О правовом регулировании межмуниципального взаимодействия в России и Франции

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© Серебренникова А. С., 2005

О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РОССИИ И ФРАНЦИИ

Вопросы нормативного обеспечения реформирования местного самоуправления в РФ на современном этапе приобретают особую актуальность, так как по справедливому мнению Б. Грызлова, от этого «будет напрямую зависеть результативность проведения всех других реформ, результативность работы по улучшению качества жизни в России, а также уровень и механизмы ответственности власти перед обществом... Именно по ситуации на местах в конечном счете следует оценивать итоги преобразований»1. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления, конституционное регулирование наиболее общих положений о муниципальной составляющей публичной власти, законодательные акты на федеральном и региональном уровнях, а также нормативные акты органов местного самоуправления создали правовые предпосылки упомянутой реформы. Однако при ее практической реализации возникли трудности не только организационного, но и юридического характера.

Взаимодействие муниципальных образований (далее - МО) является одним из способов решения различных задач межтерриториального значения , и создание адекватной правовой базы будет способствовать его большей практической востребованности и эффективной реализации. В этой связи полезно обратиться к изучению опыта других государств, в частности, Франции, где межмуниципальное сотрудничество (далее -ММС) осуществляется с 1890 г., и имеет место достаточно обширное правовое регулирование данного процесса.

Итак, Конституции РФ и Франции содержат нормы-принципы о местной власти, их цель -установление ориентиров муниципальной политики, поэтому прямо о межмуниципальных отношениях в них не упоминается. На рассматриваемом уровне можно вести речь о ММС в порядке толкования норм, например, ст. 132 Конституции РФ при фиксации основных правомочий органов местного самоуправления закрепляет возможность решения ими «иных вопросов местного значения»3 с самостоятельным установлением его способов и процедурного компонента, в т. ч. в отношении ММС. Конституция Франции 1958 г., с изменениями от 28 марта 2003 г., касающимися новой волны децентрализации и возможности использования территориальными коллективами экспериментальных техник при осуществлении своих полномочий, в ст. 724 указывает не только на коммуны, но и на их сообщества. Следовательно, имеет место конституционное признание межкоммунальных организаций полноценными субъектами правоотношений на местном (коммунальном) уровне.

На законодательном уровне за последний период как в России, так и во Франции, приняты важные нормативные акты, регламентирующие вопросы ММС в рамках муниципальной реформы. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» остался во многом декларативным и неконкретным, прежде всего в налогово-

бюджетной сфере, в части механизмов обеспечения эффективной реализации местного самоуправления. Нормы ст. 10 данного закона5, посвященной ММС, имеют диспозитивный характер, закрепляя право МО взаимодействовать между собой в различных формах, например, посредством заключения договоров, создания совместных координационных органов, межму-ниципальных организаций и т. п. Трудности практической реализации указанных норм были связаны прежде всего с отсутствием необходимой финансовой основы функционирования местного самоуправления и, по мнению В. Воробьева, попыткой «выстроить единую схему МО с применением одних и тех же методов деятельности, в то время как в регионах существуют десятилетиями сложившиеся традиции и трудно найти два похожих муниципалитета»6. Новый закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», вступающий в силу с 1 января 2006 г., в главе 9 содержит императивную норму о создании в каждом субъекте РФ совета МО, а также ст. ст. 68-69 закрепляют право муниципальных единиц на создание некоммерческих организаций и межмуниципальных хозяйственных обществ7. Таким образом, данные положения призваны способствовать более активной реализации муниципалитетами ММС и интенсификации работы имеющихся организаций координационного характера, так как именно эта форма наиболее востребована практикой в настоящий момент8. Следует отметить недостаточное применение норм о праве муниципалитетов заключать договоры и образовывать коммерческие структуры. На наш взгляд, данная проблема может быть решена в перспективе после вступления в силу нового закона 2003 г. «Об общих принципах...», окончания переходного периода его действия, когда в МО завершится процесс по принятию уставов, установлению границ, формированию системы местных органов и получению финансовых гарантий местного самоуправления, т. е. когда МО приобретут реальную возможность функционировать и взаимодействовать между собой. Французское законодательство отличается высокой степенью кодификации в регулировании общественных отношений. Генеральный кодекс территориальных коллективов 1996 г. 9 содержит главу «Локальная коопера-

ция», которая регулирует вопросы создания и функционирования межкоммунальных организаций (синдикат, сообщество коммун, урбанистическое сообщество, сообщество-агломерация), а также иные формы ММС (совместные конференции и договорную практику). Отдельные положения об организации взаимодействия коммун также имеют место в Законе 1992 г. «О территориальной администрации Республики Франция»10, однако, они носят уточняющий характер по отношению к нормам Кодекса, который достаточно детально регламентирует различные аспекты кооперации коммун, поэтому широкая практика реализации ММС во Франции обеспечивается в т. ч. и за счет наличия достаточной правовой базы. По данным Ассамблеи сообществ коммун Франции на 1 января 2005 г. существует 2461 межкоммунальная структура, объединяющая 86 % коммун и 84 % населения страны. Правовое регулирование ММС во Франции продолжает развиваться, прежде всего в сфере финансового обеспечения взаимодействия и внедрения механизмов налоговой интеграции и созданию административного объединения коммун, а также расширению компетенции упомянутых структур, от обустройства территории и экономического роста до социального и культурного профиля, например, в 2002 г. был принят Закон о частичной передаче компетенции коммуны межкомму-нальному сообществу11. Следовательно, в России создается правовая основа ММС на общегосударственном уровне, во Франции уже имеется детальная регламентация сотрудничества коммун, однако, законодательство не остается статичным в связи с изменяющимися общественными отношениями.

В отличие от Франции, российский законодатель в связи с федеративным устройством государства предусмотрел возможность регулирования на региональном уровне общих вопросов местного самоуправления, в т. ч. касающихся ММС, что сделано чаще всего не в конституциях (уставах) субъектов, а в законах о местном самоуправлении12. Также на данном уровне регулируется и механизм участия МО в межмуни-ципальных организациях, правовые акты в этом случае уже носят подзаконный характер13. Такая ситуация объясняется тем, что ассоциации и союзы МО часто координируют деятельность муниципалитетов одного региона.

Далее, на местном уровне правовое регулирование ММС осуществляется в рамках уставов МО и нормативных актов об участии МО в деятельности ассоциации (союза), а также отдельные МО выступают в качестве учредителей ассоциаций МО, что также находит отражение в актах органов местного самоуправления14. Данная тенденция является позитивной, так как МО начинают осознавать необходимость укрепления межтерриториальных отношений и проявляют инициативу по организации и участию в осуществлении межмуниципального взаимодействия.

Наконец, развитие локального регулирования, т. е. на уровне ассоциаций (союзов) МО, свидетельствует о значимости такой формы сотрудничества МО. Учредительные документы организаций по характеру и структуре основаны

на требованиях гражданского законодательства в отношении уставов некоммерческих организаций. Интересно отметить, что в ряде случаев МО, инициируя создание ассоциации МО, предлагает и ее устав, как это было сделано, например, в Ненецком автономном округе15. В основном же учредительные и иные акты межмуници-пальных организаций, особенно межрегионального характера, принимаются ими самостоятельно. В настоящее время в России действует несколько подобных ассоциаций, например, Ассоциация Сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и др. Во Франции создание межкомунальных сообществ происходит в договорном порядке, следовательно, и там имеет место локальное регулирование16.

Таким образом, правовая основа межму-ниципального взаимодействия в России и во Франции в целом создана, и нормативные акты, регламентирующие его процесс, принимаются на самых разных уровнях регулирования. Однако при наличии отмеченных позитивных моментов, имеют место и сложности, возникающие на практике в связи с недостатками правового регулирования. В РФ идет муниципальная реформа,

которая затрагивает многие аспекты функционирования местного самоуправления, в еще не вступившее в силу законодательство вносятся коррективы, до конца не сформированы механизмы обеспечения финансовой базы, а во Франции усиливаются интеграционные тенденции в связи с законодательным закреплением обязательств коммун по созданию единой налоговой системы в рамках межкоммунальных организаций, что может отразиться и на процессах децентрализации. Следовательно, правовой массив обоих рассматриваемых государств должен быть достаточно динамичным, чтобы соответствовать имеющимся политическим и социально-экономическим реалиям.

1 Грызлов Б. Мэры должны быть избираемыми// Рос. газета. 2GG5. 22 марта.

2 Постовой Н. В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М., 1999. С. 227.

3 Конституция Российской Федерации: Принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. М., 1998. С. 51.

4 Constitution de la Republique Francaise du 4 octobre 1958 revisee par la loi constitutionnelle du 28 mars 2GG3, articles 72 a 74-1// La Republique decentralisee/ Sous la red. de Gaudemet Y., Gohin O. Paris: LSDJ Diffuseur, 2GG4. P. 15.

5 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-фЗ с изм. от 22 апр., 26 нояб. 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 авг. 2GGG г., 21 марта 2GG2 г., 7 июля, 8 дек. 2GG3 г. // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

6 Воробьев В. В. Кремле обсудили реформу местного самоуправления// Рос. газета. 2GG5. 14 апр.

7 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2GG3 г. № 131-ФЗ. С изм. от 19 июня, 12 авг., 28, 29, 3G дек. 2GG4 г., 18 апр. 2GG5 г. // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

8 Чернега Ю. Закон закрытого типа// Коммерсантъ. 2GG4. 1 окт.

9 Code general des collectivites territoriales: Loi de la Re-publique Francaise 96-142 du 21 fevrier 1996. 8-eme ed. Paris: Editions Dalloz, 2GG5. Partie 5.

1G Relative a l'administration territoriale de la Republique Francaise: Loi d'orientation du 6 fevrier 1992 № 1992-123 [Электронный ресурс] // http://www.legifrance.gouv.fr/

11 Relative au transfert de competences d'une commune a un etablissements public de cooperation intercommunale: Loi № 2GG2-276 du 27 fevrier 2GG2// Journal officiel de la Republique Francaise. 1992. 7 mars.

12 См.: О местном самоуправлении в Иркутской области: Закон Иркутской области от 15 дек. 1997 г. № 44-ОЗ с изм. от 29 янв. 1997 г., 2 окт. 1998 г., 31 дек. 1999 г., 31 окт. 2GG1 г., 5 мая 2GG4 г. // Вост.-Сиб. Правда. 2G дек. 1997 г. Ст. 21; О местном самоуправлении в Курской области: Закон Курской области от 2 нояб. 1995 г. № 48, с изм. от 22 февр. 1996 г., 13 мая 1996 г. Ст. 7// Консультант- Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

I См.: О рабочей группе по созданию Ассоциации муниципальных образований Новосибирской области: Распоряжение губернатора Новосибирской области от

II мая 2GG4 г. № 53G; О проведении учредительной конференции по созданию Ассоциации «Совет глав

муниципальных образований Воронежской области»: Распоряжение администрации Воронежской области от

3 нояб. 2003 г. № 1900-р// Консультант- Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

1 Устав города Иркутска: Утв. Решением Городской Думы г. Иркутска от 24 апр. 2000 г. С изм. от 19 июня

2000 г., 30 янв. 2001 г., 25 мая 2001 г., 4 дек. 2001 г., 30 янв. 2004 г., 20 мая 2004 г.; О членстве Совета народных депутатов города Белогорска в Ассоциации муниципальных образований Амурской области: Решение Белогорского городского совета народных депутатов от 27 марта 2002 г. № 58; О вступлении в Ассоциацию муниципальных образований Калининградской области: Решение Городского совета народных депутатов г. Калининграда от 12 нояб. 1997 г. № 295; Об образовании Ассоциации муниципальных образований Ставропольского края: Постановление главы г. Ставрополя от 16 марта 1998 г. № 732 // Консультант-Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

15 Об утверждении Устава Ассоциации муниципальных образований Ненецкого автономного округа: Постановление Нарьян-Марского городского совета от 12 апр.

2001 г. № 18 // Консультант-Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

1 Rigault J.-C. Etablissements publics de cooperation intercommunale au coeur de la cooperation intercom-munale. Paris: Editions du Puits Fleuri, 2003. P. 12.