Органы прокуратуры как субъект антикоррупционной экспертизы нормативных актов

УДК 343

ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ КАК СУБЪЕКТ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

© Ольга Анатольевна КОРОТКОВА

Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации (Калужский филиал), г. Калуга, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, e-mail: emihailova@geser.ru

Рассматривается антикоррупционная экспертиза как одно из основных средств в процессе реализации мер по противодействию коррупции.

Отмечается, что при проведении экспертизы, и в частности антикоррупционной, важно непрерывно осуществлять обратную связь, каким образом она влияет на проходящие в стране процессы. Рассматриваются субъекты правоприменения данного вида экспертизы и ее правовые последствия в разрезе осуществления прокурорской деятельности.

Анализируется современное законодательство, регламентирующее проведение экспертиз на предмет содержания коррупционных норм в нормативных актах.

Указывается, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по определенному кругу вопросов, которые в частности касаются прав, свобод человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, социальных гарантий и других.

Анализируются основные вопросы и обстоятельства, на которые должны обращать внимание прокурорские работники при даче правовой оценки законности правового акта на предмет коррупционных факторов.

Отмечаются основные меры прокурорского реагирования, применяемые при выявлении нарушений при исследовании нормативных актов на коррупционные факторы.

Делается вывод о необходимости совершенствования методик проведения антикоррупционных экспертиз.

Ключевые слова: коррупция; правоприменительная деятельность; антикоррупционная экспертиза; экспертиза законодательства; прокурор.

В последнее время экспертиза нормативных правовых актов, их проектов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции приобретает особую значимость.

Основой правового регулирования противодействия коррупции являются международные правовые акты. Российская Федерация с 8 июня 2006 г. является участницей Конвенции ООН против коррупции 2003 г., а с 1 февраля 2007 г. - Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. [1].

Эти конвенции устанавливают основные принципы, понятия, механизмы, направления и меры по борьбе с коррупцией, основы криминализации деяний, а также вопросы сотрудничества государств в данной сфере.

Во исполнение указанных международных актов в 2008 г. был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», а также внесены изменения в действующее законодательство федеральными законами от 25 де-

кабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» [2].

В качестве одной из мер по предупреждению коррупции следует рассматривать антикоррупционную экспертизу. В 2009 г. принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее -Закон № 172-ФЗ), а также в его развитие Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171 -ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [3; 4].

В соответствии с действующим законодательством экспертиза проводится в отношении следующих материальных объектов: проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов.

Субъектами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов являются органы прокуратуры РФ, федеральные органы исполнительной власти в области юстиции и др. [5].

Впервые в нормативном акте, посвященном экспертизе законодательства - Закон № 172-ФЗ, можно увидеть не только детальное раскрытие субъектов имеющих право на проведение данного вида экспертизы, но также указание на обращение к разработанным методикам проведения исследования.

Еще одной из особенностей Закона № 172-ФЗ является ст. 5, в которой определяется, что институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Это бесспорно является правильным вектором в развитии экспертиз законодательных актов, особенно в таких сферах, где общественность может реально помочь законодателю выявить недостатки в принимаемых или принятых нормативных правовых актах.

На основе анализа норм Закона № 172-ФЗ можно установить, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах: по объекту экспертизы - экспертиза проектов нормативных правовых актов и экспертиза действующих нормативных правовых актов; по субъекту - внутренняя и внешняя; по участию институтов гражданского общества - официальная и независимая; по уровню правотворческого органа -экспертиза правовых актов РФ, правовых

актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов.

Одним из основных субъектов, проводящих исследования правовых акта на наличие корупционных факторов, являются органы прокуратуры.

Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, земельного, градостроительного и других сфер законодательства; социальных гарантий лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Коррупционные факторы, выявленные в нормативном правовом акте в ходе осуществления прокурором своих полномочий, отражаются в подлежащем обязательному рассмотрению требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Необходимо отметить, несмотря на то, что формулировка п. 1 ч. 2 ст. 3 Закона № 172-ФЗ максимально раздвигает границы возможностей органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, объектом обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона № 172-ФЗ могут быть только нормативные правовые акты по вопросам, перечисленным в вышеуказанной норме [6]. В остальных случаях антикоррупционная экспертиза с участием органов прокуратуры носит факультативный характер, и по ее результатам, в случае выявления кор-рупциогенных факторов, прокуроры направляют информацию в органы, принявшие такие акты, а в случае их несоответствия федеральному законодательству приносят протесты.

Согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Информация о коррупционных нарушениях может поступать от граждан, в т. ч. от государственных и муниципальных служащих, организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, из средств массовой информации.

В целом прокурорский надзор за законностью правовых актов осуществляется согласно требованиям ведомственных актов -приказов Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195, «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155, «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28 декабря 2009 г. № 400, а также с учетом Методических рекомендаций по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства [7].

Необходимость правовой оценки законности правового акта на предмет коррупционных факторов предполагает исследование прокурором следующих основных вопросов и обстоятельств:

- отнесены ли регулируемые данным правовым актом отношения к предмету ведения соответствующего уровня публично-правового образования;

- наделены ли орган, должностное лицо, издавшие исследуемый правовой акт, правом регулирования данных отношений;

- соответствует ли форма правового акта требованиям действующего законодательства;

- соответствует ли структура правового акта предписаниям, имеющим большую юридическую силу;

- имеются ли обязательные в силу закона основания, в ряде случаев экономическое обоснование, для принятия исследуемого правового акта;

- зарегистрирован ли правовой акт в установленном порядке;

- опубликован ли данный нормативный правовой акт в установленном порядке;

- соблюдены ли сроки введения в действие исследуемого правового акта;

- соответствуют ли правовые нормы исследуемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу;

- определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность.

Наиболее характерными нарушениями в сфере нормотворчества выявляемые прокурорами являются:

- регулирование общественных отношений по предметам ведения иного уровня публично-правовых образований; принятие субъектом РФ актов, регулирующих деятельность федеральных органов государственной власти;

- регулирование руководителем высшего исполнительного органа отношений, отнесенных к предмету ведения законодательной власти соответствующего уровня, равно как регулирование обозначением должностным лицом отношений, отнесенных к ведению руководителя финансового органа;

- передача (возложение) государственных (муниципальных) полномочий на хозяйствующих субъектов, что является нарушением требований п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», установившей заперт на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительниц власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов;

- установление платы за осуществление государственных (муниципальных) полномочий;

- регулирование региональными (муниципальными) актами отношений, отнесенных к сфере гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ), в части посягательства на принципы равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо-

ровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- по вопросам предоставления дополнительных социальных гарантий: установление в законе субъекта РФ повышенных гарантий служащим органа местного самоуправления после окончания срока их полномочий, установление ограничения совместной службы близких родственников, несоблюдение пределов нормотворческой деятельности в силу экономического положения согласно ограничениям, установленным п. 3 ст. 130, ст. 136 БК РФ и др.;

- установление муниципальными актами уголовной, административной ответственности и регулирование отношений в этих сферах.

Стоит отметить, что большинство правовых актов подвергающихся антикоррупционной экспертизе со стороны органов прокуратуры, это акты местного самоуправления. И здесь возникает важный и пока до конца не разрешенный вопрос определения нормативности того или иного нормативного акта, ведь направленность антикоррупционной экспертизы исключительно на нормативные правовые акты и их проекты порождает на практике проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев определения их нормативности. Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Представляется правильным в случае возникновения сомнений в нормативности того или иного правового акта подвергать его антикоррупционной экспертизе в установленном порядке, как нормативный акт.

Также необходимо учитывать, что требование прокурора может быть направлено только по результатам антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта, а не его проекта. При этом прокуроры могут направлять в адрес соответствующих правотворческих органов информацию о коррупциогенности норм, содержащихся в проектах нормативных правовых актов и в дальнейшем контролировать процесс внесения в проект изменений, и в случае не устранения указанных нарушений после вступления соответствующего нормативного правового акта в силу незамедлительно вносить акт прокурорского реагирования в виде требования.

Прокурорский работник, выбирая конкретные меры прокурорского реагирования

при выявлении нарушений исполнения антикоррупционного законодательства, должен использовать все имеющиеся в его «арсенале» меры: принесение протестов, внесение требований об изменении нормативных правовых актов, представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона и др.

Таким образом, выявленные в ходе антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов коррупциогенные факторы отражаются в требованиях прокурора.

Методическое обеспечение проведения антикоррупционных экспертиз прокурором отражается в постоянно изменяющихся ведомственных нормативных актах, которые в максимально сжатые сроки стараются учитывать особенности, возникающие в процессе реального правоприменения тех или иных нормативных актов, для более качественного и эффективного применения механизмов антикоррупционной экспертизы.

1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.

2. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6229

3. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

4. Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы. М., 2010.

5. Васильева Т.А., Дудин Н.П. [и др.]. Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009.

6. Алешкова Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. URL: http://www. окмо.рф (дата обращения: 20.07.2014).

7. Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства РФ от 5.03.2009 г. № 196 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.

1. Konventsiya Organizatsii Ob"edinennykh Natsiy protiv korruptsii // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2006. № 26. St. 2780.

2. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. № 52 (ch. 1). St. 6229

3. Ob antikorruptsionnoy ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov: federal'nyy zakon ot 17.07.2009 g. № 172-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 29. St. 3609.

4. Evdokimov V.B. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel'stva o protivodeystvii korruptsii v sfere gosudarstvennoy i munitsipal'noy sluzhby. M., 2010.

5. Vasil'eva T.A., Dudin N.P. [i dr.]. Protivodeystvie korruptsii: prokurorskiy nadzor, ugolovno-pravovaya kharakteristika, ugolovnoe presledovanie. SPb., 2009.

6. Aleshkova N. Antikorruptsionnaya ekspertiza normativnykh pravovykh aktov i ikh proektov: voprosy teorii i praktiki. URL: http://www. okmo.rf (data obrashcheniya: 20.07.2014).

7. Ob utverzhdenii metodiki provedeniya ekspertizy proektov normativnykh pravovykh aktov i inykh dokumentov v tselyakh vyyavleniya v nikh polozheniy, sposobstvuyushchikh sozdaniyu usloviy dlya proyavleniya korruptsii: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 5.03.2009 g. № 196 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 10. St. 1241.

nocTynnna b pega^Hro 11.06.2014 r.

UDC 343

PROSECUTING AUTHORITIES AS THE SUBJECT OF ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF LEGAL ACTS

Olga Anatolyevna KOROTKOVA, The Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice (Kaluga branch), Kaluga, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor of State and Legal Disciplines Department, e-mail: emihailova@geser.ru

This article discusses the anti-corruption expertise as one of the main tools in the implementation of anti-corruption measures.

It is noted that during the examination, and in particular, anti-corruption, it is important to continuously provide feedback, how it affects the processes taking place in the country. Considered subjects of enforcement of this type of examination and its legal implications in the context of the prosecutor's activity.

The current legislation governing the conduct of examinations for the content of corruption standards in regulations is analyzed.

It is indicated that the prosecutors in the exercise of their authority to conduct anti-corruption expertise of regulations on a range of issues that are particularly relevant to the rights, freedoms and civil rights, state and municipal property, state and municipal services; social security and others.

The paper examines the main issues and circumstances which have to pay attention when giving prosecutors legal assessment of the legitimacy of the legal act on the subject of corruption factors.

The main measures of prosecutorial response applied in case of violations in the study of regulations on corruption factors are considered.

It is concluded that the need for improved methods of anti-corruption expertise.

Key words: corruption; law enforcement; anti-corruption examination; examination of legislation; prosecutor.