История развития законодательства о самовольной постройке

УДК 347.132.144

Григорьева Анна Германовна

Grigorieva Anna Germanovna

кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского и гражданско-процессуального права Кубанского социально-экономического института

PhD in History, Assistant Professor, Civil and Civil Procedure Law Department, Kuban Institute for Social and Economic Studies

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКЕ

THE HISTORY OF DEVELOPMENT OF LAW ON UNAUTHORIZED CONSTRUCTION

Аннотация:

Summary:

В статье рассмотрены проблемы правового регулирования и тенденции развития института самовольной постройки. Произведен анализ судебной правоприменительной практики по данной категории дел. По итогам проведенного исследования предлагаются и обосновываются возможные варианты разрешения обозначенных проблем и противоречий законодательства.

The article deals with the problems of legal regulation and development trends of the unauthorized construction institution. The forensic law enforcement practice on this category of cases is analysed. According to the research results the author proposes and justifies the possible options of resolution of the mentioned problems and the legislation contradictions.

Ключевые слова:

самовольная постройка, снос, легализация самовольной постройки, признание права собственности на самовольную постройку.

unauthorized construction, demolition, legalization of unauthorized construction, recognition of unauthorized construction ownership.

Keywords:

Самовольную постройку можно рассматривать как социальное и правовое явление, которое возникает на грани частных и публичных интересов. С одной стороны, данное явление представляет законный частноправовой интерес владельца земельного участка, а с другой - правоотношения, которые императивно регламентируются и контролируются органами публичной власти. Поэтому цель норм гражданского права, регулирующих вопросы самовольного строительства, заключается в соблюдении равновесия частных и публичных интересов [1].

Вопросы регламентации возведения самовольной постройки имеют глубокие исторические корни. Римское право содержало положение: все самовольные постройки являются собственностью лица, которому принадлежит земельный участок в силу правила superficiem solo cedere. Это правило устанавливало, что все имущество, которое находится на поверхности земли, следует земельному участку, то есть закрепляло право следования [2, с. 12].

Российское дореволюционное гражданское законодательство во многом восприняло основные положения римского частного права. Отечественные правовые акты вплоть до начала XIX в. содержали лишь фрагментарные нормы о самовольном строительстве, которые закрепляли допустимость приобретения права на строение при наличии некоторых условий как для собственника земли, так и для застройщика (например при исполнении обязанности собственником земли уплатить строителю полную стоимость постройки, при уплате застройщиком собственнику земли компенсации) [3].

В ст. 386 т. Х Свода законов Российской империи было определено, что в случае принадлежности земли и строительного материала различным лицам постройка влечет за собой возникновение права собственности у собственника земельного участка как главной вещи. При этом сопоставительная цена земельного участка и строения не имела никакой роли [4, с. 202].

В советский период отдельные правовые аспекты самовольного строительства регламентировались в постановлении СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках» [5]. Названный нормативный правовой акт предусматривал, что те лица, которые возвели самовольную постройку, по требованию местного исполнительного органа были обязаны немедленно прекратить соответствующее строительство и в течение одного месяца своими силами и за свой счет снести возведенные строения (части строений), а также привести в порядок данный земельный участок. При невыполнении данного требования по распоряжению исполнительного комитета отдел коммунального хозяйства производил снос самовольной постройки (части постройки).

В дальнейшем нормы о самовольной постройке были отражены в ст. 109 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. [6]. Данная статья именовалась «Последствия самовольной постройки дома» и предусматривала, что самовольной постройкой является жилой дом, часть жилого дома, дача (часть дачи), возведенные гражданином в отсутствие разрешения либо надлежаще утвер-

жденного проекта, а при наличии данных документов - с существенными отступлениями от проекта либо с грубым нарушением основных строительных норм и правил. При этом действие нормы касалось лишь жилых построек, которые были возведены гражданами.

Для применения санкций в виде сноса постройки либо безвозмездного ее изъятия в собственность государства требовалось наличие хотя бы одного из следующих условий: 1) возведение постройки без соответствующего разрешения; 2) осуществление процесса строительства без надлежаще утвержденного проекта либо с существенными отступлениями от данного проекта; 3) грубое нарушение основных строительных норм и правил [7, с. 146].

При этом Пленум Верховного суда РСФСР в постановлении от 19 марта 1975 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома» разъяснял, что самовольное строительство домов (дач) представляет собой правонарушение, которое касается значительных интересов государства и граждан, а также препятствует рациональному использованию земли, сохранению окружающей природы, планировке, застройке и благоустройству населенных пунктов, представляет опасность в пожарном и санитарном отношении [8].

В части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [9] понятие, характерные признаки самовольной постройки, а также негативные последствия ее возведения регламентированы в ст. 222 ГК РФ. В своей первоначальной редакции самовольная постройка определялась как жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, которое создано на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом или иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных норм и правил.

В свою очередь Пленумы Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ в совместном постановлении от 29 апреля 2010 г. № 10/22 (далее - Постановление № 10/22) [10] уточнили, что самовольной постройкой могут считаться и объекты незавершенного строительства.

После принятия части первой ГК РФ нормы ст. 222 претерпевали незначительные изменения. Так, в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» [11] было исключено положение о возможности признания права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку (абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ в редакции до 1 сентября 2006 г.).

Далее, с 1 сентября 2015 г. внесены существенные изменения в нормы ГК РФ, регулирующие самовольную постройку [12]. Критерии для признания возведенного строения самовольной постройкой были несколько ужесточены. В настоящее время признать право собственности на самовольную постройку, как и прежде, можно за лицом, у которого земельный участок находится: в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании [13]. При этом сохранение постройки не должно нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, а также создавать угрозу жизни и здоровью граждан.

Одним из условий приобретения права собственности является наличие у лица прав на земельный участок, которые допускают строительство на нем соответствующего объекта. В момент обращения в суд о признании права собственности на самовольную постройку она должна отвечать параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки и др.

При соблюдении данных требований, как сказано в п. 3 ст. 222 ГК РФ, право собственности на самовольную постройку может быть признано судом либо в ином установленном законом порядке, если это предусмотрено законом.

В определении самовольной постройки (в новой редакции ст. 222 ГК РФ) отсутствует упоминание о том, что самовольной постройкой является лишь недвижимое имущество. Подобная ситуация порождает риск признания самовольно возведенными строений, которые не являются недвижимым имуществом. В соответствии с названными новеллами к самовольной постройке отнесено не только здание и сооружение, но и «другое строение», хотя по сложившейся в настоящее время судебной практике суды не признают самовольной постройкой объекты, которые не являются недвижимым имуществом [14].

Нельзя не обратить внимания и на нововведения, которые содержатся в п. 4 ст. 222 ГК РФ, согласно которому орган местного самоуправления в настоящее время наделен правом принимать решение о сносе самовольных построек. Таким образом, вопрос о сносе самовольно возведенного строения может быть решен во внесудебном порядке. Это означает, что органы местного самоуправления городского округа правомочны принимать решение о сносе самовольной постройки, если она возведена на земельном участке, который не предоставлен в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и

культуры) народов Российской Федерации) [15] или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения. При этом законодатель устанавливает, что в течение семи дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки копия подобного решения обязательно направляется лицу, которое осуществило самовольную постройку. При этом указывается срок для сноса самовольной постройки, который устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более 12 месяцев.

В случаях, когда такое лицо не выявлено, орган, который принял решение о сносе постройки, должен опубликовать, разместить в Интернете на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления и на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка, соответствующее сообщение. В нем должна содержаться информация о планируемом сносе самовольной постройки. Следует учитывать, что снос самовольной постройки может быть произведен органом, который принял соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения сообщения в Интернете.

Представляется, что данные правила откроют возможность для произвола со стороны органов местного самоуправления, поэтому считаем, что данные вопросы должны оставаться прерогативой суда. В частности, отсутствие разрешения на строительство, по сути, не может являться основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку в этой ситуации следует выяснять факт о том, принимал ли субъект, который возвел самовольную постройку, соответствующие меры к ее легализации. В свою очередь, предпринятые действия заинтересованного лица по легализации самовольной постройки носят оценочный характер. Именно суд должен беспристрастно исследовать заявление лица о выдаче разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также соответствующий ответ компетентного органа на это заявление и многие другие вопросы.

Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы:

- Институт самовольной постройки имеет двойственную природу, поскольку его можно рассматривать в качестве способа приобретения права собственности, а также санкции за осуществление строительства с нарушением закона.

- Отсутствие в новой редакции ст. 222 ГК РФ пояснения о том, что самовольной постройкой является лишь недвижимое имущество, противоречит сложившейся судебной практике.

- Положения п. 4 ст. 222 ГК РФ о предоставлении органу местного самоуправления права принимать решение о сносе самовольных построек во внесудебном порядке могут повлечь за собой произвол со стороны органов местного самоуправления. Поэтому вопросы о сносе самовольной постройки должны оставаться прерогативой суда.

Ссылки:

1. Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 10. С. 25-33.

2. Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 12.

3. Мухаметзянова Л.М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (исто-рико-правовой анализ) // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 59-63.

4. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. По изд. 1907 г. М., 1995. С. 202.

5. О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках : постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 (документ утратил силу) // СП РСФСР. 1940. № 11. Ст. 48.

6. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г.) (документ утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.

7. Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / под ред. С.Н. Братуся, О.Н. Садикова. М., 1982. С. 146.

8. О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома : постановление Пленума Верховного суда РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 (документ утратил силу) // Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1975. № 6. С. 7.

9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г. № 457-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301 ; Российская газета. 2016. № 2. 12 янв.

10. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного суда РФ № 10 и Высшего арбитражного суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 22 (ред. от 23 июня 2015 г.) // Российская газета. 2010. № 109. 21 мая ; 2015. № 140. 30 июня.

11. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества : федер. закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ (ред. 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 27. Ст. 2881 ; 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3377.

12. О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ // Там же. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4384.

13. Лазаренкова О.Г. Субъекты залоговых правоотношений в свете концептуальных изменений гражданского законодательства РФ // Российская юстиция. 2015. № 2. С. 3.

14. Постановление АС ЗСО от 19 марта 2015 № Ф04-16601 /2015 по делу № А46-7540/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Леус М.В., Джамбатов А.А. Особенности владения и распоряжения объектами культурного наследия // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ. 2013. № 1-2 (57-58). С. 58-62.

References:

1. Motlokhova, EA 2015, 'Features of the legal regime of unauthorized construction in the Russian civil law', Property relations in the Russian Federation, no. 10, p. 25-33.

2. Gumilevskaya, OV 2008, The basis for recognition of ownership of unauthorized construction, PhD thesis abstract, Krasnodar, p. 12.

3. Mukhametzyanova, LM 2015, 'The role of the judicial practice in the formation and development of the Institute of unauthorized buildings (historical and legal analysis)', Arbitration and civil procedure, no. 11, p. 59-63.

4. Shershenevich, GF 1995, Textbook on Russian civil law, 1907 ed. Moscow, 202 p.

5. 'Measures to combat unauthorized construction in the cities, working, resort and holiday villages: the decision of SNK of the RSFSR on May 22, 1940 № 390 (document is void)' 1940, SU RSFSR, no. 11, art. 48.

6. 'The Civil Code of the RSFSR (app. VS RSFSR June 11, 1964) (document is void)' 1964, Bulletin of the RSFSR Supreme Soviet, no. 24, art. 407.

7. Commentary to the RSFSR 1982, Moscow, p. 146.

8. 'On some issues arising in the practice of the courts in the application of Art. 109 of the Civil Code of the RSFSR on gratuitous withdrawal of illegally built house: the decision of the Supreme Court of the RSFSR of March 19, 1975 № 2 (document is void)' 1975, Bulletin of the Supreme Court of the RSFSR, no. 6, p. 7.

9. 'The Civil Code of the Russian Federation (Part One) November 30, 1994 № 51-FZ (ed. By December 30, 2015 № 457-FZ)' 1994, Legislation of the Russian Federation, no. 32, art. 3301; Russian newspaper 2016, no. 2, 12 January.

10. 'On some issues arising in judicial practice in the resolution of disputes relating to the protection of property rights and other rights: the decision of the Supreme Court of the Russian Federation № 10 and the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of April 29, 2010 № 22 (as amended on June 23. 2015)' 2010, 2015, Russian newspaper, no. 109, May 21; no. 140, June 30.

11. 'On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on the simplified procedure of registration of the rights of citizens to individual objects of real estate: fader. Law of June 30, 2006 № 93-FZ (ed. June 23, 2014 № 171 -FZ)' 2006, 2014, Legislation of the Russian Federation, no. 27, art. 2881; no. 26 (part 1), art. 3377.

12. 'Amendments to Article 222 of the Civil Code of the Russian Federation and the Federal Law "On introduction of the first part of the Civil Code of the Russian Federation": Feder. Act of July 13, 2015 № 258-FZ' 2015, Legislation of the Russian Federation, no. 29 (part 1), art. 4384.

13. Lazarenkova, OG 2015, 'Subjects of collateral relations in the light of the conceptual changes of the civil legislation of the Russian Federation', Russian justice, no. 2, p. 3.

14. Decision AU SBV dated 19 March 2015 number F04-16601/2015 and the case no. A46-7540/2014 2014, Access from legal system "Consultant".

15. Leus, MV & Dzhambatov, AA 2013, 'Property ownership and disposition of objects of cultural heritage', Economy. Right. Print. Bulletin KSEI, no. 1-2 (57-58), p. 58-62.