Исполнителей приглашают в авторы

Аналитики Центра стратегических разработок (ЦСР) под руководством экономиста Михаила Дмитриева выпустили первый документ, посвященный идеологии будущей программы социально-экономического развития на 2018–2024 годы,— анализ стратегий-предшественников, «нацпроектов», «Стратегии-2020» и майских указов президента Владимира Путина. Главные его идеи — предыдущие стратегии в основном не реализованы из-за их «фронтального» характера и «имитации» исполнения, сопротивления «институциональной среды» и недостаточности сотрудничества с министерствами-исполнителями. Особым мнением в докладе выделено предложение академика Виктора Полтеровича по созданию Агентства экономического развития.

Аналитический доклад ЦСР под мало привлекающим внимание названием «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня» будет опубликован сегодня. Это первый идеологический документ ЦСР, способный ответить на вопрос, как будет устроена будущая президентская программа. Напомним, Алексей Кудрин возглавил центр именно ради этой задачи, первые рабочие версии документов к программе на 2018–2024 годы появятся в первом квартале 2017 года. Несколько докладов ЦСР (о судебной системе, антимонопольной и молодежной политике) говорить о том, как будет строиться будущая разработка, не позволяли.

Доклад посвящен анализу ЦСР реализации крупнейших стратегических документов 2010–2014 годов — «Стратегии-2020» 2008 года и двух ее «уточнений» в 2011 и 2014 годах, нацпроектов 2006–2011 годов и майских указов Владимира Путина 2012 года. ЦСР провел опрос около 100 экспертов и глубинные интервью с 30 их соавторами о том, что и почему удалось или не удалось при подготовке и реализации предыдущих стратегий.

На основе этих оценок шесть соавторов доклада под руководством экс-главы ЦСР Михаила Дмитриева сформулировали рекомендации для будущей президентской «стратегии на 2018–2024 годы» и будущей правительственной стратегии социально-экономического развития до 2035 года — это сказано в открывающей доклад ремарке главы ЦСР Алексея Кудрина.

Исполнению «Стратегии-2020» уделено особое внимание. По данным экспертного опроса, в среднем из ее пунктов выполнено 29,5%, из которых 6% технические. Предшествовавшая ей «Стратегия-2010» выполнена, по тем же оценкам, на 39%. Сравнимых данных по оценке исполнения майских указов (исполнение продолжается) и «нацпроектов» не приводится. Впрочем, эксперты ЦСР с достаточной симпатией относятся к последним, полагая 11 нацпроектов 2007–2011 годов «примерами ручного управления высокого качества», но отказывают им в звании «реформ» — это, по их мнению, инвестиционные госпроекты, не вызывающие изменения качества институциональной среды. К майским указам ЦСР предлагает относиться «диалектически», признавая за ними правомерность, но и причину «разбалансировки» региональных бюджетов в 2013–2016 годах.

«Стратегия-2020» — более близкий ЦСР по духу документ. Его проблемы объединены командой Михаила Дмитриева в три группы. Стратегия имела внутренние противоречия из-за разногласий соавторов, ей противодействовали лоббистские группы, не вовлеченные в состав соавторов, и она не учитывала институциональную среду. Административные причины — разработка велась при низкой координации с министерствами с их коротким горизонтом планирования и при низкой мотивации власти ее реализовывать — высокие цены на нефть снижали стимулы для реформ.

Главные рекомендации доклада и для будущей президентской стратегии, и для правительственной «Стратегии-2035» — отказ от чисто «фронтальной», одноуровневой структуры с одинаковой важностью всех составляющих (это, по мнению ЦСР, определяет все предыдущие стратегии) в пользу трехуровневой. «Верхним» уровнем должна быть общая концепция развития, второй и третий уровни должны быть «модульными» и предусматривать в своем составе и реформы, реализуемые безусловно, и «запасные» — при наличии ресурсов или при провале «безусловных». Второй уровень — реформы, «реализуемые с использованием мобилизационных механизмов под контролем верхнего административного уровня», то есть, по сути, президентские. Третий уровень — это программы и реформы, не требующие мобилизационных усилий и реализуемые на уровне министерств. Одним из ключевых положений доклада группы Дмитриева является необходимость планировать реформы 2018–2024 годов в партнерстве с исполнительной властью.

Особым мнением в докладе является замечание академика Виктора Полтеровича о желательности создания Агентства экономического развития — квазисиловой структуры, специализирующейся на «индикативном планировании» и имеющей власть над министерствами. Автор ссылается на опыт СССР (в котором «институтами, обепечивающими согласованность методами принуждения» объявлены Госплан и Госкомитет по науке и технике СССР), Южной Кореи, Малайзии и КНР. Эксперты ЦСР вопрос о «министерстве реформ», ранее поднимавшийся главой Сбербанка Германом Грефом, не обсуждают.

Логика экспертов ЦСР предполагает постоянную актуализацию программ второго и третьего уровня, что как минимум на втором уровне в части «безусловных» программ предполагает создание нового центра власти в правительстве или превращение правительственной «Стратегии-2035» в президентскую. С той же проблемой в 2016 году сталкивались и разработчики «проектного офиса» в Белом доме. Отметим, пока неизвестно, как предполагается совмещать будущую программу ЦСР и правительства с этим уже созданным институтом.