Рассуждения о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком

Рассуждения о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком Arguments about the right of permanent (indefinite) use of land

Ц j| московский

p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ Ч^Я ЖУРНАЛ

УДК 349.41 DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10023 Мезенина Ольга Борисовна,

доктор экономических наук, доцент, заведующая кафедрой, землеустройство и кадастры, Уральский государственный лесотехнический университет, г. Екатеринбург

Лукин Дмитрий Александрович, старший преподаватель кафедры, землеустройство и кадастры, Уральский государственный лесотехнический университет, г. Екатеринбург

Mezenina Olga B., mob.61@mail.ru

Lukin Dmitry Al., dmi200@mail.ru

Аннотация. В данной статье кратко представлены положения о норме права - постоянное (бессрочное) пользование земельными участками. Авторы также представили основные характеристики сравнения данной нормы права с другими видами прав пользования земельными участками, сделали выводы о неоднозначной природе данного права при использовании его условий в земельных правоотношениях. Реализация правовых отношений с земельными участками в нашей стране однозначно подчиняется требованиям гражданского и земельного законодательств. Данное утверждение можно также распространить и на право постоянного (бессрочного) пользования, в силу того, что оно устанавливается гражданским законодательством в качестве вещного права, однако его непосредственное содержание раскрывается в земельном законодательстве. Summary: This article briefly presents the provisions on the rule of law-permanent (indefinite) use of land. The authors also presented the main characteristics of the comparison of this rule of law with other types of rights to use land plots, made conclusions about the ambiguous nature of this right when using its conditions in land relations. The implementation of legal relations with

land plots in our country is clearly subject to the requirements of civil and land legislation. This statement can also be extended to the right of permanent (indefinite) use, due to the fact that it is established by civil law as a real right, but its direct content is disclosed in the land legislation. Ключевые слова: постоянное (бессрочное) пользование земельными участками; вещные права на земельный участок; условие и порядок землепользования.

Key words: permanent (indefinite) use of land plots; real rights to the land plot; condition and procedure for land use.

В настоящее время на территории Российской Федерации часть земельных участков передаются юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное право подразумевает использование земельных участков безвозмездно и в соответствии с целевым назначением, для которых они были предназначены. В связи с регулярным вводом поправок в земельное законодательство Российской Федерации, право постоянного (бессрочного) пользования имеет всё меньше отличий от иных прав землепользования.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ), земельные участки могут использоваться на праве бессрочного пользования [1]. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к одному из основных ограниченных вещных прав. Как следует из п.1 и п. 3 ст. 269 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), пользование земельным участком на таком праве не подразумевает наличие полномочий распоряжения, что отличает его от права собственности на земельный участок [2].

В п. 1 статьи 20 Земельного кодекса РФ сказано, что гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не выделяются, равно, как и юридическим лицам. Это было возможно только до вступления в силу самого Земельного кодекса РФ в 2002 году. Однако за физлицами сохраняется земля, выделенная им на этих условиях до вступления в силу этих ограничений. А вот организации были обязаны переоформить землю на аренду или приобрести ее в собственность до 1 января 2012 года. Что большинство организаций успешно и сделали. На сегодняшний день согласно статье 268 ГК РФ, такое право распространяется только на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставляется лицам, указанным в п. 2 ст. 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации:

1) органам государственной власти и органам местного самоуправления;

2) государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным);

3) казенным предприятиям;

4) центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий [1].

Основанием для выделения земли на таком основании является соответствующее решение государственного или муниципального органа, уполномоченного на управление земельными отношениями и собственностью государства, региона РФ или муниципалитета. Из чего следует, что земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляются только определенным юридическим лицам. Данные юридические лица имеют право использовать земельный участок в целях, для которых он был предоставлен, а также возводить на нем для этих целей здания, сооружения и другое недвижимое имущество. Более того, созданные объекты недвижимости становятся собственностью юридических лиц(п. 2 ст. 269 ГК РФ) [2].За пользование земельным участком на данном праве, правообладатели платят земельный налог (п. 1 ст. 388 Налогового кодекса Российской Федерации) [3].

Стоит отметить, что в силу статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, а также статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются только на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство [4]. Открытый перечень возможных способов использования земли на таких условиях приведен в п. 1 статьи 40 ЗК РФ [1].

Однако данная норма права на пользование земельными участками имеет недостатки. Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя правомочия лица, обладающего земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не раскрывает само содержание и сущность данного вещного права, что является серьезным недостатком законодательства Российской Федерации.

По нашему мнению, главная особенность, которую имеет постоянное бессрочное пользование земельным участком — это его необоротоспособность. Это значит, что землепользователи не могут распоряжаться такой землей в полной мере, так как существует запрет на:

- передачу в аренду или безвозмездное пользование даже при наличии согласия на это собственника;

- продажу или дарение;

- передачу по наследству.

В частности, в п. 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» сказано, что лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное использование, в том числе и при наличии согласия на это собственника [5]. Разрешено только заключение соглашения об установлении сервитута и передачи в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии со статьей 269 ГК РФ и п.1 статьи 45 ЗК РФ [1,2].

Хотя использование земли на таких условиях является бессрочным и для граждан тоже, которые получили его до 2002 года, существует Концепция развития гражданского законодательства РФ (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) [6], которой предусмотрено, что такое право не должно возникать в будущем. Поэтому были разработаны механизмы, создающие стимулы для трансформации этого права в другие вещные права, предусмотренные Гражданским кодексам РФ. В частности, землепользователи могут переоформить в собственность, в аренду.

Также необходимо указать, тот факт, если право собственности на здание, строение или прочую недвижимость на такой земле уже оформлено на землепользователя, законодательство обязывает его по своему выбору переоформить отношения с землевладельцем на аренду участка или приобрести его в собственность.

Земельный кодекс в ст.45 содержит перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования [1]. Выделяют два вида оснований прекращения этого права. Так, возможно прекращение права постоянного (бессрочного) пользования по волеизъявлению его обладателя в форме отказа от права на земельный участок, условия и порядок отказа от права на земельный участок закреплены в ст. 53 ЗК РФ. Вторая группа оснований связана с принудительным прекращением права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, причем решение о прекращении прав на земельный участок в принудительном порядке может быть принято только в судебном порядке.

Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком осуществляется при условии не устранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа (п. 2 ст. 54 ЗК РФ) [1]. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении

земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного статьей 29 ЗК РФ и предоставившего земельный участок [1].

Как было сказано ранее, лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка (Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11) [5].

Также, как и право постоянного (бессрочного) пользования, использование земельных участков на праве аренды возможно только по их целевому назначению, а взять в аренду такие земельные участки могут как юридические, так и физические лица. Сроки предоставления земельных участков на праве аренды имеют ограничения: от 1 года до 49 лет.

Безвозмездное пользование отличается от аренды тем, что:

- собственник не получает платы за предоставление земли в чужое пользование;

- ссудодержатель пользуется, но не владеет землей, то есть не имеет права, например, принимать меры владельческой защиты, сносить здания на участке (если это не разрешено договором).

Безвозмездное срочное пользование землей регулируется нормами Гражданского и Земельного кодексов РФ, отдельными законодательными актами, принимаемыми на федеральном и местном уровнях, в частности:

- гл. 36 ГК РФ содержит правила безвозмездного пользования: понятие, права и обязанности сторон, ответственность за несоблюдение договора, его прекращение и пролонгация, особенности государственного регулирования этой формы владения [2];

- ст. 24 гл. 4 ЗК РФ предусматривает возможность передачи участка в безвозмездное пользование [1];

- ст. ст. 39.9, 39.10 гл. 5.1 ЗК РФ регулируют порядок безвозмездного срочного и бессрочного пользования участками, находящимися в собственности государства и муниципалитетов [1];

- ст. 42 гл. 6 ЗК РФ содержит обязанности ссудодержателей по использованию надела [1];

- Федеральный закон № 171 от 23.06.2014 вносит изменения в ЗК РФ, в частности, меняет понятие «безвозмездное срочное пользование» на «безвозмездное пользование» [7] и др.

Вещно-правовая конструкция права постоянного (бессрочного) пользования по своему объему и содержанию весьма близка к обязательственно-правовой конструкции аренды, что может восприниматься как аргумент в пользу необходимости упразднения права постоянного (бессрочного) пользования либо его трансформации в иные вещно-правовые и обязательственно-правовые конструкции.

Рассмотрим случай перехода права постоянного (бессрочного) пользования в право аренды. Для этого воспользуемся п. 3 ст. 39.20 ЗК РФ, если помещения в здании, сооружении, расположенных на неделимом земельном участке, принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления либо на неделимом земельном участке расположены несколько зданий, сооружений, принадлежащих одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, такой земельный участок может быть предоставлен этим лицам в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора [1].

Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности может быть закреплено за учреждениями и казенными предприятиями на праве оперативного управления (п. 1 ст. 123.21 и п. 1 ст. 296 ГК РФ),что, в большинстве своих случаев означает предоставление земельных участков под таким имуществом организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования [2]. Таким образом, нормы п. 3 ст. 39.20 ЗК РФ приведут к отказу от права постоянного (бессрочного) пользования и оформления права аренды на земельный участок. Но переход вещного права к обязательственному не приведет к большим изменениям [1].

Согласно Постановлению Правительства РФ от 05.05.2017 г. № 531, существует принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют. Вследствие чего, сумма годовых арендных платежей не будет превышать сумму земельного налога. Бессрочный характер землепользования также заменяется договором аренды сроком до 49 лет, что, по сути, не является большим отличием [8].

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»

государственная регистрация прав на недвижимое имущество — это юридический акт признания и подтверждения возникновения,

изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества. Данный Федеральный закон строго регулирует государственную регистрацию как права постоянного (бессрочного) пользования, так и государственную регистрацию договора аренды [9].

Приведем основные отличия и сходства между правом постоянного (бессрочного) пользования, арендой земельных участков и их безвозмездным пользованием в таблице 1.

Таблица I. Отличия и сходства правовых основ различных ендов

пользования земельными участками

№ п/п Параметры сравнения Право постоянного (бессрочного) пользования Аренда земельных участков Безвозмездное пользование

1. Кому может оьпь предоставлен земельный участок Юридические лица: указанные в п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ Люоые физические н юридические лица Граждане и юридические лица: указанные в ст. 39.10 ЗКРФ

2. Вид платности за пользование Земельный налог Арендная плата Земельный налог

3. Срочность пользования Бессрочное Срочное Срочное

4. Характер правоотношения Вешное праЕО Обязательственное право Обязательственное право

5. Регистрация права в Едино:.! государственном реестре недвижимости Регистрация обязательна Регистрация договора обязательна Регистрация договора обязательна

б. Условия использования земельного участка Строго Е соответствии с целевым назначением земельного участка и в целях, для которых он был предназначен Строго в соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с требованиями, указанными е договоре аренды Строго Е соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с требованиями, указанными е договоре безвозмездного пользования

В качестве вывода представленной таблицы, можно указать, что между вышеперечисленными правами землепользования нет больших различий. Право

постоянного (бессрочного) пользования представляет собой частный случай предоставления земельных участков, но использовать земельные участки на таком праве могут лишь определенные лица и для определенных целей.

Изменение такого права на договор аренды или договор безвозмездного пользования поможет конкретизировать и усовершенствовать определенные регламенты использования земельных участков по таким договорам, ведь достаточно большое количество земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предоставляются гражданам для разных нужд именно на правах аренды.

По проведенному обзору законодательных актов и научной литературы о праве постоянного (бессрочного) пользования, мы хотим в статье представить мнение ученых и юристов, что данная норма права занимает весьма важное значение в системе земельных правоотношений и имеет ряд проблем, которые в наиболее общем виде авторы исследований разбили на следующие блоки:

- наличие ряда пробелов и несогласованностей законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, касающиеся права постоянного (бессрочного) пользования, которые до настоящего момента не восполнены и не устранены;

- неэффективность действующих механизмов переоформления права постоянного (бессрочного) пользования лицами, которым в силу закона земельные участки не могут принадлежать на праве постоянного (бессрочного) пользования;

- сложность правовых процедур прекращения права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки и невозможность его включения в состав конкурсной массы при реализации процедур банкротства, а также невозможность вовлечения земельных участков, предоставленных на данном вещном праве, в хозяйственный оборот (инвестиционные контракты), что позволяет сделать вывод о неспособности рассматриваемого правового института приспособиться к современным реалиям и уровню развития земельных отношений.» [10]

Таким образом, отказ от права постоянного (бессрочного) пользования приведет к тому, что земельные участки на территории Российской Федерации и находящиеся в государственной и муниципальной собственности будут передаваться в пользование гражданам и юридическим лицам только на праве аренды, праве безвозмездного пользования и сервитуте.

Список литературы

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons doc LAW 33773/

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc _LAW_5142/

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons doc LAW 19671/

4. Федеральный закон "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17.11.1995 N 169-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons doc LAW 8344/

5. Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc _LAW_52891/

6. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http:// www.consultant.ru / document/cons_doc_LAW_95075/

7. Федеральный закон "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 23.06.2014 N 171-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_ 164516/

8. Постановление Правительства РФ от 05.05.2017 N 531 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582" [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216537/

9. Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" от 13.07.2015 N 218-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182661/

10. Евразийский юридический портал. Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://www.eurasialegal.info/index.php/zemelnoe-pravo/2249-2013-05-29-06-55-21