Независимая оценка качества общего образования через призму региональных управленческих стратегий

Т. И. Пуденко

(г. Москва) Ю. В. Суева

НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ РЕГИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СТРАТЕГИЙ

INDEPENDENT EVALUATION OF GENERAL EDUCATION QUALITY THROUGH A PRISM OF REGIONAL MANAGERIAL STRATEGIES

Анализируется общая ситуация и региональные различия в организации независимой оценки качества общего образования, выявленные в ходе мониторинга 85 субъектов РФ. Представлены рейтинги регионов по нескольким индексам, характеризующим региональные модели независимой оценки качества образования. Публикация подготовлена по материалам исследования в рамках государственного задания ИУО РАО на 2016 год, проект № 1877. Ключевые слова: независимая оценка качества образования, образовательные услуги, органы управления образованием, стратегическое управление

Independent evaluation of education is considered in the article as an element of a new state policy in the social sphere. The general situation and regional distinctions in the organizations of an independent evaluation of education quality are revealed in the frames of monitoring of 85 territorial subjects of the Russian Federation. Ratings of regions according to certain indexes are provided: information openness, quality of criteria of an independent assessment, quality of organizational mechanisms and also an integrated index. Publication is prepared on materials research within the state task of Institute for Management in Education RAE for 2016, project number 1877

Keywords: independent evaluation of education quality, educational services, governing bodies of education, strategic management

Необходимость проведения независимой оценки качества услуг, предоставляемых российским гражданам организациями социальной сферы, получила нормативное правовое закрепление как на федеральном, так и на региональном уровнях. Идея подобной оценки была связана с усилением общественного контроля работы организаций здравоохранения, образования, культуры.

В российской системе образования эта задача решается уже около двадцати лет, однако вопросы повышения открытости и подконтрольности сферы образования обществу, создания механизмов получения обратной связи от потребителей образовательных услуг, предоставляемых за счет бюджета, остаются по-прежнему актуальными [1]. Создаваемая в течение нескольких последних лет система независимой оценки качества образования (НОКО] является следующим важным этапом, закрепляющим единые механиз-

мы взаимодействия между бюджетными организациями и обществом во всей социальной сфере.

Известно, что для нашей страны характерен более высокий по сравнению с развитыми западными странами уровень регламентации со стороны государства всех процессов, предполагающих гражданскую активность [2, с. 75]. Так, и при создании системы независимой оценки качества образования основным заказчиком выступило государство. Обязательность процедуры и общие критерии оценки были также закреплены нормативными актами федерального уровня, а затем дополнены нормативной базой, организационными и финансовыми механизмами субъектов РФ. Независимая система оценки качества встроилась в существующую вертикаль управления образованием, порождая риски получения еще одного механизма ведомственного контроля.

Мера повышения открытости и подконтрольности обществу посредством проведения НОКО определяется в такой ситуации самими органами управления образованием, их готовностью расширять пространство социального контроля, региональной политикой и стратегическими приоритетами в области образования. В зависимости от реализуемой управленческой стратегии в субъектах РФ оформились различные модели проведения независимой оценки качества образования, вариативность которых обусловлена законодательно предоставленной возможностью выбора разных форматов общественных советов, включения муниципального уровня в единые организационные механизмы НОКО, введения собственных дополнительных критериев качества и др.

В 2016 году научным коллективом Института управления образованием РАО было проведено исследование, позволившее установить, каковы различия в стратегических подходах субъектов РФ к организации независимой оценки качества общего образования, в чем состоят достоинства и недостатки региональных моделей организации НОКО, отражают ли они определенные закономерности современных процессов управления образованием.

Исследованием были охвачены 83 субъекта РФ. Информационной базой исследования послужили открытые данные о независимой оценке качества образования, размещенные на официальных сайтах региональных и муниципальных органов управления образованием, на сайтах подведомственных им организаций, а также нормативно-правовые акты НОКО федерального, регионального и муниципального уровней.

Оценка и сравнительный анализ региональных моделей НОКО проводились на основе 4 критериев: открытость и доступность информации о независимой оценке качества образования; полнота условий для независимой оценки качества подготовки обучающихся; качество критериальной базы независимой оценки деятельности образовательных организаций; качество организационных механизмов оценки деятельности образовательных организаций. В свою очередь, каждый из критериев включал несколько показателей, обеспечивающих их содержательное раскрытие. Методика исследования предполагала использование балльной шкалы

оценки по каждому показателю. При этом начисление баллов производилось путем альтернативного выбора значений (в ситуации наличия или отсутствия признака] или путем суммирования баллов за каждый фиксируемый признак.

Сравнительный анализ региональных моделей НОКО проводился как по отдельным критериям (с расчетом соответствующих индексов], так и по интегральному индексу, определяемому на основе суммы результатов оценки по каждому критерию. Возможность проведения такого анализа обусловлена методологическим подходом: привязкой критериальной базы оценки регионов к единым, нормативно закрепленным требованиям к проведению НОКО [3, 4, 5].

Анализ показал, что при создании независимой системы оценки качества образования наиболее успешно регионам удалось решить комплекс задач информирования общества. Распределение субъектов РФ по значению индекса открытости и доступности информации о НОКО (рис. 1] показывает, что 55 регионов (или 66% всей совокупности] имеют значения индекса свыше 0,75.

При этом шесть субъектов РФ - Республика Коми, Республика Саха (Якутия], Удмуртская Республика, Краснодарский край, Тамбовская область и Тульская область -показали максимальное значение, равное 1. В этих субъектах отмечен наиболее полный комплекс информационных условий: наличие специальной страницы (раздела] по независимой оценке качества образования на официальном сайте органа управления образованием субъекта РФ; информация собрана на одном электронном ресурсе и является актуальной (не ранее 2015 года]; представлена нормативная база НОКО федерального и регионального уровней; в открытом доступе есть сведения об общественном совете по НОКО и назначенном операторе; размещена информация о критериях и показателях оценки качества, о графике проведения оценки и о перечне образовательных организаций, подлежащих оценке в текущий период; представлены результаты независимой оценки качества и предложения по улучшению образовательной деятельности образовательных организаций.

Распределение значений индекса по 1 критерию «Открытость и доступность

информации о НОКО»

Рис. 1. Распределение значений индекса по первому критерию «Открытость и доступность информации о НОКО».

В то же время три субъекта РФ (Ненецкий автономный округ, ХМАО, г. Севастополь] показали значение индекса открытости и доступности информации о НОКО, равное 0, и еще три субъекта РФ (Республика Дагестан, Автономная Республика Крым, Чукотский автономный округ] имеют значение, равное 0,08.

Наиболее качественными оказались организационные механизмы в трех субъектах РФ - Забайкальском крае, Ленинградской и Липецкой областях, хотя значения соответствующего индекса в этих регионах далеки от 1. Важно, что здесь созданы базовые организационные условия: обновлен состав общественного совета с учетом задач НОКО, нормативно оформлено назначение регионального оператора, создана техническая возможность выражения гражданами мнений о качестве

Несколько хуже обстоят дела с качеством организационных механизмов оценки деятельности образовательных организаций. Проведенный анализ показал минимальную вариативность значений данного индекса, а в целом эти значения укладываются в классическое «нормальное распределение» (рис. 2].

образовательной деятельности конкретных образовательных организаций и т. д.

Судя по официальным сайтам органов управления образованием четырех субъектов РФ (Ненецкий автономный округ, ХМАО, Чукотский автономный округ и г. Севастополь], в них отсутствуют даже эти минимально необходимые организационные условия для проведения НОКО.

Во всех остальных субъектах РФ выявилась достаточно пестрая картина, демонстри-

Распределение значений индекса по 4 критерию «Качество организационных механизмов оценки деятельности образовательных организаций»

35

0 -I-!-!-!-!-

О 0,33 0,5 0,67 0,83

Рис. 2. Распределение значений индекса по критерию «Качество организационных механизмов оценки деятельности образовательных организаций».

рующая различную степень активности органов управления образованием, фрагментарность их организационных усилий, что в целом соответствует разным управленческим стратегиям - от лидерских до исполнительских.

Еще менее позитивная картина выявилась в отношении критериальной

При оценке качества критериальной базы нас интересовало не только то, насколько полно в регионах используются общие критерии НОКО, установленные ст. 95 Закона «Об образовании в Российской Федерации», а также рекомендованные Минобрнауки показатели, содержательно наполняющие эти критерии, но и распространенность практики включения собственных дополнительных региональных критериев оценки деятельности организаций, реализующих образовательные программы.

Исследование выявило, что только 16 субъектов РФ воспользовались предоставленной Законом возможностью ввести дополнительные к основным критерии оценки образовательной деятельности организаций, обнаружив активную позицию и готовность использовать в этой оценке характеристики качества с особой социальной значимостью в своем регионе. В подавляющем большинстве субъектов содержательная сторона оценки осталась за границами внимания органов управления, проявив формальность их подхода к НОКО.

Однако хуже всего в настоящее время обстоит дело с созданием условий для независимой оценки качества подготовки обучающихся. Предоставленное Законом право пройти независимое тестирование для проверки качества

базы НОКО, используемой в настоящее время субъектами РФ. Распределение регионов по значению индекса качества критериальной базы независимой оценки деятельности образовательных организаций показывает, что здесь существенно выше доля субъектов с нулевым значением индекса (рис. 3].

образовательных результатов по инициативе самих обучающихся, их родителей, иных участников образовательных отношений может быть реализовано при создании специальных организационных условий в виде независимого центра тестирования либо отдельного направления деятельности региональных центров оценки качества образования. В настоящее время даже в административных центрах практически всех субъектов РФ отсутствуют организации, осуществляющие независимую оценку качества подготовки обучающихся по инициативе граждан.

Исключение составляет Москва, где перечень образовательных программ, по которым проводится инициативное тестирование, продолжает расширяться. Еще 10 регионов предлагают тестовые проверки в разных форматах, включая инициативное тестирование при подготовке к ЕГЭ и ОГЭ.

Если обратиться к интегральному индексу организации независимой оценки качества образования, рассчитанному на основе представленных выше частных индексов, то он показывает сглаженную картину, выравнивающую те различия, которые проявились в оценке региональных моделей НОКО по отдельным критериям (рис. 4].

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Распределение значений индекса по 3 критерию «Качество критериальной базы независимой оценки деятельности образовательных организаций»

«ч23

V /

V /

V 8

N-2— " * 3

0,2

0,4

0,6

0,8

Рис. 3. Распределение значений индекса по критерию «Качество критериальной базы независимой оценки деятельности образовательных организаций».

0

1

Пуд е н ко Т. И.

С у е в а Ю . В . Н е з а в и с и м а я о ц е н к а к а ч е с т в а о б щ е г о о б р а з о в а н и я

Частотное распределение значений интегрального индекса

Рис. 4. Частотное распределение значений интегрального индекса

При том, что на диаграмме виден сдвиг вправо к более высоким значениям интегрального индекса, при том, что модальное значение составило 0,59, а больше половины субъектов РФ показывают значение индекса выше 0,52, достигнутый максимум составляет 0,76. Лидерами оказались три региона - г. Москва, Удмуртская Республика и Саратовская область.

Различия в значениях интегрального индекса у всех субъектов РФ оказались столь минимальными, что итоговое распределение по результатам проведенного анализа наиболее корректно может быть представлено в виде таблицы лиг, в которой регионы объединены в четыре группы. Кроме группы лидеров, о которой сказано выше, выделены следующие группы: наиболее многочисленная группа более успешных в независимой оценке качества образования регионов (49 субъектов РФ] с интегральным индексом выше 0,5; группа менее успешных регионов (25 субъектов РФ] с интегральным индексом менее 0,5 и группа аутсайдеров в количестве шести субъектов РФ со значением индекса от 0 до 0,1.

Более детальный анализ полученных данных свидетельствует, что региональные органы управления образованием выполняют основные требования к организации независимой оценки качества образования в той части, которая имеет нормативное закрепление и контролируется федеральными органами власти и управления. Не случайно,

наиболее высокие результаты отмечены по критерию открытости и доступности информации о НОКО. Снижение индексов организации независимой оценки качества образования происходит там, где существуют стратегические «развилки» для органов управления: ограничиться формальным проведением оценки в рамках правового поля или воспользоваться этим правовым ресурсом для дальнейшего развития механизмов управления региональной системой образования, укрепления связей с обществом для повышения доверия и реальной удовлетворенности граждан качеством образования.

Выявленная в исследовании организация оценочной деятельности в рамках НОКО по преимуществу соответствует исполнительской модели поведения, при которой оптимизируются усилия по решению новых задач за счет выполнения лишь обязательных требований и встраивания новых механизмов в старые организационные схемы. Таким образом, проведенное исследование подтвердило обоснованность предположения о рисках превращения НОКО в дополнительный элемент ведомственной системы контроля и зафиксировало чрезвычайно низкую активность субъектов РФ в создании условий для инициативных действий потребителей образовательных услуг и заинтересованных социальных групп по оценке качества образования.

Литература

1. Кускова М. В. Общественное участие в управлении школой// Образование и современность: коллективная монография / под науч. ред. Н. Н. Ройтблат, О. В. Суртаевой, Н. Г. Миловановой. - СПб.; Тюмень: ТОГИРРО, 2012. - 208 с.

2. Потемкина Т. В., Пуденко Т. И. Независимая оценка качества образования: общественная экспертиза в зарубежной и российской практике // Образование и наука. - 2015. - № 10(129). - С. 64-79.

3. Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» [электронный ресурс]. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ _LAW_165899/

4. Приказ Минобрнауки РФ от 05.12.2014 № 1547 «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность».

5. Методические рекомендации Минобрнауки России по проведению независимой оценки качества деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, от 01.04.2015.