформы в Тобольске, Колывани и Иркутске были учреждены губернские магистраты; в Томске, Нерчинске, Якутске и Охотске — областные магистраты. Городовые магистраты в 1782-1783 гг. были открыты только в 16 городах Тобольского наместничества, пяти городах Колыванского и 17 городах Иркутского наместничеств. Ратуши в Сибири создавались даже в «штатных» городах (административных центрах уездов) Тобольского наместничества (Ялуторовске, Кургане, Ишиме, Сургуте, Березове, Каинске, Ачинске) из-за малочисленности их посадов. Магистраты и ратуши создавались как сословные судебные органы для ведения уголовных и гражданских дел купцов, цеховых и мещан. В то же время они осуществляли некоторые административные функции: взимали подати, обеспечивали проведение рекрутских наборов и т. д.

При организации нового административного деления края была учтена степень заселенности огромных пространств Сибири, что выразилось в отступлении от установленной в законе численности населения уездов и сохранении промежуточного звена административного деления — области. В именном указе от 28 января 1782 г.9 были закреплены отступления от положений губернской реформы, вызванные сибирской спецификой. В связи с отсутствием на территории будущей Тобольской губернии помещичьего землевладения Екатерина II разрешила не вводить в ней дворянских собраний и предводителей, дворянских опек, уездных и верхнего земского судов. Вместо них повелено было учредить верхний и нижний надворные суды и ввести дворянских заседателей в совестные и нижние земские суды.

Новшеством в период проведения губернской реформы в Сибири явилась реализация положений по преобразованию крестьянского самоуправления, были созданы волостные суды, правовой основой деятельности которых стало

«Наставление для установления между сельскими обитателями порядка в сельской жизни», разработанное под руководством генерал-губернатора Тобольского наместничества Е. П. Кашкина в 1782 г. В итоге сельское население края окончательно утвердилось в статусе казенного крестьянства с правом на землю и самоуправление. В 1786-1787 гг. были упразднены казенные приказчики, старые единицы административного деления (остроги, слободы и пр.) были заменены волостью. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые всей волостью на три года волостные суды, два выборных и нанимаемых писаря, избираемые сельскими обществами сотники и десятники. Волостной суд находился в прямом подчинении нижнему земскому суду и исполнял его повеления. В его компетенцию входил сбор податей, административно-полицейские обязанности и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел между крестьянами.

Власть выборных распорядительных органов дополнялась официально утверждаемым представительным институтом мирской организации. В отличие от предшествующего времени, когда участие в мирских собраниях формально было правом всех взрослых мужчин, со времени реформы «мир» должен был представлять «Совет». Последний предлагалось избирать от 10 ревизских душ одного человека, из числа тех, кто имеет «дом, состояние доброе, и знающего порядок»10. Можно говорить, что закон санкционировал и унифицировал стихийно сложившуюся обычно-правовую норму. Крестьянское нормотворчество было признано источником государственного права. Утвержденный порядок гарантировал демократичность принятия решений обществами, а также защищал выборных от самовластья капитан-исправников, представлявших исполнительную власть непосредственно на местах.

Созданные на основе Учреждения 1775 г. судебные учреждения Екатерины II в сибирских наместничествах в полном виде создать было невозможно. Спецификой Сибири в судебной части явилось то, что вместо дворянских опек, уездных и верхнего земского суда повелева-лось ввести в совестный суд дворянских заседателей, учредить верхний и нижний надворные суды11. Значительную помощь сибирской администрации в реализации судебных функций оказывала полиция. Подтверждением этому служит «расписание» 1782 г., предусматривавшее

переименование действовавших в Сибири полицмейстерских контор «в градской благочестия суд», отличавшийся многочисленностью внутренних структурных подразделений12. Законодатель определял, что полицейские органы состоят «прямо под повелением Губернского Правления»13.

Как и в остальной России, в сибирских губерниях деятельность местных учреждений государственной власти была поставлена под надзор разветвленной системы прокурорских органов. Были введены должности губернского прокурора и двух стряпчих, которые заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах, в уезде надзорные функции осуществлял уездный стряпчий. Права прокуроров напоминали права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет. Но функции прокуратуры значительно отличались своим проявлением и предоставленными ей правами. Наместники и наместническое правление не имели ближайшего участия в производстве дела, напротив, на просмотр лиц прокурорского надзора поступали все дела, решенные в отдельных установлениях, но затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить решение дела и «исправить злоупотребление своею собственною властью». Они обязаны были извещать об этом свое начальство, которое принимало соответствующие меры по устранению конкретного злоупотребления. Законодатель, определяя должностные обязанности губернского прокурора, отмечал, что, усмотрев противозаконные действия, тот обязан был уведомить об этом губернское правление и генерал-прокурора14.

Усиление роли администрации происходит в отношении ясачных подданных. Согласно Указу от 6 марта 1783 г. устанавливался новый порядок рассмотрения тяжебных споров и уголовных дел. В «ясашных уездах» (Сургутском, Нарымском и Туруханском) не было создано нижних расправ. «Свобода разбирательства» предоставлялась старшинам, князцам, шулен-гам и другим родоначальникам, которые вершили суд и расправу словесным образом, по собственным степным обычаям, не «требуя от ясачных по форме на гербовой печати челоби-тень и пошлин»12.

Законодательное утверждение суда ясачной администрации явилось толчком к целенаправленной кодификации норм обычного права

народов, принявших подданство России. Правотворческой деятельности бурят в значительной мере уступала кодификационная работа якутов, татар и тунгусов. Имевшие место у сибирских народностей степные законы представляли собой компиляцию юридических обычаев, характеризовавшихся в силу сохранявшегося господства патриархальных отношений отсутствием указаний на роль «начальников родов» в единоличном установлении принципов санкции и диспозиции. Однако массовая неграмотность иноверческого населения, незнание русского языка и имперских законов, сложность процессуальных норм заведомо предвещали проигрыш уголовных дел туземцев в общих судебных инстанциях. С другой стороны, превращая родоначальников в одно из звеньев управления, царизм наделял туземную знать обширными карательными функциями, включавшими право телесного наказания по «важности вины батогами и плетьми», «содержания в кандалах или деревянных смыках», а также изгнания соплеменников из родных мест15.

Гибкость политики в отношении сибирских инородцев проявилась в проведении ревизской переписи 1782 г. Специально оговаривалось, что «не посылая никуда ни ревизоров, ни под иным названием нарочных для переписи обитающих в тамошней губернии народов», следовало собрать сведения через сборщиков ясака16.

При проведении губернской реформы на Алтае высшей власти пришлось столкнуться с особенностями управления огромным горнозаводским округом. Создание новой системы управления, основанной на принципах Учреждения для управления губернией 1775 г. и отвечавшей потребностям развития металлургического комплекса, потребовало проведения ревизии управления Колыванской губернией. Спецификой отличались фискально-хозяйственные органы губернии, что объясняется значением горных заводов в экономической и социальной структуре этого региона. В мае 1779 г. состоялся указ об образовании Колыванской области, в которую вошла территория, занятая Колывано-Воскресен-скими горными заводами и приписанными к ним селениями17. В своей деятельности в сфере горнозаводского управления областной правитель должен был опираться на горный совет. Из редко собираемого «консилиума» специалистов последний с 1780 г. превратился в периодически действующий совещательный орган, на котором

заслушивались управляющие заводами и рудниками, утверждался представляемый в Кабинет общий отчет по округу. На уездном уровне казенный департамент имел подчиненные структуры — казначейства. На территории Колыванской области (губернии) их заменили заводские конторы с прежним объемом полномочий. После учреждения должности начальника Колывано-Воскресенских заводов горные конторы были подчинены ему. В 1783 г. утвержден указ о переименовании Колыванской области в губернию (для единообразия в административнотерриториальном устройстве) и преобразовании казенного департамента в казенную палату, а судного департамента — в палаты уголовных и гражданских дел18. Таким образом, проблема была решена, и в губернии сформировались новые государственные органы общей и отраслевой компетенции, основанные на бюрократических принципах организации государственного аппарата и учете местной специфики19.

Итак, в Сибири процесс децентрализации и деконцентрации власти по реформе 1775-1785 гг. происходил с некоторой спецификой, обусловленной местными особенностями: отсутствием территориальных государственно-правовых традиций; обширным пространством еще слабо заселенного и освоенного русскими края и его удаленностью от столичных центров власти; значительной численностью коренного полиэт-ничного населения; фактическим отсутствием помещичьего землевладения и «благородного» сословия у русских переселенцев. Особенности территории и населения вели к необходимости создания таких региональных центров власти, которые могли бы представить местное общество и его управляющие структуры перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного государственного аппарата и усиливали значение сословного самоуправления в Сибирском регионе. Существенную значимость созданных в данном регионе управленческих традиций подчеркивал автор сибирской реформы М. М. Сперанский уже в начале XIX в.: «Система крупных территориальных подразделений государства дает простор развитию областного законодательства, областного управления, значение которых прямо пропорционально протяжению территории целого государства и разнообразию культурных, этнографических, топографических и климатических условий его развития»20.

Примечания

1 Цит по: Лаптева, Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 41-42.

2 См., напр.: Бахтурина, А. Ю. Окраины российской империи: государственное управление и национальная политика в годы Первой мировой войны (1914-1917 гг.). М., 2004; Дашек, И. Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративистское исследование окраинной политики России в первой половине XIX в.). Иркутск, 2002; Еллинек, Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004; Каменский, А. Б. Российская империя в XVIII веке: Традиции и модернизация. М., 1999; Кодан, С. В. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850-е гг.: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005; Красняков, Н. И. «Сибирский формат» регионального управления в Российской империи (XVIII — начало XX в.). Екатеринбург, 2006; Лысенко, Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — начало XX века). М., 2001; Миллер, А. Империя Романовых и национализм: Эссе по методологии исторического исследования. М., 2006; Миронов, Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XIX в.). СПб., 2000; Мотыль, А. Пути империй: Упадок, крах и возрождение имперских государств. М., 2004; Россия в XVIII-XX веках. Страницы истории. М., 2000; Российская империя в сравнительной перспективе : сб. ст. / под ред. А. И. Миллера. М., 2004.

3 Российская империя в зарубежной историографии / сост. П. Верт, П. С. Кабытов, А. И. Миллер. М., 2005.

4 Еллинек, Г. Указ. соч.

5 ПСЗ-! Т. 20. № 14392.

6 См.: Обозрения главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841. С. 3.

7 См.: Матханова, Н. П. Полномочия губернатора в XIX веке: закон и жизнь (к постановке проблемы) // Проблемы истории местного управления Сибири XVII-XIX веков : материалы науч. конф. Новосибирск, 1997. Вып. II. С. 27.

8 См.: Миронов, Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XIX в.) СПб., 2000. С. 321.

9 ПСЗ-! Т. 21. № 15334.

10 Мамсик, Т. С. Реформа сельского управления в Сибири конца XVIII в. (по документам Чуасского волостного архива). Новосибирск, 1997. С. 17.

11 См.: Акишин, М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата. Новосибирск, 2003. С. 308.

12 ПСЗ-! Т. 21. № 15680.

13 ПСЗ-! Т. 21. № 15379.

14 См.: Мигунова, Т. Л. Право, администрация и суд в реформах Екатерины Великой. СПб., 2002. С. 267.

15 См.: Федоров, М. М. История правового положения народов Восточной Сибири в составе России. Якутск, 1978. С. 142.

16 ПСЗ-! Т. 21. № 15415.

17 ПСЗ-! Т. 20. № 14868.

18 ПСЗ-! Т. 21. № 15679.

19 См.: Кричевцев, М. В. Реформа управления кабинетским хозяйством в Сибири в 1785-1786 гг. / М. В. Кричевцев, П. А. Соймонов // Проблемы истории местного управления Сибири XVII-XIX веков : материалы науч. конф. Новосибирск, 1997. Вып. II. С. 21-25.

20 Цит по: Прутченко, С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским Учреждением 1822 г., в строе управления русского государства : ист.-юрид. очерк. СПб., 1899. С. 163-164.