Системный подход к организации внешнего государственного и муниципального финансового контроля

София Суреновна Жукова

Кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой финансов, денежного обращения и кредита Тюменского государственного университета

Старший преподаватель кафедры финансов, денежного обращения и кредита Тюменского государственного университета

Системный подход к организации внешнего государственного и муниципального финансового контроля

Государственный финансовый контроль (ГФК) функционирует на всех уровнях бюджетной системы России, подчиняясь общим для всех ее элементов требованиям и процедурам. Отсутствие целостной системы государственного и муниципального финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий и результативность бюджетирования.

Реформа местного самоуправления, проводимая в настоящее время, предполагает организацию действенной системы государственного финансового контроля, частью которого является муниципальный финансовый контроль. Контроль формирования и исполнения средств местного бюджета представляет собой контроль бюджета третьего уровня единой бюджетной системы государства. Поскольку муниципальные финансы - это часть государственных финансов, а бюджет муниципального образования

Татьяна Фёдоровна Табунщикова

является составной частью единого государственного (консолидированного) бюджета, то, следовательно, муниципальный финансовый контроль есть часть государственного финансового контроля. В переходной экономике роль финансового контроля многократно возрастает, так как контроль является важнейшей функцией управления. Ослабление финансового контроля при осуществлении перестроечного курса нашего государства привело к бесконтрольной трате бюджетных средств. Так, по материалам проверки Счетной палатой РФ результатов приватизации государственной собственности в Российской Федерации, за 1993-2003 гг. было выявлено 52 938 преступлений; доля доходов от приватизации в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ не превышала 1%, а в Республике Ингушетия в 2003 г. затраты на проведение приватизации в 270,7 раза превысили поступления от приватизации; в результате необоснованного занижения цены акций (по итогам десяти выборочно проверенных аукционов в 1996-1997 гг.) упущенная выгода для федерального бюджета составила 115 млрд р. [1. С. 89, 93, 97, 173]. В 2002-2004 гг. по результатам контрольных мероприятий 48 муниципальных контрольно-счетных органов России выявлены правонарушения на сумму 7 686,9 млн р., направлено в правоохранительные органы 222 материала, по 40 из которых возбуждены уголовные дела. Слабость государственного финансового контроля отрицательно сказывается на всей системе управления и является одной из причин слабости экономики России в целом. Недостаточность контроля расходования государственных средств в процессе исполнения бюджетов, использования государственной и муниципальной собственности всех уровней бюджетной системы Российской Федерации наносит огромный ущерб государству. Сложившийся дефицит местных бюджетов, муниципальный долг требуют эффективного использования бюджетных средств, возврата в бюджет средств и предотвращения дальнейших потерь. Поэтому установление действенного, системно организованного муниципального финансового контроля выступает важным фактором успешного социально-экономического развития страны.

Мировой опыт, а также опыт реформирования отечественной экономики указывает на необходимость развития финансового контроля и сочетания модели «самоорганизующегося» рыночного механизма с контролирующим воздействием государства. В условиях перехода к рыночным отношениям доминирующим должен стать государственный централизованный финансовый контроль. Анализ эффективности рыночных экономик промышленно развитых стран (США, Франции, Германии, Японии и др.) свидетельствует о том, что государственный финансовый контроль является органической частью социально ориентированной экономики. Он позволяет получить максимальный эффект в результате взаимодействия рыночных сил и государственного регулирования [2. С. 5]. В связи с этим сфера действия финансового контроля расширяется, а система финансового контроля нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании. Мировая практика учета результатов финансового контроля при принятии решений в сфере управления экономикой подтверждает, что качество управления напрямую зависит от уровня организации и эффективности финансового

контроля. Этот важный вывод свидетельствует о необходимости и актуальности создания действенной системы государственного финансового контроля.

Основой формирования системы государственного финансового контроля является системность, которая предполагает использование организационно-функционального подхода к структуре органов внешнего финансового контроля. Внешний финансовый контроль осуществляется контрольным органом, формируемым законодательной (представительной) властью, а внутренний финансовый контроль - финансовым органом исполнительной власти. Институты государственного и муниципального финансового контроля следует рассматривать с позиций организационных принципов системного подхода, таких как концентрированность действий, комплексность, выделение решающего звена, поэтапность развития, организационная динамичность [3. С. 285-296; 4. С. 28-30].

Принцип концентрированности действий подразумевает направленность всех действий на достижение основной цели. Концентрированность действий -это основа формирования единой системы государственного (муниципального) финансового контроля, ее важнейший сущностный смысл.

Хорошая организация системы означает более высокую степень сфокусированности всех действий системы на достижении основной цели. Этим определяется ведущая роль принципа концентрированности действий среди других организационных принципов формирования системы ГФК. Реализация данного принципа в становлении единой системы ГФК предполагает: сосредоточение деятельности контрольного органа каждого уровня бюджетной системы РФ на достижении общей цели всей системы, представляющей интересы государства; разграничение контрольных функций между органами каждого уровня системы ГФК, исключающее параллелизм и дублирование в их деятельности; совместимость и сопряженность деятельности органов системы ГФК, при этом совместимость означает способность различных контрольных органов взаимодействовать, не создавая друг другу помех, а сопряженность - их способность осуществлять совместную деятельность в рамках системы ГФК.

Принцип комплексности направлен на повышение действенности системы финансового контроля за счет целенаправленного, скоординированного и продуктивного функционирования контрольносчетных органов. Реализация принципа комплексности повышает действенность системы ГФК. Во-первых, за счет развития системы финансового контроля, включающей органы внешнего финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровне, при этом распределение полномочий между уровнями системы контроля должно осуществляться в соответствии с законодательно определенными предметами ведения уровней власти и на основании принципа федерализма. Во-вторых, за счет требований достижения функциональной дополняемости в деятельности контрольных органов всех ветвей власти, действующих в единой системе финансового контроля (внешний и внутренний контроль). Это позволит органам контроля функционировать более целенаправленно, скоординированно и продуктивно в реализации основной цели ГФК.

Принцип выделения решающего звена органически дополняет принцип комплексности и предусматривает организационно-функциональные аспекты системы финансового контроля, приложение усилий к которым может привести к наибольшему эффекту. Выделение решающего звена позволяет разрешить объективное противоречие между сложностью задачи построения системы ГФК, одновременностью охвата всех входящих в нее разноуровневых органов финансового контроля и недостаточной проработанностью законодательно-нормативной базы организации государственного и муниципального финансового контроля. Рациональный способ формирования эффективной системы ГФК будет состоять в выявлении таких организационных действий, которые необходимо осуществлять в первую очередь.

В соответствии с данным принципом необходимо выделить «решающее, ведущее звено», оказывающее существенное влияние на развитие системы ГФК - Счетную палату Российской Федерации; «массовое звено» -контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации; «слабейшее звено», ограничивающее возможности целостной системы ГФК и сдерживающее развитие финансового контроля - контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Принцип поэтапного развития системы внешнего финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, имеет особое значение. Исторический опыт России показывает, что попытки приведения системы государственного контроля к заданному качеству разовым актом, как правило, вызывают мощное противодействие органов существующей системы, в том числе и органов контроля. Поэтому не следует абсолютизировать тот факт, что характер, продуктивность, эффективность функционирования новых форм контрольных органов будет мгновенно коррелировать с типом новых организационных структур. В этой связи наиболее целесообразно проводить реорганизацию системы ГФК России поэтапно, начиная с легко осуществимых изменений с постепенным наращиванием на последующих этапах масштабов организационнофункциональных преобразований. Такой подход позволит ослабить противодействие существующей системы и даст возможность от этапа к этапу совершенствовать организацию ГФК.

Принцип организационной динамичности развития внешнего финансового контроля характеризует гибкость и мобильность организации и способность к самоорганизации, что обеспечит адаптацию системы контроля к изменениям условий внешней среды. Антиподом динамичности является организационная «жесткость» системы, порождающая застойные явления, угнетенность развития, консерватизм, резкое падение эффективности функционирования системы ГФК, игнорирующей структурные изменения во внешней среде. Эффект от реорганизации достигается в том случае, когда знание специфики функционирования системы позволяет с минимальными затратами воздействовать на ее основные характеристики [5. С. 28-30].

Роль организационных принципов формирования целостной системы ГФК заключается в их способности служить ориентирами при выборе целей, функций и организационных форм контрольных органов в процессе

становления и развития системы внешнего государственного финансового контроля. Построение эффективной системы внешнего финансового контроля требует единой общероссийской политики в этой области.

Главное свойство системы - ее целостность, предполагающая совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые качества, не присущие отдельным элементам системы [6. С. 68-69]. Целостная система государственных и муниципальных органов внешнего финансового контроля на основе общих целей и задач, единых принципов, правил и стандартов позволит повысить эффективность финансового контроля, его результативность и действенность.

Эффективное развитие российской экономики, например, возможно только при условии формирования жесткой скоординированной системы финансового контроля, включающей институты финансового контроля с заданными целями, функциями и механизмами. В частности, необходима единая система внешнего финансового контроля бюджетов (федерального, субъектов РФ и органов местного самоуправления) бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому центральная власть, обладающая преимуществами в принятии важнейших решений в сфере финансов, должна отвечать за их реализацию и заниматься бюджетным процессом в целом, включая финансовый контроль как один из этапов бюджетного процесса, а именно, организовывать его в рамках консолидированного бюджета России. При этом Счетная палата России должна быть высшим органом государственного финансового контроля, организационно и функционально независимым, обладать полномочиями по координации деятельности контрольно-счетных органов России для создания целостной, действенной и высокоэффективной системы государственного (муниципального) финансового контроля на основе руководящих принципов высших контрольных органов: независимости, законности, объективности,

системности, гласности.

Счетная палата РФ осуществляет контроль на федеральном уровне в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». На региональном уровне это функция контрольно-счетных органов субъектов РФ, на муниципальном - контрольно-счетных органов местного самоуправления. Необходим закон об основах организации и деятельности высших (независимых) органов финансового контроля, который обеспечит соблюдение принципа единства организации финансового контроля в стране и действие контролирующей вертикали, включающей в том числе муниципальный финансовый контроль. Именно Счетной палате России должны принадлежать функции по координации деятельности всех органов внешнего финансового контроля, которые, в свою очередь, должны быть прописаны в Федеральном законе «О Счетной палате РФ». Кроме того, отсутствие Федерального закона «Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях» сдерживает развитие ГФК.

Необходимо построение финансового контроля по принципу строгой централизации (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и контрольные органы муниципальных образований). Это требование прямо

и непосредственно вытекает из функционального единства финансового хозяйства и управления. Централизация органов внешнего финансового контроля предполагает выделение расходов на их содержание из федерального бюджета (пример Германии). Децентрализовать финансовый контроль значит вынуть из него самое существенное - возможность оценки проверяемых действий с финансовой точки зрения. Финансовый контроль по своим задачам есть контроль государственный, и это начало должно быть положено в основу его организации.

Ведущая роль в организации системы государственного финансового контроля должна принадлежать Счетной палате РФ, которая устанавливает единые правила, стандарты, отчетность, разрабатывает методические рекомендации, организовывает единую информационную базу данных и мониторинг результатов контрольных мероприятий, проводит анализ и дает заключение об отклонении (нарушении бюджетного законодательства) при исполнении консолидированного бюджета государства, причинах нарушений, наблюдающейся тенденции, предлагает меры для решения проблем, устранения нарушений, выявляет отклонения от целей в реализации государственной финансовой политики. Заключение Счетной палаты РФ направляется в Государственную думу и Президенту России.

Деятельность органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля строится на принципах законности, независимости, объективности, системности, профессионализма, ответственности, гласности и соблюдения профессиональной этики. Эффективность финансового контроля зависит от правильности, приоритетности определения и решения проблем развития и регулирования контроля. На всех уровнях власти признается, что страна нуждается в кардинальном повышении

эффективности государственного (муниципального) финансового контроля [7. С. 8]. Дальнейшее успешное развитие внешнего финансового контроля связано с укреплением вертикали контрольно-счетных органов.

Совершенствование организации финансового контроля на муниципальном уровне возможно путем создания контрольно-счетных органов во всех муниципальных образованиях - городских округах и муниципальных районах. На контрольно-счетные органы муниципальных районов должен быть возложен финансовый контроль бюджетов муниципальных поселений. Таким образом, финансовым контролем будут охвачены все местные бюджеты муниципальных образований - городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений.

Межбюджетные отношения на муниципальном уровне позволяют осуществить передачу муниципальным районам полномочий по осуществлению муниципального финансового контроля местного бюджета поселений.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль должен быть созидательным, т.е. должен обеспечивать: процессный подход (с

использованием информационных технологий), а не структурный с ориентацией на задачу; встроенность контроля в процессы управления; функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат); учет поведения людей в контрольных ситуациях;

ориентированность на будущее (приоритет предварительного контроля), а не на прошлое, фиксируемое при последующем контроле); концептуальность (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей) [8. С. 56-62].

Таким образом, создание единой системы органов государственного и муниципального внешнего финансового контроля при взаимодействии в организационной, методической, информационной сферах деятельности является основой эффективного финансового контроля бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ при условии целостности системы, законодательного обеспечения государственного (муниципального) финансового контроля; независимости контрольных органов; стандартизации систем и механизмов финансового контроля; прозрачности методов проведения проверок; подотчетности и ответственности контрольных органов перед обществом. На современном этапе развития экономики России действенная система контроля выступает одной из главных предпосылок качественного преобразования процесса управления экономикой и реализации государственной финансовой политики.

Литература

1. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 гг. 2-е изд., доп. / отв. ред. С.В. Степашин. М.: Изд-во «Олита», 2005.

2. Румянцев А.В. Финансовый контроль: курс лекций. М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2003.

3. Винограй Э.Г. Общая теория систем. Новосибирск, 1993.

4. Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы

организации и управления: материалы «Круглого стола» от 26 декабря 2001 г. М.:

Ин-т экономики РАН, 2002.

5. Система государственного финансового контроля: организационноуправленческий аспект (доклад к программе научного исследования) // Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления: материалы «Круглого стола» от 26 декабря 2001 г. М.: Ин-т экономики РАН, 2002.

6. Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: учеб. пособие. М.: Изд. дом «Камертон», 2004.

7. Лавров А.М. Новые подходы к управлению общественными финансами // Финансы. 2003. № 9.

8. Кочерин Е.А. Принципы и пути формирования созидательной системы государственного контроля на основе информационных технологий // Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы науч.-практ. конф. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2002.