Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления

УДК 34. 096

DOI 10.24411/2078-5356-2018-10438

Поветкина Наталья Алексеевна Povetkina Natalia A.

доктор юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

doctor of law, associate professor, head of financial, tax and budget legislation department

Financial university at Government of the Russian Federation; Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation

E-mail: pna127@mail.ru

Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления

Budget and legal instruments to improve the effectiveness of public administration

Представленное исследование посвящено выявлению взаимосвязи бюджетно-правовых инструментов и государственного управления в Российской Федерации. Автор на основе мониторинга и анализа правового регулирования сферы публичных финансов выделяет основные новеллы в развитии видового ряда бюджетно-правовых инструментов и выявляет их роль и значение в повышении эффективности государственного управления. Проведенный в статье анализ позволяет сформулировать предпосылки необходимости внедрения нового инструментария, а также выделить характерные их черты и особенности. Определяются векторы дальнейшего совершенствования сферы публичных финансов.

Ключевые слова: публичные финансы, государственное управление, бюджетно-правовые инструменты, Федеральное казначейство, информационные технологии, бюджетный контроль, эффективность бюджетных средств, бюджетный учет, бюджетный мониторинг казначейское сопровождение, риск-ориентированный подход, единый агрегатор торговли, контрактная система, государственные закупки.

The study is devoted to identifying the relationship of fiscal and legal instruments and public administration in the Russian Federation. On the basis of monitoring and analysis of public finance legal regulation the author reveals the main novelties in the development of budgetary and legal instruments and their role and importance in improving the efficiency of public administration. The analysis undertaken in the article allows to formulate the prerequisites for the necessity to implement new instruments, as well as to highlight their characteristic features and peculiarities. The vectors of further improvement in public finance are identified.

Keywords: public finance, public administration, budget and legal instruments, Federal Treasury, information technology, budget control, effective budget management, budget monitoring, treasury support, risk-based approach, single trade aggregator, contract system, public procurement.

Наблюдаемая в последние годы тенденция повышения эффективности государственного управления проявляет себя и с финансово-пра-

© Поветкина Н.А., 2018

вовых позиций, что обусловлено очевидностью взаимозависимости и взаимовлияния абсолютно всех процессов, происходящих в государ-

стве с бюджетом. Необходимость развития нашего государства в условиях жестких санкций, связанная в том числе с ними ограниченность доходов бюджетов и, как следствие, стимулирование процессов, направленных на повышение эффективности расходов бюджетов ставит нетривиальные, сложные задачи перед уполномоченными органами и создает в этой связи предпосылки для разработки и внедрения новых бюджетно-правовых инструментов.

Следует подчеркнуть, что государство рассматривает бюджет и как инструмент эффективного государственного управления, и как результат эффективного государственного управления, и все те новеллы, эксперименты, происходящие в настоящее время в этой сфере, позиционируются именно в указанных контекстах. Так, например, Указом Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [1] определены ключевые стратегические идеи и задачи по устойчивому развитию Российского государства в целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека. Но, несмотря на то, что развитие сферы публичных финансов напрямую как цель или задача не определена в данном концептуальном документе, ее связь с закрепленными в акте положениями неразрывна, имеет первоочередное значение и выступает условием достижения поставленных целей и решения задач. В частности, в этом же документе отмечается, что ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период необходимо предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования федерального бюджета, а также направлять в приоритетном порядке дополнительные доходы федерального бюджета на реализацию национальных проектов (программ), направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации. Однако при этом финансовое обеспечение как «обычных», так и возможных «чрезвычайных» функций государства не должно ставиться в зависимость от выполнения вышеуказанных приоритетных задач и осуществляться по принципу

«остатка». А закрепленный принцип планирования (в т. ч. стратегического) не только отражает уже сложившиеся общественные отношения, но и определяет приоритетные направления развития правовой системы, способствует ее качественному развитию, выступая как ценностный ориентир [2, с. 32], и в этом качестве обеспечивает гарантированность ответственного подхода со стороны уполномоченных органов к плановому и прогнозируемому формированию и расходованию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В рамках реализации данной гарантии, в первую очередь, Министерство финансов Российской Федерации, а также Федеральное казначейство, иные уполномоченные органы в рамках своих полномочий осуществляют свою деятельность по двум направлениям - проводят «донастройки», совершенствуют уже существующие бюджетно-правовые инструменты (например, правовой режим иммунитета бюджета, контрактная система в сфере государственных (муниципальных) закупок, режим исчисления сроков и др.) и разрабатывают и внедряют новейшие средства, позволяющие более эффективно, рационально и качественно управлять публичными финансами государства.

В рамках данной статьи авторский интерес ограничен новыми бюджетно-правовыми инструментами, среди которых рассмотрим подробнее наиболее востребованные из них.

Правовые инструменты бюджетного контроля. С 2015 года происходит активная трансформация подходов в осуществлении внутреннего государственного бюджетного контроля со смещением активности уполномоченного органа (Федерального казначейства) в целях недопущения совершения бюджетных нарушений и обеспечения гарантии достижения необходимого результата с текущего и последующего на предварительный контроль. Это предопределило разработку и экспериментальное внедрение новых правовых инструментов в его осуществлении - казначейского сопровождения [3; 4] и бюджетного мониторинга [5]. В рамках казначейского сопровождения Федеральное казначейство как орган, исполняющий бюджет, и как орган государственного бюджетного контроля вовлечен во всю цепочку «движения» бюджетных средств и даже далее - «квазибюджетных» средств, что гарантирует целевое направление бюджетных средств и достижение именно того конечного результата, который был первоначально запланирован. Расшире-

ние возможностей контролирующего органа происходит в рамках бюджетного мониторинга, который будет направлен на наблюдение за включением в договоры (соглашения) условий: о раскрытии структуры цены государственного контракта, суммы субсидии (взноса) по договору (соглашению); о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности; об осуществлении платежей после проведения Федеральным казначейством проверки (условий договоров, документов для открытия лицевого счета, расходной декларации (в части плановых, а затем и фактических показателей, оснований, факта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг) и т. д.). Бюджетный мониторинг планируется осуществлять: а) при доведении средств бюджетов на счета субъектов бюджетного мониторинга; б) размещении проектов договоров (соглашений) на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», их заключении и включении информации о них в реестр соглашений; в) планировании закупок субъектами бюджетного мониторинга; г) определении поставщика (подрядчика, исполнителя); д) заключении государственного контракта, контракта учреждения, контрактов, договоров, соглашений и включении информации о них в реестр контрактов, заключенных заказчиками, и реестр договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки; е) исполнении договоров (соглашений), государственных контрактов, контрактов учреждений, контрактов, договоров, соглашений, в том числе:

- при открытии лицевого счета исполнителям (соисполнителям) государственного контракта, контрактов учреждений;

- приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

- санкционировании операций и оплате поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

- исполнении гарантийных обязательств;

- применении мер ответственности.

Внедрение и развитие данных инструментов

позволит обеспечить прозрачность, эффективность, целевой характер использования бюджетных средств, обеспечить их сохранность и главное - достичь поставленной цели, результата, а также будет играть превентивную роль в возникновении правонарушений, в том числе коррупционных, а достижение правовой определенности в регулировании данной сферы бу-

дет выступать одной из ключевых задач права, отражая в этом его смысл и ценность [6, с. 8].

Кроме этого, завершена разработка карты рисков (классификатора нарушений (рисков)) в финансово-бюджетной сфере, что обусловило активный переход с 2018 года на внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении внутреннего государственного бюджетного контроля [7]. Несмотря на то, что подобная система контроля достаточно давно использовалась Счетной палатой Российской Федерации в рамках внешнего государственного финансового контроля, его востребованность в рамках внутреннего контроля представляется более актуальной и целесообразной, поскольку именно внутренним государственным бюджетным контролем охватывается большая часть «потребителей» бюджетных средств. Реализация данного подхода имеет двойной эффект, который проявляется, с одной стороны, в стимулировании повышения эффективности расходования бюджетных средств и финансовой дисциплины у «потребителей» бюджетных средств, а с другой - приводит к оптимизации расходования бюджетных средств (за счет снижения издержек на проведение сплошных проверок) и качества государственного управления в целом.

Бюджетный учет и отчетность. Проводимая с 1 января 2018 года централизация ведения бюджетного учета и отчетности направлена на ликвидацию дублирования отдельных функций по ведению бюджетного учета в государственных органах и в Федеральном казначействе, а также связанную с этим оптимизацию их функциональных процессов. В настоящее время реализуется пилотный проект по передаче полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности, начислению и оплате труда, иных выплат и связанных с ними обязательных платежей в бюджеты от Федеральной службы по аккредитации в Федеральное казначейство [8]. Использование данного инструмента также будет способствовать повышению качества выполняемых государственными органами (их ведомственными учреждениями) функций (обеспечит объем, глубину, достоверность, доступность и прозрачность информации, увеличит оперативность ее обработки и использования, позволит расширить аналитические возможности при ее обработке и т. д.), приведет к оптимизации и повышению эффективности расходов бюджетов. В последующем предполагается поэтапное масштабирование данного проекта в отношении всех государственных органов, с ин-

тегрированием данной системы в ГИИС «Электронный бюджет» [9; 10].

Смежный с вышеуказанным инструментарий связан с развитием так называемого системного аутсорсинга в сфере государственного управления. В качестве примера внедрения данного инструмента можно привести «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (ЦОКР) в форме федерального казенного учреждения, созданного Федеральным казначейством [11]. Данное учреждение создано в целях организации и обеспечения эксплуатации административных зданий и других объектов, закрепленных на праве оперативного управления за центральным аппаратом и территориальными органами Федерального казначейства, ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности, а также обеспечения общего функционирования Федерального казначейства.

Ггосударственные закупки. Одним из эффективных и активно применяемых бюджетно-правовых инструментов выступает контрактная система в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд [12], которая по общему правилу распространяется на закупки, стоимость которых свыше 100 тыс. рублей. Результативность функционирования данной системы обусловила разработку схожей модели для осуществления государственных закупок так называемого «малого объема». В целях совершенствования методологии определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также расширения возможности участия в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд распоряжением Правительства РФ от 28 апреля 2018 года № 824-р предусмотрено введение пилотного проекта по созданию единого агрегатора торговли (далее -ЕАТ). ЕАТ представляет собой информационный ресурс, позволяющий заказчикам с 1 июля 2018 года - в добровольном порядке, а с 1 ноября 2018 года - в обязательном порядке осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с пунктами 4, 5 и 28 части 1 статьи 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (до 00 тыс. рублей, до 200 тыс. рублей, до 400 тыс. рублей в зависимости от целей контрактов) [13].

Для пилотного проекта оператором ЕАТ определена специализированная организация Ро-стеха «РТ-Проектные технологии» «Березка»

для государственных закупок малого объема. «Березка» представляет собой информационно-аналитическую поисковую систему, которая агрегирует и группирует по возрастанию цену на товары, работы и услуги из всех публичных источников, включая региональные магазины и порталы поставщиков субъектов. Такой подход расширяет возможности выбора и позволяет приобретать качественный товар по наилучшей цене, выбирая оптимальные предложения, а не поставщиков [14]. Функционирование ЕАТ осуществляется в соответствии с Регламентом (утв. приказом ген. директора «РТ-Проектные технологии» от 29.06.2018 № 38. Версия от 29.06.2018).

Перечень данных бюджетно-правовых инструментов повышения качества государственного управления и эффективности бюджетных средств можно охарактеризовать как основной, но не исчерпывающий. В качестве перспективных бюджетно-правовых инструментов, планируемых к внедрению, можно назвать создание «бюджетного банка» в лице Федерального казначейства. Речь идет о трансформации системы казначейских счетов, направленной на совершенствование учетной модели бюджетных средств из Центрального банка Российской Федерации в Федеральное казначейство. Кроме этого, перспективным видится изменение подходов к осуществлению расчетов с бюджетными средствами в рамках функционирования национальной платежной системы, развитие инструментов по управлению временно свободными средствами на едином счете федерального бюджета, позволяющими обеспечивать поступление дополнительных доходов. Подводя предварительные итоги, отметим несколько общих признаков, характерных для представленных инструментов. Так, указанные новеллы в развитии бюджетно-правового инструментария имеют единый вектор развития, нацелены на повышение эффективности расходования бюджетных средств и повышение эффективности государственного управления; активно трансформируются под воздействием «цифровой» реальности и находятся в активной стадии оцифровки; имеют экспериментальный характер и затрагивают в большей степени только федеральный уровень регулирования; применяются с задействованием единого уполномоченного органа исполнительной власти - Федерального казначейства; носят комплексный и системный характер, расширяющий рамки бюджетных правоотношений.

При этом современное правовое обеспечение сферы публичных финансов в настоящее время характеризуется влиянием преимущественно практического аспекта финансовой деятельности, создающего стимул в создании новых правовых средств, а научный потенциал задействует-ся в большей степени на последующем этапе, направленном на усовершенствование уже существующих инструментов. Подобная ситуация приводит в большинстве случаев к точечности, фрагментарности регулирования, возникновению «длинной» и запутанной цепочки нормативных правовых актов (в т. ч. имеющей срочный период действия). В результате это приводит к формированию противоречивого (коллизионного) понимания, толкования и правоприменения. На наш взгляд, подобная ситуация на современном этапе развития законодательства в сфере публичных финансов еще не может быть охарактеризована как критическая, но, несомненно, требует особого внимания как со стороны законодателей, так и со стороны научного сообщества по балансировке взаимного соучастия практической деятельности и научного потенциала.

Примечания

1. Собрание законодательства РФ. 2018. № 20, ст. 2817.

2. Симонова М.М., Левченкова Т.А. Содержание и значение принципов права в общественных отношениях // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 1 (37). С. 30-32.

3. О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: федеральный закон от 5 декабря 2017 г № 362-ФЗ. URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 06.12.2017).

4. Об утверждении Правил казначейского сопровождения средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2017 г. № 1722 // Собрание законодательства РФ. 2018. № 3, ст. 557.

5. Временный порядок внутренней организации работы при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга использования средств, предоставленных из федерального бюджета. URL: http:// www.roskazna.ru/dokumenty/byudzhetnyy-monitoring/ (дата обращения: 06.12.2017).

6. Власенко Н.А. Категории «неопределенность» и «определенность» в исследовании современного права // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 1 (37). С. 8-17.

7. Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере. URL: http://www.roskazna.ru/ kontrol/vnutrenniy-gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol/metodologicheskie-dokumenty-standarty-osushchestvleniya-kontrolnoy-deyatelnosti-prikazy-federalnogo-/ (дата обращения: 27.10.2018).

8. URL: http://www.roskazna.ru/upload/iblock/42d/ plan-meropriyatiy-_dorozhnaya-karta_.pdf (дата обращения: 27.10.2018).

9. Поветкина Н.А., Хазова Е.В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 11-17.

10. Поветкина Н.А. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов // Журнал российского права. 2018. № 5 (257). С. 96-112.

11. URL: http://cokr.roskazna.ru/o-kaznachejstve/ polozhenie-ob-ufk/ (дата обращения: 27.10.2018).

12. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14, ст. 1652.

13. Собрание законодательства РФ. 2018. № 19, ст. 2797.

14. URL: http://rostec.ru/news/pravitelstvo-zapuskaet-edinyy-agregator-torgovli-dlya-goszakupok-malogo-obema/ (дата обращения: 27.10.2018).

Notes

1. Collection of legislative acts of the RF, 2018, no. 20, art. 2817.

2. Simonova M.M., Levchenkova T.A. The content and significance of the principles of law in public relations. Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia, 2017, no. 1

3. On the Federal budget for 2018 and the planning period of 2019 and 2020: federal law of 05.12.2017 no. 362-FZ. URL: http://www.pravo.gov.ru

4. On approval of the Rules of Treasury support funds in the cases stipulated by the Federal law «On the Federal budget for 2018 and the planning period of 2019 and 2020»: resolution of the RF Government of 30.12.2017 no. 1722. Collection of legislative acts of the RF, 2018, no. 3, art. 557.

5. Temporary Procedure of the internal organization of work in the implementation of the Federal Treasury budget monitoring the use of funds provided from the federal budget. URL: http://www.roskazna.ru/dokumenty/byudzhet-nyy-monitoring/

6. Vlasenko N.A. Categories «uncertainty» and «certainty» in the study of modern law. Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia, 2017, no. 1

7. Classifier of violations

8. URL: http://www.roskazna.ru/upload/iblock/42d/ plan-meropriyatiy-_dorozhnaya-karta_.pdf

9. Povetkina N.A., Khazova E.V. Integrated information systems for managing public finances in ensuring transparency of the budgetary system of the Rus-

sian Federation. Journal of Russian law, 2014, no. 9, pp. 11-17.

10. Povetkina N.A. Legal form of integration of information systems and information technologies in public finance. Journal of Russian law, 2018, no. 5

11. URL: http://cokr.roskazna.ru/-kaznachejstve/ polozhenie-ob-ufk/

12. About contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs: federal law from 05.04.2013 no. 44-FZ. Collection of legislative acts of the RF, 2013, no. 14, art. 1652.

13. Collection of legislative acts of the RF, 2018, no. 19, art. 2797.

14. URL: http://rostec.ru/news/pravitelstvo-zapus-kaet-edinyy-agregator-torgovli-dlya-goszakupok-malogo-obema/