Скупой идет в аптеку трижды

Активизация борьбы ФАС с картелями на рынке госзакупок лекарств в 2016 году создала на нем новые проблемы — борьба за снижение цен на приобретаемые государством препараты провоцирует затягивание поставок. Заказчикам приходится повторять одни и те же процедуры три—пять раз: это позволяет поставщикам добиться приближения цен заказа к рыночным и обеспечивает пустой работой обе стороны. Следствием становится снижение конкуренции и рост концентрации крупных поставщиков в этом сегменте, констатирует в докладе по теме Институт государственного и муниципального управления ВШЭ. Рекомендации экспертов сводятся к либерализации правил игры и их переориентации с соблюдения формальностей на результат.

Борьба с картелями в госзакупках госпитальных лекарств привела к удвоению процедур, но никак не результатов: многие сделки заключаются с третьего, а то и шестого захода

Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ

Аналитики Института государственного и муниципального управления (ИГМУ) Высшей школы экономики обнаружили в госзакупках лекарств целый куст проблем, вызванных охотой ФАС на картели в 2015–2017 годах (тогда, напомним, служба использовала «антикартельную» риторику для расширения полномочий). Применительно к лекарствам эта борьба выразилась в выпуске Минздравом приказа №871н от 26 октября 2017 года (позже обновлен приказом №1064н от 19 декабря 2019 года), требовавшего определения начальной цены закупок как «минимальной из минимальных». Эксперты из ИГМУ исследовали последствия этого для поставок лекарств госпитального сегмента, сосредоточившись на анализе «сорванных» закупок (в которых отсутствовали участники либо все заявки участников были отозваны или не прошли по формальным критериям), по итогам которых контракт на поставку медикаментов не был заключен. Мониторинг проводился по госзакупкам препаратов с января 2019 года по ноябрь 2021 года.

Анализ показал, что на рынке сложился специфический механизм адаптации к минимизации цен — де-факто речь идет о том, что поставщики массово игнорируют или срывают закупки, «сдвигая» рынок (при отсутствии закупки по объявленной минимальной цене она автоматически повышается).

В цифрах ИГМУ описывает этот процесс так: в 2021 году было сорвано 10,9% госзакупок лекарств на 58,6 млрд руб., в 2020-м — 11,3% на 78,3 млрд руб. (в среднем в госзакупках — 8,7% срывов). Однако на деле ситуация еще драматичнее: еще 65,5% закупок в 2021 году и 63,5% годом ранее также не состоялись — по причине прихода на электронный аукцион только одного участника.

Таким образом, лекарства госпитального сегмента сейчас закупаются только в результате одной из четырех процедур (24,9% и 23,6% всех таких закупок в 2020–2021 годах). Исследование выборки закупок отдельных препаратов, включенных в ЖНВЛП, показало, что в результате от 4 до 11 регионов в 2020 году по ряду позиций вообще не смогли провести ни одной госзакупки.

Госзаказчики вынуждены объявлять их снова и снова — до шести раз подряд.

Повторение «пустых» процедур, несомненно, создает занятость на обеих сторонах таких сделок — зарплаты за участие в них получают как отделы закупок госзаказчиков, так и представители поставщиков. Тем временем задержки поставок — от 28 дней до полутора лет — заставляют региональные власти извиняться перед пациентами за отсутствие в государственном здравоохранении препаратов. Отметим, впрочем, что этот же инструмент может позволять региональным ТФОМС уклоняться от закупок дорогих лекарств от редких болезней, чтобы не оказаться в ситуации опустошения местного медицинского бюджета.

Отдельно ИГМУ были проанализированы 100 самых крупных закупок лекарств в 2020 и 2021 годах. Здесь ситуация еще жестче — из 100 закупок не состоялись 97 на 102 млрд руб., большая часть (92,9%) — из-за прихода на аукцион лишь одного участника, еще 5,3% — из-за срыва закупки. На состоявшиеся три закупки пришлось лишь 1,4% всех выделенных средств.

Комментируя эту картину, заместитель главы ИГМУ Константин Головщинский отмечает — эксперты давно говорят о необходимости «индивидуализации» ценового регулирования в отраслевых закупках. В пример он приводит строительный госзаказ, где административный вес профильного вице-премьера Марата Хуснуллина и вес самой стройки в госзаказе способствовали смягчению «аукционного крена» и введению гибкого ценового регулирования. Но в фармзакупках такого не происходит, притом что на госсегмент приходится 33% всего рынка.

В результате государство покупает на этом рынке только позиции нижнего ценового сегмента и только после цикла пустых торгов — методику определения цен контрактов нужно менять.

Как отмечает глава ассоциации международных фармкомпаний «Инфама» Вадим Кукава, данные ИГМУ в очередной раз показывают, что ФЗ-44 неоптимален для закупки лекарств. «Его несовершенство особенно очевидно в закупках инновационных препаратов, защищенных патентом,— добиваться снижения цены необходимо за счет переговоров напрямую с производителем»,— говорит он. Впрочем, как считает глава аналитической компании DSM Group, скоро ждать серьезных изменений в законодательстве о госзакупках не стоит. Что касается предложения экспертов допустить до госзакупок лекарств больше малого бизнеса (одна из рекомендаций ИГМУ), то в фармацевтике эта мера не может работать. «В РФ просто нет малых фармацевтических предприятий»,— говорит он.

В ФАС “Ъ” сообщили, что «исключение обязанности заказчика использовать минимальное значение цены может привести к увеличению бюджетных расходов», а аппарат правительства уже поручал изучить вопрос — в рамках совещаний ФАС, Минздрава, Минпромторга и представителей регионов «ведомства выявили, что к несостоявшимся аукционам при закупках лекарственных препаратов приводит в том числе использование различных баз данных по лекарственным препаратам». «Эти базы данных не синхронизированы между собой и в ряде случаев содержат некорректные сведения»,— говорят в ФАС. Служба «направила в Минздрав свои предложения о мерах повышения эффективности закупок лекарств и сокращения числа несостоявшихся аукционов».

Второй не всегда лишний

Политика импортозамещения, которую правительство проводит по отношению к медизделиям, в перспективе может негативно сказаться на качестве медпомощи, доступной российским пациентам. К такому выводу пришли участники круглого стола, посвященного состоянию рынка медтехники.

Как напомнил директор по связям с органами государственной? власти и неправительственными организациями консалтинговой компании PBN H+K Георгий Халилулин, в 2020−2021 годах правительство ввело дополнительные правила госзакупок медицинских изделий по 44-ФЗ и 223-ФЗ, в частности правило «второй лишний», а также вменило в обязанность госзаказчикам при приобретении зарубежного медоборудования ориентироваться на определенные квоты. «Мы провели исследование, в ходе которого опросили ведущих специалистов отрасли, и все они обеспокоены новыми ограничениями»,— отметил он. В России есть производства качественной медтехники, например рентгеновских аппаратов, маммографов, однако отечественных аналогов более сложного оборудования, такого как МТР и КТ, в нашей стране по-прежнему нет, подтвердил глава Российского общества рентгенологов и радиологов Валентин Синицын. «Медтехника, которую массово закупали для российского здравоохранения в рамках нацпроекта "Здоровье" в 2010−2011 годах, постепенно выходит из строя, и в условиях новых ограничений заменить ее по ряду позиций будет достаточно сложно»,— сообщил он. Как подчеркнул сопредседатель Всероссийского союза общественных объединений пациентов Ян Власов, в результате могут пострадать пациенты — и было бы неправильно ставить интересы отечественных производителей выше интересов тех, кто нуждается в качественном лечении. Как пояснил исполнительный директор Ассоциации международных производителей медицинского оборудования (IMEDA) Сергей Ванин, иностранные производители «с понимаем относятся к идее технологического суверенитета России», однако она не должна доходить до фанатизма. «Ни одна страна мира не обеспечивает себя полностью собственными медизделиями, а в России к тому же есть сложности с поставками необходимо сырья и комплектующих»,— отметил он. По его словам, среди иностранных производителей есть те, кто хотел бы локализовать свое производство в РФ, однако им необходимы более привлекательные условия для инвестирования. «В частности, у многих вызывает опасения текущий способ определения статуса отечественного производителя с помощью балльной системы»,— отметил он.