Формирование институтов законодательной власти в субъектах постсоветской России: проблемы и перспективы

Тхабисимова Л.А.

Формирование институтов законодательной власти в субъектах постсоветской России: проблемы и перспективы

Особенности постсоветского проекта федеративных отношений, реализация которого была сопряжена с необходимостью преодоления советской, фактически унитаристской модели организации государственной власти, определили и важнейшие задачи по формированию институтов государственной власти в субъектах РФ. В этом процессе за основу был принят вариант политико-правовой институционализации властеотношений, характерный для федерального уровня и связанный с закрепленной в ст. 10 Конституции РФ американской («жесткой») системой разделения властей (версия Ш.Л. Монтескье - «Федералистов»).

Отмеченный проект (впрочем, как и его английский предшественник, сформулированный в трудах Дж. Локка и характеризующийся, прежде всего, тем, что при полной свободе парламентской инициативы, реальное ее осуществление находилось в руках кабинета, ответственного перед парламентским большинством) основан на презумпции изначального стремления государственных структур и чиновников к абсолютизации собственных властных полномочий, что неизбежно приведет к разного рода злоупотреблениям властными полномочиями, к выходу власти из-под контроля и преобразованию ее в деспотию. Именно для того чтобы избежать подобной крайности, власть должна быть рассредоточена*.

В результате такой стратегии государственного строительства в российских регионах, в вертикальном срезе единство системы государственной власти (как важнейший признак и условие устойчивого развития любой федерации - ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности.

В.Е. Чиркин, несомненно, прав, когда подчеркивает, что главное в понятии федерации - «сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей», а «суть федерации - проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов», что «решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение» [1, с. 5-6].

Проблема создания представительной демократии, формирования институтов парламентаризма возникла в эпоху Нового времени в Западной Европе (на доктринальном уровне) и в США (в практическом преломлении) как часть более общей проблемы - рационального устройства общества. «Вдохновленные успехами математики и естественных наук, крупнейшие мыслители XVII века пытались осмыслить не только взаимоотношения человеческого разума и природы, но и понять природу общества. "Левиафан" Т. Гоббса, "Два трактата о правлении" Дж. Локка, политические работы Г. Лейбница, "Письма к провинциалу" Б. Паскаля, а впоследствии "О духе законов" Ш. Монтескье и "Об общественном договоре" Ж.-Ж. Руссо по значимости и оригинальности идей сравнялись с великими достижениями античности: "Государством" Платона и "Политикой" Аристотеля» [2, с. 8].

Таким образом, сочетание этих доктринальных политико-правовых моментов, принятие западного опыта государственно-правового строительства в постсоветский период обусловило то, что система органов государственной власти субъектов Федерации сохраняет традиционное (горизонтальное) разделение на представительную (законодательную), исполнительную и судебную.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

В самом общем виде, законотворчество - один из важнейших признаков любого государства независимо от его типа, формы, содержания политико-правового режима и т.д. Еще Н.М. Коркунов отмечал, что «законодательная власть государства есть не что иное, как общая воля государства, в силу которой издаются законы» [3, с. 371].

Федеративное устройство российского государства порождает особенности формирования региональных представительных органов власти:

1) многоуровневый, разностатусный характер региональных законодательных (представительных) органов власти: республиканские парламенты, представительные собрания краев, представительные думы областей, городские думы (Москва, Санкт-Петербург), представительные органы власти автономных краев и областей;

2) большое разнообразие форм представительных органов власти в субъектах Федерации.

Структура и способы формирования законодательных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации различаются между собой по многим параметрам. В большинстве субъектов РФ

законодательный орган власти является однопалатным. Лишь в республиках Башкортостан, Кабардино-Балкарской, Саха (Якутия) и в Свердловской области законодательные органы власти состоят из двух палат. Численный состав депутатских мандатов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации колеблется от 11 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до 190 депутатов в Республике Башкортостан. В большинстве субъектов Российской Федерации число депутатских мандатов колеблется от 20 до 50.

В формировании и деятельности региональных законодательных органов власти сегодня проявляется целый ряд проблем. В ряде субъектов Федерации отношения между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти весьма напряженные. За исключением парламентских республик, у законодательных органов существенно ограничены контрольные функции. Учитывая, что ранее законы разрабатывались и принимались лишь на федеральном уровне, сказывается отсутствие опыта законотворчества в регионах, дефицит кадров, способных на серьезном уровне заниматься вопросами государственного строительства в субъектах Федерации.

В целом же становление региональной законодательной власти в субъектах постсоветской России сопряжено с рядом противоречий, свойственных современному политико-правовому развитию и обусловленных антиномичностью содержания некоторых статей Конституции РФ (что, очевидно, связано с теми историческими и политическими условиями, в которых был создан и принят Основной закон государства) и противоречивому их применению:

1. Длительное время оставался неясным вопрос о суверенитете субъекта Федерации в рамках современного государственного строительства: республики в составе Федерации объявили себя суверенными государствами и внесли такие положения в свои конституции и, хотя Конституция РФ 1993 г. установила, что государственный суверенитет принадлежит Российской Федерации еще семь лет, до решения Конституционного суда РФ 2000 г. проблема считалась не решенной. Только после соответствующего постановления этой судебной инстанции стало окончательно ясно (в формально-юридическом плане), что субъекты РФ (в том числе и республики (государства) в ее составе) государственным суверенитетом не обладают*.

2. В соответствии с институционально-правовой и политической природой Федерации как формы государственного устройства, признание в ч. 2. ст. 5 Конституции РФ республик в составе РФ государствами, очевидно, противоречит не только тому, что Конституционный суд РФ не признал за субъектами государственного суверенитета - основополагающего признака государства, - но и ч. 1. ст. 5 Конституции РФ, т.к. подрывает базовый принцип современной федерализации - равноправие субъектов Российской Федерации**.

3. Складывается такая ситуация, когда представительная власть в субъектах Федерации во многом имеет вспомогательный характер, а центр тяжести в сфере организации управления сосредотачивается в структуре исполнительной власти.

4. Если единство государственной власти в Российской Федерации не вызывает сомнений, то вопрос о существовании системы органов государственной власти является спорным. Существуют разные точки зрения по поводу того, составляет ли законодательная власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место разные точки зрения. Так, по мнению И.А. Умновой, Федеральное собрание Российской Федерации и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти [4, с. 134]. Несколько иной позиции придерживается Л.Ф. Болтенкова, которая замечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: «...названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации» [5, с. 51].

5. В Конституции РФ зафиксировано единство системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Однако для суверенного государства независимо от формы его государственного устройства важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа институциональных формах.

6. Переходный период развития российской государственности, конвергенционный характер отечественной политической системы обусловили быстрое развитие института указного права, который в первой половине 90-х гг. становится важнейшим элементом национальной правовой системы. Еще в начале ХХ в. русские правоведы (В.М. Гессен, Я. Магазинер и др.) юридическую природу института чрезвычайно-указного права определяли с позиции развитого конституционного строя: этот способ правового регулирования признавался противоречащим принципам разделения властей и верховенства закона. В настоящее время с позиции теории правового государства утверждается исключительно вторичный (подзаконный) характер указов Президента по отношению не только к федеральному закону, но и по отношению к законам субъектов РФ в рамках предметов их ведения, хотя в отношении регионального законодательства эта проблема еще не имеет однозначного решения.

7. Становление институтов региональной законодательной власти, естественно, привело к спонтанно начавшемуся процессу регионального законотворчества, который возник без глубокой общетеоретической проработки серьезных проблем регионализма в его соотношении с федерализмом в целом, иных вопросов законотворческого процесса на субъектном уровне (республиках, краях, областях и городах федерального значения с учетом их институциональной специфики разных типов и видов субъектов РФ). Уже в первые годы функционирования законодательной ветви государственной власти стало очевидным, что без решения этих и других проблем* невозможно обеспечить эффективную нормотворческую (в том числе и законотворческую) деятельность органов государственной власти субъектов федерации.

8. Нельзя не отметить и важность понимания и учета процессов, связанных с эволюцией местной правовой и политической культуры, имеющих место в контексте соотношения структур российской политико-правовой ментальности и правового менталитета исторически населяющих страну народов, этносов и т.д. В настоящее время юридическая и политическая науки еще не готовы представить необходимые для институционализации законодательной власти в регионах рекомендации, хотя работа в этом направлении ведется.

Литература

1. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.

2. Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004.

3. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914. Т. 1.

4. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

5. Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. М., 1998.