К разработке нового закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел»

Правоохранительная система, государственная безопасность и надзор

ип

H.A. САРТАЕВА,

доктор юридических наук, доцент.

К РАЗРАБОТКЕ НОВОГО ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «ОБ ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ»

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (далее Концепция) обозначены главные задачи органов внутренних дел. Ими согласно Концепции «являются охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, борьба с преступлениями против личности, собственности и другими общеуголовными преступлениями» [1].

Реализация этих и других поставленных перед органами внутренних дел Республики Казахстан (далее ОВД РК) задач определяет необходимость разработки соответствующих правовых новелл.

Особую значимость рассматриваемая проблематика приобретает в свете выступления Главы государства на расширенном заседании коллегии МВД РК, состоявшейся 17 января 2011 года. В своем выступлении Глава государства отметил «необходимость в 2011 году серьезно поработать над содержанием нового Закона «Об органах внутренних дел», и не позднее 2012 года принять его» [2].

Для разработки концептуально нового закона необходимо отработать четкую и эффективную технологию всего законотворческого процесса, связанного с ним. При этом представляется целесообразным учитывать нижеследующие обстоятельства:

Первое. Повышенную социальную значимость деятельности ОВД РК, определяемую более тесными, чем у других правоохранительных органов, связями со всеми без исключения слоями населения. Непосредственные - лицом к лицу - контакты с населением постоянны, круглосуточны и затрагивают интересы людей почти во всех сферах жизнедеятельности.

Кроме того, воплотив типичные черты правоохранительной деятельности и управления ею, ОВД РК в то же время содержат массу специфичных черт. Так, по количеству личного состава, объему материального, технического и информационного обеспечения о преступлениях и иных правонарушениях, о лицах, их совершивших, о мерах профилактики и их результативности, они превышают другие правоохранительные органы. Количество выполняемых ОВД РК функций также гораздо больше, чем у других правоохранительных органов.

Данное обстоятельство порождает необходимость привлечения к разработке нового закона широкого круга специалистов, ученых, общественности. Следует отметить, что пункт 2 статьи 14 Закона РК «О нормативных правовых актах» дает уполномоченным органам такое право - в случае необходимости привлекать специалистов различных областей знаний, научные учреждения и научных работников, представителей общественных объединений к подготовке нормативных правовых актов.

Второе. Необходимость научной обоснованности разрабатываемых правовых новелл. В первую очередь это потребует проведения соответствующих научно-практических исследований, экспертных опросов, позволяющих изучить рассматриваемую проблему системно и комплексно.

Полезными и интересными представляются результаты опроса сотрудников-экспертов ОВД РК, проведенного в рамках фундаментального и научно-прикладного исследования «Актуальные проблемы совершенствования организационно-правовой основы деятельности системы правоохранительных органов Республики Казахстан» [3].

Как свидетельствуют результаты вышеназванного экспертного опроса, для ОВД актуальной является проблема совершенствования форм и методов их работы. Так, по мнению 66,7% экспертов, совершенствования требует проводимая ОВД профилактическая работа. 33,3% опрошенных считают, что в деятельности ОВД шире следует применять экономическое воздействие. Такие управленческие методы как принуждение и убеждение отметили только 7% экспертов.

Экспертному опросу также подлежали вопросы кадровой политики. Так, 46,7% опрошенных считают, что для обеспечения ее стабильности необходимо принять соответствующие нормативные правовые акты, 13,3% - усилить борьбу с коррупцией. Повышению квалификации сотрудников, по мнению 47% экспертов, способствовало бы обучение по международным программам обмена опытом, 33,3% опрошенных считают, что повышать квалификацию следует в специализированных учебных заведениях системы МВД РК,

~44 7 № 1 (21) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

20% экспертов - в рамках выездных курсов (семинаров и т.п.).

53,3% экспертов считают, что основным показателем эффективной работы ОВД должно быть отношение населения к ним; 33,3% опрошенных - состояние преступности в стране (области, городе и т.д.) и лишь 7% экспертов указали, что показателем работы ОВД должна быть раскрываемость.

66,7% экспертов, считают, что действующий закон уже не обеспечивает деятельность ОВД правовыми нормами, позволяющими им эффективно осуществлять свою деятельность. 73,3% экспертов полагают, что правового совершенствования, в первую очередь, требуют нормы, связанные с социальной защитой сотрудников ОВД. 40% опрошенных отметили, что это нормы, затрагивающие правовое положение сотрудников ОВД, 33,3% экспертов - о финансовом и материально-техническом обеспечении ОВД, по 20% - о полномочиях, обязанностях и правах, а также прохождении службы в ОВД.

Полагаем, что вышеприведенные результаты названного исследования могли бы стать эмпирической основой для разработки и обоснования правовых новелл.

Третье. Соответствие разрабатываемого закона социально-политической и правовой ситуации в обществе. В этой связи следует тщательно изучить эффективность действующего Закона РК «Об органах внутренних дел», поскольку важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является именно его эффективность.

Следует отметить, что установление эффективности закона напрямую связано с необходимостью проведения мониторинга нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемую сферу. Его задачами должно стать:

- получение информации для разработки норм нового закона;

- выявление направлений правоприменительной практики, требующих внесения изменений в законодательство;

- вскрытие причин неэффективности тех или иных правовых норм действующего закона;

- согласованность предполагаемых правовых новелл с другими нормативными правовыми актами (при этом особое внимание следует уделить корреспондированию с Законом РК «О правоохранительной службе», поскольку согласно статье 3 этого закона, ОВД относятся к правоохранительным органам);

- выявление и фиксация необходимости внгсе-

ния дополнений и изменений в действующие законодательные акты (имеется в виду информация для разработки сопутствующего законопроекта);

- прогноз развития нового закона с учетом потребностей страны;

- соответствие норм нового закона принципам и нормам международного права (выявление отличий и общих черт в правоприменительной практике в странах, где существуют аналогичные законы).

Такой подход, на наш взгляд, позволит осуществить комплексный качественный анализ законодательства, регулирующего деятельность ОВД РК по реализации ими своих государственно-властных полномочий.

Четвертое. Возможность имплементации в содержание нового закона, норм международных правовых актов, в частности, межгосударственных объединений. К примеру, Модельного закона «О полиции (милиции)» (далее Модельный закон), принятого на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 20-12 от 7декаб-ря 2002 г.). В нем устанавливается понятие полиции (милиции), ее задачи, цели деятельности, правовое основы и принципы, место полиции (милиции) в системе органов управления государственной власти, обязанности и права, структуру, порядок поступления на работу в полицию (милицию) и ответственность, государственные гарантии правового и социального обеспечения, а также порядок финансирования, материально-технического обеспечения и контроля за деятельностью полиции (милиции).

В соответствии со статьей 1 Модельного закона, полиция (милиция) входит в систему полномочного органа государственного управления внутренними делами. Этот межгосударственный нормативный правовой акт также содержит в себе нормы, регулирующие обязанности и права полиции (милиции), ее финансирование и материально-техническое обеспечение, контроль и надзор за ее деятельностью, а также государственные гарантии правового и социального обеспечения сотрудников полиции (милиции), их ответственности, применение ими физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, средств индивидуальной защиты.

Следует обратить внимание, что обязанности и права полиции (милиции) систематизированы в зависимости от направления их деятельности. К примеру, глава 2 Модельного закона «Обязанности полиции (милиции)» содержит в себе 9 статей (статьи 10-18), в которых, соответственно, пре-

Правоохранительная система, государственная безопасность и надзор

П4П

дусматриваются обязанности полиции (милиции):

- по обеспечению безопасности человека и защите его прав и свобод (статья 10);

- в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями (статья 11);

- по охране общественного порядка (статья 12);

- по обеспечению безопасности дорожного движения (статья 13);

- по осуществлению контроля за хранением и использованием оружия (статья 14);

- по охране имущества граждан и организаций (статья 15);

- в условиях чрезвычайной ситуации (статья 16);

- по осуществлению мер принуждения по особым поручениям (статья 17);

- по соблюдению паспортного режима (статья 18).

Права полиции (милиции) также предусматриваются в отдельной главе Модельного закона, состоящей из 10 статей (статьи 19-28), а именно:

- при предотвращении преступлений и иных правонарушений (статья 19);

- при выявлении и раскрытии преступления (статья 20);

- при предотвращении и раскрытии административных правонарушений (статья 21);

- при охране общественного порядка (статья 22);

- при осуществлении контроля за хранением и использованием оружия (статья 23);

- при обеспечении безопасности дорожного движения (статья 24);

- в условиях чрезвычайной ситуации и при осуществлении специальных мероприятий (статья 25);

- при аресте лиц, скрывающихся от наказания (статья 26);

- в борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, совершенными военнослужащими (статья 27);

- по привлечению к борьбе с преступлениями и административными правонарушениями граждан, а также должностных лиц и средств массовой информации (статья 28).

Такой подход, когда права и обязанности излагаются в отдельных главах, при этом определяются в зависимости от направлений деятельности, представляется весьма интересным и обоснованным, поскольку дает возможность более тщательно расписать обязанности и права полиции (милиции).

В сравнении, права и обязанности ОВД в действующем Законе РК «Об органах внутренних дел» предусматриваются в одной главе «Полномочия органов внутренних дел». В нее входит три статьи - статья 10 «Обязанности ОВД», статья 11 «Права ОВД» и статья 11-1 «Государственный

контроль в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности».

Статьи чрезвычайно загружены, права и обязанности по направлениям деятельности ОВД не разграничены. Так, статья 10 содержит в себе 56 норм, а статья 11 - 47. Такое изложение, несомненно, усложняет восприятие и правоприменение содержащихся в данных статьях правовых норм.

Пятое. Последние годы характеризуются заметным усилением влияния общественного мнения на законодательную сферу. Это обстоятельство необходимо учитывать и при разработке нового закона. Следует акцентировать внимание на исследовании отношения общественного мнения к действующему закону, наличию социальных помех, препятствующих эффективной его реализации.

При разработке нового закона также следует учитывать общий уровень правовой культуры граждан и их правосознания, поскольку любая правовая норма более эффективна в том обществе, где подавляющее большинство населения привыкло уважать закон и руководствоваться им в практической жизни, знает и правильно понимает свои собственные права в их соотношении с обязанностями.

Шестое. Учитывая, что как действующий закон, так и новый закон об ОВД РК, регулируют многообразные общественные отношения и субъекты их реализации различны, целесообразно использовать информацию, полученную с помощью различных методов, таких как:

- статистический метод (изучение статистических показателей в сфере, регулируемой действующим законом);

- документальный метод (предполагающий анализ информации соответствующих государственных органов. Например, прокуратуры, в части осуществления надзора за исполнение закона на территории страны и рассмотрения обобщения жалоб и заявлений граждан и юридических лиц по его исполнению);

- анализ материалов СМИ (освещение в СМИ реализации действующего закона, критика в отношении действующих норм);

- опрос сотрудников - экспертов ОВД РК и других правоохранительных органов (определение отношения лиц, непосредственно в дальнейшем реализующих закон, а также взаимодействующих с ОВД РК);

- анализ мнения либо опрос представителей институтов гражданского общества (установление отношения неправительственного сектора к закону, его реализации, а также необходимости введения тех или иных новелл).

~46 7 N 1 (21) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Таким образом, будет проанализировано и обобщено мнение как государственных структур, так и институтов гражданского общества, что представляется весьма важным.

Полагаем, что при учете вышеизложенных

обстоятельств, разработка нового закона об ОВД РК будет обеспечена такими важными составляющими, определяющими в дальнейшем его эффективность, как актуальность, комплексность, научная обоснованность и целесообразность.

Использованная литература

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.

2. Казахстанская правда. - 18 января 2011 года.

3. Отделом фундаментальных исследований, анализа и разработки нормативных правовых актов в области судебной и правоохранительной систем, государственной безопасности, обороны и надзора Института законодательства Республики Казахстан в мае - сентябре 2010 года было опрошено 120 экспертов - сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, финансовой полиции, государственной противопожарной службы, таможенных органов и прокуратуры. В статье приводятся результаты опроса экспертов - сотрудников ОВД РК.

Мацалада «К,азацстан Республикасыныц шт icmep органдар туралы» жаца зацын эзгрлеуге байланысты мэселелер царастырылады. Осы мацсатта:

1. К^азацстан Республикасыныц шт wтер органдары цызметшц epeкшeлiкmepi;

2. Халыцаралыц нормативтж-цщыцтыц акmiлep зepmmeлeдi.

Сондай-ац, цолданыстагы зацнама шю wmep органдарыныц жумысын pemmeйдi. Сонымен цатар, жаца зацды дайындау цажетттт нeгiздeлeдi.

В статье рассматриваются вопросы, связанные с разработкой нового Закона «Об органах внутренних дел РК». В этих целях изучаются:

1. Специфика деятельности органов внутренних дел Республики Казахстан;

2. Международные нормативно-правовые акты.

А также действующее законодательство регулирует работу органов внутренних дел Республики Казахстан. Кроме того обосновывается необходимость подхода к подготовке нового закона.

In article questions connected with working out of the new Law «About Law-enforcement bodies RK» are considered. In these purposes are studied:

1. Specificity of activity of law-enforcement bodies of Republic Kazakhstan;

2. The international regulatory legal acts.

And also the current legislation regulates work of law-enforcement bodies of Republic Kazakhstan. Necessity of the approach to preparation of the new law is besides proved.