Суверенитет народа (народовластие) как основа демократического политического режима Российской Федерации и его конституционное закрепление

СУВЕРЕНИТЕТ НАРОДА (НАРОДОВЛАСТИЕ) КАК ОСНОВА ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ

Г.Ю. КУРСКОВА, кандидат исторических наук

Представительная демократия, доказавшая за время существования в странах Запада свою целесообразность и необходимость, означает прежде всего передачу народом полномочий на законотворчество и принятие важных политических решений парламенту. Юридическое закрепление народного суверенитета можно найти во многих современных конституциях демократических государств. Так, в ч. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ говорится: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия». В соответ-ствии с ч. 2 ст. 1 Конституции Испании национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства. Согласно ст. 1 (абз. 2) Конституции Италии суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и границах, установленных Конституцией. Ст. 3 (абз. 1) Конституции Франции провозглашает: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума». Ст. 1 Конституции Японии устанавливает, что статус императора, являющегося символом государства и единства народа, определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть. Ч. 1 ст. 3 Конституции России гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

Демократизация российского общества и государства внесла существенные коррективы в представление о суверенитете. Тем не менее в российской правовой науке очевидны недооценка проблемы народного суверенитета и не всегда соответствующее духу времени состояние категориального аппарата. Понятие суверенитета народа в научной литературе разработано явно недостаточно. Кроме того, недостаточно разработано и само определение народа.

Категория «народ» в марксистско-ленинской теории понималась как трудовой слой населения.

В настоящее время понятия «народ», «нация», «население» фактически отождествляются. Так, в Боль-

шом юридическом словаре народ определяется как все население данного государства, образующее единую социально-экономическую и политическую общность1. Такое определение не дает ответа на вопрос о дееспособности народа как субъекта властеотноше-ний в демократическом обществе.

Конституционное право, изучая категорию «народ» в качестве носителя власти и суверенитета, разделяет такие категории, как «население страны», «народ в государственно-правовом смысле», «избирательный корпус».

Рассматривая понятие «народ» в государственно-правовом смысле, следует исходить из того, что это совокупность физических лиц, имеющих правовую связь с государством в виде гражданства. Как считает Л. Мамут, «слова «многонациональный народ», закрепленные в преамбуле Конституции РФ, означают, во-первых, совокупность граждан России; во-вторых, всех населяющих Российскую Федерацию народов (этносов), других этнических общностей»2. Он отмечает, что «народ представляет собой субстанцию государства. Другой субстанции у государства нет и не бывает... Однако здесь следует четко ответить на вопрос, что есть народ, составляющий субстанцию государства?»3. Народ — не простая совокупность жителей определенной территории, но некое особое сложное системное образование, государственно организованное сообщество.

Довольно распространенное отождествление понятий «народ» и «граждане государства» вызывает критику исследователей. В этой критике, безусловно, есть рациональное начало. В самом деле, получается так, что верховенство народа, с юридической точки зрения, распадается на верховенство граждан и суверенитет народа (категория, неделимая по определению), выступает как совокупность суверенитетов граждан4. (Это далеко не сразу бросающееся в глаза противоречие с особой остротой проявилось на ранней стадии становления российской государственности, когда республики, находившиеся в составе Российской Федерации, заявили о своем суверенитете. Получалось так, что граждане, проживающие на территории этих республик, являлись как бы носителями двух суверенитетов, а всякое федеральное вмешательство в дела субъекта Федерации, осуществляемое в определенных Конституцией РФ пределах,

определенными кругами в региональных политических элитах рассматривались как посягательство на суверенные права граждан. Однако такая постановка вопроса питает идею сепаратизма и весьма опасна прежде всего на стадии становления федеративных отношений).

Несмотря на безусловную связь категорий «народ» и «граждане государства» и то, что последние составляют подавляющее число народа данного государства, эти понятия не идентичны. Народ выступает как совокупность индивидов, организованных в государство, и взаимосвязей между ними. Именно государственная организация придает органическое единство категории «народ». «Общество, — отмечал К. Маркс, — не состоит из индивидов, а выражает сумму тех связей и отношений, в которых эти индивиды находятся друг к другу».

Это мнение разделял и Т. Парсонс, утверждавший, что общество следует рассматривать «не как конкретную агрегацию взаимодействующих и проявляющих себя в поступках людей, а как получившую аналитическое определение подсистему всей совокупности социальных действий людей, абстрагированную на основе аналитического вычленения процессов взаимодействия, и структур, образуемых взаимоотношениями между исполняющими свои роли людьми»5.

Однако подобное понимание категории «народ» превращает его по сути в абстракцию. Народ как единое образование никак себя не проявляет в реальной жизни. Все политические отношения, в которых участвуют физические лица (референдум, выборы, занятие государственной должности и т. д.), на практике дифференцируют людей по признаку их гражданства, но не по признаку принадлежности к народу.

Не меньше вопросов вызывает и попытка свести феномен народовластия к деятельности государственных органов, т. е. совокупности должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями. Какова же роль тех граждан государства, избранных и назначенных должностных лиц, политических и общественных групп, которые участвуют в конкретных правоотношениях по поводу непосредственного осуществления государственной власти? Следует заметить, что, во-первых, эти лица являются частью народа (его представителями), а часть не может быть идентична целому; во вторых, представители народа не всегда выражают интересы всего общества6.

Можно отметить противопоставление народа и органов государственной власти как его представителей.

Анализ категории «народный суверенитет» позволяет выяснить конституционный механизм осуществления суверенитета народа. Суверенитет народа представляет собой качественную характеристику, свойство социальной общности людей осуществлять полновластие во всех областях жизни. С точки зрения А.И. Кима, «суверенитет представляет собой свойство определенных форм общности людей, выражающееся в их самостоятельности и независимости в общих

делах, задачах, функциях, объединяющих людей в данную общность»7. Источником же его верховенства и полновластия выступает воля народа, процесс образования которой носит порой спонтанный характер, порой представляет собой длительный и сложный процесс. Критерием для образования общей воли выступает общий интерес, и судьба демократии находится в тесной связи с общественной волей. «Процедура определения народной воли не понимается и не может пониматься как поиск истинного решения. Народ может ошибаться, но его воля все равно должна рассматриваться как высший источник законной власти, потому что народ — суверен, потому что право выбора принадлежит ему»8.

Воля народа, лежащая в основе власти, реализуется через различные формы — государственные и негосударственные. Именно воля народа придает качество легитимности государственной власти, всем ее формам.

В Конституции РФ выстроена юридическая модель народовластия, представляющая собой систему представительных институтов, посредством которых реализуется народный суверенитет. Таким образом, суверенитет народа — это конституционный принцип организации и функционирования власти народа. Народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть. Это он делает при помощи Конституции. Указание конституционной нормы на источник власти подчеркивает ее первооснову.

Понятие «многонациональный народ» исходит из того, что только весь народ в целом есть носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации. Универсальность такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию, народ представляют избиратели, т. е. только граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. Избиратели — конституционно определенная, правоспособная и дееспособная его часть. На условность народного представительства указывает и В.В. Комарова: «Представительство народа — понятие условное. Возможно, оно перестало бы быть таковым, если бы всех депутатов избирал народ в целом и депутаты не являлись одновременно представителями какой-либо партии (а в парламентах демократических государств таких депутатов большинство). На самом же деле за депутата голосует не весь народ, а избиратели лишь одного округа, которые учитывают не только личные качества кандидата, но его партийную принадлежность, ориентир на ту или иную предвыборную программу»9.

Суверенитет многонационального народа России — это не арифметическая сумма воли населения каждого ее субъекта, а сущностная характеристика, означающая, что воля народа универсальна, постоянна, она охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить. Поэтому волеизъявление части многона-

ционального народа России не может быть выражением воли всего многонационального народа.

Как справедливо отмечает В.В. Комарова, «демократизм государства находит также выражение в обеспечении в нем народовластия. Народовластие означает принадлежность всей государственной власти народу, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Признание народа в качестве верховного носителя государственной власти является выражением народного суверенитета. Это значит, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было сил, использует исключительно в своих интересах»10.

Фундаментальный принцип конституционного статуса законодательной, исполнительной и судебной власти заключается в признании и конституционном закреплении доминирующего положения в обществе и государстве народа, обладающего первоначальным и неотчуждаемым верховенством, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В силу этого источником государственного суверенитета является суверенитет многонационального народа Российской Федерации, который, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на государство обязанности перед народом. Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Суверенитет народа в Конституции РФ имеет определенные организационно-правовые формы выражения. На этапе радикальной перестройки общественных отношений в России потребовались ускоренные меры по политической и правовой модернизации всех структур политико-правовой системы государства. Это были качественные изменения, поиск консолидации общества на принципиально новых основах. Высокий уровень политической активности, известное опьянение свободой, которое нередко в истории многих государств, в том числе России, приводило к взрывоопасной ситуации, необходимо было юридически канализировать. Воля народа, которая в демократическом обществе проявляется в строго очерченных законом пределах, не должна была вылиться в народную волю, которая не сдерживается никакими средствами и, как показал опыт всех революций снизу, способна привести к новой диктатуре и деспотизму. Народный суверенитет и воля народа не могут проявляться иначе как через демократическую правовую систему, обеспечивающую юридические гарантии как личности со стороны государства и об-

щества, так и самого общества, политического режима со стороны личности.

Консолидирующим фактором общественного развития стало конституционное закрепление основных начал, на которых может основываться подлинное народовластие. Наиболее общие из них закреплены в нормах-принципах, устанавливающих основы правовой государственности и предпосылки реального народовластия.

К ним относятся:

1) определение Российской Федерации как демократического правового государства с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ);

2) определение человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2);

3) верховенство закона и обязанности его соблюдения всеми гражданами и должностными лицами государства (ст. 15);

4) идеологический и политический плюрализм (ст. 13);

5) равенство всех перед законом и судом (ст. 19).

Эти базовые нормы-принципы конкретизируются в

институте народовластия и механизме его реализации.

Институт народовластия включает обширную группу следующих норм:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

3) высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

4) граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

5) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

6) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

7) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);

8) граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30);

9) граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31);

10) граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуаль-

ные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Механизм реализации народовластия включает нормы, согласно которым граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 135)11. Конституция обязывает Президента РФ быть гарантом обеспечения организации волеизъявления народа путем назначения референдума (ст. 84), выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ (ст. 84, 111, 117), а Совет Федерации — своевременно назначить выборы Президента РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81).

Конституция Российской Федерации четко обозначила различие между конституционной системой власти народа (ч. 2 ст. 3) и конституционной системой государственной власти (ст. 11). Свою власть народ осуществляет в двух формах демократии: прямой (непосредственной) и представительной.

Положения ст. 2 и 3 Конституции, согласно которым власть государства производна от власти народа, а служение его интересам, обеспечение прав и свобод человека и гражданина — важнейшее предназначение и обязанность государства, составляют конституционно-правовую основу ответственности российского государства перед народом, человеком и гражданином. Это значит, что государство призвано обеспечивать реализацию суверенитета народа — единственного источника власти в Российской Федерации (ст. 3). Эти конституционные положения неразрывно связаны, взаимно гарантируют друг друга, поскольку реальное осуществление прав и свобод человека и гражданина немыслимо без подлинного народовластия; в то же время народ, являющийся действительным суверенным субъектом, а не объектом властвования, может оказать решающее воздействие на гарантирование государством прав и свобод человека и гражданина.

Конституционно-правовая ответственность государства означает воздействие на государственную власть посредством использования форм прямой демократии, в том числе в форме массового протеста народа против политики, не соответствующей его воле и интересам.

Участие граждан в деятельности органов власти — это форма реализации суверенитета народа, поэтому вовлечение в процесс государственного управления всегда рассматривалось как важнейшая составляющая активного административно-правового статуса гражданина. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики власти в правовом государстве: публичность, от-

крытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др. Народовластие напрямую связано с активной жизненной позицией граждан государства, благодаря которой можно значительно снизить риск тенденции к отделению государственного аппарата от общества и попранию общественных интересов.

Социальная и юридическая ответственность законодателей обусловлена конституционно закрепленной идеей народного суверенитета, которая в современном мире приобрела характер универсального конституционного принципа. Суверенитет народа, изначально обусловленный социально-экономическим, политическим и духовным развитием общества, закономерно приобретает конституционно-правовую форму.

Органическая взаимосвязь и взаимозависимость понятий «народный суверенитет» и «источник власти», их конституционное закрепление есть выражение демократической направленности политического режима Российского государства.

1 Большой юридический словарь. — М.: Инфра-М, 2003.

2 Мамут Л.С. Государство как публично-властным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 99.

3 Он же. Народ в правовом государстве. — М., 1999. С. 17.

4 См.: там же.

5 Парсонс Т. Общий обзор // Американская социология. Перспективы. Проблемы. Методы. — М., 1972. С. 363.

6 Характерно в этом отношении принятое в демократических странах запрещение императивного мандата. С юридической точки зрения, депутатский индемнитет, проявляющийся в неответственности депутата за его политическую деятельность и высказывания, есть не что иное, как юридическая фикция признания депутата выразителем интересов всего избирательного корпуса и даже всего народа.

7 Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Б.С. Крылов, И.П. Ильинский, Н.А. Михалева и др. — М., 1994. С. 19.

8 Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. — М., 2004. С. 28.

9 Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. № 6.

10 Там же.

11 Это положение конкретизируется в целом ряде нормативных правовых актов, например Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации», федеральных законах о порядке выборов Президента Российской Федерации, о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной думы и др.