«Указное» нормотворчество в российском правовом пространстве

Раздел VII. Право

УДК 34 ББК 67.02

И.А. Гдалевич

«УКАЗНОЕ» НОРМОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОМ ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ

Аннотация. Данная статья раскрывает потенциал «указного» нормотворчества в различной сфере общественных отношений. Значение указов Президента РФ заключается в том, что они выступают как оперативными, так и действенными правовыми средствами механизма правового регулирования. При этом, являясь современным источником и одновременно формой права.

Ключевые слова: указное право, законодательный орган власти, Президент РФ, нормативный правовой акт, указы Президента.

I.A. Gdalevich

«ABOVE» THE NORM IN THE RUSSIAN LEGAL SPACE

Abstract. This article reveals the potential "above" the norm-setting in different sphere of social relations. The value of the decrees of the President of the Russian Federation is that they are both operational and effective legal means of the mecha/

Keywords: above right, the legislature, the President of the Russian Federation, normative legal acts, decrees of the President.

Как показывает практика, нормативные указы Президента РФ могут закреплять и «первичные» нормы права. В этой связи В.Е. Чиркин справедливо подчеркивает, что Президент РФ издает нормативные и ненормативные правовые акты (указы, декреты, декрет-законы), в том числе имеющие фактически силу закона. Последние издаются либо в чрезвычайных обстоятельствах в качестве временных мер, либо на основе принадлежащей президенту регламентарной власти, либо на основе делегирования парламентом соответствующих полномочий разового характера[8, 217-218]. В демократических государствах издание таких актов всегда сопряжено с контролем парламента, иногда конституции (в этом случае предусматривают обязательный созыв сессий парламента).

Видимо, оправданным становится в этой связи еще большее применение в юридической науке термина «указное право», введенного в научный оборот В.О. Лучиным [4]. Несмотря на то, что в свое время данный термин имел отрицательное значение, в современных реалиях глобализации, которая затрагивает и правовое регулирование (нормы права, выбор источников (форм) права, методики их подготовки), он наполняется новым, в большей степени положительным содержанием.

Упомянутая проблема неоднократно дискутировалась, но до сих пор еще у ученых не было выработано общей позиции по данной проблематике. Наиболее актуальной эта проблема стала не на общетеоретическом, а на эмпирическом уровне для практикующих юристов, разрабатывающих нормы права. Здесь свое веское и, самое главное, своевременное слово сказал Конституционный Суд РФ. Так, по рассматриваемому вопросу Конституционный Суд РФ в постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» от 30апреля 1996 г. предпринял такую попытку, указав, что не противоречит Конституции РФ издание Президентом РФ «указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов» [5].

Данный юридический факт, на наш взгляд, говорит о том, что в нашем государстве, которое так же, как и многие европейские государства, взяло курс на развитие демократического, правового государства «с республиканской формой правления», основные функции нормоконтроля осуществляют суды, в том числе и Конституционный Суд РФ.

Осуществлять «опережающее» нормотворчество Президенту следует лишь в тех случаях, когда необходимо срочно принять нормативный документ, регламентирующий определенные отношения в социуме, а законодатель, по каким-либо причинам (организационным, политическим и иным) запаздывает с подготовкой и принятием этого акта. Причем осуществлять такие нормо-творческие функции президент обязан только тогда, когда указанные полномочия ему официально делегированы федеральным парламентом и такая делегация осуществлена в форме федерального закона.

Сказанное позволяет сделать вывод о многообразии функций нормативных правовых актов, поскольку указами Президента РФ могут осуществляться функции отмены других нормативных актов, а также функции внесения различных изменений и дополнений в ранее принятые нормативные указы Президента. При этом функции внесения различных дополнений в нормативные акты выступают определенными способами выстраивающейся структурной связи между нормативными правовыми актами. Что же касается дополнений, то они могут быть выражены в виде как определенных конкретизаций, так и детализаций, которые выступают в роли предметных и системообразующих связей между различными по своей юридической силе нормами права.

Согласно нормам Регламента Государственной Думы РФ инициировать какой-либо законопроект возможно, внеся в Государственную Думу РФ целый «пакет» документов. В данный комплект помимо проекта федерального закона входят: перечень нормативных правовых актов, которые должны быть отменены и в которые вносятся изменения в связи с принятием закона; финансово-экономическое обоснование. Помимо этого в данный перечень включили нормативные правовые акты, которые необходимо принять для реализации норм инициируемого закона [4].

Однако как показал мониторинг нормативных актов, указы Президента РФ не всегда бывают чисто нормативными, большинство таких актов носит «смешанный» характер. «Смешанные» указы отличаются от нормативных тем, что содержат кроме правил поведения общего характера одно или несколько индивидуальных предписаний. Например, такие предписания могут быть адресованы федеральному министру, директору федеральной службы и т.п.

По нашему мнению, в принятии «смешанных» указов Президента РФ есть как минусы, которые проявляются в определенном размывании нормативного материала, так и явные плюсы. К последним, считаем, относятся следующие. Например, закрепление в одном указе Президента РФ норм права вместе с индивидуальными предписаниями значительно снижает количество документооборота в Администрации Президента РФ.

К ненормативным указам, как известно в теории права, относятся указы: о награждениях граждан орденами и медалями, о присвоениях почетных званий, о приеме в гражданство и т.п.

Принимая во внимание положительные и отрицательные характеристики «указного» нормотворчества, можно выделить следующие признаки указов Президента[1, 12-20]:

1) нормативные указы Президента государства являются разновидностью большого многообразия правовых актов;

2) такие нормативные акты носят «смешанный» характер;

3) они отличаются официальным характером. Указы Президента государства - это юридические документы, которые исходят от лица, занимающего высшую государственную должность. Они, как и другие официальные документы, направлены на осуществление определенного вида общественных отношений и имеют свои реквизиты (дату принятия, номер, подпись и т.п.);

4) вполне возможно указы Президента государства рассматривать в качестве элементов законодательства, если понимать данный термин не в «узком» смысле, а в «широком», т.е. как совокупность нормативных актов, подтверждением чему является инкорпоративный сборник «Собрание законодательства Российской Федерации»;

5) на практике очевиден и формальный характер указанных актов. Он выражается в том, что указ Президента - это определенная форма нормативного акта, где содержатся нормы права, принятые главой государства;

6) рассуждая о признаках указов Президента, еще раз следует сказать об их подзаконном характере. Из этого следует, что указы должны развивать нормы Конституции РФ, нормы федеральных конституционных законов и федеральных законов и не противоречить им;

7) как и другие нормативные акты, они направлены на регулирование общественных отношений, а в некоторых случаях и на восполнение пробелов в праве.

В современной науке и СМИ неоднократно отмечалось, что количество указов нормативного характера, издаваемых Президентом РФ, сократилось. С этой точкой зрения нельзя согласиться. Так, например, представляется важным механизмом в борьбе с преступностью комплекс

мер, закрепленных в нормативных правовых актах, направленных на противодействие коррупции, фактически отправной точкой которых стал Указ Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 г. [6]. В этой связи Президент РФ не только как глава государства, но и как юрист обратился к правовым инструментам для решения данной социальной проблемы, которая может в ближайшем будущем стать и планетарной. 19 декабря 2008 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон № 273-Ф3 «О противо-действии коррупции» [7]. Буквально в кратчайшие сроки, а именно через три дня, данный Закон был одобрен верхней палатой федерального Парламента, а затем подписан Д.А. Медведевым.

Из анализа этого Закона следует, что в нем были закреплены, прежде всего, превентивные меры, т.е. нормы права, направленные на возникновение таких отношений, которые стали бы определенным форпостом на пути возникновения коррупции в различных сферах жизни и деятельности граждан, в том числе и среди юридических средств воздействия на общественные отношения. Имеются в виду такие средства, как нормативные правовые акты. При этом определенной новеллой явилось и то, что в ст. 8 Закона были регламентированы обязанности государственных и муниципальных служащих предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Основываясь не только на современных криминологических концепциях, но и на положениях, исходящих из общей теории права, следует отметить, что профилактика правонарушений должна осуществляться на всех уровнях механизма правового регулирования. Ошибочно считать, что это - прерогатива только правоприменителей. Принятие данного нормативного акта как раз и подтверждает нашу точку зрения. Однако Президент РФ не ограничился принятием одного указа, были приняты еще нормативныеакты, направленные на борьбу с коррупцией, а именно: Указ Президента РФ «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги и несовершеннолетних детей»; Указ Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». В этих документах содержались определенные процедурные нормы, регламентирующие порядок предоставления сведений о своих доходах, об имуществе и имущественных обязательствах, указывалось, куда, как подавать эти сведения, в каком объеме. Определялся также круг лиц, которые должны предоставлять такие сведения.

Таким образом, указное нормотворчество способствовало реальному запуску механизма правового регулирования превентивных мер по предотвращению коррупции, что, на наш взгляд, оказывает содействие установлению надлежащего правового порядка в России, ставя правовой заслон чиновничьему произволу и беззаконию [2].

Однако воспитательная составляющая недостаточно просматривается в содержании указов, регулирующих уголовные, административные и образовательные отношения. В этой связи представляется целесообразным решить следующие задачи: определяя особенности образовательных отношений, разработать и принять указы, направленные на предотвращение коррупции в этой сфере; ввести обязательное законодательное регулирование большей части образовательных отношений, которые до сих пор регулируются ведомственными нормативными актами; систематизировать нормативные правовые акты, регулирующие сферу образования, устранив пробелы и противоречия; отойти от декларативных норм в конкретных правоотношениях; конкретизировать и уточнить предметное содержание комплексных институтов образовательного права как способов взаимосвязи образовательного права и других отраслей права. В настоящее время требуется обеспечить системное регулирование отношений в сфере образования, привести законодательство в соответствие с нормами и принципами международного права. При этом необходимо учесть законотворческий опыт зарубежных стран, а также субъектов Федерации.

Указное нормотворчество уделяет весьма мало внимания и защите прав человека в сфере образования. Это замечание относится, прежде всего, к правам граждан в образовании. Действующая нормативная база не позволяет разрешать возможные конфликты в защите прав отдельных видов субъектов сферы образования - граждан, образовательных организаций, публично-

правовых образований. Кроме того, правовая неурегулированность общественных отношений в сфере образования, а также имеющаяся нечеткость юридических норм, регулирующих соответствующие социальные ситуации, не позволяет напрямую применять возможные средства, способы защиты прав участников образовательной деятельности хотя бы по причине отсутствия формального юридического закрепления этих прав в нормативных правовых актах.

Анализ нормативных актов в сфере образования позволяет сделать вывод о действительно слабой правовой защищенности обучающихся, педагогических работников, образовательных организаций. Приоритет в защите отдается государству, образовательным организациям, а не обучающимся и педагогам, в то время как именно человек, его права и свободы являются в соответствии с Конституцией РФ (ст. 2) высшей ценностью, а обязанность государства - соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, к которым относятся право на образование (ч. 1 ст. 43 Конституции РФ) и иные права в сфере образования. В этой связи оправданными являются постановка и решение проблемы обеспечения баланса не только прав и охраняемых законом интересов субъектов образовательной деятельности, но и их прав на защиту, соответствующих средств, процедур защиты.

Представляется, что указное нормотворчество должно первостепенно обеспечивать защиту прав личности и развиваться по этому пути. Из сказанного следует, что полностью потенциал «указного» нормотворчества в сфере регламентации образовательных отношений не исчерпан. В современных условиях финансово-экономического кризиса меры оперативного решения различных насущных экономических и финансовых проблем приобретают не только форму законов и актов Правительства РФ, поскольку на его плечи ложится основной груз решения данных проблем, но и нормативных указов Президента.

Преимущественно указами Президента решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти, в первую очередь это касается органов исполнительной власти. Координация деятельности всех ветвей государственной власти на федеральном уровне, как правило, требует принятия нормативных указов. Указами оформляются решения по стратегическим вопросам экономического и социального развития, вытекающие из функции Президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Указами утверждаются различного рода президентские программы, доктрины, концепции, основные направления развития отдельных отраслей экономики и другие аналогичные документы.

Исходя из основных направлений правотворческой деятельности главы государства, Г.В. Дегтев выделяет три группы указов. Первая группа - указы в целях реализации конституционной компетенции Президента. К ним, как отмечалось выше, относится реализация полномочий в области обороны и внешней политики, помилования и гражданства. Указами традиционно стали утверждаться концепция национальной безопасности, военная доктрина, структура федеральных органов исполнительной власти, состав Правительства. Сомнений относительно правомерности таких указов у правоведов не возникает, они принимаются на основании конкретных конституционных полномочий Президента.

Вторая группа включает значительный массив нормативных указов, принимаемых во исполнение федеральных законов, с целью реализации и детализации отдельных положений законов. На наш взгляд, Президент вправе по своей инициативе принимать меры к исполнению законов, в том числе издавая указы, определяющие порядок реализации отдельных положений закона либо контроля за их выполнением. Федеральные законы, особенно в тех областях общественных отношений, где затрагиваются предметы ведения Президента, содержат отсылки к компетенции Президента либо к актам, которые им принимаются для обеспечения выполнения соответствующих норм федерального закона.

В третью группу можно включить указы, содержащие положения, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами. В первую очередь, это указы, принятые в период с 21 сентября по 12 декабря 1993 г.: «О поэтапном развитии конституционной реформы», «О федеральных органах власти», «О выборах депутатов Государственной Думы». Они противоречили действовавшей тогда Конституции 1978 г. 4 июня 1994 г. был принят Указ Президента «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», в котором наряду с позитивными мерами, направленными на решительную борьбу с мафиозными структурами. Имелись положения, нарушающие конституционные права личности. 17 сентября 1994 г. был принят Указ «О государственной пошлине», в котором устанавливались иные ставки пошлины по арбитражным делам, чем те, которые были утверждены действующим Законом РФ «О государственной пошлине». Вместе с тем наличие в этих указах предписания о действии новых норм «впредь до принятия федерального закона», хотя и имеет определенное положительное значение (в части ограничения срока их действия), «не придает» им легитимности. Такие указы в принципе должны быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Заметим, одна-

ко, что Конституционный Суд счел временный характер таких указов серьезным аргументом в пользу их издания [3].

Таким образом, проведенный анализ дает основание утверждать, что нормативные указы Президента, принимаемые для регулирования общественных отношений в различных сферах жизни и деятельности российских граждан, способствуют осуществлению таких основных функций государства, как экономическая, политическая, социальная, функция охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и противодействия коррупции. При этом аксиологическое значение указов Президента РФ заключается в том, что они выступают как оперативными, так и действенными правовыми средствами механизма правового регулирования, выводя нормы права из статического состояния, заставляя их «работать» - регулировать разнообразные общественные отношения. При этом, являясь современным источником и одновременно формой права, т.е. формой закрепления норм права, нормативные указы способствуют реализации компетенции Президента РФ. Указы Президента незаменимы в случае оперативного реагирования на общественные отношения, т.к. принимаются они гораздо быстрее, чем федеральные законы.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Арзамасов, Ю.Г. Новое «указное» творчество: общая характеристика результатов, тенденции развития / Ю.Г. Арзамасов, Е.А. Певцова // Государство и право. 2010. № 1. - С. 12-20.

2. Гдалевич, И.А. Политико-правовые технологии противодействия злоупотреблениям публичной властью в России / Гдалевич Ирина Александровна: дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук / РЮИ МВД РФ. -Таганрог, 2008.

3. Дегтев, Г.В. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ / Г.В. Дегтев // Право и управление. XXI век. 2007. № 1.

4. Лучин, В.О.Указное право в России / В.О. Лучин. - М., 1996.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»» Собрание законодательства РФ от 06.05.1996. № 19. Ст. 2320.

6. Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» (ред. от 14.02.2014) // Российская газета от 22 мая 2008.

7. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 22.12.2014) // Собрание законодательства РФ от 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

8. Чиркин, В.Е. Государственное управление. Элементарный курс / В.Е. Чиркин. - М., 2011. - С. 217-218.

УДК 34 ББК 67

Я.В. Коженко

ПРОБЛЕМЫ ПОИСКА ЭФФЕКТИВНЫХ ФОРМ УРЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ КОНФЛИКТОВ, КАК ОСНОВЫ ЦЕЛОСТНОСТИ И НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ *

Аннотация. В статье анализируются научные подходы и тенденции номативно-правового регулирования межнациональных конфликтов в современной России. Выявляются оптимальные для современной России формы и методы государственной политики, содержания и механизмов профилактики межнациональных конфликтов.

Ключевые слова: национальная безопасность, межнациональные конфликты, межнациональные отношения, государственная политика.

Y.V. Kozhenko

PROBLEMS SEARCH FOR EFFECTIVE FORM OF SETTLEMENT OF ETHNIC CONFLICTS AS THE BASIS OF INTEGRITY AND NATIONAL SECURITY MODERN RUSSIA *

Abstract. The article analyzes the scientific approaches and trends nomativno legal regulation of interethnic conflicts in modern Russia. Identifies optimal for modern Russia forms and methods of public policy, content and arrangements for the prevention of ethnic conflicts.

Keywords: national security, international conflicts, international relations, public policy.

* Статья написана при финансовой поддержке гранта РГНФ № 15-33-01219