Автономизация как средство урегулирования современных этнополитических конфликтов

В. Р. Атнашев V. R. Atnashev

Автономизация как средство урегулирования современных этнополитических конфликтов

Autonomization as a Means of the Resolution of Ethnopolitical Conflicts in the Modern World

Атнашев Вадим Рафаилович Atnashev Vadim Rafailovich

Северо-Западный институт управления — North-West Institute of Management —

филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) branch of the Russian Presidential Academy of National

Доцент кафедры международного и гуманитарного Economy and Public Administration

права Chair of International and Human Law, Associate

Кандидат филологических наук Professor

vatnash@hotmail.com vatnash@hotmail.com

РЕФЕРАТ

В статье на материале трех разных государств показана важность процесса автономи-зации для урегулирования этнополитических конфликтов. Во-первых, предоставление индонезийской провинции Аче особого статуса расширенной автономии положило конец сепаратистской деятельности в Аче и старейшему конфликту Индонезии. Автор также проводит некоторые общие параллели между Индонезией и Россией. Во-вторых, опыт Испании как государства автономий доказывает, что баланс сильных регионов и сильного центра обеспечивает демократизацию и стабильность демократического режима. В-третьих, автономизация на юге Филиппин позволила трансформировать вооруженный конфликт и установить там относительный мир. Напротив, систематическое нарушение прав этнических меньшинств и игнорирование их законных требований приводят к эскалации конфликтов.

ABSTRACT

The article considers importance of the ethnic autonomization process in three different countries. Firstly, the special status of extended autonomy granted to the Indonesian province of Aceh put an end to the separatist activity and the oldest conflict in Indonesia. The authors note some common features in Indonesia and Russia. Secondly, the experience of Spain as a state of autonomies proves that the balance of strong center and strong regions assures the democratization and the stability of democratic regime. Thirdly, the autonomization in the south of the Philippines succeeded in transforming the armed conflict to a relative peace. Finally, regular violations of the rights of ethnic minorities and disregard of their legitimate claims often result in escalation of ethnopolitical conflicts.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

этнополитический конфликт, автономия, Испания, Индонезия, Филиппины, баски, моро, меньшинства, коренные народы

KEY WORDS

еthno-political conflict, autonomization, Spain, Indonesia, Philippines, Basques, Moro, minorities, indigenous peoples

< >

о о

Предваряя настоящую статью, необходимо заметить, что в советской научной литературе термин «автономизация» связан прежде всего с планом И. Сталина, согласно которому в 1922 г. предусма-

тривалось провозглашение РСФСР как государства, в которое на правах автономных республик должны были войти три другие советские республики (Украинская ССР, Закавказская СФСР, Бело-

о русская ССР). Однако В. Ленин считал,

^ что «...вся эта затея, „автономизация",

^ в корне была неверна и несвоевременна» ^ и может принести только вред, извращая

^ в духе великодержавного шовинизма идеи объединения советских республик

о [6, с. 356]. Действительно, проект Ста-

со

о лина нарушал принцип самоопределения < наций, так как предоставлял независ симым республикам лишь право ав-х тономного существования в пределах 2 РСФСР [5].

н- В XX в. во многих независимых госу-^ дарствах, а в СССР — в конце 1980-х гг., с региональные и национальные общности стали поднимать вопрос о самоопределении, а экстремистские группы национальных элит — о создании самостоятельных государств. Для урегулирования современных этнополитических конфликтов необходимо изучать опыт различных стран, из разных частей света.

Основной идеологией этнической группы — как правило, меньшинства — является этнонационализм. Одной из основных его целей является обеспечение автономии и самоуправления (другие цели — право на территорию; признание статуса своей культуры как равного с общегосударственной) [7, с. 397]. При этом необходимо учитывать, что конфликтна не этничность сама по себе, а политическая и социально-экономическая сферы. Результаты исследования конфликтов в Испании и Канаде, проведенного Н. В. Бу-яновой, показали, что отнюдь не этничность легла в основу обоих конфликтов. Фундаментом национализма в Испании стали проводимая политика ассимиляции, утраченная независимость, высокий уровень экономического развития и особое геополитическое положение Страны Басков, а в Канаде — приток англоязычных иммигрантов в Квебек, усиление центра-листских тенденций в развитии канадской федерации [3, с. 4].

С другой стороны, наличие сильного элемента иррациональности в этнопо-литических конфликтах делает их наиболее трудноразрешимыми. Как указывает И. В. Данилевич, возникновение все новых противоречий и конфликтов в

национальной сфере связано в первую очередь с тем, что их корни лежат в глубоких исторических пластах [4, с. 124].

В современном мире много примеров этнополитических конфликтов, связанных с государственным устройством, когда оппозиция требует автономии для отдельной этнической общности или региона. Например,конфликты в Северной Ирландии, Иракском Курдистане, на юге Филиппин и др. На постсоветском пространстве это прежде всего конфликт в Приднестровье. Как известно, Приднестровская Молдавская Республика первоначально требовала автономии в рамках Молдовы, однако руководство Молдовы на это не пошло. В результате произошла эскалация конфликта, и при-днестровцы поставили вопрос об отделении от Молдовы и обретении полной независимости.

Сходная в этом плане ситуация наблюдалась в Республике Индонезия в провинции Аче, расположенной на севере острова Суматры1.

Одной из главных причин усиления сепаратизма в провинции Аче в 1970-е гг. стал протест против чрезмерной централизации управления. Тогда сепаратисты объявили главным врагом «яванский колониализм», а своей главной целью — создание независимого государства Аче. До 1965 г., когда к власти пришел Сухарто, Аче требовал лишь большей автономии. После нескольких лет переговоров правительство страны в 1962 г. предоставило Аче статус особого региона и автономию в вопросах религии, культуры и просвещения. Благодаря этому прекратилось мусульманское движение Дауда Бере, а деятельность других экстремистских организаций в Аче сошла на нет. Однако вскоре Сухарто ликвидировал особый статус автономии Аче, а все мусульманские партии были насильственно объединены в одну партию (Партия единства и развития). Таким образом, конфликт на севере Суматры приобрел этнический характер, хотя до этого носил больше исламскую окраску.

1 Подробнее см. [1].

Как и в Испании при Франко, о чем речь пойдет ниже, «одной из главных причин усиления сепаратизма в индонезийской провинции Аче в 1970-е гг. стал протест против чрезмерной централизации управления» [1, с. 45].

Обострение ситуации в Аче произошло в 1999 г. после экономического кризиса 1997-1998 гг. и крушения режима Су-харто. До 2001 г. более 90% доходов от добычи углеводородов Аче направлялось центральному правительству в Джакарте1. По новому закону об особой автономии до 70% доходов от нефти и газа стали оставаться в провинции.

Индонезийское правительство после прихода к власти в Индонезии президента Мегавати Сукарнопутри существенно усилило военный нажим на отряды сепаратистов. Сепаратистское движение было значительно ослаблено, но нейтрализовать его полностью, разумеется, не удалось. С 1 января 2002 г. индонезийское правительство формально предоставило Аче права расширенной автономии. Однако только при президенте Юдойоно (Yudhoyono) в 2005 г. удалось наконец урегулировать этот самый старый конфликт в стране. Согласно достигнутой договоренности повстанцы сложили оружие, а правительственные войска были выведены из Аче. Особый статус Аче способствовал установлению мира и прекращению сепаратистской активности, что в очередной раз продемонстрировало достоинства автономизации неспокойных регионов.

Следует отметить две общие черты Индонезии и России. Во-первых, в обществе выработался стереотип, что право сильного выше формального закона. Сила и угроза силой часто были решающим аргументом в отношении политических оппонентов и населения. Во-вторых, отсутствие гражданского общества в обоих государствах и восприятие демократии

1 Les revenus de hydrocarbures sont rapatriés à plus de 90% vers le gouvernement de Djakarta: [Электронный ресурс]. URL: http://journal.alter-natives.ca/fra/journal-alternatives/publications/ar-chives/2005/volume-11-no-05/article/province-d-aceh-en-indonesie.

как вседозволенности. При этом Индоне- о зия позиционирует себя как крупнейшая ^ демократия мира после Индии и США. ^ Однако она вполне может считаться ^ «имитационной демократией» или «элек- ^ торальной и делегативной псевдодемократией с элементами бюрократического о авторитаризма» [8]. о

Интересный пример автономизации < унитарного государства дала Испания, ^ где в прошлом веке шла открытая борь- х ба между центростремительными и цен- 2 тробежными тенденциями. н-

Как известно, после прихода к власти ^ генерал Франко упразднил завоеванную щ в период Испанской республики автономию Страны Басков и Каталонии. Местное самоуправление было ликвидировано, национальные и региональные партии были запрещены, как и баскский язык. Баскские провинции Бискайя и Гипускоа, которые воевали на стороне республики, были объявлены «провинциями-предателями» и рассматривались как враждебные территории2.

В 1978 г., когда была принята новая испанская конституция, Испания, как считали политики, была не готова к федеративному устройству. В итоге была найдена промежуточная модель между авторитарным централизмом и развитой федерацией. Начавшийся процесс автономизации в правовом плане занял четыре года. Как писал профессор Эн-рике Тьерно Гальван: «Государство автономий остается унитарным... Автономия же — это средство защиты различий, плюрализма и участия»3. В основе такого государства лежат общности, не обладавшие суверенитетом, и допускается лишь один суверенитет — испанского народа.

Реализация конституционных принципов потребовала восстановить прежнее административное деление, тем более что жители разных провинций по-прежнему считали себя каталонцами, басками, галисийцами, андалусийцами, астурийцами.

2 ЭТА: Статья в энциклопедии: [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/ wiki/ЭТА.

3 Цит. по: [4, с. 124].

о Новое законодательство предоставило им ^ право на сохранение своей этнической и ^ региональной идентичности, а муниципа-^ литеты и новые институты гражданского ^ общества были призваны способствовать

реализации этого права. о В результате волеизъявления на-о селения Испания была разделена на < 17 крупных регионов, при этом в про-с цессе автономизации не было учреж-х дено ни одного нового региона, таким 2 образом были признаны сложившиеся н- территории и границы. В Испании наи-^ более самобытными и устойчивыми являет ются Галисия, Каталония, Баскония, т. е. региональные образования, для которых важным фактором обретения автономии является этнический, а не просто исторический и территориальный факторы. За три века указанные регионы сумели сохранить свое этническое ядро, культуру, язык, хотя значительно отличаются друг от друга. При этом их объединяет особое геополитическое положение, так как они находятся на границах Испании с другими государствами и обладают благоприятными условиями для контактов с ними.

В конце 1970-х — начале 1980-х гг. реакционные силы всячески противодействовали отходу от авторитарно-унитаристского государства, выступая против линии на автономизацию: спекуляции на тему «угрозы целостности страны», «раскола народа», «демонтажа Испании» играли большую роль при подготовке военных переворотов, например, путча 23 февраля 1981 г.

В отличие от территориальных автономий условно «национальные» автономии имеют более широкие права в использовании природных ресурсов и больше возможностей для развития национальной культуры и образования[4].

Каталония и Баскония стали автономиями в 1979 г., Галисия на два года позже, но основные трудности возникли именно в Басконии. Связано это было не только с травмированной исторической памятью (достаточно упоминания уничтоженной Герники), но и с неоднородностью баскского национального движения, деятельностью экстремистских

вооруженных организаций как правого, так и левого толка, а также наличием межэтнических и социальных противоречий, поскольку большое количество наемных рабочих мигрировало из других регионов. Для заключения соглашения с центром местным властям также пришлось предпринять меры по борьбе с баскскими террористическими организациями и ограничению их влияния. В связи с этим только в Басконии было допущено региональное подчинение силовых структур, что в итоге способствовало улучшению ситуации в этом регионе.

В целом, напряженность в отношениях Центра с регионами спала к середине 1990-х гг., в том числе благодаря отказу от унификации. Получение регионами широкого набора полномочий минимизировало опасность сепаратизма. Благодаря такой политике «даже очень напряженные социальные конфликты периода модернизации, возникающие в отдельных регионах, находят мирное решение» [Там же, с. 128]. Опыт испанского государства автономий также показал, что баланс сильного центра и сильных регионов способен обеспечить демократизацию общества и устойчивость демократического режима.

Интересен и менее удачный опыт урегулирования этнополитического конфликта в одной из бывших колоний Испании — в Республике Филиппины.

Вообще, для Филиппин особое значение имеет ситуация с правами этнокон-фессиональных меньшинств и коренных народов. Коренные народы Филиппин представляют собой самую бедную и социально незащищенную часть населения, права которой в течение долгого времени нарушались по ряду причин: недостаточность знаний, понимания значения коренных народов и общин; отсутствие механизмов, законов и процедур защиты их прав и требований; политические и экономические интересы в отношении их территорий; наконец, отсутствие у них политических средств.

Для коренных народов во многих странах ключевым вопросом являются вопро-

сы землевладения и землепользования, прежде всего в традиционных районах их расселения. Игнорирование и тем более усугубление земельной проблемы приводят к очень серьезным последствиям, таким как, например, конфликт на юге Филиппин. В целом более 60% от общей земельной площади Филиппин относятся к родовым землям (кроме того, 62% расположено на возвышенностях). В большинстве штатов Филиппин проживают различные этнические группы, говорящие на разных языках. Ситуация становится критической, когда одна из таких групп начинает господствовать над другими, пользуясь покровительством государства в своих интересах. Кроме того, филиппинское правительство в своем стремлении к созданию единого государства часто прибегало к дискриминации этнических и религиозных меньшинств.

Как и в других районах Филиппин, на юге страны одним из главных факторов конфликта является собственность на землю, и Моро, издавна проживающие на острове Минданао и соседних островах, пострадали в результате несправедливого распределения земель со стороны центральной власти.

Другой проблемой для Моро является сохранение их самобытности, особенно в условиях массового притока переселенцев с северных островов. Колонизация такого рода является причиной для многих этнических конфликтов в разных странах. Одной из форм современного внутреннего колониализма является так называемый колониализм ренегатов, когда сами колонизаторы внедряются и возглавляют движение колонизируемых, делая вид, что они часть последних и якобы защищают их интересы. В качестве примера можно привести положение лумадов на Минданао, от имени которых выступали потомки переселенцев-северян в Бохоле или Себу, получив для себя определенные привилегии от государства и оставив ни с чем настоящих лумадов.

По мнению Мачеды, а также Линча, среди коренного населения Филиппин выделяются «исламизированные груп-

пы», так называемые Моро1. Для по- о

нимания сложности ситуации на юге ^

Филиппин следует учитывать, что еще ^

с начала колониального господства Ис- ^

пании на Филиппинах в середине XVI в. ^ мусульманские народы Минданао вели

независимый образ жизни и противо- о

со

стояли попыткам колониальных властей о навязать им «общенациональные» цен- < ности доминирующей группы — католи- ^ ков. Это противостояние продолжилось х и после того, как Филиппины перешли 2 под юрисдикцию США согласно Париж- н-скому договору 1898 г. ^

Одним из средств, направленных на щ достижение политического господства на Минданао, а также на обращение его жителей в христианство, стало поощрение переселения филиппинцев-христиан на юг страны. Такая политика постепенно нарушила этнический и религиозный баланс на острове — Моро из большинства на Минданао и островах архипелага Сулу превратились в меньшинство. Сегодня они составляют лишь 17% населения региона, по-прежнему страдая от несправедливого распределения земель и других ресурсов. Даже на маленьком острове Басилан, где мусульмане составляют 71% населения, христиане владеют 75% земельных угодий, а 75% оборота местной торговли сосредоточено в руках местных китайцев2. По данным ЮНЕСКО, в автономном районе мусульманского Минданао процентная доля молодых людей, имеющих менее двух лет образования, более чем в 4 раза превышает средний национальный показатель3.

Минданао, второй по величине остров Филиппин, богат природными ресурса-

1 От испанского слова Moro, обозначавшего мавров, арабов. Это название восприняли местные народы, исповедовавшие ислам, на Минданао и Сулу [9, с. 1].

2 Мухаметов А. Р. Война и мир по-филиппински: [Электронный ресурс]. URL: http:// wordyou.ru/kolonki/vojna-i-mir-po-filippinski.html.

3 Скрытый кризис: вооруженные конфликты и образование. Всемирный доклад по мониторингу ОДВ. 2011: [Электронный ресурс] // Издательство ЮНЕСКО. URL: http://unesdoc. unesco.org/images/0019/001907/190743r.pdf.

о ми, обладает крупнейшими на архипе-^ лаге залежами нефти и газа. Однако ^ именно здесь расположены беднейшие ^ провинции страны. Так, в автономном ^ районе мусульманского Минданао самая высокая детская смертность (64%) о и самый низкий уровень грамотности о (60%) в стране [Там же]. Моро обвиняют < правительство в том, что оно стремится с получить в свои руки эти месторожде-х ния. Другим спорным вопросом являет-2 ся решение правительства Филиппин о н- строительстве дамбы на главном при-^ токе реки Минданао. После сооружения с дамбы нефтеносные районы станут доступными для бурения, но тысячи гектаров плодородной земли, на которых в настоящее время расположены фермы местных жителей, напротив, окажутся под водой.

Таким образом, в результате притока мигрантов с севера Моро лишились большинства своих земель и превратились в меньшинство на родной земле. Переселенцы при помощи коррумпированных местных чиновников и полиции продолжали захватывать огромные участки земли на Минданао и устраивали на них плантации, лишая местных жителей средств к существованию. Переселение филиппинцев-христиан с севера на юг сделало из Моро самую малообеспеченную и малограмотную группу населения, поэтому Моро рассматривают политику, поощряющую такую миграцию, как посягательство на свои права.

Следует отметить, что неоднократные попытки добиться мира терпели провал во многом по причине того, что правительство Филиппин не хотело принимать во внимание исторические особенности Минданао. Подобную ошибку допускали правительства Великобритании, Испании, Индонезии и многие другие.

Ключевым моментом в современной истории конфликта на юге Филиппин стало 23 декабря 1976 г., когда правительство Республики Филиппины и Национально-освободительный фронт Моро (МЫ_Р), выступавший за отделение части южных провинций от Филиппин,

под эгидой организации «Исламская конференция» подписали Трипольское соглашение. Национально-освободительный фронт Моро отказался от своего требования независимости от Филиппин и согласился на автономию, предоставление которой было предусмотрено для 13 из 23 провинций Минданао. Однако президент Филиппин Маркос вскоре установил два раздельных региональных правительства, назвав это «конституционным процессом». В результате мирное соглашение было сорвано и военные действия возобновились. Лишь в 1996 г. руководство Национально-освободительного фронта подписало новое мирное соглашение с правительством Филиппин в обмен на создание автономного района мусульманского Минданао. Положительной тенденцией являлось подключение к мирному процессу Малайзии, выступившей в качестве посредника. Только Исламский освободительный фронт Моро и группировка «Абу Сайяф» продолжили вооруженную борьбу после подписания соглашения [Там же].

Главными причинами нестабильной ситуации на юге страны остаются социально-политические проблемы, которые усугубляет экономическая слабость филиппинского государства. Тем не менее реальное создание автономного района мусульманского Минданао смогло перевести ситуацию вооруженного противостояния в мирное русло, сузило круг его участников и дало определенный шанс на постепенное разрешение конфликта.

По данным Бергховского центра, в период с 1950-го по 2005 г. из тех государств, которые согласились на реальное расширение этнической автономии, только в 14% из них были предприняты успешные попытки выхода из состава государств. Однако из 100% государств, отказавших в автономии и особых правах, с «успешным» сепаратизмом столкнулись почти 63%1.

1 Трофимов В. Автономия и сепаратизм: [Электронный ресурс]. URL: http://www.gumilev-center.ru/avtonomiya-i-separatizm/.

Вообще, как указывалось автором ранее, зачастую к развитию и эскалации конфликта приводят «систематическое нарушение прав национальных и религиозных меньшинств, игнорирование их законных требований, дискриминация» [2, с. 23]. В связи с этим важнейшую основу для урегулирования конфликтов составляет применение

международно-правовых норм и общих принципов.

Таким образом, автономизация в форме как предоставления автономии, особенно в унитарном государстве, так и повышения уровня существующей автономии неоднократно позволяла урегулировать или даже разрешить ряд конфликтов в разных частях мира.

< >

о о

Литература

1. Атнашев В. Р., Ворд К. Терроризм в Индонезии: международно-правовые и политические аспекты // Управленческое консультирование. 2013. № 5. С. 42-49.

2. Атнашев В. Р., Овчинников В. А. Индийский национализм и экстремизм: опыт для России // Управленческое консультирование. 2013. № 2. С. 17-23.

3. Буянова Н. В. Динамика этнополитического конфликта в современных демократиях (теоретико-методологический анализ): Автореф. дисс. ... канд. полит. наук. Казань, 2007.

4. Данилевич И. В. Автономизация Испании // Полис. 1995. № 5. С. 121-129.

5. Завелев Л. А., Метелица Л. В. Автономизация // Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1969-1978. Т. 1. С. 112.

6. Ленин В. И. К вопросу о национальностях или об «автономизации» // Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 45. М.: Изд-во полит. лит., 1967-1972.

7. Общая и прикладная политология / Под общ. ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М.: МГСУ; Союз, 1997.

8. Ситников А. В ряду режимных демократий // Коммерсантъ. 2006. № 16. 31 января.

9. Schiavo-Campo S., Judd M. The Mindanao Conflict in the Philippines: Roots, Costs and Potential Peace Dividend // Conflict Prevention & Reconstruction. Paper N 24 / February 2005. P. 1-14.

References

1. Atnashev V. R., Vord K. Terrorism in Indonesia: international legal and political aspects // Management consulting. 2013. N 5. P. 42-49.

2. Atnashev V. R., Ovchinnikov V. A. Indian nationalism and extremism: the experience for Russia // Management consulting. 2013. N 2. P. 17-23.

3. Buyanova N. V. Dynamics of ethno-political conflict in modern democracies (theoretical-methodological analysis) // Author's abstract of the dissertation of the candidate of political Sciences. Kazan, 2007.

4. Danilevich I. V. Autonomization of Spain // Polis. 1995. N 5. P. 121-129.

5. ZavelevL. A., Metelitsa L. V. Autonomation // Great Soviet Encyclopedia. M.: Soviet Encyclopedia, 1969-1978. Vol. 1. P. 112.

6. Lenin V. I. To the question of nationalities or „autonomy" // Complete works. Edition 5. Vol. 45. M.: Publishing House of Political Literature, 1967-1972.

7. General and applied political science / Under the general editorship of V. I. Zhukov, B. I. Krasnov. M.: MGSU; Union, 1997.

8. Sitnikov A. In a series of regime of democracy // Merchant. 2006. N 16. The 31st of January.

9. Schiavo-Campo S., Judd M. The Mindanao Conflict in the Philippines: Roots, Costs and Potential Peace Dividend // Conflict Prevention & Reconstruction. Paper N 24 / February 2005. P. 1-14.