Первый опыт становления российского конституционализма в начале XX века

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

Е.М. Михайлова*

ПЕРВЫЙ опыт становления РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В НАЧАЛЕ XX ВЕКА

Обращение к тематике конституционализма обусловлено проблемами, связанными с трудностями становления конституционного устройства государства, конституционно-правового оформления отношений как между ветвями власти, так и между государством и обществом, незавершенностью данного процесса в современном российском политико-правовом пространстве, нерешенностью многих вопросов конституционного реформирования. Актуальным становится анализ политико-правовых проблем формирования конституционных основ государства, особенностей реализации конституционных положений в реальной практике.

Характер конституционной реформы современной России не может быть объяснен и объективно оценен без обращения к особенностям развития конституционализма в начале XX в. - столь явны многие аспекты исторических параллелей данного феномена. Среди общих параметров выделяется, прежде всего, то, что конституционализм как в начале XX столетия, так и на современном этапе реализуется в условиях незавершенного модернизационного процесса перехода от традиционного общества к современному. Для ответов на возникающие вопросы о потенциале современного конституционализма требуется исследование исторического опыта, анализ траектории конституционализма, формировавшегося в начале XX в.

Начало XX в. в Российской империи ознаменовалось переломным моментом на пути трансформации всей политико-правовой системы. Поражение в русско-японской войне 1904-1905 гг. и первая русская революция как его следствие вынудили самодержавную власть эволюционировать в сторону конституционной монархии. Манифестом от 6 августа 1905 г. монаршая власть объявила о создании в России законосовещательного органа в лице Государственной думы. Царский Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» возвестил введение в Российской империи конституционного строя. 11 декабря 1905 г. был подписан новый избирательный закон о выборах в первую Государственную думу. 20 февраля 1906 г. последовало Положение о превращении Государственного совета во вторую палату российского парламента. 23 апреля 1906 г. были изданы «Основные государственные законы Российской империи», а через 4 дня, 27 апреля, в Таврическом дворце, состоялось открытие первого в истории Российского государства парламента.

Каждая из данных политико-правовых акций несла свою историческую значимость на пути движения российского государства к конституционализму. Манифест 17 октября 1905 г., так называемая осенняя «весна свободы», даровал народу «незыблемые основы гражданских свобод»: неприкосновенность

Д-р ист. наук, зав. кафедрой философии, истории и педагогики Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации.

138

2011

2. Вопросы теории и истории государства и права

личности, свободу совести, слова, собраний, союзов, признание Думы законодательным органом, без одобрения которой ни один закон не мог вступить в силу. По сути своей, Манифест стал переломным моментом в истории Российского государства, крупнейшим шагом по пути конституционной эволюции, создания правового порядка1.

Но он не был конституционным актом по своему юридическому содержанию. Основные государственные законы Российской империи по своему смысловому и содержательному значению и по юридической силе были аналогичны европейскому значению конституции. «Система монархического конституционализма в России получила легальное оформление в октроированных правовых актах, важнейшими из которых были Основные законы 1906 года»2, - отмечает современный исследователь И.А. Кравец. Формальноюридическая близость Основных законов к писаным конституциям подтверждалась рядом параметров. Схожие позиции, по мнению Б.Н. Миронова, проявлялись в следующем: Основные законы Российской империи, как и западные конституции, дали конституционное понятие закона: текст закона устанавливался Государственной думой вместе с Государственным советом и утверждался императором, вследствие чего закон и акт в порядке верховного управления стали различаться с точки зрения их формы и юридической силы; в Основных законах основные и обыкновенные законы были четко разделены, обыкновенные законы не могли нарушать основные законы и были действительны при условии непротиворечия их основным законам; Основные законы устанавливали пределы власти императора, определяли устройство Государственной думы и Государственного совета, их компетенцию и место в системе государственных учреждений. В новых Основных государственных законах Российской империи определялся порядок издания основных законов и устанавливалось правило, согласно которому законы входили в силу только после обнародования. В них гарантировались, по крайней мере, де-юре, политические права граждан, которые с одной стороны, обеспечивали участие народа во власти, с другой стороны, определяли пределы вмешательства государственной власти в личную и общественную жизнь3.

Таким образом, в рамках Манифеста 17 октября 1905 г. и Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. были заложены принципиальные институциональные изменения и правовые основы новой конструкции политической системы.

Следует отметить, что движение Российской империи в сторону правового оформления государственного управления началось еще с введения в действие с 1 января 1835 г. «Свода законов Российской империи» (в 15-и томах), где

1 Боханов А.Н. От самодержавной к самодержавно-парламентской монархии // Россия в начале XX в. / под ред. акад. А.Н. Яковлева. - М.: Новый хронограф, 2002. - С. 436.

2 Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. - М.: ИВЦ «Маркетинг»; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2000. - С. 9.

3 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: в 2 т. -СПб.: Дмитрий Буланин, 1999. - Т. 2. - С. 156.

139

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

в 1-м томе де-юре утверждался правомерный характер русской государственности. Данный кодекс законов поставил систему государственного управления на твердое правовое основание. Оформление теории официальной народности в государственно-идеологическую константу подвело под конструкцию бюрократической монархии России пореформенного периода легитимное правомерное обоснование.

Однако Основные законы, кодифицированные при Николае I, не являлись конституцией в юридическом смысле. Прежде всего, потому, что они не имели перечисленных атрибутов истинных основных законов1. К тому же, они не были обеспечены народным представительством как институтом диалога между гражданским обществом и государством, что является одним из основополагающих факторов конституционализма.

Важное значение для понимания системы конституционного устройства Российской империи начала XX в. имеют положения о Государственной думе и Государственном совете, определенные в Основных законах 1906 г. Они были сформулированы таким образом, что было затруднительно рассматривать их составными частями единого представительного органа власти. Вместе с тем, они также не являлись и самостоятельными органами законодательной власти. Статья 86 Основных законов о том, что «никакой закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения Государя Императора» превращала императора, Государственный совет и Государственную думу в своеобразный совокупный институт законодательной власти. Император утратил неограниченную власть в законодательстве и автономность в распоряжении бюджетом. Вместе с тем, Основные законы подтверждали незыблемость самодержавия. «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть», - подчеркивалось в статье 4 Основных законов. Статья 87 позволяла монарху между сессиями законодательных палат издавать законы в форме «чрезвычайных указов». Император сохранил за собой полноту исполнительной власти, но «исполнительная власть его ограничена была законами, которые существовали независимо от его власти»2.

Как мы выше отметили, для становления реального конституционализма важную роль играет институт народного представительства: порядок его формирования, компетенция, механизм взаимодействия с исполнительной властью и возможности презентации интересов гражданского общества. С формально-юридической точки зрения в империи был сформирован бикамеральный парламент, где верхнюю палату представлял Государственный совет, нижнюю - Государственная дума. Созванная в 1906 г. Государственная дума по многим своим позициям соответствовала западноевропейским аналогам. В частности, Государственная дума получила право законодательной инициа-

1 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: в 2 т. -СПб.: Дмитрий Буланин, 1999. - Т. 2. - С. 157.

2 Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762-1914. - М., 1995. - С. 430.

140

2011

2. Вопросы теории и истории государства и права

тивы, кроме вопросов, касающихся изменения Основных государственных законов. Обсужденные в Думе законопроекты передавались на рассмотрение в Государственный совет, а в тех случаях, когда законопроект инициировал Государственный совет, - в Государственную думу. Определялся срок избрания Государственной думы - на 5 лет с правом императора на досрочный роспуск. Депутаты Думы, по образцу многих европейских парламентов, обладали правом свободных суждений во время прений в Думе, депутатской неприкосновенностью.

Как отмечает известный исследователь Р.А. Циунчук, структура и принципы организации работы Думы также имели много схожего с устройством европейских парламентов1. При открытии сессии Думы депутаты должны были принести присягу. На первых заседаниях депутаты тайным голосованием избирали председателя Думы и его товарищей - бюро. Председатель на совещании со своими товарищами, секретарем и одним из его товарищей обсуждал и решал общие вопросы деятельности Государственной думы. Председатель Думы обладал правом личного доклада императору по думским делам.

Аналогично европейским парламентским моделям, в Думе создавались постоянные комиссии, кроме этого, для предварительной разработки сложных вопросов и проработки законопроектов создавались специальные временные комиссии.

Порядок обсуждения законопроектов также был близок к европейскому варианту. Все члены Думы первоначально имели право высказаться по общим обсуждаемым вопросам. После определения общих направлений и рекомендаций материалы передавались в комиссию. После разработки комиссией текста законопроекта в Государственной думе проходило трехразовое, по европейской парламентской практике, чтение: первый раз в порядке общих прений, второй раз - постатейное рассмотрение с возможностью частичных поправок и изменений, в третий раз - в порядке постатейного рассмотрения с учетом всех внесенных поправок. Затем проводилось окончательное голосование депутатов Думы, где решение принималось большинством при присутствии не менее одной трети всего числа депутатов, необходимой для обеспечения кворума.

При возникновении разногласий по законопроектам между Государственным советом и Государственной думой допускалось создание согласительных комиссий. Одобренные двумя палатами законопроекты должны были поступать на утверждение императора, который обладал правом наложения на него полного вето. Утвержденный монархом законопроект обнародовался и вступал в силу. Таким образом, подчеркивает Р.А. Циунчук, процесс образования закона проходил в России такие же этапы, как и в европейских конституционных монархиях: инициатива; обсуждение палатами; одобрение палатами; санкция монарха; промульгация и обнародование2.

1 Циунчук Р.А. Европейские парламенты и российская Дума начала XX века: сравнительноправовой анализ // Имперские и национальные модели управления: российский и европейский опыт. - М.: ИВИ РАН, 2007. - С. 51-57.

2 Там же. - С. 53.

141

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

Развитый уровень конституционализма предполагает зависимость состава правительства от доверия, оказываемого ему институтом народного представительства, т.е. практически, подотчетность правительства перед парламентом. Российский парламент не участвовал в образовании правительства. Тем не менее, определенная система контроля парламента над правительством обеспечивалась путем запросов. Согласно Положению 20 февраля 1906 г. не менее 30 членов парламента могли обратиться с запросом по поводу незакономерных действий того или иного министерства к председателю Думы, который ставил вопрос на голосование. После этого принятый большинством Думы запрос передавался министру, который, спустя месячный срок, был обязан дать ответ, либо не отвечать, но известить Думу о причинах невозможности дать разъяснения. Если Дума большинством в две трети членов не признавала разъяснения убедительными, то председатель Думы имел право передать дело императору.

В результате проведенной государственной реформы в Российской империи начала XX в. возникла дуалистическая правовая монархия, в которой законодательная власть принадлежала парламенту и государю, исполнительная власть в центре - императору и бюрократии, на местах - бюрократии и органам общественного самоуправления1. В ней сочетались элементы неограниченной и конституционной монархии в условиях незавершенного разделения властей2. Конечно, многие политико-правовые стороны конституционализма не осуществлялись в полной мере. В частности, не была полной личная свобода человека, так как ограничивалась возможностью негласного полицейского надзора и нарушением тайны переписки. Сохранялась черта еврейской оседлости, ограничивавшая евреев в правах передвижения. Не были равными избирательные права. Для участия на выборах в органы местного самоуправления необходимо было отвечать требованиям образовательного, имущественного и других цензов. Не завершенными оказались механизмы реализации принципа разделения властей. Свобода вероисповедания ограничивалась тем, что каждый человек обязан был принадлежать к какому-либо вероисповеданию и не имел права переходить из одной веры в другую, кроме как их других вероисповеданий в православие. Тем не менее, неотъемлемыми институтами российской государственной конструкции стали конституция и законодательный парламент, ограничение власти императора, разделение властей, законодательно предоставленные гражданам свободы и основные политические права, формально-правовая легитимация власти. Из подданных империи россияне стали гражданами страны. Де-юре Российская империя стала конституционной монархией и вошла в круг правовых государств.

1 Миронов Б.Н. Указ. соч. - С. 157.

2 Кирьянов И.К. Первый опыт демократического транзита в России // 100 лет российского парламентаризма: история и современность. - Н. Новгород, 2006. - С. 145-146.

142