Ключевые направления модернизации социально-экономической политики развития регионов

КЛЮЧЕВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Р. Ю. ЧЕРКАШНЕВ

В статье приводятся основные направления модернизации социально-экономической политики развития регионов в современной России, в частности, обосновывается дифференцированный подход к реализации социально-экономической политики развития регионов-реципиентов, заключающегося в выборе комбинации элементов ее инструментальной составляющей в соответствии с выявленным типом региона-реципиента; предлагается двухуровневый механизм реализации антикризисной социально-экономической политики развития для «регионов-иждивенцев».

Ключевые слова: социально-экономическая политика, модернизация, дифференцированный подход, механизм реализации антикризисной социально-экономической политики.

Сегодня одним из приоритетов саморазвития регионов в России становится устранение социально-экономической дифференциации, прежде всего, за счет собственных ресурсных возможностей и накопленного экономического потенциала. В связи с этим актуализируется проблема модернизации социально-экономической политики развития регионов.

В настоящее время существует достаточно публикаций, в которых рассматриваются направления модернизации социально-экономической политики развития регионов, но зачастую в них не учитываются особенности и конкретный тип региона. Формулируя рекомендации по корректировке инструментария федеральной региональной политики в целях ее модернизации, необходимо помнить, что обеспечение сбалансированного развития субъектов РФ - отнюдь не единственно возможная цель такой политики. Традиционной целью региональной политики является также сокращение межрегиональных диспропорций в уровне социально-экономического развития территорий.

Например, по заказу Института системного анализа Счетной палаты проводилась научноисследовательская работа «Роль федерального регулирования регионального развития в сокращении социальной и экономической асимметрии в развитии субъектов Российской Федерации». В этой работе в качестве наиболее важных шагов по совершенствованию федерального регулирования регионального развития называются [2]:

- уточнение целей федеральной региональной политики, а именно четкая концентрация региональной политики, деятельности Министерства регионального развития РФ именно на сокращении межрегиональных диспропорций;

- повышение «прозрачности» расходов федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов в региональном разрезе и обеспечение «прозрачности» в региональном разрезе деятельности (в частности, стратегий) государственных инфраструктурных корпораций.

- Более частные рекомендации по совершенствованию федерального регулирования регионального развития были сформулированы следующим образом [5]:

- разработка и внедрение четких критериев распределения средств по территориям в рамках федеральных целевых программ социальноэкономического развития регионов;

- повышение концентрации средств Инвестиционного фонда РФ в проблемных регионах;

- сохранение тенденции на превращение муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов) в объекты федеральной региональной политики.

Уточнение целей федеральной региональной политики, повышение «прозрачности» всех видов федеральных расходов в региональном разрезе, четкие критерии отбора регионов для разработки ФЦП и превращение муниципальных образований в основные объекты федеральной региональной политики - это те задачи, которые необходи-

мо решать Минрегиону России независимо от выбора цели региональной политики (сбалансированного развития или сокращения диспропорций). Поэтому, на наш взгляд, при уточнении целей региональной политики, при определении критериев отбора регионов можно и нужно исходить из того, что в целом федеральная региональная политика должна быть направлена на сокращение межрегиональной асимметрии.

В настоящее время в России в целом действует немало инструментов поддержки социальноэкономического развития, хотя далеко не все они находятся в ведении Минрегиона России. Вместе с тем далеко не все возможные инструменты используются. Во-первых, возможна более активная реализация кластерной политики, а фактически реальное ее внедрение. О кластерах и кластерной политике довольно много говорится в федеральных документах, однако говорить о реально выстроенной и реализованной политике еще преждевременно. Второй источник расширения числа инструментов федеральной региональной политики - опыт субъектов Федерации, который оказался по сравнению с федеральным гораздо более богатым.

Если говорить о направлениях модернизации социально-экономической политики развития регионов применительно к их конкретному типу, то можно обратиться к работе М. В. Васильевой [1]. Так, автор предлагает для «высокоразвитых» и «развитых» регионов (характеризующихся в целом достаточно высоким хозяйственным потенциалом, высоким уровнем социального и политического развития, высокой результативностью управления) целесообразно реализовывать поддерживающий механизм финансово-бюджетного контроля. Для «среднеразвитых» регионов (характеризующихся наличием необходимой ресурсной базы, достаточным уровнем развития промышленности, сельского хозяйства и третичного сектора, но сильно дифференцированной экономикой, достаточной результативностью управления) целесообразен стимулирующий механизм финансово-бюджетного контроля. Для «менее развитых» регионов (которые, с одной стороны, характеризуются слабым экономическим развитием, сильнейшей нехваткой финансовых ресурсов, оттоком населения, а, с другой стороны, неэффективным управлением, которое может выражаться в виде недоиспользования имеющихся ресурсов) целесообразна реализация механизма активации, в рамках которого необходимо формирование комплексной системы мер, реализуемых в виде программы действий по усилению предва-

рительного, текущего и последовательного финансово-бюджетного контроля, направленной на повышение устойчивости региона, сбалансированность его развития, повышения качества жизни населения, роста социальной защищенности, роста. Приоритетной целью контроля в таких регионах должно стать снижение дотационности консолидированных бюджетов региона [1].

Проведенное исследование показало, что при разработке системы мер в рамках совершенствования региональной социально-экономической политики развития регионов-реципиентов необходимо учитывать, что децентрализованная система принятия решений в государстве, наличие нескольких уровней власти и управления, ответственных перед собственными избирателями за проводимую политику в рамках законодательно определенных сфер компетенции, является преимуществом, эффективное использование которого позволит создать стимулы для обеспечения благосостояния населения на всей территории страны. Причем необходима реализация дифференцированного подхода, в соответствии с которым для каждого типа региона-реципиента предполагается формирование соответствующей социально-экономической политики.

Исследование показало, что в зависимости от результативности социально-экономической политики развития регионов-реципиентов можно выделить 4 типа регионов-реципиентов [6]:

1 группа - «догоняющие» - регионы-реципиенты, в которых наблюдается высокий или выше среднего уровень развития при низкой или средней степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социальноэкономической политики их развития - высокая);

2 группа - «бенефициары» - регионы-

реципиенты, в которых наблюдается высокий или выше среднего уровень развития при высокой степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социально-

экономической политики их развития - особая);

3 группа - «середняки» - регионы-

реципиенты, в которых наблюдается средний или низкий уровень развития при средней или низкой степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социально-

экономической политики их развития - средняя);

4 группа - «иждивенцы» - регионы-

реципиенты, в которых наблюдается низкий или средний уровень развития при высокой степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социально-экономической политики их развития - низкая).

Следовательно, дифференцированный инст- развития регионов-реципиентов выглядит сле-

рументарий социально-экономической политики дующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Дифференцированный инструментарий социально-экономической политики развития регионов-реципиентов

Элемент Тип социально-экономической политики развития регионов-реципиентов

Поддерживающая Стимулирующая Активационная Антикризисная

Тип региона-реципиента «догоняющий» «бенефициар» «середняк» «иждивенец»

ключевые задачи сохранение благоприятной среды для дальнейшего развития повышение эф фектив-ности деятельности органов региональной власти по реализации имеющегося потенциала формирование максимально благоприятных условий для развития бизнеса с учетом специализации региона разработка конкретной программы действий по выводу «региона-иждивенца» на стадию устойчивого роста

Инструменты и методы - передача исполнения полномочий федеральных органов власти на уровень субъектов РФ с определением механизмов ответственности; - активизация собственных источников доходов; - аккумуляция свободных финансовых ресурсов; - синхронизация долгосрочных целевых программ - активизация собственных источников доходов; - усиление контроля за реализацией целевых программ развития; - софинансирование создания региональных объектов; - представление целевых безадресных субсидий из федерального бюджета - создание территориальных «точек роста»; - предоставление льгот и преференций налогового и таможенного характера, прежде всего за счет средств федерального бюджета; - субсидирование тарифов на услуги естественных монополий, процентной ставки по кредитам и лизинговых платежей; - представление целевых адресных субсидий из федерального бюджета - формирование институтов, обеспечивающих повышение результативности социальноэкономической политики развития регионов-реципиентов; - реализация конкретных приоритетных инвестиционных проектов в регионах, прежде всего инфраструктурных; - предоставление льгот и преференций налогового и таможенного характера, прежде всего за счет средств федерального бюджета; - объединение регионов.

Ресурсы региональный и федеральный бюджеты, средства инвесторов региональный и федеральный бюджеты преимущественно государственные преимущественно государственные

Как показало проведенное исследование, социально-экономическое положение населения регионов-реципиентов, особенно «регионов-

иждивенцев» очень нестабильно. Постоянное уменьшение количества жителей, увеличение уровня безработицы и снижение величины реальных располагаемых доходов граждан замедляет процесс развития таких регионов. Поэтому в «ре-гионах-иждивенцах» необходимо выработать направления совершенствования социально-экономической политики их развития с учетом антикризисной составляющей.

В целях реализации антикризисной социально-экономической политики развития «регио-нов-иждивенцев» нами предлагается следующий двухуровневый механизм реализации антикризисной социально-экономической политики «ре-гионов-иждивенцев» (рис. 1).

Данный механизм включает основные этапы реализации антикризисной социально-эконо-

мической политики развития «регионов-иждивенцев», осуществляемые органами власти федерального и регионального уровня. Федеральные органы власти отвечают за разработку методики составления антикризисной программы, осуществляют мониторинг, являются координаторами взаимодействия с крупными инфраструктурными компаниями и главными контролерами реализации программы. Региональные органы власти, в свою очередь, разрабатывают конкретную программу действий по выводу «региона-иждивенца» на стадию устойчивого роста, учитывая мнения всех заинтересованных сторон, и постоянно контролируют выполнение программных мероприятий, вносят корректировки в программу.

Анализ специальной литературы позволил выделить несколько направлений реализации социально-экономической политики развития «ре-гионов-иждивенцев» с учетом антикризисной со-

ставляющей. Прежде всего, следует снизить долю ление к трудоустройству и предпринимательской

«иждивенцев» государства и стимулировать насе- деятельности.

нО

П

ы

со

О

£

«

-О

П

-о

еь

ы

ы

©

Разработка стратегии развития РФ и выделение роли конкретных территорий

Типология регионов-реципиентов по однородным группам, в т. ч. разделение по проблемам

Мониторинг выявленных кризисных ситуаций в регионах-реципиентах

Разработка методологии антикризисной социально-экономической политики для разных групп регионов-реципиентов

- участие в разработке программ развития регионов-реципиентов;

- координация участником при разработке программ;

- поддержка региональных органов власти, обеспечение взаимодействия с крупными инфраструктурными компаниями

Одобрение разработанных в регионах программ развития

Контроль за реализацией программ развития

Анализ социально-экономического положения региона-реципиента

Выявление проблем социальноэкономического развития региона-реципиента

Выявление факторов развития региона-реципиента

Определение основных при-

— оритетов социально-

экономического развития ре-

гиона-реципиента

а 1

Разработка плана меро-

приятий по реализации вы-

деленных приоритетов

*-

г

Регио-

нальные

институты

развития

Определение потребности в финансировании направлений социально-экономического развития региона-реципиента

Разработка программы антикризисных мероприятий в регионе-реципиенте

с

Контроль за выполнением программных мероприятий

Корректировка программы антикризисных мероприятий

Рис. 1. Двухуровневый механизм реализации антикризисной социально-экономической политики «регионов-иждивенцев»

Обеспечение качественного уровня занятости взаимодействия рынков труда и образовательных

возможно, в частности, за счет информационного услуг, осведомления жителей региона о совре-

менном состоянии и перспективах развития отраслей экономики. Ни для кого не секрет, что программы подготовки кадров в образовательных учреждениях региона необходимо приводить в соответствие с прогнозами потребности в работниках соответствующей профессии, а также с изменениями в различных отраслях производства и сферы услуг. Перед службой занятости стоит задача содействовать повышению квалификации или получению дополнительного образования гражданами для дальнейшего трудоустройства. Стимулирование предпринимательской деятельности возможно за счет финансового содействия, создания соответствующей инфраструктуры, а также налоговых методов стимулирования.

Кроме того, необходимо повысить привлекательность «регионов-иждивенцев» для местного населения и снизить миграционный отток. В настоящее время в Воронежскую, Тверскую, Тамбовскую и Ивановскую области приезжают учиться в вузы жители других регионов России и иностранцы. Однако, многие затем стремятся покинуть данные регионы и найти высокооплачиваемую работу за их пределами. Такая ситуация не вызывает удивления в связи с низким уровнем заработных плат. Поэтому необходимо обеспечить ежегодный прирост реальных денежных доходов граждан, что позволит не только удержать население в регионе, но и стимулировать повышение рождаемости. При этом важно обеспечить рост заработной платы в соответствии с результатами профессиональной деятельности и квалификацией, поддержку предпринимательской инициативы. Немалую роль играют и учебные заведения, которые способны стимулировать и содействовать трудоустройству выпускников в «регионах-иждивенцах».

В рамках формирования двухуровневого механизма реализации антикризисной социальноэкономической политики развития регионов-реципиентов также предполагается совершенствование институциональнойсоставляющей политики развития «регионов-иждивенцев».

Прежде всего, в структуре региональных администраций необходимо формирование служб мониторинга и регулирования кризисных ситуаций, поскольку информационно-аналитичес-кое обеспечение процессов разработки и реализации социально-экономической политики развития «регионов-иждивенцев» строится таким образом, чтобы иметь возможность оперативной корректировки мер воздействия на региональное развитие путем изменения его условий и факторов.

Для реализации социально-экономической политики развития по отношению к «регионам-иждивенцам» важен анализ индивидуальных причин их состояния, выяснение специфики возможных путей выхода и разработка современных подходов к развитию региона. Поэтому формирование служб мониторинга и регулирования кризисных ситуаций в структуре региональных администраций является принципиально важным.

Кроме того, в рамках реализации антикризисной социально-экономической политики развития регионов-реципиентов важно распространение опыта функционирования институтов регионального развития. Как известно, одним из институциональных инструментов социальноэкономической политики развития регионов-реципиентов, доказавших свою эффективность в практике зарубежных стран, являются институты регионального развития, в частности - региональные агентства развития.

Как отмечается в работе Меньщиковой В. И. [4], кризис 2008 г. наглядно продемонстрировал наиболее острые проблемы региональной политики. В первую очередь речь идет об усиливающемся неравенстве между регионами, которое может привести к возникновению очагов социальной напряженности и угроз территориальной целостности страны. Во-вторых, политика бюджетного выравнивания продемонстрировала низкую эффективность с точки зрения долгосрочного воздействия на экономический рост. Кризис способствовал дальнейшему укреплению централизованной модели регионального развития, в рамках которой произошло усиление зависимости регионов от федерального уровня власти, что повышает вероятность трактовки региональной политики как установления специализации регионов из федерального центра [4].

Новые условия объективно требуют выработки новой парадигмы региональной политики, предметом которой в широком понимании должны стать осмысленные действия власти на процессы изменения организации социальноэкономического пространства. Сформулируем наиболее важные направления модернизации региональной политики.

По мнению Н. В. Зубаревич, критерии выбора пространственных приоритетов развития должны опираться на конкурентные преимущества регионов, причем такие, которые способствуют модернизации. Их ранжированный перечень для России, основанный на конкурентных преимуществах и способствующий снижению барьеров раз-

вития, по ее мнению, может выглядеть так: крупные города и агломерации (агломерационный эффект/эффект масштаба); инфраструктурнотранспортные коридоры (сокращение экономического расстояния); портовые, приграничные и прочие зоны технологических заимствований с развитием импортозамещения; более плотно заселенные южные регионы и пригороды с благоприятными агроклиматическими условиями, развитой инфраструктурой и более дешевой рабочей силой; ограниченный круг геополитически значимых сырьевых проектов, инфраструктурно поддерживаемых государством [3].

Необходимо перейти от «глобального» подхода современной российской региональной политики к адресной помощи по отношению к так называемым проблемным регионам-реципиентам. Для страны на данном этапе ее развития в качестве основных признаков проблемных регионов выделим следующие [7]:

- «особая кризисность» проявления какой-либо крупной проблемы, нерешенность которой создает угрозу социально-экономической обстановке страны, может привести к политической нестабильности, вызвать катастрофическое состояние природной среды и т. п.;

- наличие ресурсного потенциала, использование которого крайне необходимо для решения важнейших социально-экономических проблем страны;

- особое значение экономико-географического, геополитического положения или природного комплекса региона, что обусловливает необходимость реализации специальных мероприятий государственного регулирования на уровне федеральных органов власти;

- недостаток собственных ресурсов региона, требующихся для решения возникающих проблем федерального или регионального значения, что предполагает обязательное прямое или косвенное участие государства в оказании региону материальной и организационной помощи».

В целом необходимо отметить, что именно реализация вышеобозначенных направлений, мер и мероприятий по совершенствованию социально-экономической политики развития регионов-реципиентов в современных условиях является наиболее обоснованным для выработки и проведения в России сильной региональной социальноэкономической политики.

Литература

1. Васильева М. В. Совершенствование управления экономикой регионов на основе применения методики сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Управление экономическими системами. 2011. №. 12.

2. Гусев А. А. Политические принципы формирования государственной системы и регулирования социально-экономических процессов в современной России // Современные проблемы региональной политики. М., 2006. Вып. 1.

3. Зубаревич Н. В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация М., 2010.

4. Меньщикова В. И. Региональная социальноэкономическая политика в России: новые императивы и возможные последствия // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2010. № 11 (91). С. 181-192.

5. Меньщикова В. И. Типология регионов в контексте обоснования применения инструментария региональной социально-экономической политики (статья) // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2011. № 10. С. 14-24.

6. Меньщикова В. И., Черкашнев Р. Ю. Методический инструментарий оценки результативности социально-экономической политики развития регионов // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 3.

7. Селиверстов В. Е., Бандман М. К. Методологические основы разработки федеральной помощи депрессивным и отсталым регионам // Регион: Экономика и социология. 1996. № 1. С. 6-45.

* * *

KEY DIRECTIONS OF MODERNIZATION OF SOCIAL AND ECONOMIC POLICY OF DEVELOPMENT OF REGIONS

R. Yu. Cherkashnev

In article the main directions of modernization of social and economic policy of development of regions in modern Russia are given, in particular the differentiated approach to realization of social and economic policy of development of the regions recipients consisting in a choice of a combination of elements of its tool component according to revealed type of the region recipient locates; the two-level mechanism of realization of antirecessionary social and economic policy of development for "regions dependents" is offered.

Key words: social and economic policy, modernization, differentiated approach, mechanism of realization of antirecessionary social and economic policy.