Проблемы Законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере

Обращаясь к законодательному регулированию (в широком толковании) деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере, необходимо заметить, что оно осуществляется на всех уровнях власти - федеральном, региональном и местном. В конституционных нормах не находит отражения компетенция местного самоуправления в сфере образования - это имеет место в текущем законодательстве и, в первую очередь, в двух основополагающих законах - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) [1] и «Об образовании» [2].

В целом же законодательство об образовании к настоящему времени достигло довольно большого объема. При этом правовое регулирование образовательных отношений составляет ядро, основу норм образовательного законодательства. Выделение специфики образовательных отношений как устойчивых, самостоятельных, исторически необходимых, массовидных, длительных по времени действия, постоянно повторяющихся, духовных в своей основе отношений между обучающимися, педагогическими работниками и образовательными учреждениями позволило отечественным правоведам прийти к выводу о существовании образовательного права как самостоятельной отрасли права [3; 4; 5; 6] (однако, как будет показано ниже, применительно к теме настоящего исследования нормы образовательного права пересекаются с нормами муниципального права, и, по большому счету, грань, их разделяющая, доходит до минимума).

Указанный выше закон об образовании постоянно совершенствуется в условиях активного реформирования российского общества. Первая его редакция появилась в 1992 г., вторая - в 1996 г. Кардинальные изменения были внесены в закон в 2004 г. [7]. Большинство из них заслуживают позитивной оценки. Но есть и спорные позиции. Остановимся на некоторых из них, касающихся исследуемой проблематики. Так, из Закона РФ «Об образовании» изъято понятие «Федеральная программа развития образования». Теперь вместо нее действует Федеральная целевая программа развития образования. Всего одно добавленное в текст ч. 2 и ч. 4 ст. 1 слово, определившее, что программа будет носить целевой характер, на наш взгляд, снизило ее статус. Дело в том, что Федеральная программа развития образования - это программа государства, программа всего общества. В соответствии с прежней редакцией закона она утверждалась федеральным законом, т.е. ее принимало как бы все общество, все граждане России через свои представительные органы власти. Федеральная же целевая программа развития образования - это программа правительственная, иными словами, программа деятельности Правительства РФ в области образования. Соответственно, теперь, как указано в ч. 3 ст. 1, именно Правительство РФ разрабатывает и утверждает эту программу. В отличие от других целевых программ, принимаемых Правительством РФ по множеству других направлений деятельности, за реализацию Федеральной целевой программы развития образования Правительству предстоит отчитываться перед Федеральным Собранием (ч. 4 ст. 1). И хотя это представляется явлением во всех отношениях положительным, нельзя не заметить вполне реальной опасности, что правительством может приниматься недостаточно напряженная программа, т.е. такая, за реализацию которой легко отчитаться перед Федеральным Собранием.

Из ст. 11 Закона РФ «Об образовании», которая регулирует вопросы учредительства образовательных учреждений, исключено слово «учредители», которое употреблялось в скобках после слова «учредитель». Используемый ранее термин «учредитель (учредители) образовательного учреждения» однозначно указывал на то, что у образовательного учреждения могли быть не один, а несколько учредителей. Изменения, внесенные в ч. 1 ст. 11, теперь допускают наличие только одного учредителя у государственных и муниципальных образовательных учреждений. В свое время некоторые правоведы утверждали, что Закон РФ «Об образовании» противоречит ГК РФ, в котором, когда речь идет об учредительстве учреждений, слово «учредитель» используется только в единственном числе, следовательно, у учреждения может быть только один учредитель. Это мнение оспаривали другие правоведы, настаивая, что под словом «учредитель» ГК РФ имеет в виду не одного учредителя, а их неопределенное количество. Изменения, внесенные в Закон РФ «Об образовании», решили этот спор довольно странным компромиссом. В соответствии с новой редакцией п. 1 и 7 ч. 1 ст. 11 у государственного и муниципального образовательного учреждения может быть только один учредитель, а у негосударственного - несколько. Решение проблемы, таким образом, породило другие вопросы. Например, сразу же возникает вопрос о правомерности применения к учредителям, представляющим разные формы собственности, разных правовых требований. ГК РФ такого

разделения не предусматривает. И еще один вопрос, который так и не решил Закон РФ «Об образовании»: могут ли выступать в качестве соучредителей негосударственных образовательных учреждений государственные органы исполнительной власти или (и) органы местного самоуправления? Хотя ни ГК РФ, ни Закон РФ «Об образовании» прямым образом это не запрещают, на практике отношение к такому соучредительству негативное [8].

В новой редакции п. 6-1 ч. 1 ст. 29 Закона об образовании закрепляется норма, регулирующая вопрос обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение дошкольного, общего (всех ступеней), а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях. Устанавливается, что субъекты РФ обязаны выделять для этих и подобных им целей субвенции местным бюджетам [9, с. 41-44; 10, с. 522]. Но громоздко сформулированная норма в итоге сводится к частичному финансированию из бюджетов субъектов РФ только муниципальных образовательных учреждений в части реализации ими основных образовательных программ. Гарантии же государства на право получения гражданами дошкольного и дополнительного образования в соответствующих муниципальных образовательных учреждениях сводятся теперь только к тому, что муниципальные бюджеты будут освобождены частично от финансирования общего образования. Предполагается, что в этом случае у муниципалитетов должно хватить средств для финансирования бесплатных дошкольного и дополнительного для детей образования. А если не хватит? Закон РФ «Об образовании» об этом умалчивает. В п. 13 ч. 1 ст. 29 данного Закона сделано существенное уточнение. Прежняя редакция давала право субъектам РФ устанавливать дополнительные к федеральным требования к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений. Теперь они это могут делать только для образовательных учреждений, находящихся в их ведении. Уточнение это существенно только для текста закона, а реализация данной нормы, видимо, возможна только в далеком будущем, поскольку на практике сейчас не до установления и исполнения дополнительных санитарных, противопожарных, строительных и других требований. Пока еще долго будет идти речь только о фактическом достижении и выполнении федеральных государственных норм и нормативов, установленных СанПиНами, СНиПами и другими нормативными актами. И в этой связи данное изменение было преждевременным. Можно еще добавить, что внесенными изменениями в законе об образовании приводится определение государственного образовательного учреждения, но отсутствует определение муниципального образовательного учреждения, что представляется неправильным.

В целом в сфере образования действует более пятидесяти федеральных законов. Положения базового Закона РФ «Об образовании» конкретизированы и дополнены в ряде других федеральных законов. В их числе необходимо назвать ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [11], ФЗ от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [12], ФЗ от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [13], ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [14] и др.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность местной власти в сфере образования определена достаточно четко - в нормах, определяющих вопросы местного значения, которыми органы местного самоуправления обязаны заниматься, последние сформулированы следующим образом:

1) применительно к муниципальному району: «...организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время» (п. 11 ч. 1 ст. 15);

2) применительно к городскому округу: «.организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по

основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время» (п. 13 ч. 1 ст. 16).

Как видно, формулировки идентичные. С таким подходом трудно согласиться. Дело в том, что в муниципальном районе, в отличие от городского округа, расположены городские и сельские поселения, на территории которых, собственно, и располагаются школы и детсады. Однако в вопросах ведения поселений (как городских, так и сельских) вопросы, связанные с образовательной деятельностью, вообще не фигурируют. И получается, что органы местного самоуправления городских и сельских поселений не имеют полномочий в сфере образования, хотя и дети, и их родители проживают именно в поселениях. Фактически же местные власти поселений все равно участвуют в образовательной деятельности - например, ремонт в сельской школе зачастую делается за счет бюджета поселения или иных источников, изыскиваемых в поселениях. Формально здесь имеют место нарушения законодательства, поскольку содержать школы и детсады должны районные власти, но реальность очень часто требует от органов местного самоуправления поселений (особенно сельских) принимать меры по оказанию материальной и финансовой помощи школьным и дошкольным образовательным учреждениям.

Далее, как показывает территориальная организация сельских и городских поселений в России, наблюдается нередко огромная разница в потенциале разных поселений, и особенно это заметно, когда происходит изменение статуса муниципальных образований. Например, в Краснодарском крае такой сравнительно немаленький город, как Ейск, изначально являлся городским округом [15] и, соответственно, имел существенные полномочия в сфере школьного и дошкольного образования. После преобразования г. Ейска и Ейского района городской округ город Ейск был преобразован в городское поселение город Ейск с включением его в состав Ейского района в качестве административного центра [16].

В итоге получилось, что город Ейск по своему статусу сравнялся с небольшим сельским поселением и, соответственно, если ранее в г. Ейске были свои органы управления образованием и формировался собственный бюджет для обеспечения деятельности школьных и дошкольных образовательных учреждений, то теперь все школы и детсады Ейска выведены из-под юрисдикции города и переданы в ведение Ейского муниципального района. И это при том, что в Ейске число школьных и дошкольных учреждений составляет несколько десятков, что в разы превышает численность таких учреждений в сельских поселениях. А полномочий нет никаких!

На наш взгляд, такое положение представляется абсурдным. Соответственно, мы считаем целесообразным, чтобы городские и сельские поселения также имели собственные полномочия в решении вопросов местного значения, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; по организации предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организации отдыха детей в каникулярное время.

Вместе с тем предоставление таких полномочий должно быть дифференцированным и осуществляться в зависимости от экономических возможностей конкретного городского или сельского поселения. Оценку должны давать, на наш взгляд, органы местного самоуправления муниципального района, которые могут и должны делегировать соответствующие полномочия поселениям посредством издания соответствующих правовых актов на уровне представительного органа муниципального района. Соответственно, ч. 2 ст. 14-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно изложить в следующей редакции: «Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей

статьи, участвовать в осуществлении иных государственных и муниципальных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления муниципального района, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)». Здесь мы полагаем нецелесообразным вести речь о полномочиях поселений именно в сфере образования, поскольку аналогичное положение имеет место и по другим сферам социально-экономического и культурного развития.

Завершая анализ федерального уровня регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, заметим лишь, что федеральный законодатель, на наш взгляд, неравномерно определяет собственные полномочия, а также полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере.

Литература

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 2012. Январь.

2. Закон РФ от 10 июля 1992 года № 32661 «Об образовании» // СПС «КонсультантПлюс». 2011. Январь.

3. Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001.

4. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002.

5. Федорова М.Ю. Образовательное право. М., 2003.

6. Малышок И.А. Образовательное право: перспективы развития. М., 2000.

7. Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Российская газета. 2004. 31 августа.

8. Изменения в Законе РФ «Об образовании» // URL: www.websib.ru/noos. 2005.

9. Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20.

10. Артемов Н.М., Грачева Е.Ю., Ашмарина Е.М., Арзуманова Л.Л. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2009.

11. Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СПС «КонсультантПлюс». 2012. Январь.

12. Федеральный закон от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СПС «КонсультантПлюс». 2012. Январь.

13. Федеральный закон от 24 июля 1998 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 2012. Январь.

14. Федеральный закон от 24 июня 1999 года «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС «КонсультантПлюс». 2012. Январь.

15. Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 года № 710-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город Ейск и наделении его статусом городского округа» // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2004. № 1.

16. Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 года № 1254-КЗ «О преобразовании муниципального образования город Ейск» // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2007. № 57.