Organizational models of public debt management: legal issues

УДК 347

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МОДЕЛИ уПРАВЛЕНИЯ

государственным ДОЛГОМ:

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГуЛИРОВАНИЯ

© Цареградская Ю. К., 2016

Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина, г. Москва

В настоящее время в разных странах существуют различные способы организации управления государственным долгом. На основе анализа литературы автор сформулировал три основные организационные модели управления государственным долгом, используемые в международной практике: традиционную, альтернативную и комплексную. Традиционная модель построения системы органов государственной власти, связанная с управлением государственным долгом, предполагает ведущую роль министерства финансов или казначейства. Альтернативная модель организации системы управления государственным долгом заключается в делегировании полномочий по заимствованию денежных средств относительно независимым органам — агентствам по управлению государственным долгом. При комплексной модели происходит разделение функций по управлению государственным долгом между министерством финансов и центральным банком. В результате изучения данных моделей делается вывод о том, что существующую в России традиционную модель управления государственным долгом целесообразнее заменить на альтернативную модель, тем более что подобная инициатива присутствует на уровне политической власти с 2008 г.

Ключевые слова: финансовое право; бюджет; долг; управление; долговая политика.

Государственный долг оказывает определенное влияние на социально-экономическую и политико-правовую жизнь общества и государства, что предопределяет у последнего наличие функций по его управлению. Управление государственным долгом, являясь целенаправленной деятельностью, преследует цель нахождения оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию, а также погашению. Однако конкретизация методов по достижению данной цели будет зависеть от приоритетов финансовой политики конкретного государства.

В настоящее время нормативного закрепления данного термина в финансовом законодательстве не существует. Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) в ст. 101 определяет только органы власти, которые осуществляют управление государственным долгом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, а также муниципальным долгом [1]. В действовавшем до принятия БК РФ Законе РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» также содержался лишь перечень определенных действий государства,

указывающий на управленческие функции государства в отношении государственного долга: определение порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств [2].

В юридической литературе проблемы управления государственным долгом рассмотрены в трудах Е. Ю. Грачевой, В. И. Новоселова, И. Т. Тарасова, Е. В. Пока-чаловой, Е. А. Соколова, М. М. Прошу-нина и др. [3—8].

Тарасов И. Т., анализируя вопросы управления финансами в целом, рассматривал и управление государственным долгом, отмечая, что в процессе организации финансового управления должно лежать правильное распределение между субъектами полномочий по управлению финансами, которое базируется на определенных принципах [9]. Залогом эффективности подобного управления ученый считает управление на основе и в соответствии с установленными законодательными процедурами.

Грачева Е. Ю. и Э. Д. Соколова, раскрывая управление государственным долгом, акцентируют внимание на совокупности мероприятий государства и муниципальных образований по выплате доходов кредиторам, погашению займов, а также

порядку, условиям выдачи и размещения долговых обязательств Российской Федерации [10].

Поддерживают данный подход к определению этого института и другие специалисты финансового права. В частности, Е. В. Покачалова определяет управление государственным долгом как совокупность финансовых мероприятий государства по погашению займов, организации выплаты доходов по ним, проведению, изменению условий и сроков выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств. Автором также отмечено, что управление государственным долгом принято рассматривать в широком и узком аспектах. Первый аспект характеризует управление государственным долгом как одно из направлений финансово-правовой политики, осуществляемое компетентными органами. Второй аспект представляет управление государственным долгом как совокупность действий, связанных с эмиссией и размещением долговых обязательств государства [11].

Соколов Е. А. акцентирует внимание на методах правового управления государственным долгом, характеризуя их преимущественно как финансово-правовые, а не гражданско-правовые методы, поскольку в данном процессе присутствует государство как публичный субъект финансовых правоотношений [12].

Прошунин М. М., рассматривая финансово-правовые вопросы управления государственным долгом, отмечает, что следует разграничивать понятия «управление государственным долгом» и «регулирование государственным долгом». Автор указывает, что управление государственным долгом надлежит рассматривать как «совокупность операций, влияющих на структуру и состав госдолга», причем правовое оформление данные операции получают посредством принятия нормативных правовых актов, регулирующих эти отношения [13]. Исходя из этого, делается вывод о том, что правотворческая деятельность входит в состав управления государственным долгом, являясь лишь частью управления, в то время как регулирование долгом — это в целом правотворческая деятельность.

Таким образом, анализируя различные подходы к данному институту, управление государственным долгом следует определить как совокупность финансовых меро-

приятий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, осуществляемых на стратегическом и тактическом уровнях с использованием совокупности правовых методов регулирования.

Данное определение нужно включить в ст. 101 БК РФ, дополнив ее одним пунктом, увеличив их общее количество до четырех. Следовательно, новая редакция ст. 101 возможна в следующем виде:

«Статья 101. Управление государственным и муниципальным долгом

1. Управление государственным долгом — это совокупность финансовых мероприятий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, осуществляемых на стратегическом и тактическом уровнях с использованием совокупности правовых методов регулирования.

2. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации.

3. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

4. Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования».

Если обратиться к проекту новой редакции БК РФ, то следует отметить, что законодатель решает ликвидировать пробел в бюджетном законодательстве, и глава, посвященная регулированию государственного долга, начинается со ст. 151 «Управление государственным (муниципальным) долгом», в которой п. 1 предусматривает следующее определение данного понятия: «Управление государственным и муниципальным долгом — деятельность уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления), направленная на обеспечение потребностей

публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов на обслуживание долга, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение» [14]. Сравнивая авторское определение управления государственным долгом с предложенным понятием законодателя в Проекте, необходимо отметить аналогию в отношении обслуживания долга, которое входит в понятие «управление долгом».

Обращаясь к международному опыту в сфере управления государственным долгом, следует сказать, что сформировались разные модели организационной структуры данного управления, включающие в себя органы государственной власти общей компетенции и специальные государственные органы по управлению государственным долгом.

Анализ органов управления государственным долгом позволяет выделить три институционально-организационных модели управления государственным долгом: традиционная, альтернативная и комплексная.

Традиционная модель построения системы органов государственной власти, связанная с управлением государственным долгом, предполагает ведущую роль министерства финансов или казначейства. В ряде стран (США, Франция, Канада, Германия и др.) при данных органах образуются отдельные структурные подразделения, основные функции которых сводятся к управлению государственным долгом. Как правило, данные подразделения функционируют в виде офиса управления государственным долгом (Debt Management office), являясь юридическим лицом, бюджетной организацией с отдельными признаками коммерческого юридического лица. Например, в США — Бюро государственного долга в структуре Федерального казначейства, во Франции — специальное подразделение Министерства экономики и финансов, в Российской Федерации — специальный департамент Минфина России — Департамент государственного долга и государственных финансовых активов.

Альтернативная модель организации системы управления государственным долгом предполагает делегирование полномочий по заимствованию денежных средств относительно независимым организациям,

в частности ими могут выступать агентства по управлению государственным долгом. Подобные агентства существуют в Азербайджане, Швеции, Ирландии, Новой Зеландии и других странах. Данные долговые агентства подотчетны министру финансов, осуществляющему общий мониторинг деятельности агентства и устанавливающему стратегические рамки долгового управления в стране на текущую перспективу. Непосредственное управление деятельностью агентства возложено на главу данного органа. Например, в Швеции управление правительственным долгом возложено на Национальное долговое управление (НДУ), являющееся полунезависимой структурой в рамках Казначейства [15; 16].

Третья модель — комплексная, предполагает разделение функций по управлению государственным долгом между министерством финансов и национальным банком страны. Данный подход нашел практическое воплощение в Италии, Голландии, Великобритании. В Италии управление государственным долгом осуществляет специально созданный Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии — Агентство по управлению государственным долгом Министерства финансов, в Великобритании — Офис управления государственным долгом, полномочия которого закреплены меморандумом между Министерством финансов Великобритании и Офисом управления государственным долгом (Mémorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office), устанавливающим компетенцию Офиса управления государственным долгом и Банка Англии в сфере государственного долга [17].

На сегодняшний день существующая в РФ традиционная модель управления государственным долгом имеет ряд недостатков, влекущих за собой снижение эффективности управления в данной сфере. К таким недостаткам принято относить зависимость Минфина России от ЦБ РФ, разобщенность учетной политики Минфина России и Внешэкономбанка в отношении внешнего долга, раздельный учет внутренней и внешней задолженности в государственной долговой книге, что не позволяет осуществлять взаимное замещение внутренних и внешних долгов.

Подобные издержки во взаимодействии органов государственной власти, а также дублирование функций разными субъектами долговых отношений препятствуют эффективному управлению государственным долгом в России, поэтому необходимо, проанализировав зарубежный опыт, разграничить компетенцию органов государственной власти, имеющих полномочия в данной сфере, выстроив оптимальную организационную модель управления, совершенствовав тем самым законодательный механизм координации долговой и денежно-кредитной политики.

На наш взгляд, наиболее эффективной организационной моделью управления государственным долгом, следует считать альтернативную модель, поскольку функции в этом случае передаются относительно независимому агентству, которое сможет осуществлять операции по долговым обязательствам более объективно и независимо, что при традиционной модели не всегда получается. Поэтому считаем необходимым создание в России федерального агентства по управлению государственным долгом, идея которого длительное время присутствует в теории управления государственным долгом. Как уже отмечалось, подобные агентства существуют в ряде зарубежных стран, и выбор альтернативной модели управления государственным долгом в этих странах был обусловлен наличием большого размера долга в течение длительного времени, что характерно и для Российской Федерации. В частности, появление одного из старейших долговых агентств в Швеции в 1789 г. связано с ослаблением финансовой системы Швеции в результате военных завоеваний, а в Новой Зеландии подобное агентство появилось в 70-е гг. в связи с катаклизмами в нефтяном секторе экономики, бюджетными дефицитами и др. [18].

В России создание подобного органа было предпринято в середине 1990-х гг. в форме Комиссии по внешнему долгу и финансовым активам при Правительстве РФ. Основная цель создания данной Комиссии заключалась в проведении межведомственной экспертизы долгов. Просуществовал данный орган недолго и в 1997 г., проведя последнее заседание, прекратил свое существование. Соответственно, управление государственным долгом осталось в компетенции Минфина России, кото-

рое в своей деятельности концентрируется на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином России, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной степени решение стратегических задач по управлению долговыми обязательствами государства.

Учитывая сложившуюся ситуацию в сфере долговых отношений, в 2011 г. Президент РФ Дмитрий Медведев поручил Правительству ускорить создание органа по управлению государственным долгом России. Также предполагалось, что данный орган будет управлять активами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В соответствии с рекомендациями Президента РФ появилась идея создания агентства по управлению государственным долгом. Данная идея заключается в том, что этот орган будет функционировать как открытое акционерное общество (по состоянию гражданского законодательства на 2008 г.) «Российское финансовое агентство» (далее — РФА). Решение о создании данного агентства было принято в 2008 г., а в августе 2011 г. в документе Минфина России «Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012—2014 гг.» данному институту отвели роль основного субъекта, отвечающего за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков [19]. Уставный капитал РФА предполагалось закрепить в сумме около 1,5 млрд руб. [20]. Идея создания РФА заключалась в том, что данное агентство должно формировать и поддерживать адекватное восприятие кредитного риска России субъектами международных долговых отношений. С другой стороны, планировалось, что в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижения расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета. Кроме того, указывалось, что РФА будет осуществлять от имени Российской Федерации внутренние и внешние государственные заимствования посредством секьюритизированной формы государственного долга, а также

проводить операции с уже выпущенными ценными бумагами на вторичном рынке в целях оптимизации структуры государственного долга. По мере создания необходимых предпосылок и условий, РФА будет инвестировать часть средств российских суверенных фондов.

В Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2013—2015 гг. отмечено, что в ближайшее время предполагается решить основные задачи, связанные с практической деятельностью данного института. Кроме того, планируется реализовать комплекс организационно-штатных и методологических мер, связанных с разработкой внутренних документов РФА, программно-информационным обеспечением его деятельности, взаимодействием РФА с иными субъектами, осуществляющими управление государственным долгом, получением лицензии профессионального участника финансовых рынков, и др. Однако срок нынешней государственной долговой политики Российской Федерации истекает, а комплекс мероприятий по созданию РФА не осуществлен.

Проект создания РФА вызвал дискуссию о необходимости существования подобного агентства в России. Противники создания РФА указывали на то, что управление государственным долгом не может быть компетенцией сторонней структуры. Сторонники создания РФА, в частности Минфин России, рассчитывают, что РФА поможет минимизировать риски для государственного бюджета и сможет разместить государственные средства более эффективно, чем само Министерство. Эксперты из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ отмечали, что необходимо устанавливать дополнительные способы контроля со стороны государства за РФА при выборе им субагентов [21].

Поскольку идея, связанная с созданием РФА, не имела однозначной точки зрения, то и ее реализации до сих пор не произошло. Однако, учитывая тенденции реформирования бюджетного законодательства, можно считать, что вопросы управления государственным долгом будут подвергнуты правовому регулированию в соответствии с наметившимися изменениями. ^

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. 1998. №. 31. Ст. 3823.

2. О государственном внутреннем долге Российской Федерации : закон РФ от 13 нояб. 1992 г. № 3877-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 4.

3. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М., 2001. С. 233-234.

4. Банковское право Российской Федерации : учеб.-метод. пособие / сост. В. И. Новоселов [и др.]. Саратов, 2000. 98 с.

5. Покачалова Е. В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007. С. 297-298; 303-304.

6. Прошунин М. М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 92.

7. Соколов Е. А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10.

8. Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права. М., 2004. С. 112.

9. Там же.

10. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Указ. соч.

11. Покачалова Е. В. Указ. соч.

12. Соколов Е. А. Указ. соч.

13. Прошунин М. М. Указ. соч.

14. Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации. Текст опубликован не был.

15. Шохин С. О., Махмутова Э. Х. Управление государственным долгом // Финансы. 2002. № 12. С. 27.

16. Цареградская Ю. К. Управление государственным внешним долгом в современной России: подходы и тенденции развития // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 3. С. 279.

17. Memorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office. URL: http://www.parliament. Uk

18. Прошунин М. М. Указ. соч.

19. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://dfto.ru/www/images /defin/down/global/2011-08-24/ Dolgovaya _politika _ na_sayt_SSHA.pdf.

20. Российское финансовое агентство получит все государственные накопления, включая Пенсионный фонд [Электронный ресурс]. URL: http://marker.ru/news/2678

21. Там же.

список литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 31. -Ст. 3823.

О государственном внутреннем долге Российской Федерации : закон РФ от 13 нояб. 1992 г. № 3877-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 1. - Ст. 4 (утратил силу).

Банковское право Российской Федерации : учеб.-метод. пособие / сост. В. И. Новоселов [и др.]. — Саратов : Изд-во СГАП, 2000. - 98 с.

Грачева Е. Ю. Финансовое право : учеб. пособие / Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова. - М. : Юриспруденция, 2001. - 304 с.

Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг. [Электронный ресурс]. - URL: http://dfto.ru /www/ images/defin/ down/global/ 2011-08-24/ Dolgovaya _politika _ na_sayt_SSHA.pdf

Покачалова Е. В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты) / Е. В. Покачалова. — Саратов : Изд-во Саратов. гос. акад. права, 2007. — 428 с.

Прошунин М. М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / М. М. Прошунин. - М., 2003. - 195 с.

Российское финансовое агентство получит все государственные накопления, включая Пенсионный фонд [Электронный ресурс]. — URL: http://marker.ru/ news/2678

Соколов Е. А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Е. А. Соколова. — М., 2006. — 200 с.

Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права / И. Т. Тарасов. — М. : Статут, 2004. — Т. 4. — 624 с.

Цареградская Ю. К. Управление государственным внешним долгом в современной России: подходы и тенденции развития // Актуальные проблемы рос. права. — 2013. — № 3. — С. 276—281.

Шохин С. О. Управление государственным долгом / С. О. Шохин, Э. Х. Махмутова // Финансы. — 2002. — № 12. — С. 26—27.

Memorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office [Электронный ресурс]. — URL: http://www.parliament.Uk

Оrganizational Models of Public Debt Management: Legal Issues

© Tsaregradskaya I., 2016

Currently, there are different ways of organizing public debt management in different countries. Based on the analysis of literature, the author has formulated three main organizational models for public debt management, used in international practice: traditional, alternative and complex. The traditional model of building a system of government bodies associated with the management of public debt, assumes the leading role of the Ministry of Finance or Treasury. An alternative model of organization of the public debt management is to delegate authority to borrow funds relatively independent bodies - Agency for Public Debt Management. When integrated model is a division of functions of public debt management between the Ministry of Finance and the Central Bank. The study of these models concludes that existing in Russia, the traditional model of management of public debt, it is better replaced by an alternative model, especially since there is such an initiative at the level of political power since 2008.

Key words: finance law; budget; debt; management; debt policy.