К вопросу о развитии налогового федерализма в РФ: проблемы и перспективы

Налоговая политика

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Б.Х. АЛИЕВ,

доктор экономических наук, профессор, декан финансово-экономического факультета Дагестанский государственный университет

Х.М. МУСАЕВА, кандидат экономических наук, доцент Дагестанский государственный университет

Статья посвящена раскрытию тенденций и противоречий развития налогового федерализма в РФ. Рассматриваются актуальные вопросы формирования налогового федерализма в России, анализируются принципы, методы и основные подходы к решению проблемы разграничения и распределения налогов между звеньями бюджетной системы.

Ключевые слова: система, налоги, федерализм, самостоятельность, бюджеты, мобильность, принципы, методы.

Налоговые проблемы во всем их многообразии в условиях кризиса в экономике стали предметом повышенного внимания со стороны руководства страны, научной общественности, фискальных органов. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию обстоятельно рассмотрены произошедшие изменения в налоговом законодательстве, четко очерчены перспективные направления налоговой политики. Правительством РФ в целом одобрены «Основные направления налоговой политики на 2009 год и на плановый пе-риод2010и2011 годов», в которых подведены итоги реализации мер по совершенствованию налоговой системы и даны качественные и количественные ориентиры дальнейшего улучшения всей налоговой сферы, системы налоговых отношений в России.

К настоящему времени в РФ в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой. Эта система базируется на общепринятых в современ-

ной мировой практике основных видах налогов с учетом специфики российской экономики. Ее преобразование в последние годы осуществлялось в тесной связи с проведением бюджетной реформы и изменениями в области бюджетного федерализма. Но, несмотря на прогрессивные подвижки, улучшение механизма налогообложения, вопросы эффективного разграничения и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетов по-прежнему остаются узким звеном в отечественной налоговой системе.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ. В особенности — в условиях кризисных явлений в экономике. Сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы во многом зависит от достижения оптимального соотношения федерального бюджета, региональных и местных бюджетов. Проблема разграничения полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами власти является определяющей при становлении бюджетно-налогового федерализма. Россия относится к асимметричным федерациям. Асимметричность эта не означает отступления от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов. А

значит и для сохранения единства федеративного государства.

Эффективное территориальное перераспределение ресурсов и полномочий может иметь место только при соблюдении принципов федерализма. Теория бюджетно-налогового федерализма направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворять нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Структурные изменения в бюджетной системе страны не должны ухудшить качество и снизить объем оказываемых услуг гражданам. ПомнениюВ.П. Орешина, Л. В. Потапова, в настоящее время в РФ сложилась определенная система бюджетно-налогового федерализма. Она предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального и местного1.

Ученые-экономисты Н. Г. Викторова, Е. Н. Евстигнеев, Г. П. Харченко отмечают, что в России существует проблема бюджетно-налогового федерализма. По их мнению, суть этой проблемы заключается «.... в определении и понимании налогов как системного элемента экономики, определяющего финансовое благополучие государства в целом, территориальных образований, предприятий и граждан. Налоги, являясь главным источником бюджетных доходов, задают не только параметры постатейного финансирования расходов, но и служат основой для территориального перераспределения финансовых ресурсов»2. Следовательно, бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на сбалансирование интересов центра и территорий, определение четких пропорций распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы3.

Думается, проблему бюджетно-налогового федерализма следует рассматривать значительно шире. Реальный бюджетно-налоговый федерализм должен базироваться на сочетании интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета. Не случайно Бюджетный кодекс РФ (ст. 28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всехуровней.

1 Орешин В. П., Потапова Л. В. Управление региональной экономикой. М., 2004. С 272.

2 Налоги, налогообложение и налоговое законодательство / Подред. E.H. Евстигнеева. СПб, 2007 с. 14.

3Тамже, с. 15.

Под налоговым федерализмом в научной литературе, как правило, принято понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны4. По мнению доктора экономических наук, профессора Р. Г. Сомоева, его следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны. В широком — налоговый федерализм надо характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленных необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах5.

Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы.

Налоговый федерализм предполагает не просто разграничение федеральным законодательством налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на территориальном уровне — распределение регулирующих налогов по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране. В этом заключается полнота содержания данного понятия.

Реализация указанной выше задачи налогового федерализма требует решения следующих двух взаимосвязанных проблем:

— юридического закрепления полной ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за решение всех финансово-экономических задач функционирования общества,

4 Бюджетная система России. / Под редакцией Поляка Г. Б. М.: ЮНИТИ-ЛАНФ, 2007, с. 123; ЯндиевМ. И. Финансыреги-онов. М., 2002, с. 34; Орешин В. П., Потапова Л. В. Управление региональной экономикой. М., 2004, с. 272.

5 Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюд-жетныхотношений в РФ. СПб, 1999, с. 60.

т. е. разграничения предметов ведения между различными уровнями власти и управления;

— поиска формулы распределения налоговых источников доходов между всеми уровнями бюджетной системы в соответствии с первой проблемой (задачей).

В основу разграничения налогов по уровням бюджетной системы могут быть положены следующие принципы;

— зависимость размера поступлений по налогу от результатов деятельности органов власти и управления;

— степень мобильности облагаемой базы (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования натерриторию другого);

— экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения;

— необходимость осуществления функции макроэкономического регулирования.

В соответствии с первым принципом передачу средств каждому звену бюджетной системы следует ставить в зависимость от эффективности работы соответствующих органов власти и управления. При этом доходная часть бюджета должна полностью или в значительной мере контролироваться ими. Такая ориентация налоговой политики дает возможность обеспечить максимальную самостоятельность территориальных и местных бюджетов. Региональные и местные органы власти должны обладать такими видами налогов, на которые они могли бы реально влиять, а также обеспечивать наибольшую степень возвратности через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.

Второй принцип означает, что чем выше степень мобильности налоговой базы, тем более высоким уровнем власти она должна облагаться. Поскольку существует острая необходимость в равномерном распределении налогового бремени и налоговых поступлений в территориальном аспекте, принято считать, что достаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в денежной форме), а самой низкой — имущество (недвижимость) и природные ресурсы. Это значит, что налоги на труд и капитал должны взиматься на федеральном уровне, а на имущество и природные ресурсы — на региональном и местном уровнях.

Третий принцип разделения налогов между бюджетами — экономическая эффективность

отдельных видов объектов обложения — предусматривает приближение уровня обложения к объекту в целях экономии расходов по налоговому администрированию. Принцип необходимости осуществления функций макроэкономического регулирования объективно требует закрепления за федеральным уровнем основных налогов, через которые осуществляется регулирование процессов воспроизводства на макроуровне. К таким в РФ относятся: налог на доходы с физических лиц, налог на прибыль организаций, единый социальный налог. Другие налоги имеют относительно меньший эффект регулирования.

Рассматривая указанные принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы, следует заметить, что все они нацелены на выполнение основного принципа бюджетного федерализма — обеспечить соответствие доходных полномочий различных уровней власти и управления расходным полномочиям, закрепленным за каждым из них. Следовательно, при разграничении доходов нужно строго придерживаться принципов бюджетного и налогового федерализма, что позволит создать условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого уровня власти.

В мировой практике известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами:

—кумулятивный—соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти (в качестве примера можно привести Швейцарию, где центр и кантоны взимают налоги с одной и той же налоговой базы, однако определяется это база на национальном уровне и на уровне кантонов по-разному);

— нормативный — долевое распределение доходов от налогов между различными уровнями бюджетной системы по нормативам, в процентах («германская» модель);

— дистрибутивный — концентрация налоговых поступлений первоначально на едином счете или в фонде и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы. По такой схеме происходит, например, формирование Федерального фонда финансовой поддержки регионов РФ и выделение из него трансфертов нуждающимся субъектам Федерации;

— фиксированный — разграничение и закрепление налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма («американская» модель).

В мире нет страны, которая использовала бы только один из вышеперечисленных методов. Они

сочетаются с той или иной степенью верховенства одного подхода над другим. Несомненно, что каждый из указанных способов разграничения и распределения налогов и других доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные положительные и отрицательные стороны. Использование одной формы регулирования налоговых отношений может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и формировании бюджетов разных уровней. Это связано, в частности, с тем, что налоговая база распределена по территории страны неравномерно, создавая неравные стартовые позиции для бюджетов. Кроме данного фактора также следует учитывать сезонность поступления налогов. Налоги, имеющие сезонный характер формирования, не должны сосредотачиваться в одном бюджете, а могут быть рассредоточены по всем звеньям бюджетной системы.

В современной России распределение доходов по бюджетным уровням базируется на сочетании долевого участия всех уровней в основных налоговых поступлениях (вертикальное выравнивание) и субсидировании нижестоящих уровней вышестоящим (горизонтальное выравнивание). На практике данное распределение стало объектом острой борьбы, проявляющейся в стремлении ограничить власть центра при определении долей участия в налоговых поступлениях, в неудовлетворительном покрытии социальных и иных нужд субъектов Федерации при распределении центром налоговых поступлений. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.

В последние годы проблема совершенствования межбюджетных отношений в РФ исчерпывалась реформированием порядка формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов. Были оставлены в стороне вопросы совершенствования основной составляющей межбюджетных отношений — разграничение и распределение налоговых платежей между бюджетами разных уровней. В то же время именно отчисления от федеральных регулирующих налогов обеспечивают поступления более 50 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов.

1 января 2005 г. в Бюджетном кодексе РФ на долгосрочной основе были закреплены нормативы распределения налогов и сборов, а также части неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы страны (см. таблицу).

С принятием Налогового и Бюджетного кодексов налоговая система РФ, в том числе, в части реализации налогового федерализма претерпела ряд позитивных изменений. В НК РФ предусмотрено развитие налогового федерализма посредством установления конкретного перечня федеральных, региональных и местных налогов для обеспечения единства налоговой системы РФ. Распределены полномочия между уровнями и ветвями власти в принятии решений, изменяющих налогообложение.

Следует заметить, что в современных условиях тенденция закрепления за региональными и, в особенности, за местными бюджетами налогов по «остаточному» принципу не только сохранена, но и усилена в НК РФ ивее новой редакции. Так, к региональным и местным отнесены налоги, не

Нормативы распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации (в %) *

Виды налогов Федеральный бюджет Бюджеты субъектов Федерации

1996-1998 1999-2000 2004-2008 1996-1998 1999-2000 2004-2008

Налог на добавленную стоимость 75 85 100 25 15 0

Налог на прибыль организаций 13 11 5/ 6,5 до 22 19 до 19/17,5

Налог на доходы физических лиц - 16 100 84 100

Акцизы на ликероводочные изделия 50 50 - 50 50 100

Акцизы на табачные изделия 50 50 100 50 50 -

Акцизы на бензин автомобильный 100 100 40 - - 60

Акцизы на нефть, газ, автомобили 100 100 100 - - -

Таможенные пошлины** 100 100 100 - - -

Водный налог 40 40 100 60 60 -

Акцизы и НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 100 100 100 _ _ _

* Составлена по Бюджетному кодексу РФ (с изменениями и дополнениями).

••Примечание: таможенная пошлина cl.01.2004 г. отнесена к неналоговым доходам федерального бюджета

дающие существенных бюджетных поступлений (транспортный налог, налог на игорный бизнес, имущественные налоги с юридических и физических лиц, земельный налог). Все это ослабляет доходную базу бюджетов субъектов Федерации, увеличивает объем межбюджетных потоков и усиливает зависимость от центра.

Данная тенденция может быть объяснена усилением роли государства в экономике, стремлением федеральных органов власти повысить значение федерального бюджета в регулировании социально-экономического развития территорий, важностью концентрации и распределения значительных бюджетных средств через верхнее звено бюджетной системы в целях бюджетного выравнивания регионов. Однако в современных условиях происходит передача ряда федеральных полномочий в регионы без соответствующего финансового обеспечения. Например, нагрузка на коммунальные службы, вызванная передачей ведомственного жилья в муниципальную собственность, выросла в два раза, а финансовых средств при этом не прибавилось. Регионы несут дополнительное бремя расходов, вызванное передачей ведомственного жилья в муниципальную собственность. Из федерального бюджета при этом должны перечисляться бюджетные компенсации на выполнение этих программ. Но они не перечисляются или перечисляются не в полном объеме. Такая тенденция значительно усиливает асимметрию между доходами и расходами бюджетов регионов.

Совершенствуя налоговую систему, нельзя забывать, что речь должна идти не только об интересах федерального бюджета. Наша страна—федеративное государство, и интересы субъекта Федерации и органов местного самоуправления должны соблюдаться так же, как интересы центра. Предусмотренное Налоговым кодексом решение о закрытом перечне как федеральных, так и региональных и местных налогов в целом правильно и экономически обосновано. Но представляется экономически неверным резкое ограничение налоговых прав органов местного самоуправления. Налоговый кодекс значительно урезает права местных органов власти по установлению налогов, при этом существуют отдельные противоречия. В Налоговом кодексе РФ определено, что под установлением налога понимается определение основных элементов налогообложения. Ктаким элементам относятся: объект налога, налогоплательщик, налоговая база, налоговая ставка, налоговый период, порядок и сроки уплаты налога в бюджет, в который зачисляется налоговый оклад.

Следовательно, имея конституционное право «устанавливать местные налоги», органы местного самоуправления должны иметь право и обязаны устанавливать все названные выше элементы налогообложения. Эти полномочия у местного самоуправления уже есть, и какая-либо еще дополнительная их передача федеральными законами не требуется. В то же время, НК РФ установлено (ст. 12, п. 4), что представительные органы местного самоуправления при установлении местных налогов определяют лишь налоговые ставки (в пределах, установленных Налоговым кодексом), налоговые льготы, порядок и сроки уплаты. Все остальные элементы налогообложения устанавливаются НК.

Таким образом, НК РФ существенно ограничивает права местного самоуправления, поскольку лишает их устанавливать иные элементы налога, кроме налоговых ставок и льгот. Предоставление местным органам власти прав по регулированию всех элементов по местным налогам обеспечиткон-ституционные права и реальную самостоятельность муниципальных образований в формировании финансовой основы местного самоуправления.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ федеральные налоги полностью или частично зачисляются в федеральный бюджет и являются источником его доходов. Нормативы их распределения между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами определяются ежегодно законами о федеральном бюджете. Региональные налоги зачисляются в соответствующие региональные бюджеты, поскольку они являются источником доходов указанных бюджетов. При этом НК установлено право органов государственной власти субъектов Федерации передавать часть этих налогов в местные бюджеты. В этих условиях процесс составления и утверждения бюджета муниципального образования поставлен в полную зависимость от установления федеральными и региональными органами власти отчислений от соответствующих налогов в местные бюджеты. При том, что в состав местных входят лишь два налога (налог на имущество физических лиц и земельный налог). Необходимо отметить, что в современных условиях налог на имущество физических лиц и земельный налог не могут покрывать значительную часть расходных обязательств местных бюджетов РФ из-за отсутствия развитых рынков недвижимости на территориях большинства муниципальных образований РФ.

В налоговом законодательстве местные налоги не классифицированы как налоги поселений и му-

ниципальныхрайонов (ст. 15 Налогового кодекса), что необходимо в соответствии с созданием двух уровней местных бюджетов в бюджетной системе РФ — бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских и сельских поселений. Это обстоятельство не позволяет последовательно реализовать заложенную в реформе федеративных отношений и местного самоуправления концепцию «один налог — один бюджет» и допускает возможность установления нормативов распределения доходов от одних и тех же местных налогов и в бюджеты поселений, и в бюджеты муниципальных районов.

Наряду с решением вопросов налогового федерализма для укрепления доходной базы бюджетов субъектов Федерации в современных условиях необходимо также совершенствовать механизм изъятия налогов.

Одной из серьезных проблем для регионов и муниципалитетов является неритмичное поступление доходных источников. Это связано с действующими сроками уплаты отдельных налогов. Несмотря на то, что налог на имущество организаций является региональным налогом, права территориальных органов по срокам уплаты ограничены и позволяют устанавливать лишь ежеквартальные авансовые платежи (гл. 30 НК РФ). Аналогичная проблема наблюдается по уплате земельного налога (гл. 31 НК РФ). Поскольку он является основным доходным источником бюджетов поселений, то его поступления (всего 4 раза в год) не могут обеспечивать ежемесячного финансирования бюджетных расходов поселений в полном объеме. Не решает данную проблему и перенос срока уплаты авансовых платежей по налогу на прибыль организаций с 30 на 28 число каждого месяца (гл. 25 НК РФ). Уплата платежей налогоплательщиками в обозначенный выше срок не позволяет осуществлять бесперебойное и своевременное финансирование бюджетных расходов. Сложившаяся ситуация с неритмичным поступлением доходных источников в бюджеты регионов и муниципальных образований характерна практически для всех регионов.

Как известно, наиболее слабо отработанной областью в отечественной налоговой системе является система налогообложения имущества физическихлиц (в 2010—2011гг. предполагается его слияние с земельным налогом на основе взимания единого налога на недвижимость). До сих пор не

принята соответствующая глава НК РФ, регулирующая механизм исчисления и взимания данного налога. Введению местного налога на недвижимость (слияние налога на имущество физических лиц с земельным налогом) должна предшествовать большая подготовительная работа. Необходима информационная основа для налога, формируемая на базе государственного кадастра объектов недвижимости, земельного и градостроительного кадастра. Нужен реестр собственников недвижимости, реестр самой недвижимости. Должна быть отработана система массовой оценки для того, чтобы налог эффективно функционировал.

России важно избрать ту степень самостоятельности региональныхи местных властей, которая отвечает условиям целостности государства. Однако в условиях развития рыночных отношений и реализации налогового федерализма самостоятельность региональных и местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной. При этом расширение реальной налоговой самостоятельности субъектов Федерации придется увязать с одновременным повышением их ответственности за эффективное использование налогового потенциала, обеспечением единства налогового пространства и соблюдением федерального законодательства.

Список литературы

1. Налоговый кодекс РФ (с внесенными измене-ниямиидополнениями). М.: ОМЕГАЛ., 2009.

2. Бюджетный кодекс РФ (с изменениями и дополнениями) М.: ОМЕГАЛ, 2009.

3. Основные направления налоговой политики РФ на 2009 год и на плановый период 2010 — 2011 гг. // www.minfin.ru.

4. Бюджетная система России. / Под редакцией Поляка Г. Б. М.: ЮНИТИ-ЛАНФ, 2007. С. 123.

5. Налоги, налогообложение и налоговое законодательство / Под ред. Е. Н. Евстигнеева. СПб, 2007, с. 14 — 20.

6. Орешин В. П., Потапова Л. В. Управление региональной экономикой. М., 2004. С. 272 — 280.

7. Сомоев Р. /".Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в РФ. СПБ, 1999. С. 60 - 67.

8. Яндиев М.И. Финансы регионов. М., 2002. С. 34 - 44.