Антиконкурентные действия органов власти в Российской антимонопольной практике

Любовь АНТОСИК

АНТИКОНКУРЕНТНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ

В данной статье рассмотрены виды антиконкурентных действий органов власти, представлена статистика, характеризующая нарушение антимонопольного законодательства органами власти как на федеральном, так и региональном уровне. The article considers the anticompetitive actions of regional authorities and presents the statistics revealing infringement of the antimonopoly law by federal and regional authorities.

Ключевые слова:

антимонопольное законодательство, ограничение конкуренции, антиконкурентные действия органов власти, Федеральная антимонопольная служба; antimonopoly law, restriction of competition, anticompetitive actions of authorities, Federal Antimonopoly Service.

АНТОСИК

Любовь

Валерьевна —

к.э.н., доцент

кафедры

экономической

теории

и экономической политики ВолГУ аntosik lv@mail.ru

В течение более чем десяти лет особое место в антимонополь -ной политике России занимают меры, направленные на пре -сечение антиконкурентных действий органов власти. В задачи Федеральной антимонопольной службы России входит не только предотвращение ограничений конкуренции со стороны хозяй -ствующих субъектов (борьба с картелями, исключающей практи -кой крупных компаний, предварительный контроль слияний), но и защита конкуренции от государства (в сфере государственных заку -пок, государственной помощи и любых решений органов исполни -тельной власти в принципе). Это резко отличает российское кон -курентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют (см. табл. 1), т.к. государство изначально рас -сматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей.

Необходимость осуществления контроля за действиями органов власти подтверждается значительной долей выявленных наруше -ний в общей структуре дел (около 2/3) как на федеральном уровне (см. табл. 2), так и на региональном уровне (табл. 3).

Проанализируем динамику и структуру дел в отношении органов власти на региональном уровне (в Волгоградской обл.).

Как видно из табл.3, наиболее значимыми нарушениями со сто -роны органов власти являются ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие) государственных органов, а также нарушения порядка заключения договоров в отношении государ ственного и муниципального имущества.

Основаниями для возбуждения дел в отношении органов власти послужили:

— обнаружение УФАС признаков нарушения антимонопольного законодательства;

— данные, полученные в ходе плановых и внеплановых проверок;

— материалы других контролирующих органов (Управления по борьбе с экономической преступностью, Управления ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управления по региональным тарифам, прокуратуры);

— заявления юридических лиц и индивидуальных предпринима -телей.

В 2011 г. в Волгоградской обл. были затронуты антиконкурент -ными актами и действиями (бездействием) органов государст -венной власти следующие сферы:

Таблица 1

Сфера ответственности антимонопольных органов: Россия и зарубежные страны*

Сфера ответственности/ страна Россия1 Велико- британии ЕС3 cmA4

Антимонопольный орган Федеральная антимоно -польная служба Competition Commission UK & Office of Fair Trading European Commission on Competition Federal Trade Commission & Antitrust Department, Ministry of Justice

Ограничение конкуренции со стороны круп -ных продавцов + + + +

Ограничивающие кон -куренцию соглашения + + + +

Предварительный кон -троль слияний + + + +

Ограничение конкуренции органами власти +

Недобросовестная кон -куренция + + +

Государственные закупки +

Государственная помощь +

Защита прав потреби -телей + +

Законодательство о рекламе +

Отраслевое регулирова ние (энергетика и/или транспорт) + + +

"Источник: Авдашева С., Дзагурова Н., Крючкова П., Юсупова Г. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений : доклад / науч. ред. С. Авдашева - М. : МАКС Пресс, 2011, с. 29-31.

1 Федеральная антимонопольная служба // http://www.fas.gov.ru/

2 Competition Commission // http://www.competition- commission.org.uk/; Office of Fair Trade // http:// www.oft.gov.uk/

3 European Commission on Competition // http://ec.europa.eu/dgs/

4 Federal Trade Commission // http://www.ftc.gov/, Antitrust Department // http://www.justice.gov/

— рынок аренды объектов недвижимо -сти и нежилых помещений (27 дел);

— рынок перевозок пассажиров автомо -бильным транспортом в городском сооб -щении (12 дел);

— рынок услуг управления общим иму -ществом в многоквартирном доме (12 дел);

— рынок перевозок пассажиров авто мобильным транспортом в междугород

ном (межмуниципальном) сообщении (6 дел);

— рынок похоронных услуг (4 дела);

— рынок аренды коммунальных сетей (2 дела);

— рынок ветеринарных услуг (1 дело)1.

1 Пояснительная записка к отчету

Волгоградского УФАС России по итогам работы

за 2011 год // http://volgograd.fas.gov.ru/report/8207

(дата обращения 25.03.2012).

Таблица 2

Число и структура выявленных нарушений антимонопольного законодательства

в 2008-2010 гг. (Ф3-135)*

Статья 2010 2009 2008

Кол-во % % %

Всего выявленных нарушений 10 249 100 100 100

Ст. 15 Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие)... органов...власти... 3350 32,7 27,4 28,8

Ст. 16 Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные дей -ствия... органов. власти. 581 5,7 4,4 4,2

Ст. 17 Антимонопольные требования к торгам 802 7,8 7,8 5,4

Ст. 17.1 Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества 1114 10,9 5,7 0,8

Ст. 18 Особенности отбора финансовых организаций 911 8,9 10,3 9,4

Ст. 19—21 (ст. 19 Государственные или муниципальные преференции; ст. 20 Порядок предо -ставления государственной или муниципаль -ной преференции; ст. 21 Последствия нарушения требований настоящего Федерального закона при использовании государственной или муниципальной преференции) 271 2,6 4,6 5,2

Итого по нарушениям органов власти 7 029 68,6 60,2 53,8

Ст. 10 Запрет на злоупотребление хозяйствую -щим субъектом доминирующим положением 1918 18,7 24,9 25,1

Ст. 11 Запрет на ограничивающие конкурен -цию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов 440 4,3 5,0 5,5

Ст. 14 Запрет на недобросовестную конкуренцию 676 6,6 7,1 7,9

Ст. 25 Обязанность представления информа -ции в антимонопольный орган 154 1,5 2,3 5,2

Ст. 34 Последствия нарушения порядка получения предварительного согласия антимоно -польного органа на осуществление сделок. подлежащих государственному контролю 16 0,2 0,2 0,5

Ст. 35 Государственный контроль за ограничи -вающими конкуренцию соглашениями хозяй -ствующих субъектов 16 0,2 0,2 2,0

Ст. 38 Принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляю -щих деятельность, приносящую им доход 0 0 0 0

*Источник: Доклад «О состоянии конкуренции в РФ» (за 2010, 2009, 2008 гг.) // http://www.fas.gov.ru/ аЬои^ІМ- о^герогіз/^- of-reports_30042.html (дата обращения 25.03.2012).

Таблица 3

Число и структура дел Управления ФАС России по Волгоградской обл.,

2008-2011 гг.*

Статья 2011 2010 2009 2008

Кол-во % Кол-во % Кол-во % Кол-во %

Всего 187 100 162 100 99 100 47 100

по статье 15 68 36,4 101 62,3 44 44,4 30 63,8

по статье 16 1 0,5 0 0 1 1 1 2,1

по статье 17 11 5,9 6 3,7 10 10,1 4 8,5

по статье 17.1 35 18,7 24 14,8 12 12,1 0 0

по статье 18 0 0 0 0 3 3 1 2,1

по статьям 19 - 21 0 0 0 0 2 2 1 2,1

Итого по нарушениям органов власти 115 61,5 131 80,8 72 72,7 37 78,7

по статье 10 56 30 22 13,6 23 23,2 8 17

по статье 11 1 0,5 1 0,6 0 0 0 0

по статье 14 15 7,5 8 5 4 4 2 4,3

по статье 35 0 0 0 0 0 0 0 0

*Источник: Пояснительная записка к отчету Волгоградского УФАС России по итогам работы за 2011, 2010, 2009, 2008 гг. // http://volgograd.fas.gov.ru/report/ (дата обращения 25.03.2012 г.).

Значительная доля нарушений касается ограничивающих конкуренцию актов, действий (бездействия) органов власти (ст. 15). Охарактеризуем структуру выяв -ленных нарушений ст. 15 по видам:

— необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов — 21 дело;

— установление запретов на перемеще -ние, продажу (обмен, покупку) товаров — 2;

— указания о приоритетной поставке товаров, заключении договоров — 1;

— предоставление хозяйствующим субъ -ектам доступа к информации в приоритет -ном порядке — 2;

— предоставление государственной и муниципальной помощи — 33;

— прочие нарушения — 8 (не проведе -ние конкурсов по выбору управляющих компаний для управления многоквартир ными домами, собственники помещений в которых не выбрали способ управления либо его не реализовали).

Рассмотрим примеры наиболее значи мых дел.

Рынок услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов от населения.

Дело было возбуждено в отношении Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда по мате -риалам, направленным Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области. В адрес Волгоградского УФАС поступил протокол совещания при и.о. руководи -теля Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда, согласно которому принято решение: 1) закрепить за МУП «Автокоммунтранс Волгограда» предоставление услуг по сбору и вывозу ТБО от населения из Тракторозаводского, Краснооктябрьского, Ворошиловского, Центрального районов Волгограда; 2) закрепить за ООО «Волгокомтехника» предоставление услуг по сбору и вывозу ТБО от населения Кировского, Советского районов Волгограда1. Суть данного нарушения заключается в том, что потреби -телям услуг навязывают ограниченный

1 О признании факта нарушения Департаментом городского хозяйства Администрации Волгограда п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» // Ы!р:// volgograd.fas.gov.ru/solution/7792

круг хозяйствующих субъектов, которых они должны выбрать, путем закрепления районов Волгограда по сбору и вывозу отходов за конкретными хозяйствующими субъектами.

Рынок услуг по управлению многоквар тирными домами.

Нарушение было совершено Департаментом жилищно - коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Администрации Волгограда и выразилось в отказе Департамента ЖКХ и ТЭК передать многоквартирный дом от одной управляющей компании в управ -ление другой компании (выбранной на общем собрании собственников жилья)1. Таким образом, действия органа власти привели к ограничению прав хозяйствую щего субъекта на осуществление предпри нимательской деятельности.

Следует отметить, что данные документы действовали в течение 2007—2011 гг., что позволяло специализированным службам извлекать дополнительный доход, а для других хозяйствующих субъектов влекло значительные убытки/недополученные доходы. Итогом рассмотрения указанных дел явилась выдача предписания органам власти о прекращении нарушения, ника ких штрафных санкций для должностных лиц не последовало.

Таким образом, в российской хозяй ственной практике действия органов вла -сти — главный источник и ограничения конкуренции, и нарушения прав хозяй -ствующих субъектов.

Представляется важным обратить внимание на ответственность, которую несут органы власти в случае нарушения антимонопольного законодательства. Согласно Кодексу об административных правонарушениях, действия (бездействие) должностных лиц органов власти, кото -

1 О признании факта нарушения Департаментом ЖКХ и ТЭК Администрации Волгограда п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 -ФЗ «О защите конкуренции» // http://volgograd. fas.gov.ru/solution/7793

рые приводят или могут привести к недо -пущению, ограничению или устранению конкуренции, влекут наложение админи стративного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати до тридцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет. Анализ решений УФАС за 2011 г.2 свидетельствует о том, что по результатам рассмотрения дела выдавалось либо пред писание об устранении нарушения, либо нарушение было устранено в доброволь -ном порядке. Несерьезность наказания для органов власти, с одной стороны, и существенные потери/недополученные доходы хозяйствующих субъектов — с дру -гой, обусловливают необходимость пере -смотра меры наказания органов власти за антиконкурентные действия. Для сравне ния: ограничивающие конкуренцию дей -ствия хозяйствующих субъектов (напри -мер, в форме злоупотребления домини -рующим положением) влекут наложение на юридическое лицо оборотного штрафа (от 1 до 15%).

Итак, ведомственная статистика Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных подразделений свидетельствует о значительной доле дел (более 50%), возбуждаемых в отноше -нии властных субъектов, в общем числее совершенных нарушений антимонополь ного законодательства. Наибольшее число нарушений приходится на ограничиваю щие конкуренцию акты и действия (без действие) органов власти (ст. 15), а также заключение договоров в отношении госу дарственного или муниципального иму щества без проведения конкурсов или аук ционов (ст. 17.1). Очевидно, что действия властных субъектов приводят не только к ограничению конкуренции и прав хозяй ствующих субъектов, но и являются при чиной недополучения доходов одними субъектами и извлечения дополнительной прибыли другими предприятиями.

2 По данным сайта УФАС по Волгоградской области // http://volgograd.fas.gov.ru/solution