Понятие и правовая природа государственных услуг

А.У. КАЛИЕВА,

старший научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области трудового права

и социального обеспечения Института законодательства РК

ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и др. На определенном этапе развития государства и общества именно последнее начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и тогда «государственные услуги» - это система отношений личности, юридических лиц с государственными структурами.

Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства, обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственной власти.

Теоретики «государства благоденствия» еще во второй половине XIX в. выделили причины, по которым государство оказывает гражданам определенные виды услуг. Во-первых, это заинтересованность частного бизнеса в оказании ряда услуг ввиду отсутствия материальной прибыли и их высокой стоимости. Во-вторых, в этих услугах заинтересовано все общество, поэтому они должны быть оказаны обязательно. В-третьих, природа этих услуг требует значительных ресурсов, не только финансовых, но и организационных, властных [1].

Современный этап характеризуется изменениями принципов управления в ходе административной реформы, такими инструментами выступают государственные услуги, оказываемые государством (его структурами) гражданам и юридическим лицам. Появление новых понятий (государственная услуга, социальная услуга), мно-

гогранность их содержания вызвали широкий интерес различных отраслей юридической науки.

В основе государственной услуги всегда лежит публичный, общезначимый интерес; круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен; осуществляться государственные услуги могут как государственными органами, так и негосударственными организациями. Появление понятий «государственная услуга» и «социальная услуга» было обусловлено переходом от сугубо рыночного подхода, превалировавшего до недавнего времени в переходном казахстанском обществе во всех общественно значимых сферах жизни, к социализированному, обращенному к человеку и гражданину. Необходимость повышения благосостояния отдельных граждан и семей, благополучия общества в целом поставило во главу угла вопрос о качестве и комфортности социальных и иных публичных институтов.

Понятие «государственные услуги» в Казахстане стало широко использоваться примерно с 2007 года, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанно с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

По мнению Талапина Э.В. и Тихомирова Ю.А., теория государственных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория [2]. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания государственной услуги. На основе обобщенных данных, содержащихся в научной литературе, и актов законодательства можно выделить несколько современных подходов.

1. Понятие «государственная услуга» используется при характеристике управленческой деятельности органов государственной власти (а также государственных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями. Основными критериями служат, во-первых, взаимодействие органов власти или государственных служащих с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия - заявления граждан или организаций.

2. В качестве государственных услуг определяются действия (функции) государственных субъектов по организации обслуживания населения и организации предоставления ему жизненно необходимых благ. Эта управленческая деятельность носит несколько иной, чем в первом случае, характер - речь идет об организации деятельности тех хозяйствующих субъектов, которые занимаются предоставлением услуг населению.

3. Государственные услуги, предоставляемые населению в режиме гражданско-правового регулирования, но имеющие массовый характер, общественную значимость, за организацию которых, в конечном счете, несет ответственность орган государственной власти; цены и тарифы на эти услуги регулируются государственным субъектом.

Как отмечается в специальной литературе, государственные услуги в первом и втором значении регулируются преимущественно нормами публичного права, органы исполнительной власти осуществляют функции по непосредственному и опосредованному предоставлению услуг; третий вид услуг предоставляется гражданам в режиме гражданско-правовых отношений, что означает принципиально иной вид организационной деятельности государственных субъектов.

Можно отметить и четвертый подход к толкованию государственных услуг - самый широкий, когда вся деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни понимается как одна государственная услуга (это имеет место, например, в теории зарубежного права) [3].

Представляется, что такой многоаспектный подход к определению государственных услуг в данном случае носит скорее негативный характер. Многоаспектность, дискуссионность, многообразие мнений ученых в научных исследованиях - это благо для науки, а многоплановость в определении правовых понятий в законодательстве и практической деятельности могут при-

влечь крайне неблагоприятные социальные последствия. Это связано с тем, что в зависимости от подхода к определению услуги будет сформировано текущее законодательство, и в первую очередь подзаконные акты, а также будет создан прецедент для органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые в настоящее время формируют реестры государственных услуг.

Следовательно, значение подходов к определению государственных услуг для законодательства и практики обусловлено следующими обстоятельствами [4].

Во-первых, для составления реестра государственных услуг, предоставляемых органом исполнительной власти, необходимо точно определить, является ли выполнение той или иной функции, отнесенной к сфере деятельности данного органа, именно услугой.

Во-вторых, эти услуги могут предоставляться на платной или бесплатной основе, следовательно, возникает соблазн объявить услугами максимально большой перечень действий, в том числе действий по реализации государственно-властных полномочий органов власти.

В-третьих, в зависимости от вида функции (нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, предоставление услуг) должен определяться и вид органа власти (министерство, департамент, агентство).

В современной правовой системе государственные услуги признаются одной из ведущих категорий и их значение, особенно в условиях проводимой административной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок государственных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, обуславливает необходимость их правового регулирования [5].

Между тем, несмотря на важность и доктри-нальную значимость государственных услуг, в казахстанском законодательстве до сих пор от-сутствузт четкое определение понятия государственной услуги.

Впервые содержанию понятия «государственная услуга» было придано юридическое значение посредством внесения изменений и дополнений в Закон РК от 27 ноября 2000 года №107 «Об административных процедурах». Под государственной услугой в Законе понимается «деятельность,

направленная на обеспечение прав, свобод и защиты законных интересов физических и юридических лиц, осуществляемая государственными органами, иными государственными учреждениями, государственными предприятиями, физическими и (или) юридическими лицами в рамках реализации бюджетных программ (подпрограмм)» (пункт 2-2 статьи 1).

Понятие «государственная услуга» в Конституции РК отсутствует, что стало предметом рассмотрения Конституционного Совета РК. При определении содержания этого понятия законодатель, по мнению Конституционного Совета РК, мог бы исходить из следующего. Государственная услуга является одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, носит преимущественно гражданско-правовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения [6].

Содержание понятия «услуга» в широком смысле слова раскрывается в толковых словарях русского языка. Так, у В.И. Даля «услуга -самое дело, помощь, пособие или угожденье. Оказать кому услугу, сделать нужное, угодное.» [7]. Таким образом, изначально термин «услуга» использовался в качестве общеупотребительного, не содержащего юридического смысла понятия. В узком же смысле, как правовой категории, термином «услуга» оперирует, в первую очередь, частное, а точнее гражданское право.

Анализируя природу государственных услуг в качестве исходной точки, следует использовать тот факт, что сущность этого явления состоит в том, что это, прежде всего услуги [8], то есть согласно статье 683 Гражданского кодекса РК от 1 июля 1999 года №409 «Договор возмездного оказания услуг» определенные действия или определенная деятельность. В этом смысле отношениям по возмездному оказанию услуг присущи все признаки гражданских правоотношений, в частности, юридическое равенство участников правоотношения, дис-позитивная направленность правого регулирования их поведения, принцип свободы договора. Соответственно, основным юридическим фактом, порождающим эти правоотношения, является гражданско-правовой договор.

В то же время в других нормативных правовых актах дается следующее определение категории «государственная услуга». Так, в Бюджетном кодексе РК от 4 декабря 2008 года «государственной услугой признается деятель-

ность государственных органов, их подведомственных организаций и иных физических и юридических лиц, являющаяся одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, предусмотренная законодательством Республики Казахстан, направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц (за исключением государственных органов), носящая индивидуальный характер и осуществляемая по обращению физических и (или) юридических лиц (за исключением государственных органов)».

В связи с новизной понятия еще не существует официально принятой классификации государственных услуг, а имеются лишь различные авторские подходы [9].

Можно дать следующую классификацию государственных услуг:

1. По наличию промежуточного результата:

1) государственная услуга простая - подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата;

2) государственная услуга сложная - подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов имеющих самостоятельную ценность.

2. По содержанию результата: информационно-консультационные; коммуникационные; финансовые; предоставление правообеспечивающих документов.

3. По условиям оказания: программные и нормативно-правовые.

4. По потребителям: для граждан и для предпринимателей (юридические и физические лица).

Вместе с тем следует различать элементарные государственные услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги [10]:

- элементарные государственные услуги - услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта;

- композитные (межведомственные) государственные услуги - услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг (то есть оказывается различными ведомствами).

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг, согласно сложившейся практике, государственный

орган сам определяет (по существу назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.

Первая подразумевает услугу, установленную в нормативном правовом акте, но не осуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же - услугу, частные издержки, от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

Кроме того, могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей [11]. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы.

Существузт еще одно понятие лишних, то есть дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориенти-рованное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция, и возможно, определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя, или одну услугу оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация, либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.

Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций [12]. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связан-

ным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, так как у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услуго-получателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки).

Также весьма важно выделить еще такой признак услуг, как доступность, то есть возможность гражданами беспрепятственно получить ту или иную услугу. Наличие услуги является необходимым, но не достаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные), либо эти барьеры носят другой дискриминационный характер, то фактически услуга становится доступной только определенному кругу лиц. В связи с этим выделяются: доступные услуги (приемлемы для всех граждан) и малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).

При этом можно говорить о доступности: физической (физическая возможность для разных категорий граждан, в том числе инвалидов, получить услугу, которая определяет наличие лифтов, пандусов и пр.); временной (определяется удобством для потребителя режима работы органа, оказывающего услугу); территориальной (транспортная и пешеходная доступность); информационной (достаточность и удобство получения информации об услуге, способах и условиях ее получения, степень информированности потребителя о характере услуги и возможности ее получения); финансовой (объем финансовых расходов, связанных с получением услуги, стоимость самой услуги и предваряющих ее действий).

Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а процесс оказания универсальных услуг не дол-

жен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.

В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные [13]. В случае вынужденного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть.

Даже если услуга бесплатна для услугополу-чателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.

Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида:

1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан;

2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей;

3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

Необходимым условием эффективного государственного управления и качественного оказания государственных услуг является регламентация и стандартизация основных процессов и результатов.

Понимая необходимость и важность повышения качества и доступности государственных услуг, Главой государства Республики Казахстан в ежегодном Послании народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» от 28 февраля 2007 года перед государственными органами поставлена задача поэтапного внедрения регламентов и стандартов оказания государственных услуг населению [14].

Во исполнение данного поручения Главы государства в 2007 году Министерством юстиции РК совместно с Агентством РК по делам государственной службы проведена работа по приведению в соответствие действующего законодательства.

При разработке регламентов предоставления государственных услуг за основу был принят международный опыт, пропагандирующий предо-

ставление разъяснения по порядку оказания услуги на понятном и доступном языке. Так, Законом РК от 18 июня 2007 года № 262 в Закон РК «Об административных процедурах» внесены дополнения в части определения понятий «стандарт оказания государственной услуги», «регламент оказания государственной услуги» и «реестр государственных услуг».

Согласно внесенным дополнениям, под стандартом государственной услуги понимается нормативный правовой акт, устанавливающий требования к оказываемым государственным услугам, включающий характеристики процесса, формы, содержания и результат оказания государственных услуг.

Реестр государственных услуг - нормативный правовой акт, содержащий регулярно обновляемый перечень государственных услуг, оказываемых на республиканском и местном уровнях, с указанием получателей государственных услуг, государственных органов и организаций, обеспечивающих их оказание, и других характеристик.

Регламент государственной услуги - нормативный правовой акт, устанавливающий требования к обеспечению соблюдения стандарта государственной услуги и определяющий порядок деятельности государственных органов, их подведомственных организаций, должностных лиц, а также физических и юридических лиц по оказанию государственной услуги.

Согласно пункту 2 статьи 9-1 указанного Закона, для обеспечения единых требований к качеству государственных услуг центральными государственными органами разрабатываются стандарты государственных услуг, в том числе для государственных услуг, оказываемых местными исполнительными органами.

При этом, в соответствии с пунктом 3 данной статьи, стандарт государственной услуги, разрабатываемый государственным органом, подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан, утверждается Президентом Республики Казахстан. Стандарт государственной услуги, разрабатываемый государственным органом, входящим в структуру Правительства Республики Казахстан, утверждается Правительством Республики Казахстан.

В этой связи, Правительство Республики Казахстан 30 июня 2007 года утвердило: Реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам; Типовой регламент оказания государственной услуги; Типовой стандарт оказания государственной услуги.

В целом отметим, что действующие в настоящее время нормативные правовые акты, как правило, охватывают следующие аспекты предоставления государственных услуг: содержание и форму предоставляемых услуг; условия предоставления; стоимость; в отдельных случаях указываются сроки предоставления услуг.

К недостаткам нормативной правовой документации можно отнести:

- отсутствие механизмов и порядка обжалования действий государственных служащих в случае их неправомерности или неправомочности, с точки зрения потребителя государственных услуг;

- несовершенство механизмов реализации на практике принципа ответственности государственных органов и отдельных должностных лиц за ненадлежащее выполнение функций по предоставлению государственных услуг;

- отсутствие четких критериев, позволяющих оценить качество предоставляемых государственных услуг.

Основной недостаток нормативных актов, регламентирующих порядок и стандарты предоставления государственных услуг, заключается в том, что они ориентированы в большей степени на интересы поставщика услуг, а не на их потребителя. В документах четко сформулированы требования к потребителю услуг, и, как правило, нг детализируются обязанности и ответственность поставщиков государственных услуг.

Анализ современного состояния позволил выявить следующие направления реформирования системы государственных услуг:

- совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг;

- повышение эффективности государственной службы через искоренение коррупции, повыше-

ние ответственности и подотчетности государственных служащих, сокращение бюрократизма и волокиты при выполнении функций;

- совершенствование системы информирования потенциальных потребителей о государственных услугах и их предоставлении через развитие соответствующей инфраструктуры (создание информационных центров, формирование баз данных по государственным услугам и внедрение передовых информационно-коммуникационных технологий);

- создание системы обучения госслужащих и потребителей услуг использованию существующих источников информации;

- внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг. Создание системы изучения потребностей и ожиданий потребителей в целях совершенствования регулирования и предоставления государственных услуг.

Таким образом, особого внимания заслуживает проблема систематического изучения потребностей и нужд потребителей государственных услуг. Ссылаясь на мировой опыт, можно привести примеры того, как в процессе совершенствования системы предоставления услуг многие страны основной целью реформы ставили достижение большей гибкости и ориентированности государственного аппарата на потребителя услуг. В достижении этой цели центральная роль отводилась распространению информации о деятельности государственных органов, стандартах предоставляемых ими услуг, а также внедрению на практике принципа «обратной связи» с пользователями по качеству предоставляемых услуг. Избранный этими странами подход наряду с прочими предпринимаемыми мерами способствовал повышению эффективности системы предоставления государственных услуг в целом.

Использованная литература

1. Путило Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. - 2006. - № 4. -С. 17.

2. Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. - 2002. - № 6. - С. 4.

3. Гражданин, закон и публичная власть // Под ред. А.Ф. Ноздрачева, А.Е. Постникова, Ю.А. Тихомирова. - М., 2005. - С. 145.

4. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник // Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. - М.,: Волтерс Клувер, 2007. - С. 25-26.

5. Морозова Е.В. Публичные услуги: Теоретико-правовой аспект. - М., 2009.

6. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а

также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» // «Казахстанская правда» от 30.10.2008 г. № 237 (25684).

7. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М., 2005.

8. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. - 2004. - № 10. - С. 17.

9. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации // Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - М., 2008. - С. 78.

10. Там же. - С. 85.

11. Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 11. - С. 23.

12. Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста / Т.В. Жукова. Публичные услуги: правовое регулирование (Российский и зарубежный опыт). Сборник // Под общ.ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой - М ., 2007. - С. 38-46.

13. С.А. Кирсанов, А.Т. Ошурков, А.М. Сергиенко. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления / Публичные услуги: правовое регулирование (Российский и зарубежный опыт). Сборник // Под общ.ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой - М., 2007. - С. 104-120.

14. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» от 28 февраля 2007 года // Казахстанская правда от 01.03.2007 г. N 33 (25278).

Мацалада мемлекеттж цызметтердщ мэш царастырылады: мемлекеттж цызметтщ аныц-тамасы мен угымы, нег1зг1 турлерг мен базалыц белг1лер1 берыген.

В статье рассматривается сущность государственных услуг: даны определение и понятие государственной услуги, основные виды и базовые признаки.

The article considers the essence of state services; here you can find the definition and the concept of state service, its main types and basic characteristics.