Институциональные и организационно-правовые условия формирования инновационной среды для модернизации экономики

В. А. Черешнев

Председатель Комитета Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям, академик РАН и РАМН

Институциональные и организационно-правовые условия

формирования инновационной среды для модернизации экономики

Решение задачи перехода отечественной экономики на инновационный тип развития во многом определяется состоянием, согласованностью важнейших ее элементов: системой производства знаний, системой потребления знаний, системой передачи знаний.

Состояние, согласованность перечисленных элементов инновационной системы требует дальнейшего совершенствования государственной системы управления развитием инновационных процессов в России.

Спектр накопленных вопросов административного, правового, организационного плана при решении задачи построения экономики инновационного типа крайне широк. При этом исключительно остро проявляются пробелы в системе управления, координации и организации инновационной деятельности, нормативно-правовом обеспечении инновационной деятельности. Все больше дает о себе знать проблема кадрового обеспечения.

Семь лет тому назад Президентом Российской Федерации было дано поручение Правительству подготовить законопроект об инновационной деятельности. За это время целый ряд развивающихся стран успели стать передовыми инновационными державами. У нас же продолжаются разночтения в толковании понятий «инновационная деятельность», «инновация»

и т. д. Именно в этой связи в Послании Президента Российской Федерации 2009 года в очередной раз поставлена задача выхода «..на такие изменения в законодательстве и государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития».

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определена основная задача государства: «...обеспечение в долгосрочной перспективе (2008-2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе». Решение этой задачи во многом определяется состоянием, согласованностью важнейших элементов инновационной

Ключевые слова:

— система управления,

— система производства знаний,

— система потребления знаний,

— система передачи знаний.

системы: системой производства знаний, системой передачи знаний, средой потребления знаний.

Система производства знаний

Научно-технический потенциал — одна из важнейших интегральных характеристик страны, учитываемых при определении ее настоящего и будущего места в мировой экономике. Наличие развитого научно-технического потенциала — свидетельство наиболее важных возможностей страны быть динамично развивающимся организмом и незави-симымполноправнымсубъектом мирового сообщества. Движение лидеров мирового развития в сторону постиндустриальной модели экономики убедительно продемонстрировало возрастающую ценность научных знаний и новых технологий как системообразующих компонентов расширенного

воспроизводства, вне которых невозможно рассчитывать на устойчивость и эффективность прогрессивных социально-экономических преобразований.

Наиболее характерным структурным отличием отечественной науки от стран «большой семерки» и Китая является преобладание государственного сектора науки, финансируемого из средств государственного бюджета. Если в рассматриваемых странах доля финансирования бизнесом превосходит долю государственного финансирования, то в России обратная ситуация. В странах — лидерах доля бизнеса составила: в Японии — 77 %, в США — 65 %, в Германии — около 68 %. В Китае этот показатель равнялся 69 %, в России — всего 29 %.

Согласно расчетам, проведенным Институтом проблем развития науки РАН, в 2008 году организации государственного сектора составили 74 % (2745 из 3666) от общего числа организаций, выполняющих исследования и разработки в России. Тенденция роста доли государственных организаций в науке наблюдается с 2001 года.

В государственном секторе сконцентрированы научные кадры. В 2008 году здесь работало 80,2 % от общей численности занятых исследованиями и разработками (610 тыс. чел. из 761 тыс. чел.). В 2003 году эта доля составляла 77,4 %. При общем сокращении за последнее пятилетие численности персонала, занятого исследованиями и разработками на 97 тыс. чел. (или на 11 %), численность этого персонала в госсекторе была сокращена на 54 тыс. чел. (8 %).

То же самое относится и к материально-технической базе. В 2008 году на долю научных организаций, находящихся в государственном секторе, приходилось 88,6 % (542,3 млрд. руб.) стоимости основных средств исследований и разработок (в 2003 г. — 85,6 %). При этом доля основных средств исследований и разработок, приходящаяся на частные организации, составила в 2008 году 4 % (в 2003 году — 3,5 %), а доля пред-

приятий смешанной формы собственности — 5,5 % (9,3 %).

Таким образом, в государственной собственности сосредоточено около 80 % научно-технического потенциала страны. Научные организации государственного сектора науки, их материальнотехническая база и персонал были и остаются фундаментом научнотехнического комплекса России.

Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 года, в числе важнейших задач государственнойполитикив области науки и технологий определяют повышение эффективности функционирования именно государственного сектора науки и высоких технологий, совершенствование его финансирования, повышение эффективности управления собственностью. С целью оптимизации темпов научно-технологического и экономического развития России необходимо законодательно определить долю государственного сектора науки в научно-технологическом комплексе страны, что позволит оптимально регулировать эту сферу. Решение этих задач невозможно без четкого понимания состава и принципов функционирования государственного сектора.

Государственный сектор науки включает в себя организации, выполняющие фундаментальные и прикладные исследования.

Фундаментальная наука является неотъемлемой частью культуры и интеллектуального богатства государства. Она обеспечивает интеллектуализацию общества, развитие научно-технологического потенциала страны и является важнейшим фактором создания экономики, основанной на знаниях.

В большинстве стран мира основной объем фундаментальных исследований выполняется в университетах, а также в государственных организациях и центрах, специализирующихся на фундаментальных исследованиях в важных для государства областях.

Особенностью отечественной науки является сосредоточение фундаментальных исследований в научно-исследовательских организациях государственных академий наук. Фундаментальные исследования выполняются также высшими учебными заведения и их научно-исследовательскими формированиями, отраслевыми, ведомственными научно-исследовательскими институтами, ГНЦ РФ.

Академический сектор ориентирован на проведение фундаментальных исследований, включает в себя 850 организаций, подведомственных государственным академиям наук. В соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» выполнение фундаментальных исследований государственными академиями наук осуществляется в соответствии с Программой фундаментальных исследований государственных академий наук. Программа фактически является одним из важнейших инструментов координации фундаментальных исследований государственных академий наук.

Основными проблемами в части правового обеспечения деятельности государственных академий наук являются уточнение организационно-правовой формы академий, подведомственных им организаций, а также снятие правовых барьеров участия академий в коммерциализации результатов научно-технических исследований.

Вузовский сектор науки включает по данным Росстата 500 высших учебных заведений и 161 научную организацию, ведущих исследования и разработки.

Сектор в последние годы развивается стабильно: число организаций, выполняющих в вузах исследования и разработки, выросло на 17 %, численность исследователей — на 21 %.

В отдельных высших учебных заведениях, таких как Московский государственный университет, Санкт-Петербургский государственный университет, выполняются фундаментальные исследования международной значимости. Что

_______________________

же касается большей части остальных высших учебных заведений, то уровень их исследований пока не соответствует международному уровню. Однако повышенное внимание государства к высшей школе дает основания, что вузовская наука в будущем займет достойное место.

Надо отметить, что и академический и вузовский сектора науки сегодня по целому ряду позиций находятся примерно в одинаковом положении:

• высокий уровень износа морально устаревшей материальнотехнической и приборной базы;

• недостаточное бюджетное финансирование и ограниченность источников финансирования;

• низкий авторитет научного и педагогического работника и отсутствие должной его социальной защиты;

• низкая востребованность результатов научных исследований.

Отраслевой сектор науки

ориентирован на прикладные исследования и разработки. В его составе более 1200 организаций. Более 100 организаций госсектора прикладной науки наделены различными статусами по получению государственной поддержки: 50 государственных научных центров, а также более 40 федеральных научно-производственных центров.

Статусом ГНЦ РФ наделяются научные организации и образовательные учреждения. ГНЦ РФ реализуют взаимосвязь фундаментальных исследований с прикладными разработками и промышленностью, обеспечивают цикл непрерывной подготовки специалистов высокой квалификации, в первую очередь, на основе интеграции с академическим и вузовским секторами науки. Практически во всех ГНЦ функционируют базовые кафедры ведущих государственных университетов.

Одной из первоочередных задач законодателей является конкретизация статуса ГНЦ, правовых последствий присвоения такого статуса, а также определение мер их государственной поддержки.

Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 603 «О пилотном проекте по созданию национального исследовательского центра «Курчатовский институт» создан Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт». Центр создан для ускоренного внедрения в производство научных разработок, проведения полного инновационного цикла научноисследовательских и опытноконструкторских работ, включая создание промышленных образцов, по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в Российской Федерации: «Индустрия наносистем и материалов» и «Энергетика и энергосбережение», осуществления координации научной деятельности по реализации Президентской инициативы «Стратегия развития наноиндустрии».

В настоящее время активизируется работа по созданию федеральных научно-производственных центров, правовой основой которых является Постановление Правительства Российской Федерации от 9.10.1995 г. №983 «О федеральных научно-производственных центрах». Статус федерального научно-производственного центра присваивается отдельным предприятиям и организациям оборонной, ракетно-космической и атомной отраслей промышленности, выполняющим государственный оборонный заказ и являющимися основными разработчиками и изготовителями важнейших видов вооружения, военной и космической техники, а также комплектующих изделий к ним.

Общей для субъектов научнотехнической деятельности является проблема правового регулирования фондов поддержки научной и научно-технической деятельности.

В «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» предусмотрено совершенствование деятельности фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельно-

сти как одного из инструментов государственного регулирования в области развития науки и технологий.

Основные положения правового регулирования деятельности фондов содержатся в Законе о науке, ГК РФ, БК РФ и ряде иных нормативно-правовых документов. При этом нормы базовых законов во многих случаях не дают однозначного толкования видов фондов, их организационно-правовой формы, правоотношений между инвесторами, грантодателями и грантопо-лучателями.

Исключительно остро поднимается вопрос о необходимости разработки системы государственного заказа на научно-техническую продукцию.

Законодательство, касающееся заказа государства на НИОКР, недостаточно проработано в части правового регулирования рынка научно-технической продукции. Предметом правового регулирования будущего законопроекта о заказе государства на научно-техническую продукцию должны быть правовые отношения в области государственного регулирования научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации, возникающие при формировании, размещении и реализации заказа государства на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Основу государственного заказа на научно-техническую продукцию должны составлять федеральные целевые программы, программы фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок, а также важнейшие инновационные проекты, направленные на достижение стратегических целей развития государства.

Система передачи знаний

Важнейшей средой распространения новых знаний является система образования. Распространение в процессе обучения полученных на основе современных достижений науки знаний решает целый комплекс задач, начиная от просвещения

общества до практического использования результатов научных исследований в процессе производства продукции (товаров и услуг). Именно в этой связи Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» задачей каждого высшего учебного заведения независимо от его вида, кроме осуществления подготовки, переподготовки и (или) повышения квалификации кадров, является выполнение научных исследований. Высшие учебные заведения, в соответствии с данным законом, особенно университеты и государственные академии, являются ведущими научными и методическими центрами.

Существенный шаг в этом направлении сделан в последнее время.

В 2007 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции науки и образования», устранивший значительную часть правовых барьеров на пути объединения потенциала научных организаций и образовательных учреждений в целях повышения качества подготовки специалистов на базе последних достижений науки.

Следующими и исключительно важными шагами в этом направлении стало принятие нормативно-правовых актов по созданию национальных исследовательских университетов, а также наделение Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета особым правовым положением ведущих классических университетов Российской Федерации (Федеральный закон от 10.11.2009 № 259-ФЗ «О Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете»).

Дальнейшее развитие системы передачи знаний связано с принятием Федерального закона от 2.08.2009 г. №217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за-

конодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности». Закон принят в целях обеспечения реального внедрения в производство, создаваемых за счет бюджетных средств результатов научно-технической деятельности, права на которые принадлежат учреждениям науки и образования. В соответствии с данным Законом бюджетные научные учреждения и вузы, научные учреждения государственных академий наук без согласования собственника имущества наделяются правом коммерциализации объектов интеллектуальной собственности, исключительное право, на которое принадлежит данным учреждениям.

В период рассмотрения в Государственной Думе Закон вызвал бурные дебаты. Причиной явилось состояние правового обеспечения реализации концептуальной основы, которая предусматривает активное вовлечение бюджетных научных организаций в процесс коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности.

Опрос органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведенный Комитетом Совета Федерации по образованию и науке в рамках оперативного мониторинга по реализации Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности», подтвердил обоснованность целого ряда замечаний оппонентов.Правоприменительная практика Закона выявила широкий спектр проблем, в первую очередь правового характера, препятствующих его реализации. В частности возникла необходимость внесения поправок в ГК РФ, финансовое за-

конодательство, ряд иных законов и принятие ряда подзаконных актов. Конечно в определенной мере можно упрекнуть разработчиков. В то же время, существующая процедура согласования, преодоление догматической убежденности в незыблемости ряда кодифицированных федеральных законов перенесло бы принятие закона на неопределенное время. Сегодня же десятки бюджетных научных и образовательных учреждений создали структуры коммерциализации РИД и активно участвуют в формировании инновационной экономики. И очень важно, что в этот процесс активно вовлекается молодежь.

Реализация указанного закона находится фактически под патронажем главы государства. Выступая 8 февраля 2010 года на церемонии вручения премий молодых ученых за 2009 год Президент России отметил: «...полгода назад был принят закон о создании при вузах и научных учреждениях малых предприятий. Приблизительно двести научных учреждений и вузов заявили свои претензии... Я знаю, там есть и некоторые проблемы. Я надеюсь, в ближайшее время переговорю на эту тему с тем, кто отвечает за процесс, с представителями Правительства, и мы, если какие-то проблемы имеются, их откорректируем».

Значительным вкладом в развитие системы передачи знаний должна стать реализация решения Президента Российской Федерации о создании «Кремниевой долины» в Московской области. Очень важно, что процесс создания этого центра будут возглавлять представители бизнеса, а научным руководителем будет лауреат Нобелевской премии академик Ж.И. Алферов.

Важнейшим вопросом активизации системы передачи знания является состояние правового обеспечения охраны интеллектуальной собственности и вовлечения прав на результаты научно-технической деятельности в хозяйственный оборот. Речь фактически идет

_______________________

о правилах функционирования цивилизованного рынка интеллектуальной собственности.

По данным Роспатента, из 100 % охраняемых результатов интеллектуальной деятельности, полученных при бюджетном финансировании, патентуются только 10 % таких результатов, в коммерческом обороте находится 12 % из них, а за Российской Федерацией, по данным на конец 2008 года, закреплены права только на 368 РИД. По данным Роспатента, более 80 % проведенных государственных контрактов в 2007 году и более 60 % в 2008 году вообще не содержали норм о закреплении прав на создание в ходе исполнения гос-контрактов РИД.1

Таким образом, сохраняется ситуация, когда в стране отсутствует легальный оборот инновационного рынка, а большинство результатов интеллектуальной деятельности, которые в соответствии со статьей 129 ГК РФ не могут быть объектами рыночных отношений, являются просто неохраняемой информацией, которая в свою очередь, согласно новеллам ст. 128 ГК РФ с 1 января 2008 г. выведена в России из числа объектов гражданских прав и гражданского оборота.

Следует констатировать, что состояние правового обеспечения среды передачи знаний в целях построения экономики инновационного типа нуждается в дальнейшем развитии.

Среда потребления знаний

Эффективность функционирования среды производства знаний и системы передачи знаний определяется результатами инновационной деятельности промышленных предприятий. В этой связи первоочередной задачей является принятие мер по стимулированию деятельности производственных структур, бизнеса в производстве инновационной продукции.

Значительное место в решении этой задачи занимает

правовое обеспечение стимулирования деятельности инновационно-активных предприятий и увеличение их численности.

Сегодня в России очень низкий уровень востребованности инновационных идей со стороны промышленности. Количество заявок на изобретения на душу населения в 34 раза ниже, чем в США и Германии, и в 18 раз — чем в Японии. В последние годы лишь 5 % зарегистрированных изобретений являются объектами коммерческих сделок.

Можно назвать примеры освоения РИД крупными и мелкими компаниями, но общая ситуация в стране заставляет коренным образом пересмотреть государственную политику в сторону активизации производственных структур в части восприимчивости РИД и производства конкурентоспособной инновационной отечественной продукции.

На это было обращено внимание и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2009 года. В частности, Президент поручил Правительству РФ в первом квартале 2010 года представить законопроекты, предусматривающие создание благоприятных условий для инновационной деятельности. При этом Президент РФ очень четко поставил вопрос о том, что преференции должны получать только предприятия, активно занимающиеся инновационной деятельностью.

Очень часто в качестве причины низкой восприимчивости новых технологий, низкой активности бизнеса называется отсутствие федерального закона об инновационной деятельности. В определенной мере с этим можно согласиться. Однако основной причиной на наш взгляд является неполнота решения вопросов правоотношений государства и бизнеса.

г осударство

Органы государственной власти Российской Федерации и органы

местного самоуправления должны формировать и реализовывать государственную инновационную политику.

Государство, используя

власть, должно добиваться достижения главной цели: устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. При этом должен быть достигнут баланс интересов общества, государства, бизнеса.

Рычагов для этого у государственной власти вполне достаточно. Цель достигается при создании надлежащих условий вовлечения производителя отечественной продукции, бизнеса в освоение новых и наукоемких процессов и технологий.

Прежде всего в руках государства находятся рычаги управления деятельностью системы производства и передачи знаний. Однако неоднократная реорганизация федерального органа исполнительной власти, ответственного за весь инновационный цикл, привела к разрыву между декларированными полномочиями и реальными функциями.

Согласно данным, приведенным в докладе Совета Федерации1: «Эффективное государственное управление инновационным процессом сегодня практически отсутствует. Более 80 федеральных ведомств распределяют бюджетные деньги на получение новых знаний. Двенадцать федеральных органов власти отвечают за защиту прав на получение РИД и 3 координируют их взаимодействие. Отсутствие в стране четкой системы управления в сфере формирования рынка интеллектуальной собственности ведет к крайне негативным последствиям, в частности к безответственности, дублированию работы различных органов, отсутствию необходимой координации, появлению в законодатель-

1 Доклад СФ 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации», М. 2009.

1 Эти и последующие сведения по вопросам управления приведены из доклада Совета Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации», М. 2009.

стве декларативных норм и многочисленных правовых коллизий. В результате чего связи единого инновационного цикла, превращение новых знаний в реальный инновационный продукт, остаются разорванными между группами государственных ведомств и организаций бизнеса».

Опыт стран рыночной экономики свидетельствует о необходимости существенного совершенствования системы управления инновационной деятельности. В частности во Франции целый ряд вопросов управления возложен на агентство «Анвар», в Финляндии «Текис», которые осуществляют инновационную политику. Практически всю инновационную политику Тайваня «сделало» именно инновационное агентство, которое было непосредственно подчинено премьер-министру и имело значительные полномочия.

Предлагаются различные варианты решения вопроса управления:

• с учетом существующих реалий воспользоваться опытом работы ГКНТ СССР — органа, наделенного полномочиями решения всего комплекса вопросов, начиная от формирования государственной политики технологического развития до контроля эффективности реализации принятых решений;

• расширить полномочия Минобрнауки России в части решения вопросов инновационной деятельности;

• создавать структуры управления технологического развития в отраслевом разрезе.

В этом направлении уже принимаются конкретные решения:

• в структуре аппарата Правительства Российской Федерации создан Департамент науки,

высоких технологий и образования Правительства Российской Федерации;

• Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2010 года № 271 «Вопросы Министерства образования и науки» в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти упразднено Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию;

• решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям поручено проработать вопрос о едином органе исполнительной власти, координирующем вопросы инновационного развития экономики.

Вопросами технологического развития сегодня занимаются Комиссия при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию, Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям, статус которой в настоящее время повышен.

Анализ состояния инновационной среды модернизации экономики дает основания считать, что активизация развития инновационных процессов во многом определяется состоянием каждого составляющего ее элемента: системы производства знаний, системы передачи знаний, средой потребления знаний. Это состояние, активность организаций систем генерации, распространения и потребления знаний определяется эффективностью государственного управления развитием инновационной деятельности.

По существу сегодня вопросы эффективности управления, оценки эффективности деятельности каждого звена

национальной инновационной системы приобретают определяющее значение.

Если говорить о правовых условиях обеспечения эффективности использования бюджетных средств, направляемых на формирование инновационной среды, то выделить необходимо следующее.

Прежде всего законодательно должны быть четко и однозначно определены цель и задачи, основы государственной инновационной политики и системы ее управления, критерии оценки эффективности участников инновационного процесса, правоотношения между субъектами инновационной деятельности. Многократные попытки законодательно закрепить эти вопросы пока не увенчались успехом. Должен быть на уровне нормативных правовых актов закреплен механизм реализации правовых норм. Сегодня это во многом политические, консолидирующие позиции государственных органов власти.

Сегодня как никогда остро требуется правовое обеспечение государственной научно-технической экспертизы. Многие вопросы в части подготовки государственных программ были бы сняты при наличии Закона о научно-технической экспертизе.

Отечественное законодательство должно определить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации государственной инновационной политики.

Это далеко не полный перечень необходимых вопросов правового обеспечения построения экономики инновационного типа, формирования инновационной среды для ее модернизации.

Keywords:

— management system,

— a system of knowledge production,

— consumption patterns of knowledge,

— a system of knowledge transfer.

The problem of transition of the domestic economy to an innovative type of development is largely determined by the state, coherence of its major elements: a system of knowledge production, consumption system knowledge, system of knowledge transfer.

The state consistency of the above elements of innovation system requires further improvement of state management of innovation processes in Russia.