Взаимодействие органов государственной власти с добровольческими организациями как основа гражданского общества в России

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 23 (378).

Право. Вып. 44. С. 24-30.

УДК 342.5

ББК 67.300

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ДОБРОВОЛЬЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ КАК ОСНОВА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ

Н. В. Лебедева

ФГБОУ ВПО «Сочинский государственный университет», Сочи, Россия

О. С. Надолинская

ФГБОУ ВПО «Сочинский государственный университет», Сочи, Россия

Статья посвящена теоретико-правовому анализу основ взаимодействия органов государственной власти и добровольческих организаций. На современном этапе в целом созданы необходимые предпосылки и условия для эффективного их взаимодействия. Представляется необходимым продолжить работу по совершенствованию федерального законодательства в области организации и деятельности добровольческих организаций и созданию эффективных гарантирующих организационно-правовых механизмов такого взаимодействия. Лишь плодотворное сотрудничество органов государственной власти с добровольческими организациями способно более эффективно проводить государственную политику, направленную на решение социальных проблем, что позволит ускорить процесс формирования гражданского общества в современной России.

Ключевые слова: добровольчество (волонтерство), добровольческие организации, органы государственной власти, некоммерческие организации, социально-ориентированные некоммерческие организации, общественные объединения, гражданское общество.

Проблемы формирования и перспективы развития гражданского общества в России являются предметом больших дискуссий ученых, политиков и широкой общественности. По мнению Н. К. Форсовой, в Российской Федерации в силу сложившихся исторических условий гражданское общество формировалось «сверху вниз», то есть его создание инициировалось государством посредством реформирования общества [16. С. 74]. На основании опыта западных стран в России была создана модель гражданского общества, которая, в свою очередь, должна была отвечать всем признакам, характерным для гражданского общества, и при этом учитывать специфику государства. Безусловно, такой «искусственный» способ формирования гражданского общества повлек за собой целый ряд неразрешенных вопросов, сдерживающих его развитие.

Основная роль государства при формировании гражданского общества «сверху» должна сводиться к проведению соответствующей политики, направленной на инициирование и поощрение образования институтов гражданского

общества и создания условий для их успешного развития. Следует отметить, что гражданское общество характеризуется в первую очередь высокой гражданской активностью, самостоятельностью общественных институтов, независимостью от государства, наличием добровольных объединений граждан созданных для реализации интересов отдельных граждан и общества в целом, при этом государство не осуществляет непосредственное управление данными объединениями, а лишь создает нормативные условия, необходимые для их успешной деятельности.

Развитие общественных институтов непосредственно связано с политической (государственной) властью, которая не только обеспечивает их эффективное функционирование, но и выступает гарантом их легитимного существования. Именно поэтому важно исследовать не только специфику деятельности структур гражданского общества, но и их взаимодействие с органами государственной власти.

На современном этапе развития в российском обществе происходят кардинальные изменения

во всех сферах жизнедеятельности. Так, в ежегодном Послании Президента РФ российскому парламенту в 2009 г. Д. А. Медведев указал на необходимость полномасштабной и радикальной модернизации нашего общества, которая по своей сути предполагала значительные, масштабные изменения, затрагивающие все аспекты жизнедеятельности Российского государства в целях организации общества в соответствии с требованиями времени [5]. Первостепенной задачей государства явилось создание необходимых условий для развития гражданского общества и, как следствие, преобразование важнейших общественных институтов.

Согласно Концепции содействия благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2009 г., к числу приоритетных задач государства относится содействие развитию благотворительной деятельности и распространение добровольчества (волонтерства) [6]. Благотворительная и добровольческая деятельность признаются важнейшими факторами социального развития российского общества. От эффективности взаимодействия государства и добровольческих объединений зависит и эффективность функционирования гражданского общества. Государство, обладая законодательными и иными властными полномочиями, обеспечивает правовое регулирование деятельности добровольческих организаций и разрабатывает меры их государственной поддержки.

В настоящее время правовую базу в области ор -ганизации добровольческого движения в России составляют: Конституция РФ [1], федеральные законы «О некоммерческих организациях» [2]; «Об общественных объединениях» [3]; «О благо -творительной деятельности и благотворительных организациях» [4], а также законы субъектов РФ в этой сфере. Следует отметить, что в российском законодательстве отсутствует специальный закон «О добровольческой (волонтерской) деятельности», как не существует и «легального» закрепления термина «добровольческая организация». Добровольческие организации создаются в формах, предусмотренных федеральными законами «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях».

Федеральный закон «Об общественных объединениях» устанавливает принцип взаимного невмешательства между государством и обще-

ственными объединениями, что означает самостоятельность общественных объединений в их деятельности и независимость государства от их функционирования. Государство гарантирует общественным объединениям защиту их прав и законных интересов, а также разрабатывает и реализует меры их государственной поддержки, которая согласно ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» может осуществляться в форме государственных грантов (целевое финансирование общественно полезных программ), заключения договоров на выполнение работ и предоставление услуг, а также закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» предусматривает закрепление за органами государственной власти и органами местно -го самоуправления права на оказание экономической поддержки некоммерческим организациям, в соответствии с которым такая поддержка может выражаться в предоставлении налоговых льгот физическим и юридическим лицам, оказывающим материальную помощь некоммерческим организациям (далее — НКО), в осуществлении закупок товаров, работ, услуг у некоммерческих организаций для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также иных льгот.

В приоритетном порядке государственная поддержка оказывается социально ориентированным некоммерческим организациям (далее — СО НКО). Введение данного института явилось результатом программы модернизации России, предложенной Д. А. Медведевым в 2009 г. Данный вид некоммерческих организаций создавался в целях обеспечения всех граждан возможностями для реализации своих благородных устремлений и поддержки тех некоммерческих организаций, которые осуществляют благотворительную деятельность и помогают социально незащищенным гражданам. Изменения, внесенные в законодательство о некоммерческих организациях, закрепили термин «социально ориентированные некоммерческие организации», а также перечень видов их деятельности, к которым относятся: профилактика социально опасных норм поведения гражданина, благотворительность, меценатство, добровольчество, пропаганда здорового образа жизни, улучшение морально-психологического состояния граждан, спорт, содействие духовному развитию личности и др. Органы государственной власти субъектов РФ и органы

местного самоуправления могут устанавливать и иные виды деятельности СО НКО.

Осознавая значимость СО НКО для реализации социальной политики, государство вводит отдельные формы поддержки для их развития. Так, ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» наряду с традиционными формами поддержки НКО предусматривает особые формы помощи, оказываемой СО НКО, в частности: финансовую, имущественную, информационную, консультационную, а также помощь в сфере подготовки кадров для СО НКО. Примечательно, что законодатель закрепил право за субъектами РФ и муниципальными образованиями устанавливать и иные формы поддержки за счет собственных бюджетных средств. Для учета и контроля расходования средств, направленных на оказание помощи социально ориентированным организациям, включено требование к федеральным и региональным органам исполнительной власти, местным администрациям, оказывающим такую поддержку, ведения реестра социально ориентированных организаций — получателей поддержки.

Таким образом, федеральный законодатель устанавливает основы взаимодействия государства с добровольческими организациями, конкретизируя формы осуществления государственной поддержки. Следует отметить, что на федеральном уровне отсутствуют правовые нормы, закрепляющие непосредственно формы такого взаимодействия. Однако на региональном уровне в некоторых субъектах РФ приняты и действуют отдельные нормативные акты, посвященные взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с НКО. Такие законы приняты, например: в Амурской, Архангельской, Липецкой, Кемеровской, Пензенской областях, Республике Дагестан, городе Москве и других субъектах РФ [7—13].

В перечисленных выше нормативных актах субъектов РФ закреплены основные принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и некоммерческих организаций, к которым следует отнести:

1) принцип партнерского сотрудничества;

2) принцип добровольного взаимодействия;

3) принцип гласности;

4) принцип взаимного контроля со стороны участников взаимодействия;

5) принцип невмешательства участников взаимодействия во внутренние дела друг друга;

6) принцип ответственности участников взаимодействия за выполнение принятых на себя обязательств;

7) принцип государственной поддержки некоммерческих организаций и разработанных и реализуемых ими социальных программ.

Указанные принципы встречаются практически во всех законах субъектов РФ о взаимодействии органов государственной власти и некоммерческих организаций. При этом в ряде нормативных документов отдельных субъектов РФ выделяют принцип признания права некоммерческих организаций на участие в формировании и реализации мероприятий социальной политики области; принцип обеспечения органами государственной власти реализации прав и законных интересов некоммерческих организаций [7—9].

Основными формами взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций в рамках регионального законодательства являются:

1) поддержка деятельности негосударственных некоммерческих организаций;

2) обмен информацией, оказание информационно-методической, консультативной, организационной поддержки некоммерческим организациям;

3) проведение совместных мероприятий;

4) заключение договоров и соглашений о взаимодействии и сотрудничестве;

5) реализация совместных программ;

6) участие некоммерческих организаций в подготовке проектов нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ;

7) размещение социального заказа;

8) привлечение представителей некоммерческих организаций к работе в составе совещательных, вспомогательных, консультативных и экспертных органов при органах государственной власти;

9) участие некоммерческих организаций в проведении общественной экспертизы и осуществлении общественного контроля в случаях и порядке, предусмотренных законодательством;

10) осуществление некоммерческими организациями общественного мониторинга, экспертной и аналитической деятельности и др.

Перечень форм взаимодействия не является исчерпывающим и может быть расширен на усмотрение сторон такого взаимодействия.

Безусловно, в последнее время сделаны большие шаги в налаживании партнерского вза-

имодействия государства с добровольческими организациями, о чем свидетельствует рост некоммерческого сектора. Исходя из доклада Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, опубликованного в 2014 г., отмечается рост СО НКО, число которых к 2013 г. составило 113 тысяч, а также то, что на сегодняшний день среди некоммерческих организаций, зарегистрированных на территории России, около 50 % составляют СО НКО [14]. Однако говорить о высокой эффективности такого взаимодействия пока не представляется возможным, что обусловлено рядом неразре -шенных вопросов.

Кроме того, в докладе обозначены основные проблемы в области развития НКО и добровольческих организаций, среди которых следует отметить: а) отсутствие единого учета и форм отчетности добровольческих организаций, что не позволяет произвести оценку эффективности их деятельности, а следовательно, усложняется осуществление результативной и дифференцированной государственной поддержки; б) несовершенство налоговой политики и соответствующего законодательства, предоставляющего добровольческим организациям налоговые льготы; в) недостаточность финансовой поддержки со стороны государства; г) неразвитость механизма стимулирования социальной активности граждан.

Представляется, что решение обозначенных проблем напрямую зависит от политики, проводимой государством в этой сфере. Только правильно спланированная государственная политика в области развития НКО поможет вывести данные организации, в том числе добровольческие объединения, на новый уровень развития и закрепить их статус как общественного института гражданского общества. И, как свидетельствуют положения доклада, работа в этом направлении ведется. Основной акцент государство делает на привлечении НКО к оказанию со -циальных услуг, финансируемых за счет соответствующего бюджета. Однако немногие НКО обладают достаточными ресурсами для такого рода деятельности, поскольку одним препятствует отсутствие финансовых средств, другим — нехватка квалифицированных кадров. Кроме того, в каждом федеральном министер-

стве планируется формирование рабочих групп по вопросам взаимодействия органов государственной власти и СО НКО, а также предусматривается образование федеральными министерствами пилотных площадок в каждом субъекте РФ для обмена лучшими практиками в создании и работе социально ориентированных некоммер -ческих организаций.

В январе 2015 г. на общероссийском форуме «Государство и гражданское общество: сотрудничество во имя развития» президент РФ В. В. Путин отметил положительную динамику в сфере партнерского сотрудничества государства и некоммерческого сектора и высказал возможность передачи части государственных функций в социальной сфере некоммерческим организациям, зачастую способным эффективно решать социально значимые задачи, с которыми не могут справиться ни коммерческий сектор, ни государственные структуры [15]. В ряде случаев общественные организации действуют успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения, что объясняется спецификой некоммерческих организаций — они отличаются способностью проникать в те сферы жизнедеятельности общества, которые не затрагиваются либо недостаточно охвачены соответствующими государственными структурами. В итоге к реше -нию социальных вопросов государству выгоднее привлекать некоммерческие организации, чем затрачивать дополнительные средства для создания иных собственных структур.

Таким образом, на современном этапе в целом созданы необходимые предпосылки и условия для эффективного взаимодействия органов государственной власти и добровольческих организаций. Однако необходимо продолжить работу по совершенствованию федерального законодательства в области организации и деятельности добровольческих организаций и созданию эффективных гарантирующих организационно-правовых механизмов такого взаимодействия. Лишь плодотворное сотрудничество органов государственной власти с добровольческими организациями способно более эффективно проводить государственную политику, направленную на решение социальных проблем, что позволит ускорить процесс формирования гражданского общества в современной России.

Список литературы

1. Конституция РФ : принята всенар. голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесен. Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 145.

3. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 21. - Ст. 1930.

4. Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 33. - Ст. 3340.

5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 // Рос. газ. - 2009. - 13 нояб.

6. Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2009 «О концепции содействия развитию благотворительной деятельности добровольчества в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 32. - Ст. 4052.

7. Закон Амурской области от 12.10.2007 «Об основах взаимодействия органов государственной власти Амурской области с некоммерческими организациями» // Вестн. губернатора и Правительства Амур. обл. - 2007. - № 14.

8. Закон Архангельской области от 27.04.2011 «О взаимодействии органов государственной власти Архангельской области и некоммерческих организаций» // Ведомости Арханг. обл. Собр. депутатов 5-го созыва. - 2011. - № 21.

9. Закон Липецкой области от 09.12.2010 «О взаимодействии органов государственной власти Липецкой области с некоммерческими организациями» // Липец. газ. - 2010. - 15 дек.

10. Закон Кемеровской области от 05.04.2011 «О взаимодействии органов государственной власти Кемеровской области с некоммерческими организациями» // Законодат. вестн. Совета нар. депутатов Кемер. обл. - 2011. - 12 апр.

11. Закон Пензенской области от 16.09.2009 «О взаимодействии органов государственной власти Пензенской области с некоммерческими организациями // Ведомости Законодат. Собр. Пенз. обл. -2009. - 2 окт.

12. Закон Республики Дагестан от 03.02.2005 «О взаимодействии органов государственной власти Республики Дагестан с негосударственными некоммерческими организациями» // Собр. законодательства Республики Дагестан - 2005. - № 2. - Ст. 33.

13. Закон г. Москвы от 12.07.2006 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» // Ведомости Мос. гор. Думы. - 2006. -№ 8. - Ст. 212.

14. Ежегодный доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год» [Электронный ресурс]. - URL: https:www.oprf.ru/documents/1151/2169/ (дата обращения: 22.06.2015).

15. Путин, В. В. Выступление на общероссийском форуме «Государство и гражданское общество: сотрудничество во имя развития» (янв. 2015 г.) [Электронный ресурс] / В. В. Путин. - URL: http://kremlin. ru/events/president/news/47480 (дата обращения: 22.06.2015).

16. Форсова, Н. К. Проблемы формирования гражданского общества в современной России / Н. К. Форсова // Вестн. Юж.-Урал. гос. ун-та. - 2014. - № 4.

Сведения об авторах

Лебедева Наталья Викторовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Сочинского государственного университета, Сочи, Россия. urfakultet@mail.ru

Надолинская Ольга Сергеевна — старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Сочинского государственного университета, Сочи, Россия. nadolinskayasgu@yandex.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. No. 23 (378). Law. Issue 44. Pp. 24-30.

INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AND THE VOLUNTARY SECTOR AS THE BASIS OF CIVIL SOCIETY IN RUSSIA

N. V. Lebedeva

Sochi State University, Sochi, Russia. urfakultet@mail.ru

O. S. Nadolinskaya

Sochi State University, Sochi, Russia. nadolinskayasgu@yandex.ru

The article is devoted to the theoretical analysis of the legal bases of interaction between public authorities and voluntary organizations. At the present stage as a whole created the necessary prerequisites and conditions for their effective interaction. It is necessary to continue work on improving federal legislation in the field of organization and activities of voluntary organizations and ensure the establishment of effective institutional arrangements for such cooperation. Only effective cooperation between state authorities and voluntary organizations are able to more effectively implement public policies aimed at solving social problems, which will accelerate the formation of a civil society in modern Russia.

Keywords: volunteering (volunteering), voluntary organizations, public authorities, non-profit organizations, socially-oriented non-profit organizations, public associations, civil society.

References

1. [The Constitution of the Russian Federation (it is accepted by national vote of 12.12.1993) (taking into account the amendments made by Acts of the Russian Federation about amendments to the Constitution of the Russian Federation, no. 6-FKZ of 30.12.2008, no. 7-FKZ of 30.12.2008, no. 2-FKZ of 05.02.2014, no. 11-FKZ of 21.07.2014)]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2014, no. 31, art. 4398. (In Russ.).

2. ["About non-profit organizations". The Federal law of January, 12, 1996]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1996, no. 3, art. 145. (In Russ.).

3. ["About public associations". The Federal law of May, 19, 1995]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1995, no. 21, art. 1930. (In Russ.).

4. ["About charity and the charitable organizations". The Federal law of August, 11, 1995]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1995, no. 33, art. 3340. (In Russ.).

5. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 12.11.2009 [The Message of the Russian President to Federal Assembly of November 12, 2009]. Rossiyskaya gazeta [Russian Newspaper], 2009, November 13.

6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 30.07.2009 «O koncepcii sodeystviya razvitiyu blagotvoritel'noy deyatel'nosti dobrovol'chestva v Rossiyskoy Federatsii» [The order of the Government of the Russian Federation of 30.07.2009 "About the concept of assistance to development of charity of volunteering in the Russian Federation"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2009, no. 32, art. 4052. (In Russ.).

7. ["About bases of interaction of public authorities of the Amur region with non-profit organizations". The law of the Amur region of 12.07.2007]. Vestnik gubernatora i Pravitel'stva Amurskoy oblasti [Bulletin of the governor and the Government of the Amur region], 2007, no. 14. (In Russ.).

8. ["About interaction of public authorities of the Arkhangelsk region and non-profit organizations". The law of the Arkhangelsk region of April 27, 2011]. Vedomosti Arhangel'skogo oblastnogo Sobraniya deputatovpya-togo sozyva [Sheets of the Arkhangelsk Regional Assembly of deputies of the fifth convocation], 2011, no. 21. (In Russ.).

9. ["About interaction of public authorities of the Lipetsk region with non-profit organizations". The law of the Lipetsk region of December 9, 2010]. Lipeckaya gazeta [Lipetsk newspaper], 2010, December 15. (In Russ.).

10. ["About interaction of public authorities of the Kemerovo region with non-profit organizations". The law of the Kemerovo region of April 5, 2011]. Zakonodatel'nyy vestnik Soveta narodnyh deputatov Kemerovs-koy oblasti [The Legislative bulletin of Council of People's Deputies of the Kemerovo region], 2011, April 12. (In Russ.).

11. ["About interaction of public authorities of the Penza region with non-profit organizations". The law of the Penza region of September 16, 2009]. Vedomosti Zakonodatel'nogo Sobraniya Penzenskoy oblasti [Sheets of Legislative Assembly of the Penza region], 2009, October 2. (In Russ.).

12. ["About interaction of public authorities of the Republic of Dagestan with non-state non-profit organizations". The law of the Republic of Dagestan of February 3, 2005]. Sobranie zakonodatel 'stvaRespubliki Dagestan [Collection of the legislation of the Dagestan Republic], 2005, no. 2, art. 33. (In Russ.).

13. ["About interaction of public authorities of the city of Moscow with non-state non-profit organizations". The law of city of Moscow of July 12, 2006]. Vedomosti Moskovskoy gorodskoy Dumy [Sheets of the Moscow City Council], 2006, no. 8, art. 212. (In Russ.).

14. Ezhegodnyy doklad Obshchestvennoypalaty RF «O sostoyanii grazhdanskogo obshchestva v Rossiyskoy Federatsii za 2014 god» [The annual Report of the Civic chamber of the Russian Federation "About a condition of civil society in the Russian Federation for 2014"]. Available at: https:www.oprf.ru/documents/1151/2169/, accessed 22.06.2015. (In Russ.).

15. Putin V.V. Vystuplenie na obshcherossiyskom forume «Gosudarstvo i grazhdanskoe obshchestvo: sotrud-nichestvo vo imya razvitiya» (yanv. 2015 g.) [Speech at the All-Russian forum "State and Civil Society: Cooperation for Development" (January 2015)]. Available at: http://kremlin.ru/events/president/news/47480, accessed 22.06.2015. (In Russ.).

16. Forsova N.K. Problemy formirovaniya grazhdanskogo obshchestva v sovremennoy Rossii [Problems of formation of civil society in modern Russia]. Vestnik Yuzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta [Bulletin of the South Ural State University], 2014, no. 4, art. 74. (In Russ.).