Реформа управления промышленностью и строительством 1957–1965 гг. : восприятие региональных властей

Е.А. Хромов

РЕФОРМА УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ И СТРОИТЕЛЬСТВОМ 1957-1965 гг.: ВОСПРИЯТИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ*

Перед страной в конце 1950-х гг. встали задачи по модернизации структурообразующих секторов экономики. Этому мешали серьезные противоречия в системе управления советской промышленностью, заключающиеся в неспособности отраслевой системы управления эффективно решать задачи в условиях начавшегося экономического роста.

В основном проблемы хрущевской реформы управления промышленностью и строительством рассматривались в крупных исторических и экономических работах1, а также работах, посвященных истории совнархозов как хозяйственных структур2. Зачастую в них анализировались однотипные проблемы: причины проведения реформы, этапы ее осуществления, итоги, а также управленческая, хозяйственно-организаторская, кадровая, социально-культурная деятельность самих совнархозов. Незначительное внимание совнархозовской реформе уделено в работах по политической истории и экономической стратегии власти Ю.В. Аксютина, Н.А. Барсукова, Е.Ю. Зубковой, Р.Г. Пихоя, А.В. Пыжикова, О.В. Хлевнюка3. Они исследовали причины, цели реформирования хозяйственного управления в конце 1950-х гг. через политическую борьбу в высшем руководстве страны.

В целом указанные труды в основном сводятся к рассмотрению преимуществ и недостатков отраслевого или территориального принципов управления. При этом остаются в стороне проблемы регионализации социально-экономического развития страны в результате проведения реформы и ее роль в реализации хозяйственных интересов местных властей. В этой связи актуальным является рассмотрение отношения региональных властей страны к совнархозовской реформе, многим из которых она

* Подготовлено при финансовой поддержке РФФИ, проект № 11-06-90736. © Е.А. Хромов, 2011

дала возможность решить социально-экономические проблемы собственного развития.

В созданных в послевоенное время министерствах к середине 1950-х гг. обострились недостатки отраслевой системы управления4. Принятие целого ряда постановлений Совета Министров и ЦК КПСС в 1954-1955 гг.5, направленных на улучшение системы управления народным хозяйством, положительного результата не принесло.

С середины 1950-х гг. в регионах в значительной мере определялась специализация, выкристаллизовались их особенности и местные экономические интересы6. Партийные руководители начинают активно защищать и отстаивать свои региональные интересы, предпринимают действия по ограничению влияния руководства отраслевых министерств и ведомств7.

На правительственном уровне была осознана необходимость в новых методах и формах, способных обеспечить переход от централизованной системы управления к ее децентрализации и регионализации.

27 февраля 1957 г. председатель Госплана СССР Н.К. Байбаков направил членам Госплана, в связи с формированием пятилетнего плана, критические замечания, высказанные депутатами Верховного Совета СССР Депутаты Верховного Совета СССР от регионов активно критиковали отраслевую систему управления и высказались за необходимость предоставления местным органам власти больших прав в управлении промыш-ленностью8. В итоге отдельные предложения региональных представителей были поддержаны Госэкономкомиссией Совета министров СССР9.

В процессе обсуждения проекта реформы, организованного в марте-мае 1957 г., региональные власти областей, краев и республик СССР выступили за ее проведение. Как показывают материалы Центральной России, Урало-Поволжского региона, Западной и Восточной Сибири активную поддержку реформе оказали лидеры расположенных на этих территориях краев и областей10.

Показательной является записка первого секретаря Тюменского обкома В.В. Косова на имя первого секретаря ЦК КПСС Н.С. Хрущева, в которой он поддержал обсуждаемую реформу

и высказал мнение о необходимости создания совнархозов не только в промышленно развитых регионах, но и в областях со слаборазвитой промышленностью11. Секретарь Красноярского краевого комитета КПСС Органов Н. высказался за создание мощного совнархоза, включив в него предприятия Тувинской автономной области12. Секретарь Свердловского обкома КПСС Кириленко А. также поддержал реформу, при этом указал на необходимость включения в совнархоз предприятий соседних областей, тесно связанных со Свердловским экономическим районом13. В Татарии предполагали с помощью организации совнархоза интенсифицировать развитие нефтяной и химической промышленности14. Секретарь Краснодарского обкома КПСС Полянский Д. также настаивал на необходимости создания самостоятельного Краснодарского совнархоза15.

Реорганизация управления промышленностью и строительством была поддержана и на союзно-республиканском уровне. На пленуме ЦК КП Азербайджана были высказаны критические замечания в отношении существующей отраслевой системы управления и высказаны мнения о необходимости создания Совнархоза с широкими правами16. О необходимости создания самостоятельных совнархозов в Казахстане, Киргизии, Туркменистане, Эстонии для преодоления узковедомственных интересов различных министерств высказались представители республиканских правительств17.

10 мая 1957 г. на седьмой сессии Верховного Совета СССР был принят Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством»18 и введена система совнархозов. По мнению В.А. Шестакова, «развернувшаяся реформа стала первой серьезной попыткой учесть региональные особенности экономики СССР»19.

В соответствии с уровнем промышленного развития, количеством рабочих и техническим вооружением решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР сибирские совнархозы, как в прочем и все совнархозы в РСФСР, были разделены на четыре

группы20.

В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 26 сентября 1957 г. региональные совнархозы были наделены большим объемом прав и полномочий. Кроме функций по

выполнению государственных планов они получили возможность собственного планирования, анализа экономических проблем региона, управления техническим уровнем отраслей промышленности, руководства финансовой сферой и формирования руководящего и исполнительного кадрового корпуса промышленной сферы территории21. Территории, в которых были сформированы совнархозы, расширили свои хозяйственные возможности по стратегическому социально-экономическому планированию собственного индустриального развития, а самое главное — получили управленческие рычаги реализации выдвигаемых целей. При этом хозяйственные позиции регионов усиливались попытками руководства совнархозов еще более расширить объем своих прав22.

В результате предпринятых действий региональные власти получили мощные рычаги по управлению не только политической, но и экономической сферой в собственном регионе. К примеру, в Ленинградском экономическом районе был создан совнархоз, в который вошло 17 отраслевых управлений. Планировалось, что «Ленинградский совнархоз по объему валовой продукции будет равняться шести-восьми министерствам». Местные власти выдвинули предложение председателя такого Совнархоза «наделить правами более высокими, чем права союзного министра в настоящее время»23.

С образованием совнархозов перед региональными лидерами остро встали кадровые проблемы. Для решения этих проблем местные власти обращались напрямую к первому секретарю ЦК КПСС с просьбами о направлении в регионы квалифицированных специалистов из ликвидированных министерств24. В итоге, к примеру, Председателем созданного Красноярского совнархоза был утвержден министр цветной металлургии СССР П.Ф. Ломако25. Первый председатель совнархоза обладал большим хозяйственным и управленческим опытом. Петр Фадеевич прошел трудовой путь от бригадира на металлургическом заводе до народного комиссара цветной металлургии СССР в период Великой Отечественный войны, в хрущевский период стал министром этой хозяйственной структуры. Также он обладал высоким партийным статусом, являясь на тот период кандидатом в члены ЦК КПСС. По воспоминаниям партийного деятеля

Л.Г. Сизова, председатель совнархоза «был энергичен, решителен, требователен. Ему не понадобились месяцы для того, чтобы войти в новую должность. Предприятия, их директора сразу почувствовали твердую руку председателя и аппарата управле-ния»26. В тоже время П.Ф. Ломако сформировал костяк аппарата управления совнархоза из опытных специалистов, которые прибыли с ним из центра.

Совнархозы выступали решительными сторонниками индустриального развития региона. Активно участвовали в научнотехнической проработке вопросов размещения производительных сил в регионах страны. Усиливали тенденции комплексного развития индустрии регионов, создавая новые отрасли, расширяя использование местного сырья, рационализируя межрайонные связи и внутрирайонное кооперирование.

Совнархозы активно действовали в сфере научно-технического развития и подготовки кадров в регионе, развивали социальную и культурно-бытовую сферы регионов27.

Усиление региональной власти заключалось и в том, что на практике председатели совнархозов становились зависимыми от первых секретарей, «наряду со вторым секретарем и председателем облисполкома», так как начали входить в номенклатуру областных и республиканских партийных комитетов28. Организационная структура совнархозов полностью стала копировать существовавшую раньше отраслевую структуру. К примеру, в том же Красноярском совнархозе структура состояла из производственно-технического, планово-экономического, финансового отделов, отдела труда и зарплаты, отдела кооперации и межрайонных связей, отдела кадров и учебных заведений и других. Для непосредственного руководства отраслями промышленности были организованы управления: энергетического хозяйства, строительства, машиностроительной и приборостроительной промышленности, цветной металлургии, горнорудной промышленности и геологии, химической и промышленности строительных материалов, лесной и деревообрабатывающей промышленности, пищевой и легкой промышленности, материально-технического снабжения и сбыта. Как выразился А.В. Ле-тенко, отраслевые отделы совнархозов превратились во множество миниатюрных региональных «министерствочек»29.

Главный итог введения новой системы управления заключался в развитии самостоятельности региональной власти. Как отмечал О.В. Лацис, «созданием совнархозов была проведена реформа, очень поверхностная в экономическом смысле, но сверхрадикальная — в политическом»30. По мнению Н. Лапина, А. Чирикова, проводивших анализ структуры властных отношений в регионах зарождение региональных элит относится именно к периоду правления Н. Хрущева «и связано с его попыткой перенести центр тяжести управления экономикой на совнархозы»31.

По мнению В.П. Мохова, при руководстве Н.С. Хрущева произошла трансформация положения и статуса региональной элиты. Содержание трансформации определялось передачей части полномочий в руки региональных элит.

Следовательно, активная поддержка местными властями планируемой реформы по введению системы совнархозов, предоставлявшей им больше экономических прав, а также усиливавшей их политический вес, стала следствием стремления областей, краев и республик СССР к регионализации.

В тоже время с организацией совнархозов в регионах возобладали тенденции «местничества» и направления средств на другие цели32. В республиках проявились тенденции так называемого «националистического местничества»33.

В результате проведенной реформы региональные власти существенно увеличили свое влияние. Инициированное в ноябре 1962 г. решение о разделении партийного и советского аппаратов на промышленный и сельскохозяйственный обкомы должно было не только устранить негативные последствия усиления местных властей, но и напрямую ослабить их политическое влияние.

В декабре 1962 г. центральные власти провели реформу по укрупнению экономических административных районов. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1962 г. на территории РСФСР вместо 67 образовалось 24 совнархоза. В феврале 1963 г. был образован Среднеазиатский экономический район. В него вошли экономические административные районы Узбекской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР. Для руководства промышленной сфе-

рой был создан единый Совет народного хозяйства. Центральные власти стали проводить целенаправленную политику по ослаблению влияния как областей, краев и республик в самой РСФСР, так и союзно-республиканских властей. Местные региональные структуры отнеслись к проведенной реорганизации негативно. Как показывают архивные материалы, и областные и союзно-республиканские власти стремились минимизировать ущерб от разделения региональной власти, направляя в Центр просьбы предотвратить данный процесс в связи со спецификой их областей и территорий34.

Согласно точке зрения ряда авторов, в целом подобные реорганизации в управленческой сфере вызвали противоречия в отношениях региональных политических и хозяйственных групп35. С одной стороны, произошел значительный рост политического статуса хозяйственных руководителей. С другой стороны, были значительно ослаблены позиции региональной партийной власти по отношению к хозяйственной сфере регионов.

После отставки Н.С. Хрущева было проведено объединение промышленных и сельских региональных парткомов. В этот период в ЦК КПСС было направлено множество записок от региональных лидеров, в которых проведенная ранее реорганизация оценивалась как противоречащая интересам регионального раз-вития36. Во многом региональные лидеры поддержали отставку Н.С. Хрущева в ответ на проводимую им политику по урезанию полномочий региональной власти.

Таким образом, активная поддержка местными властями реформы 1957 г. стала следствием стремления областей, краев и республик СССР к регионализации. Положительное восприятие реформы региональными и союзно-республиканскими властями объяснялось тем, что в целом в результате ее проведения регионы и союзные республики получили больше хозяйственных прав, а отдельные из них смогли реализовать собственные стратегические социально-экономические варианты развития. Усиление же в начале 1960-х гг. централизаторских тенденций в системе управления и укрупнение экономических районов коренным образом затронуло интересы региональных и союзнореспубликанских лидеров. В конечном итоге это стало причиной активной поддержки ими смещения Н.С. Хрущева.

Примечания

1 История СССР. В 12 томах. Т. 11. М., 1980; История социалистической экономики СССР. Т. 6. М., 1980. С. 289.

2 Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. В 2-х т. Л., 1957-1961; Векентьев А.И. Развитие экономики СССР и проблемы пропорциональности. М., 1963; Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1984; Попов Г.Х. Эффективное управление. М., 1985; Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.). М., 1990.

3 Аксютин Ю.В., Волобуев О.В. XX съезд: новации и догмы. М., 1991; Барсуков Н.А. На переломе. Советское общество в послевоенные десятилетия // Свободная мысль. 1994; Зубкова Е.Ю. Общество и реформы. 1945-1964. М., 1993; Лейбович О.Л. Реформа и модернизация в 1953-1964 гг. Пермь, 1993; Пихоя Р.Г. Советский Союз: история власти. 1945-1991. Новосибирск, 2000; Пыжиков А.В. Хрущевская «оттепель». М., 2002; Хлевнюк О.В. Региональная власть в СССР в 1953-конце 1950-х годов. Устойчивость и конфликты // Отечественная история. 2007. № 3.

4 Маркевич А.М. Управление советской промышленностью в 1930-е годы: внутренние противоречия и реформы // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. / под общ. ред. Г.Н. Севостьянова. М., 2002. Т. 2. С. 172.

5 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам, 1917-1957. Т. 4. М., 1958. С. 155, 279, 293, 311, 421-424.

6 Лейбович О.Л. Указ. соч. С. 150; Мерцалов В.И. Реформа управления промышленностью и строительством 1957-1965 гг. (на материалах Восточной Сибири): автореф. дис. ... д-ра ист. наук. Иркутск, 2001. С. 33; Савицкий И.М. Совнархозы Сибири (1957-1965 гг.) // Экономическая история Сибири ХХ века: материалы Всероссийской научной конференции.

30 июня-1 июля 2006 г. Барнаул: в 3 ч. / под ред. Е.В. Демчик. Барнаул, 2006. Ч. 3. С. 60.

7 Лейбович О.Л. Указ. соч. С. 106; Аксютин Ю.В. Хрущевская «оттепель» и общественные настроения в СССР в 1953-1964 гг. М., 2004. С. 78.

8 Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 355. Оп. 1. Д. 390. Л. 9, 12, 16.

9 Там же. Ф. 9573. Оп. 1. Д. 1392. Л. 106, 111.

10 Государственный архив социально-политической истории Тюменской области (ГАСПИТО). Ф. 124. Оп. 117. Д. 80. Л. 79, 89; Центр документации новейшей истории Томской области (ЦДНИТО). Ф. 607. Оп. 1. Д. 2526. Л. 213; Национальный Архив Республики Бурятия (НАРБ). Ф. П-1. Оп. 1. Д. 6667. Л. 25-27; Демичев Е.В. Реформа управления промышленностью

и строительством в Центре и на Южном Урале (1957-1965 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2007. С. 14; Коновалов А.Б. Партийная номенклатура Сибири в системе региональной власти (1945-1991). Кемерово, 2006. С. 199-201.

11 ГАСПИТО. Ф. 124. Оп. 117. Д. 78. Л. 19.

12 Органов Н. За мощный подъем хозяйства Красноярского экономического района // Правда. 1957. 18 апр. С. 4.

13 Кириленко А. Путь к новому мощному подъему народного хозяйства // Правда. 1957. 10 апр. С. 3-4.

14 Муратов З. Перспективы развития экономики Советской Татарии // Правда. 1957. 5 мая. С. 3.

15 Полянский Д. Производительные силы Кубани — на службу Родине // Правда. 1957. 21 апр. С. 4.

16 Полнее использовать внутренние резервы (С пленума ЦК КП Азербайджана) // Правда. 1957. 4 мая. С. 3; Искендеров М. (секретарь ЦК КП Азербайджана) Резервы нефтяной промышленности Азербайджана — на службу Родине // Правда. 1957. 29 апр. С. 4.

17 Яковлев И. Пути дальнейшего расцвета экономики Казахстана // Правда. 1957. 14 апр. С. 3-4; Бабаев С. Туркменская СССР — экономический район // Правда. 1957. 27 апр. С. 2; Мюрисеп А. Эстонская ССР — экономический район // Правда. 1957. 12 апр. С.3; Раззаков И. Экономику Киргизии — на новую ступень развития // Правда. 4 мая. С. 3; Мазуров К. Назревшие вопросы комплексного развития хозяйства Белоруссии // Правда. 2 апр. С. 4.

18 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1968. Т. 4. С. 343-347.

19 Шестаков В.А. Социально-экономическая политика советского государства в 1950-е-середине 60-х годов. М., 2006. С. 246.

20 Осипов А.Г. Сибирь и НТР: Исторический аспект. Красноярск, 1989. С. 50.

21 Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.). М., 1990. С. 409.

22 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 58. Д. 738. Л. 1, 46.

23 Управление промышленностью — на уровень возросших задач (С пленума Ленинградского обкома КПСС) // Правда. 1957. 13 апреля. № 94 (14123). С. 2.

24 Региональная политика Н.С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты. 1953-1964 гг. М., 2009. С. 169-175.

25 Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923-1991 гг. Историко-биографический справочник / сост. В.И. Ивкин. М., 1999. С. 393.

26 Сизов Л.Г. Все остается людям. Т. 2. Кн. 2. Красноярск, 2000. С. 86.

27 Мерцалов В.И. Указ. соч. С. 17-19.

28 Аксютин Ю.В. Хрущевская «оттепель» и общественные настроения в СССР в 1953-1964 гг. С. 212.

29 Летенко А.В. Российские хозяйственные реформы: История и уроки. М., 2004. С. 101.

30 Исторические судьбы радикальной экономической реформы. М., 1992. С. 51.

31 Лапина Н., Чирикова А. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1999. № 6. С. 16.

32 Региональная политика Н.С. Хрущева. С. 424; Исторические судьбы радикальной экономической реформы. С. 309.

33 Зиманас Г. Местничество — вредный пережиток // Коммунист. 1963. № 2. С. 80-81.

34 Региональная политика Н.С. Хрущева. С. 457; 519-528.

35 Пихоя Р.Г. Указ. соч. С. 211; Мерцалов В.И. Указ. соч. С. 38; Коновалов А.Б. Указ. соч. 2006. С. 393; Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 гг.). Пермь, 2003. С. 87.

36 ГАСПИТО. Ф. 2011. Оп. 1. Д. 176. Л. 225; Центр документации новейшей истории Омской области (ЦДНИОО). Ф. 17. Оп. 1а. Д. 102. Л. 2; Государственный архив новейшей истории Иркутской области (ГАНИИО). Ф. 127. Оп. 73. Д. 2. Л. 34.