"Все, что в списке, ваше"

Открывающийся сегодня Гайдаровский форум начнет обсуждение экономической повестки дня правительства на 2013 год. В интервью "Ъ" первый вице-премьер Игорь Шувалов рассказывает о том, как изменилась приватизационная технология, о том, как будет меняться в 2013 году руководство Банка России, о будущем "бюджетного правила", о перспективах налога с продаж и в целом — о том, чем будет в ближайшие месяцы занят финансово-экономический блок в правительстве.

— В 2012 году правительство работало, по крайней мере на внешний взгляд, относительно спокойно и без больших авралов. Работы в прошлом году стало меньше?

— Стабильность не означает снижения темпов работы. Ее стало больше, значительно. Для правительства на первый план вышли проблемы качества его функционирования, что вполне естественно, когда нет открытого кризиса и обеспечена базовая макроэкономическая стабильность. Иными словами, работы, которой раньше было больше, становится действительно меньше, а другие проекты начинают требовать гораздо более серьезного, системного подхода.

Нет авралов, нет бюджетного кризиса, не надо продавать активы для покрытия бюджетных разрывов — и у нас выходит на повестку, например, проект по жилью, и нам приходится серьезно к нему готовиться. У нас закончился проект по саммиту АТЭС — и начинается много больший стратегический проект по развитию экспортного потенциала в направлении Азиатско-Тихоокеанского региона. Раньше строили университет с мостами — теперь следующая задача, более сложная. Например, формирование современной модели финансового регулирования. Раньше был вопрос, как выиграть право на проведение чемпионата мира по футболу, теперь есть проект, как провести его достойно к 2018 году.

Ты решаешь задачу до определенного уровня, а она тебе открывает новый коридор, который значительно масштабней. Это и есть построение точек роста и далее — новых институтов.

— Политически год был при этом довольно напряженным, тогда как с точки зрения экономики ситуация была противоположной — в этом нет противоречия?

— Для меня, как члена правительства, состояние, которым мы закончили 2012 год, является дополнительным подтверждением того, что страна научилась справляться со сложностями определенного уровня. И даже такие сложные политические процессы, как выборы в Государственную думу и выборы президента, позволили нам совершенно спокойно закончить год, а в экономическом смысле хорошо. И даже — с умеренной, контролируемой инфляцией. Притом что многие наши соседи имеют близкие к нулю темпы роста, у нас экономика растет. Нам хотелось бы больше. Но и в 2011 году мы достигли достаточно высоких темпов роста. Окончательные данные по этому году мы получим в конце января, предварительные — рост в 2012 году около 3,5% ВВП. Очень неплохо.

В 2008 году мы имели реальный кризис — и мы смогли его преодолеть. Значит, мы уже умеем отвечать на такие жесткие вызовы, как глобальный кризис. Мы нигде себя не проявляли как недобросовестный должник, в том числе и внутри страны. Выборы в Государственную думу, несмотря на недовольство определенных групп, не повлияли негативно на экономику, не дали обычной в такой ситуации вспышки популизма или нестабильности.

Я это рассматриваю как реальное достижение — наши институты становятся более устойчивыми. На самом деле, действительно можно перебросить мостик в 1998 год — в свое время казалось, что политическая система РФ не переживет 1998 года, но она оказалась адаптивной. И сейчас она еще раз подтвердила свою высокую адаптивность.

— Но в 1998 году адаптация системы привела к смене правительства и к появлению существенно более левого правительства Евгения Примакова?

— Я про это и говорю! Система может в рамках действующей Конституции трансформироваться и адаптироваться. И под премьер-министра Евгения Примакова, и под президента Владимира Путина. На самом деле она действительно трансформируется. Продолжительность пребывания у власти президента и парламента — не ключевой фактор.

— При этом, например, ведущий правительственный эксперт Владимир Мау вполне открыто проводит параллели между стабильностью текущей и стабильностью 70-х, уточняя лишь, что тогда не знали про угрозу снижения цен на нефть, не имели резервов, да и политическая система при Леониде Брежневе была более ригидна...

— Ну Леониду Брежневу не надо было думать о выборах. Но как выяснилось потом, в 1985 году и затем в 1990-х годах, ситуация так быстро менялась, что последующим лидерам и пришлось озаботиться. Но, правда, уже другим лидерам.

— Главной несостоявшейся новостью 2012 года считается приватизация...

— Это какое-то популярное заблуждение среди ваших коллег. Разве у вас не было новостей по приватизации в 2012 году? А Сбербанк? А ВТБ? А "Роснефть"? "Апатит"? "СГ-Транс"? Мурманский и Ванинский морские порты? Это только то, что сразу приходит на ум. Мы сделали подходы в этом вопросе очень либеральными. Есть отобранные по прозрачной схеме агенты по приватизации — это даже не правительственный механизм. Эти агенты помогают самому АО наладить корпоративные процедуры, стать более открытым. С другой стороны, работают с потенциальными инвесторами, с биржевыми специалистами. Этот процесс — максимально вне правительства. Мы доверяем наиболее проверенным, с лучшей репутацией агентам на рынке провести эту работу и платим им соответствующее вознаграждение. После этого, как только рынок в состоянии приобрести на лучших условиях наш актив, а при этом еще и приходит эффективный инвестор, у нас нет никаких ограничений на продажу актива.

Все предприятия, которые у нас в списке значатся, в любой момент предлагаются рынку. И не проданный в 2012 году "Совкомфлот" — такой пример. В случае со Сбербанком — мы хотели продать его раньше в 2012 году и два раза откладывали сделку, но как только рынок был готов приобрести пакет на хороших условиях — мы его немедленно продали.

— То есть, если приватизация в середине 1990-х предполагалась как публичное мероприятие по продаже актива из принципа с неопределенным кругом лиц, кому угодно, то в 2013 году приватизация есть подготовленная сделка правительства с инвесторами?

— У нас нет никакой задачи при любом сценарии кому-нибудь впихнуть актив. Приватизация происходит, когда только есть инвестор и деньги, которые наш консультант считает справедливыми. С этим условием — все, что в списке, ваше.

— Тем не менее касается ли вышесказанное, например, "Роснефти" или "Газпрома"? До 2016 года "Роснефть" действительно может быть продана в любой момент так, как это указано в плане приватизации?

— У нас нет никаких ограничений. "Роснефть" — пусть это не традиционная форма продажа акций, но то, что ВР (если вся процедура будет завершена) становится акционером "Роснефти",— это и есть приватизация. Дальнейшая приватизация "Роснефти", конечно, продолжится, и она будет сложной. Там будет и прямая продажа акций, принадлежащих государству и госкомпаниям, и обмен активами. Но в данном случае главное не деньги от продажи "Роснефти" в бюджете — задача в том, чтобы "Роснефть" при приватизации была абсолютно прозрачной, конкурентоспособной компанией по отношению к другим мировым энергетическим гигантам. Компания должна быть ничем не хуже таких мировых отраслевых лидеров, как Exxon.

— Долгое время ожидалось, что правительство будет активно занимать на внешнем рынке, самостоятельно инвестируя в проекты внутри страны,— во всяком случае, так развивались многие страны Юго-Восточной Азии. Россия же при общем внимании к стратегии "тигров" именно этой политики осознанно избегает. Это долгосрочная позиция?

— У нас по государственному долгу очень жесткое правило: в совокупности госдолг не может превышать четверть ВВП, объемы привлечения расписаны по годам. Да, у нас накопленный долг низок, и для решения проблем было бы заманчиво занимать самим. Но это вопрос выбора стратегии.

Для изменения качества жизни в России мы должны обязательно продемонстрировать реальное улучшение ситуации. Но эти улучшения должны пройти, не разбалансируя макроэкономическую ситуацию. Было бы неправильно сохранить высокие резервы и отличные макроэкономические показатели, но не добиться серьезного улучшения качества жизни в этот политический цикл. К 2018 году мы можем прийти с отличными макроэкономическими параметрами. С учетом стабильности инвесторы начнут потихоньку разворачиваться. Это, конечно, будет происходить, но именно этот результат уже оценит следующее поколение.

Но президент ставит совершенно другие задачи: его посланием Федеральному собранию было то, что мы должны начинать достойно жить сегодня, сейчас. Поэтому нам нужно, не ставя макроэкономическую стабильность под сомнение, находить решения, стимулирующие рост. Госдолг же можно накапливать только теми темпами, о которых мы договорились.

При этом у нас, например, есть понимание, сколько мы денежных средств можем направить на инфраструктурные облигации. При бюджетном жестком правиле мы сможем на цели транспортной инфраструктуры выделить до 350 млрд руб., но только на основе возвратности капитала.

— Тема "инфраструктурных облигаций" в 2013 году, вероятно, будет связана с перспективами ужесточения финансового надзора и создания "мегарегулятора"? В целом "мегарегулятор" на базе ЦБ — это проект развития финансового рынке или защиты уже существующих игроков на нем?

— Мне кажется, мы переусердствовали с употреблением термина "мегарегулятор": его правильнее назвать "единый регулятор". Мы широко эту тему обсуждали с экспертным сообществом: главной целью при любом обсуждении являлся вопрос, как развивать финансовый рынок в стране. К сожалению, у правительства не было контрагента, который бы профессионально занимался этими вопросами, но имел бы определенную степень независимости. Мое убеждение — регулятор на финансовом рынке должен обладать приблизительно такой же независимостью, как ЦБ по вопросам денежно-кредитной политики.

Поскольку у инвесторов существует очень высокая степень доверия к такому институту, как Банк России, а международный опыт говорит о возможности совмещения функций банковского и финансового регулирования, многими экспертами был предложен вариант единого регулятора.

— С точки зрения правительства, "единый регулятор" на базе ЦБ и распространение правил банковского надзора на сейчас достаточно свободный финансовый рынок приведут к появлению на нем новых игроков?

— Мы, например, обсуждаем накопительный элемент пенсионной системы, но нам его оппоненты говорят: ведь на рынке такой уровень надзора, что никакой государственный институт не сможет поручиться за достаточную сохранность тех денежных средств, которые, по сути, принадлежат гражданам и юридическим лицам. Степень их защищенности значительно ниже, чем в банковском секторе. Или приходит зарубежный инвестор и говорит: инфраструктуры вашего финансового рынка для нашей работы в России недостаточно. Чтобы мы приходили сюда, образовывали фонды и вкладывались здесь в ценные бумаги, нам нужны прозрачные конкурентная среда, регулирование и надзор. Нам нужно, чтобы за любые упущения, недостатки или махинации компании жестко преследовались так же, как это происходит, например, в странах Европы или в США. Поэтому мы должны обеспечить надзор за частными фондами, негосударственными пенсионными фондами и управляющими компаниями, страховыми организациями не меньше и не хуже, чем в банковском секторе.

— Получат или нет небанковские организации при создании единого регулятора доступ к рефинансированию ЦБ?

— Этот вопрос сейчас обсуждается, и правительство и дальше будет его ставить перед Центральным банком, если Банк России получит эти полномочия по единому регулятору. Я считаю, что это вопрос справедливый и правильный и его нужно с банком обсуждать. Может, не по всему спектру всех ценных бумаг, но по отдельным направлениям, решение о возможности рефинансирования небанковских структур через ЦБ надо принять. Дискуссия о том, как это нужно делать, будет продолжаться в течение полугода или года.

— Предполагается ли с созданием единого регулятора распространение механизмов страхования финансовых активов на отдельные небанковские организации по аналогии с АСВ для банков?

— Мы считаем, что право вкладчиков в банках на страхование — это важное достижение и оно необходимо не только в банках. Нам нужно заниматься элементами страхования и на финансовом рынке.

— Вопрос о создании "единого регулятора" и его руководителе уже решен?

— Премьер-министр Дмитрий Медведев обозначил в докладе на имя президента именно вариант единого регулятора, сейчас мы ожидаем решения от президента. Но должен сказать, что еще, конечно, очень важен такой фактор, как руководитель. Кто будет этим всем руководить? Сергей Михайлович Игнатьев — выдающийся руководитель ЦБ, он сделал очень много для развития банковского сектора и высокопрофессионально все эти годы трудился. При этом надо понимать: при дополнительных полномочиях, которые получает ЦБ (если президент с этим согласится), очень важна фигура того, кто будет проект осуществлять. Очень важно, чтобы человек этот работал не менее профессионально, чем Сергей Михайлович.

— В конце 2012 года инвесторов беспокоила в том числе готовность Белого дома изменять основы налоговой системы, в частности обсуждать налоги с продаж. Принятое решение о сохранении НДС окончательно или к этому вопросу вы вернетесь?

— Когда мы начали работать по "Стратегии-2020", эксперты предложили подход к налоговым изменениям, с которым мы согласились, и он был одобрен премьером и президентом. Если налоговая инновация необходима, то ее надо принять в 2012 году и весь политический цикл до 2018 года налоги не трогать с точки зрения увеличения — если для этого нет глобальных причин. Если есть необходимость и возможность понизить налоги — это осознанный выбор правительства, но повышать налоги без экстренной необходимости до 2018 года невозможно.

— "Снижение налогов" в России звучит как голая теория...

— Кто так сказал? Правительство может это сделать. И такое решение есть. Если экономическая обстановка позволит налоговую ситуацию улучшить, мы это реализуем. В течение законодательного периода 2012 года все решения по налогам приняты, мы других, ухудшающих налоговое состояние для плательщика идей не рассматриваем.

Вместе с тем дискуссия по налогу с продаж и налогу на добавленную стоимость существует на протяжения целого ряда лет. И по поручению председателя правительства эксперты подготовили доклад, который был заслушан в декабре 2012 года. Это доклад не просто про соотношение налога с продаж и налога на добавленную стоимость, а о том, насколько сегодня налоговая система РФ является адекватной нашим экономическим задачам и целям, насколько она конкурентоспособна по отношению к нашим основным экономическим партнерам, странам СНГ, ЕС и США.

Результат рассмотрения: мы подтверждаем, что на законодательном уровне ничего не будет меняться с точки зрения ухудшения ситуации для налогоплательщиков и инвесторов. Будет образована рабочая группа с включением в нее экспертов, которые поддерживают самые разные налоговые идеи. Внутри этой группы должен быть проведен анализ по соотношению налога с продаж и налога на добавленную стоимость. На последнем совещании председателя правительства в декабре эксперты профессионально доказали несостоятельность полной замены одного налога другим.

В крайнем случае, но это тоже нежелательно, можно дать через какое-то время субъектам федерации возможность ввести наряду с федеральным НДС региональный налог с продаж, тем самым дав им и дополнительный доходный источник, и мощный инструмент конкуренции регионов. Но это — решение для следующего политического цикла, после 2018 года.

— Экономический рост в России в 2012 году строился на росте частного спроса при росте доходов населения и стабилизации нормы сбережения. В 2013 году курс на рост частных доходов и трат будет продолжен?

— Правительству нравится, когда возможности населения потреблять становятся больше. Потреблять с точки зрения услуг, товаров, способности накопить себе на старость или обеспечить будущее своих детей через образование. Но если правительство это будет делать вместе с избирателями так, что это не будет иметь никакого отношения к производительности труда,— в будущем нас ждет большая беда. Слабая экономическая система, не способная производить конкурентоспособный продукт, при раскрученных обязательствах неизбежно дестабилизируется.

— Но есть и Дубай, безуспешно дестабилизирующийся таким образом десятилетиями,— Россию уже нередко сравнивают с нефтяными монархиями Залива, где большинство такая ситуация более чем устраивает?

— Дубай — маленький эмират с небольшим населением. А у нас не страна, а практически континент, большая федерация. Для нас увеличение реально располагаемых доходов населения — это проблема рука об руку с проблемой увеличения производительности труда. Мало кто осознает, что наши люди уже сейчас потребляют, по существу, как в ряде стран ОЭСР, а эффективность труда значительно хуже. Это не вопрос "а не надо ли у людей что-то отнять" — упаси бог! В любом случае надо, чтобы люди больше получали — еще больше, чем сейчас. Но изменение стоимости труда должно следовать за повышением качества труда.

Конечно, нужно, чтобы по потреблению мы входили в пятерку мировых лидеров. Но нам надо и по качеству своего труда пройти эту дорогу. Совсем недавно мы с председателем Сбербанка Германом Грефом обсуждали вопрос производительности труда. Сбербанк принимал программу роста производительности труда, которая казалась им крайне амбициозной,— она предусматривала рост производительности в два с половиной раза. Однако сейчас ставки растут: есть корпорации в мире, у которых программы по увеличению производительности труда в десять раз, и они выглядят вроде бы абсолютно неисполнимыми, нереальными — а на самом деле корпорации за такие вопросы берутся. И это обоснованно.

— Правительство постоянно подчеркивает, что хотело бы возвращения ситуации с притоком капитала в Россию и готово для этого на многое. Но у притока есть и минусы. Отсутствие реального большого притока капиталов — это низкая инфляция, это возможность сохранять политические институты, это защита национального капитала, это как раз защита от непредусмотренных изменений...

— Мы хотим этих изменений. Мы их не боимся. Больше того, наоборот, все свои изменения по институтам мы как раз планируем для того, чтобы обеспечить приток прямых иностранных инвестиций. Они нам необходимы для модернизации: она без капитала невозможна. Подчеркиваю, нам нужен прежде всего не спекулятивный капитал, а прямые инвестиции. А для этого нам нужны, конечно, новые проекты. Будут интересные проекты — будет и капитал. Я уверен, что мы создаем такие экономические условия для инвестирования капитала, которые позволят нам в совокупности повысить эффективность экономики в целом, привести к повышению производительности труда и улучшить качество жизни. Но вот только эти условия создавать нам надо быстрее.