Принципы правового регулирования территориального землеустройства

Принципы правового регулирования территориального землеустройства

М.Н. Гаврилюк

заместитель начальника отдела правового обеспечения и кадров Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по Московской области

Реформирование земельных отношений связано с установлением многообразия форм собственности на землю, и, соответственно, с вовлечением большого количества земель в гражданский оборот, что требует масштабной организации рынка услуг в сфере землеустройства. В условиях «разгосударствления» и создания конкурентоспособного землеустроительного рынка задачи и способы организации выполнения таких работ существенно меняются.

Дифференцируя виды землеустройства (на территориальное1 и внутрихозяйственное), федеральное законодательство2 устанавливает требования к их задачам и целям, исходя из спецификации соответствующих работ. При этом именно территориальное землеустройство является основным процессуальным механизмом организации (образования) новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, установления (восстановления) их границ на местности, в том числе путем межевания.

Значимость территориального землеустройства подчеркивается его задачами, осуществляемыми в целях управления земельными ресурсами, определения кадастровой стоимости земель, государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с

ними, процессуального обеспечения рассмотрения земельных судебных споров и т. д.

Говоря о принципах3 территориального землеустройства, определяющих его основную направленность, следует отметить, что их концептуальные положения в первую очередь связаны с организацией рационального использования земель и их охраны в целях создания благоприятных экологических, территориальных и экономически целесообразных условий для обеспечения существования объектов землеустройства. Классифицируя названные принципы, выявим содержание понятия «территориальное землеустройство».

Принцип реализации государственной политики в планировании и организации рационального и эффективного использования земельных ресурсов и их охраны

Землеустройство всегда являлось основным инструментом реализации земельной политики государства. В настоящее время она осуществляется посредством разработки предложений о рациональном использовании земель, составления государственных прогнозов, создания федеральных программ, подготовки научно-технических

1 В теории землеустройства согласно статье 122 Земельного кодекса РСФСР от 1970 года территориальное землеустройство определяется как синоним межхозяйственного землеустройства. В настоящее время иногда также используется такое понятие (см., напр., Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т. 1. М.: Колос, 2001. С. 286).

2 Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Российская газета. 23.06.2001. № 118-119.

3 В теории права под принципами понимаются руководящие, основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, его содержанию, целям и задачам.

проектов в сфере использования и охраны земель, формирования фондов перераспределения земель и земель запаса для обеспечения потребностей заинтересованных лиц в земельных ресурсах. В этих целях проводятся мероприятия по изучению состояния земель (в том числе путем инвентаризации земель, оценки их качества, проведения геодезических и картографических работ и т. д.), составляются тематические карты и атласы состояния и использования земель, осуществляется подготовка и другой землеустроительной документации.

Из истории земельно-правового регулирования известно, что землеустройство представляло собой систему государственных мероприятий по организации наиболее полного, рационального и эффективного использования земель и их охране, осуществляемые за счет государства4. Позднее вследствие произошедших в стране земельно-аграрных преобразований роль государства в сфере землеустройства значительно минимизировалась и стала сводиться, как правило, к нормативному регулированию порядка проведения землеустроительных работ, контролю за их выполнением, финансированию этих работ, осуществляемых для федеральных нужд, координации деятельности органов власти в указанной сфере. В настоящее время в большинстве случаев землеустройство является добровольным мероприятием, осуществляемым по инициативе и за счет заинтересованных лиц.

Реализация государственной политики в планировании и организации рационального управления земельными ресурсами также проводится путем нормирования количества земель. При этом землеустройство является тем образующим механизмом, посредством которого согласно установленным нормативным пределам проводится установление границ земельных участков на местности в целях принятия решений об их предоставлении. Поскольку именно землеустроительные (или градостроительные) требования к предельным нормам образования новых земельных участков5 должны являться предопределяющими в нормотворчестве органов власти, устанавливающих требования к таким предельным размерам6.

Рациональная организация землепользований, землевладений достигается посредством максимального учета природных, ландшафтных и экологических свойств территории. Так, при формировании земельного участка его границы устанавливаются в соответствии с требованиями эколого-лан-дашафтной организации территории, не допускается чересполосица, вклинивание, вкрапливание, дальноземье, неудобство в использовании и изломанность проектируемых границ, если они не обусловлены естественными или искусственными рубежами. При этом обязательным условием формирования земельного участка является наличие подходов, подъездов к нему7.

4 Статья 121 Земельного кодекса РСФСР от 1970 года // Сборник нормативных материалов по землепользованию и землеустройству. М.: Россельхозиздат, 1978.

5 См., например, пункт 3 статьи 33, пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации; статью 38, пункт 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, абзац восьмой статьи 16 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»; пункт 6.1 Строительных норм и правил СНиП 3002-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения», утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 10.09.1997 № 18-51 и другие документы.

6 Так, например, минимальные размеры вновь образованных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве (пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3018).

7 Пункт 7.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Федеральной службой земельного кадастра России 17 февраля 2003 года // Справочная правовая система «Гарант».

Приоритет государственного регулирования установлен для осуществления природоохранных и землевосстановительных мероприятий (например улучшение, сохранение почв и их плодородия, консервация, восстановление, рекультивация нарушенных земель и т. д.). Такие мероприятия проводятся, в том числе в ходе землеустройства в целях улучшения качества земель, выявления, предотвращения и ликвидации последствий эрозии почвы, заболачивания, подтопления и иных негативных процессов, ухудшающих состояние земель, приводящих к ее деградации, а также с целью выявления земель, подлежащих особой охране (таких например, как ценные и особо ценные земли).

Принцип публичности и доступности материалов землеустройства

Принцип публичности и доступности является одним из конституирующих элементов землеустройства, поскольку возможность свободного просмотра землеустроительных сведений позволяет оперативно использовать их в целях подготовки документов для совершения сделок с земельными участками, экономической оценки земель, принятия управленческих решений и т. д. Кроме того, законодательством Российской Федерации предусмотрено образование новых и упорядочение существующих объектов землеуст-

ройства, в том числе на основе землеустроительной документации8. Отсутствие сведений о границах источника образования объекта землеустройства осложняет выполнение землеустроительных работ, поэтому очевидна необходимость доступности такой информации любому заинтересованному лицу. Публичность землеустроительных сведений обеспечивается:

• посредством помещения сведений в государственный земельный кадастр9;

• посредством включения в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства10.

При этом ни в том, ни в другом случае заявители (пользователи) не обязаны обосновывать необходимость получения запрашиваемых ими сведений, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

Этот принцип также позволяет любому заинтересованному лицу определить соответствие сведений, содержащихся в землеустроительной документации, сведениям государственного земельного кадастра. Например, если по желанию заказчика в землеустроительной документации графические сведения о части земельного участка, занятой жилым домом, не отображены, то такие сведения в текстовой форме обязательно должны содержаться в пояснительной записке к землеустроительному делу и, соответственно, в описании земельного участка11. В це-

8 Статья 16 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».

9 Сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа (пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 2, ст. 149).

10 Информация, содержащаяся в фонде данных, является открытой и общедоступной, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа (пункт

12 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 № 514 // Российская газета. 17.07.2002. № 129; см. также письмо Федеральной службы земельного кадастра России от 04.02.2004 № СС/190 «О предоставлении в пользование документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства // www.goscomzem.ru).

11 Описание земельного участка должно быть оформлено в соответствии с приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 02.10.2002 № П/327 «Об утверждении Требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет». Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации от 13.11.2002 № 3911 // Российская газета. 27.11.2002. № 225.

лях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанной с ней недвижимости объем материалов землеустройства должен соответствовать сведениям, включаемым в государственный земельный кадастр.

Принцип обеспечения учета законных интересов и прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков

Принцип обеспечения учета законных интересов и прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков реализуется посредством исполнения следующих положений:

• извещение землеустроителями в письменной форме лиц, права и законные интересы которых затрагиваются проведением землеустройства, о дате, месте и времени начала производства работ. В число указанных лиц традиционно включают собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков12, смежных с размежевываемым. Однако правоприменительная практика также учитывает права собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками, и расположенных на земельных участках, находящихся в их фактическом пользовании13;

• проведение предварительного межевания по границам земельного участка14. Указанное является новеллой в землеустрои-

тельной практике и требует нормативного закрепления подобной процедуры. Вместе с тем нельзя не отметить положительный аспект предварительного межевания как одной из гарантий соблюдения прав правообладателей межуемого участка и смежных с ним в целях предотвращения последующих споров о границах участка.

Реализации принципа обеспечения учета законных интересов и прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков также способствует следующее:

• возможность выбора заказчиком способа описания границ земельного участка (более дорогого - по материалам межевания или менее затратного - по имеющимся картографическим материалам, методом дистанционного зондирования15 и т. д.), а также типа межевого знака. Кроме того, имеющиеся обременения земельного участка показываются в материалах землеустройства по желанию и с согласия заказчика землеустроительных работ. Отсюда возможность выбора землеустроительной документации, получаемой в результате проведения таких работ (например карта (план) объекта землеустройства или карта (план) его границ16);

• предоставление права на обжалование результатов землеустройства (или действий (бездействия) должностных лиц, их утверждающих) в судебном порядке;

• осуществление государственных мероприятий в целях проверки законности, ка-

12 См.: пункт 9.2 Инструкции по межеванию земель, утвержденной Роскомземом 8 апреля 1996 года; пункт 11 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденных Федеральной службой земельного кадастра России 17 февраля 2003 года // Справочная правовая система «Гарант».

13 Как лиц, имеющих исключительное право взять в аренду или приватизировать такие земельные участки, согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Российская газета. 26.01.2002. № 16.

14 Термин «предварительное межевание» и порядок проведения такого межевания введены Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства (пп. 14-14.8).

15 См. подробнее: письмо Федеральной службы земельного кадастра России от 10.04.2002 № СС/270 «О проведении территориального землеустройства» // Справочная правовая система «Гарант».

16 В федеральном законодательстве о землеустройстве отсутствует понятие «карта (план) границ объекта землеустройства». Вместе с тем возможность ее составления предусмотрена Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства.

чества выполненных работ, соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, в том числе посредством государственного контроля за проведением землеустройства17, осуществления государственной экспертизы18 землеустроительной документации на соответствие ее исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства, осуществления государственного мониторинга земель, лицензирования права на проведение геодезических и картографических работ и других мероприятий.

Принцип индивидуализации и учета характеристик объектов землеустройства

Землеустройство всегда являлось основным инструментом индивидуализации земельного участка как оборотоспособной недвижимости19. При этом ранее в число этапов землеустроительных работ включалось оформление правоудостоверяющих документов как завершающего элемента идентификации участка20. В процессе территориального землеустройства путем утверждения его проекта (или карты (плана) земельный участок формируется по специфическим, присущим только ему признакам: местоположение, площадь, границы, категория, разрешенное использование, обременения и т. п. Однако в законодательстве отсутствуют требования к оформле-

нию проектов территориального землеустройства, что существенно осложняет выполнение землеустроительных работ. Помимо указанного, объектами землеустройства выступают территориальные зоны, части земельных участков, границы муниципальных образований.

В настоящее время отсутствуют нормативные правила формирования (индивидуализации) территориальных зон, что затрудняет их дальнейшее отображение в государственном земельном кадастре. Так, согласно Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» сведения о территориальных зонах в качестве обременений земель вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет таких зон (ст. 17 указанного Федерального закона). Однако для регистрации прав в качестве обязательного приложения к документам необходим кадастровый план земельного участка. Отсюда понятно, что формирование и внесение в кадастр сведений о территориальных зонах предшествует регистрации прав, а не наоборот. Отсутствие информации об обременении земельного участка, например водоохранной зоной, препятствует объективности в принятии управленческих решений, совершению каких-либо распорядительных действий и т. п.

Что же касается образования части земельного участка в качестве предмета обязательственного (аренда, ипотека и т. д.) или

17 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2002 № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» // Российская газета. 07.05.2002. № 80.

18 Постановление Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 № 214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 15, ст. 1432.

19 За исключением, например, таких случаев: в условиях регистрации прав в отсутствие работ по землеустройству, т. е. до установления границ участка на местности (Указ Президента Российской Федерации от 22.07.1994 № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»), в условиях спорности границ, отсутствия или незаконченности работ по кадастровому учету (пункт 2 статьи 20 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Норма исключена Федеральным законом от 09.06.2003 № 69-ФЗ). В настоящее время регистрация прав и сделок с земельным участком может осуществляться только после проведения работ по его формированию и государственному кадастровому учету.

20 Статья 113 Земельного кодекса РСФСР от 1991 года.

вещного (сервитут) права либо имеющей какое-либо иное обременение, то такая часть идентифицируется путем утверждения районным отделом Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации карты (плана) земельного участка, содержащей сведения об этой части участка.

Если говорить об установлении границ муниципальных образований, то, например, в настоящее время в целях реализации норм федерального законодательства21 проводится преобразование отдельных муниципальных образований. При этом их административные границы законодательно закрепляются согласно имеющимся картографическим материалам. Однако впоследствии границы земель поселений должны быть установлены в соответствии с земельным и градостроительным законодательством. Таким образом, до утверждения черты поселений в установленном порядке нельзя говорить об окончательном формировании таких поселений и, следовательно, об отнесении земель и земельных участков, включенных в их административную черту, к категории земель поселений.

Главным принципом землеустройства является учет характеристик земель, как основополагающий принцип земельного законодательства, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе. Учет характеристик объектов землеустройства (площадь, границы, обременения, экономические показатели) осуществляется путем проведения землеустроительных работ как при их формировании (первичный учет), так и в целях последующего уточнения их характеристик (последующий учет) в рамках

инвентаризации, обследований, межевания и т. д.

При этом необходимо помнить и об общих принципах осуществления землеустройства, выработанных в теории науки о землеустройстве, а именно:

• принцип научности и обоснованности - необходимость опираться на достижения смежных отраслей наук (природоресурсного и природоохранного права, экономики и т. д.). Соблюдение этого принципа обеспечивает комплексность решения землеустроительных задач и их соответствие законодательству Российской Федерации, установленным техническим условиям и требованиям;

• принцип достоверности неразрывно связан с принципом ответственности лиц, выполняющих землеустройство;

• принцип единства системы и технологии - единообразие требований к порядку проведения землеустройства, следование единой государственной системе координат;

• принцип эффективности - наилучшая планировка и организация землепользований и землевладений с учетом компактности их размещения с экологической и экономической точек зрения, повышение эффективности производства земель;

• принцип устойчивости землепользования22 - территориальная определенность, установление границ и их неизменность, создание условий для наилучшего функционирования землепользований (например разработка комплекса мер по улучшению плодородия почв и т. п.);

• принцип законности, то есть проведение землеустройства в порядке, установленном законодательством, и т. д.

Очевидно, что выработанные теорией и правоприменительной практикой отдельные положения принципов землеустройства нуждаются в их нормативном закреплении на федеральном уровне.

21 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

22 Профессор С.Н. Волков подчеркивает особый характер этого принципа (Волков С.Н. Землеустройство. Землеустроительное проектирование. Т. 3. М.: Колос, 2002. С. 11).