Парламентский контроль в системе государственного контроля в Российской Федерации

А.Т. Карасев*, А.Р. Гиздатов**

Парламентский контроль в системе государственного контроля в Российской Федерации

Аннотация. В статье рассматривается конституционно-правовой институт парламентского контроля в Российской Федерации с точки зрения его места в системе государственного контроля. Проанализированы теоретические подходы к понятию, сущности и особенностям контрольной деятельности в целом, а также государственного и парламентского контроля. Исходя из природы и сущности парламента как законодательного (представительного) органа государственной власти, сделан вывод о его основополагающей роли в системе ветвей публичной власти и правовой необходимости принадлежности парламенту контрольной функции. Методологическую основу работы составил общенаучный диалектический метод. При подготовке публикации авторами были использованы такие специальные методы исследования, как системно-научный, формально-юридический и сравнительно-правовой. Авторами делается вывод о том, что, несмотря на практические проблемы реализации парламентского контроля (ввиду отсутствия реальных рычагов властного воздействия на органы исполнительной власти), осуществление парламентского контроля является необходимой функцией парламента, исходя из особой его роли в жизни общества, обусловленной в том числе возможностью правотворчества. Парламентский контроль на основе проанализированного теоретического и эмпирического материала, с учетом его уникальной специфики отнесен к разновидности государственного контроля РФ. Ключевые слова: контроль, контрольная деятельность, государственный контроль, парламентский контроль, принцип разделения властей, парламент, законодательная власть, парламентарии, функции парламента, государственное управление.

Все государства в мире в том или ином виде создают систему государственного контроля, представленную совокупностью различных государственных органов, компетенция которых позволяет осуществлять контроль и надзор в подавляющем большинстве сфер жизнедеятельности общества.

Учитывая современный тренд развития государственной контрольной деятельности, необходимо отметить, что роль контроля в жизни государства и общества неуклонно возрастает. Это связано в первую очередь с необходимостью повышения качества и эффективности государственного управления, что, в свою очередь, должно привести к повышению качества жизни общества.

Проблематика государственной контрольной деятельности достаточно изучена. В юридической литературе в широком смысле «контроль» чаще всего рассматривают в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя «выявление и анализ фактического

положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков»1. Также контроль понимается как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на наблюдение за состоянием определенных сфер жизнедеятельности общества, анализ полученных результатов в соответствии с поставленными целями2.

Сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным целям и параметрам, а его содержание может быть представлено как процесс и результат выяснения уполномоченными лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов поставленным перед ними целям и задачам, тре-

1 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 7.

2 См.: Спектор А.А. Виды контроля в сфере предпринимательства // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 62.

© Карасев А.Т., 2015

* Карасев Анатолий Тихонович — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права

Уральского государственного юридического университета.

[a.t.karasev@mail.ru]

620066, Россия, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. © Гиздатов А.Р., 2015

** Гиздатов Антон Радикович — адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического

института МВД России.

[Redriderbb@mail.ru]

620057, Россия, г. Екатеринбург, ул. Корепина, д. 66. DOI: 10.17803/1994-1471.2015.58.9.034-038

бованиям нормативных правовых актов, а также непосредственное принятие мер по устранению и предупреждению возможных «отклонений» и применению санкций3.

Из представленных определений контроля следует, что в первую очередь контроль может быть определен как функция управления, в рамках осуществления которой субъект контроля анализирует деятельность и результаты деятельности подконтрольных объектов с целью проверки соблюдения объектом предъявляемых к нему требований, с возможностью последующей корректировки его действий.

Государственный контроль — одна из функций государства, осуществляемая в целях организации выполнения законов и иных нормативных актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан4. Государственный контроль — распространенная форма деятельности государственных органов и должностных лиц, многие из которых в той или иной степени наделены контрольными полномочиями в отношении третьих лиц, а также правом давать определенные поручения, ставить задачи и т.д.

В.И. Чиркин справедливо отмечает, что во всех сферах государственного управления вышестоящий государственный орган всегда осуществляет в какой-либо форме контроль над подчиненными ему органами, к такому положению вещей приводит факт наличия у любого государства универсальной контрольной функции, вытекающей из существа публичной, государственной власти5.

Категория властвования представлена в сущности контрольной деятельности через наличие у субъекта государственного контроля властных полномочий, которые могут быть применены в отношении контролируемого объекта. А.М. Тарасов выделяет следующие властные полномочия, присущие контролирующему органу: давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков; ставить перед соответствующими государственными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; самостоятельно применять меры государственного принуждения в конкретных случаях6.

3 См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4. С. 95.

4 См.: Конституционное право: энциклопедический словарь / сост. С.А. Авакьян. М.: Норма: Инфра-М, 2001. С. 149.

5 См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11-12.

6 См.: Тарасов А.М. Государственный контроль: сущ-

ность, содержание, современное состояние // Журнал рос-

сийского права. 2002. № 1. С. 26-36.

Так как контрольная функция присуща в целом государству, исходя из принципа разделения властей, указанная общая контрольная функция делегируется органам законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из названных ветвей власти находит свое выражение в системе определенных органов и должностных лиц. У каждого вида государственного органа определен свой профиль деятельности, однако контрольная функция в той или иной форме присуща каждому из этих органов7.

Наиболее общим основанием классификации государственного контроля является выделение его форм, исходя из вида субъекта, его осуществляющего. Подобную классификацию приводит, например, Н.С. Игнатова, выделяя следующие формы государственного контроля:

а) президентский контроль, рассматриваемый как деятельность самого главы государства, а также учрежденных им контролирующих органов;

б) парламентский контроль, осуществляемый органами законодательной (представительной) власти;

в) контроль органов исполнительной власти, осуществляемый органами и должностными лицами органов исполнительной власти внутри системы исполнительной власти;

г) судебный контроль — проверка конституционности или законности правовых актов органов законодательной или исполнительной власти, осуществляемая судами в порядке, установленном законом при рассмотрении дел, отнесенных к их компетенции8.

В рамках настоящей статьи необходимо обратиться к анализу института парламентского контроля в Российской Федерации. Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и устанавливает их самостоятельность. Под указанной самостоятельностью понимается и независимость ветвей власти друг от друга, отсутствие соподчиненно-сти государственных органов, принадлежащих к разным ветвям власти.

Вопрос верховенства, превалирующей позиции одной из ветвей власти над остальными является актуальным с момента создания теории разделения властей мыслителями XVIII в.: Ш.Л. Монтескье, Д. Локком, А. Гамильтоном, Д. Мэддисоном и др.

Так, Д. Локк утверждал: «во всех случаях, пока существует правление, законодательная власть является верховной. Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше

7 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 12-13.

8 См.: Игнатова Н.С. Судебная власть: прерогативы контроля над законодательной и исполнительной ветвями власти // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 25-28.

их»9. Д. Локк предоставляет законодательной власти главенствующую позицию исходя из того, что все общеобязательные нормы поведения, оформленные в виде законов, принимаются именно властью законодательной в лице парламента. В свою очередь, Ш.Л. Монтескье считал, что «законодательная власть не должна иметь право останавливать действия исполнительной власти, так как предметом ее деятельности являются вопросы, требующие быстрого разрешения... Но если в свободном государстве законодательная власть не имеет права останавливать исполнительную, то она имеет право и должна рассматривать, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы»10. Несмотря на то, что Ш.Л. Монтескье не отводит законодательной власти главенствующее место, он предоставляет ей право и вменяет в обязанность осуществление контроля над исполнением принятых законов.

Таким образом, ученые, стоящие у истоков формирования концепции разделения властей, в своих трудах излагают позиции, которые могут рассматриваться как предпосылки формирования современного института парламентского контроля, так как они либо признают главенствующую роль законодательной власти в системе разделения властей, либо наделяют ее контрольными полномочиями в отношении принятых законов.

В современной науке конституционного права ряд ученых придерживается тех же правовых позиций, признавая законодательную власть занимающей первостепенное место в системе государственной власти11. Соглашаясь с данным мнением, отметим, что важнейшим инструментом парламента, который позволяет ему оставаться основным элементом системы государственной власти, является парламентский контроль. Именно благодаря осуществлению в различных формах парламентского контроля, высший представительный и законодательный орган государственной власти может осуществлять мониторинг исполнения принятых им законов.

Что же представляет собой парламентский контроль на современном этапе развития российского общества? Среди отечественных ученых-конституционалистов нет единой точки зрения на дефиницию парламентского контро-

9 Локк Д. Соч.: в 3 т. / пер. с англ. и лат. Т. 3 / ред. и сост., авт. примеч. А.Л. Субботина. М.: Мысль, 1988. С. 350.

10 Монтескье Ш. Избр. произв.: в 2 т. / под общ. ред. М.П. Баскина. М.: Госполитиздат, 1955. С. 296.

11 См., напр.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1999. С. 9-12;

Безруков А.В. Законодательная власть: теория и практика реализации. Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. С. 16; Булаков О.Н. Парламентское право России. М.: Эксмо, 2006. С. 33; Галуева В.О. Отчеты правительства Российской Федерации в системе парламентского контроля // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 5. С. 17 и др.

ля, также нет и легального определения данного понятия. Вместе с тем парламентский контроль в Российской Федерации можно определить как конституционно-правовую возможность и практику высшего законодательного представительного органа государственной власти, его членов и образуемых им структурных органов по мониторингу и проверке законности осуществления полномочий органами исполнительной власти, их должностными лицами и иными лицами с целью последующей оценки их деятельности и возможного применения мер реагирования.

Сущность парламентского контроля как элемента системы государственного контроля заключается в возможности осуществления парламентариями контрольной деятельности в отношении органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных лиц с целью установления соответствия их деятельности требованиям нормативных правовых актов, принятых парламентом. Как и другие виды государственного контроля, парламентский контроль в первую очередь является инструментом обеспечения законности и повышения эффективности государственного управления.

Учитывая высокую значимость института парламентского контроля в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, поддержания законности и правопорядка, был принят Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»12 (далее — Федеральный закон «О парламентском контроле»), в котором установлены основы парламентского контроля в Российской Федерации: его цели, принципы, формы, а также определены субъекты парламентского контроля. В гл. 2 указанного Федерального закона детализируются отдельные формы парламентского контроля, а гл. 3 отражает планирование и процесс осуществления парламентского контроля.

Отдельно необходимо отметить, что в Федеральном законе «О парламентском контроле» перечислены 18 форм парламентского контроля, каждая из которых имеет свои особенности и специфику. Не вдаваясь в подробности классификации форм парламентского контроля и детальное рассмотрение каждой из них, в рамках настоящей статьи хотелось бы уточнить общие черты, присущие формам парламентского контроля. Большинство форм парламентского контроля, осуществляемых парламентариями в отношении представителей исполнительной власти, не сопровождаются наличием властных полномочий в отношении органов исполнительной власти и часто не предусматривают правовых последствий контроля (речь идет о таких формах

12 Федеральный закон от 07.05.2013 №77-ФЗ «О парламентском контроле» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304; 2014. № 45. Ст. 6140.

парламентского контроля, как заслушивание отчетов Правительства о результатах его деятельности, «Правительственный час», парламентские и депутатские запросы и др.), либо применение таких полномочий крайне затруднено (постановка вопроса о доверии Правительству). Однако, с другой стороны, уже само осуществление этих форм парламентского контроля предполагает акцентирование внимание граждан и должностных лиц на определенных проблемах правоприменения, что, в свою очередь, повышает эффективность их решения. Отсюда следует, что парламентский контроль совмещает в себе не только признаки государственного контроля, но и черты общественного контроля. Такой точки зрения придерживаются отдельные авторы, называя парламентский контроль также политическим контролем13.

В развитие данного тезиса необходимо отметить, что парламентский контроль может рассматриваться как наиболее демократичный и приближенный к общественному вид контроля, так как парламент является не только законодательным, но и представительным органом государственной власти. Депутаты Государственной Думы, получившие мандат от избирателей, представляют интересы всего многонационального народа РФ, а члены Совета Федерации представляют интересы субъектов РФ.

Органично вписываясь в систему государственного контроля в Российской Федерации, парламентский контроль обладает набором соб-

ственных отличительных черт. Статья 4 Федерального закона «О парламентском контроле» устанавливает круг субъектов, которые наделены правом осуществления парламентского контроля. Также нормы указанного Федерального закона устанавливают цели парламентского контроля в Российской Федерации и принципы, на которых он основан.

Основным отличительным признаком контроля, осуществляемого парламентом, можно назвать то, что парламентарии могут не применять санкционных мер по отношению к конкретному объекту контроля. Однако на основании анализа полученной информации они могут изменить национальное законодательство с целью предотвращения подобных нарушений, а также повышения качества и эффективности государственного управления. Достигаемые таким образом наиболее абстрактные цели контрольной деятельности позволяют в полной мере отнести парламентский контроль к разновидности государственного контроля в Российской Федерации.

В заключение необходимо отметить, что парламентский контроль, обладая присущими ему особенностями, является составным элементом системы государственного контроля в Российской Федерации. Дополняя контрольные полномочия иных органов государственной власти, реализация парламентского контроля вносит свой вклад в защиту прав и свобод граждан, обеспечение режима законности и поддержание правопорядка в Российской Федерации.

Библиография:

1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1999. 432 с.

2. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. 395 с.

3. Безруков А.В. Законодательная власть: теория и практика реализации. Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. 136 с.

4. Булаков О.Н. Парламентское право России. М.: Эксмо, 2006. 654 с.

5. Галуева В.О. Отчеты правительства Российской Федерации в системе парламентского контроля // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 5. С. 17—20.

6. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 2000. 128 с.

7. Игнатова Н.С. Судебная власть: прерогативы контроля над законодательной и исполнительной ветвями власти // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 25—28.

8. Конституционное право: энциклопедический словарь / сост. С.А. Авакьян. М.: Норма: Инфра-М, 2001. 688 с.

9. Локк Д. Соч.: в 3 т. / пер. с англ. и лат. Т. 3 / ред. и сост., авт. примеч. А.Л. Субботина. М.: Мысль, 1988. 668 с.

10. Монтескье Ш. Избр. произв.: в 2 т. / под общ. ред. М.П. Баскина. М.: Госполитиздат, 1955. 799 с.

11. Спектор А.А. Виды контроля в сфере предпринимательства // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 62-64.

12. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. 160 с.

13. Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26-36.

14. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-19.

15. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4. С. 93-96.

13 См., напр.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. С. 210; Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 2000. С. 31-41.

References (transliteration):

1. Avak'jan S. A. Federal'noe Sobranie — parlament Rossii. M.: Ros. jurid. izd. dom, 1999. 432 s.

2. Akopov L.V. Kontrol' v upravlenii gosudarstvom (konstitucionno-pravovye problemy): dis. ... d-ra jurid. nauk. Rostov n/D., 2002. 395 s.

3. Bezrukov A.V. Zakonodatel'naja vlast': teorija i praktika realizacii. Krasnojarsk: SibJuI MVD Rossii, 2010. 136 s.

4. Bulakov O.N. Parlamentskoe pravo Rossii. M.: Jeksmo, 2006. 654 s.

5. Galueva V.O. Otchety pravitel'stva Rossijskoj Federacii v sisteme parlamentskogo kontrolja // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2012. № 5. S. 17-20.

6. Zelencov A.B. Kontrol' za dejatel'nost'ju ispolnitel'noj vlasti v zarubezhnyh stranah: ucheb. posobie. M.: Izd-vo RUDN, 2000. 128 s.

7. Ignatova N.S. Sudebnaja vlast': prerogativy kontrolja nad zakonodatel'noj i ispolnitel'noj vetvjami vlasti // Konstitu-cionnoe i municipal'noe pravo. 2008. № 2. S. 25-28.

8. Konstitucionnoe pravo: jenciklopedicheskij slovar' / sost. S.A. Avak'jan. M.: Norma: Infra-M, 2001. 688 s.

9. Lokk D. Soch.: v 3 t. / per. s angl. i lat. T. 3 / red. i sost., avt. primech. A.L. Subbotina. M.: Mysl', 1988. 668 s.

10. Montesk'e Sh. Izbr. proizv.: v 2 t. / pod obshh. red. M.P. Baskina. M.: Gospolitizdat, 1955. 799 s.

11. Spektor A.A. Vidy kontrolja v sfere predprinimatel'stva // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2011. № 6. S. 62-64.

12. Studenikina M.S. Gosudarstvennyj kontrol' v sfere upravlenija. M.: Jurid. lit., 1974. 160 s.

13. Tarasov A.M. Gosudarstvennyj kontrol': sushhnost', soderzhanie, sovremennoe sostojanie // Zhurnal rossijskogo prava. 2002. № 1. S. 26-36.

14. Chirkin V.E. Kontrol'naja vlast' // Gosudarstvo i pravo. 1993. № 4. S. 10-19.

15. Jablonskaja A.B. Kontrol'no-nadzornaja funkcija gosudarstvennoj vlasti // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2009. № 4. S. 93-96.

Материал поступил в редакцию 25 марта 2015 г.

Parliamentary control within the system of state control in the Russian Federation

KARASEV, Anatoliy Tihonovich — Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional Law of the Urals

State Law University.

[a.t.karasev@mail.ru]

620066, Russia, Ekaterinburg, Komsomolskaya, 21.

GIZDATOV, Anton Radikovich — adjunct of the Department of Constitutional Law of the Urals Law Institute of the

MIA of Russia.

[Redriderbb@mail.ru]

620057, Russia, Ekaterinburg, Korepina, 66.

Review. The article provides the information on constitutional legal institution of parliamentary control in the Russian Federation regarding its place within the system of state control. The authors analyze the theoretical approaches towards nature, definition and specificities of the control activities in general, and state and parliamentary control in particular. Based upon the nature of parliament being a legislative (representative) body of state government, the authors make a conclusion on its key role within the system of public government and legal necessity to provide the parliament with the control functions. The methodological basis for the study was formed with the general scientific dialectic method. When preparing the publication the authors used special methods of study, such as systemic scientific method, formal legal method, comparative legal method. The authors then draw a conclusion that in spite of the practical difficulties in the implementation of parliamentary control due to absence of real means of powerful influence upon the executive branch of government, the parliamentary control is still a necessary parliamentary function, based upon its special role in the social life, which is also due to its law-making capacity. Based upon the theoretical and empirical analysis, with due consideration to its unique character, the parliamentary control is regarded as a type of state control in the Russian Federation.

Keywords: control, control activity, state control, parliamentary control, the separation of powers principle, parliament, legislative branch of government, members of the parliament, functions of the parliament, state administration.