ГЧП без чрезвычайных происшествий

2021 год ознаменовался постепенным оживлением рынка государственно-частного партнерства (ГЧП), рост коснулся практически всех инвестиционных проектов — от строительства до образования. Однако с юридической точки зрения работы над законодательной базой как на федеральном, так и на региональном уровне предстоит еще достаточно много.

За прошедший год принято 54 нормативно-правовых акта, касающихся ГЧП, большая часть которых затронула сферу образования, промышленности и коммунально-энергетическую отрасль

Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ

По данным Национального центра ГЧП, в 2021 году было объявлено на 33% больше концессионных и ГЧП конкурсов, чем в 2020 году. Объем инвестиций с марта по август прошедшего года на 8% превысил значения того же периода 2020 года, составив 116 млрд рублей, а общий объем рынка ГЧП достиг 4,7 трлн рублей.

Сейчас привлечение частных инвестиций для реализации проектов публичных образований регулируется двумя федеральными законами: от 21.07.2005 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и от 13.07.2015 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации...». Ими определены разные формы привлечения частных инвестиций в проекты, реализуемые государственной или муниципальной властью, однако доработки схем происходят ежегодно. «Сотрудничество частного сектора с российским государством функционирует на основании концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве. За прошедший год принято 54 нормативно-правовых акта, касающихся ГЧП, большая часть которых затронула сферу образования, промышленности и коммунально-энергетическую отрасль»,— говорит Максим Борисов, управляющий партнер Impravo. При этом положительный отклик среди экспертов получили изменения в сфере образования, в частности, гарантии федерального софинансирования концессионных соглашений по строительству школ в регионах.

Соглашается с ним и Андрей Голощапов, генеральный директор Европейской юридической службы, отмечая что за 2021 год подход к концессионным соглашениям стал более системным и программным. «Введены механизмы федерального софинансирования проектов ГЧП. Например, появились программы по строительству школ в регионах, создания межвузовских кампусов, а также разрабатывается программа по обновлению городского общественного транспорта»,— говорит эксперт. По его словам, с законодательной точки зрения были и положительные, и неудачные изменения. «Уже упомянутая программа по строительству школ возникла в результате принятия постановления правительства РФ № 247, которым внесены изменения в госпрограмму "Развитие образования". Документ предусматривает федеральное софинансирование концессионных соглашений по строительству школ в регионах, а это необходимо! В будущем такой формат сотрудничества мог бы появиться и в других важных сферах ГЧП: здравоохранение, транспорт и прочее»,— считает господин Голощапов.

Неудачным примером эксперт назвал внесенные изменения в Бюджетный кодекс РФ. «Они касались выделения субсидий в рамках соглашения о защите и поощрении капиталовложений, которые позже были отменены. Правовая ошибка заключалась в том, что предоставление всех субсидий в рамках ГЧП стало подпадать под механизм этого вида государственной поддержки крупных инвесторов, а это неправильно»,— подчеркнул глава Европейской юридической службы.

Сложности с оформлением

Говоря о сложностях эксперты отмечают и трудности с оформлением документации. «Основными минусами можно назвать относительную сложность схемы ГЧП и риски ее судебного оспаривания. Но это лишь подчеркивает необходимость тщательной проработки проекта на его начальной стадии»,— считает Моисей Фурщик, управляющий партнер компании «Финансовый и организационный консалтинг».

Юрист Татьяна Кархалева подчеркивает, что «бизнесу не дается гарантий по выручке или количеству привлеченных клиентов, а объем инвестиций, который должен быть вложен, жестко закреплен, и нельзя "встать и уйти". Плюс подготовить документы для проекта довольно сложно, требуются услуги квалифицированного юриста».

В конце декабря 2020-го и за прошедший год в 224-ФЗ изменения и дополнения вносились трижды. Календарно вступали в силу они в следующем порядке: с 1 января 2021-го, со 2 июля 2021-го и с 1 января 2022-го. «Дважды расширялся перечень объектов партнерств. Первыми дополнениями включили в перечень объекты специализированных организаций для оказания помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения. Последние дополнения, вступившие в силу с 1 января 2022 года, прибавили к перечню объекты, на которых собирают, используют, обезвреживают, размещают, хранят, транспортируют, ведут учет и утилизируют медицинские отходы»,— рассказывает Олег Матюнин, управляющий партнер адвокатского бюро «Матюнины и партнеры».

Июльские новшества были связаны с появлением федеральной территории «Сириус». «Это потребовало двух корректировок. Во-первых, нормативные правовые акты органов публичной власти федеральной территории вошли в состав законодательства РФ о ГЧП, муниципально-частном партнерстве. Во-вторых, орган публичной власти федеральной территории соответственно получил право представлять интересы Российской Федерации как публичного партнера наряду с правительством РФ или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти»,— добавил господин Матюнин, подчеркивая, что перечень объектов партнерств будет расти, пополняясь новыми объектами и видами деятельности.

Изменения продолжатся

В 2022 году государственно-частные партнерские отношения также ожидает ряд изменений благодаря принятым в конце 2021 года документам. Одной из предпосылок стал стремительный рост цен на ряд материалов. «В частности, постановлением правительства РФ от 31 декабря 2021 года № 2594 "О внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации" в контракты, заключенные до 1 января 2022 года, в соглашения о ГЧП, которые касаются увеличения стоимости контрактов из-за удорожания стройматериалов, внесены определенные поправки. Дополнено Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»,— указывает юрист Наталья Белоус.

Теперь в случае принятия партнером решения об изменении условий концессионного соглашения в связи с увеличением размера расходов на создание или реконструкцию объекта из-за существенного повышения цен на строительные ресурсы проводится повторная госэкспертиза. «Внесены дополнения в Правила согласования Федеральной антимонопольной службой изменений условий концессионных соглашений. В частности, концессионное соглашение может быть изменено по соглашению сторон, если увеличение затрат концедента не превышает 30%. А также расширен перечень документов, которые должен предъявить заявитель, концедент или концессионер, в Федеральный антимонопольный орган для согласования изменения условий концессионного соглашения»,— добавляет госпожа Белоус.

Также внесены дополнения в Правила осуществления заказчиком сумм неустоек, начисленных поставщику, подрядчику или исполнителю, но не списанных заказчиком в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением в 2015–2021 годах обязательств, предусмотренных контрактом.

Помимо этого, ожидается, что государство продолжит поддерживать рынок ГЧП-проектов в дальнейшем, о чем свидетельствует ряд новых объявленных инициатив. «Например, в рамках инфраструктурного меню планируется введение еще одной меры, которая будет предусматривать выделение капитальных грантов на дорожные проекты из федерального бюджета или из средств ФНБ в объеме не более 50% от стоимости проекта»,— говорит Виктор Миронов, управляющий директор консультационной группой ТИМ.

Специалисты ожидают, что 2022 год может стать годом беспрецедентного роста рынка ГЧП. Национальный центр ГЧП прогнозирует, что количество заключенных концессионных соглашений и соглашений о ГЧП/МЧП может вырасти в 2,5–3 раза, что позволит привлечь в 2–2,5 раза больше инвестиций в инфраструктуру по сравнению с 2021 годом. Кроме того, власти планируют создать единый реестр обязательства разноуровневых бюджетов в рамках действующих ГЧП.

«Из общих перспектив развития для ГЧП можно назвать проникновение механизмов ГЧП во все большее количество субъектов и муниципалитетов РФ, а также развитие нормативно-правовой базы у муниципалитетов для более открытого взаимодействия с частными партнерами»,— резюмирует Григорий Федоров, руководитель практики ГЧП Rights Business Standard.