ЗНАЧЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

УДК 342.924

ДОЛГОПЯТ А.О.

ЗНАЧЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО

ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Ключевые слова: принцип законности, административные правонарушения, административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, публичные правоотношения, судопроизводство

В статье автором раскрывается значение принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях. Делается вывод о значимости принципа законности. Показано, что современная судебная практика сталкивается с коллизиями, содержащимися в противоречивых разъяснениях высших судебных инстанций. В первую очередь, это негативно отражается на проблемах применения правовых норм.

DOLGOPYAT, S.A.

VALUE THE PRINCIPLE OF LEGALITY IN THE PROCEEDINGS IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES

Keywords: the principle of the rule of law, administrative offenses, administrative liability, proceedings on administrative offenses, public relations, legal proceedings

In the article the author reveals the importance of the principle of legality in proceedings before courts concerning administrative offenses. The conclusion about the importance of the principle of legality. It is shown that modern jurisprudence faces collisions contained in the contradictory explanations of the higher courts. First of all, it has a negative impact on the problems of application of the law.

В современных условиях правоприминения остро ставится вопрос о соблюдении законности. Законность - такое состояние жизни общества, при котором существует качественное, непротиворечивое законодательство, а принятые в установленном порядке нормы права уважаются и исполняются органами власти, должностными лицами, организациями и гражданами. Принцип законности подвергается изменениям на протяжении всего периода его существования применительно к той или общественно-экономической формации, в которой он действуют.

Уровень законности зависит, прежде всего, от деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц.

Одним из важных элементов укрепления законности является совершенствование производства по делам об административных правонарушениях. В последние годы претерпел значительные изменения КоАП

РФ. Тем не менее, остались нормы, регламентирующие реализацию принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях, содержание которых способствует возникновению новых вопросов, как в теоретическом плане, так и в правоприменительной деятельности.

Прежде всего, обратимся к мнению ученых-процессуалистов, которые исследовали содержание принципа законности применительно к осуществлению гражданского судопроизводства. Их взгляды, несомненно, оказывают влияние на реализацию принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях.

Идея о строгом соблюдении процессуальных законов прививалась с трудом в теории гражданского процесса [1]. В то время, когда был принят ГПК РСФСР 1923 года, существовал взгляд на процессуальный закон как на технические нормы. На необязательность некоторых процессуальных норм указывали многие советские ученые [2]. Такая позиция признавала

допустимым стремление некоторых судей «усовершенствовать», «рационализировать» процессуальные правила, оправдывала нигилизм по отношению к процессуальным законам и возможность отступления от их содержания, что вновь стало актуальным в России на протяжении последнего десятилетия.

Именно принцип законности подталкивал законодателя к принятию новых нормативных правовых актов, которые способствовали бы укреплению процессуальной дисциплины у судей, участников процесса и иных лиц судопроизводства.

В последующие годы, определяя место принципа законности в системе принципов права, ученые-процессуалисты высказывали различные мнения. Так, А.Т. Боннер считает, что принцип законности является универсальным принципом; все иные принципы «имеют более узкий и в достаточной степени специализированный аспект действия. Какая бы норма права не применялась в судебной или иной деятельности, одновременно соблюдается принцип законности» [3].

Другие ученые, подчеркивая самостоятельность принципа законности, все же не придают ему характер всеобъемлющего принципа. В частности, М.Г. Авдюков считал, что законность является одним из принципов, непосредственно конкретизирующих задачи судопроизводства. В то же время он подчеркивал, что «в общей системе принципов гражданского процесса законность не занимает особого положения» [4]. Такая противоречивость во взгляде на место принципа законности в системе принципов гражданского процесса не может вызвать согласие с данной точкой зрения, особенно при рассмотрении проблем реализации принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях.

В.М. Семенов, с одной стороны, считал, что принцип законности пронизывает все право, его отрасли и претворяется в жизнь в деятельности всех органов государства, в том числе судов, но с другой стороны, полагал, что принцип законности применительно к правосудию имеет специфическое

выражение и содержание и осуществляется как принцип независимости судей и подчинения их только закону. В итоге ученый делал вывод о наличии в правосудии и принципа законности, и принципа независимости судей и подчинения их только закону [5]. Безусловно, соединение двух принципов (законности и независимости судей и подчинения их только закону) в одно целое, тем самым, отрицание их самостоятельности, неверно хотя бы потому, что реализация принципа законности осуществляется не только судами, но и иными полномочными субъектами права.

Современные ученые-процессуалисты, с одной стороны, определяя важность принципа законности, с другой стороны, утверждают, что нарушение принципа независимости судей, например, будет являться также нарушением принципа законности [6].

Нам представляется, что принцип законности должен венчать все принципы производства по делам об административных правонарушениях в правовом государстве. Означает ли это поглощение принципом законности всех иных принципов права? Думается, нет. Если бы принцип законности «вбирал» в себя все иные принципы, то смысла в наличии этих иных принципов не было бы. Безусловно, масштабность принципа законности показывает, что он охватывает своим содержанием всю деятельность лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Соответственно нарушение, например, принципа презумпции невиновности, в конечном счете, влечет за собой нарушение и принципа законности. Однако отдельные стороны (грани) производства по делам об административных правонарушениях определяются иными принципами производства, которые более четко выражают его сущность, более ясно показывают значение действий лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.

Подчеркнем, что принцип законности нашел свое отражение в ст. 1.6 КоАП РФ, из анализа которой можно сделать несколько выводов о соблюдении принципа законности применительно к деятельности лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях.

Во-первых, обязанность рассматривать дела об административных правонарушениях при строжайшем соблюдении порядка, регламентированного КоАП РФ (арбитражными судами - АПК РФ и КоАП РФ). Процессуальные отношения в отличие от иного правомерного поведения могут иметь место исключительно в правовой форме.

Прежде всего, обозначим, что согласно ст.245 ГПК РФ к числу дел, возникающих из публичных правоотношений, относятся шесть категорий дел. Все категории дел определяются ГПК РФ как производства по делам, возникающим из публичных правоотношений [7]. Вместе с тем, Верховный Суд РФ обратил внимание, что «ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях» [8]. Указанные виды производств

регламентированы КоАП РФ, а в случае рассмотрения дел арбитражными судами - АПК РФ и КоАП РФ.

Подчеркнем, что в ст.245 ГПК РФ обозначается такая категория дел, как «иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда». Соответственно не исключается ссылка на возможность отнесения производства по делам об административных правонарушениях к иным делам, возникающим из публичных правоотношений, но регламентированным иными федеральными законами, в частности, КоАП РФ. Стало быть, к «иным» делам, определенным в ст.245 ГПК РФ, можно отнести, в том числе дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании постановлений, решений о привлечении к административной ответственности. Порядок же рассмотрения этой категории дел урегулирован не ГПК РФ, а КоАП РФ. При этом подчеркнем, что общие нормы ГПК РФ (глава 25) при обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях применяются в дополнение к институту специальной жалобы, регламентированному КоАП РФ [9].

Обратившись к производству по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, видим, что ст.202 АПК РФ четко установлено, что дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренного АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и КоАП РФ.

Такой различный подход к регламентации производства по делам об административных правонарушениях, нашедший отражение в ГПК РФ и АПК РФ, вызывает, по меньшей мере, недоумение. В данной ситуации нам представляется более правильной позиция, согласно которой производство по делам об административных правонарушениях должно быть четко обозначено в ст.245 ГПК РФ как производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Производство по делам об административных правонарушениях полностью отвечает всем признакам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений [10]: публично-правовой характер, обязательный субъект - административный орган, облеченный властными полномочиями, суть производства - проверка законности привлечения к административной ответственности либо законности вынесенного акта о привлечении к административной ответственности, особенности доказывания - возложение бремени доказывания вины лица, привлекаемого к административной ответственности, на лицо, которое полномочно возбуждать дело об административном правонарушении, облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела; инквизиционная следственная роль суда (истребование необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину), осуществление судом иных мер по собственной инициативе).

Во-вторых, важным условием осуществления принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях является не только правильное, но и единообразное применение законодательства при разрешении дел об административных правонарушениях. Несмотря на то, что производство по делам об административных правонарушениях обеспечивается не только судьями, но и даже в большей степени (в количественном плане) должностными лицами административных органов, все субъекты, рассматривающие дела об административных правонарушениях, ориентируются на разъяснения применения КоАП РФ, содержащиеся в постановлениях Пленумов ранее действовавших высших судебных инстанций. Отчасти это происходит в силу предусмотренной КоАП РФ возможности обжалования постановления должностного лица административного органа в судебном порядке, а судам соответственно необходимо руководствоваться разъяснениями высших судебных инстанций для обеспечения единообразного применения законодательства.

Подчеркнем, что в ст.304 АПК РФ четко закреплено, что судебные акты арбитражных судов, вступившие в законную силу, подлежат изменению или отмене, если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации установит, что оспариваемый судебный акт нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права. К сожалению, такой аналогичной нормы не содержится ни в ГПК РФ, ни в КоАП РФ. Нам представляется, что четко установленное в ст. 304 АПК РФ правило об изменении или отмене судебных актов, если оно нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, было бы целесообразно перенести в КоАП РФ, обозначив, что судебное постановление по делу об административных правонарушениях, вступившее в законную силу, подлежит изменению или отмене, если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Верховного Суда Российской Федерации установит, что оспариваемое постановление нарушает единообразие в толковании и применении судами норм права. Думается, аналогичная норма должна быть и в ГПК РФ.

Проблема единообразия применения законодательства открывает путь к еще более значимой проблеме: единства судебной системы, которая в последнее время была успешно разрешена. Современная судебная практика сталкивалась с коллизиями, содержащимися в противоречивых разъяснениях высших судебных инстанций. В первую очередь, это негативно отражалось на проблемах применения норм КоАП РФ и АПК РФ в части регулирования производства по делам об административных правонарушениях [11].

В-третьих, важным условием реализации принципа законности применительно к деятельности лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, постоянное совершенствование норм КоАП РФ.

Совершенствование КоАП РФ происходит, в том числе и в связи с реализацией права законодательной инициативы. Высшие судебные инстанции

активно вносили предложения по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях. Так, в аппарате Высшего Арбитражного Суда РФ по обращению Совета Государственной Думы ежегодно рассматриваются немалое количество законопроектов, касающихся регулирования административных отношений [12]. Верховный Суд РФ вносил на рассмотрение проект Кодекса об административном судопроизводстве. Современный Верховный Суд, думается, также активно будет реализовать право законодательной инициативы.

Таким образом, принцип законности является одних из самых значимых принципов, находящий свое выражение в нормах, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях.

Литература и источники

1. Авдюков М.Г. Принцип законности в гражданском судопроизводстве. М., 1970. С. 36.

2. Браденбургский Я. Предисловие // Рындзюнский Р. Техника гражданского процесса. М., 1924. С. 111.

3. Боннер А.Т. Принцип законности в советском гражданском процессе. М., 1989. С. 16.

4. Авдюков М.Г. Принцип законности в гражданском судопроизводстве. М., 1970. С. 4.

5. Семенов В.М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. М., Юридическая литература, 1982. -152 с.

6. Шамшурин Л.Л. Принципы гражданского (арбитражного) процессуального права: проблемы понятия, классификации, значение в совершенствовании законодательства и отправлении правосудия // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. №7. С. 2-6.

7. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации /под ред. М.А. Викут. М.: Издательство Юрайт, 2012 // СПС «ГАРАНТ»

8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» с изменениями и дополнениями //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. №3.

9. Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. М.: Проспект, 2010. С.191-192.

10. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (ст.245 ГПК РФ) /под ред. М.А. Викут. М.: Издательство Юрайт, 2012 // СПС «ГАРАНТ»

11. См.: Габараева Н.В., Эртель А.Г. Судебный контроль при реализации мер административного принуждения // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. №1. С.52-63.

12. Ермошин Г.Т. Проблемы обеспечения независимости судебной власти. Сб.: Судебная реформа в России. М.: Городец, 2007. С. 27-28.

Долгопят А.О. - мировой судья судебного участка № 239 Прикубанского внутригородского округа г. Краснодара (age 1955@yandex.ru) Dolgopyat, A.O. - the magistrate court plot number 239 Prikubansky intra-district of Krasnodar