Демократические основы правотворчества

П.А. Корж

Корж Павел Анатольевич — старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Западно-Уральского института экономики и права»

Демократические основы правотворчества

Под демократическими правилами правотворчества, очевидно, можно понимать социальную обусловленность права, соблюдение процедуры общественного обсуждения законопроектов, создание условий для позитивного восприятия населением права. В этой связи кажется важным выделить пять важнейших принципов, характеризующих демократическую направленность правотворчества.

Во-первых, это социальная обусловленность законопроектов, социальный заказ на них. Право, с одной стороны, является социальным институтом, а с другой стороны, санкционируется государством. Такой дуализм права всегда будет являться ареной столкновения государственных и общественных интересов, естественного и позитивного права. Особенно ярко это проявляется при позити-визации правовой реальности, когда традиционные общественные и юридические категории противопоставляются правовой действительности. Как указывали Г.Д. Гурвич и Ю.И. Гревцов, именно в этом случае становится необходимостью социология права1.

Таким образом, общественные исследования являются важной предпосылкой разрешения конфликта между естественным и позитивным правом, между общественными ожиданиями и государственной необходимостью, направляя, тем самым, социальный и правовой прогресс, обеспечивая равный баланс личности, общества и государства в содержании права.

В контексте именно правового прогресса принципиально важное значение получила такая отрасль научного знания, как социология права. Именно социология права занимается исследование процессов генерирования социумом правовых норм2. По мнению В.В. Липаевой, сегодняшний этап развития социологии права в России характеризуется двумя основными направлениями исследований: 1) социальная обусловленность права; 2) социальный механизм действия права и эффективность законодательства и правоприменительной практики3.

Можно отметить, что второй вопрос занимает подчиненное положение относительно первого. Изучение социальной обусловленности права исследует предпосылки развития права относительно существующего развития общества, относительно потребностей данного общества в определении границ свободы. Как следствие, в дальнейшем может ставиться вопрос эффективности действующего права относительно потребностей общества, направления необходимого и желательного корректирования законодательства, планирования развития права.

Таким образом, именно социальные исследования являются важнейшей предпосылкой правового прогресса, развития права, направленного именно на обеспечение свободы, гармонизации интересов личности и государства.

Как следствие, подготовке законопроекта должны предшествовать социальные исследования, ставящие перед собой ряд вопросов: 1) какова сложившаяся в общественных отношения и правоприменительной практике ситуация; 2) достижение каких конкретных целей предполагается новым регулированием; 3) каковы возможные варианты общественного регулирования данной ситуации, есть ли предпосылки именно законодательного регулирования данных общественных отношений; 4) будет ли новый закон исполняться и существуют ли механизмы контроля за его исполнением; 5) каким будет отношение общества к новому закону?

Ответ на эти вопросы позволяет принять решение о необходимости введения нового законодательного регулирования или о применении иных рычагов воздействия. В любом случае, принятию нового закона должна предшествовать определенная идеологическая пропаганда. Как указывает Л.С. Симкин, в советское время принятие нового закона было лишь частью большого пути, обрамленного пропагандистским обеспечением и реальной кампанией по борьбе с пьянством, «мелкими хищениями» и т. д.4

1 См.: Гревцов Ю.И. Социология закона // Материалы IV Всероссийского социологического конгресса. М., 2012. С. 14—15.

2 См.: Усова Е.И. Социология права. Гомель, 2003. С. 4.

3 См.: Липаева В.В. Социология права с современной России: основные направления фундаментальных и правовых исследований // Материалы IV Всероссийского социологического конгресса. М., 2012. С. 4—5.

4 См.: Симкин Л.С. Любой парламентарий считает плохим тоном не отметиться собственным законопроектом // Новая газета. 2012. 15 октября.

Таким образом, подготовке самого законопроекта должна предшествовать научная работа социологов, юристов, специалистов в данной отрасли общественных отношений, по решению вопроса о необходимости правового регулирования и выработке правовой идеологии нового закона.

Во-вторых, это тщательная подготовка концепции законопроекта. Она должна отражать существующее положение дел, цели, которые достигаются принятием данного законопроекта, механизм определения эффективности действия будущего закона.

Важную роль в подготовке законопроекта играет выработка его юридических конструкций.

Юридические конструкции представляют собой готовые типовые «образцы», «схемы», в которые облекается нормативный материал. «Их использование облегчает формулирование юридических норм, придает правовой регламентации общественных отношений четкость и определенность, обеспечивает, следовательно, необходимую формальную определенность права»1.

Таким образом, конструкция представляет собой абстрактную модель правовых отношений, которая логически предопределяет содержание правовых норм. Законодатель должен сначала иметь модель, конструкцию правоотношения, на которую в дальнейшем, как на скелет, нанизывается нормативный материал2. Так, определив конструкцию договора, законодатель в дальнейшем последовательно рассматривает его форму, стороны, существенные условия, порядок заключения.

С другой стороны, при поспешности принятия нормативных актов, при их недостаточной проработке в текст закона могут вводиться нормы, не вписывающиеся в конструкцию. Так, отмечается, что при дифференциации составов мошенничества, введенных Федеральным законом № 207-ФЗ3, произошло нарушение конструкции состава преступления. Так, в понятие преступления в статьях 1591, 1595 УК РФ кроме объективной стороны деяния вводится субъект преступления, не учитывается, что объективные стороны статей 1594, 1595 УК РФ не позволяют в ряде случаев четко разграничить объективную сторону правонарушения. Не зря А.Ф. Черданцев указывал, что «Создание правовых норм без использования юридических конструкций носило бы чисто эмпирический, в той или иной мере стихийный, недостаточно последовательный характер и могло бы привести к пробелам в нормативном материале и хаотическому его построению»4.

Таким образом, развитие правовых конструкций как абстрактных моделей правоотношений позволяет развивать правовую систему, отбирать наиболее целесообразные и отбрасывать устаревшие модели построения нормативного материала, обеспечивать выполнение регулятивно-динамической функции права и, в конечном счете, способствовать правовому прогрессу.

В-третьих, это соблюдение правил юридической техники при написании законопроектов. Безусловное и точное соблюдение приемов формулирования нормативного материала, графических и языковых правил делает закон венцом нормотворчества, придает ему социальную силу, обеспечивает уважительное отношение к праву.

Определенное проблемы возникают с соблюдением графических правил. Федеральный законодатель не следует даже собственным правилам. Так, Методические рекомендации по техникоюридическому оформлению законопроектов5 устанавливают следующую нумерацию: части нумеруются арабской цифрой с точкой (1., 2., 3.), пункты — арабской цифрой со скобкой ( 1), 2), 3) ), подпункты — строчными буквами русского алфавита со скобкой ( а), б), в) ). Надо отметить, что это правило соблюдается далеко не всегда.

Так, в ряде статей Гражданского процессуального кодекса РФ части делятся на абзацы. Например, статья 122 ГПК РФ. А в Трудовом кодексе РФ сама статья делится лишь на абзацы, которые называются частями. В Гражданском кодексе РФ и Налоговом кодексе РФ статья делится на пункты, что следует из текста законов. Казалось бы, достаточно просто в ходе реформы гражданского законодательства принять также поправки в текст ГК РФ, позволяющие говорить о делении статьи на части. К сожалению, данное предложение законодателем одобрено не было. Кроме этого, необходимо отметить многочисленные поправки в законы. Как следствие, например, в Уголовном кодексе можно найти пункт е. 1) части 2 статьи 105 (сокращенно — п. е. 1) ч. 2 ст. 105) — убийство по мотивам кровной мести (по санкции — вплоть до «вышака»).

Отдельное внимание, на наш взгляд, стоит уделять языковым технико-юридическим правилам. Языковые правила предусматривают использование правил языка при формулировании текста юридического документа. Право постигается через язык. Язык является средством постижения права. Закон принимается, в первую очередь, не для юриста, но для гражданина, который должен его прочи-

1 Алексеев С.С. Проблемы теории права: в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 145—146.

2 См.: Черданцев А.Ф. Юридические конструкции: их роль в науке и практике // Правоведение. 1972. № 3. С. 18.

3 См.: О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 207-ФЗ // Российская газета. 2012. 3 декабря.

4 Черданцев А.Ф. Юридические конструкции: их роль в науке и практике // Правоведение. 1972. № 3. С. 18.

5 См.: Методические рекомендации по технико-юридическому оформлению законопроектов / Государственная Дума ФС РФ. М., 2003.

тать и понять. В противном случае право не понимается и не воспринимается обществом, в чем состоит одна из причин правового нигилизма.

Методика мониторинга правоприменения законодательства, разработанная Министерством юстиции России, также подчеркивает важность соблюдения языковых правил. Так, текст нормативных актов рекомендуется рассматривать с учетом следующих критериев:

1) простота изложения идеи и нормативных правил;

2) краткость при формулировании нормативных правил;

3) категоричность при построении фраз;

4) ясность устанавливаемого правила поведения;

5) последовательность изложения текста1.

Таким образом, применяя языковые правила, юридическая техника приближает текст нормативного акта к тем, кому он адресован, то есть приближает право к конкретной личности. А это важно с точки зрения тренда общественного развития.

Можно отметить, что основные черты постиндустриального общества достаточно хорошо выявлены и освещены в литературе. Например А.В. Бузгалин указывает следующие: «превращение производства know how и особенно информационных технологий в ключевой фактор прогресса (экономического процветания, геополитической власти и т. п.); вытеснение индустрии сферой услуг; изменение структуры производства, институциональной системы (в частности, новая природа фирм и систем управления), поселений; превращение профессионалов и центров их «производства» в ключевые параметры развития и т. п.»2.

Данные черты постиндустриального общества не вызывают возражений. Но А.В. Бузгалин упустил, на наш взгляд, ключевой фактор — человека. Прежде всего, человек, его социокультурные, психические, экономические и другие установки будут играть ключевую роль в социальном прогрессе. Социальный прогресс прежде всего явление гуманистическое по своей природе, направленное на человека, на раскрытие его потенциала. Основной характеристикой развития личности в постмодерне будет его индивидуализация. Общество рассматривается как сумма индивидов.

Индивидуализация как характеристика социального прогресса потребует и приближения права к отдельному человеку. Нормативный акт и, прежде всего, Закон адресован не юридическому сообществу, но конкретному человеку, являющемуся субъектом тех или иных правоотношений. Как следствие, текст закона должен быть ясным, точным, конкретным и однозначным. Но, кроме этого, сам комплекс нормативного регулирования должен быть достаточно прост для того, чтобы человек мог ознакомиться с соответствующими предписаниями.

Вместе с тем, особенность современного правотворчества во всем мире имеет тренд на усложнение нормативной базы. С.С. Алексеев даже полагает это характерным признаком правового прогресса: «...формирование в праве разноуровневых подразделений, в том числе вторичных, комплексных, призванных обеспечить многоплановое юридическое регулирование; ... развитие во взаимодействии нормативного и поднормативного индивидуального регулирования»3.

Особенно это проявляется в развитии подзаконного регулирования. Так, огромная по масштабам, финансовому наполнению и социальной значимости система жилищно-коммунального хозяйства на сегодня регулируется несколькими статьями Жилищного кодекса РФ и огромным массивом подзаконного регулирования различными субъектами. Схожая ситуация наблюдается и в сфере регулирования услуг связи, в сфере земельных правоотношений и т. д. Такая же ситуация характерна и для зарубежных стран.

Позволим себе в этом вопросе не согласиться с С.С. Алексеевым. Да, такая характеристика присуща современному праву. Но это соответствует, скорее, сегодняшнему, индустриальному обществу, чем завтрашнему постиндустриальному. Усложнение права одновременно удаляет его от конкретного человека, не позволяя ему ориентироваться в массиве нормативных актов, оставляя знание системы права лишь для небольшого числа профессиональных юристов. Таким образом, для приближения права к человеку требуется не только систематизация и четкое структурирование права, но и дальнейшее развитие языковых технико-юридических приемов, упрощение самого текста норм права.

Так, 1875 году в Великобритании был создан парламентский комитет, призванный рассмотреть вопрос о «возможных мерах для улучшения стиля и языка действующего законодательства». В 1965 году появилась Комиссия по законодательству, перед которой стояла та же задача. Вышедший в 1975 году Доклад Рентона содержал более ста рекомендаций для повышения качества законодательства. А 16 апреля 2013 года Ричард Хитон, главный юридический советник парламента и постоян-

1 См.: Методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции. М., 2011.

2 Бузгалин А.В. «Постиндустриальное общество» — тупиковая ветвь социального развития (критика тотальной гегемонии капитала и теорий постиндустриализма) // Вопросы философии. 2002. №. С. 26.

3Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 143—144.

ный глава секретариата кабинета министров, выпустил доклад под названием «Когда законы становятся слишком сложными».

В своем докладе Р. Хитон подчеркивает, что хорошим закон становится тогда, когда конечные пользователи понимают, что закон написан для них. Хороший закон должен быть необходимым, эффективным, иметь четкую и последовательную структуру и должен быть доступным. Таким образом, — подчеркивает Р. Хитон, — речь идет о содержании права, его архитектуре, языке и доступности права, и о связи между данными понятиями1.

В-четвертых, это участие общественных и, прежде всего, научных институтов в процессе обсуждения законопроектов. Это доктрина верховенства права. В.Д. Бордунов указывает, что верховенство права — это единственный цивилизованный определитель качества национальных законов. Начиная с объявления инициативы принятия нового закона, инициатор обязан открыто и доступно объяснить всем, кому новый закон адресован, цели принятия нового закона, какие задачи, стоящие перед обществом и государством, он будет решать. Верховенство права — это естественный правовой ограничитель самонадеянности власти, противостоящий убеждению в непогрешимости и безупречности принимаемых ею государственных решений2. Так и в процессе обсуждения законопроекта, законодатель должен учитывать пожелания различных общественных институтов, и, прежде всего, научного сообщества, к содержанию законопроекта.

В-пятых, это дальнейший мониторинг законодательства и правоприменительной практики, основанной на этом законодательстве.

Под мониторингом нормативных актов принято понимать научно и методически обоснованную систему комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемую на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемой с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов3.

Субъектами мониторинга могут быть:

1) конституционные (Президент РФ, Правительство РФ, Счетная палата РФ и др.);

2) консультативные (институты гражданского общества, научные организации, общественные объединения и политические партии).

В настоящее время, функциональная обязанность проводить мониторинг правовых актов предусмотрена для структурных подразделений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти. Так, в Государственной Думе РФ работу по мониторингу правовых актов осуществляет Аналитическое управление. В Совете Федерации РФ — информационно-аналитические подразделения его Аппарата4. Кроме этого, в настоящее время в ряде субъектов РФ ведется активная работа по созданию специальных субъектов, осуществляющих мониторинг нормативных актов. Так, в Самарской Губернской Думе в составе Правового управления создан отдел мониторинга законодательства. Схожие структуры созданы в Ставрапольском крае, Ростовской и Тюменской областях и т. д.5

Проведение мониторинга законодательных ошибок видится в двух плоскостях. Во-первых, это проверка правильности и полноты применения технико-юридических средств в нормативных актах и законопроектах. Проводится это по следующим направлениям:

1) выбор правильной формы нормативного правового акта (при этом, как отмечают исследователи, в настоящее время важное значение имеет унификация правовых норм на уровне федерального закона, а не подзаконных актов, как это осуществляется в настоящее время)6;

2) грамотное применение приемов формулирования правового материала;

3) соблюдение графических правил при конструировании структуры нормативного акта;

4) применение языковых правил с целью обеспечения ясности, конкретности, непротиворечивости нормативного материала.

Во-вторых, это системный (встречный) анализ действующего законодательства с целью выявления технико-юридических проблем, связанных с:

1) наличием правовых коллизий;

2) наличием противоречий, связанных с использованием дефиниций;

3) некачественным изложением, устареванием, появлением новых правовых конструкций.

1 Office of the Parliamentary Counsel. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.uk/government/organisations/ office-of-the-parliamentary- counsel (дата обращения: 26.06.2013).

2 См.: Бордунов В.Д. Верховенство власти над правом // Ведомости. 2013. 4 сентября.

3 См.: Арзамасов Ю.Г., НаконечныйЯ.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и мотодология. М., 2009. С. 23.

4 См. там же. С. 40—41.

5 См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования // Материалы межрегиональной научно-практической конференции. М., 2006. С. 74.

6 См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и мотодология. М., 2009. С. 53.

Основной формой мониторинга нами видится экспертиза — то есть проведение исследований представленных текстов, с целью формулирования научно-обоснованных выводов о наличии в них технико-юридических недостатков. В этой связи можно выделить следующие виды экспертиз:

1. Правовая, что само по себе обязательно в силу регламента Государственной Думы ФС РФ1.

2. Лингвистическая, для оценки соответствия текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей, обоснованности использования терминологии.

3. Научная, то есть комплексный научный анализ нормативного акта с точки зрения его формы и содержания2, осуществляемый научно-исследовательскими организациями и профессиональным сообществом.

Мониторинг законодательства может быть не только прямым, но и косвенным — через его применение. Как следствие, мониторинг правоприменения, прежде всего судебного, показывает и эффективность того нормативного материала, на основании которого суд выносит решение. При этом необходимо отметить, что в отличие от мониторинга законодательства, мониторинг правоприменения пока еще не нашел своего серьезного отражения в юридической литературе.

Между тем в Российской Федерации действует Указ Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»3. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденных данным Указом, основной целью мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов с целью:

1) выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека;

2) реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

3) устранения коллизий между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы и др.

Осуществление мониторинга поручено Министерству юстиции России. При этом план мониторинга согласовывается как с органами власти и общественными институтами, так и с институтами гражданского общества и средств массовой информации.

Говоря о технико-юридической стороне мониторинга правоприменения, необходимо говорить о технико-юридических недостатках законодательства, которые вскрываются при его оценке в процессе правоприменения. Это может достигаться выявлением правоприменительных коллизий, когда различные элементы судебной власти по-разному трактуют одни и те же нормы права.

Как правило, правоприменительные коллизии бывают связаны с недостатком дефиниций, с пробелами в праве, с коллизиями в праве. То есть технико- юридические проблемы законодательства влекут за собой отсутствие системности и правовой определенности в правоприменительной практике.

На это же указывает, например, методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции Минюста России, которая указывает, что «Наличие ошибок юридико-технического характера ведет к неопределенности и двусмысленности ... законодательства. ... Нормативно-правовой акт или их группа оцениваются на предмет использования в них единых понятий, терминов, определений и делается вывод о наличии или отсутствии единой понятийнотерминологической системы, что отрицательно влияет на правоприменительную практику»4.

Кроме судебной практики, мониторинг правоприменения должен охватывать практику федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов муниципальной власти.

Говоря о субъектах мониторинга правоприменения, в первую очередь необходимо выделить вышестоящие суды, поскольку на первом этапе мониторинг осуществляется в ходе проверки судебного решения вышестоящей инстанцией. В этом плане наиболее интересен сравнительный анализ Обзоров судебной практики и постановлений Пленумов ВС РФ и ВАС РФ, а также обзоры судебной практики судов общей юрисдикции различных субъектов Российской Федерации по однотипным вопросам. В случае выявления противоречий в правоприменительной практике необходимо определить их при-

1 См.: Регламент Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. С. 801.

2 См.: Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 125.

3 См.: О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 // Российская газета. 2011. 25 мая.

4 Методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции. М., 2011.

чину. Если причина заключается в технико-юридическом несовершенстве нормативных актов, то появляется необходимость постановки вопроса о корректировке законодательства.

Другим субъектом мониторинга правоприменения могут быть различные институты гражданского общества. Базы данных судебных решений, обзоры судебной практики и постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ являются открытыми источниками, что позволяет научному сообществу, правозащитным организациям и другим категориям лиц проводить анализ. Результатом этого могут быть научные работы, конференции, круглые столы и иные формы открытого обсуждения.

Так, в качестве источников информации, пункт 6 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» подчеркивает необходимость анализа информации, поступающей от:

1. Уполномоченного по правам человека РФ и иных госкорпораций, фондов, организаций, созданных Российской Федерацией на основании Федерального закона.

2. Общественных, научных, правозащитных и иных организаций.

3. Из средств массовой информации1.

Таким образом, безусловное следование демократическим принципам правотворчества, соблюдение технико-юридических правил и отлаженная система мониторинга законодательства позволяет достичь эффективного функционированиея права, следовать праву в русле развития общества.

1 См.: Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. Федеральный выпуск № 5562. 2011. 24 августа.