Применение отдельных принудительных мер административного предупреждения как самостоятельное административное производство в структуре административного процесса

УДК 342.95

О. О. Лебедева

Применение отдельных принудительных мер административного предупреждения как самостоятельное административное производство в структуре административного процесса

В статье исследуется процедурно-процессуальный порядок применения мер административного принуждения. Обосновывается целесообразность выделения в структуре административного процесса производства по применению принудительных мер административного предупреждения как самостоятельного административного производства. Дается характеристика и формулируется определение данного производства.

The article considers the procedural remedial order of application of administrative compulsion. The writer explains expediency of inclusion in the structure of the administrative process a proceeding on the use of coercive measures of an administrative warning, gives it a description and definition.

Ключевые слова: административное принуждение, административный процесс, принудительные меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административной ответственности, меры административнопроцессуального обеспечения, административное производство.

Key words: administrative compulsion, administrative process, measures of administrative warning, measures of administrative punishment, administrative sanctions (administrative penalties), administrative procedural measures to ensure, administrative proceedings.

В научной литературе существуют различные подходы к пониманию административного процесса (управленческий, судебный и комплексный), у каждого из которых есть свои сторонники и последователи, но, к сожалению, к единому пониманию административного процесса как вида юридического процесса ученые так и не пришли.

При рассмотрении процедурно-процессуального порядка применения мер административного принуждения, мы считаем, что за основу при характеристике структуры административного процесса необходимо брать «управлен-

© Лебедева О. О., 2015

203

ческий» подход, согласно которому под административным процессом понимается «урегулированный правом порядок разрешения индивидуальноконкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях - и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»1.

Структурным элементом административного процесса является административное производство, т. е. установленный административнопроцессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально-конкретных дел1 2.

С точки зрения реализации мер административного принуждения в структуре административного процесса выделяют производство по делам об административных правонарушениях, которое является процессуальной формой применения административных наказаний. Кроме того, в рамках данного производства применяются также меры обеспечения данного производства, подавляющее большинство которых являются принудительными мерами административно-процессуального обеспечения.

Однако порядок применения мер, предусмотренных гл. 27 КоАП РФ, в большинстве случаев является материально-правовой процедурой, которая органично вплетается в производство по делу об административном правонарушении. Для принятия решения о применении этих мер индивидуальные конкретные дела не возбуждаются, закон устанавливает только порядок фиксации факта их применения. Как справедливо отмечено в учебной литературе, процедуры применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не являются самостоятельными структурными элементами административного процесса, они неразрывно связаны с производством, которое обеспечивают3, т. е. являются составными элементами этого производства.

В отношении порядка реализации иных мер административного принуждения и его связи с административным процессом в юридической литературе высказываются различные точки зрения. Речь идет, главным образом, о

1 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учеб. для юрид. высш. учеб. заведений. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2008. С. 204.

2 Административно-процессуальное право: учеб. / под ред. проф. А.И. Каплунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2015. С. 14.

3 Там же. С. 214.

204

принудительных мерах административного предупреждения и мерах административного пресечения.

Так, наряду с производством по делам об административных правонарушениях, предлагается в структуре административного процесса выделение производства «по применению отдельных мер административного предупре-

4

ждения и мер административного пресечения» , производства по применению мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности: «административно-пресекательное, административно-обеспечительное, административноисполнительное»4 5 6, производства «по применению мер административнопроцессуального принуждения, не являющихся мерами административной от-6

ветственности» .

Расхождения авторов в наименованиях предлагаемых производств связаны с отсутствием единого варианта классификации мер административного принуждения, а также с разногласиями по поводу процедурного или процессуального порядка применения отдельных мер принуждения, не относящихся к числу административных наказаний.

В частности, указывается на процессуальный порядок применения отдельных7 и даже большинства мер административного пресечения, в том числе специальных мер административного пресечения8. Данные точки зрения, на наш взгляд, спорны по следующим соображениям.

Процедурно-процессуальные особенности применения принудительных мер административного предупреждения и мер административного пресечения определяются тем, в каком структурном элементе правовой нормы, устанавливающей конкретную меру принуждения, закреплен характеризующий ее содержание способ принудительного воздействия - в диспозиции или санкции.

4 Административно-процессуальное право: учеб. / под ред. проф. А.И. Каплунова. СПб., 2015. С. 189-212; Курс лекций по административно-процессуальному праву: учеб. пособие / под общ. ред. проф. В.И. Майорова. Челябинск: Челяб. юрид. ин-т МВД России, 2009. С. 155-176.

5 Административное право России: учеб. для студ. вузов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 442-444.

6 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 3-е изд., пересм. М.: Норма, 2012. С. 132, 329.

7 Административно-процессуальное право: курс лекций. М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 214-215.

8 Курс лекций по административно-процессуальному праву: учеб. пособие / под общ. ред. проф. В.И. Майорова. С. 155-176; Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учеб. для высш. учеб. завед. С. 152-165.

205

Меры принуждения, способ принудительного воздействия которых закреплен диспозициями правовых норм, реализуются компетентными органами (должностными лицами) непосредственно, путем правоохранительных актов управления. Порядок применения этих мер представлен в виде материальноправовой процедуры (например, проверки документов, предполетного досмотра вещей, багажа пассажиров воздушного транспорта, таможенного досмотра, применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия).

Анализ правовых норм, устанавливающих меры административного пресечения, показывает, что способ принудительного воздействия, характеризующий эти меры административного принуждения, закрепляется только в диспозиции нормы права, которая реализуется в процедурном порядке.

В качестве аргумента, свидетельствующего о процедурном порядке применения мер административного пресечения, выступает цель применения данной группы мер. Состоит она в прекращении факта нарушения на месте и во время его совершения. Как показывает практика, указанные меры применяются, когда противоправное действие еще длится, а значит деятельность уполномоченных должностных лиц по «пресечению» состоит из оперативного разрешения сложившейся противоправной ситуации.

Мы поддерживаем высказывание о том, что для применения той или иной меры административного пресечения не требуется, например, предварительного составления специального протокола или акта, а также вынесения

9

специального постановления о применении данной меры .

Некоторые ученые справедливо отождествляют меры административного пресечения с «первой помощью»9 10 11. Данное обстоятельство служит еще одним подтверждением того, что для применения данной группы мер, и прежде всего специальных мер административного пресечения (таких как, применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия), нет необходимости предварительного вынесения специального акта.

Спорным является отнесение А.И. Каплуновым к числу мер административного пресечения депортации иностранного гражданина либо лица без граж-данства11. Следует отметить, что десять лет назад ученый предлагал депортацию рассматривать в качестве принудительной меры административно-

9 Клюшниченко А.П., Самойленко А.В., Зеленько В.Л. Меры административного пресечения, применяемые милицией, как средство охраны советского правопорядка. Киев: КВШ МВД СССР, 1987. С. 71.

10 Ардашкин В.Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1968. С. 11.

11 Административно-процессуальное право: учеб. / под ред. проф. А.И. Каплунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2015. С. 191-193.

206

процессуального обеспечения, которая обеспечивает исполнение решения об аннулировании разрешения на пребывание указанных лиц в Российской Федерации12.

Думается, что правильной является точка зрения, согласно которой, депортация иностранных граждан или лиц без гражданства является процессуальной мерой, поскольку она обеспечивает принудительный выезд из Российской Федерации лица, в отношении которого уполномоченными на то органами или должностными лицами принято решение об аннулировании разрешения на временное проживание или аннулировании вида на жительство. Депортация, на наш взгляд, применяется в рамках производства по применению такой принудительной меры административного предупреждения, как аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство на стадии исполнения принятого решения. Данная мера выполняет не «пресекательную», а «обеспечительную» функцию, а именно: принудительное выполнение лицом, у которого аннулировано соответствующее разрешение либо вид на жительство, обязанности выехать из Российской Федерации.

Основываясь на вышесказанном, можно сделать вывод о том, что в нормах, устанавливающих меры административного пресечения, способ принудительного воздействия, характеризующий содержание этих мер принуждения, закреплен только в диспозициях данных норм, а соответственно, применение мер пресечения осуществляется только в процедурном порядке.

В отличие от мер административного пресечения, способ принудительного воздействия мер административного предупреждения закрепляется либо в диспозиции, либо в санкции нормы права, устанавливающей конкретную предупредительную меру принуждения, в зависимости от ее характера.

Соответственно меры административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплен диспозицией правовой нормы, ее устанавливающей (например, проверка документов, предполетный досмотр вещей, багажа пассажиров воздушного транспорта), реализуются в процедурном (материально-правовом) порядке.

В свою очередь, меры административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплен санкцией правовой нормы, ее устанавливающей, реализуются в порядке, включающем совершение следующих действий:

12 Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 377.

207

- документальная фиксация индивидуально-конкретной ситуации, являющейся основанием для применения принудительной меры административного предупреждения (возбуждение индивидуального конкретного дела);

- рассмотрение уполномоченным должностным лицом (органом) данного индивидуального конкретного дела и принятие по нему решения (юрисдикционного акта управления о применении меры принуждения), которое порождает возникновение правоотношений, связанных с реализацией конкретных правоограничений, лишений и обременений, установленных санкцией правовой нормы, устанавливающей данную предупредительную меру;

- исполнение принятого по делу юрисдикционного акта, т. е. совершение действий по реализации предусмотренного санкцией правовой нормы принудительного способа воздействия.

Все перечисленные действия свидетельствуют о процессуальной природе порядка применения принудительных мер административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплен санкцией правовой нормы, устанавливающей соответствующую меру принуждения.

Следовательно, порядок рассмотрения индивидуальных конкретных дел о применении принудительных мер административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплен в санкции правовой нормы, устанавливающей конкретную предупредительную меру принуждения, целесообразно рассматривать в качестве самостоятельного административного производства, входящего в структуру административного процесса, а именно: производства по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения.

Думается, что данное производство включает порядок применения следующих принудительных мер административного предупреждения: аннулирование различного вида лицензий и разрешений; принудительную госпитализацию и лечение больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих; помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебновоспитательные учреждения закрытого типа и др.

Вместе с тем процессуальный порядок применения указанных принудительных мер административного предупреждения, закрепленных санкцией правовой нормы, имеет отличия в зависимости от характера применяемой меры. Так, в зависимости от того, какая именно принудительная мера предупреждения применяется, производство по ее применению может отличаться своей целью, задачами, содержанием его стадий.

208

Рассмотрение и разрешение дел о применении ряда принудительных мер административного предупреждения осуществляется также в порядке административного судопроизводства. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации в таком порядке рассматриваются дела:

1) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (п. 5 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

2) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (п. 6 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

3) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (п. 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

4) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке (п. 8 ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Вместе с тем возбуждение административных дел о применении указанных мер принуждения и исполнение принятых по ним судебных решений осуществляется в административно-процессуальном порядке.

Обобщив вышесказанное, можно сформулировать определение производства по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения как деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) по разрешению индивидуально-конкретных дел о применении принудительных мер административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплен в санкции правовой нормы их устанавливающих, и реализации предусмотренного санкцией данной правовой нормы принудительного способа воздействия.

Список литературы

1. Административное право России: учеб. для студ. вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009.

2. Административно-процессуальное право: учеб. / под ред. проф. А.И. Кап-лунова. - СПб., 2015.

3. Административно-процессуальное право: курс лекций. - М.: ЦОКР МВД России, 2009.

4. Ардашкин В.Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1968.

209

5. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учеб. для высш. учеб. заведений. - Харьков, 2001.

6. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2005.

7. Клюшниченко А.П., Самойленко А.В., Зеленько В.Л. Меры административного пресечения, применяемые милицией, как средство охраны советского правопорядка. - Киев: КВШ МВД СССР, 1987.

8. Курс лекций по административно-процессуальному праву: учеб. пособие / Я.Л. Ванюшин, О.В. Гречкина, Э.Л. Лещина, А.Д. Магденко; под общ. ред. проф. В.И. Майорова. - Челябинск: Челяб. юрид. ин-т МВД России, 2009.

9. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. - 3-е изд., пересм. - М.: Норма, 2012.

10. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учеб. для юрид. высш. учеб. заведений. - 2-е изд., перераб. и доп. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2008.

210