Трансформация конституционной концепции: от местного самоуправления к государственному управлению на местном уровне

Лексин И.В.

Трансформация конституционной концепции: от местного самоуправления к государственному управлению на местном уровне

Действующая Конституция Российской Федерации, как известно, в статье 12 провозглашает отделение местного самоуправления от государственной власти. Отношение к идее разгосударствления местного самоуправления в отечественной правовой науке варьируется от не вполне одобрительного до резко критического1. Однако при этом следует иметь в виду, что избранная авторами Конституции модель соотношения государственной власти и местного самоуправления, органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственного управления и местного самоуправления может и должна оцениваться по-разному в зависимости от выбранной позиции.

Во-первых, с историко-политической точки зрения, официальная декларация самостоятельности местного самоуправления преследовала три основные цели. В качестве первой можно рассматривать отмежевание нового государственного и общественного строя от наследия демократического централизма в советском строительстве. При этом необходимо иметь в виду, что категорическое формальное разделение государственной власти и местного самоуправления не является неожиданной новеллой действующей Конституции. Конституционная дифференциация местного самоуправления и государственной власти и управления начала осуществляться задолго до 1993 г.

На 1991 г. советы народных депутатов в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах конституционными положениями характеризовались исключительно как местные органы государственной власти, а их исполнительные комитеты - как местные органы государственного управления. Однако Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»2 название раздела VII Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. («Местные органы государственной власти и управления в РСФСР») было дополнено словами «Местное самоуправление в РСФСР», в статье 137 в составе названного раздела обозначение «органы государственной власти» было сохранено лишь в отношении советов народных депутатов в краях, областях, автономных областях, автономных округах (которые в то время еще не имели статуса субъектов Российской Федерации), а статья 138 была изложена в новой редакции, согласно которой в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах через соответствующие местные советы народных депутатов осуществлялась уже не государственная власть, а местное самоуправление.

1 См., например: Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004; Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005; Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.

2 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.

Аналогичное положение содержалось в статье 8 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»3.

Таким образом, к 1992 г. система местных советов народных депутатов в РСФСР включала как органы государственной власти (на уровне краев, областей, автономных областей, автономных округов), так и органы местного самоуправления в территориальных образованиях более низких уровней. С приданием бывшим административно-территориальным единицам РСФСР высшего звена статуса субъектов Российской Федерации на основании Федеративного договора и Закона Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»4 наименование раздела VII Конституции (Основного Закона) было изменено на «Местное самоуправление в Российской Федерации», а статья 137 была исключена.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации 1993 г. в формальном разделении органов местного самоуправления и органов государственной власти был поставлен лишь окончательный акцент. Акцент этот («Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), безусловно, являлся крайне спорным на момент принятия Конституции и остается таковым в настоящее время, однако принципиальной новизной в сравнении с акцентами прекратившей (прекратившего) действие Конституции (Основного Закона) 1978/92 гг. он не обладает.

Другой целью отделения местного самоуправления от государственной власти можно считать снижение политической роли регионов (или, по крайней мере, придание местному самоуправлению самостоятельного - по отношению к регионам -политического значения). Как известно, во многих зарубежных федерациях местное самоуправление считается производным от субъектов федерации (которые самостоятельно устанавливают формы и компетенционные пределы осуществления местного самоуправления и по собственному усмотрению учреждают, преобразуют, упраздняют муниципалитеты). В контексте данной цели указанное положение Конституции Российской Федерации 1993 г. можно понимать следующим образом: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Правда, на практике, как известно, местное самоуправление в России прежде всего оказалось зависимым именно от этих органов.

В качестве третьей цели можно рассматривать обеспечение полноценного учета в управленческой деятельности местной специфики. Идея такого учета основывается на следующих распространенных заблуждениях и преувеличениях:

- в жизни каждого местного сообщества имеются существенные особенности;

- центральные власти не способны к адекватному выявлению данных особенностей или не заинтересованы в этом;

- местные проблемы наиболее эффективно решаются на местном же уровне (местными органами, должностными лицами или непосредственно населением).

Выражение этих идей в политико-правовой практике, естественно, крайне ситуативно, и в действительности местные потребности зачастую более успешно обнаруживаются и обеспечиваются посредством централизованного управления.

Во-вторых, с точки зрения управленческой науки, как концентрация, так и деконцентрация, как централизация, так и децентрализация сами по себе не могут быть оценены в качестве положительных или отрицательных явлений5. Безусловно, в одних

3 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

4 См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

5 См., в частности: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 5-6; Тихомиров Ю.А.

обстоятельствах местное самоуправление может эффективно функционировать как более или менее самостоятельный институт, а в других самоуправление вообще окажется неуместным. Об этом свидетельствует как российский, так и зарубежный опыт. Существование абсолютно самостоятельного местного самоуправления в современной государственно-общественной системе бессмысленно и невозможно, а имевшие место в практике некоторых стран попытки свести роль местного управления к проведению в жизнь общегосударственной политики способствовали не столько повышению управляемости, сколько снижению инициативности и в конечном счете эффективности государственного управления.

Таким образом, наука государственного (публичного) управления в целом к проблеме единства-разделения государственной власти относится довольно нейтрально: приемлемость или неприемлемость того или иного варианта не могут отстаиваться сами по себе, а предопределяются соображениями практической целесообразности. При этом можно считать, что как в теоретико-управленческом, так и в практико-управленческом отношениях проблема конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, не будучи разрешенной, все же преодолена: органы местного самоуправления не являлись первоначально и тем более не являются самостоятельными от органов государственной власти в настоящее время, их политическая, административная, финансовая зависимость от органов государственной власти варьируется, но неоспорима6, а значительная часть осуществляемых ими функций имеет государственно-властную природу, что позволяет неформально рассматривать их в качестве органов государственной власти.

В-третьих, с юридико-технической точки зрения, положение статьи 12 Конституции Российской Федерации при рассмотрении его во взаимосвязи с положениями других ее статей является довольно безобидным. Согласно части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, а в соответствии с частью 2 названной статьи государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Поэтому упоминание в статье 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, равноценно лишь самоочевидному утверждению о непринадлежности органов местного самоуправления к числу федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом свете само по себе необозначение органов местного самоуправления в качестве государственных не обязательно следует воспринимать как свидетельство отделения их от государства, государственной политики, государственного управления как социально-политических явлений.

В то же время языковая форма, в которую облечена идея о месте органов местного самоуправления по отношению к иным органам, безусловно, вызывает нарекания. Юридико-технические дефекты, конечно, являются нежелательными в любом официальном решении, а их присутствие в основополагающем документе государства неуместно в особенности. В качестве подобных дефектов, относящихся так

Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 99-105.

6 См., например: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 296-312; Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 38-40.

или иначе к рассматриваемому положению статьи 12 Конституции Российской Федерации, уместно рассматривать прежде всего:

- употребление термина «государственные» в отношении как федеральных, так и региональных органов, что провоцирует их восприятие как единого явления, хотя в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации эти уровни публичной власти формально самостоятельны (разделение органов государственной власти и органов местного самоуправления в унитарном государстве воспринималось бы вполне естественно, но терминологическое противопоставление двух уровней органов государственной власти одному уровню иных органов представляется крайне неудачным);

- неиспользование термина «власть» в отношении органов местного самоуправления несмотря на осуществление ими публично-властных функций, причем не только по поручению органов государственной власти, но и от имени населения соответствующих муниципальных образований (например, безусловно властной деятельностью является взимание налогов), что также способствует необоснованному восприятию их как противоположности органам других уровней (хотя фактическое обладание публичной властью, напротив, объединяет их с федеральными и региональными государственными органами);

- в свою очередь в отношении субъектов Российской Федерации не используется термин «самоуправление», хотя они, безусловно, являются совсем не менее самоуправляемыми территориальными единицами, чем муниципальные образования;

- использование термина «система государственной власти» (не имеющего общепринятого понимания) без закрепления его дефиниции (что превращает соответствующие положения Конституции в политические декларации, фактически не обладающие юридической силой).

Все перечисленные сомнительные моменты, конечно, заслуживают внимания законодателя. Однако благие пожелания, связанные с терминологическим упорядочением и иными усовершенствованиями существующего конституционного текста, неизбежно наталкиваются на предусмотренные Конституцией Российской Федерации процессуальные требования: рассмотренные дефекты относятся к первой главе Конституции Российской Федерации, внесение корректировок в которую в соответствии с положениями статьи 135 последней возможно только в случае принятия новой Конституции.

В-четвертых, с юридико-практической точки зрения, действительные и надуманные сомнительность и несуразности очерченного Конституцией Российской Федерации положения местного самоуправления в политической системе на данный момент не имеют жизненно важного значения. Как показывает законотворческая и правоприменительная практика, конституционные положения не являются препятствием для фактического огосударствления местного самоуправления и встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Проявляется это в следующих известных моментах:

- органы местного самоуправления действуют в соответствии с нормативными правилами, установленными для них носителями государственной власти обоих уровней - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. (в ред. от 25.07.2011) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, иных

7 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822, 2004. № 25. Ст. 2484, № 33. Ст. 3368, 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25, 37, № 17. Ст. 1480, № 27. Ст. 2708, № 30 (Ч. 1). Ст. 3104, 3108, № 42. Ст. 4216, 2006. № 1. Ст. 9, 10, 17, № 6. Ст. 636, № 8. Ст. 852, № 23. Ст. 2380, № 30. Ст. 3296, № 31 (Ч. 1). Ст. 3427, 3452, № 43. Ст. 4412,

федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, иных региональных законах;

- формирование органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. (в ред. от 25.07.2011) № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. (в ред. от 21.10.2011) № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»9, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации о выборах и муниципальной службе, иными региональными законами;

- на уровень местного самоуправления начинает проникать партийная система: согласно части 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (введенной Федеральным законом от 20.03.2011 № 38-ФЗ) «не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями», хотя последние согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 23.07.2011) «О политических партиях»10 являются общенациональными общественными объединениями и предназначены для участия в выборах прежде всего федерального и регионального уровней;

- уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а равно органы местного самоуправления, наделяющиеся правами юридических лиц, подлежат государственной регистрации;

- виды местных налогов исчерпывающе определены Налоговым кодексом Российской Федерации;

- финансирование местного самоуправления осуществляется не только, а во многих случаях - не столько за счет средств местных бюджетов, сколько за счет средств

№ 49 (Ч. 1). Ст. 5088, № 50. Ст. 5279, 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 21, № 10. Ст. 1151, № 18. Ст. 2117, № 21. Ст. 2455, № 25. Ст. 2977, № 26. Ст. 3074, № 30. Ст. 3801, № 43. Ст. 5084, № 45. Ст. 5430, № 46. Ст. 5553,

2008. № 24. Ст. 2790, № 30 (ч. 2). Ст. 3616, № 48. Ст. 5517, № 49. Ст. 5744, № 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236;

2009. № 19. Ст. 2280, № 48. Ст. 5711, 5733, № 52 (1 ч.). Ст. 6441; 2010. № 15. Ст. 1736, № 19. Ст. 2291, № 31. Ст. 4160, № 31. Ст. 4206, № 40. Ст. 4969, № 45. Ст. 5751, № 49. Ст. 6409, 6411; 2011. № 1. Ст. 54, № 13. Ст. 1685, № 15. Ст. 2190, № 17. Ст. 2310, № 19. Ст. 2705, № 29. Ст. 4283, № 30 (ч. 1). Ст. 4572, 4590, 4591, 4594, 4595, № 31. Ст. 4703.

8 См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253, № 39. Ст. 3642, 2003. № 26. Ст. 2572, № 27 (Ч. 2). Ст. 2711, 2716, № 44. Ст. 4358, 2004. № 9. Ст. 831, № 24. Ст. 2335, № 33. Ст. 3368, № 35. Ст. 3607, № 50. Ст. 4950, 2005. № 27. Ст. 2708, № 30 (Ч. 1). Ст. 3104, 2006. № 29. Ст. 3124, 3125, № 31 (Ч. 1). Ст. 3427, № 50. Ст. 5303, 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 37, № 6. Ст. 681, № 10. Ст. 1151, № 17. Ст. 1938, № 18. Ст. 2118, № 31. Ст. 4008, 4011, 2008. № 30 (Ч. 1). Ст. 3605,. № 30 (ч. 2). Ст. 3616, № 48. Ст. 5517, № 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236; 2009. № 1. Ст. 30, № 7. Ст. 771, № 14. Ст. 1577, № 20. Ст. 2391, № 23. Ст. 2763, № 29. Ст. 3633, 3640, № 45. Ст. 5268, № 52 (1 ч.). Ст. 6433; 2010. № 17. Ст. 1986, № 23. Ст. 2794, 2799, № 27. Ст. 3417, 3552, № 31. Ст. 4191, № 41 (2 ч.). Ст. 5192; 2011. № 1. Ст. 16, № 11. Ст. 1503, № 13. Ст. 1685, № 25. Ст. 3536, № 29. Ст. 4291, № 30 (ч. 1). Ст. 4607, № 31. Ст. 4702, 4703, № 43. Ст. 5975.

9 См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152, № 30 (ч. 2). Ст. 3616, № 44. Ст. 4987, 4988, № 48. Ст. 5514, № 52 (ч. 1). Ст. 6222, 6235, 2009. № 29. Ст. 3597, 2011. № 19. Ст. 2709, № 43. Ст. 5976.

10См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950, 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029, 2003. № 26. Ст. 2574, № 50. Ст. 4855, 2004. № 52 (Ч. 1). Ст. 5272, 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 9, № 30 (Ч. 1). Ст. 3104, 2006. № 1. Ст. 13, № 29. Ст. 2134, 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 37, № 18. Ст. 2118, 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3600, № 30 (ч. 2). Ст. 3616, № 45. Ст. 5146, 2009. № 14. Ст. 1576, № 14. Ст. 1577, № 18 (1 ч.). Ст. 2155, № 20. Ст. 2391, № 29. Ст. 3633, № 51. Ст. 6156, 2010. № 19. Ст. 2288, № 23. Ст. 2798, № 45. Ст. 5754, 2011. № 15. Ст. 2017, № 30 (ч. 1). Ст. 4607.

государственных бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации или средств федерального бюджета;

- органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляют «отдельные государственные полномочия» на основании законов субъектов Российской Федерации и федеральных законов (в свою очередь органы государственной власти городов федерального значения осуществляют часть функций, отнесенных в других субъектах Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления);

- органы местного самоуправления и непосредственно население муниципального образования согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

- органы государственной власти законодательно уполномочены применять меры конституционно-правовой ответственности в отношении органов местного самоуправления;

- по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением;

- органы исполнительной власти обоих уровней осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления разработанным критериям эффективности.

О том, что положение статьи 12 Конституции Российской Федерации фактически перестало восприниматься как имеющее практическое значение, свидетельствует и сокращение интереса к проблеме разделения государственной власти и местного самоуправления в юридической прессе.

В-пятых, с юридико-теоретической точки зрения, существующие положения Конституции Российской Федерации не препятствуют значительному изменению роли местного самоуправления в политической системе. В частности, Конституция Российской Федерации:

- не требует, чтобы система муниципальных образований являлась двухуровневой;

- не требует, чтобы муниципальные образования покрывали всю сухопутную территорию Российской Федерации и каждого субъекта Российской Федерации (то есть местное самоуправление вполне может носить «очаговый» характер);

- допускает формирование территориальных органов государственной власти;

- предусматривает самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением;

- декларирует самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборы.

Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы:

- конституционные положения о местном самоуправлении в целом далеки от совершенства;

- однако на практике законодатели и правоприменители до настоящего времени обходились без исправлений текста Конституции Российской Федерации;

- как следствие, положения законов и подзаконных актов формально оказываются недостаточно увязанными с положениями Конституции Российской Федерации, что

гипотетически может послужить почвой для юридических и политических конфликтов;

- конституционный порядок исключает осуществление исправлений

конституционных положений о местном самоуправлении иначе как путем принятия нового текста Конституции в целом;

- поэтому собственно конституционную реформу вряд ли можно рассматривать в качестве действенного инструмента трансформации местного самоуправления в государственное управление на местном уровне;

- эта цель достижима за счет более экономичных правовых средств, чем принятие новой Конституции Российской Федерации. Во-первых, Конституционным Судом Российской Федерации может быть дано толкование содержащегося в статье 12 Конституции Российской Федерации положения о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. В данном толковании вполне можно отталкиваться от идеи о неудачности использования слова «государственный», трансформации его первоначального значения («относящийся к государству») в Конституции Российской Федерации в «относящийся к Российской Федерации и к субъектам Российской Федерации» (хотя последние, за исключением республик, в Конституции Российской Федерации государствами не именуются).

В связи с этим представляется, что указанное положение без существенного ущерба для первичного замысла его авторов (хотя, конечно, этот замысел может пониматься по-разному) может быть интерпретировано как подчеркивающее трехуровневый характер публичной власти11, но при этом не противопоставляющее местное самоуправление государственной власти и государственному управлению в целом, а лишь указывающее на его непринадлежность к федеральным органам государственной власти и к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволило бы в конечном счете трактовать предложение «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» как означающее: «Органы местного самоуправления могут считаться органами

государственного управления, но не входят в систему федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Либо, предполагая, что органы местного самоуправления должны обладать самостоятельностью по отношению прежде всего к региональному уровню публичной власти, толкование названного предложения может быть более простым: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Возражения о принципиальных различиях между государственным управлением как якобы осуществляемым «сверху» и местным самоуправлением как якобы осуществляемым «снизу» могут быть компенсированы ссылками на Европейскую хартию местного самоуправления, вступившую в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г., согласно преамбуле которой «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами - членами Совета Европы», и «это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне».

Во-вторых, в качестве средства превращения местного самоуправления в государственное управление на местном уровне можно продолжать использовать

11 О местном самоуправлении как об одном из уровней системы публичной власти см., в частности: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. С. 28.

федеральное и региональное законотворчество, но в ином ключе, чем это делалось до сих пор.

Собственно государственное (в том узком значении, в каком это слово употребляется в Конституции) управление на местном уровне существовало на всем протяжении действия Конституции Российской Федерации 1993 г.: его институтами являлись и являются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Гарантируя местному населению право на самоуправление, Конституция Российской Федерации не предписывает его осуществление на всей территории Российской Федерации (императивное положение об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации закреплялась в пункте 1 статьи 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в настоящее время сформулировано в части 1 статьи 1 одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) и акцентирует его преимущественно поселенческий характер: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях...», что вполне соответствует практике государств «западной демократии», на опыт которых декларативно ориентирована Российская Федерация.

Местное самоуправление должно предполагать и безусловную добровольность его осуществления. Навязывание же местного самоуправления населению не способствует реализации права на самоуправление, а лишь превращает право в обязанность. Следование принципу добровольности может способствовать и решению задачи огосударствления местной власти.

Ограничив число видов территориальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, поселениями и внутрипоселенческими местностями и предоставив статус муниципалитетов лишь тем из них, население которых выразит готовность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, вполне допустимо перевести исполнительно-распорядительные органы иных поселений и тем более исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов в категорию государственных органов. По формальному статусу большинство последних могли бы стать территориальными органами правительств или администраций соответствующих субъектов Российской Федерации, а в закрытых административно-территориальных образованиях - территориальными органами Правительства Российской Федерации. При этом представительные органы части муниципальных образований могли бы подвергнуться упразднению, а остальные -трансформироваться в совещательные органы при руководителях соответствующих государственных органов (последний вариант наиболее уместен в тех районах, представительные органы которых формируются в соответствии с положением пункта

1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и состоят из глав поселений, входящих в состав соответствующих районов, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых этими органами из своего состава).

При таком сценарии можно было бы и сохранить формально негосударственное местное самоуправление на поселенческом уровне, и восстановить местное государственное управление в виде, существовавшем во многих регионах до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время, учитывая, что формирование новой системы местного самоуправления на основе названного Федерального закона завершилось лишь

недавно, реализация данного сценария неизбежно вызовет (или усилит существующие) сомнения в последовательности и вообще разумности государственной политики в сфере местного самоуправления. С этой точки зрения упомянутое толкование Конституционным Судом Российской Федерации выглядит более привлекательным вариантом оформления трансформации местного самоуправления в государственное управление на местном уровне. За таким толкованием напрашивались бы и терминологические коррективы в федеральном и региональном законодательстве, а по прошествии некоторого времени можно было бы обратиться к полной или частичной реализации второго из очерченных сценариев.

Статья выполнена с использованием справочной правовой системы КонсультантПлюс.

Список литературы:

1. Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6.

3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

4. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

5. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

7. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007.

8. Пешин Н. Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.

9. Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

10. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

11. Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.

12. ШугринаЕ.С. Муниципальное право. М., 2004.