Институт законодательной инициативы как форма участия граждан Кыргызской Республики в управлении делами государства в законодательной власти

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ ГРАЖДАН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

А.Т. Тотубаева, аспирант

Национальная академия наук Кыргызской Республики

DOI: 10.24411/2500-1000-2018-10508

Аннотация. В статье затрагиваются вопросы, связанные с институтами законодательной инициативы граждан в управлении делами государства. Автором проведен сравнительный анализ особенности правовой регламентации процесса осуществления гражданами законодательной инициативы. Анализируются теоретические модели осуществления законодательной инициативы, приводит к убеждению о целесообразности пересмотра концепции развития законодательной инициативы в Кыргызской Республике.

Ключевые слова: права и свободы, обращение граждан, право на участие в управлении делами государства, законодательная инициатива, законодательный процесс, выборы, референдум.

Законодательный процесс является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами. В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования [1, с. 19.]. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

Законотворчество, по мнению С.В. По-лениной, в качестве разновидности правотворчества «охватывает процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие» [2, с. 4-5].

Арабаев А.А. выделяет два этапа процесса законодательного процесса [3, с. 77]. Первый этап предшествует началу официальной работы над законопроектом, где инициаторами выступает сам законодательный орган либо один из субъектов за-

конодательной инициативы. Данному этапу характерно наличие множества предварительных «решений», которые принимаются всеми участниками создания будущей правовой нормы.

Второй этап включает период официальной работы над законопроектом субъекта законодательной инициативы, самого законодательного органа либо в соответствии с утвержденным им планом соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Участие граждан в законотворческом процессе тесно взаимосвязано с практической реализацией одной из ключевых категорий современного конституционного права КР - народовластием. В настоящее время народовластие представляет собой не столько совокупность форм и методов участия граждан в законодательном процессе, сколько совокупность стратегий вовлечения населения в управление государством, поэтому в условиях постоянного поиска оптимальных механизмов взаимодействия власти и общества становится актуальным изучение достаточно нового для конституционализма института законодательной инициативы граждан КР.

По мнению Е.В. Каменской, «необходимо уделять большее внимание разработке проблем правотворческого процесса,

связанных с его демократизацией: становления институтов региональной общественной законодательной инициативы, всенародного обсуждения важнейших законопроектов» [4, с. 13]. Развитие в правовой системе норм, регулирующих различные аспекты участия граждан в нормотворче-ском процессе, свидетельствует о том, что законодательная инициатива граждан становится конституционно-правовым институтом.

Инициатива (от лат. - «начало») - побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившаяся в конкретный неординарный общезначимый поведенческий акт, поступок [5, с. 32]. Смысловая нагрузка, которую несет категория «инициатива» в правовой конструкции «законодательная инициатива граждан», заключается, по нашему мнению, в формулировании базовых принципов данной формы участия граждан в управлении делами государства. К числу таких принципов следует отнести добровольность, свободное волеизъявление, равенство, непосредственное участие.

В науке конституционного права доминирует точка зрения, согласно которой единственной формой осуществления законодательной инициативы выступает внесение проекта нового правового акта или проекта правового акта о внесении изменений или дополнений в действующие правовые акты либо признании их утратившими силу, то есть законодательная инициатива отождествляется с внесением проектов правовых актов.

Правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения законопроектов в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики обладает четко очерченный круг лиц. В него входят депутаты Жогорку Кенеша КР, Правительство КР и 10 тысяч избирателей - народная инициатива (ст.79 Конституция КР).

Обращаясь к исследованию законодательной инициативы граждан, нельзя обойтись без анализа Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 года №

223. Сразу следует обратить внимание на то, что данный закон не содержит определения понятия законодательной инициативы граждан.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 года № 223 с законодательной инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. При этом не уточняется, о каком избирательном праве идет речь - активном или пассивном. Содержательной характеристикой такой формы участия граждан в управлении делами государства, как законодательная инициатива, является степень участия граждан в указанной процедуре. Руководствуясь этим критерием, в законодательной практике современных государств можно выделить как минимум четыре варианта реализации института инициативы. К первой модели относятся варианты, основанные на решающей роли граждан - (инициатива как институт прямой демократии) в принятии решений. Ко второй - варианты, основанные на ведущей роли в принятии решений представительного органа власти (инициатива как смешанный институт прямой и представительной демократии).

В первом случае при реализации народной законодательной инициативы решающая роль отводится субъектам гражданского общества - гражданам, общественным организациям, то есть субъектам, объединенным на основании общности интересов. Вторая модель закрепляет правотворческую инициативу как смешанный институт прямой и представительной демократии, где, законодательная инициатива граждан является одним из звеньев парламентских процедур - стадией законодательного процесса, субъектом которой выступают граждане.

Автором проведен сравнительный анализ особенностей правовой регламентации процесса осуществления гражданами законодательной инициативы, в результате которого сформулированы следующие выводы:

Основные этапы осуществления законодательной инициативы граждан: форми-

рование инициативной группы по выдвижению законодательной инициативы; внесение проекта правового акта; рассмотрение законодательной инициативы органами и должностными лицами.

В практике нормативно-правового регулирования законодательной инициативы граждан выделяются два способа формирования инициативной группы и основанные на них три схемы внесения законодательной инициативы, отличающиеся по способам формирования инициативной группы, требованиям к процедуре внесения законодательной инициативы.

Первая схема предполагает формирование инициативной группы на сходе, конференции граждан, во время проведения общественно- политических акций, собрания общественных организаций, трудовых коллективов, проведения заседаний государственных органов, публичных слушаний. Созданная инициативная группа вносит на рассмотрение государственных органов или должностных лиц подготовленный проект правового акта. При этом дополнительных условий к внесению законодательной инициативы не предъявляется. В данной схеме нерешенными остаются некоторые вопросы организации порядка проведения собрания и принятия на нем решений. Прежде всего остается открытым вопрос о том, в каком порядке должно проводиться собрание с целью выдвижения законодательной инициативы.

Согласно второй схеме основанием для рассмотрения законодательной инициативы служат факты проведения как собрания по формированию инициативной группы, так и сбора подписей в поддержку выдвигаемой инициативы. В данном случае процедура формирования инициативной группы на собрании влечет за собой факт регистрации инициативной группы только с последующим правом на сбор подписей.

Третья модель предусматривает формирование инициативной группы посредством включения личных данных граждан в список инициативной группы и передачи законодательной инициативы органам и должностным лицам.

В контексте высказанного предложения представляет научный интерес сравни-

тельный анализ природы народной инициативы в таких формах участия граждан в управлении делами государства, как референдум и обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

Согласно п. 3. ст. 2 Конституции КР законы и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдум [6]. А выборы являются свободными. Референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Каждый гражданин имеет право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы МСУ. Это конституционное право является одной из форм участия граждан в делах органов государственной власти и органов МСУ.

Общее между конституционным институтом референдума и законодательной инициативой видится в том, что они оба означают «непосредственное участие народа в нормотворческой деятельности и в решении вопросов общегосударственного, республиканского и местного

значения». Тем не менее в научной юридической литературе тесная взаимосвязь законодательной инициативы граждан и референдума еще не общепризнана, поэтому при исследовании соотношения референдума с другими институтами народовластия рассматриваемый вопрос иногда обходится стороной. В законодательстве КР рассматриваемые способы осуществления народовластия разведены. Однако, следуя зарубежному опыту правового регулирования, в Кыргызской Республике постепенно стирается грань между законодательной инициативой граждан и референдумом, правила проведения референдума частично переносятся на процедуру осуществления гражданской законодательной инициативы. Положительной чертой, с нашей точки зрения, перенесенной из процедуры проведения референдума в процесс реализации законодательной инициативы, можно считать закрепление в ряде права граждан на агитацию как в поддержку выдвигаемой инициативы, так и против нее.

В целом можно заключить, что конституционно-правовые институты референдума и законодательной инициативы являются параллельными каналами осуществления правотворчества населением. Если референдум предоставляет такую возможность гражданам непосредственно, то законодательная инициатива граждан, как правило, косвенно, через органы государственной власти и местного самоуправления.

Представляется интересным выяснить соотношение таких форм участия граждан в управлении делами государства, как законодательная инициатива, обращения граждан и петиции, которые выступают элементом и референдума, и законодательной инициативы. Проведенный анализ юридической литературы показал, что в данном вопросе отсутствует единство мнений. Некоторые ученые полагают, что законодательная инициатива - «это разновидность коллективного обращения граждан». По мнению других специалистов, было бы неверно относить правотворческую инициативу к разновидностям обращений граждан. Согласно ст. 1 Закона КР от 4 мая 2007 года №67 «О порядке рассмотрения обращений граждан» обращение гражданина - изложенные в письменной, электронной или устной форме предложение, заявление, жалоба [7]. При этом

комендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов. Такой целевой характер данного вида обращения аналогичен предназначению законодательной инициативы граждан. Примечательно, что указанный закон КР не предусматривает особого процесса для рассмотрения петиций граждан.

Таким образом, инициативы граждан в сфере правотворчества могут быть реализованы в различных формах: референдум, законодательная инициатива, коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления.

Подводя итог изложенному, сделаем некоторые выводы и обобщения: В законодательстве Кыргызской Республики нет достаточно четкого определения законодательной инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности законодательной инициативы, часто происходит подмена понятий «народная» и «гражданская», нередко законодательная инициатива отождествляется с обращениями граждан.

Представляется целесообразным законодательное закрепление такой формы участия граждан в управлении делами государства в сфере правотворчества, как законодательное предложение, инициируемое на любом уровне публичной власти.

под предложением может пониматься ре-

Библиографический список

1. Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс. - 1990. - №9. - С. 19.

2. Поленина С.В. Законотворчество в РФ. - М., 1996. - С. 4-5.

3. Арабаев, Автандил Анисович. Парламентаризм в Кыргызстане: проблемы теории и практики: автореферат дис. ... доктора юридических наук.

4. Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: вопросы теории: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 13.

5. Конституция Кыргызкой Республики от 27 июня 2010 года (В редакции закона Кыргызской Республики от 16.12.2016 года).

6. Закон Кыргызской Республики от 25 ноября 2011 года № 223 «О Регламенте Жогор-ку Кенеша Кыргызской Республики»

7. Закона Кыргызской Республики от 4 мая 2007 года №67 «О порядке рассмотрения обращений граждан»

INSTITUTE OF LEGISLATIVE INITIATIVES AS A FORM OF PARTICIPATION KYRGYZ REPUBLIC CITIZENS IN MANAGING STATE AFFAIRS

IN THE LEGISLATURE

A.T. Totubaeva, postgraduate

National academy of sciences of the Kyrgyz Republic

Abstract. The article addresses the issues related to the institutions of the legislative initiative of citizens in managing the affairs of the state. The author of the comparative analysis to the legal regulation of the process legislative initiative citizens. The theoretical model of the legislative initiative, leads to the conviction of the desirability of revising the concept of development of legislative initiative in the Kyrgyz Republic.

Keywords: rights and liberties, the treatment of citizens, the right to participate in managing state affairs, legislative initiative, the legislative process, elections, referendums.