К вопросу о месте бюджетных расходов в системе финансового права

К вопросу о месте бюджетных расходов в системе финансового права

ПЯТКОВСКАЯ Юлия Валерьевна, доцент кафедры предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета, кандидат юридических наук 664003, Россия, г. Иркутск, ул. Ленина, 11 E-mail: julart@yandex.ru

Статья посвящена определению места норм, регулирующих бюджетные расходы в системе финансового права, что имеет важное теоретическое и практическое значение. Подчеркивается необходимость использования системного подхода при решении вопроса о построении эффективного механизма правового регулирования сферы бюджетных расходов. Подробно анализируются различные точки зрения о месте института бюджетных расходов в системе финансового права, высказываемые представителями как советской, так и современной науки финансового права. Предлагается включать в особенную часть финансового права государственные и муниципальные доходы, государственные и муниципальные расходы, государственный и муниципальный кредит. Бюджетное право рассматривается в качестве комплексной подотрасли финансового права. Сделан вывод о том, что нормы, регулирующие бюджетные расходы, включаются в подотрасль финансового права «государственные и муниципальные расходы», а также являются частью комплексной подотрасли финансового права «бюджетное право».

Ключевые слова: финансовое право, система финансового права, бюджетные расходы, государственные расходы, бюджетное право.

The Place of Budget Expenditures in System of Financial Law

Yu. V. PYATKOVSKAYA, candidate of legal sciences, associate professor

Baikal State University

11, Lenin st., Irkutsk, Russia, 664003

E-mail: julart@yandex.ru

The article is devoted to the determination of place of the norms regulating budgetary costs of the system of financial law, which has important theoretical and practical significant. The author emphasizes the need for a systematic approach in addressing the issue of the construction of an effective mechanism for legal regulation of budget expenditures. Various points of view on the place of institute of budget expenditures in the system of financial law, expressed in the Soviet and modern science of financial law, are analyzed. It is proposed to include the state and municipal revenues, state and municipal expenditures, state and municipal loans in the special part of the financial law. Budget Law is considered as a complex sub-sector of financial law. The article concludes that the norms regulating the budgetary costs are included in the sub-sector of financial law "state and local expenditures" as also are the part of the complex sub-sector of financial law "budget law".

Keywords: financial law, the system of financial law, budget expenditures, public (state) expenditures, budget law.

DOI: 10.12737/21992

Бюджетные расходы, представляющие собой непрерывный процесс использования централизованных фондов публично-правовых образований, формируются и осуществляются в строго установленной правовой форме. В научной литературе справедливо отмечается, что расходы бюджета в правовом плане представляют собой ре-

зультат органического взаимодействия юридических предписаний Бюджетного кодекса РФ с предписаниями закона (решения) о бюджете1. Поэтому успех всей бюджетной

1 См.: Поветкина Н. А. Расходы бюдже-

та: понятие, признаки, особенности // Ак-

туальные проблемы российского права. 2015.

№ 8. С. 65.

деятельности в государстве, целью которой является осуществление бюджетных расходов, во многом зависит от построения эффективного механизма правового регулирования обозначенной сферы.

Как известно, право относится к числу сложных объектов, изучать и совершенствовать которые можно, лишь учитывая системный подход. Для того чтобы усовершенствовать один из элементов права (в нашем случае совокупность правовых норм, регламентирующих формирование и осуществление бюджетных расходов), необходимо четко осознавать место данных норм в единой системе права, взаимосвязи этих норм с правовыми нормами, регламентирующими родственные, близкие отношения. В связи с этим представляется необходимым и актуальным как с теоретической, так и практической стороны исследовать место бюджетных расходов в системе права.

Начиная с 60-х гг. ХХ в. научное сообщество признавало специфику норм, регулирующих расходы бюджетов, и рассматривало данные нормы в составе государственных расходов, представляющих собой совокупность правовых норм особенной части финансового права, регламентирующих отношения по использованию централизованных и децентрализованных фондов публично-правовых образований. Обозначенная общность правовых норм, регламентирующих государственные расходы, в работах разных авторов именовалась разделом2, подотраслью3, институтом4 финансового права. Различался и состав норм, включаемых в данную общность.

2 См.: Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право: учеб. пособие. Киев, 1983. С. 26.

3 См.: Ровинский Е. А. Система и источники советского финансового права / Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ро-винского. М., 1978. С. 27.

4 См.: Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. М., 1985. С. 35.

Так, Е. А. Ровинский и Л. К. Воронова, признавая обособление группы правовых норм, регулирующих государственные расходы, включали в нее нормы о финансировании и нормы о сметно-бюджетном финан-сировании5.

М. И. Барышев, выделяя финансово-правовой институт государственных расходов, относил к нему совокупность правовых норм о бюджетных расходах, о расходах специальных внебюджетных средств организаций, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, о расходах хозрасчетных организаций, а также о банковских кредитах6.

Самостоятельный институт государственных расходов выделяет и О. Н. Горбунова, относя к нему правовые нормы, регламентирующие бюджетное финансирование, банковский кредит, а также выплаты по государственному долгу и страхованию7.

Несколько противоречива позиция С. Д. Цыпкина. Выделяя в системе финансового права раздел «государственные расходы», он указывал, что данный раздел включает правовые институты, регулирующие смет-но-бюджетное финансирование, финансирование капитальных вложений и оборотных средств8. Наряду с этим к институтам (подразделам) бюджетного права, по его мнению, относятся правовые нормы, определяющие понятие и виды расходов, принципы бюджетного финансирования, финансирование капитальных вло-

5 См.: Ровинский Е. А. Указ. соч. С. 27; Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Указ. соч. С. 150—151.

6 См.: Барышев М. И. Правовые основы государственных расходов // Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 270.

7 См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 91.

8 См.: Цыпкин С. Д. Система финансового права // Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 56.

жений и оборотных средств, а также сметно-бюджетное финансирование9.

После экономических преобразований 1990-х гг. в связи с бурным развитием сферы бюджетного законодательства специалистами по финансовому праву в большей степени рассматриваются лишь бюджетные расходы и не упоминаются государственные или муниципальные рас-ходы10. При этом правовые нормы, регулирующие расходы бюджета, рассматриваются в качестве составной части бюджетного права11.

Несомненно, совокупность норм, регламентирующих бюджетную деятельность, именуемая бюджетным правом, составляет самую крупную группу финансово-правовых норм. Между тем в юридической науке высказывались разные точки зрения относительно места бюджетного права в системе права. Так, Л. К. Воронова указывала, что бюджетное право является межотраслевым институтом, включающим в себя нормы государственного, административного и финансового права12. Однако в последующих своих работах она в полной мере признавала бюджетные отношения предметом финансового права13.

М. И. Пискотин, рассуждая о месте бюджетного права в системе со-

9 См.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983. С. 26.

10 См.: Финансовое право / под ред. М. В. Кустовой, Н. А. Шевелевой. СПб., 2014. С. 20; Иванов И. С. Краткий курс финансового права. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11 См.: Карасева М. В. Система финансового права // Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009. С. 59—60; Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003. С. 108.

12 См.: Воронова Л. К. Бюджетные права Украинской ССР: дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1963. С. 26.

13 См.: Воронова Л. К., Мартьянов И. В.

Указ. соч. С. 24.

ветского права, выделял отрасли, образованные в результате первоначального деления права («государственное, административное, гражданское, уголовное, судебное и, вероятно, колхозное»14), а также отрасли, образующиеся в результате второго и последующих делений. К последним автором было отнесено и финансовое право. При этом он указывал, что «нормы финансового, в том числе и бюджетного, права, должны быть отнесены в одной части к государственному праву, а в другой, преобладающей, к админи-стративному»15.

Сегодня подавляющее число ученых относят бюджетно-правовые нормы исключительно к финансово-правовым. Бюджетное право рассматривается в качестве центральной и общепризнанной подотрасли финансового права, без которого немыслимо существование последнего в качестве самостоятельной отрасли.

В научной литературе аргументируется отнесение норм о бюджетных расходах к бюджетному праву. Так, М. В. Карасева полагает, что в настоящее время появилось несколько причин, требующих введения института бюджетных расходов в систему бюджетного права как подотрасли финансового права. В качестве главной причины она указывает на то, что институт расходов бюджета, являясь материально-правовым институтом, реализуется с помощью бюджетно-процессуаль-ных норм, устанавливающих исполнение бюджета по расходам. В связи с этим «разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных норм по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает стройность как самой системы финансо-

14 См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 46.

15 См.: Пискотин М. И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1.

вого права, так и эффективность ее исследования»16.

Тем не менее многие современные ученые в целом поддерживают идею выделения государственных расходов в качестве самостоятельного блока правовых норм в системе финансового права17. Одновременно с этим некоторые авторы указывают на тесную связь института государственных (муниципальных) расходов с бюджетным правом, институтом государственных внебюджетных фондов и институтом финансов государственных и муниципальных предприятий, поскольку «регулируемые ими отношения получают развитие в процессе осуществления государственных и муниципальных расходов как завершающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, финансовых планов пред-приятий»18.

Характеризуя систему финансового права, целесообразно принимать во внимание следующий общефилософский аспект: система может иметь множество структур, выделяемых с учетом разных критериев. Данный философский постулат в полной мере применим и при решении проблемы понимания системы финансового права. Учитывая зависимость построения системы финансового права от объективно сложившихся финансовых отношений в сфере осуществления финансовой деятельности, можно выделить несколько ее структур в зависимости от структурирования

16 Карасева М. В. Указ. соч. С. 60.

17 См.: Грачева Е. Ю, Соколова Э. Д. Финансовое право: учебник. М., 2013. С. 31; Финансовое право / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 37; Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 54—72.

18 Химичева Н. И. Государственные и му-

ниципальные расходы как финансово-пра-

вовая категория // Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2000. С. 528.

соответствующих финансовых отношений.

Так, финансовые отношения в сфере осуществления финансовой деятельности можно структурировать по фондовому критерию как связанные с образованием, распределением и использованием:

централизованных денежных фондов государства и местного самоуправления (т. е. фондов бюджетной системы Российской Федерации);

децентрализованных денежных фондов государства и местного самоуправления (т. е. фондов государственных и муниципальных юридических лиц).

Кроме того, финансовые отношения можно институализировать по стадиям финансовой деятельности государства по поводу:

образования государственных (муниципальных) денежных фондов;

распределения денежных фондов государства и местного самоуправления;

использования денежных фондов государства и местного самоуправления.

Приведенные классификации позволяют структурировать особенную часть финансового права следующим образом.

1. Государственные и муниципальные доходы, включающие доходы централизованных государственных и муниципальных фондов, в том числе налоговое право и доходы децентрализованных государственных и муниципальных фондов.

2. Государственные и муниципальные расходы, включающие расходы централизованных государственных и муниципальных фондов (бюджетные расходы) и расходы децентрализованных государственных и муниципальных фондов.

3. Государственный и муниципальный кредит.

В научной литературе встречается жесткая критика подобной инсти-туализации особенной части финансового права. Так, А. И. Худяков полагал, что материальным выраже-

нием любого финансового института является денежный фонд, который играет роль центра притяжения и сосредоточения тех экономических отношений, которые его и формируют. По его мнению, если какой-либо институт не опосредует конкретного денежного фонда, то такого института не существует вообще. С учетом этого автор оспаривал наличие таких подотраслей финансового права, как государственные доходы и государственные расходы, по причине несоответствия их конкретному государственному денежному фонду19. Приведенная позиция представляется ошибочной по следующим причинам. Государственные расходы (равно как и государственные доходы) соответствуют совокупности конкретных централизованных и децентрализованных денежных фондов государства. В силу публичной природы данных фондов их расходы должны основываться на единых, общих началах, правилах их формирования и осуществления, которые в совокупности и составляют единую подотрасль особенной части финансового права.

При этом бюджетное право будет представлять собой некую общность правовых норм комплексного характера. Выделение комплексных правовых общностей в целом поддерживается специалистами в сфере теории права. Так, ряд ученых признают наличие комплексных отраслей права20. О. А. Красавчиков, отрицая наличие комплексных отраслей права, говорил о существовании неких комплексных функциональных правовых массивов21. С. С. Алексеев при-

19 См.: Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М. К. Сулейме-нов, Е. В. Порохов, М. В. Карасева, А. Г. Шау-кенов. СПб., 2010. С. 230, 244—245.

20 См., например: Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2004. С. 298; Сулейменов М. Право как система: монография. Алматы, 2011. С. 108, 252—253.

21 См.: Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (граждан-

знавал существование комплексных правовых институтов22. М. Сулей-менов, допуская наличие комплексных правовых институтов, указывает, что «институты могут существовать в разных плоскостях, входить в различные структуры в рамках отрасли права»23.

С этим соглашаются и представители финансово-правовой науки. Например, Е. М. Ашмарина полагает, что в системе финансового права есть комплексные подотрасли (финансовый контроль и финансовая ответственность)24, состоящие из правовых норм отдельных институтов финансового права. И. А. Цин-делиани обращает внимание на важный момент, который, по его мнению, нередко упускается из виду — это формирование комплексных образований между институтами и подотраслями финансового права, указывая при этом на внутриотраслевой комплексный характер подотраслей финансового права — бюджетного права, налогового права, финансово-контрольного права, эмиссионного права25.

Поскольку в нормы, регламентирующие образование, распределение и использование фондов бюджетной системы Российской Федерации, уже включены государственные доходы, государственные расходы и государственный кредит, бюджетное право следует относить к комплексным правовым общностям.

Обособление бюджетного права в комплексную (внутриотраслевую) правовую общность обусловлено

ско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2. С. 62—71.

22 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 120.

23 Сулейменов М. Указ. соч. С. 341.

24 См.: Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 71.

25 См.: Цинделиани И. А. Комплексные об-

разования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12. С. 43.

степенью разработанности значительного массива правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, наличие единых общих начал (принципов), характерных именно для сферы правового регулирования бюджетной деятельности. Более того, необходимость обособления блока норм, регулирующих бюджетные отношения, обусловлено единством бюджетной системы, неразрывностью бюджетной деятельности, направленной как на формирование централизованных фондов, так и на их расходование. Поскольку в структуре данной комплексной общности правовых норм четко выделяются правовые нормы и институты общего характера (например, устанавливающие бюджетную систему и принципы ее организации), а также институты, регламентирующие отдельные направления бюджетной деятельности (доходы бюджета, расходы бюджета, межбюджетные отношения и т. д.), бюджетное право, на наш взгляд, является подотраслью финансового права.

С учетом изложенного, руководствуясь приведенными объективными факторами построения системы финансового права, можно заключить, что нормы, регулирующие бюджетные расходы, включаются в базовую общность правовых норм — подотрасль финансового права «государственные и муниципальные расходы»26, а также являются частью комплексной подотрасли финансового права «бюджетное право».

26 В связи с наблюдаемой в последние десятилетия тенденцией расширения предмета финансового права в части включения в него общественных отношений по поводу формирования и использования публичных фондов, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, можно говорить и о тенденции расширения данной подотрасли финансового права до подотрасли «публичные расходы».

Вопрос определения надлежащего места правовых норм в системе права имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение. По мнению М. И. Пискотина, это «чрезвычайно важно для установления научно обоснованной системы соответствующих законодательных актов, для систематизации нормативного материала и для правильной оценки значения и места каждой правовой нормы, ее связей с другими нормами»27. Система права, отражая объективные закономерности общественной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве и определяют его, тем самым служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном порядке, необходимом для нужд практики28. Соответственно, перед законодателем ставится задача — максимально учитывать построение права как единой системы.

Таким образом, учитывая выработанную в ходе настоящего исследования систему особенной части финансового права и выделение в ее составе обособленной общности правовых норм, регламентирующих государственные и муниципальные расходы, полагаем необходимым для построения эффективного механизма правового регулирования финансовой деятельности публично-правовых образований комплексное законодательное закрепление единых принципов, целей, дефиниций, касающихся сферы государственных и муниципальных расходов, на основе которых в рамках бюджетного законодательства Российской Федерации должны регламентироваться бюджетные расходы.

27 Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 56.

28 См.: Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2009. С. 257.

Библиографический список

Алексеев С. С. Структура советского права, М., 1975.

Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.

Барышев М. И. Правовые основы государственных расходов // Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971.

Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003.

Воронова Л. К. Бюджетные права Украинской ССР: дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1963.

Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право: учеб. пособие. Киев, 1983.

Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.

Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебник. М., 2013.

Иванов И. С. Краткий курс финансового права. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Карасева М. В. Система финансового права // Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009.

Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2009.

Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2.

Пискотин М. И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1.

Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971.

Поветкина Н. А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8.

Ровинский Е. А. Система и источники советского финансового права // Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1978.

Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. М., 1985.

Сулейменов М. Право как система: монография. Алматы, 2011.

Финансовое право / под ред. М. В. Кустовой, Н. А. Шевелевой. СПб., 2014.

Финансовое право / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000.

Химичева Н. И. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория // Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2000.

Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2004.

Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М. К. Сулейменов, Е. В. По-рохов, М. В. Карасева, А. Г. Шаукенов. СПб., 2010.

Цинделиани И. А. Комплексные образования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12.

Цыпкин С. Д. Система финансового права // Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982.

Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983.

Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

О правовых проблемах оценивания органов государственной власти

ЕРЕМИНА Ольга Юрьевна, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: eremina_ou@mail.ru