Проблема универсализации надзорных полномочий прокуроров и пути ее решения

Право

Сергей НАЗАРОВ

ПРОБЛЕМА УНИВЕРСАЛИЗАЦИИ НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРОВ И ПУТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ

В статье анализируются тенденции формирования полномочий прокуроров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Обосновывается зависимость характера надзорных полномочий прокуроров от специфики правового регулирования.

This article arialyzes trends in formation of prosecutors' powers at the pretrial stage of criminal proceedings. The dependence of the nature of prosecutors' supervisory powers on the specifics of the legal regulation is substantiated.

Ключевые слова:

прокуратура, прокурорский надзор, органы предварительного расследования, режим правового регулирования; public prosecutor's office, public prosecutor's supervision, agencies of preliminary investigation, legal regime.

Правовое регулирование прокурорского надзора за органами предварительного следствия в постсоветский период пре -терпевает существенные изменения.

Введение в 1993 г. судебного контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства и усиление с 2007 г. ведомственного контроля руководителя следственного органа (РСО) за следствием осуществлены за счет передачи им надзорных полномочий прокуроров. Изменились нормы, определяющие процессуальные полно -мочия прокурора, руководителя следственного органа и следова -теля, правила производства следственных и процессуальных дей -ствий, порядок возбуждения уголовного дела и др.

Концептуально тенденция изменений состоит в разделении про -курорского надзора и процессуального руководства расследованием путем дифференциации объема надзорных полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования.

Как отмечает А.Г. Халиулин, законодатель посчитал важным раз -делить полномочия по надзору за исполнением законов и по руко -водству предварительным следствием1. Такой подход, по мнению Е.Л. Никитина представляет собой слабо обоснованное законода -тельное решение2.

Неоднозначность оценки научным сообществом изменений пра -вового регулирования прокурорского надзора на досудебных ста -диях уголовного судопроизводства, основу которых составляет раз -граничение функции надзора за органами предварительного след -ствия и функции расследования, повлекшее отделение следствен ного аппарата от органов прокуратуры, а также дифференциацию полномочий прокурора в зависимости от формы расследования, актуализирует выявление тенденций в правовом регулировании прокурорского надзора и их исследование в целях выработки пред ложений по повышению эффективности прокурорского надзора.

Сравнительно - правовой анализ введенных в 2007 г. надзорных полномочий прокурора в сфере предварительного следствия и над зорных полномочий других отраслей деятельности прокуратуры

1 Халиулин А.Г. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность, 2007, № 9, с. 15.

2 Никитин Е.Л. Концептуальный подход к определению функций и системы полномочий прокуратуры в России // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2008, № 6, с. 60.

НАЗАРОВ

Сергей

Николаевич — д.ю.н., заведующий кафедрой процессуального права юридического факультета Южно-Российского института — филиала РАНХиГС Nazarovdon@mail.ru

свидетельствует о тенденции их унифика -ции.

Очевидно намерение законодателя реализовать универсальную модель прокурорского надзора, основанную на обще -надзорной компетенции прокуроров, о чем свидетельствуют следующие признаки такого подхода.

1. Особенностью правового регулиро -вания общенадзорной деятельности про куратуры является отсутствие у прокурора властно - распорядительных (администра -тивных) полномочий.

Данный подход закреплен в ст. 23 закона «О прокуратуре РФ», согласно которой, как уже отмечалось, протест прокурора, принесенный на незаконный право вой акт, не имеет обязательной силы для органа или должностного лица, которым он направлен.

Прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, отмечает Ю.Е. Винокуров, не обладает администра -тивной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет над зор. В связи с этим он не может сам непо -средственно отменить незаконный право вой акт, восстановить нарушенную закон -ность, привлечь виновное лицо к админи -стративной или иной ответственности1. При неисполнении требований протеста прокурор обращается с заявлением в суд в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства.

Аналогичный подход к полномочиям прокуроров был реализован федеральным законом ФЗ - 87 от 5.06.2007 в сфере надзора за органами предварительного следствия, который действовал до внесения измене ний в УПК РФ ФЗ -404 от 28.12.2010. Так, согласно ч. 6 ст. 148 УПК РФ (в ред. феде рального закона от 02.12.2008 № 226 - ФЗ), признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необос нованным, прокурор выносит мотиви рованное постановление о направлении соответствующих материалов руково дителю следственного органа для реше ния вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Руководитель следственного органа в срок не позднее 5 суток рассматривает требова ния прокурора об отмене незаконного или

1 Прокурорский надзор / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М., 2005, с. 160.

необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений феде рального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, а также письменные возражения следователя на указанные требования и сообщает проку рору либо об отмене незаконного или не обоснованного постановления следова -теля и устранении допущенных наруше ний, либо о несогласии с требованиями прокурора (ч. 4 ст. 39 УПК РФ в ред. феде -рального закона от 02.12.2008 № 226 - ФЗ).

Федеральным законом ФЗ 404 от 28.12.2010 прокурору было возвращено право личной отмены незаконных и не обоснованных постановлений следовате лей об отказе в возбуждении уголовного дела и некоторых других решений.

2. Вторым признаком реализации уни -версального подхода к компетенции про куроров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства является ограничение его вмешательства в процесс расследова ния уголовных дел (т.е. руководства про -цессом).

В правовом регулировании общенадзор ной деятельности прокуратуры это реали -зуется посредством невмешательства про куроров в оперативно хозяйственную де ятельность организаций, недопустимости руководства такой деятельностью. Так, согласно ч. 2 ст. 26 федерального закона «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно хозяйственную деятельность организаций.

Свои полномочия по влиянию на про -цесс расследования уголовных дел проку рор в настоящее время вправе реализовать фактически только на завершающем этапе расследования — при поступлении к нему дела для утверждения обвинительного заключения или в связи с прекращением дела или уголовного преследования.

Так, в соответствии со ст. 221 УПК РФ решения об устранении выявленных недостатков и даче письменных указа ний, изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых, отмене меры пресечения при истечении предельного срока содержания обвиняе мого под стражей, о направлении дела для производства дополнительного след ствия прокурор вправе принимать только

при рассмотрении поступившего к нему от следователя завершенного расследованием уголовного дела с обвинительным заключением.

О состоянии же процесса расследования прокурор лишь информируется посред -ством предоставления ему копий таких основных процессуальных документов о движении дела, как постановления о воз -буждении уголовного дела, о привлечении в качестве обвиняемого и некоторых дру -гих.

Правом же непосредственного (ближай -шего) контроля за расследованием уго -ловных дел наделен руководитель след -ственного органа, который согласно ст. 39 УПК РФ (в ред. федерального закона от 02.12.2008 № 226 - ФЗ) уполномочен давать следователю указания о направлении рас следования, производстве отдельных след -ственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации пре -ступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступле -нии, участвовать в проверке сообщения о преступлении; давать согласие следова -телю на возбуждение перед судом ходатай -ства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального дей ствия, которое допускается на основании судебного решения; лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без приня -тия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства.

Таким образом, анализ изменений в правовом регулировании прокурорского надзора свидетельствует о тенденции ограничения надзорного влияния проку рора на процесс расследования уголовных дел, в котором доминирующую роль занял ведомственный (внутренний) процессу альный контроль руководителя следствен -ного органа.

3. Третьим признаком, подтверждаю -щим реализацию в правовом регулирова нии прокурорского надзора за органами предварительного следствия общенадзор ного подхода, является ограничение воз -можности инициирования прокурором проверок процессуальной деятельности органов предварительного следствия.

Согласно ч. 2 ст. 21 закона «О прокура -

туре РФ» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокура -туры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фак тах нарушения законов, требующих при -нятия мер прокурором.

Аналогичный подход реализован и при -менительно к прокурорскому надзору за органами предварительного следствия. Так, на досудебных стадиях уголовного су -допроизводства в соответствии со ст. 123 и 124 УПК РФ только в случае обжалова -ния прокурору участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руко -водителя следственного органа в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы, про курор для проверки жалобы может истре -бовать дополнительные материалы либо принять иные меры (в ред. федерального закона от 05.06.2007 № 87 - ФЗ).

В специальной литературе отмечается, что это не следует понимать так, что про -курор действует, только получив офици -альное заявление о нарушении закона. Информация может поступать к прокурору по различным каналам. Это могут быть обращения и заявления граждан и должностных лиц, сообщения средств массовой информации, материалы рас следования уголовных дел, статистиче ские данные и иные сведения, содержа щие данные о нарушении закона1. Однако законодательного закрепления такое предложение не получило.

Предложения о придании полномочиям прокурора на досудебных стадиях уголов ного процесса общенадзорного характера высказывались в юридической литера туре. По мнению М.М. Чернякова, прокурорскому надзору необходимо возвратить характер общенадзорной деятельности, лишив в досудебном производстве про курора права отстранять дознавателя, сле -дователя от дальнейшего расследования, если ими допущено нарушение требова ний закона при производстве предвари -тельного расследования; изымать уголов -ное дело у органа дознания и передавать

1 Прокурорский надзор в Российской Федерации : курс лекций / под общ. ред. В.П. Сальникова. - СПб., 2001, с. 45-46.

его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому1.

С этим, полагаем, нельзя согласиться. Неэффективность такого подхода под -тверждается возвращением проку рору федеральным законом №404 ФЗ от 28.12.2010 отдельных властнораспорядительных полномочий, отме ненных в 2007 г., — права отмены таких решений следователя, как постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, постановление о приостановлении рас следования уголовного дела, постановле ние о прекращении уголовного дела.

Тенденция универсализации надзорных полномочий прокуроров, по нашему мне нию, противоречит особенности право -вого регулирования отдельных сфер обще -ственных отношений, одной из которых является уголовный процесс.

Полагаем, что характер надзорноправовых средств детерминирован сущ ностью такого элемента правового регу лирования, как правовой (в материальном праве) или процессуальный (в процессу альном праве) режим, который не явля ется универсальным.

В отличие от всех иных юрисдикцион ных процессов, уголовный процесс харак теризуется спецификой задач, в т.ч. сложностью деятельности по установлению фактических обстоятельств уголовного дела, что «влечет необходимость создания максимальных гарантий прав личности в уголовном процессе, законности и обосно -ванности всех уголовно - процессуальных действий и решений»2.

Необходимо выделить и такие факторы, влияющие на содержание правового регу лирования прокурорского надзора, как соответствие полномочий прокуроров и механизма их реализации статусу проку

1 Черняков М.М. Вопросы теории и практики процессуального контроля в досудебном произ водстве : автореф. дис. ... к.ю.н. — Омск, 2005, с. 9.

2 Там же.

ратуры, осуществляющей надзор от имени РФ, а также достижению возложенных на прокуратуру целей — обеспечению режима законности.

Возвращаясь к сущности уголовно процессуального режима, следует отме -тить, что важным фактором, придающим ему особый, отличающийся от иных сфер процессуального регулирования характер, обусловливающим наибольшую степень его напряженности, является наличие и возможность применения при расследова -нии уголовных дел процессуального при нуждения (задержания, мер пресечения, иных мер), поскольку это ограничивает закрепленные в Конституции РФ права граждан на личную неприкосновенность, на неприкосновенность жилища и др.

Такая специфика уголовнопроцессуального режима определяет, по нашему мнению, особенность содержа ния на досудебных стадиях уголовного су допроизводства правового регулирования надзорной деятельности: компетенции прокуроров, правовых средств надзора, механизма их реализации.

Другими словами, содержание право вого регулирования надзорной деятель ности взаимосвязано с правовым режи мом той сферы правового регулирова-ния, в которой осуществляется надзор. В связи с этим действенность правовых средств прокурорского надзора следует оценивать с позиций их соответствия (адекватности) правовому (процессу альному) режиму той сферы правового регулирования, в которой осуществля ется надзор.

Таким образом, обусловленность содер жания надзорных полномочий прокуро -ров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства режимом уголовно процессуального регулирования влечет необходимость наделения прокуроров в сфере надзора за органами предваритель ного следствия властно инициативными полномочиями.