О приобретении прав на земельные участки собственниками объектов недвижимости

ВЕСТНИК ТОМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

№ 294 Январь 2007

ПРАВОВЕДЕНИЕ

УДК 349.414

Е.С. Болтанова

О ПРИОБРЕТЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ СОБСТВЕННИКАМИ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

Исследуется земельное законодательство, регулирующее отношения по приобретению прав на земельные участки под объектами недвижимости; анализируются наиболее сложные проблемы, возникающих при переоформлении прав на землю. Рассматривается вопрос соотношения норм различных правовых актов по данному вопросу.

Вопрос о приобретении прав на земельный участок под объектом недвижимости его собственником в России является злободневным. Это связано с тем, что во многих случаях отсутствует юридическая связь между земельным участком и расположенным на нем объектом недвижимости, т.е. права собственности на земельный участок и на недвижимость могут принадлежать разным субъектам. Наиболее часто земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности (или относится к категории нераз-граниченных земель), а объект недвижимости - в частной собственности. Например, подлежат переоформлению права на 47,5 тыс. земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежавшие до их приватизации Российской Федерации.

Для исключения существования разных прав на земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости современное законодательство допускает приватизацию зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых этим имуществом и необходимых для их использования. Исключение возможно только при отчуждении объекта недвижимости, находящегося на земельном участке, изъятом из оборота, или при отчуждении части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка1.

В последнем случае с покупателями частей зданий, строений, сооружений, расположенных на неделимом земельном участке, заключается договор аренды этого участка со множественностью лиц на стороне арендатора. После приватизации всех частей зданий, строений, сооружений, расположенных на таком земельном участке, собственники этих объектов недвижимости вправе одновременно приобрести (приватизировать) земельный участок в общую долевую собственность. Размер доли в праве собственности на земельный участок будет определяться пропорционально отношению площади соответствующей части здания, строения или сооружения к общей площади здания, строения, сооружения.

Приобретение земельных участков под объектами недвижимости осложнено тем, что довольно часто собственники недвижимости не имеют документально

оформленных прав на земельные участки. Такое положение вызвано применением норм ст. 37 ЗК РСФСР, ст. 273, 552 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ. Законодатель установил, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу последнее приобретает право на использование соответствующего земельного участка. Таким образом, новый собственник недвижимости автоматически приобретает право пользования земельным участком независимо от оформления этого права пользователем.

Анализ современного земельного законодательства

о приобретении прав на земельные участки под объектами недвижимости позволяет выделить две группы собственников недвижимости: лица, которые обязаны переоформить принадлежащее им право на земельный участок; лица, которые вправе переоформить принадлежащее им право на земельный участок.

Обязанность переоформления права установлена исключительно в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Согласно ч. 3 п. 2 ст. 3 ФЗ от 25.10.01 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» покупатели зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны их выкупить в собственность или перешедшее право постоянного (бессрочного) пользования подлежит переоформлению на право аренды. В соответствии с п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» на собственников объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, лежит обязанность по приобретению в собственность указанных участков или заключению договора аренды, если иное не предусмотрено федеральным законом. Законодательство не устанавливает сроки осуществления этой обязанности, соответственно, нельзя собственников объектов недвижимости обязывать выкупать соответствующие участки земли или переоформлять соответствующее право.

Статья 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» обязывает юридических лиц, которым до введения в действие Земельного кодекса были предоставлены земельные участки на праве

постоянного (бессрочного) пользования, до 1 января 2008 г. переоформить право на право аренды или приобрести эти участки в собственность по своему желанию. Религиозные организации, кроме того, могут переоформить на право безвозмездного срочного пользования. От такой обязанности освобождены: государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан и организации, при которых до 23 апреля 1998 г. были созданы (организованы) садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками.

В указанных случаях для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования ранее предоставленным земельным участком заинтересованное юридическое лицо подает заявление о предоставлении ему земельного участка на соответствующем праве. Порядок рассмотрения такого заявления и принятия решения установлен в ст. 36 Земельного кодекса РФ.

По общему правилу приобретение земельных участков юридическими лицами в собственность в результате переоформления ранее предоставленного права постоянного (бессрочного) пользования осуществляется за плату. Согласно п. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» субъекты РФ вправе установить случаи бесплатной передачи религиозным организациям в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Кроме того, земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, являющиеся на день введения в действие ЗК РФ собственностью общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, бесплатно передаются в собственность указанных организаций.

Процесс переоформления организациями права постоянного (бессрочного) пользования идет крайне мед-ленно2. Это вызвано значительными финансовыми и временными затратами на проведение землеустроительных работ, отсутствием денежных средств для выкупа земельных участков, а также отсутствием в законодательстве правовых последствий неисполнения обязанности по переоформлению указанного права.

Действующее в настоящее время законодательство позволяет сделать вывод, что с истечением срока переоформления прав (1 января 2008 г.) право постоянного (бессрочного) пользования не прекращается и нет оснований для заявления требований о принудительном прекращении этого права (право постоянного (бессрочного) пользования является вещным правом, и основания для его принудительного прекращения могут быть установлены исключительно федеральными зако-нами)3. Поскольку землепользователю предоставлена возможность определиться с правовым титулом, приобретаемым в результате переоформления постоянного (бессрочного) пользования, то до выбора права, на котором землепользователь желает использовать принадлежащий ему земельный участок, нельзя принудить его

к переоформлению принадлежащего ему права постоянного (бессрочного) пользования.

Сомнительной представляется позиция Д. Хаустова, который считает, что особый порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, установленный для рассматриваемой категории лиц, действует только до истечения срока, введенного для переоформления (1 января 2008 г.)4. Такой подход не вытекает из действующего законодательства, которое не определяет сроки действия норм, регулирующих процедуру переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, а лишь устанавливает соответствующую обязанность юридических лиц. Поэтому даже при обращении юридического лица за переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования после

1 января 2008 г. должен применяться порядок, установленный в ст. 36 ЗК РФ.

Для стимулирования деятельности юридических лиц, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, по переоформлению принадлежащих им прав оптимальным является установление административной ответственности за нарушение рассматриваемой обязанности. Необходимо также расширить перечень оснований для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования (см.: п. 2 ст. 45 ЗК РФ).

Все остальные юридические лица (не названные выше), а также граждане, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды этих участков в порядке и на условиях, которые установлены в Земельном кодексе, федеральных законах (см.: п. 1 ст. 36 ЗК РФ).

Понятие «исключительного права на приватизацию земельного участка» не раскрывается в федеральных нормативных актах. Можно предположить, что исключительное право - это право, принадлежащее только собственнику здания, строения, сооружения, расположенного на данном участке (право собственника объекта недвижимости исключает право третьих лиц на земельный участок под объектом недвижимости)5. Это исключительное право приватизации принадлежит собственнику зданий, строений, сооружений независимо от способа приобретения прав на недвижимость6.

Существует проблема установления пределов действия содержащихся в ст. 36 ЗК РФ норм об исключительном праве приватизации земельных участков под объектами недвижимости. В связи с возникающими в судебной практике вопросами и в целях обеспечения единообразных подходов к их решению Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил арбитражным судам, что если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ (п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О не-

которых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»). Такой подход правоприменителя сразу же вызвал негативную реакцию специали-стов7. Критика этого подхода является справедливой по следующим основаниям.

Позиция Пленума ВАС РФ, согласно которой при заключении договора аренды земельного участка под объектом недвижимости собственник этого объекта утрачивает право на выкуп данного участка, поскольку он реализовал свое исключительное право приватизации или аренды, противоречит буквальному толкованию п.1 ст. 36 ЗК РФ и отдельным нормам федерального законодательства. Согласно п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Такой отказ возможен, в частности, если здания, строения, сооружения находятся на изъятом из оборота земельном участке (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). В отношении земельных участков, ранее предоставленных в аренду, каких-либо исключений из общего правила законом не предусмотрено. Напротив, ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» закрепляет, что «договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка» (п. 3 ст. 28 ЗК РФ). В соответствии с п. 2 ст. 9 Гражданского кодекса РФ отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом. Законом не устанавливается, что п. 1 ст. 36 применяется однократно и выбор одного из возможных прав прекращает действие этой нормы, т.е. отказавшись от приватизации земельного участка сегодня, собственник недвижимости не может реализовать «право исключительной приватизации» завтра.

Более того, приведенная позиция Пленума ВАС РФ противоречит и общим положениям законодательства, провозглашающим принцип единого объекта недвижимого имущества (земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости рассматриваются как единый объект, и этот единый объект должен иметь только одного собственника) и принцип единой судьбы земельного участка и объекта недвижимости (земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости отчуждаются только вместе и одновременно). Именно закрепление названных принципов привело к появлению многих новелл в российском законодательстве, одной из которых стало закрепление права на выкуп земельного участка под объектом недвижимости. Последовательная реализация этих норм должна привести к тому, что здания, строения, сооружения и земельные участки под ними будут принадлежать одному собственнику. Это в полной мере относится и к частным, и к государственным или муниципальным землям.

Хотя наличие заключенного договора аренды земельного участка не должно умалять право арендатора земельного участка - собственника зданий, строений, сооружений - на выкуп участка, следует признать, что если договор аренды был заключен после введения в действие Земельного кодекса РФ, арендатор вправе предъявить требование о понуждении органа местного

самоуправления или органа государственной власти к заключению договора купли-продажи данного земельного участка только при прекращении арендных отношений. На момент заключения договора аренды участка собственник недвижимости уже знал (должен был знать) о том, что законодательство предоставляет ему альтернативные права: право на приватизацию земельного участка и право на установление арендных отношений; он, воспользовавшись существующими возможностями, сделал выбор и заключил договор аренды.

Согласно же ст. 309, 310 Гражданского кодекса РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Прекращение обязательства по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором (п. 2 ст. 407 ГК РФ). Такие же требования законодатель предъявляет и к расторжению договора по инициативе одной из сторон (см. ст. 450 ГК РФ). Досрочное принудительное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного собственником здания, строения, сооружения, после введения в действие земельного кодекса, не только затронет интересы собственника земельного участка - арендодателя, но и нарушит его право на надлежащее исполнение существующего арендного обязательства (см. ст. 408 ГК РФ).

Следует отметить, что гражданин - собственник недвижимости, которому земельный участок был предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования для садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, может реализовать свое право на приобретение земельного участка в собственность в порядке, установленном либо ст. 36 ЗК РФ, либо ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Как можно было заметить, отношения по приобретению прав собственниками объектов недвижимости регулируются различными правовыми нормами: Земельным кодексом РФ (ст. 36), ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (ст. 3), ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (п.2 ст.3, ст.28). Соответственно, возникает вопрос о соотношении данных норм. Решение этого вопроса имеет большое практическое значение, поскольку названные нормы хотя и совпадают в целом по порядку приобретения прав на земельный участок, имеют и определенные отличия. Например, в соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» собственники недвижимости могут претендовать на предоставление соответствующего земельного участка в аренду на срок не более чем сорок девять лет, другими нормативными актами ограничения срока аренды не устанавливаются. Выбор закона определяет также ответ на вопрос: вправе собственник недвижимости приобрести земельный участок под объектом недвижимости или же он обязан это сделать.

ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» должен применяться исключительно к приватизации земельных участков, на которых находятся приватизированные объекты недвижимости, что следует из природы регулируемых этим законом

отношений. До 1 июля 2006 г. названный нормативный акт прямо закреплял, что решение о продаже земельного участка должно приниматься органом, принявшим решение о приватизации объекта недвижимости (ч. 2 п. 3 ст. 28). Эта норма, безусловно, подтверждала сделанный вывод. Иной подход (о распространении действия норм ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» на всех собственников недвижимости) ставит под сомнение необходимость существования норм ст. 36 Земельного кодекса8. Если земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическому лицу, то право на него подлежит переоформлению по правилам, определенным в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ». Во всех остальных случаях применяются общие нормы ст. 36 ЗК РФ (с учетом того, что граждане вправе выбрать альтернативный вариант переоформления прав - их оформление путем обращения в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним).

Расположение объекта недвижимости на земельном участке определяет потребность собственника недвижимости использовать и земельный участок в размере, необходимом для эксплуатации и содержания этого объекта. Когда земельный участок под объектом недвижимости сформирован, установить размер участка, на который может претендовать собственник недвижимости, как правило, не составляет труда. Сложности возникают тогда, когда четко не установлен размер земельного участка, который собственник может приватизировать. Минимальный размер земельного участка, который может быть приобретен собственником недвижимости, образуется из земельного участка, на котором непосредственно возведено здание, строение, сооружение, - площади под застройкой и из земельного участка, необходимого для их использования - об-

служивающего земельного участка. Если размер площади застройки определить достаточно легко, то размер обслуживающего участка установить не всегда просто. Представляется, что определение размера обслуживающего земельного участка возможно только индивидуально в каждом конкретном случае с учетом различных обстоятельств.

Размер обслуживающего земельного участка зависит, прежде всего, от целевого назначения земельного участка и характера, вида здания, строения, сооружения, расположенного на данном участке. Установление размера обслуживающего участка осуществляется исходя из определенных предельных размеров земельного участка в соответствии с утвержденными нормами отвода, правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации, с учетом санитарных, противопожарных и иных обязательных требований. Так, нормы противопожарной безопасности содержат требования к размещению различных объектов недвижимости относительно, например, соседних зданий и сооружений в зависимости от степени их огнестойкости; одним из требований к земельному участку индивидуального жилого дома является наличие проезда.

Если земельный участок, на котором расположен объект недвижимости, находится в частной собственности, то отношения между собственником объекта недвижимости и собственником земельного участка регулируются на основании достигнутых между ними соглашений. С целью защиты имущественных интересов собственника объекта недвижимости и установления юридической связи между объектом недвижимости и земельным участком земельное законодательство закрепляет за собственником здания, строения, сооружения право преимущественной покупки или аренды соответствующего частного земельного участка.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См. ст. 28 ФЗ от от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4.

Ст. 251.

2. К 2005 г. менее 30% организаций переоформили принадлежащее им право постоянного (бессрочного) пользования (см.: Алпатов А.А., Фе-

доткин Д.В. Переоформление прав на землю. М., 2005. С. 8).

3. Как справедливо было указано Конституционным Судом РФ, положения земельного законодательства о переоформлении права постоянного

(бессрочного) пользования не содержат оснований для изъятия земельных участков (Определение КС РФ от 25.12.03 г. № 512-О /СПС «Консультант»).

4. См.: Хаустов Д. Проблемы практики переоформления прав на землю // Корпоративный юрист. 2005. № 2. Октябрь. С. 11.

5. Также см. п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного

законодательства» // ВВАС РФ. 2005. № 5. С. 14; Постановление Президиума ВАС РФ от 5 июля 2005 г. № 15524/04 // ВВАС РФ. 2005. № 12. С. 59-63.

6. См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 28 декабря 2004 г. № 10000/04 // ВВАС РФ. 2005. № 5. С. 87-90.

7. См., например: Певзнер А., Лазоревский А. Комментарий к Комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (Материал 2) // Эж-

Юрист. 2005. № 24; Стрембелев С.В. Применение земельного законодательства // Право и экономика. 2005. № 7. С. 71-73.

8. Более того, нельзя не заметить, что ст. 36 предоставляет право на приватизацию земельных участков под объектами недвижимости, а ФЗ

«О приватизации государственного и муниципального имущества» закрепляет обязанность собственников недвижимости по приватизации земель.

Статья представлена кафедрой природоресурсного, земельного и экологического права Юридического института Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Юридические науки» 8 января 2007 г.