Меры процессуального принуждения по законодательству об административном судопроизводстве в системе мер административного принуждения

основанное на положениях данной концепции совершенствование федерального законодательства о публичных мероприятиях.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 25, ст. 2485.

2 См., например: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 6, ст. 711; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17, ст. 594; Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 888 и др.

3 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 463.

4 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учебник для бакалавров. М., 2014. С. 148-149.

А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев

МЕРЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ В СИСТЕМЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

В статье рассматривается место мер процессуального принуждения по законодательству

об административном судопроизводстве в системе мер административного принуждения. ш

Выявляется соотношение терминов «принуждение по административному праву» и «адми- т

нистративное принуждение». Исследуются характерные особенности мер процессуального к

принуждения. а

Ключевые слова: административное принуждение; административное судопроизвод- о

ство; меры процессуального принуждения; Кодекс административного судопроизводства к РФ; Кодекс РФ об административных правонарушениях.

о

у

A.Y. Sokolov, O.A. Lakaev р

с

—I

MEASURES OF PROCEDURAL COMPULSION UNDER О

THE LAWS OF THE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS р

IN THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE COERCIVE MEASURES 1

4

о

In the scientific article discusses the place of coercive procedural measures under the laws о

of the administrative proceedings in the administrative coercive measures. It also reveals the к

correlation of the terms «administrative coercion law» and «administrative enforcement». It е

examines the characteristic features of coercive procedural measures. 1

Keywords: administrative enforcement; administrative proceedings; measures of proce- •

dural coercion; the Code of administrative procedure of the Russian Federation; The Russian 4

Federation Code of administrative offences. g

)

2 О

5

© Соколов Александр Юрьевич, 2015

Доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aysockolov@mail.ru

© Лакаев Олег Анатольевич, 2015

Кандида— юридических наук, доцен— кафедры административного 1 муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: olegoleg81@mail.ru

В науке административного права продолжительное время идет дискуссия относительно понятия, содержания и классификации мер административного принуждения. Их внутренняя неоднородность, вызванная разнообразием целей, оснований, объектов принудительного воздействия и порядка применения, обусловливает объективную необходимость их научного исследования и классификации, которая неоднократно проводилась в российской правовой науке в различные периоды ее развития. От конкретного исторического периода зависит элементный состав института административного принуждения.

Развитие административно-процессуального законодательства породило нормативно-правовое установление новой группы мер административного принуждения, место которой в общей системе принуждения по административному праву необходимо определить. Речь идет о мерах процессуального принуждения, предусмотренных гл. 11 Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее — КАС РФ)1, принятие которого можно рассматривать как точку отсчета, с которой начинается новый исторический период регулирования как административных (в т.ч. административно-процессуальных) правоотношений в целом, так и мер административного принуждения в частности.

Выделение административного судопроизводства в ряду иных видов судопроизводства — конституционного, уголовного и гражданского — предписано ст. 118 Конституции РФ, однако до настоящего времени ввиду отсутствия четко выстроенной научной концепции административного судопроизводства законодатель испытывал затруднения в его нормативно-правовом оформлении, ограничиваясь установлением правил производства по делам, возникающим из а публично-правовых отношений, в подразд. III Гражданского процессуального ? кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ. Генезис административно-правовой 3 науки, многочисленные труды ученых-административистов, подготовленные в | современный период по вопросам административной юстиции и административ-I ного судопроизводства, предопределили законодательное выделение данного вида

1 судопроизводства из системы иного судопроизводства — гражданского — ввиду

го

| особого характера дел, связанных с обеспечением законности в деятельности

| публичной администрации.

| Отнесение соответствующих отношений к предмету административного

2 права в настоящее время не должно вызывать сомнений, поскольку процедуры ° судебного контроля за деятельностью органов государственного управления, а « также судебного санкционирования процессуальных действий должностных лиц | органов исполнительной власти призваны обеспечить законность и дисциплину е в системе государственного управления. Таким образом, административное су-1 допроизводство должно занять прочное место в числе иных административных

0

° производств, входящих в структуру административного процесса.

го

3 Законодательством об административном судопроизводстве предусматривает-

1 ся возможность применения принудительных мер, направленных на обеспечение | нормального его течения. Они имеют наименование мер процессуального принуждения. Появление новой группы мер, имеющих принудительный характер, в административном законодательстве требует, прежде всего, установить, какое место они будут занимать в системе принуждения по административному праву. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой термины «принуждение по административному праву» и «административное принуждение» не синонимич-

174 ны. Первое понятие является более широким и включает в себя второе и, кроме

того, дисциплинарное принуждение, применяемое к государственным служащим и лицам, замещающим отдельные государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Вопрос, который в данном случае может возникнуть, состоит в следующем: являются ли меры процессуального принуждения по законодательству об административном судопроизводстве новой — третьей — разновидностью мер принуждения по административному праву или же они образуют отдельную группу в системе мер административного принуждения?

Один из основных признаков административного принуждения заключается в том, что оно применяется в порядке внеслужебного подчинения2. При реализации мер административного принуждения в рамках конкретного охранительного отношения между субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, и объектами принудительного воздействия отсутствует организационно-иерархическая взаимосвязь, присущая отношениям в сфере поддержания вну-триорганизационной дисциплины. Эта особенность является определяющей при подразделении принуждения по административному праву на два названных вида. Данный признак свойствен и процессуальному принуждению по КАС РФ, что не позволяет обозначить его в качестве третьей группы мер принуждения по административному праву. Таким образом, процессуальное принуждение по КАС РФ — это административное принуждение.

Вместе с тем меры процессуального принуждения имеют свои особенности, выделяющие их на фоне остальных административно-принудительных мер. Во-первых, один из основных признаков административного принуждения состоит в том, что оно применяется, как правило, во внесудебном порядке должностными

го

лицами преимущественно органов исполнительной власти. Судебный порядок т

н

при этом необходим при назначении большинства административных наказа- С ний либо в силу требований Конституции РФ, либо в связи с тем, что данные | наказания в существенной мере затрагивают права граждан и организаций, К что требует усиления гарантий законности при их применении, а это может г

о

обеспечить только суд. Аналогичные суждения можно высказать и в отноше- Д

а

нии отдельных мер обеспечения производства по делам об административных т

в

правонарушениях, применяемых в судебном порядке (залог за арестованное нн

о

судно; помещение в специальные учреждения иностранных граждан и лиц

без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы |

Российской Федерации). Меры же процессуального принуждения по КАС РФ К

применяются исключительно в судебном порядке. Это не изменяет, однако, их а

административно-правовую сущность, поскольку урегулированы они нормами |

административного права. Иной порядок их применения невозможен в связи с |

тем, что данное производство осуществляет только суд. №

Во-вторых, для законодательства, регулирующего административное при- 00

нуждение, характерно отсутствие систематизации. До настоящего времени из ~

м

всех видов административного принуждения были систематизированы лишь 5 меры административной ответственности (административные наказания) и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (соответственно гл. 3 и 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ3 (далее — КоАП РФ). Теперь к ним добавилась третья группа — меры процессуального принуждения по КАС РФ. Никакие иные меры в качестве таковых не могут рассматриваться; введение каких-либо 175

новых мер процессуального принуждения возможно только путем внесения дополнений в гл. 11 КАС РФ.

В-третьих, фактическими основаниями применения мер административного принуждения выступают правонарушения или угроза их совершения, а также возникновение других, неблагоприятных для общества и государства аномалий с юридическим содержанием. Отличительная особенность мер процессуального принуждения по КАС РФ состоит в том, что нарушения, в связи с совершением которых они могут применяться или которые они могут предупреждать, имеют сугубо процессуальную сущность — это нарушения не какого-либо отраслевого законодательства или иных нормативных правовых актов, а исключительно процессуальных норм КАС РФ, предназначенные и применяющие только для защиты соответствующих административно-процессуальных отношений. С этим связана и еще одна особенность данных мер: в отличие от других мер административного принуждения они не охраняют общественные отношения, урегулированные другими отраслями права — гражданским, трудовым, земельным и др.

В-четвертых, правовым основанием применения административного принуждения выступает огромное количество нормативно-правовых актов, причем положения, установленные в федеральных законах, могут быть конкретизированы в подзаконных нормативных правовых актах. В частности, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, установленные в гл. 27 КоАП РФ, регулируются и на подзаконном уровне правительственными и ведомственными актами. Это объясняется тем, что данные меры уполномочены применять в основном должностные лица органов исполнительной власти, а а надлежащая организация исполнения ими положений закона может потре-? бовать в ряде случаев дополнительной подзаконной конкретизации. Подобный

ю

3 вариант нормативно-правового регулирования в КАС РФ не предусмотрен.

| Следовательно, подзаконные акты, регулирующие применение мер процессуаль-

1 ного принуждения, приниматься не могут. Исключение могут составлять лишь | нормативные правовые акты Министерства юстиции РФ, регламентирующие

го

| порядок осуществления привода должностными лицами территориальных ор-

| ганов Федеральной службы судебных приставов, хотя отсылающая к ним норма

| в КАС РФ отсутствует. Вместе с тем эти акты регламентируют не основания и

2 правила назначения привода, а только вопросы его исполнения.

° Что касается наименования данной группы мер, то для целей четкого опре-

« деления их места в системе мер административного принуждения логичным

| представляется предложить иной вариант их обозначения — меры обеспечения

0 административного судопроизводства. Дело в том, что и иные меры админи-

1 стративного принуждения применяются в рамках определенных процедур, что

0

° также позволяет характеризовать их как меры процессуального принуждения

го

3 (например, доставление, административное задержание и другие меры по гл. 27

1 КоАП РФ). От названных мер следует отличать меры предварительной защиты | по административному иску (гл. 7 КАС РФ), которые также являются обеспечительными, но только применительно к данному иску4.

Под мерами процессуального принуждения по КАС РФ законодатель понимает действия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства. Необходимо отметить неточность подобной формулировки, поскольку 176 законодательно установленное содержание данных мер не во всех случаях пред-

полагает применение их к нарушителям соответствующих правил. Из семи мер процессуального принуждения (ограничение выступления участника судебного разбирательства; лишение участника судебного разбирательства слова; предупреждение; удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о явке; судебный штраф) к нарушителям применяются шесть; исключением является обязательство о явке, налагаемое на законопослушных граждан.

В теории административного права может возникнуть вопрос об отнесении тех или иных мер процессуального принуждения к уже известным, хорошо проработанным в научной литературе видам административного принуждения. Пя-тизвенная классификация мер административного принуждения, предложенная В.М. Манохиным5, и по существу разделяемая Н.М. Кониным6, группирует меры административного принуждения в зависимости от основания и непосредственной цели применения на: меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения и точно определяемые в законе как меры административной ответственности (административные наказания); и иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушений, либо в связи с правонарушением, охватывающие меры административного принуждения, применяемые в силу государственных нужд, контрольно-предупредительные меры, меры пресечения административных правонарушений и административно-восстановительные меры.

На наш взгляд, меры процессуального принуждения, применяемые в административном судопроизводстве, следует рассматривать как самостоятельную, новую разновидность мер административного принуждения, поскольку обособление их от других видов административно-принудительных мер определяется е

п

как приведенными признаками, так и их целевым предназначением. Несмотря и на то, что оно нормативно не установлено, содержание исследуемой главы КАС а РФ позволяет в качестве такового сформулировать необходимость обеспечения о

в

нормального течения административного судопроизводства, что в свою очередь о

й

позволит решить одну из его задач — правильное и своевременное рассмотрение с и разрешение административных дел (п. 3 ст. 3). Р

Несмотря на наличие единой цели, анализ норм КАС РФ дает возможность е

вычленить и иные — частные — цели мер процессуального принуждения: °

й

а) предупреждение процессуальных нарушений. Такую цель имеет только р обязательство о явке, представляющее собой оформленное в письменной форме Ч обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, о а в случае перемены места жительства или места пребывания незамедлительно К сообщать об этом суду. Оно применяется в случае необходимости к лицу, участие | которого в судебном разбирательстве в соответствии с законом является обяза- и тельным или признано судом обязательным. Таким образом, целью данной меры ¡§ является предупреждение неявки лица на судебное заседание; 00

б) пресечение процессуальных нарушений. Пресекательную направленность 22 имеют такие меры, как предупреждение, удаление из зала судебного заседания, 5 ограничение выступления участника судебного разбирательства, лишение его слова. Первые две меры применяются для прекращения нарушения порядка в

зале судебного заседания участниками судебного разбирательства и гражданами, присутствующими в судебном заседании. Предупреждение, следовательно, не следует рассматривать ни как сугубо предупредительную меру, поскольку

фактическим основанием для ее применения является нарушение порядка в зале 177

судебного заседания, ни как итоговую карательную санкцию, поскольку такое предупреждение по своим правовым свойствам не аналогично предупреждению, выносимому в соответствии со ст. 3.4 КоАП РФ и обозначаемому законодателем в качестве административного наказания с последующим наступлением состояния административной наказанности для правонарушителя. Ограничение выступления участника судебного разбирательства имеет цель пресечь нарушение правила выступления в судебном заседании, состоящего в запрете участнику судебного разбирательства обращения к вопросу, не имеющему отношения к судебному разбирательству. Лишение слова участника судебного разбирательства имеет целью пресечение самовольного нарушения последовательности выступлений, неисполнения требований председательствующего, допущения грубых выражений или оскорбительных высказываний либо призывов к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом;

в) наказание нарушителей процессуальных правил. В ч. 2 ст. 117 КАС РФ, регулирующей порядок применения мер процессуального принуждения, содержится норма, характерная для законодательства, регулирующего различные виды юридической ответственности и правила назначения соответствующих наказаний: «За одно нарушение может быть применена одна мера процессуального принуждения». В действительности же в качестве итоговой карательной санкции в числе мер процессуального принуждения следует выделить лишь судебный штраф, налагаемый судьей на лиц, участвующих в деле, и иных присутствующих в зале судебного заседания лиц за проявленное ими неуважение к суду. Карательные свойства данной меры проявляются в лишении физического а или юридического лица части их имущества в виде денежных средств за совер-? шенный деликт. При этом судебный штраф дифференцируется в зависимости от 3 субъектов, в отношении которых он применяется. Для органов государственной | власти, иных государственных органов он не может превышать 100 тыс. руб., I для органов местного самоуправления, иных органов и организаций, которые

1 наделены отдельными государственными или иными публичными полномочия-

го

| ми, — 80 тыс. руб., для организаций — 50 тыс. руб., для должностных лиц —

| 30 тыс. руб., для государственных или муниципальных служащих — 10 тыс. руб.

| и для граждан — 5 тыс. руб. Судебный штраф как санкция по административ-

2 ному праву близок по степени карательного воздействия к административному ° штрафу. Его невключение в КоАП РФ можно объяснить необходимостью опера-£ тивного реагирования судьи на нарушения процессуальных правил в рамках рас-| смотрения соответствующего административного дела без реализации процедур

0 возбуждения дела об административном правонарушении и предусмотренного

1 в КоАП РФ порядка его рассмотрения.

° Применительно к судебному штрафу возникает вопрос о субъектах, в от-

го

ношении которых он применяется. В первую очередь речь идет об органах 1 государственной власти и иных государственных органах. Целесообразность | применения к ним судебного штрафа сомнительна, поскольку вряд ли это может оказать карательное и превентивное воздействие на соответствующий орган. Фактически это ответственность государства перед самим собой. На наш взгляд, наказывать нужно виновных в нарушении процессуальных правил служащих данных органов, поскольку выплачивать судебный штраф они будут из собственных средств, а не из бюджетных. Второй вопрос касается различного размера 178 судебного штрафа для должностных лиц и государственных

служащих. Не вызывает сомнений вероятность отсутствия у государственного (муниципального) служащего статуса должностного лица, но, с другой стороны, возникает вопрос: в каком размере следует применять судебный штраф, если государственный (муниципальный) служащий такой статус имеет? Кроме того, в КАС РФ отсутствует определение понятия «должностное лицо». Единого для всех отраслей права легального определения данного понятия не установлено. Законодателем это понятие регламентируется, в частности, для целей реализации двух видов юридической ответственности — уголовной и административной. Аналогичным образом ему следовало бы поступить и для реализации целей административного судопроизводства, тем более что данный термин многократно употребляется в КАС РФ. Видимо, по этому вопросу следует ожидать либо законодательно установленных уточнений, либо разъяснений Пленума Верховного Суда РФ.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391.

2 См., например: Коренев А.П. Административное право России: учебник: в 3 ч. Ч. 1. М., 1996. С. 190.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. I, ст. 1.

4 См.: Старилов М.Ю. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве — обязательный элемент административно-процессуальной формы // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 76-78.

5 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. С. 167-168.

6 См: Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 155-157.

М.Г. Вулах

го с

ЮРИДИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ f БЕЗОПАСНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО СПОРТА f

В РОССИИ к

f

В статье исследуются правовые и организационные аспекты защиты спортсменов- У

профессионалов в процессе тренировок и обеспечения безопасности граждан в период а

тз

проведения спортивных соревнований. На основе анализа положений действующего за- В

конодательства и позиций ведущих специалистов в данной сфере предлагаются пути со- i

вершенствования правовых норм. й

Ключевые слова: государственное управление, профессиональный спорт, безопасность, р

спортивные сооружения, тренировочная деятельность, государственные полномочия. и

ч с

M.G. Vulakh Й

а

LEGAL AND ORGANIZATIONAL BASES OF SAFETY f

OF PROFESSIONAL SPORTS IN RUSSIA f

№

In the scientific publication legal and organizational aspects of protection of professional 11

athletes in the course of trainings and safety of citizens during carrying out sports competi- S

tions are investigated. On the basis of the analysis of provisions of the current legislation and 2

positions of leading experts in this sphere ways of improvement of rules of law are offered. 5

Keywords: public administration, professional sports, safety, sports constructions, training activity, state powers.

© Вулах Михаил Григорьевич, 2015

Кандидат юридических наук, доцент