Экологические аспекты формирования больших городов

УДК 502.17

О.П. Бурматова* ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ БОЛЬШИХ ГОРОДОВ

В статье рассмотрены основные экологические проблемы, возникающие в больших городах; показаны факторы, влияющие на состояние экологической ситуации, а также возможные последствия их воздействия на формирование экологической ситуации на территории. На примере города Новосибирска проанализированы его особенности с позиций формирования экологической ситуации. Сформулированы основные элементы образа будущего крупного города. Показано, с какими требованиями и условиями связаны сегодня основные вызовы в области формирования благоприятной экологической ситуации. В связи с тем что адекватная реакция на соответствующие вызовы требует усиления государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, высказаны рекомендации по совершенствованию механизма управления в экологической сфере.

Ключевые слова: большой город, окружающая среда, экологический образ будущего, вызовы в области формирования благоприятной экологической ситуации.

Круг проблем, охватывающих различные аспекты взаимодействий в системе «большой город — окружающая среда», чрезвычайно широк и включает, в частности, такие проблемы, как формирование благоприятной экологической обстановки в качестве важного фактора среды обитания человека; обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем города; управление экологическими процессами в большом городе; выявление роли органов государственной власти и местного самоуправления в сохранении здоровой экологической среды мегаполиса; развитие зеленой экономики как механизма модернизации и инновационного развития территории; создание отлаженной системы оперативного экологического мониторинга в условиях крупного города; повышение уровня экологической культуры населения и степени участия гражданского общества в формировании и реализации экологической политики и др.

Все перечисленное позволяет взглянуть на город как сложную функциональную систему, в которой важное место принадлежит экологическим проблемам. При этом спектр соответствующих проблем охватывает разные стороны в системе «город — окружающая среда», что, в свою очередь, позволяет всесторонне и комплексно рассматривать формирование экологической ситуации в городах, выявлять возникающие проблемы и предлагать возможные пути их решения.

Любой город уникален не только по своей архитектуре, историческим условиям развития, ме-

стоположению и климату, но и по складывающимся транспортно-экономическим связям и особенностям производства, включая сочетания предприятий различных отраслей, их отраслевую принадлежность, масштабы и характер размещения, что чрезвычайно важно для формирования экологической ситуации на территории.

Изучение экологической специфики каждого города — задача крайне важная, поскольку она определяет условия жизни людей, их здоровье, продолжительность жизни и комфортность среды обитания. Особенно актуальна данная проблема для больших городов (рис. 1), поскольку большой город — это, соответственно, и высокий уровень концентрации населения, промышленности, энергетики, транспорта, строительства и т. д., что приводит к росту нагрузки на окружающую среду и образованию антропогенных ландшафтов на больших территориях.

Все это сопровождается многоаспектными последствиями воздействия на окружающую среду, затрагивая все ее компоненты — атмосферу, гидросферу, растительный и животный мир, почву, рельеф, климат и т. д. В результате в больших городах создается новая, во многом искусственная среда.

В любом городе экологическая ситуация, приоритетные экологические проблемы и выбор путей их решения определяются следующими группами агрегированных факторов:

1) спецификой территории (пространственный аспект);

* © Бурматова О.П., 2014

Бурматова Ольга Петровна (burmatova@ngs.ru), Институт экономики и организации промышленного производства, Сибирское отделение Российской академии наук, 630090, Российская Федерация, г. Новосибирск, пр. Акад. Лаврентьева, 17.

Большой город

з? о Ц

Высокий уровень концентрации населения, промышленности, энергетики, транспорта, строительства; образование антропогенных ландшафтов сопровождаются многоаспектными последствиями воздействия на окружающую среду /|

1

Ф і

Над крупными городами атмос фера содержит в 10 раз больше аэрозолей и в 25 раз больше газов Более 6070% газового загрязнения дает автомобильный транспорт Более активная конденсация влаги приводит к увеличению осадков на 5-10% Снижение на 10-20 % солнечной радиации и скорости ветра приводит к: • снижению самоочищающихспособностей атмосферы, • тепловым аномалиям на высоте до 250-400 м, • контрастам температур до 5-6 , • температурным инверсиям, повышенному загрязнению, туманам и смогу

Рис. 1. Возможные последствия воздействия большого города на окружающую среду

2) спецификой отраслей и характером их воздействия на окружающую среду (производственный аспект);

3) подходами к решению экологических проблем в рамках:

а) отдельных хозяйствующих субъектов (организационно-технологический аспект);

б) города в целом, включая мероприятия экологической политики на уровне города и его районов (управленческий аспект).

Более детально данные факторы представлены на рис. 2.

Наложение данных факторов на территорию, например, такого большого города, как Новосибирск, дает следующую картину (рис. 3) и свидетельствуют о том, что с позиций условий формирования экологической ситуации, региону относительно повезло лишь с отраслевой структурой производства (имеется в виду прежде всего отсутствие типичных экологически вредных производств). По остальным факторам ситуация достаточно острая, что с учетом перспектив социальноэкономического развития исследуемого региона обусловливает актуальность разработки и реализации необходимых природоохранных мероприятий, составляющих основу программы в области охраны окружающей среды и определяющих основные направления совершенствования системы экологического регулирования в регионе [1].

На основе анализа экологической ситуации в городе можно сформулировать его экологический образ будущего, вызовы в области формирования

благоприятной экологической ситуации, а также определить стратегические экологические приоритеты и направления природоохранной деятельности.

Основными элементами образа будущего любого крупного города представляются такие характеристики, которые предполагают улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, включая здоровую окружающую среду, экологизацию производства, создание эффективного экологического сектора экономики и сохранение и защиту природы.

В свою очередь, формирование здоровой окружающей среды предусматривает:

— улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека;

— формирование экологически безопасной и комфортной среды проживания населения в городах, мест работы и отдыха, иной социальной активности;

— улучшение здоровья и увеличение продолжительности жизни людей.

Экологизация производства невозможна без соблюдения следующих условий:

— перехода на экологически ориентированные технологии;

— сокращения уровней воздействия на окружающую среду от всех антропогенных источников;

— совершенствования системы экологического нормирования;

— экономического стимулирования природоохранной деятельности;

Рис. 2. Факторы, влияющие на формирование экологической ситуации на территории

— создание новой региональной модели хозяйствования, учитыващей допустимую антропогенную нагрузку на окружающую среду, реконструкцию региональной промышленной системы, осуществление хозяйственной деятельности с учетом экологической емкости территории.

Создание эффективного экологического сектора экономики предполагает:

— формирование рынка экодевелопмента, товаров и экологических услуг;

— внедрение экологического аудита, экологической сертификации, экологического страхования;

— формирование экологических требований к разработке технологий.

Сохранение и защита природной среды требуют прежде всего осуществления следующих мер:

— внедрения новых методов территориального планирования, землепользования и застройки;

— сохранения естественных экосистем;

— повышения биопродуктивности;

— восстановления видового разнообразия.

Формирование экологического образа будущего (который, однако, в территориальном аспекте достаточно универсален, поскольку формируется на основе общих социальных, экономических и экологических требований) предусматривает выстраивание такого фундамента, на котором в перс-

пективе должны быть созданы необходимые условия для того, чтобы гармоничное взаимодействие экономики и экологии в регионе стало реальностью.

Учет специфики каждого города лежит в основе региональной экологической политики и определяет возможности реагировать на внешние вызовы с позиций формирования благоприятной экологической ситуации. В современных условиях вызовы в области формирования благоприятной экологической ситуации связаны, как правило, со следующими требованиями и условиями:

1) переходом на новые стандарты жизнедеятельности и экологической безопасности, внедрением ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий;

2) слабостью современной государственной экологической политики в Российской Федерации;

3) несовершенством методик по определению экономического ущерба, нанесенного хозяйству и здоровью людей загрязнением окружающей среды;

4) низкой инвестиционной активностью при-родопользователей в природоохранные мероприятия;

5) слабой экономической заинтересованностью природопользователей в соблюдении экологических требований;

Природноклиматические условия, определяющие адаптационный механизм ОС региона

й

И

о

а

8

Ю

8

о

О

и

о

X

я

ч

о

а

о

и

8

8

а

о

н

8

а

а

V

н

я

'I

Я

&

8

Я

V С

и

'п

Производствен ная структура экономики региона

Характер размещения производства и населения,

* уровень их территориал-й концентрации

Наличие ресурсов, экологическая совмести-мость произ-водств в регионе и др.

Сложившийся уровень нарушения окружающей ) природной среды в регионе

• Хорошие условия для рассеивания загрязнений в атмосфере из-за равнинного ландшафта и благоприятной розы ветров

• Частые штили, приземные инверсии и антициклональные погоды, обусловливающие рост загрязнения окружающей среды

• Повышенныйуровень естественного загрязнения радионуклидами в г. Новосибирске

• Наличие природных очагов инфекции

• Преобладание производственна объектов (предприятий машиностроения, инфраструктурного комплекса), не оказывающих существенного воздействия на ОС

• Технологическая отсталость производства, обусловливающая его низкую экологичность

• Т еплоэнергетика на угле

• Отсутствие индустрии экологического назначения, незначительный задел по производству экологического оборудования и оказанию экологических услуг

• Быстрый рост автомобильного парка

• Отсутствие эффективно работающих МПЗ

• Реконструкция очистньх сооружений в системе канализации обл. центра

• Высокая концентрация производства и населения в областном центре и, соответственно, загрязнения ОС и ограничения для расширения производства

• Недостаточная оснащенность и низкая эффективность функционирования действующего природоохранного оборудования

• Отсутствие оборудованных по санитарным нормам свалок ТБО в районах области

• Наличие свободшх территорий для размещения производства

• Запасы водньхресурсов для обеспечения нужд производства и населения

• Дефицит чистой питьевой воды в области

• Недостаточная изученность радиационной обстановки в Новосибирске и области

• Несовершенная система экологического мониторинга

• Отсутствие инфраструктуры для проведения НИОКР в сфере практической охраны ОС

• Неудовлетворительное качество воды в водных объектах

• Рост загрязнения атмосферы от автотранспорта

• Рост объемов образования отходов производства и потребления, особенно ТБО

• Несовершенство систем сбора, учета образования и накопления ТБО

• Наличие значительных площадей нарушенных земель, загрязнение почв, идущие процессы опустынивания и деградации растительного покрова

• Нарушение экосистем озер области; подтопление территорий

• Неудовлетворительное состояние гидротехнических сооружений

• Подтопление территорий

• Сокращение численности отдельных видов растений и животных

Рис. 3. Особенности города Новосибирска с позиций формирования экологической ситуации

6) несовершенством статистической отчетности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, слабыш контролем финансовой дисциплины ресурсных и экологических платежей;

7) ужесточением условий доступа на международные рышки с позиций экологической стандартизации и нормирования;

8) усилением международной конкуренции из-за повышения требований к экологическому качеству и безопасности продукции, переходом к учету экологических параметров технологий, используемых для производства продукции;

9) низкой экологической ответственностью бизнеса и в целом низкой экологической культурой населения.

Адекватная реакция на перечисленные вызовы требует, на наш взгляд, усиления государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. Особую актуальность в связи с этим при-

обретает решение проблем формирования экономического механизма экологического регулирования, нацеленного на стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды , стимулирование и поддержку экологически ответственного бизнеса; совершенствование организационной структуры управления и правовых основ охраны окружающей среды. От качества соответствующего механизма во многом зависит и эффективность реализации средне- и долгосрочных прогнозный: документов в сфере экологии как на уровне субъектов РФ, так и муниципалитетов.

С одной стороны, такой механизм формирует внешнюю среду, правила игры для всех участников на национальном экологическом поле, в т. ч. региональном и местном уровнях. С другой стороны, существующий на сегодня в России механизм экологического регулирования является достаточно слабым, в нем отсутствуют многие эле-

менты управления (прежде всего, экономического, в т. ч. стимулирующего характера), которые стали обычными в практике проведения экологической политики в других странах. При этом ряд элементов управления в России декларируется, но имеет чисто символический характер, не оказывая практически никакого влияния на состояние дел в природоохранной сфере (например, экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация и др.).

На наш взгляд, к числу основных направлений механизма реализации природоохранных мероприятий на федеральном уровне, требующих первостепенного внимания и определяющих эффективность экологической политики на уровне городов, относятся следующие [2—4].

1. Усиление природоохранных органов, расширение возможностей и полномочий региональных властей и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

После упразднения Госкомэкологии сфера охраны окружающей среды оказалась без специализированных государственных органов и, соответственно, с 2000 г. фактический объем государственной деятельности в экологической сфере постоянно сокращается, кадровый потенциал экологических служб подорван, существенно сокращен состав экологических инспекторов (со 100 тысяч человек до 3 тысяч человек), растет число экологических правонарушений и их латентность, экологическая ситуация в стране и регионах ухудшается.

2. Развитие экономического механизма стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды, стимулирование и поддержка экологически ответственного бизнеса.

Сложившийся в России механизм экологического регулирования не обладает стимулирующим эффектом. Это проявляется, в частности, в несовершенстве оценки налогооблагаемой базы использования природных ресурсов, в том числе низких процентных ставках платежей за использование природных ресурсов и воспроизводство природных ресурсов; неоправданном снижении ставок платежей за использование природных ресурсов и их воспроизводство отдельным природопользо-вателям; недооценке стоимости природных ресурсов; практическом отсутствии платежей за повторное и побочное использование природных ресурсов. Без разработки и внедрения стимулирующих элементов в систему рычагов и методов управления невозможно добиться сдвига в сторону активного перехода на ресурсосберегающие и экологически безопасные технологии. Необходима прямая экономическая заинтересованность бизнеса в решении экологических проблем, и задача государства — этот интерес создать, для чего следует широко внедрять механизмы льготного налогообложения (в частности, это может быть освобож-

дение подобных предприятий от НДС на срок технико-технологического перевооружения основных производственных фондов, обеспечивающих ресурсосбережение и экологическую безопасность функционирования производства); кредитования (на создание и внедрение новых ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий и оборудования), ускоренной амортизации основных фондов природоохранного назначения, установление надбавок к ценам за экологическую продукцию и т. д., а также разного рода платежей (нормативных, сверхнормативных, карательных, компенсационных) и др.

3. Увеличение затрат на охрану окружающей среды из всех возможных источников финансирования.

В России наметилась устойчивая тенденция сокращения (абсолютного и относительного) бюджетных расходов на ООС на фоне и без того их низкого уровня. Доля затрат на охрану окружающей среды в расходах бюджетной системы не достигает и 0,1 % ВВП. Происходит снижение финансирования и закрытие федеральных целевых экологических программ. В 2000—2001 гг. ликвидирован Федеральный экологический фонд, и, хотя формально экологические фонды субъектов федерации и районные экологические фонды не упраздняли, их деятельность в большинстве случаев пришла в упадок. Тем самым природоохранная деятельность лишилась хотя и относительно небольших, но достаточно надежно собираемых целевых средств на федеральном, региональном и местном уровнях. Окончательный удар по данному источнику финансирования нанес развал системы платежей за загрязнение окружающей среды, за счет которых формировались экологические фонды. Проблема усугубляется низким удельным весом ресурсных налогов в системе платежей, формирующих бюджеты всех уровней; недостаточным финансированием природоохранных мероприятий из бюджетов всех уровней, специализированных фондов, средств предприятий — пользователей природных ресурсов, а также слабым контролем финансовой дисциплины ресурсных и экологических платежей.

4. Урегулирование и совершенствование системы экологических платежей.

Существующая система экологических платежей, не имеющая необходимой законодательной базы, по существу себя исчерпала и в настоящее время играет чисто символическую роль — прежде всего из-за исключительно низких базовых ставок (примерно 10 % от ставок, принятых в Казахстане, Белоруссии, Молдавии, Грузии, и всего лишь около 2 % от ставок, действующих в большинстве стран Европейского союза). Кроме того, в последних редакциях целого ряда экологических законов (Об охране окружающей среды, Лесном, Водном и других кодексах РФ и федераль-

ных законах) был использован прием отказа от целевого использования средств, поступавших в бюджет в качестве платы за загрязнение окружающей среды и ресурсных платежей. В результате сфера охраны окружающей среды в России, всегда финансируемая на недопустимо низком уровне, потеряла и те крохи, которые имела.

5. Совершенствование нормативно-правовой базы, формирование нормативно-правового поля, адекватного складывающейся экономической и экологической ситуации.

Существующее экологическое законодательство не предусматривает наличия инструментов, побуждающих предприятия-природопользователей к экологически ответственному поведению. Представляется, что в современных условиях России в сфере правового регулирования охраны окружающей среды первостепенной задачей должно быть не столько наращивание числа экологических законов, сколько акцентирование внимания и сил на том, чтобы приучить предприятия-загрязнителей к неукоснительному соблюдению экологического законодательства, а также прочих требований принятого в стране экологического регламента. Речь идет о создании такого механизма применения законов, который бы обеспечивал надлежащий экологический правопорядок и неотвратимость наказания за экологические правонарушения. Кроме того, в экологическом законодательстве отсутствуют экономические гарантии охраны окружающей среды и возмещения причиняемого природе и человеку вреда. Сохраняется несоответствие норм ответственности за экологические правонарушения (установленные Кодексом об административных правонарушениях) масштабам причиняемого экологического ущерба, в большинстве случаев слишком мягких.

6. Меры по восстановлению обязательности государственной экологической экспертизы проектов нового строительства как фактически единственного легитимного инструмента для предприятий демонстрации обществу своей экологической состоятельности.

Существенные изменения к худшему претерпела в последние годы государственная экологическая экспертиза, особенно после принятия нового Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ и Федерального закона «О внесении изменений в градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ. В результате введения указанных нормативных актов на законодательном уровне была практически отменена обязательность государственной экологической экспертизы проектов нового строительства. Ликвидация этого исключительно важного и довольно успешно работавшего института, с одной стороны, привела к тому, что государственная экологическая политика лишилась дей-

ственного инструмента профилактики возможного негативного воздействия на окружающую среду. По существу, в условиях России экологическая экспертиза являлась единственным предупредительным рычагом воздействия государства на экологическую деятельность хозяйствующих субъектов. С другой стороны, сворачивание института экологической экспертизы лишило экологически ответственный бизнес фактически единственного легитимного инструмента демонстрации обществу своей экологической состоятельности.

7. Предотвращение разрушения системы экологического контроля, регионального экологического мониторинга, формирование системы информирования населения о состоянии окружающей среды.

В 2000 г. ликвидирован районный уровень экологического контроля под видом передачи соответствующих функций из центра субъектам Федерации. Фактически более или менее эффективный контроль сохранился не более чем в одном из четырех субъектов Федерации, в остальных работа практически прекратилась (хотя это обстоятельство маскируется формальными отчетами). Ликвидация системы экологического надзора, завершившаяся в ходе текущей административной реформы, привела к тому, что надзорные органы (с 2004 г.) оказались переподчинены тем ведомствам, которые они должны контролировать. После внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в 2006—2007 гг. фактически ликвидирован муниципальный экологический контроль. Однако именно муниципалитеты — первичное звено ответственности за условия проживания населения — и лишение их механизма получения информации о состоянии окружающей среды означает и лишение возможностей принятия соответствующих мер по улучшению качества жизни населения. Ослабление экологического контроля привело к быстрому и повсеместному росту экологических правонарушений и ухудшению состояния окружающей среды. Кроме того, ослабление экологического контроля сопровождается установлением практики, когда экологические критерии стали использоваться в качестве инструмента для выборочного контроля тех или иных компаний и даже перераспределения активов.

Все больше сворачивается система экологического мониторинга (особенно на региональном уровне). Сегодня мы не имеем ни мониторинга источников загрязнения окружающей среды (в 90-е годы он осуществлялся территориальными органами Госкомэкологии России), ни мониторинга экосистем. В настоящее время в России нет Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), хотя решение Правительства РФ о ее создании было принято еще в 1993 г. Нет ведомства, которое было бы готово получить не-

обходимые полномочия по руководству созданием такой системы и осуществлять эту работу на практике. Попытки создания ЕГСЭМ в 90-е годы сошли на нет из-за разногласий между ведомствами, располагающими отдельными компонентами такой системы и не стремившимися к их системной консолидации. В результате эти ведомственные элементы потенциальной ЕГСЭМ остаются совершенно разобщенными. Определенный вклад в торможение работ по формированию ЕГСЭМ внесли ведомства (прежде всего ресурсные), справедливо опасавшиеся, что наличие такой системы приведет к усилению экологического контроля за соблюдением природоохранного регламента.

8. Расширение деятельности по развитию системы особо охраняемых территорий.

Наблюдается сворачивание деятельности по развитию системы особо охраняемых территорий. Если в 1990-е годы в стране было открыто или расширено около 50 особо охраняемых природных территорий (ООПТ) федерального значения, то с 2000 по 2006 гг. — только две. Остаются не отрегулированными вопросы управления системой ООПТ. После упразднения Госкомэкологии функции управления ООПТ были переданы Роспри-роднадзору, тем самым в контролирующем ведомстве оказались объединенными функции управления и контроля, чего быть не должно. С мая 2008 г. данные функции переданы преобразованному из Министерства природных ресурсов Министерству природных ресурсов и экологии. Приведет ли это к улучшению состояния системы ООПТ, сказать трудно. Одной из причин современного неудовлетворительного состояния ООПТ в России считается их недостаточное финансирование. Однако мировой опыт свидетельствует, что успех функционирования ООПТ во многом определяется их собственной высокой доходностью,

прежде всего благодаря организации на такж тер-ритoрияx экологического туризма.

9. Экологическое воспитание и образование населения как основа экологического благополучия страны.

В России сoxраняeтся низкая экологическая культура населения в целом, невысокий уровень информированности населения о состоянии окружающей среды, низкий уровень экологической подготовки руководителей и специалистов организаций, а также населения.

В целом, большой город — это не только большие проблемы (в т. ч. экологические), но и большие возможности для ж решения. Практически все экологические проблемы бoльшиx городов не только имеют тенденцию к обострению, но многие из нж в той или иной степени решаемы, о чем свидетельствует мировая практика, когда для мноіи: экологически проблем больше городов постоянно ищутся и наxoдятся эффективные решения.

Библиографический список

1. Бурматова О.П. Природоохранная стратегия социально-экономического развития региона // Регион: экономика и социология. 2014. № 3.

2. Бурматова О.П. Модернизация инструментов экологической политики и проблемы их внедрения // Регион: экономика и социология. 2011. № 3. С. 170—194.

3. Бурматова О.П. Экологизация производства в свете инновационного развития // Регион: экономика и социология. 2012. № 4. С. 257—277.

4. Burmatova O.P. Clean Production in the Context of Innovation-Based Development // Regional Research of Russia. 2013. Vol. 3. №. 4. Р. 465-472.

5. Бурматова О.П., Сумская T.B. Экологический аспект финансово-бюджетной политики в России // Основы экономики, управления и права. 2012. № 3(3). С. 30-33.

O.P. Burmatova*

ECOLOGICAL ASPECTS OF FORMATION OF BIG CITIES

In the article the main environmental problems in large cities are viewed; factors affecting ecological situation are shown and also possible consequences of their impact on the formation of ecological situation on the territory are also shown. On the example of the city of Novosibirsk its features from the perspective of formation of environmental situation were analyzed. Main elements of an image of future large city are formulated. It is shown with what requirements and conditions the main challenges in the field of formation of a favorable ecological situation are connected in modern conditions of economic development. An adequate response to the appropriate challenges requires, in the opinion of the author, the strengthening of state regulation in the sphere of environmental protection. In accordance with this fact recommendations on improvement of the mechanism of management in the ecosystem are stated.

Key words: big city, environment, environmental image of the future, challenges in the sphere of formation of favorable ecological situation.

* Burmatova Olga Petrovna (burmatova@ngs.ru), Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences, Novosibirsk, 630090, Russian Federation.