Институт государственных услуг в Казахстане и его правовое опосредование

Баймаханов Мурат Таджи-Муратович,

главный научный сотрудник отдела отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, директор Института научной экспертизы и анализа при КазГЮУ, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ в КАЗАХСТАНЕ И ЕГО ПРАВОВОЕ ОПОСРЕДОВАНИЕ

Факторы, обусловившие необходимость введения государственных услуг в Казахстане

Долгое время в нашем республиканском законодательстве не предусматривался институт пользования государственными услугами. Он не отрицался, но в то же время официально не провозглашался и не легализовался. Термин «государственные услуги» в юридических актах не применялся.

Впервые понятие государственных услуг было введено в официальный оборот и использовано в законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах», но не в первоначально принятом его тексте, а в тексте с внесенными Законом Республики Казахстан от 18 июня 2007 года изменениями и дополнениями1. Эту последнюю дату - 18 июня 2007 года можно считать началом официального закрепления за гражданами, как и за некоторыми иными субъектами общественных отношений, права на пользование государственными услугами. Поскольку прежде такое право в Казахстане не провозглашалось, постольку ни системы его юридического регулирования, ни даже его зачатков здесь не было. И потому оно стало объектом первичного (или первоначального) правотворчества, тогда как правотворчество по многим другим вопросам, уже опиравшимся на опыт функционирования систем прежнего регулирования, носило совсем иной характер и было направлено на его обновление. В нашем же случае регулирование права на пользование государственными услугами осуществлялось как бы «с чистого листа», без использования опыта предшествующей нормативной базы (из-за ее отсутствия). Поэтому нужна была серьезная предварительная подго-

товка, обдумывание, анализ и оценка как первых, так и последующих шагов в избранном направлении; следовало составить развернутые программы и планы мероприятий, имеющих целью не только провозглашение права на пользование государственными услугами, но и обеспечение его повсеместного использования и применения. Было бы полезно, если бы по этим вопросам соответствующие органы провели хотя бы некоторые эксперименты и опробовали намечаемые меры практически.

К сожалению, ввод в нашу практику этого нового института начался спонтанно и поспешно, без необходимой подготовительной работы, хотя государственные органы уже понимали, что надобность в этом назрела.

Главные факторы, обусловившие введение государственных услуг в Казахстане, связаны с социально-экономическими, политическими, культурными и иными особенностями сложившейся тут обстановки. Речь в частности, идет о необходимости развертывания того направления деятельности, которое имеет в виду удовлетворение потребности населения и некоторых иных субъектов общественных отношений в подтверждении компетентными государственными инстанциями правильности (или неправильности) решения ряда производственных, личных и иных вопросов, в быстром получении от них ряда документов (справок, дипломов и др.), в признании законности, обоснованности, правомерности каких-то действий и акций. Если прежде без таких услуг граждане и некоторые иные субъекты как-то обходились, то с происходящим значительным усложнением внутренних связей и отношений это приобрело характер трудно ре-

1 См. Тулеубаева А.Ш. Государственные услуги в контексте административной реформы в Республике Казахстан: опыт, проблемы, решения. - Алматы: Жетi жаргы, 2012. С. 25.

шаемой проблемы. Поэтому теперь надобность в том, что именуется государственными услугами, стала почти объективной, и она материализовалась в специальный институт таких (т.е. государственных) услуг.

Самостоятельным фактором, вызвавшим введение и развитие государственных услуг в Казахстане, явилось и то, что за рубежом этот институт давно получил развитие и применение в некоторых развитых странах мира. Успехи в его функционировании так или иначе получали известность в Казахстане. Ознакомление с литературой таких стран и особенно реальное изучение их опыта свидетельствовало, что институт государственных услуг полезен и эффективен, и что заимствование их опыта улучшит условия жизни и деятельности многих людей и их объединений и структур.

Следует отметить, что необходимость в тех видах деятельности, которые охватываются понятием государственных услуг, обнаружилась довольно рано, но прежде она во многом покрывалась усилиями самих потребителей этих видов деятельности, отнимая у них много времени, материальных средств и физических усилий. Этим умело пользовались предприимчивые люди, и, предлагая свои услуги, они принимали на себя часть (а иногда - все) связанного с этим дела, разумеется, за определенное (часто солидное) вознаграждение. Но трудности решения указанных задач не только не уменьшались, а в связи с усложнением общественных процессов даже возрастали. Постепенно все лица (сами потребители, содействующие им предприимчивые участники) и структуры начали понимать, что наибольший успех будет достигнут лишь тогда, когда за дело возьмутся компетентные, располагающие материальными, организационными, кадровыми и иными возможностями государственные структуры. Именно последние могут довести данное дело до ума, добиться заметных успехов. И когда последние действительно взялись за это дело, стало очевидным, что данный путь - самый рациональный и правильный.

По мере развития института государственных услуг росло количество видов таких услуг. Ныне их число дошло до 5 662 и продолжает увеличиваться: так, в декабре 2012 года в Караганде открылся специализированный центр обслуживания населения по оказанию государственных услуг в регистрации, перерегистрации автотран-

спортных средств и выдаче водительских удостоверений. Он призван снизить фактор коррумпированности в правоохранительных органах. При нем создано 16 мобильных групп, обслуживающих 186 поселков в сельских округах3.

Одновременно наблюдается более интенсивное регулирование отношений в сфере оказания государственных услуг - в частности, стал складываться новый, доселе отсутствовавший массив нормативных, нормореализующих, нор-мозащищающих, нормогарантирующих средств, напрямую связанных с деятельностью по осуществлению государственных услуг.

Этот массив правовых норм и обслуживающих их средств «инфраструктуры» начинает формировать вокруг себя определенное юридическое пространство, иными словами, создавать себе свою особую «нишу» со специфическим микроклиматом, системой присущих ей взаимоотношений, требований. Нормы о государственных услугах несут на себе отпечаток регулируемых в данном случае отношений и, в свою очередь, имеют целью привести деятельность государства по оказанию услуг населению и некоторым иным субъектам общественной жизни в надлежащую систему, утвердить в ней нужный порядок, распределить права, обязанности и полномочия между сторонами складывающихся при этом отношений, не допускать каких-либо серьезных отклонений от установленных и закрепленных стандартов, исключить возможность дезорганизации и хаоса. Следует уделить внимание улучшению деятельности ЦОН(ов) как основной формы обеспечения государственных услуг, постараться устранить имеющиеся у них недостатки в обслуживании своих клиентов. Например, в г. Алматы ЦОНы, с одной стороны, извещают владельцев квартир о том, что домовые книги утратили силу и не действуют, а с другой - по некоторым вопросам требуют предоставления (в числе необходимых документов) их копий (копий домовых книг).

Еще раз отметим, что юридический режим деятельности по предоставлению государственных услуг - особый: в нем степень влияния императивности на взаимоотношения его участников не похожа на степень императивностим в иных сферах деятельности; различается также охват действий каждого его субъекта нормативно-регулирующими рамками от действий субъектов других отношений; обратим внимание

2 См.: Карим Н. Осмотр тех //Время, 2013, 24 января.

3 См.: Регина Н.И. Знать место и время //Казахстанская правда, 2012, 11 декабря.

и на то, что реакция официальных органов на обнаруженное тут нарушение не совпадает с их реакцией на нарушения по другим сферам деятельности.

Правовое опосредствование процессов пользования государственными услугами

Одной из особенностей нормативно-правового регулирования процесса предоставления и использования государственных услуг в Казахстане является то, что оно осуществляется с помощью своеобразной системы актов, которая не характерна для других сфер регулирования, не похожа на них и которая состоит из стандартов, регламентов, реестров. С их помощью постепенно накапливается и возрастает собственный опыт предоставления и использования государственных услуг. Этот опыт, с одной стороны, включает в себя растущий перечень нормативных актов, а с другой стороны - расширяющийся охват ими вопросов, связанных с государственными услугами. Весь этот массив юридического опосредствования призван наладить важную сферу деятельности государства, придать его обслуживанию должную нацеленность и результативность.

Нормативно-правовое регулирование деятельности по оказанию государственных услуг представлено некоторыми основными уровнями, в частности, законодательным, правительственным, ведомственно-отраслевым. Законодательное регулирование в наибольшой мере представлено Законом Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 «О административных процедурах», причем в принятых в последовавшие годы редакциях его появилось упоминание в преамбуле о деятельности по оказанию государственных услуг, введена новая статья 15-1 «Оказание государственных услуг». В ней затронуты вопросы о субъектах оказания государственных услуг, о соответствии деятельности по оказанию государственной услуги требованиям стандарта госуслуги, об утверждении Правительством Республики Казахстан реестра госуслуг; отмечено, что ведение реестра госуслуг, в том числе с указанием перечня социально значимых услуг и совершенствование типового стандарта государственной услуги осуществляются уполномоченным государственным органом по формированию и ведению реестра государственных услуг, и что организация сбора информации для проведения мониторинга и оценки качества оказания госуслуг осуществляется центральными государственными органами, обеспечивающими разработку стандартов госуслуг.

Новой для Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» является также статья 15-2 «Предоставление государственными органами информационных услуг физическим и юридическим лицам», в которой пункт 5 гласит: «Предоставление электронных государственных услуг осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан об информатизации».

Важной для рассматриваемого нами вопроса является новая статья 9-1 «Регламент и стандарт, положение о структурном подразделении государственного органа» Закона «Об административных процедурах». В ней установлено, что для обеспечения данных требований к качеству государственных услуг центральными государственными органами разрабатываются стандарты госуслуг, в том числе для госуслуг, оказываемых местными исполнительными органами. Указаны особенности стандартов, разрабатываемых разными государственными органами (подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан, входящими в структуру Правительства Республики Казахстан). Подчеркнуто, что при участии в процессе оказания госуслуги нескольких центральных государственных и местных исполнительных органов, их подведомственных организаций и иных физических и юридических лиц регламент госуслуги разрабатывается и утверждается центральными государственными и местными исполнительными органами совместно. Методологическая помощь по разработке регламента госуслуги осуществляется центральным уполномоченным органом по государственному планированию.

Ряд других статей Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» целенаправленно подвергся изменению с целью увязать их с вопросом о госуслугах, иногда умело, иногда - искусственно «повернут» в эту сторону. Такова, например, статья 2: к пункту 1 этой статьи дано дополнение в виде пп 7, согласно которому предусмотренные законом административные процедуры в части, не урегулированной законодательными актами, применяются в деятельности «субъектов оказания государственных услуг при предоставлении ими государственных услуг».

Статья 3 о принципах соблюдения административных процедур дополнена пунктом 12, говорящим о принципе «доступности и качества государственных услуг».

Кроме Закона «Об административных процедурах» вопрос о государственных услугах затра-

гивается (большей частью мимоходом, вскользь) также в некоторых других Законах - Бюджетном кодексе, Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», в последних редакциях Закона «О нормативных правовых актах», подробнее - «Об информатизации». Но они большей частью ограничиваются воспроизведением норм Закона «Об административных процедурах» и не претендуют на ведущую роль в данной отрасли (даже Закон «Об информатизации»).

Оценивая законодательный уровень регулирования государственных услуг в Казахстане, можно констатировать, что за короткий срок их введения в нашу практику законодателем проделана некоторая работа в этом направлении. Намечены контуры и формы деятельности как субъектов оказания госуслуг, так и их пользователей, предпринята попытка раскрыть содержание некоторых из них. В то же время целостного и стройного подхода к регулированию на законодательном уровне пока не достигнуто. Есть ощущение разрозненности предложенных решений, их незавершенности, чувствуется «латание», «подгонка», отсутствие единой концепции регулирования.

Устранение этих и иных недостатков - задача разрабатываемого специального закона о государственных услугах, который бы целостно и глубоко решил узловые вопросы регулирования данной сферы деятельности. За это высказываются как практические работники, так и ученые и специалисты4.

Более активно развивались в этот период правительственный и ведомственно-отраслевой уровни регулирования сферы государственных услуг. Например, Правительство Республики Казахстан утвердило ряд Типовых стандартов государственных услуг, на основе которых министерства и ведомства приняли и ввели в действие множество отраслевых стандартов.

Как видим, правовым регулированием преимущественно охвачены верхние этажи деятельности по использованию государственных услуг населением и некоторыми иными субъектами общественных отношений Казахстана. Это в определенной мере правильно, ибо в обеспечении государственными услугами решающая роль принадлежит республиканским органам власти и управления. Последние определяют виды го-

сударственных услуг, решают вопросы размещения их по регионам республики, устанавливают главные правила осуществления, подкрепляют их мерами гарантирования. В то же время нельзя отстранять от этой работы местные органы власти и управления, которые ближе находятся к населению и могут компетентнее судить о том, какие виды государственных услуг будут больше пользоваться спросом в данном регионе, и следовательно, какие из них заслуживают поддержки и «зеленой улицы». Эти представления, будучи доведены до сведения планирующих органов и иных вышестоящих инстанций, дают возможность сконцентрировать государственные услуги по нужным адресам и устранить возможную разбросанность в их применении.

Поэтому законодательство о государственных услугах должно охватывать все «этажи» этого вида деятельности, обеспечивая равномерное сосредоточение усилий ее субъектов и не допуская разброса их действий в непредсказуемых и необоснованных направлениях.

Пока вопрос о компетенции местных органов власти и управления остается открытым и неурегулированным. Но они (местные органы власти и управления) не могут стоять в стороне от деятельности по применению и использованию государственных услуг и некоторым иным субъектам общественных отношений. Они, например, дают (или должны давать) согласие на открытие на своей территории ЦОН(ов), осуществлять контроль за их работой, участвовать в разрешении конфликтов между работниками ЦОН(ов), заказчиками, исполнителями. Пока в деятельности ЦОН(ов) имеется множество недостатков: разными структурами ЦОН(ов) даются противоречивые указания гражданам, нарушаются сроки выполнения заказов населения, подготавливаются некачественные документы, запросы и справки.

Ряд вопросов возникает в связи с получающей распространение практикой передачи дела государственных услуг негосударственным организациями или, как говорят чиновники, в связи с перемещением их в конкурентную среду. Прежде всего с этой практикой желательно проявлять максимум осторожности, ибо, приняв на себя это важное дело, негосударственные организации, к сожалению, не столько заботятся об обеспечении клиентам высокого качества предо-

4 См.: Тулеубаева А.Ш. Государственные услуги в контексте административной реформы в Республике Казахстан: опыт, проблемы, решения. Алматы, Жетi жаргы, 2012.С.120-132; Бычкова С.Ф. О подготовке проекта Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» //Вестник Института законодательства Республики Казахстан, 2012, № 2 (26). С.31-34; Карим Н. Осмотр тех //Время, 2013, 24 января.

ставляемых госуслуг, сколько заняты повышением цен за них. Неслучайно встает вопрос: возможен ли законодательный запрет на эту практику и, если нет, то при каких условиях допускается такая передача. Видимо, общий запрет на практику передачи дела государственных услуг негосударственным организациям вряд ли будет закреплен в новом Законе «О государственных услугах», но передача допустима только при соблюдении ряда условий. К числу таких условий надо, на наш взгляд, отнести следующие:

1) важность и значимость государственных услуг: передаваться в конкурентную среду могут не самые главные госуслуги, а только второстепенные, технические, сравнительно малозначащие. Те госуслуги, в которых отражаются суверенность, государственная властность, общегосударственный масштаб, вряд ли подлежат передаче;

2) характер и способы решения вопросов о такой передаче - она (передача) может быть осуществлена не по одному лишь желанию общественных структур, а обязательно с согласия компетентных государственных инстанций;

3) осуществление передачи госуслуги в конкурентную среду только после разработки и утверждения стандарта по ней (предварительное условие), а также при обязательном сохранении за государственными органами контроля за качеством оказываемых услуг и за соблюдением всех других установленных требований (последующее условие);

4) недопущение того, чтобы передача госуслуг общественным организациям открывала им доступ к сокровенным тайнам участников этого процесса (личным, семейным, предпринимательским, финансовым и т.д.). Это требование

созвучно тому принципу, которого придерживается законодательство при защите государственной, военной, служебной, личной тайны.

Еще раз хочется сказать, что основным субъектом осуществления госуслуг должны оставаться государственные структуры. Стремление изменить субъектность госуслуг, вместо государственных структур поставить общественные организации, частные группы и лиц не оправдывает себя, опускает дело госуслуг на порядок ниже, принижает требовательность к ним. Но особенно пагубно влияние на госуслуги такого фактора, как коррупционность: ныне все наше общество поражено глубоко эшелонированным наростом коррумпированности. Все виды госуслуг готовы быть проглоченными коррупцией и похоронены ею, тогда как госорганы ограничиваются общими, ничего не значащими призывами.

Институт научной экспертизы и анализа Каз-ГЮУ подготавливает значительное количество заключений по правовым актам, регулирующим государственные услуги. Так, в ноябре 2012 года подготовлены заключения по проекту постановления Правительства Республики Казахстан «Стандарт электронной государственной услуги», «Выдача сертификата специалиста без присвоения квалификационной категории», а в июле 2012 года - заключение по проекту приказа Министра образования и науки Республики Казахстан «Об утверждении регламента электронной государственной услуги», «Апостилирование официальных документов, исходящих из органов образования, науки и учебных заведений Республики Казахстан». Эти и другие заключения экспертизы направлены на то, чтобы исключить недостатки правовых актов по указанным вопросам, придать им легальный и законный характер.

Мацалада Цазацстанда мемлекеттж цызмет кврсетудг енггзу цажеттгггн шарттастыратын факторлар баяндалып, б1рцатар кемшмктерге экелген осы шараныц асыгыстыгы мен жетктказ дайындалгандыгы керсетыген.

Мемлекеттж цызмет керсетулерд1 ЖYзеге асыру процест цуцыцтыц реттеудщ зац шыгарушылыц Yкiметтiк жэне ведомстволыц децгейлер1 царастырылган жэне осы цатынастарды реттеудег1 жергiлiктi мемлекеттж органдардыц цуцыцтары мен мтдеттерт бекту цажеттг негiзделген.

ТYйiн сездер: мемлекеттж цызмет керсету институты, цуцыцтыц реттеу, мемлекеттж цызметтердi ЖYзеге асыру субъектiсi.

В статье освещаются факторы, обусловившие необходимость введения государственных услуг в Казахстане, показана поспешность и недостаточная подготовленность этого мероприятия, что повлекло за собой ряд недостатков.

Рассмотрены законодательный, правительственный и ведомственный уровни правового регулирования процесса осуществления госуслуг и обоснована необходимость закрепления прав и обязанностей местных государственных органов в регулировании этих отношений.

Ключевые слова: институт государственных услуг, правовое регулирование, субъект осуществления госуслуг.

The article covers factors that led to the need for a public services in Kazakhstan, shows haste and insufficient preparedness of the event, which resulted in a number of drawbacks.

Legislative, governmental and departmental levels of legal regulation of the implementation ofpublic services and the necessity of securing the rights and responsibilities of local government in the regulation of the relationship is considered.

Keywords: institute ofpublic services, legal regulation, the subject of the public services.

Мурат ТэжьМ^ратулы Баймаханов,

КР Зац шыгару институты конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк бас^ару бeлiмшщ бас гылыми ^ызметкер^ КазГЗУ жанындагы Fылыми сараптама жэне талдау институтыныц дирек-торы, КР ¥FÄ академии, з.г.д., профессор

^азак;стандаFы мемлекеттж кызмет керсету институты жэне оныц к^кыктын; жанамаль^ы

Баймаханов Мурат Таджи-Муратович,

главный научный сотрудник отдела отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, директор Института научной экспертизы и анализа при КазГЮУ, академик НАН РК, д.ю.н., профессор

Институт государственных услуг в Казахстане и его правовое опосредование

Baimahanov Murat Tagimuratovich,

senior research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, academician of the NAS of the Republic of Kazakhstan, d.j.s., professor

Institute of the state services in Kazakhstan and its legal mediation