Зарубежный опыт нормативного закрепления мер юридической ответственности политических партий

УДК 341.1

А.В. Сивопляс,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права ФГБОУВО «Уральский государственный юридический университет», г. Екатеринбург

Зарубежный опыт нормативного закрепления мер юридической ответственности политических партий

В статье представлен анализ норм отдельных европейских стран по вопросам мер юридической ответственности политических партий. Автором выделены виды и конкретные меры ответственности, типичные для законодательства различных стран.

Ключевые слова: политическая партия, юридическая ответственность, финансирование политических партий, политическая воля.

A.V. Sivoplyas,

Ural State Law University, Ekaterinburg

Foreign experience of regulatory consolidation of measures of legal responsibility of the political parties

The article presents the analysis of the norms of individual European countries on issues of measures of legal responsibility of the political parties. The author identifies the types and specific measures of responsibility are typical of the legislation of different countries.

Keywords: political party, legal liability, the funding of political parties, political will.

Политическая система большинства современных государств основана на свободном и добровольном формировании и функционировании особых субъектов политической системы — политических партий. Как отмечают исследователи, «...политическая партия, будучи элементом гражданского общества, представляет собой особую обществен-

ную организацию, созданную для привлечения граждан к политической, общественной жизни посредством их участия в формировании и деятельности органов государственной власти»1.

При этом их политико-правовая роль подчеркивается непосредственно на конституционном уровне. Так, в частности, свобода создания политических партий и многопартийность провозглашаются в ст. 30 Конституции Республики Мальдивы2, ст. 4 Конституции Киргизии3, ст. 49 итальянской Конституции4 и др. В ст. 1 Конституционного закона Австрии 1930 г.5 существование и множественность политических партий являются важнейшими компонентами демократического порядка Австрийской Республики.

В целом под политической партией представляется возможным понимать организованное объединение, функционирующее на постоянной основе, оказывающее влияние «...на формирование государственной воли, в частности, путем участия в выборах представительных органов»6. Иными словами, предполагается, что политическая партия это некий «идеальный» субъект, который создан исключительно для выражения политической воли ее членов в рамках норм действующего законодательства и традиций политической системы. Эта особенность юридической природы политических партий также зачастую подчеркивается в правовых нормах. Так, к примеру, ст. 2 Органического закона 6/2002 о политических партиях Испании7 устанавливает, что организация, функционирование и деятельность политических партий должны быть демократическими и соблюдать положения Конституции и законов, осуществлять «функции, которые они полу-

1 Капталан И.М. К определению понятия политической партии как субъекта гражданского прав // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 4(18). С. 83

2 Конституция Республики Мальдивы от 07.08.2008 // Конституции государств Азии. Том 3. Дальний Восток. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма, 2010. С. 470-546

3 Конституция Кыргызской Республики от 27.06.2010 // Конституции государств Азии. Том 2. Средняя Азия и Индостан. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма, 2010. С. 454-492

4 Конституция Итальянской Республики от 27.12.1947 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учеб. пособие. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С.270-308

5 BGBl. Nr. 1/1930.

6 Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 - PartG) // BGBl. I Nr. 56/2012 (NR: GP XXIV RV 1782 AB 1844 S. 163. BR: 8746 AB 8751 S. 810.); https:// www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abirage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20007889

7 Ley Orgánica 6/2002 de Partidos Políticos // http://www.noticias.juridicas.com/base_da-tos/Admin/lo6-2002.html

чили по конституции, демократически и при полном уважении плюрализма». Как подчеркивается в Решении Конституционного Суда Испании STC 56/19951, партии должны стремиться «обеспечить эффективное выполнение ими функций конституционно санкционированных и, в конечном счете, помогать обеспечивать демократическое функционирование государства».

Вместе с тем, следует отметить, что, как и любой другой субъект права, политическая партия может нарушить установленные нормы, что, безусловно, должно влечь за собой меры юридической ответственности. Если обратиться к нормам зарубежного законодательства, то можно увидеть, что к политическим партиям могут применяться различные меры ответственности конституционно-правового, финансового, административного и даже уголовного характера. Так, к примеру, Законом Чешской Республики № 424/1991 «Об объединении в политические партии и политические движения»2 предусматривает три различных вида наказаний политических партий за нарушение его положений: а) штрафы, б) временное прекращение государственного финансирования и в) приостановление деятельности партии или движения (которое, в конечном итоге, может привести к роспуску партии или движения). Подобные положения можно найти и в законодательстве иных государств.

Финансовая ответственность политических партий существует в виде временного или постоянного прекращения государственного финансирования (в том случае, если его возможность предусмотрена нормами соответствующего законодательства). Так, законодательство Чехии устанавливает, что Министерство финансов может прекратить государственное финансирование (постоянные и мандатные взносы, но не взносы на избирательные расходы) до того момента пока партия/движение не предоставит годовой финансовый отчет в Палату депутатов или не дополнит его. Согласно § 4(10) Закона Австрии «О финансировании политических партий»3: «Выплаты добровольных вкладов, сведения о которых, как и годовые отчеты, опубликованы или переданы ответственным органам согласно п. 8 и 9 позже установленного срока, могут быть приостановлены или удержаны постановлением Федерального канцле-

1 STC 56/1995 // Sentencia 56/1995, de 6 de marzo // BOE núm. 77, de 31 de marzo de 1995.

2 Z6kon ze dne 2. ííjna 1991 o sdruzování v politickych stranách a v politickych hnutích. // URL: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1991-424

3 Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 - PartG) // BGBl. I Nr. 56/2012 (NR: GP XXIV RV 1782 AB 1844 S. 163. BR: 8746 AB 8751 S. 810.); https:// www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20007889

ра (по информации, предоставленной счетно-ревизионной палатой) до их регистрации надлежащим образом (§ 3(2))».

Некоторые санкции предусмотрены в региональном законодательстве. Например, согласно Закону о партиях земли Каринтия1 правительство земли Каринтия может принять решение не возобновлять финансирование в следующем году, если в ходе проверки были выявлены значительные нарушения в ведении бухгалтерской отчетности (в частности использование полученных средств на общественно-политическую деятельность). Законодательство земли Форарльберг (Директива земельного правительства от 23.11.2004 по оказанию поддержки партиям, представленным в Ландтаге2 и Постановление Ландтага о внутреннем регламенте Ландтага Форарльберг3) предусматривает ряд обстоятельств, когда бюджетные средства должны быть возвращены, например, если средства были использованы не по назначению и т.д.

Меры ответственности финансового характера применяются, как правило, министерством финансов или уполномоченными им органами, принимающими решения об осуществлении финансирования деятельности политических партий.

Меры административной ответственности, как правило, выражаются в административном штрафе. В качестве примера подобных норм можно назвать норму § 19а чешского закона «Об объединении в политические партии и политические движения», устанавливающую, что если партия или движение приняло пожертвование в нарушение требований закона (т.е. пожертвование из недопустимого источника) и не вернуло его дарителю (либо не передало его в государственный бюджет при невозможности возврата) до 1 апреля следующего года, в котором было совершено пожертвование, налоговые органы Чехии4 могут наложить штраф в двойном размере от размера пожертвования. Законом Чехии № 563/1991 «О бухгалтерском учете»5 установлено, что к партиям может быть применен штраф в размере 6% от размера бюджета в случае неисполнения обязанности по ведению бухгалтерских книг учета. Согласно § 10(6) Закона Австрии «О финансировании политических партий» предоставление партией в ежегодном докладе: а) ложной или б) неполной информации (и несправление в установленный для партии срок) влечет наложение штрафа. За нарушение

1 Kamtner Parteienforderungsgesetz // K-PFG, LGBl. Nr. 83/1991; LGBL. Nr. 72/2010.

2 Richtlinie der Landesregierung uber die Gewährung von Forderungen an die im Landtag vertretenen Parteien vom 23.11.2004 // http://www.vorarlberg.at/pdf/richtlinie.pdf

3 Landtagsbeschluss uber eine Geschaftsordnung fur den Vorarlberger Landtag // LGBl. Nr. 11/1973 и след.

4 URL: www.financnisprava.cz/cs/financni-sprava/organy-financni-spravy/financni-urady

5 Zäkon c. 563/1991 o ücetnictvi. // URL: www.zakonyprolidi.cz/cs/1991-563

§ 5 (4, 5 или 7) штраф предусмотрен в размере до 30 000 евро, за нарушение пункта § 6(5) - в размере до 100 000 евро, а в случае превышения партией размеров допустимых расходов, указанных в § 4 закона, от 0 до 25%, на нее налагается штраф в размере до 10% от суммы, превышающей допустимую. Превышение лимита свыше 25% влечет штраф до 20% перерасхода. За прием пожертвования без идентификации лица (§ 6(4)), прием запрещенного (§ 6(5)) или превышающего взноса (§ 6(7), дробление крупного взноса на более мелкие (§ 6(9) установлен штраф в размере до 20 000 евро.

Процедурно-процессуальные аспекты привлечения политических партий к административной ответственности во многом схожи. Традиционно меры ответственности применяются после внутренних проверок, проводимых уполномоченными на то органами, в качестве которых могут выступать либо специально созданные для этого органы (Комиссия по стандартам в Ирландии), либо функционирующие государственные органы (Министерство финансов, налоговая служба и т.д.).

Меры уголовной ответственности в соответствии с законодательством различных стран могут применяться как к физическим лицам -членам партии, так и к самим партиям как юридическим лицам (в том случае, если законодательство соответствующего государства предусматривает возможность привлечения к уголовной ответственности юридических лиц). Так достаточно подробные нормы об уголовной ответственности политических партий можно найти в законодательстве Ирландии1. С точки зрения правовых норм данного государства, уголовная ответственность политической партии наступает за совершение финансового правонарушения, выявленного в ходе аудиторской проверки, проводимой Комиссией по стандартам. К уголовной ответственности в виде штрафа, лишения свободы или запрета заниматься определенным видом деятельности могут быть привлечены физические лица за различные нарушения (например, за искажение или уничтожение данных бухгалтерского учета (§ 254 Уголовного кодекса Чешской Республики2).

При привлечении к ответственности уполномоченные органы собирают сведения о нарушениях и, в зависимости от объема своих полномочий, либо передают собранную информацию иным лицам по подведомственности. Так, к примеру, в Ирландии в соответствии с зако-

1 Cm.: Biriukov P. Criminal liability of legal persons in EU-countries. Voronezh: VSU Publishing house, 2015. P. 177-184.

2 Z6kon ze dne 8. ledna 2009 trestni zakonik. // URL: http://www.zakonyprolidi.cz/ cs/2009-40

ном о пособии партийным лидерам1, если Комиссия по стандартам считает, что имело место нарушение законов, она должна информировать лицо, представившее документацию, и потребовать предоставления необходимой документации в течение 14 дней. Если, рассмотрев представленные сведения, Комиссия осталась при своем мнении, что нарушение закона имело место, она должна сообщить в Офис Генерального прокурора Ирландии2 для возбуждения уголовного дела и привлечения к ответственности. Задействованы прокуроры и в соответствии с нормами законодательства иных государств.

Наиболее серьезными мерами ответственности представляется конституционно-правовая ответственность, приводящая к приостановлению деятельности политической партии или же к ее роспуску и запрету ее деятельности. Традиционно такие меры применяются в том случае, если деятельность политической партии противоречит нормам основного закона государства, угрожает морали, общественному порядку или гражданским правам, если в ней не сформированы демократически избранные органы. Так, в силу § 17 Закона Словацкой Республики № 85/2005 «О политических партиях и политических движениях»3 партия может быть ликвидирована в следующих случаях: а) она в процессе своей деятельности нарушает Конституцию и законы Республики или создана с целью ликвидации демократических основ государства; б) партия не имеет демократического устава или демократически избираемых органов; в) призывы партии направлены на захват власти неконституционным путем или же на подавление равенства граждан; г) программы или деятельность политической партии ставят под угрозу мораль, общественный порядок либо права и свободы граждан.

Кроме того, нормами того или иного государства могут быть предусмотрены и дополнительные основания для применения подобных мер. К примеру, нормами чешского законодательства установлено, что приостановление деятельности политической партии может наступить в случае отсутствия в партии назначаемых по ее уставу контрольно-ревизионных органов, при нарушении политической партией запрета на совершение сделок от собственного имени, использования недопустимых источников доходов партии, неисполнения обязанности вести бухгалтерский учет, нарушения запрета на владение акти-

1 секция 1.10(1) закона «О министерских и парламентских должностных лицах» 2001 г. // The Oireachtas (Ministerial and Parliamentary Offices) (Amendment) Act, 2001 // https://www.irishstatutebook.ie/eli/2001/act/30/enacted/en/html

2 Director of Public Prosecutions // https://www.dppireland.ie/about_us/the-role-of-the-dpp/

3 Zákon с. 85/2005 o politickych stranách a politickych hnutiach // http://www. zakonypreludi.sk/zz/2005-85

вами за пределами территории Чешской Республики, неисполнения обязательства по предоставлению полного ежегодного финансового отчета, нарушение запрета принимать бесплатные услуги или подарки от запрещенных дарителей, таких как государство, государственные предприятия и т.д.

Для применения мер конституционно-правовой ответственности традиционно требуется решение суда, которое, в том числе, принимается в связи с обвинением, выдвинутым прокуратурой. Так, в силу положений § 17 Закона Словацкой Республики № 85/2005 «О политических партиях и политических движениях»1 партия может быть ликвидирована по ходатайству Генерального прокурора решением административного суда2.

Таким образом, представляется возможным утверждать, что за нарушения в сфере законодательства о партиях физические и юридические лица привлекаются к конституционной, административной, финансовой и уголовной ответственности. Виды и конкретные меры юридической ответственности политических партий в соответствии с нормами законодательства различных стран во многом совпадают, что позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование соответствующих отношений строится по наиболее оптимальной модели. Вместе с тем, представляется, что правовые нормы отдельных стран направлены на поддержание общественного порядка конкретного государства, что, в свою очередь, влечет различия в размере и порядке назначения наказания за совершенное правонарушение.

Библиографический список

1. Бирюков П.Н. Системы административного судопроизводства некоторых европейских государств // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 106-107

2. Капталан И.М. К определению понятия политической партии как субъекта гражданского прав // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 4(18). С. 83

3. Biriukov P. Criminal liability of legal persons in EU-countries. Voronezh: VSU Publishing house, 2015. Pp. 177-184.

1 Zdkon с. 85/2005 о ро1ШскуЛ Б^ап^Л а роШскуЛ hnutiach // http://www. zakonypreludi.sk/zz/2005-85

2 См. подробнее: Бирюков П.Н. Системы административного судопроизводства некоторых европейских государств // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 106-107