Экономическая эффективность государственного земельного кадастра особо охраняемых природных территорий

Экономическая эффективность государственного земельного кадастра особо охраняемых природных территорий

С.А. Гальченко

профессор кафедры землепользования и земельного кадастра Государственного университета по землеустройству, академик Российской академии естественных наук, почетный землеустроитель России, доктор экономических наук

На эффективное и рациональное использование земель оказывают влияние экономическая ситуация в регионе, состояние законодательной базы, уровень информационного обеспечения, организация использования земель особо охраняемых природных территорий. В этих условиях объективной необходимостью являются развитие методических положений определения эффективности государственного земельного кадастра особо охраняемых природных территорий, а также разработка практических рекомендаций. Вопросы эффективности управления землями особо охраняемых природных территорий на основе информационного обеспечения системой государственных земельного кадастра и мониторинга земель остаются неразработанными и требуют более детального научного изучения.

В настоящее время земли особо охраняемых природных территорий являются наиболее проблемной категорией земельного фонда ввиду того, что не решены следующие задачи:

1) большая площадь земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ) не учтена в составе земель данной категории;

2) основная площадь земель ООПТ не выделена в натуре, они не поставлены на государственный кадастровый учет;

3) на большую часть земель ООПТ отсутствуют правоудостоверяющие документы на землю и объекты недвижимости;

4) отсутствуют методические рекомендации по проведению кадастрового учета, мониторинга земель и землеустройства;

5) не решены вопросы эффективного и рационального землепользования, отсутствуют методические рекомендации по разработке менеджмент-плана управления ООПТ;

6) отсутствуют методические рекомендации по организации конкурсов аренды земельных участков, а также рекомендации по организации регулируемого туризма.

Сведения о площадях ООПТ в материалах государственного земельного кадастра (ГЗК) и государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (ГКООПТ) значительно различаются. Площадь земель ООПТ превышает площадь земель заповедников и национальных парков, учтенных в ГЗК, на 1 289 310 гектаров, что составляет более 45 процентов от общей площади ООПТ (рис.1).

Для устранения указанных проблем необходимо решить следующие задачи.

Задача 1 - сформировать земельные участки

Задача 2 - провести государственный кадастровый учет земель особо охраняемых природных территорий и их зон с особым правовым режимом использования.

Основными этапами кадастрового учета земель и регистрации прав на землю ООПТ являются:

1) проведение межевания земель одним из доступных способов: наземная съемка, картометрический способ, описательный способ.

Земли, включенные в национальные парки с изъятием земель из других категорий, не числятся землями ООПТ

Земли, включенные в национальные парки без изъятия земель из других категорий, не числятся землями ООПТ

Земли, включенные в национальные парки без изъятия земель из других категорий, учтены в ГЗК как земли ООПТ

Землями ООПТ числятся земли, не входящие в заповедники и национальные парки

Площадь земель ООПТ превышает площадь земель заповедников и национальных парков, учтенных в ГЗК

828 180

594 980

96 870

509 320

1 289 310

о

о

о

о

о

си

о

о

о

о

о

о

о

о

о

о

со

о

о

о

о

о

00

о

о

о

о

о

о

о

о

о

о

о

см

о

о

о

о

о

площадь, га

Рис. 1. Сведения о государственном учете особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации

В случае возможного установления и учета границ не межеванием (наземной съемкой), а иным способом возможен вариант «комбинированного» определения местоположения границ:

• границы функциональных зон определяются картометрическим или описательным способами за счет НП или собственника - Российской Федерации;

• границы земельных участков физических и юридических лиц в населенных пунктах определяются геодезическим способом (наземной съемкой) за счет правообладателей (или муниципалитета);

2) составление описания земельных участков для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет;

3) обращение в земельно-кадастровую палату с заявкой о постановке на государственный кадастровый учет земельного участка (при наличии только правоустанавливающего документа на землю) или о внесении изменений в сведения о земельном участке (при наличии правоудостоверяющего документа на землю);

4) обращение в регистрационную палату для регистрации прав на землю и обременений смежных землепользований.

Единым информационным ресурсом, аккумулирующим сведения об ограничениях хозяйственной деятельности при формировании ООПТ и установлении территориальных зон, может являться Государственный земельный кадастр. Для этого необходимо законодательно закрепить принцип обязательности учета территориальных зон в ГЗК и разработать технологии кадастрового учета. Таким образом, Государственный земельный кадастр будет представлять собой одновременно единый банк данных, содержащий сведения о зонах с особым режимом использования земель и об ограничениях на хозяйственную деятельность для соответствующих земельных участков, и инструмент юридического закрепления особых режимов использования земель.

Задача 3 - провести землеустройство на территориях государственных природных заповедников и государственных национальных парков.

Выбор необходимых видов землеустроительной документации должен производиться с учетом конкретных природных, правовых и иных показателей конкретного ГПЗ и НП: площадь, назначение, перечень и качественная характеристика угодий, перечень субъектов земельных отношений, земельные участки которых расположены в границах ГПЗ и НП, а также в границах их охранных зон.

Основными этапами землеустройства являются:

1) разработка (корректировка) генеральной схемы или проекта территориального землеустройства;

2) проведение внутрихозяйственного землеустройства;

3) уточнение функционального зонирования территории НП, установление регламента использования функциональных зон и производственных подразделений НП с учетом почвенных, геоботанических и других обследований земель;

4) разработка проектов улучшения земель.

Задача 4 - для каждого ГПЗ и НП необходимо разработать рекомендации по повышению эффективности использования земель, включая методические рекомендации по разработке менеджмент-плана управления территорией; мероприятия по эффективному использованию природных ресурсов в национальном парке, включая организацию конкурсов на аренду земельных участков; проекты организации регулируемого туризма в национальном парке с выделением соответствующих участков.

Как показал проведенный автором анализ сведений о состоянии кадастрового учета земель за 2006 год, границы ООПТ Кабардино-Балкарской Республики не нанесены на планово-картографический материал, не выделены на местности, а указанная в правоустанавливающем документе площадь земель не соответствует фактически используемой, поэтому приоритетной задачей является формирование земельных участков ООПТ и постановка их на государственный кадастровый учет за счет средств федерального бюджета.

Формирование земельных участков, функциональных и иных зон ООПТ должно включать правовое и землеустроительное формирование.

Правовое формирование объектов учета ООПТ должно осуществляться в целях определения задач правообладателя при государственной регистрации прав на землю, идентификации объекта, включая земельный участок, функциональные и иные зоны, а также объекты недвижимости, расположенные на землях ООПТ.

Землеустроительное формирование земель ООПТ и их последующий государственный кадастровый учет следует осуществлять в следующей предлагаемой автором последовательности:

1) проведение (уточнение) кадастрового деления (при необходимости);

2) формирование земель ООПТ в субъекте Российской Федерации при использовании наиболее перспективного метода - картометрического;

3) формирование земельного участка отдельного ГПЗ и НП;

4) внесение сведений в ГЗК о всех земельных участках ООПТ, расположенных в субъекте Российской Федерации, описательным способом (или по координатам, полученным в результате использования картометрического метода);

5) межевание земель и подготовка описания земельного участка отдельного ГПЗ и НП при совершении сделки с земельным участком, включая договоры аренды земель, или в случае изъятия земель для государственных и общественных нужд;

6) внесение изменений в сведения ГЗК о земельном участке отдельного ГПЗ и НП.

Для осуществления государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий предлагается дополнить Государственный реестр кадастрового района разделом «Территориальные зоны» (рис. 2).

Учет земельного участка ООПТ, включая объекты недвижимости, осуществляется по стандартной технологии в части учета сведений о правовом режиме и местоположении земельного участка ООПТ в разделе «Земельные участки». Состав показателей

о землях ООПТ должен быть расширен по сравнению с другими земельными участками, так как задачей создания ООПТ является сохранение существующего уникального состояния земельного участка.

Раздел 1. Земельные участки

Графическое изображение земельного участка и его частей может быть представлено в виде ландшафтной съемки земельного участка по кварталам и выделам (по материалам лесоустройства).

Учет функциональных зон и иных зон с особым правовым режимом использования предлагается проводить в дополнение к учету земельных участков в разделе «Территориальные зоны».

Раздел 2. Территориальные зоны

В России затраты на выполнение наземных инструментальных съемок при межевании земель достаточно высоки. В соответствии с российским земельным законодательством межевание является обязатель-

Государственный реестр земель кадастрового района

Кадастровый квартал

Подраздел Территориальная зона Форма 2.1. Общие сведения

Форма 2.2.

Части территориальной зоны

Форма 2.3. Сведения о регламентах

Форма 2.4. Специальные сведения

Форма 2.5. Экономические характеристики

Форма 2.6.

План границ территориальной зоны

Форма 2.7. Описание границ

Форма 2.8.

План границ части территориальной зоны

Форма 2.9.

Земельные участки в границах территориальной зоны

Рис. 2. Предлагаемая структура государственного реестра земель кадастрового района для земельных участков и территориальных зон

Подраздел Земельный участок

Форма Ф.1.1. Общие сведения

Форма Ф.1.1/С. Состав земельного участка

Форма Ф.1.2. Сведения о правах

Форма 1.3. Сведения о частях и обременениях

Форма 1.4. Сведения о базовых платежах и оценке

Форма 1.6. Специальные сведения

Форма 1.7. План (чертеж, схема) границ земельного участка

Форма 1.8. Описание границ

Форма 1.9. План (чертеж, схема) границ части земельного участка

ным при постановке на государственный кадастровый учет новых земельных участков после их формирования. Однако такие затраты неприемлемы при формировании земельных участков ООПТ. При отсутствии финансирования из федерального бюджета и недостаточности средств от поступления арендной платы за использование земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий в ближайшее время такие работы не могут быть выполнены традиционными методами межевания земель.

При проведении работ картометрическим методом упрощается состав работ, сокра-

щаются их стоимость и затраты времени на выполнение таких работ.

Автором выполнены расчеты затрат на межевание земель Кабардино-Балкарского государственного высокогорного заповедника с использованием наземного и картометрического методов. Как показали результаты расчетов, общая стоимость землеустроительных работ, выполненных картометрическим методом, в 8,4 раза меньше, чем стоимость работ, выполненных с использованием наземной инструментальной съемки (табл. 1).

Таблица 1

Эффективность формирования земельных участков особо охраняемых природных территорий

Вид работы Стоимость работы, р. Экономический эффект от применения картометрического метода, р.

наземная инструментальная съемка картометрический метод

Подготовительные работы 4 399 4 399 -

Проложение теодолитного хода и координирование точек окружной границы 1 90 780 - 190 780

Согласование и описание границ землепользований 5 506 5 506 -

Составление и вычерчивание плана границ землепользования 1 480 1 480 -

Изготовление и установка межевых знаков 20 914 - 20 914

Вычисление обшей площади 526 526 -

Работы, выполняемые в камеральных условиях - 11 896 -11 896

Стоимость землеустроительных работ - 23 807 -

Коэффициент за неблагоприятный период и работу в высокогорных условиях 2,177 2,177 -

Повышающий коэффициент 5,98 5,98 -

Общая стоимость землеустроительных работ с учетом повышающего коэффициента 224 611 142 366 82 245

Транспортные расходы 146 809 35 592 111 217

Общая стоимость землеустроительных работ 1 489 983 177 958 1 312 025

Анализ результатов расчетов затрат на межевание земель меньшего по площади участка ООПТ - озера Тамбукан - с использованием наземной съемки и картометрического метода показал, что общая стоимость землеустроительных работ, выполненных картометрическим методом, в 3,6 раза меньше, чем стоимость работ, выполненных с использованием наземной инструментальной съемки. На рисунке 3 представлен фрагмент плана земель озера Тамбу-кан, выполненного картометрическим методом.

Учитывая тот факт, что земли ООПТ исключены из рыночного оборота и не являются объектами налогообложения, следует считать нецелесообразным выполнение точных геодезических работ на этих землях. Применение картометрического метода также обосновано сложными природными условиями Кабардино-Балкарской Республики, включая особенности рельефа. Определение площади ООПТ в таких условиях будет относительным, и более важное значение приобретают точное описание границ и установление межевых знаков в местах возможных проездов и проходов на территорию заповедника или национального парка.

С целью повышения эффективности работ по определению местоположения земель предлагается осуществлять формирование земельных участков особо охраняемых природных территорий в следующем порядке:

1) составляется схема ООПТ в границах субъекта Российской Федерации картометрическим методом;

2) производится формирование земельных участков отдельных ООПТ картометрическим методом;

3) производится формирование земельных участков, находящихся на праве аренды в границах отдельных ООПТ.

Нами была выполнена работа по формированию земель ООПТ Кабардино-Балкарской Республики с применением картометрического метода. Работы были выпо-лены в программе О^есИапЬ с использованием исходных топографических карт 1:100000 и 1:50000. По описанию прохожде-

ния границ, имеющихся в законодательных актах, после согласования прохождения границ с дирекциями ООПТ, лесничествами и другими заинтересованными организациями были сформированы земельные участки ООПТ.

Из общей площади земель КабардиноБалкарской Республики 17 процентов занимают ранее учтенные земельные участки. На 1 января 2007 года внесены сведения в Единый государственный реестр земель о 31 086 земельных участках общей площадью 214 738,6 гектара, что составляет 60,7 процента от их общего количества (51 250 земельных участков площадью 307 751,9 гектара). Наименьшую площадь ранее учтенных земельных участков, поставленных на кадастровый учет, имеют земли особо охраняемых территорий, а также земли водного, лесного фондов и земли запаса. Данные различных филиалов федерального государственного учреждения (ФГУ) «Земельная кадастровая палата» об объеме работ по постановке на государственный кадастровый учет значительно различаются. В филиалах палаты городов Нальчика и Прохладного - наибольшее число земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет за последние три года (в среднем соответственно 2 000 и 900 участков ежегодно). В Черекс-ком и Эльбрусском районах ежегодно ставится на государственный кадастровый учет менее 300 земельных участков.

Объем средств, перечисленных в федеральный бюджет за предоставление сведений ГЗК, ежегодно возрастает: в 2002 году - 15 700 рублей, в 2006 - 537 814 рублей (рис. 4). С 2005 года ФГУ «Земельная кадастровая палата» предоставлено право перечислять средства, полученные за копирование и документирование сведений ГЗК, на свой внебюджетный счет, поэтому общая сумма перечисленных в 2006 году средств за предоставление и копирование сведений ГЗК составила 1 567 тысяч рублей.

При отсутствии учтенных в ГЗК земельных участков ООПТ в их границах по решению местных органов власти предоставляются земельные участки юридическим и

Подписка в любое время (495) 974-1945; 974-1950

УЙ ВОПРОС

физическим лицам. Примером может служить предоставление в 1993-2006 годах в рекреационной зоне национального парка «Приэльбрусье» земельных участков на праве постоянного пользования гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а также предоставление земельных участков юридическим лицам для размещения объектов рекреации.

В 2006 году площадь земельных участков в границах ООПТ в Эльбрусском районе увеличилась в 4 раза, что свидетельствует о тенденции к росту предоставления земельных участков для целей, не связанных с деятельностью ООПТ. За три года были выделены земельные участки для размещения объектов туристско-рекреационной деятельности общей площадью 4,73 гектара.

2002

2003

2004

2005

2006 год

на 1 учтенный ЗУ У на 1 обращение 0 на 1 кадастровый план земельного участка

Рис. 4. Динамика поступления средств за предоставление и копирование сведений из государственного земельного кадастра

Для огородничества и сенокошения

ш Для строительства торгового и промышленного комплекса

Для благоустройства и озеленения

Для ведения личного подсобного хозяйства и строительства жилого дома

и Под объекты инженерного оборудования, АЗС

Для эксплуатации собственной базы

Под строительство пограничной заставы

и Для туристско-рекреационной деятельности

2004

2005

2006

год

Рис. 5. Предоставление земельных участков на землях особо охраняемых природных территорий и их постановка на государственный кадастровый учет в Эльбрусском районе

В 2006 году новые земельные участки для туристско-рекреационной деятельности составили лишь 1 процент от общей площади предоставленных участков (рис. 5). Значительно возросла площадь земельных участков, предоставленных в собственность для ведения личного подсобного хозяйства и строительство жилого дома. Это, по мнению автора, снижает эффективность управления землями ООПТ.

Следует поставить на государственный кадастровый учет все земельные участки, на которые имеются правоудостоверяющие документы (с целью соблюдения законных прав юридических и физических лиц). В основном это земельные участки под объек-

тами рекреации, которые необходимы для развития регулируемого туризма - практически одного из возможных направлений развития ООПТ (в том числе и для привлечения денежных средств). В дальнейшем предоставление земельных участков должно осуществляться в строгом соответствии с земельным законодательством.

Для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики (с использованием картометрического метода формирования земельных участков ООПТ) и регистрации прав на них необходимо затратить

1 646,5 тысячи рублей (табл. 2).

Таблица 2

Затраты на проведение государственного кадастрового учета земельных участков особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики и регистрацию прав на них

Наименование ООПТ Число участков / Площадь Затраты на формирование земельного участка, р. Затраты на кадастровый учет, р. Затраты на государственную регистрацию прав, р. Итого затраты, р. Планируемые поступления платежей за ГКУ и сведения ГЗК, рУгод

в границах ООПТ в охранной зоне ООПТ

Кабардино-Балкарский государственный высокогорный заповедник 2/53,3 тыс. га 177 958 502 15 000 193 460 - 79 375

Государственный природный национальный парк «Приэльбрусье» 2/101,2 тыс. га 304 265 502 15 000 319 767 38 100 79 375

Озеро Тамбукан 1/850 га 166 488 251 7 500 174 239 - 11 115

Земли государственных природных заказников 9/162,1 тыс. га 466 814 2 259 67 500 536 573 149 225 47 625

Памятники природы 22/3 338 га 191 245 5 522 16 5000 361 767 - -

Лечебно-оздоровительные местности и курорты 2/58,8 га 25 163 502 15 000 40 665 149 225 79 375

Ботанический сад 1/70 га 12 361 251 7 500 20 112 - 38 100

Итого 1 344 294 9 789 292 500 1 646 583 336 550 334 965

При расчетах стоимости постановки на ственные затраты на выполнение процеду-государственный кадастровый учет земель- ры государственного кадастрового учета ного участка учитывались как непосред- земельных участков (через затраты рабо-

чего времени), так и затраты на расходные материалы. Анализ фактических затрат, выполненный автором, показал, что затраты на заполнение форм Государственного реестра земель кадастрового района (ГРЗ КР), дежурной кадастровой карты и прочих документов ГЗК составляют 104 рубля, затраты на расходные материалы -82 рубля, затраты на заполнение форм КПЗУ, включая затраты на расходные материалы, - 65 рублей. Таким образом, затраты на кадастровый учет одного земельного участка составляют 251 рубль.

В структуре всех затрат на формирование земельных участков приходится 82 процента от общей суммы, на государственный кадастровый учет - менее 1 процента, на государственную регистрацию прав - 17 процентов.

Планируемые поступления платежей за предоставление сведений ГЗК, копирование и документирование информации были определены из расчета обращений за сведениями ГЗК арендаторов земельных участков, расположенных в границах ООПТ и их охранных зонах, а также правообладателей земельных участков в охранных зонах ООПТ (сельскохозяйственных предприятий, промышленных предприятий и т. п.). Помимо арендаторов, за сведениями ГЗК обращаются жители населенных пунктов, расположенных в границах ООПТ, что также было учтено в расчетах. В расчетах приняты действующие в настоящее время расценки за предоставление сведений ГЗК (290 рублей), их копирование и документирование. В Кабардино-Балкарской Республике затраты на копирование и документирование сведений составляют в среднем (с учетом различного количества форм КПЗУ) 27,5 рубля за один КПЗУ. Сумма поступлений платы за предоставление сведений ГЗК может составить 671,5 тысячи рублей.

Окупаемость затрат при применении в Кабардино-Балкарской Республике предложенной методики формирования и постановки на государственный кадастровый учет земель ООПТ составит 2,5 года. Быстрее окупятся затраты в больших по площади ООПТ, так как за сведениями ГЗК будет обращаться большее количество арендато-

ров и иных правообладателей земельных участков.

Учет земельных участков ООПТ, а также зон с особым режимом использования земель в Государственном земельном кадастре также поможет устранить одну из причин возникновения ущерба из-за ограничений на использование земельных участков: отсутствие информации об ограничениях хозяйственной деятельности.

На основе анализа результатов проведенной в 2005 году государственной кадастровой оценки земель нами предложена следующая методика определения кадастровой стоимости земель ООПТ, основанная на использовании рыночных методов оценки:

1) выбирается базовый земельный участок, который будет эталоном для расчетов, так как при определении кадастровой стоимости земель в условиях высокогорья и сложного рельефа необходимо учитывать местоположение земельного участка относительно уровня моря;

2) определяется размер арендной платы и чистый операционный доход, полученный от сдачи в аренду базового земельного участка;

3) вносятся поправки на вид рекреационного использования земельного участка;

4) определяется рыночная стоимость базового земельного участка;

5) вносятся поправки на вид ООПТ, природно-климатические условия и характеристики флоры и фауны;

6) определяется коэффициент вариации в зависимости от расположения земельного участка в той или иной функциональной зоне (в соответствии с режимом землепользования в функциональных зонах);

7) рассчитывается кадастровая стоимость объекта оценки.

Стоимость земельного участка определяется в соответствии с видом его рекреационного использования (табл. 3). Каждый вид отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности предъявляет свои требования к природным условиям, а потому оценка объекта рекреационного назначения вне черты поселений каждого угодья проводится по своему набору показателей.

Таблица 3

Размер кадастровой стоимости особо охраняемых природных территорий государственного природного национального парка «Приэльбрусье»

Зона Подзона Площадь, га Коэффициент разрешенного использования Стоимость земельного участка, тыс. р.

1) регулируемой заповедности 39 720 1,3 181 154 578

Заповедная 2) строгой заповедности 19 500 1,4 95 776 590

3) снежно-ледниковая 1 430 1,4 7 023 616

Рекреацион- 1) активного рекреационного использования 1 000 1,0 3 508 300

ная 2) регулируемого рекреационного использования 5 500 1,2 23 154 780

Агропарковая 20 000 0,8 56 132 800

Хозяйственно-селитебная 1 000 0,6 2 104 980

Итого 101 020 - 368 855 644

Представленная методика может быть использована при расчете ставки арендной платы за пользование земельными участками в ООПТ, рекреационных зонах, расположенных в горных районах, а также при актуализации кадастровой оценки особо охраняемых природных территорий, расположенных в аналогичных местностях. Применение этой методики не требует больших финансовых вложений.

Приведенные в статье расчеты показали, что только один из четырех объектов особо охраняемых природных территорий федерального значения, расположенных на территории Кабардино-Балкарской Республики, оценивается в сумму более 368 миллиардов рублей, а объемы субвенций можно дифференцировать, опираясь на недополученный муниципальными образованиями земельный налог. Особенно это актуально для Черекского и Чегемского муниципальных образований, в границах которых расположен Кабардино-Балкарский государственный высокогорный заповедник.

Предложенная методика оценки ООПТ и распределения средств от поступления платежей за землю будет способствовать созданию благоприятного инвестиционного климата в Кабардино-Балкарской Республике.

Литература

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 // Свод законов Российской Федерации, 2001, № 44.

2. Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3.

3. Федеральный закон от 10 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре Российской Федерации» // Закон, 2000.

4. Федеральный закон от 21 июля 1997 года №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30.

5. Варламов А.А, Гальченко С.А. Земельный кадастр: В 6 т. Том 3. Государственные регистрация, учет и оценка земель: Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений / А.А. Варламов, С.А. Гальченко. М.: КолосС, 2006.

6. Гальченко С.А. Эффективность системы государственного земельного кадастра различных административно-территориальных уровней: Монография / С.А. Гальченко. М.: МГИУ, 2003.