Почему все города должны защищаться от федеральной земельно имущественной службы (и быть особенно активными в законотворчестве по регулированию земельных отношений)

Почему все города должны защищаться I V V от федеральной земельно-имущественнои службы

А.С. Эпштейн академик Академии наук социальных технологий и местного самоуправления

Актуальность проблемы

Актуальность проблемы оценки городских земель и платежей за эти земли вовсе не в том, что за счет последних можно непосредственно ликвидировать дефицит местных бюджетов. Гораздо важнее то обстоятельство, что от оценки и оплаты городских земель зависят такие основополагающие аспекты функционирования российской экономики, как гармонизация взаимоотношений бизнеса, населения и власти; доверие населения к власти (а за ним стоит как минимум удвоение бюджетов всех уровней), взаимодействие отраслевой, территориальной и институциональной политики (а от степени оптимизации такого взаимодействия зависит ресурсоемкость валового внутреннего продукта). А за всем этим стоит соотношение альтернативных (взаимоисключающих) и синергетических (взаимоу-силивающих) связей в российском обществе. Чем оптимальнее взаимодействие трех указанных видов политики, тем выше доля синергетических связей, тем выше темпы экономического роста и тем быстрее Россия вернется в разряд великих держав не только по таким показателям, как размер территории и наличие ядерного оружия, но и по уровню производственного потенциала, нравственного и интеллектуального развития всего населения.

При этом важно понимать, что Российская Федерация может существовать только

как великая держава с высокими темпами экономического роста. В противном случае неизбежен распад на мелкие государства. Вот почему так важно решить задачу существенного ускорения темпов экономического роста России, поставленную В.В. Путиным и саботируемую либеральными экономистами.

Между тем с точки зрения кибернетики задача многократного ускорения темпов экономического роста решается элементарно при условии постоянной работы по оптимизации взаимодействия отраслевой, территориальной и институциональной политики Российской Федерации. Получаемый при этом общесистемный эффект позволит ежегодно нейтрализовывать объективный процесс удорожания факторов производства, который в России всегда будет идти самыми высокими в мире темпами. А такая нейтрализация означает стабильность цен, действительную ликвидацию инфляции и создание предпосылок для практической реализации принципа стабильных нормативов со всеми вытекающими из этого благоприятными последствиями для инвестиционной активности в России.

И наоборот, без нейтрализации процесса удорожания факторов производства общесистемным эффектом невозможно ни снизить инфляцию, ни остановить объективную тенденцию к падению конкурентоспособности российской экономики, ни повысить инвестиционную привлекательность России.

Если критерием эффективности отраслевой и территориальной структуры производства и расселения населения является максимум производства товаров и услуг при ожидаемых ресурсах и заданном состоянии градостроительной и природной среды жизнедеятельности населения, то критерием эффективности институциональной структуры выступает максимум настройки интересов всех слоев и территориальных групп населения на реализацию принятой стратегии использования территории и изменения отраслевых и территориальных пропорций производства и расселения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Из сказанного понятно, что либо каждая служба местной и федеральной власти ориентируется на выработку указанной стратегии и ее повседневную реализацию, способствуя системной организации как своей, так и общероссийской экономики, либо каждая служба игнорирует проблему системной организации общества и объективно занимается его системной дезорганизацией, снижая эффективность функционирования российской экономики и препятствуя повышению уровня жизни основной массы населения страны. От того, по какому пути идет местная и федеральная власти и зависит применяемая система оценки и платежей за землю.

Суть проблемной ситуации

Говоря о системе платежей за землю (а, следовательно, и об оценке земель), прежде всего следует договориться о направленности такой системы - действует ли она в общегосударственных интересах России или в интересах наиболее состоятельных слоев населения. В первом случае система платежей ориентируется на максимум гармонизации взаимоотношений бизнеса, населения и власти в конкретной местности и на максимум согласования личного, местного, регионального и федерального интересов.

Во втором случае главным является максимум удобства для скупки в частную собственность земель состоятельными семьями и минимум получения земельной

ренты с таких площадей (а это неизбежно ведет к росту цен на все товары и услуги).

Соответственно, и законодательство строится по-разному. В первом случае в его основе лежит принцип экономической эквивалентности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в сфере землепользования. Суть этого принципа в том, что в соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации (земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории) объекты государственной собственности также платят муниципалитету арендную плату за занимаемые ими участки. А земельный рынок в соответствии с последними наработками мировой цивилизации функционирует на основе продажи права аренды земли.

Во втором случае все законодательство строится таким образом, чтобы земельный рынок, как и прежде, ориентировался на морально устаревший, безнравственный и неэффективный принцип продажи земли в частную собственность, чтобы заставить муниципалитеты пойти на продажу своих земель в частную собственность, не допуская, по возможности, реализации на практике выкупа права аренды земли.

Между тем наши расчеты по городу Кропоткину (Краснодарский край) показали, что при соблюдении принципа экономически эквивалентных взаимоотношений муниципалитета и государственной власти общая сумма арендных платежей за землю, собираемых в городе, равна годовой потребности в средствах на содержание жилищно-коммунального хозяйства всего города. Переход с арендных платежей на земельный налог (или поступление арендных платежей за федеральные земли в федеральный бюджет) сокращает общую сумму собираемых земельных платежей минимум в 2,5 раза.

Из сказанного понятно, что земельный рынок на основе частной собственности ведет к прямой дезорганизации экономических основ местного самоуправления и национальной экономики в целом.

Такова цена управления страной по принципу «экономика есть концентрированное

выражение идеологии» вместо известного принципа «политика есть концентрированное выражение экономики».

Каждая из описанных схем предполагает использование своего подхода к оценке земель и установлению платежей. Если власть преимущественно ориентирована на продажу городских земель новым и расширяющимся землепользователям в частную собственность, в том числе под всеми предприятиями, с последующей арендой и субарендой земельных участков, то тогда имеют место три вида платежа - цена земли, земельный налог, взимаемый с собственников земельных участков, и арендная плата, получаемая от арендаторов.

При этом главная задача оценки земель состоит в том, чтобы всемерно занизить официальную оценку наиболее привлекательных земель и организовать продажу земель по рыночной цене, которая в условиях неустойчивого экономического положения в стране - ниже реальной в 50 и более раз, одновременно подняв цену земли под многоэтажным жильем, садами, объектами малого бизнеса. Отсюда - неизбежен процесс обезземеливания и массового поступления земельных участков на рынок, что еще больше снизит рыночную цену земель и облегчит их скупку состоятельными людьми. Для одних - это самое выгодное вложение капитала, а для других - канал давления на власти всех уровней, ибо у кого земля, у того и власть.

Если власть преимущественно ориентирована (и правильно делает) на аренду городских земель, то в этих условиях главная задача оценки земель состоит в том, чтобы иметь четыре показателя оценки земель в соответствии с объективно существующими типами земельно-градостроительной ситуации (о них речь пойдет далее) и еще три вида платежа: 1) выкуп права аренды земли новыми и расширяющимися землепользователями; 2) плата владельца участка, не желающего идти на экономически эквивалентные взаимоотношения с местной властью в связи с необходимостью уплотнения застройки; 3) плата за нанесение общесистемного ущерба городу, субъекту Российской Федерации

(а если потребуется, то и России в целом) в случае изменения функционального назначения участка земли. Именно последнему типу платежей за землю соответствует термин «кадастровая стоимость», а то, что ныне называется кадастровой стоимостью, ошибочно положенной в основу всей системы платежей и ведения земельного кадастра, на самом деле представляет собой смесь рыночной и нормативной цены.

При ориентации на продажу земли в частную собственность неизбежна экспансия земельной службы в предметы ведения экономической и градостроительной служб, и эта служба претендует на проведение самостоятельной федеральной земельной политики. При ориентации на рынок по принципу выкупа права аренды земли обеспечивается оптимальное взаимодействие трех служб, при котором осуществляется лишь федеральная институциональная политика в сфере земельных отношений, а направления использования земель, их оценка и установление платежей определяются в рамках градостроительного и экономического прогнозирования.

Вот какие сложные процессы стоят за простой и понятной проблемой оценки земель и установления платы за землю. Казалось бы, бери мировой опыт и не придумывай ничего нового. Но, оказывается, этих опытов два: один отмирающий - продажа земель в частную собственность, другой нарождающийся - выкуп права аренды земли. И вместо того чтобы оценивать сравнительную эффективность двух типов земельного рынка с точки зрения фундаментальных свойств российской экономики как самой многоуровневой и вероятностной кибернетической системы с наименее благоприятными климатическими условиями (и именно эта оценка должна определять идеологические установки каждого руководителя, ибо чем суровее условия, тем менее эффективна частная собственность), вся система оценки и платежей за землю подчинена идеологической установке - формировать земельный рынок на основе продажи земли в частную собственность.

Следовательно, суть проблемной ситуации состоит в том, что либо местное самоуправление в нарушение пункта 2 статьи 13 Конституции Российской Федерации покорно подчиняется идеологическим установкам земельно-имущественной службы (но тогда города обречены на усугубление дефицита бюджета и деградацию своего населения, а Российская Федерация обречена на нулевой экономический рост и исчезновение с политической карты мира), либо местное самоуправление в соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации объединенными усилиями начинает защищаться от этой службы, чтобы реализовать идею В.В. Путина о многократном увеличении темпов роста российской экономики как материальной основы решения всех проблем местного самоуправления.

Основные направления защиты городской власти от земельной службы

Сегодня города должны защищаться от земельной службы по всем позициям: 1) земельно-кадастровое зонирование; 2) отвод земельных участков; 3) оценка земель; 4) система платежей за землю; 5) установление ставки платежей; 6) ведение земельного кадастра; 7) разграничение земель. Рассмотрим эти вопросы подробнее.

Земельно-кадастровое зонирование

городской территории

Любой вид хозяйственной деятельность характеризуется своей дифференциацией по территории и нуждается в собственном районировании (зонировании) этой территории. Создание земельного кадастра, естественно, требует проведения земельнокадастрового зонирования территории каждого города. Но такое зонирование может быть системным, и тогда оно строится на основе градостроительного членения территории - планировочные зоны, районы, примагистральные и внутриквартальные пространства и т. д., либо бессистемным, и тогда земельная служба проводит зонирование самостоятельно в меру своего понимания вопроса. Так как в современной Рос-

сии имеет место мощная вертикаль земельно-имущественной службы, то она проявила самостоятельность и провела границы кварталов по осям улиц. В результате не только потеряна целостность важнейших для города территорий общего пользования, но и нанесен прямой экономический и моральный ущерб.

При проведении границ по осям улиц одна сторона должна платить больше, чем другая. Результаты анализа, проведенного в разных городах, показывают, что разница в платежах между обеими сторонами улицы достигает 50 и более процентов, что ведет к прямому недобору средств в бюджет. Но гораздо хуже то, что такую разницу невозможно объяснить населению, не потеряв его уважения к власти. А сегодня уважение и доверие к власти - самый экономичный критерий эффективности. Ведь только в этом случае можно рассчитывать на то, чтобы вовлечь личные сбережения населения в экономический оборот, а это - практически еще один годовой бюджет.

Мало того. Проведение границ кадастровых кварталов по осям улиц сделало совершенно бессмысленной всю проведенную огромную работу по оценке земель кадастровых кварталов. Из математики известно, что всякая классификация отвечает критерию необходимости и достаточности в том случае, если вариация признака внутри класса меньше вариации признака между классами. Но понятно, что в городе, тем более крупном, разница между примагист-ральной и внутриквартальной территориями, объединенными в один кадастровый квартал, в большинстве случаев больше, чем между соседними частями кварталов.

На практике это ведет к такому усреднению показателей оценки (и платежей), которое опять-таки сопровождается недобором средств и потерей уважения к власти. Очевидно, что для торговли значительно ценнее примагистральные территории, чем внутриквартальные, а для жилья - наоборот. Но ведь основная масса всей коммерческой деятельности привязана к улице, а жилья - к кварталам. В обоих случаях средняя занижает суммарные поступления в бюджет. При этом коммерческие структуры

внутри квартала платят за землю столько же, сколько и на оживленном проспекте. Комментарии, как говорится, излишни.

Отвод земельных участков

В настоящее время в каждом муниципалитете имеется утвержденный порядок отвода земельных участков новым и расширяющимся землепользователям. Но так как в большинстве муниципалитетов градостроительная служба сегодня в «загоне», то ни в одном из известных мне документов по отводу земель не предусмотрена стадия оценки соответствия намерений заявителя принятой стратегии градостроительного использования территории. В результате зачастую складывается следующая ситуация: в градостроительной документации какая-то территория предусматривается под социальное жилье или под какие-то общегородские нужды, но не успеют градостроители обернуться, как на ней оказываются гаражи или коммерческое жилье со всеми вытекающими из этого отрицательными последствиями. Таким образом, исключается возможность эффективного взаимодействия земельной и градостроительной политики, а это ведет к росту бюджетоемкос-ти городского хозяйства.

С отводом земельных участков связан еще один аспект - виды использования земель. Ныне на вооружение взят термин «разрешенные виды использования», хотя этот термин абсолютно противоречит вероятностной природе развития города. Правильнее оперировать такими понятиями, как «запрещенный, рекомендуемый и прочие виды использования», каждый из которых имеет свою технологию выдачи исходно-разрешительной документации. Ведь нельзя заранее предугадать, как тот или иной предприимчивый человек придумает извлекать прибыль из полученной им земли. А весь смысл внедрения рыночных отношений в том, чтобы использовать человеческую предприимчивость во имя ускорения темпов экономического роста, если эта предприимчивость встроена в закономерности системной организации общества. Без такого встраивания с помощью градостроительной документации предприимчи-

вость неизбежно будет вести к системной дезорганизации общества, росту ее ресур-соемкости и снижению конкурентоспособности российской экономики.

Если намерения заявителя соответствуют рекомендованным направлениям использования участка и укладываются во всю систему ограничений по инженерии, то сроки выдачи исходно-разрешительной документации должны быть минимальные; в противном случае начинается стадия оценки соответствия этих намерений стратегии градостроительного использования территории, что увеличивает сроки выдачи исходно-разрешительных документов, но не исключает возможности реализации замысла соответствующего субъекта рынка.

Таким образом, не исключая возможности использования городской территории по направлениям, не предусмотренным в генеральном плане города, ориентация на запрещенные и рекомендуемые виды использования способствует большей настройке поведения субъектов рынка на реализацию принятой стратегии использования городской территории (благодаря выигрышу во времени при ориентации на рекомендуемые виды использования).

Говоря о видах использования, важно иметь в виду проблему классификации этих видов. Так, в ряде городов в отдельные виды использования выводятся предприятия разных отраслей промышленности, хотя здесь важен экономико-градостроительный тип производства (требует санитарно-защитной зоны или железнодорожного транспорта или нет и т. п.). В то же время не предусматривается подразделение жилой застройки на элитарную, комфортную и рядовую. Нередко в один вид объединяют все направления коммерческой деятельности и т. д.

Оценка земель

Поскольку работы по оценке земель относятся к той немногочисленной категории, за которую платят деньги, то естественно, что ею не занимается только ленивый. Столь же естественно, что сегодня трудно найти сферу деятельности, в которой наблюдалась бы такая же путаница понятий, как в сфере оценки земель. В полной мере

эта путаница проявилась в проведенных повсеместно расчетах так называемой кадастровой стоимости земель по утвержденной федеральной методике, авторы которой полностью проигнорировали требования современной технологии мышления при проведении оценки городских земель. Поэтому прежде чем показывать теоретическую несостоятельность этой методики, коротко сформулирую ту систему требований, которым должна отвечать методика оценки земель и установления платежей за землю, чтобы ее можно было считать осмысленной, то есть отвечающей требованиям современной технологии научного мышления.

Научная обоснованность методики оценки городских земель и установления платежей достигается в случае учета:

1) критерия эффективности регулирования земельных отношений в городе (максимум настройки интересов субъектов земельного рынка на реализацию принятой стратегии градостроительного развития территории);

2) четырех фундаментальных типов взаимоотношений между субъектами земельного рынка (между двумя частными лицами; между муниципалитетом и претендентом на земельный участок; между муниципалитетом и владельцем участка, несогласным с изменением рекомендуемого градостроительным регламентом вида использования участка; между владельцем земельного участка и ипотечным банком);

3) трех фундаментальных свойств используемой в расчетах информации (неполнота и внутренняя противоречивость в отчетном периоде и неопределенность на перспективу);

4) четырех основных принципов экономико-математического моделирования (невозможность создания моделей, полностью адекватных моделируемому процессу; необходимость изменения круга учитываемых показателей при расчетах на макро- мезо-и микро- уровнях; недопустимость совмещения этих уровней в едином автоматизированном расчете из-за внутренней противоречивости используемой информации; необходимость соблюдения соответствия

уровня агрегирования технологической и территориальной информации);

5) основных требований к построению системы математических моделей оценки и установления платежей за землю (соблюдение пяти типов основных задач, из которых складывается технология кадастровой оценки: а) установление системы рычагов регулирования земельных отношений; б) дифференциация ценности территории для разных видов ее использования; в) установление абсолютных размеров ставки платежей за землю; г) переход от коэффициентов территориальной дифференциации ценности территории к дифференцированным ставкам земельного налога; д) взимание платежей в условиях неустойчивой экономической ситуации;

6) основных требований к технологии проведения расчетов и установления платежей за землю: а) установление территориальных таксономических единиц, по которым проводится оценка, исходя из реально имеющейся информации и границ между принятыми единицами градостроительного членения территории, а не по квадратам карты или кадастровым кварталам; б) выявление направлений использования оцениваемой территории; в) отбор факторов и показателей, подлежащих учету при дифференциации ценности территории и установлении ставок платежей; г) установление весовых коэффициентов для каждого показателя;

д) выявление и устранение внутренней противоречивости используемой информации;

е) переход от земельно-оценочных участков к земельно-ценовым районам с соблюдением критерия эффективности районирования (вариация признака внутри классов должна быть меньше вариации признака между классами).

При этом важно учитывать формальное свойство чисел арифметического ряда - отношение средней величины к меньшей всегда существенно больше отношения наибольшей величины к средней - и влияние оценок лучших и худших участков на пополнение бюджета (насколько лучшая оценка соотносится с реальными возможностями субъектов рынка и не занижена ли оценка в худших районах).

В утвержденной ныне федеральной методике все эти требования нарушены. Отсюда и результаты.

Анализ результатов расчетов кадастровой стоимости земель городов Арзамаса, Краснодара, Кувшинова, Туапсе, Ярославля, а также Кувшиновского района Тверской области и Пензенской области в целом позволяет утверждать, что эти оценки предопределяют такую систему платежей за землю, при которой неизбежно (и при том в значительных размерах):

а) разорение малого и среднего бизнеса из-за высоких платежей за землю (так, в Краснодаре уже при ставке налога в 0,5 процента от полученной кадастровой стоимости (а должно быть не менее 1 процента) платежи промышленных предприятий по отношению к существующему уровню возрастут в 2,8 раза; в торговле, общественном питании и бытовом обслуживании рост составит 10,6 раза; под садами и дачами - 1,5 раза, под объектами рекреации - 25,9 раз, под индивидуальным жильем - 27,9 раза, а под многоэтажным жильем - 393 раза;

б) обезземеливание малообеспеченных семей (по той же причине), снижение уровня жизни населения, сокращение спроса на товары народного потребления и ухудшение экономического положения предприятий агропромышленного комплекса;

в) скупка за бесценок земель (так, на территории Краснодара цена за 1 квадратный метр сельскохозяйственных земель равна 16,5 рубля, что соответствует стоимости

1 пачки сигарет среднего качества, под садами - 2,5 пачки, под объектами рекреации - 6 пачкам сигарет среднего качества, а ценнейшие для города земли под городскими лесами оценены всего в 6 рублей за

1 квадратный метр;

г) ограничение возможностей муниципалитета реально настраивать интересы разных слоев населения города на соблюдение стратегии его градостроительного и экономического развития (вследствие нарушенных соотношений платы за землю по видам использования и типов градостроительной ситуации);

д) стимулирование коррупции в соответствующих службах города в связи с многок-

ратно заниженной оценкой привлекательных земель по сравнению с их реальной ценностью (неизбежны огромные взятки за допуск к земельным аукционам);

е) существенное возрастание дефицита городского бюджета вследствие низких платежей за землю и необходимости дополнительных бюджетных затрат на освоение новых территорий для размещения социального жилья под влиянием индивидуального эгоизма состоятельных жителей.

Особенно опасно завышение цены земли под многоэтажным жильем, ибо создает соблазн у «горячих голов» решить проблему дефицита местного бюджета за счет продажи в частную собственность земли под жилыми домами с дворовыми территориями. Естественно, что новый собственник заставит всех платить полноценную арендную плату за землю, выселяя по суду из своих квартир все экономически несостоятельные семьи.

Система платежей за землю

Как уже отмечалось, основным недостатком существующей системы платежей за городские земли является ориентация на платежи, присущие земельному рынку, на основе продажи земли в частную собственность и вытекающее из такой ориентации игнорирование тех реальных задач в сфере регулирования земельных отношений, которые возникают в России в связи с превращением земли в товар.

Игнорирование взаимодействия земельной, градостроительной и экономических служб привело к тому, что все виды оборота земель привязываются к так называемой их кадастровой стоимости, базирующейся на учете сделок с жильем и выступающей смесью рыночной цены земли и ее нормативно-рыночной цены. На самом деле кадастровая стоимость отражает затраты, которые возникнут в категории земель по системе (муниципалитет, субъект Российской Федерации, вся Россия) в целом при переводе земельного участка в другую категорию земель.

Ориентация на сделки со строениями для установления абсолютной величины платы за землю прежде всего ведет к возникнове-

нию двух непреодолимых проблем, связанных с дефицитностью всех видов строений:

а) завышение абсолютной величины платежей за землю, что напрямую ведет к удушению местной и национальной экономики;

2) занижение уровня дифференциации между лучшими и худшими участками, что ведет к прямому недобору поступлений в бюджет. Ведь заниженная дифференциация платежей за землю на территории города - это тройной удар по городскому бюджету: а) недобор на наиболее ценных территориях; б) «удушение» экономической активности на менее ценных территориях;

в) потеря доверия к власти.

Положение усугубляется еще и тем, что в современной России для оборота городских земель характерны не один, а четыре типа взаимоотношений субъектов рынка, для регулирования которых необходимы утвержденные показатели платежей за землю.

Первому типу взаимоотношений (наиболее привычному для обывателя) соответствуют взаимоотношения частных лиц при сделке с земельными участками. Здесь задача муниципалитета состоит в том, чтобы не допустить занижения цены при регистрации сделки. Для этого в городе должна быть установлена дифференцированная по типам градостроительной ситуации нормативно-рыночная цена земли. Если регистрируемая величина сделки больше чем на 10 процентов ниже нормативной, значит, велика вероятность искусственного занижение реальной продажной цены и необходимо соответствующее расследование.

Ко второму типу (наиболее важному для современной России) относятся взаимоотношения муниципалитета и нового или расширяющегося землепользователя по поводу аренды или продажи того или иного земельного участка, собственности. Здесь перед муниципалитетом стоят две задачи -определить ущерб (или эффект), возникающий в городе при использовании участка под заявленную функцию, и величину будущей арендной платы. Установление арендной платы - это специальная задача, и здесь нас интересует вопрос влияния намерений заявителя на суммарные бюджетные затраты на содержание города в случае ре-

ализации этих намерений, ибо от этих затрат зависит величина стартовой цены на земельных аукционах при продаже земли в частную собственность или права аренды земли. Поскольку влияние таких намерений поддается прогнозированию, то в городе должна быть разработана нормативноресурсная цена земли, на основе которой следует устанавливать стартовую цену. Эта цена (точнее, оценка) показывает неизбежное изменение бюджетных затрат сверх затрат конкретного инвестора в зависимости от того, как используется тот или иной участок земли, с учетом дефицитности инвестиций.

Принципиальная разница между нормативно-рыночной и нормативно-ресурсной ценой заключается в том, что по мере ухудшения конъюнктуры рыночная цена снижается, а нормативно-ресурсная цена, наоборот, растет, так как состояние городского хозяйства ухудшается и нарастает дефицитность инвестиций. Вот почему городам нельзя допускать продажи земель в частную собственность по так называемым рыночным ценам (или ее суррогату в виде кадастровой стоимости земли).

Сегодня с точки зрения реальной экономической ситуации эти цены завышены, особенно в инвестиционно-привлекательных поселениях, минимум в 2 раза (ориентация на них приведет к удушению экономики), а с точки зрения объективной ценности земель при их продаже в частную собственность цены занижены в 50 и более раз (недоучет этого обстоятельства приведет к обнищанию будущих поколений, поскольку им придется выкупать земли для общественных нужд по ценам, которые сегодня кажутся невероятными).

Третий тип взаимоотношений связан с тем, что в процессе развития города изменяется экономическая эффективность разных видов использования одного и того же участка земли. В первую очередь это относится к проблеме уплотнения застройки и постепенного сокращения площади неблагоустроенной индивидуальной застройки за счет создания инженерно-обустроенной многоэтажной застройки. Но здесь возникает два круга проблем в связи с продажей

земли под индивидуальной застройкой в частную собственность. Во-первых, необходимо установить взаимоприемлемую цену выкупа участка у его существующего владельца, хотя во многих случаях проблема выкупа снимается предоставлением жилья в многоквартирном доме в этом же квартале или в другом месте. Во-вторых, важно установить ставку платежа за землю для того владельца, который не захочет считаться с интересами города. Обе задачи решаются с помощью установления нормативно-реконструктивной цены земли на основе уже упоминавшейся нормативно-ресурсной цены.

Четвертый тип взаимоотношений субъектов рынка связан с проблемой залога земли. Здесь роль муниципалитета обусловлена тем, что ипотечный банк всегда заинтересован в минимизации суммы ипотечного кредита, поскольку при этом снижается степень риска. Но минимизация кредита ведет к снижению экономической активности на территории города. В то же время назначение чрезмерной величины кредита под залог земли чревато разорением банка и потерей муниципалитетом вложенных бюджетных средств, так как в современной России без них ипотечный банк не может начать свою работу. Поэтому кредитная политика постоянно должна быть в поле внимания муниципалитета. Для этого необходимо установление нормативно-ликвидной цены земли.

Указанная система оценок должна быть не только заблаговременно рассчитана, но и утверждена городской думой с предварительным обсуждением этих оценок с населением.

Городским властям особенно важно защищаться от намерений государственной власти продавать земли городов, находящиеся в государственной собственности, в частную собственность (равно как и от намерений некоторых городских служб продавать собственные земли якобы в погоне за пополнением бюджета). Такая защита должна обеспечиваться введением дополнительных коэффициентов к нормативноресурсной цене.

Объективной природой таких поправочных коэффициентов, призванных защи-

щать стратегические интересы муниципального образования, являются следующие отдаленные последствия. Во-первых, велика вероятность того, что будущим поколениям придется выкупать для общественных нужд этот участок земли по многократно более высоким ценам. Посему это должно быть включено в цену, подобно тому, как стоимость гарантийного ремонта закладывается в цену изделий. Во-вторых, продажа земли ведет к повышению цен на все товары и услуги, что снизит конкурентоспособность местной экономики. А всякий ущерб должен быть компенсирован. В-третьих, должен быть введен коэффициент обесценивания средств в условиях неизбежного удорожания товаров и услуг и роста инфляции, которая по мере продажи земли в частную собственность будет еще выше. А это означает, что средства, получаемые от продажи земли якобы для пополнения бюджета, будут практически обесценены до того, как их удастся вложить в реальный инвестиционный проект. В-четвертых, муниципалитет обязан учитывать, что продажа земли в частную собственность повышает вероятность продажи природных ресурсов, а это является дополнительным ущербом вследствие недополучения природной ренты. В-пятых, продажа многих земельных участков наносит населению муниципалитета прямой моральный ущерб (лишение возможности прогулок в лес, купания в реке и т. д.).

Из сказанного понятна необходимость узаконить круг учитываемых коэффициентов, особенно в части начисления морального ущерба и влияния на ход макроэкономических процессов в городе. Вместе с тем отсутствие таких коэффициентов в федеральном и региональном законодательстве не может быть помехой для эффективной нормотворческой инициативы местного самоуправления, если эта инициатива соответствует национальным интересам.

Установление ставки платежей

Вследствие нежелания федеральной земельной службы считаться с объективными закономерностями системной организации общества, ее политика в части постоянного

повышения ставок платежей, в том числе в соответствии с темпом инфляции, также не выдерживает критики. Ведь в условиях острейшего дефицита оборотных средств, когда уровень банковского кредита превышает уровень рентабельности большинства предприятий, общий уровень платы за землю должен сокращаться (иначе неизбежно свертывание экономической активности), а уровень дифференциации этой платы по местоположению и разнообразию условий хозяйствования у разных землепользователей - возрастать (иначе будет невозможно ни повысить доверие населения и бизнеса к власти, ни пополнить бюджет).

В связи с этим рассмотрим основные принципы установления земельного налога и арендной платы за землю.

1. Земельный налог выплачивают собственники земли, выложившие единовременно значительную сумму за право получать земельную ренту. Если землепользователь не выложил значительную сумму за право получать земельную ренту в виде цены земли, то он должен платить арендную плату.

Известно, что в мировой практике ставка земельного налога составляет 1-3 процента от рыночной цены, ставка арендной платы - 5-6 процентов (для наименее доходных видов - 3 процента, для наиболее доходных - до 9 процентов). Причем она корректируется в зависимости от экономических результатов деятельности арендатора. В этом, кстати, принципиальное отличие арендной платы за землю от земельного налога, который в нормальной ситуации и при условии, что продажная цена участка выплачена полностью, не должен зависеть от результатов деятельности собственника участка.

2. У каждого субъекта рынка масса земельной ренты, подлежащая изъятию в виде земельного налога или арендной платы, определяется коэффициентом градостроительной ценности территории для данного вида использования территории и размером прибыли, получаемой с 1 квадратного метра занимаемой территории, а последняя также зависит от наличия арендатора и субарендатора, степени завышения цен хо-

зяйствующим субъектом. Это означает, что ставки земельного налога, взимаемого с собственника (равно как и арендной платы, взимаемой с арендатора), должны оперативно меняться в зависимости от ценовой политики хозяйствующего субъекта, в том числе по линии аренды и субаренды. Это, в частности, может быть использовано в борьбе с ростом цен на бензин (снижение платы за землю в геометрической прогрессии в случае снижения цены на бензин и дизельное топливо для грузового автотранспорта. Общесистемный эффект в экономике с лихвой перекроет недобор средств по статье «плата за землю автозаправочными станциями»).

3. Налог на землю принципиально отличается от всех налогов тем, что выполняет не столько фискальную функцию - отобрать часть результатов труда субъектов рынка для пополнения бюджета, - сколько перераспределительную и стимулирующую. Суть перераспределительной функции состоит в том, чтобы изымать ту часть дохода субъекта рынка, которая образована вследствие присвоения им результатов чужого труда в виде земельной ренты. Так, повышенный доход владельца магазина в центре города или в пересадочном узле обусловлен не столько его трудом, сколько экономико-градостроительной ситуацией, определяющей посещаемость магазина. Если налог на прибыль представляет собой отчуждение результатов моего труда, то территориальная дифференциация текущих платежей за землю - это отчуждение присвоенных мною результатов чужого труда.

Суть стимулирующей функции состоит в том, чтобы территориальные различия величины платежей за землю компенсировали объективно-необходимое удорожание затрат по другим факторам производства в конкретном месте, делая выгодным субъектам рынка более равномерное размещение экономической активности внутри города и более равномерное развитие всех систем расселения и типов поселений в Российской Федерации. Без этого невозможно ни снизить дефицит местных бюджетов, ни ускорить темпы экономического роста, ни снизить уровень бедности

в стране. Это одна из важнейших проблем современной России, но сегодня ни земельная служба, ни мэры, ни губернаторы, ни федеральный центр об этом и не задумываются.

Чем менее выгодно товаропроизводителю вкладывать средства в определенной местности, тем больше должен быть разрыв в плате за землю между наиболее и наименее привлекательными для инвесторов поселениями, чтобы получаемая при этом земельная рента перекрывала потерю прибыли от самой производственной деятельности.

Кроме того, стимулирующая функция земельного налога (как и арендной платы) проявляется в следующем: а) повышение экономической активности каждого субъекта хозяйствования, ибо у плохо работающего субъекта рынка годовая масса земельной ренты, подлежащая изъятию, может даже превышать массу прибыли за весь год;

б) более полное использование выгод от специализации товаропроизводителя на наиболее выгодных для общества направлениях участия данной местности в системе географического труда - чем выгоднее это направление, тем больше та часть земельной ренты, которую обществу выгоднее оставить в распоряжении товаропроизводителя (иначе ущерб для общества будет больше); в) рационализация внутриселенных и межселенных поездок населения по линии приобретения товаров и услуг (например, в случае концентрации клиентуры в наиболее благоприятных точках, что создает неудобства по линии транспорта, может оказаться выгодным настолько поднять ставку земельного налога, чтобы вызвать повышение цен и сократить посещаемость соответствующего объекта); г) стимулирование создания крупных семей и рождаемости (опыт США и европейских стран показывает, что рождаемость выше там, где налогообложение увязано с размером семьи; в условиях России этого можно добиться при условии установления прогрессивной ставки земельного налога в зависимости от размера занимаемой площади физическим или юридическим лицом и числа детей как у собственника предприятия, так и у всех его

работников. Помимо всего прочего, подобный подход позволит перевести проблему выбора «ребенок или автомобиль» в принципиально иную плоскость: нет 3-х детей -не будет и автомобиля).

4. Поскольку фискальная, перераспределительная и стимулирующая функции в каждый момент имеют разную направленность, то в каждый момент времени существует оптимальный уровень взимания земельного налога. Критерием такой оптимальности выступает максимум суммарных поступлений в бюджет по линии земельного налога и общесистемного эффекта от функционирования субъекта рынка на определенной территории не столько в текущем году, сколько в следующем.

Проиллюстрируем сказанное на следующем примере. Если налог с 1 квадратного метра земли составляет 10 рублей, то общие поступления в бюджет за счет экономической активности на этом участке территории составляют 30-50 рублей (в среднем примем 40 рублей). Пусть город в отчетном году имел в бюджете 50 рублей (10 прямых и 40 общесистемных). Примем такое соотношение (1 : 4) за оптимальное. Примем также, что каждый дополнительный рубль платежей за землю, отвлекая оборотные средства, снижает суммарные поступления в бюджет тоже в 4 раза. И по мере повышения платы за землю этот недобор в бюджете увеличивается по возрастающей, ибо нарастает дефицит оборотных средств вследствие упоминавшейся недоступности банковского кредита (процентная ставка кредита выше уровня рентабельности предприятия).

Допустим, что на будущий год инфляция составит 12 процентов, а у предприятия нет инвестиций для снижения ресурсоемкости производства. В этих условиях при сохранении существующей ставки платежей за землю и росте цены на готовую продукцию на 5 процентов происходит сокращение прибыли этого предприятия и общесистемного пополнения бюджета с 40 до 36,96 рубля (40 х 0,88 х 1,05). Итого бюджет вместо 50 рублей с 1 квадратного метра земли будет иметь лишь 46,96 рублля (10 + 36,96), или на 4,04 рубля меньше (округлим до 47).

Поскольку приводимый далее расчет является иллюстративным, то точность цифр не имеет значения, поэтому примем, что при увеличении платы за землю на 12 процентов и тех же ценах (при большем росте цены продукция не сможет быть реализована) общесистемные поступления в бюджет из-за дальнейшего сокращения оборотных средств предприятий снижаются на

2 рубля с 1 квадратного метра (10 + 1,2 + + 40 х 1,05 х 0,833 = 45); при росте платежей в 1,5 раза (с 10 до 15 рублей) недобор бюджета составит 3,75 рубля с 1 квадратного метра (15 + 42 х 0,673 = 43,25), а при удвоении платы за землю (с 10 до 20 рублей) недобор составит уже 6 рублей с каждого квадратного метра платежеоблагаемой площади (20 + 42 х 0,5 = 41 рубль).

И чем больше земельная служба стремится отчитаться о своем вкладе в бюджет, тем больший ущерб местной и национальной экономике она наносит. Но в городах отсутствует такой общесистемный подход к оценке суммарных последствий для бюджета по той или иной инициативе отдельной службы (в данном случае - земельной).

Вот почему так необходим целостный подход к городскому бюджету и нельзя допускать к установлению налогов и арендных платежей земельную или имущественную службы. Они обязательно «вырвут» эти рычаги регулирования из общей системы финансовых потоков (таковы критерии оценки их работы - максимум текущих поступлений в бюджет) и нанесут городу непоправимый ущерб. Ведь критерием эффективности налоговой политики является не максимум текущего сбора налогов, а, как уже отмечалось, максимум роста налогооблагаемой базы в будущем периоде при недопущении снижения налоговых поступлений в текущем году с учетом инфляции. Вот почему установлением платежей должна заниматься прогнозно-экономическая служба, равно как оценкой земель поселений должна заниматься градостроительная служба.

Сегодня над городами «висит» еще одно чисто российское изобретение - выкуп земель под приватизированными предприяти-

ями по льготным ценам. Такого издевательства над экономическим законами мировая цивилизация еще не видела. Ведь какое бы решение администрации городов и владельцы предприятий не приняли - экономический ущерб не поддается измерению.

На первый взгляд выкуп земель под приватизированными предприятиями выгоден городам, ибо они получат определенные средства, крайне необходимые для вывода городов из кризиса. Но если выкупная цена превышает финансовые возможности предприятия, и выкуп земли приведет к существенному сокращению вклада предприятия в развитие территории (число рабочих мест, налоговые поступления, денежные доходы населения), то зачем это городу. Если же исходить из реальных возможностей предприятий, то единовременная сумма оказывается ничтожной, а прямой ущерб вследствие перехода предприятий с арендной платы на земельный налог налицо. К тому же неизбежно возникновение проблем в будущем вследствие необходимости использования ныне промышленных территорий, находящихся в собственности, под общественные нужды. А это потребует выкупа по будущим рыночным ценам, которые в десятки раз превысят современную выкупную цену. Спрашивается - что город как со-цио-эколого-экономическая общность людей выигрывает от такой продажи? Понятно, что ничего, кроме беззащитности перед эгоизмом субъектов рынка и дефицита бюджета в условиях многократно возросших потребностей населения.

Желающие могут все это легко проверить на следующих цифрах. Допустим, что предприятие площадью 10 гектаров платит арендную плату в размере 10 рублей за

1 квадратный метр, а ставка земельного налога - 4 рубля за 1 квадратный метр. Если считать, что в среднем налог составляет

2 процента от цены земли, а арендная плата должна быть в 2,5-3 раза выше земельного налога, то понятно, что с точки зрения города теоретически речь может идти о размере выкупной цены, колеблющейся от

3 до 49 ставок земельного налога. Но при этом важно учесть еще два обстоятельства. Во-первых, от величины выкупной цены за-

висит объем единовременного сокращения и без того дефицитных оборотных средств, а процент за кредит выше уровня рентабельности большинства предприятий. Во-вторых, независимо от величины выкупной цены предприятия переложат свои затраты на себестоимость своей продукции, увеличивая инфляцию и снова сокращая оборотные средства предприятий.

Спрашивается, кому это нужно, ведь развал отечественной экономики при суммировании всех указанных процессов неизбежен. Между тем мировая цивилизация уже давно наработала механизм функционирования земельного рынка не на основе продажи земли в частную собственность, а на основе продажи права аренды земли новыми или расширяющимися землепользователями. Суть этого механизма в следующем.

При получении заявки на отвод земельного участка под предприятие городским властям предстоит установить упоминавшиеся разовые платежи за выкуп права аренды земли. Эту сумму предприятие должно заплатить либо заблаговременно (но при этом уменьшается инвестиционный ресурс), либо в рассрочку (тогда часть идет из инвестиционного ресурса, а часть - из прибыли). Для установления величины разового платежа предлагается следующая схема.

По математической модели оценки территории города как ресурса устанавливаются те затраты, которые возникнут в городе при использовании участка предприятием (если претендуют на инженерно освоенные территории, то учесть затраты на освоение новых площадок; если претендуют на экологически ценные, то учесть затраты на предотвращение возникающего ущерба и т. п.). Параллельно оценивается вклад предприятия в решение социальноэкономических проблем города. Затем производится дифференциация этих затрат по степени привлекательности объектов для инвесторов (привлекательные, мало привлекательные и совершенно непривлекательные), по степени удовлетворенности потребностей города (потребность удовлетворена, в основном удовлетворена, острейший дефицит), по степени привязанности инвестора к городу (прочно

«привязан» к городу или легко может уйти в другой ) и по экономическому потенциалу инвестора (богатый, средний или имеющий очень скудные инвестиционные ресурсы).

Все это должно анализироваться заблаговременно с учетом общеэкономической ситуации в стране и привлекательности города для инвесторов и утверждаться органами местного самоуправления применительно к каждому типу объектов и инвесторов, чтобы обеспечить информационную прозрачность и защиту как инвестора, так и местного бюджета от произвола муниципального чиновника.

При этом величина разовой платы должна быть увязана с величиной арендной платы. Новый и расширяющийся землепользователь может снижать разовую плату, увеличивая ежегодную арендную плату, или, наоборот, ему может оказаться выгоднее внести более высокий разовый платеж за выкуп права аренды земли, но сократить ежегодную плату или оговорить возможность отказа от годовой арендной платы в течение 3-5 лет в случае неблагоприятной рыночной конъюнктуры для предприятия. Наконец, возможно введение просто рассрочки (отсрочки) внесения разового платежа, но под определенные гарантии.

При организации торгов по продаже права аренды того или иного участка в условиях кризиса не следует стремиться к получению максимального разового платежа, ибо это сокращает инвестиционные ресурсы, которые и так крайне ограничены. Предметом аукциона должен быть размер будущей арендной платы, так как именно размер арендной платы, который готов уплачивать будущий землепользователь, свидетельствует о будущей эффективности использования этого участка, тогда как разовая плата свидетельствует лишь о богатстве землепользователя. Здесь, конечно, возникает масса проблем технического характера, но все они устранимы. Зато государство и город застрахованы от неэффективного использования каждого участка земли, пользующегося спросом.

Здесь должен действовать следующий принцип: чем хуже экономическая ситуация

и чем больше поведение инвестора соответствует интересам города, тем ниже разовая плата, но с оговоркой, что величина арендной платы будет возрастать по мере оживления экономической ситуации в городе. Сохранив земли в муниципальной собственности и обеспечив получение в последующем земельной ренты (в виде прироста арендной платы), город увяжет текущую выгоду и долговременный эффект.

В городах, не имеющих спрос на землю со стороны крупного инвестора, разовая плата за выкуп права аренды земли может быть символической. Чтобы повысить инвестиционную привлекательность такого города, необходимо: а) существенно снизить все платежи за ресурсы по сравнению с городами, имеющими спрос; б) раньше других городов создать условия по ускоренной выдаче всей исходно-разрешительной документации для инвестора по принципу «одного окна» вплоть до помощи инвестору в регистрации объекта (ведь сегодня проще построить объект, чем его зарегистрировать); в) ввести в таких городах в первую очередь порядок, при котором власти компенсируют инвестору его материальные издержки в размере 50 процентов от его вклада в развитие территории; г) гарантировать инвестору защиту от вмешательства чиновников всех уровней в непосредственную деятельность товаропроизводителя, не нарушающего законы; защиту от любых действий власти, могущих привести к ухудшению положения такого товаропроизводителя на рынке сырья, капитала, сбыта продукции и т. п. Наконец, местные власти должны заняться территориальным маркетингом, рекламируя свой город. Все это резко повысит инвестиционный рейтинг города и должно привести к оживлению его экономики.

Говоря о разовых платежах за выкуп права аренды земли, важно правильно оценивать неудачный опыт Москвы в этом отношении. Он не удался только по одной причине - не было указанной гибкости в установлении этих платежей. Так, в конце 90-х годов прошлого века в городе Зеленограде разовая плата за 1 гектар земли под складские помещения предприятий достигала

260 тысяч долларов. Естественно, что в то время предприятия были не в состоянии внести такую сумму, что отрицательно сказалось на всей экономической активности города Учитывая высокий общесистемный эффект от новых рабочих мест вполне можно было бы ограничиться 10-15 тысячами долларов.

Итак, мы рассмотрели проблемы, вызывающие необходимость вмешательства местных властей в решение вопросов оценки и платежей за землю. К сожалению, без их вмешательства невозможно повысить и эффективность средств, ныне расходуемых на ведение земельных кадастров городов.

Ведение земельного кадастра

Если ведомственная ТЕХНОЛОГИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ платежей за землю ведет к «удушению» малого и среднего бизнеса в городе (платежи не увязаны с экономической ситуацией), прямому недобору средств в бюджет (заниженные платежи на менее ценных территориях, разные платежи на двух сторонах улиц и т. д.) и возрастанию бюджетоемкости городского хозяйства (не стимулирует уплотнение застройки), то это означает следующее: ведомственная ТЕХНОЛОГИЯ ВЕДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА такова, что создаваемый кадастр не сможет выполнять всю совокупность присущих ему объективно-необходимых функций, а вкладываемые в земельный кадастр средства экономически не окупаемы. Мало того, эта технология не позволяет городу окупать средства, изымаемые из бюджета на улучшение архитектурно-градостроительной среды города. Такого массированного удара со стороны земельно-имущественной и земельно-кадастровой служб экономика городов не выдержит.

Это прекрасно видно из следующего примера. Городская власть, затратив средства, открыла новый маршрут автобуса. Соответственно, повысились неокупаемые затраты пассажирского автотранспорта. Одновременно возросла абсолютная и относительная ценность территории, а следовательно, и рыночная цена прилегающих земельных участков. Необходимо немедленно повысить плату за землю для соответ-

ствующих землепользователей, чтобы окупить эти затраты в городской общественный транспорт (без окупаемости таких затрат ни о каком воспроизводстве качества городской среды не может быть и речи). Но если городские власти вздумают повысить платежи за землю по такой улице и прилегающим участкам, то это решение опротестует прокурор, ибо по существующему закону кадастровые оценки можно менять раз в год. А кроме того, граждане могут подать судебный иск на администрацию за нанесение таким повышением материального и морального ущерба, так как земельным кадастром не узаконены показатели, количественно характеризующие состояние рентообразующих свойств земельного участка и изменения такого состояния.

Вот, что значит ориентировать земельный кадастр на налогообложение, тогда как земельный кадастр должен быть ориентирован на согласование личного, местного и общего интересов в целях гармонизации взаимодействия населения, бизнеса и власти, а не на взимание земельного налога, как это происходит сегодня. Согласование личного, местного (муниципального) и общего (общегосударственного) интересов может быть обеспечено сочетанием земельного кадастра с блоком регулирования земельных отношений градостроительного кадастра. А сейчас, как известно, земельная служба просто игнорирует проблему градостроительного кадастра.

В земельном кадастре должны фиксироваться следующие показатели:

• интегральный показатель относительной градостроительной ценности территории также с точки зрения основных видов деятельности;

• нормативно-рыночная цена - вероятная величина сделки между двумя частными землевладельцами при сохранении вида использования, определенного для рассматриваемой территории;

• нормативно-ресурсная цена - величина ущерба, возникающего в городе в связи с появлением нового или расширением действующего землепользователя под соответствующий вид деятельности в конкретном планировочном районе города;

• нормативно-реконструктивная цена -величина ущерба, возникающего в городе в случае нежелания землевладельца пойти на заложенное в генеральном плане изменение использования участка земли на взаимоприемлемых для землевладельца и города условиях;

• нормативно-кадастровая цена - величина ущерба, возникающего в городе и области в случае изменения направления социально- или экологозначимого использования земель с конкретными кадастровыми свойствами по сравнению с заложенным в генеральном плане (общественный сквер или парк, территория под городскую площадь или общественный центр общегородского или межмуниципального значения и т. п.);

• принятая на текущий год ставка земельного налога.

Все указанные показатели должны быть предварительно утверждены городской думой. При этом все виды нормативной цены устанавливаются градостроительной службой, ставка земельного налога и арендной платы- экономической службой.

Кроме того, в земельном кадастре (наряду с необходимыми геодезическими атрибутами) должны фиксироваться виды аренды и субаренды и показатели арендной платы в виде числа ставок земельного налога для конкретного вида деятельности, подготавливаемых экономической службой и утверждаемых администрацией города. Из всех видов мониторинга за земельным кадастром должен быть оставлен мониторинг форм собственности на землю, взимания земельного налога и арендной платы, своевременного переоформления договоров аренды и субаренды.

Все что касается градостроительных свойств участков и контроля за их состоянием должно входить в функции градостроительной службы, в которой необходимо создать службу градостроительного кадастра и градостроительного мониторинга, подчинив последней службу экологического мониторинга, тогда как служба взимания экологических платежей должна находиться в составе экономической службы, иначе экологи в своем стремлении получить премиальные будут также душить экономику

города, как и земельно-имущественная служба.

В блоке регулирования земельных отношений градостроительного кадастра фиксируются показатели, отражающие те свойства территории, изменение которых влияет на сравнительную ценность и рыночную стоимость земельных участков начиная от условий выгула собак и потребности внутриквартальных проездов в «ямочном» ремонте и кончая степенью заставленности двора автомобилями и надежностью энер-го- и водоснабжения.

Именно в этом блоке должны проводиться все расчеты по оценке городских земель, в процессе которых происходит отладка всего информационного обеспечения регулирования отношений по поводу использования земли и нежилых помещений. Именно в этом блоке должны проводиться расчеты по определению тех мероприятий по улучшению качества городского пространства, которые обеспечивают быстрейшую окупаемость вложений через суммарное повышение рыночной цены городской земли. И именно в этом блоке должны отражаться изменения (улучшения или ухудшения) свойств городской территории вследствие деятельности власти, бизнеса или населения.

Более того, в городе должен быть введен запрет на реализацию любых проектов, которые не подвергались бы оценке их влияния на рыночную цену городской земли, а население должно быть проинформировано о своем праве на судебные иски в адрес администрации в случае снижения рыночной цены их недвижимости вследствие принимаемых в городе решений (с возмещением затрат по этим искам за счет лиц, завизировавших проект, если в этом проекте не показано, что ущерб, нанесенный одним владельцам недвижимости, возмещается за счет эффекта, полученного городским бюджетом из-за повышения платежей за землю или нежилые помещения другими владельцами недвижимости).

Разграничение городских земель

Как известно, отличительной чертой земельно-имущественного законодательства

России является объединение в одном понятии «недвижимость» трех качественно разнородных категорий - земля, ее недра и все, что стоит на земле. Оставляя в стороне моральную сторону дела - приравнивание природы (как говорится, того, что от Бога) к рукотворным вещам, - рассмотрим характер возникающих при этом последствий, особенно разрушительных для городов, такой невинной шалости, как разграничение земель на федеральные, субъекта Российской Федерации и муниципальные (вместо того, чтобы ограничиться разделением земель на публичные и частные).

С точки зрения единого понятия «недвижимость» такое «расстроение» публичных земель неизбежно, но именно такая неизбежность и предопределяет недопустимость расширительной трактовки понятия «недвижимость», принятой в России.

В условиях вступившего в силу (при попустительстве местного самоуправления) закона о разграничении земель на федеральные, субъектовые и муниципальные невозможно обеспечить принцип экономически эквивалентных взаимоотношений трех уровней власти и защитить местное самоуправление от произвола чиновников обоих уровней государственной власти.

Подробно дезорганизующее влияние понятия «единый объект недвижимости» на социально-экономическое развитие страны рассмотрено мною в статье, опубликованной в журнале «Имущественные отношения в Российской Федерации» (2004 № 2), а здесь я ограничусь изложением той оптимальной схемы взаимодействия местного самоуправления и государства, реализацию которой сорвала земельно-имущественная служба.

Суть этой схемы состоит в том, что земли поселений должны находиться в муниципальной и частной собственности. Государство для размещения своих служб арендует земли у муниципалитета и платит ему арендную плату. В Москве исключение составляют земли под Кремлем как резиденцией Президента, Государственной Думой, Советом Федерации и Домом Правительства. Благодаря такому положению повышена рыночная цена всей земли столицы.

Остальные федеральные службы, начиная от прокуратуры и кончая бассейновой инспекцией, платят Москве арендную плату за землю, за исключением тех случаев, когда они размещаются в памятниках архитектуры и обеспечивают их сохранность. Аналогичная ситуация наблюдается в губернских и районных центрах. Понятно, что в этом случае города имеют нормальное поступление платежей за землю, одновременно стимулируя государство к экономии городской земли и поддержанию внешнего облика памятников истории и культуры как национального достояния и предмета гордости горожан.

Как только производится «расстроение» публичных земель, город лишается платежей за самые ценные земли (согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ГК РФ) арендную плату получает собственник), а государство освобождается от стимулов бережно относиться к городской земле. Поскольку в нашей стране государственная власть ни за что не отвечает, то ей выгодно захватить ценной земли как можно больше, не заботясь об экономических основах местного самоуправления.

Важно понимать, что частная собственность на землю безнравственна, а все, что безнравственно, обязательно неэффективно. В самом деле, созданное и создаваемое земельное законодательство не только ведет к взвинчиванию цен на всю продукцию и услуги, но и снижает конкурентоспособность муниципальной и всей российской экономики; снижает уважение населения к власти, усиливает социальную напряженность и снижает инвестиционную привлекательность большинства муниципалитетов страны. А в целом это означает, что существующее земельное законодательство исключает возможность решения задач, поставленных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным перед российским обществом в его посланиях Федеральному Собранию в 2003 и 2004 годах.

Если поставленные Президентом экономические задачи не будут решены в кратчайшие сроки, то можно гарантировать, что в 2006 (максимум в 2007) году произойдет массовое банкротство предприятий и такое

же массовое разорение малого и среднего бизнеса. При этом муниципалитеты, в которых рыночная цена земли высокая (таких, видимо, около 1/3) будут стягивать на себя все ресурсы, превращая остальные 2/3 муниципалитетов в глубоко дотационные экономические пустыни, населенные стариками и инвалидами. Это будет означать сначала крах местного самоуправления и полную дискредитацию его руководителей, а затем и крах всей Российской Федерации.

Вот тот краткий перечень вопросов, который должно иметь в виду местное руководство и по которым органы местного самоуправления должны иметь единую внутреннее непротиворечивую точку зрения, чтобы защищать людей, доверивших им свою жизнь, ибо сегодня ОТЕЧЕСТВО В ОПАСНОСТИ, и без активного вмешательства местного самоуправления в земельное (как и прочее) законодательство Россия обречена на превращение в экономическую пустыню под влиянием ведомственных идеологических устремлений земельно-имущественной службы и сложившейся экономической безответственности вышестоящих органов власти за свои решения перед местным самоуправлением (федеральный центр сбрасывает с себя ответственность на губернаторов, губернаторы - на мэров, а последним отступать некуда - они остаются наедине с населением). И нет у местного самоуправления другого пути, как объединяться в областные, краевые и республиканские союзы, чтобы сообща оценивать суммарный общесистемный ущерб, наносимый каждой местности действующими и принимаемыми законами, чтобы предупреждать их принятие. А сегодня мэры не только не объединяются против ошибочных законов, а обязательно найдется такой, который при обсуждении в Государственной Думе поддержит тот или иной нелепый законопроект (как было с новым проектом Градостроительного кодекса, против которого выступили практически все градостроители, ориентированные на национальные интересы России).

Актуальность такой общесистемной оценки последствий от принимаемых федеральных законов особенно возрастает в связи с

предстоящим созданием административных судов в ходе судебной реформы. Это открывает перспективу практической реализации статьи 133 Конституции Российской Федерации о праве местного самоуправление на возмещение ущерба, наносимого ему решениями государственной власти.

Поскольку при существующей системе межбюджетных отношений ни исполнительная, ни представительная власти местного самоуправления не могут выставлять эти иски (они сразу же будут финансово наказаны «сверху»), то подобные иски должны выставляться косвенным путем, чтобы не «подставлять» местные власти. Но главное - общесистемные оценки ущерба от федерального законодательства должны рассчитываться органами местного самоуправления заблаговременно с учетом упущенной выгоды и морального ущерба. Ведь направление федерального законотворчества легко прогнозируется. И только рублем можно защитить местное самоуправление и страну в целом от федерального законотворческого произвола.

Этот произвол особенно недопустим в сфере земельных отношений, где малейшее нарушение принципа экономически эквивалентных отношений сказывается на доверии населения к местной власти. А без такого доверия невозможно вовлечь в экономический оборот сбережения населения. По имеющимся оценкам, создать доверие к власти - значит удвоить местный бюджет за 2-3 года и повысить инвестиционную привлекательность своей территории. Какой муниципалитет быстрее создаст у себя благоприятный социально-психологический климат, тот и будет в выигрыше, но для этого необходимо корректировать существующее законодательство, особенно в сфере земельных отношений.

Однако федеральный центр пойдет на такую корректировку только при условии массированной аргументации повсеместного разрушительного характера принятых земельных законов и массовой подачи всеми местными союзами (а не каждым муниципалитетом) судебных исков с возмещением нанесенного ущерба. Другого пути для спасения ситуации нет.

Обеспечить же своевременную оценку таких последствий можно одним путем -созданием в каждом муниципалитете и субъекте Российской Федерации системы математических моделей градостроительного и экономического прогнозирования. И в первую очередь должна создаваться система моделей регулирования земельных отношений начиная от модели дифференциации градостроительной ценности и кончая моделями эффективного распределения платежей за землю между разными функциями земельной и градостроительной служб. Задача заключается не в «перетягивании» ограниченных финансовых потоков между этими службами по принципу альтернативных (взаимоисключающих) связей, а в организации их взаимодействия по принципу синергетических (взаимоуси-ливающих) связей в системе. Вот тогда в России будет другое земельное (и прочее) законодательство, и она станет процветающим государством.

Заключение

В начале статьи подчеркивалось, что от оценки и оплаты городских земель зависят такие основополагающие аспекты функционирования российской экономики, как гармонизация взаимоотношений бизнеса, населения и власти, доверие населения к власти (а за этим стоит как минимум удвоение бюджетов всех уровней), взаимодействие отраслевой, территориальной и институциональной политики (а от степени оптимизации такого взаимодействия зависит ресурсоем-кость валового внутреннего продукта). А за всем этим стоит соотношение альтернативных (взаимоисключающих) и синергетических (взаимоусиливающих) связей в российском обществе. Чем оптимальнее взаимодействие трех указанных видов политики, тем выше доля синергетических связей, тем выше темпы экономического роста и тем быстрее Россия вернется в разряд великих держав не только по таким показателям, как размер территории и наличие ядерного оружия, но и по уровню производственного потенциала, нравственного и интеллектуального развития всего населения.

Как было показано, ныне существующая система регулирования земельных отношений, наоборот, ведет к все большему увеличению доли альтернативных связей в российском обществе и исключает возможность ускорения темпов экономического роста и укрепления экономических основ российского федерализма.

Ориентация земельных отношений на земельный рынок по принципу продажи права аренды земли в сочетании с изложенным механизмом оптимального сочетания фискальной, перераспределительной и стимулирующей функций платежей создает конкуренцию инвесторов в борьбе за районы. Ведь самым выгодным для инвестора-землепользователя становится получить заказ на развитие самой эффективной в городе, с точки зрения общероссийского разделения труда, отрасли (так как в этом случае выше доля оставляемой ему земельной ренты). Понятно, что в этом случае обеспечивается повсеместный экономический рост и наращивание национального богатства, что создает экономические основы для развития личности.

Созданный же в современной России хозяйственный механизм привел к обратному - к конкуренции городов и районов в

борьбе за инвестора, что ведет, как уже отмечалось, к опустыниванию примерно 2/3 муниципалитетов, нравственной, интеллектуальной и генетической деградации проживающего там населения.

Очевидно, что сохранение такого механизма является не только экономическим убийством для Российской Федерации, но и политическим самоубийством для партии власти, обслуживающей ее экономической и юридической науки и всей современной политической элиты федерального, регионального и муниципального уровней. И возможность предотвращения этого убийства и самоубийства полностью зависит от степени законотворческой активности местного самоуправления.

Такая активность не может рассматриваться как саботаж решений федерального центра, ибо по своей кибернетической сущности эта активность выполняет функцию регулятора обратной связи, способствующего оптимизации решений федерального центра и повышению его авторитета в глазах всего населения страны. Поэтому в интересах самого федерального центра - всемерно содействовать активности местного самоуправления, а не глушить ее, особенно при решении вопросов регулирования земельных отношений.