Реформа городского самоуправления 1870 года в контексте экологической истории

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ИСТОРИЯ ГОРОДА ENVIRONMENTAL HISTORY OF THE CITY

YÄK 94(470+571)« 1 8» ББК 63.3(2)522-334

А.Б. АГАФОНОВА

A.B. AGAFONOVA

РЕФОРМА

ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1870 ГОДА В КОНТЕКСТЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ

THE REFORM OF CITY GOVERNMENT OF 1870 IN THE CONTEXT OF ENVIRONMENTAL HISTORY

Статья посвящена анализу процесса включения компонентов природной среды в сферу политики городского благоустройства в последней трети XIX в. Автор выдвигает и прорабатывает гипотезу о том, что городская реформа 1870 г. явилась ключевым фактором в определении компонентов окружающей природной среды как объектов политики органов городского управления.

The article is devoted to analysis of process of nature components inclusion in policy of city improvement in the last third of the 19th century. The author hypothesizes that the urban reform of 1870 was a key factor in components determination of environment as items of the policy of city management.

Ключевые слова: городская реформа Александра II, благоустройство городов, управление городским хозяйством, экологическая история.

Key words: City reform by Alexander II, city improvement, city management, environmental history.

В отечественной историографии реформирование системы городского управления Российской империи традиционно исследовалось в политическом, административно-управленческом, экономическом или правовом ключе. При этом на современном этапе наиболее разработанными и дискуссионными остаются вопросы представительности и выборности органов городского самоуправления [9], [10], которые получили широкое освещение еще в дореволюционный период [5], [12]. В то же время вопрос о роли и месте городской реформы 1870 г. в истории российской экологической политики не обрел комплексного освещения, хотя отдельные аспекты данной проблематики были затронуты в ряде исследований. Так, Э.Г. Истомина при анализе становления природоохранного законодательства в Российской империи обратила внимание на то, что Городовое Положение 1870 г. содержало «параграфы, направленные на поддержку в городах оптимального природопользования» [8, с. 262]. В.Л. Дьячков и В.В. Канищев указали на то, что с 1870-х гг. городские думы Тамбовской губернии перешли «к°рациональному развитию коммунального хозяйства, проводя «строгую экологическую экспертизу» при отведении мест под промышленные предприятия, инициируя создание водопроводов, городских скотобоен и ассенизационных обозов» [6, с. 34]. М.А. Золотарев, исследуя влияние реформы Александра II на хозяйственную деятельность органов городского управления, также пришел к заключению,

что данная реформа способствовала развитию городского коммунального хозяйства, улучшение которого до реформы сдерживалось бюрократическим аппаратом самодержавия [7, с. 159-163].

Как отмечает Й. Радкау, экологические вопросы использования природных ресурсов очень рано стали частью большой политики, а охрана этих ресурсов давала властям возможность «управления сверху» [13, с. 122] как самими ресурсами, так и обществом. В свою очередь, обращение к проблеме реформирования органов городского управления необходимо для понимания изменений, которые произошли в практиках использования природных ресурсов в городах в период социально-экономической модернизации общества.

Целью настоящей статьи является выявление роли городской реформы 1870 г. в обозначении природы как объекта политики органов городского самоуправления. Проводимое исследование базируется на компаративном анализе положений, содержавшихся в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи», Городовом Положении 1870 г. и Городовом Положении 1892 г. Городовое Положение 1846 г., изданное для Санкт-Петербурга, и Городовое Положение 1862 г., принятое в Москве, не вносили существенных изменений в порядок ведения городского хозяйства [5, с. 209, 472], и поэтому они не рассматриваются в данной статье. В ходе анализа особое внимание уделяется аспектам, связанным с заботой органов городского управления о здоровье горожан, а также этапам включения в сферу городского хозяйства объектов городской инфраструктуры и компонентов природной среды.

Как правило, объявление природной среды сферой политического влияния, которая нуждалась в охране, обусловливалось либо истощением и последующим дефицитом природных ресурсов, либо их качественным изменением. Что касается городов, то, как констатирует Й. Радкау, «среди всех <...> экологических проблем, как до индустриализации, так и в первый ее период, главной проблемой обычно было водоснабжение» [13, с. 191]. Действительно, большинство российских городов испытывали дефицит чистой питьевой воды, причиной которой являлось децентрализованная система во-доотведения, а также чрезмерное загрязнение почв разного рода отходами. Как правило, реки российских городов являлись приемниками неочищенных хозяйственно-бытовых, промышленных сточных вод и стоков с поверхности городской территории [2, с. 31], а снабжение горожан водой также носило децентрализованный характер. Неудивительно, что неизбежным следствием этого являлись систематические эпидемии кишечных инфекций.

Между тем в России, также как и в странах Западной Европы и Северной Америки, законодательное ограничение практик природопользования явилось закономерным социальным ответом на экологические обстоятельства, причинявшие вред здоровью горожан [14, с. 71]. Практики охраны природных ресурсов от загрязнения попали в фокус внимания государственной власти в XVIII в.: со времен Петра I в российском праве действовал ряд законов и постановлений, направленных на предотвращение чрезмерного загрязнения воздуха, почв и водоемов. Основные правовые нормы, касавшиеся предотвращения загрязнения окружающей среды, были нацелены на охрану общественного здоровья, благоустройство населенных мест и регламентацию расположения промышленных заведений. К 1870 г. вопросы, которые так или иначе ограничивали загрязнение окружающей среды, на законодательном уровне регламентировались отдельными разделами и статьями Уложения о наказаниях и Уставов: медицинской полиции; строительного; промышленного; путей сообщения [1, с. 31-32]. По своему содержанию они воспроизводили изданные разновременно в течение XVШ-XIX вв. законы, а содержавшиеся в них постановления служили правовой основой для создания и поддержания в населенных пунктах среды, безопасной для здоровья граждан. Обязанности по контролю за точным исполнением законов и постановлений о соблюдении чистоты в городах были возложены на полицию [1, с. 32].

Соответственно, природная среда к 1870 г. уже являлась частью государственной политики и правового регулирования. Однако, как показала практика, законодательные ограничения зачастую были не эффективны в отношении загрязнения окружающей среды [1], [2], а интенсивное промышленное развитие и демографический подъем требовали иных рычагов регулирования взаимоотношений в системе «природа - общество».

До реформы 1870 г. заведование городским хозяйством возлагалось на Городскую Шестигласную Думу. В круг ее полномочий входило обеспечение горожан продовольствием, наблюдение «за прочностью публичных городских зданий», «приращение городских доходов на пользу города» [4, ст. 167, с. 42]. Позднее, в первой половине XIX в., к ним были добавлены: управление городскими доходами и расходами, а также наблюдение за лесами, произраставшими на городских выгонах [12, ст. 4443 п. 2, с. 859]. Благоустройство городов являлось расходной частью городского бюджета. Однако оно ограничивалось лишь заботой об «исправности» городских переправ и мостовых перед общественными зданиями, на площадях, малых дорогах, а также строительством, ремонтом и содержанием общественных зданий [5, с. 209]. Таким образом, политика в области городского хозяйства была сосредоточена на материальных объектах, созданных человеком и находившихся в собственности города. При этом качество условий проживания среди этих объектов не входило в сферу компетенции органов городского управления. Соответственно, природа также оставалась за рамками политики городского благоустройства. Исключение составлял лишь лес, произраставший на городских выгонах, поскольку он в некоторой степени определял топливные запасы городов, а за истреблением городских лесов не следовало выделение городам новых лесных угодий.

Городовое положение, принятое в 1870 г., передавало в ведение городского общественного управления дела внешнего благоустройства городской среды. При этом спектр объектов, попавших под контроль, был существенно расширен. Так, в сферу городского хозяйства вошли вопросы, связанные с застройкой города, содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а также освещение города. Но, что более важно, объектом политики городского управления стали вопросы, связанные с охраной общественного здоровья, которые, помимо прочего, касались охраны «чистоты воздуха», мер против повальных болезней и против скотских падежей [3, ст. 2, с. 4-5]. Таким образом, забота о природных ресурсах объективировалась посредством заботы о здоровье горожан, а также путем поддержания и развития городской инфраструктуры и рекреационных территорий.

Кроме того, Городовое Положение предоставило органам городского управления право издавать постановления по вопросам благоустройства и охраны общественного здоровья [3, с. 153]. Все предметы, по которым Городской Думе разрешалось публиковать данные постановления, были разделены на несколько категорий. В первую входили вопросы, касавшиеся содержания «в исправности и чистоте улиц, площадей, мостовых, тротуаров, мостов, гатей, а также сточных труб, каналов, прудов, колодцев, канав и естественных протоков» [3, с. 153], в том числе и находившихся на частновладельческих землях. Вторую категорию составляли вопросы сохранения «в целости и чистоте» общественных сооружений, памятников, а также городских садов и бульваров. Обращает на себя внимание выделение в особую категорию вопросов, связанных с чисткой дворов, устройством и чисткой помойных ям и отхожих мест, устройством и порядком содержания боен, а также пользования ими. Более того, впервые органам городского самоуправления было поручено издавать постановления «о мерах предосторожности против порчи воды» [3, ст. 103, с. 154]. По вопросам охраны общественного здоровья также было разрешено издавать постановления, касавшиеся «предупреждения

и прекращения заразительных, повальных и местных болезней, а равно скотских падежей» [3, ст. 103, с. 155].

Порядок разработки и утверждения обязательных постановлений регламентировался ст. 104 Городового Положения. Данные постановления должны были составляться Городской Думой по согласованию с начальником местного полицейского управления, такой же порядок предусматривался и для их пересмотра [3, ст. 104, с. 183]. Наблюдение за точным исполнением постановлений возлагалось на городскую полицию [3, ст. 107, с. 186], которая должна была докладывать обо всех замеченных нарушениях городскому общественному управлению [3, ст. 108, с. 186]. Мера наказания за нарушение постановлений устанавливалась в соответствие с Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями [3, ст. 109, с. 186-187], а возбуждение судебного преследования и обличение виновных перед судом предоставлялось органам городского управления наравне с административными властями [3, ст. 110, с. 188].

Городовое Положение 1892 г. несколько ограничило деятельность органов городского самоуправления. Если прежде губернатору или градоначальнику поручалось наблюдать лишь за законным исполнением действий городского общественного управления в сфере ведения городского хозяйства и благоустройства при сохранении самостоятельности этого управления, то после реформы надзирать приходилось не только за законностью, но и за правильностью действий городского общественного управления. Кроме того, копии всех постановлений Городской Думы предписывалось предоставлять губернатору для получения разрешения на их издание. Сами постановления Думы надлежало утверждать у губернатора или в Министерстве Внутренних Дел [11, с. 7-8].

Что касается изучаемой проблемы, то наиболее значимым изменением следует считать включение в сферу ведения городского общественного управления задач, связанных с «изысканием способов к улучшению местных условий в санитарном отношении» [11, ст. 2, с. 51-52]. Также произошло расширение перечня предметов, по которым Городской Думе разрешалось издавать обязательные постановления. В результате реформы, в данный перечень были включены вопросы об устройстве и порядке содержания «в санитарном отношении фабричных и ремесленных заведений, бань и боен» [11, ст. 108, с. 144-145].

Помимо обозначенных выше изменений, необходимо выделить ряд ключевых моментов, которые были зафиксированы в Городовых Положениях 1870 и 1892 гг. Во-первых, была преодолена приоритетность прав земельной собственности в пользу коллективной безопасности и охраны общественного здоровья. Она выразилась в том, что, согласно Городовому Положению 1870 г., надзор за чистотой городской территории вышел за пределы городской собственности и распространился на территории домовладельцев, ведомств и учреждений. Здесь особо следует выделить то, что органы власти обратили внимание на состояние частных дворов, отхожих мест, выгребных ям, сточных труб, канав, каналов, бань, боен, охрану водоемов от загрязнения. Это указывает на понимание обществом угроз, связанных с загрязнением почв и водоемов, и на включение компонентов природной среды в сферу политики городского благоустройства.

Во-вторых, в 1892 г. произошло поименование деятельности городского общественного управления в области охраны общественного здоровья и связанной с ней сфере охраны городских водоемов и почв от загрязнения. Согласно Городовому Положению 1892 г., ей, а равно и всей совокупности мер, объединенных борьбой с загрязнением, было дано определение «санитарных мероприятий». Кроме того, этим же законодательным актом были расширены компетенции городского управления по борьбе с промышленным загрязнением. В этом отношении Городовое Положение 1892 г. явилось преемником предыдущего Городового Положения.

В-третьих, принципы реализации политики в сфере городского благоустройства демонстрировали сохранение авторитарного характера государственной власти. На это обстоятельство, как главный сдерживающий фактор улучшения санитарно-гигиенической обстановки, указывали Э. Смит [16] и Ш.Хенц [15], которые исследовали политику органов власти по решению проблем водоснабжения и распространения инфекционных заболеваний в городах Российской империи.

Таким образом, реформа системы городского управления перенесла проблемы загрязнения городской среды из сугубо правовой плоскости в политическую. Если прежде антропогенное воздействие на компоненты природной среды регулировалось системой запретов и ограничений, то после 1870 г. органы городского управления получили право «преобразовывать» окружающую среду с целью минимизации или предотвращения загрязнения городской территории. В большинстве случаев под такими преобразованиями понималось устройство системы централизованного водоотведе-ния, организация городской ассенизационной службы и прокладка мостовых. В то же время ограничения, которые накладывало законодательство на городское общественное управление, не позволяли реализовать все необходимые мероприятия в полном объеме. Как отмечает В.А. Нардова, несмотря на то, что «городским учреждениям была предоставлена самостоятельность, их возможности здесь оказывались, в общем, весьма узкими, прежде всего в силу ограничений бюджетного права» [10, с. 49]. Главным образом, это было связано с невозможностью введения дополнительных сборов с горожан и увеличения нормы обложения их налогом. Но в целом в результате городской реформы 1870°г. городское общественное управление стало субъектом политики городского благоустройства и движущей силой в области решения санитарно-экологических проблем городской среды. А через изменение практик управления городским хозяйством постепенно происходило изменение и практик природопользования.

Литература

1. Агафонова, А.Б. Правовое регулирование и проблемы обеспечения санитарно-гигиенических условий в городах Вологодской и Новгородской губерний в 1870-1880-х годах [Текст] / А.Б. Агафонова // Вестник Черепов. гос. ун-та. - 2014. - № 4. - С. 31-34.

2. Агафонова, А.Б. Экологические проблемы городской среды в XIX - начале XX веков [Текст] / А.Б. Агафонова // Вестник Черепов. гос ун-та. - 2014. -№ 7. - С. 28-32.

3. Городовое положение со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями [Текст] / сост. М.И. Мышь. -СПб. : Тип. Н.А. Лебедева, 1888. - 932 с.

4. Грамота на права и выгоды городам Российской империи [Текст]. - М. : Городская типография, 1885. - 46 с.

5. Дитятин, И. Устройство и управление городов России. Т. 2. Городское самоуправление в настоящем столетии [Текст] / И. Дитятин. - Ярославль : Тип. Г.В. Фалька, 1877. - 565 с.

6. Дъячков, В.Л. Роль и место экологического фактора в интегральной модели развития Тамбовского региона в XIX - начале XX вв. [Текст] / В.Л. Дъячков, В.В. Канищев // Экологические проблемы модернизации российского общества в XIX - первой половине XX вв. : материалы межрег. конф., Тамбов, 5-6 октября 2005 г. - Тамбов, 2005. - С. 30-37.

7. Золотарев, М.А. Городская реформа 1870 года в России и ее влияние на хозяйственную деятельность местного самоуправления [Текст] / М.А. Золотарев // Вестник экономической интеграции. - 2012. - № 1. - С. 156-166.

8. Истомина, Э.Г. Природоохранное законодательство в сфере благоустройства городов России в XVIII - начале XX вв. [Текст] / Э.Г. Истомина // Историческая экология и историческая демография : сб. науч. ст. ; под ред. Ю.А. Полякова. - М. : РОСПЭН, 2003. - С. 256-266.

9. Лен, К.В. «Городовое Положение» 1870 г. Сквозь призму истории российской провинции [Текст] / К.В. Лен // Научный диалог. - 2014. - № 5. - С. 6-16.

10. Нардова, В.А. Городское самоуправление в России в 60-90-х годах XIX в. Правительственная политика [Текст] / В.А. Нардова. - Л. : Наука, 1994. -260 с.

11. Немчинов, В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству [Текст] / В.И. Немчинов. - М. : Изд. В.М. Саблина, 1912. -395 с.

12. Пажитнов, К.А. Городское и земское самоуправление [Текст] / К.А. Пажи-тов. - СПб. : Тип. Семёнова, 1913. - 114 с.

13. Радкау, Й. Природа и власть. Всемирная история окружающей среды [Текст] / Й. Радкау ; пер. с нем., сост. указ. Н.Ф. Штильмарк. - М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. - 472 с.

14. Hayes, S.P. Explorations In Environmental History [Text] / S.P. Hayes. - Pittsburgh : University of Pittsburgh Press, 1998. - 480 p.

15. Henze, C.E. Disease, Health Care and Government in Late Imperial Russia: Life and Death on the Volga, 1823-1914 [Text] / C.E. Henze. - London : Routledge, 2011. - 248 p.

16. Smith, A.K. Public Works in an Autocratic State: Water Supplies in an Imperial Russian Town [Text] / A.K. Smith // Environment and History. - 2005. - Vol. 11. -№ 3. - P. 319-342.