С бюджетом поступили проще сложного

Правительство и администрация президента опубликовали результаты подготовки к возможному обострению мирового финансового кризиса. Президент Владимир Путин представил правительству бюджетное послание с требованием "противодействовать факторам нестабильности". Через несколько часов премьер-министр Дмитрий Медведев утвердил бюджетное правило — по расчетам Минфина, предусматривающее сокращение уже в 2013 году "условно распределенных расходов" на сумму 343,3 млрд руб.,— и зарезервировал в Резервном фонде до 200 млрд руб. на антикризисные меры.

Владимир Путин обнародовал вчера ежегодное бюджетное послание. Начав с позитива — констатации того, что к началу 2012 года экономика РФ полностью восстановилась после кризиса, а высокие цены на нефть позволили исполнить бюджет-2011 без дефицита, Владимир Путин перешел к перечислению нерешенных бюджетных проблем. Среди них — значительный ненефтегазовый дефицит и сильная зависимость от ситуации на сырьевых рынках, неоптимальная для стимулирования экономического развития структура бюджетных расходов, низкий уровень их обоснования и невысокая эффективность производимых трат. В связи с этим президент выступил за уход от измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели и возврат к так называемому бюджетному правилу, исключающему возможность использования доходов, получаемых при высоких ценах на нефть и газ, для текущих расходов.

Обсуждение бюджетного правила в правительстве велось как минимум с января 2012 года, и вчера господин Путин официально подвел его итог, подтвердив намерение при планировании расходов бюджета основываться на средней цене нефти за пятилетний период — с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения десяти лет. При этом предельные расходы бюджета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на 1% ВВП.

Главный тезис бюджетного послания Владимира Путина о том, что "инструменты бюджетной политики должны быть нацелены на противодействие факторам нестабильности — высокой инфляции и бюджетному дефициту", Белый дом реализовал в течение нескольких часов. Правительство, собравшееся на свое заседание сразу после оглашения послания, одобрило поправки к Бюджетному кодексу, вводящие бюджетное правило. Основой стала модель Минфина, предложившего рассчитывать среднегодовую цену на нефть в долларах за последние десять лет — результаты такого мониторинга с некоторыми поправками (расчетная цена считается, исходя из доходов бюджета за текущий год при этой цене, увеличенных на 1% ВВП) названы "базовой ценой на нефть". Ожидается, что правило будет одобрено Госдумой уже осенью и начнет действовать с 1 января 2013 года, но в смягченном режиме: Минфин предложил постепенно входить в этот десятилетний период, начиная мониторинг с пятилетнего базового уровня,— с добавлением каждый год по одному году к этой расчетной величине.

Формально Минфин обосновывает введение бюджетного правила необходимостью упорядочить правила формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ). Вчера даже было одобрен механизм, предусматривающий использование нефтегазовых доходов, если они появятся. Все дополнительные доходы (сверх базовой цены на нефть) будут направляться на пополнение Резервного фонда или (по решению правительства) на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета. После достижения нормативной величины Резервного фонда в размере 7% ВВП дополнительные нефтегазовые доходы могут направляться в ФНБ. В свою очередь, предложено средства ФНБ в размере не более 50% дополнительных доходов тратить на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов — не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов.

Но если прогнозная цена на нефть ниже базовой, то средства Резервного фонда могут быть направлены на покрытие дефицита бюджета в объеме недостатка нефтегазовых доходов. Такой метод министр финансов Антон Силуанов вчера определил как "контрциклическую бюджетную политику". И в реальности членам кабинета пришлось обсуждать не столько приятные возможности сохранения изобилия от доходов, сколько предстоящее сокращение бюджетных расходов. Даже смягченный 5-летний мониторинг базовой цены гарантирует правительству невысокие расходы бюджета уже в 2013 году.

Предваряя дискуссию на заседании правительства, премьер-министр Дмитрий Медведев откровенно предупредил, что введение бюджетного правила — это не что иное, как подготовка к предстоящей острой фазе мирового кризиса. "Опыт работы в условиях кризиса 2008 года нас многому научил, и мы начали подготовку к возможному изменению внешних условий",— отметил премьер.

Как пояснил "Ъ" Антон Силуанов, в условиях формирования федерального бюджета на 2013 год с применением бюджетного правила речь идет о сокращении "условно распределенных расходов". В 3-летнем бюджете на 2012-2014 годы размер "условных" расходов планировался на уровне 343,3 млрд руб. Такой вывод сделан на основе разницы между заложенной в бюджет на 2013 год прогнозной цены на нефть $97 за баррель и цены $92 за баррель, получаемой с применением бюджетного правила. Вчера и премьер-министр, и министр финансов оказались едины в одном: пока речь не идет о сокращении действующих социальных обязательств и инвестиционных расходов. По предложению Антона Силуанова отказываться пока придется либо от новых проектов, либо перераспределять действующие расходы.

Отказаться от "условных", но уже записанных в бюджете расходов вчера предложил глава Минэкономики Андрей Белоусов, в частности, смягчить правила Минфина, введя в формулу ведомства поправки на инфляционное обесценение стоимости нефти. Андрей Белоусов утверждал, что такой подход исключит "субъективизм" в прогнозировании бюджетных доходов. Неожиданно он был поддержан первым вице-премьером Игорем Шуваловым и вице-премьером Аркадием Дворковичем. Из возражения Антона Силуанова следовало, что для бюджета-2013 отказ от "субъективизма" по правилам Минэкономики должен привести не к сокращению условных расходов, а к их росту. Инфляционный коэффициент увеличивает базовую цену на нефть до $99 за баррель, что не соответствует пессимистичному прогнозу Минфина.

Наоборот, одной из поправок Минфина предлагается уже в бюджете-2012 ввести дополнительную антикризисную меру — зарезервировать на 2013 год 200 млрд руб. Резервного фонда. Их можно будет потратить на поддержку наиболее социально незащищенных слоев населения, организаций и финансовых структур. Из пояснений министра финансов "Ъ" следовало, что потратить этот фонд правительство сможет в случае резкого роста доходности по российским заимствованиям и значительного снижения доходов. Эта мера предусматривается на крайний случай — если не сработают другие антикризисные инструменты правительства и ЦБ, такие как предоставление госгарантий предприятиям и дополнительной ликвидности финансовым организациям.

Отметим, что Дмитрий Медведев вчера не стал принимать какой-либо стороны в споре двух главных ведомств экономического блока правительства. Согласно компромиссному решению Белого дома, правительственный законопроект, вводящий правило в Бюджетный кодекс, будет внесен в Госдуму именно в варианте Минфина — а поправки Минэкономики к нему могут быть учтены лишь во втором чтении. Однако вице-премьер Владислав Сурков вчера обозначил неформальный приоритет Антона Силуанова в этом споре, отметив, что "вопрос внесен в полном соответствии с регламентом" — то есть Минфин уже получил согласование Минэкономики своего варианта проекта, а новые поправки только предстоит обсудить в Белом доме.