Стратегия пространственного развития Российской Федерации и новации в государственной региональной политике

Бухвальд Е.М..1

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НОВАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

Ключевые слова: стратегическое планирование, экономика России, пространственное развитие, государственная политика регионального развития, институты развития.

Keywords: strategic planning, Russian economy, spatial development, state policy of regional development, development institutions.

После длительной череды презентаций различных предварительных вариантов, в июне 2018 г. Министерство экономического развития РФ обнародовало «официальный» проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г.2 (далее - проект СПР). Можно констатировать, что данный документ, по сравнению с предшествующими вариантами СПР, представляется наиболее концентрированным изложением задач в сфере пространственного развития российской экономики и государственной политики регионального развития. Во всяком случае с появлением этого документа есть основания говорить о качественно новом этапе в концептуальном осмыслении основных трендов и дальнейших задач по совершенствованию пространственной структуры экономики страны.

Однако при оценке данного документа, проблем и перспектив его практической реализации в сфере государственного управления, следует учесть ряд обстоятельств.

Во-первых, это уже неоднократно отмеченная нами определенная процедурная нелогичность юридического закрепления системы документов, описывающих пространственно-региональный «срез» в практике стратегического планирования в стране3. В соответствии со 172-м федеральным законом о стратегическом планировании4 (ст.20) Стратегия пространственного развития базируется на таком документе как «Основы государственной политики регионального развития»5, хотя со всей очевидностью, подтвержденной практикой, любая политика всегда базируется на стратегии, а не наоборот. В результате, сегодня два названных документа («Основы...» и проект СПР) не характеризуются четкой логической последовательностью и согласованием; между ними есть определенные расхождения и далеко не все, представленное в «Основах.», получило развитие и конкретизацию в проекте СПР.

Во-вторых, нельзя не иметь в виду то, что исчерпывающая оценка СПР крайне затруднена тем, что она по-прежнему видится как «телега впереди лошади». Дело в том, что в соответствии со 172 ФЗ о стратегическом планировании, данный документ формируется на основе «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст.20 данного закона говорится о том, что стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Однако Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации еще не утверждена и, в отличие от проекта СПР, нет даже ее «официального» проекта, и какие ее «основные положения» должна реализо-вывать рассматриваемая СПР не ясно.

Принципиальная особенность «официального» варианта по сравнению с предшествующими аналогичными разработками - очень сжатый объем (почти в 3 раза по сравнению с некоторыми первоначальными вариантами) при минимуме конкретности. Хорошо заметно, что авторы документы «извлекли урок» из многочисленных предшествующих, остро критических обсуждений и сделали логически верный вывод - «минимум конкретности - минимум критики». Другими словами авторы «официального» проекта СПР явно стремились минимизировать свои труды и ответственность, изложив документ не в виде Стратегии, а виде концепции или, точнее, декларации о намерениях. Таким образом, в системе документов пространственного стратегирования СПР как бы теряет свой «финализирую-щий» характер. Вся основная конкретная смысловая нагрузка, включая институционально-инструментальный аппарат, ресурсное обеспечение и пр. перекладывается на такой документ, как «План мероприятий по реализации Стратегии» и, соответственно, на не обозначенный в документе конкретно федеральный орган исполнительной власти.

1 Бухвальд Евгений Моисеевич - д.э.н., профессор, заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН. E-mail: buchvald@mail.ru

2 См.: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/201817081

3 Бухвальд Е.М. Основные проблемы реализации системы стратегического планирования в Российской Федерации // Сборник материалов конференции «От рецессии к стабилизации и экономическому росту». - М.: РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. - С. 16-25.

4 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». -http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/

5 Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f 99c70c69823278591395d7d/

В принципе, такой расклад документов стратегического планирования вполне допустим. Например, он был реализован при разработке стратегического документа по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, который был принят одновременно с планом мероприятий по его реализации1. При таком раскладе было бы логично обсуждать проект СПР и официально принимать его также вместе с Планом реализации.

Далее, следует обратить внимание на то, что проект СПР как официальный документ сохраняет необъяснимое пристрастие к употреблению терминов, по сути, бессодержательных, если, как в данном случае, не уточнен их смысл. Особенно, это касается столь популярных терминов, как «эффективный» и «устойчивый». Например, в проекте СПР есть такое определение: «пространственное развитие Российской Федерации - эффективное освоение и использование территории Российской Федерации, направленное на обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития Российской Федерации, повышение качества жизни населения и воспроизводство человеческого капитала, преодоление диспропорций в социально-экономическом развитии регионов (выделено нами. -Е.Б.). По нашему мнению, такое важное для всей «конструкции» данного стратегического документа определение на деле представляет собой очевидную «пустышку», т.к. оно не содержит разъяснения того, какое именно освоение и использование территорий является «эффективным»; какой экономический рост признается «устойчивым» и какие диспропорции в социально-экономическом развитии регионов в данном случае имеются в виду.

Еще одним примером может служить часто употребляемый в проекте СПР термин «эффективная специализация». В документе отмечается: 2) эффективная экономическая специализация субъекта Российской Федерации - совокупность эффективных текущих и перспективных укрупненных видов экономической деятельности (отраслей) в субъекте Российской Федерации, обусловленная благоприятным сочетанием конкурентных преимуществ (факторов размещения).

Для анализа представленного проекта СПР также важны положения трех документов, которые могут быть определены как формирующие исходные посылки Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Это, прежде всего, 172-й Федеральный закон о стратегическом планировании; названный выше Указ Президента РФ, определяющий основы государственной политики регионального развития, а также Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»2. Однако приходится констатировать, что между этими документами есть заметные расхождения, причем даже по ключевым понятиям - объектам регулирования со стороны данных нормативно-правовых актов.

Так, 172 ФЗ определяет Стратегию пространственного развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации. Напротив, проект СПР указывает, что целью стратегии является формирование государственной политики пространственного развития (выделено нами. - Е.Б.) Российской Федерации, обеспечивающей раскрытие потенциала территорий для развития человеческого капитала, повышения темпов экономического роста, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Интересно, в чем, по мнению авторов этих документов, различие регионального и пространственного развития и соответствующих направлений государственной политики?

Как уже было отмечено выше, принято считать, что политика, как правило, строится на базе стратегии, а не наоборот. Но поскольку последовательность от «Основ государственной политики регионального развития» к СПР все-таки закреплена законом, ее надо было бы выполнять, работая над проектом СПР. В этом смысле было обосновано ожидать, что содержательно СПР на только повторит ключевые положения «Основ...», но и даст их развитие, конкретизацию и пр. Но именно этого и не видно. Возьмем хотя бы несколько примеров.

Весьма важным является то, как в проекте СПР трактуется вопрос о такой «классической» задаче политики пространственного регулирования и регионального развития, как преодоление социально-экономической дифференциации субъектов Федерации. По этому вопросу в документе отмечено следующее: «В течение последних 10 лет в Российской Федерации происходило сокращение межрегиональных социально-экономических различий в результате проводимой выравнивающей политики регионального развития. Сократилась величина отношения среднего значения ВРП на душу населения по 10 субъектам Российской Федерации с максимальным показателем к среднему значению ВРП на душу населения по 10 субъектам Российской Федерации с минимальным показателем с 7,0 раз до 6,6 раза».

Между тем, еще примерно полгода назад Минэкономики РФ давало несколько иные данные, якобы свидетельствующие о более значительном сокращении рассматриваемой дифференциации. А именно: в таком документе, как «Справочные материалы к подготовке проекта Стратегии пространственного развития Российской Федерации»3 указывалось, что межрегиональное неравенство в течение последних 10 лет по показателю ВРП на душу населения с учетом паритета покупательной способности сократилось с 14 раз до 11 раз, по среднедушевым доходам - с 6 раз до 3 раз.

1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 2 июня 2016 г. № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства до 2030 г.» вместе с «Планом мероприятий» («дорожной картой») по реализации Стратегии. -http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_199462/

2

Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». - http://base.garant.ru/ 71170676/

3

Справочные материалы к подготовке проекта Стратегии пространственного развития Российской Федерации. - М.: Минэкономразвития РФ, 2018. - С. 10.

Таблица 1

Сравнительный анализ ключевых положений «Основ государственной политики регионального развития...» и проекта СПР

Ключевые положения «Основ...» Содержание проекта СПР

Ч. II; п. г) реализация стимулирующих мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований при условии самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; Об этом ничего нет, несмотря на крайнюю актуальность в настоящее время идеи «саморазвития регионов»

Ч. III; п. 7) Утверждение на период до 2025 года в целях социально-экономического развития макрорегионов (в границах федеральных округов, предусмотрев при необходимости возможность изменения границ федеральных округов) программ территориального развития, обеспечивающих взаимосвязь государственных программ Российской Федерации, которые направлены на развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы по территориальному принципу. При этом необходимо определить администраторов указанных программ, обеспечивающих в том числе, контроль и координацию деятельности в данной сфере федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и федеральных инфраструктурных компаний; Ничего кроме одной не очень понятной карты (Приложение 6). Провален поставленный в Указе вопрос о соотношении макрорегионов и федеральных округов, что дезавуирует отмеченную в 172 ФЗ роль макрорегионов как субъектов стратегического планирования.

... формирование по инициативе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления приоритетных инвестиционных проектов соответственно федерального, регионального и местного уровней, определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности..... Представлено, в лучшем случае, лишь частично. Относительно определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности, нет ничего.

... заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности, для развития которых были предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета и (или) в которых предусмотрены льготы по уплате федеральных и (или) региональных налогов и сборов, с определением мер финансовой ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение обязательств по достижению конкретных результатов работы по управлению указанными зонами; Этого ничего нет.

... обеспечение взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, в том числе, установления в программных документах, включая инвестиционные программы субъектов естественных монополий, целей, задач и целевых показателей с учетом прогнозируемых параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также внедрения механизмов гарантированного финансирования предусмотренных этими документами мероприятий по созданию отдельных видов производственной инфраструктуры, оказывающей определяющее воздействие на формирование и реализацию региональных и местных программ экономического развития, инвестиционных программ хозяйствующих субъектов; Этого ничего нет.

г) совершенствование механизмов стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала (далее в документе представлен большой блок практических предложений по данному вопросу) Проигнорировано полностью

.введение дополнительных механизмов привлечения граждан Российской Федерации к участию в государственном и муниципальном управлении, повышения их гражданской ответственности при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий, а также механизмов учета мнения населения при решении указанных вопросов. Проигнорировано полностью

Поскольку в проекте СПР, как и ранее, не указывается, данные по каким субъектам Федерации брались для получения этой оценки (например, с учетом автономий или без - это очень существенно), то отмеченный тренд незначительного сокращения межрегиональной дифференциации вполне попадает в зону статистической погрешности и его невозможно проверить. К тому же нельзя без серьезных обоснований утверждать, что если это сокращение и имело место, то именно в результате проводимой выравнивающей политики регионального развития, а не под действием других факторов (например, более высоких темпов прироста населения регионов, традиционно относимых к экономически наиболее слабым).

Однако наиболее важный вопрос касается следующего: как в свете оценок Минэкономразвития следует рассматривать указание Стратегии экономической безопасности Российской Федерации1 относительно необходимости

1 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». - http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608/. Здесь (п. 24) говорится о том, что од-

обеспечить сокращение межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации: как актуальный приоритет или как откровенно запоздалый ориентир? Да и сами документы Минэкономразвития РФ, даже если верить приведенным в них расчетам, также не дают ответ на самый важный для государственной политики регионального развития вопрос. Достигнутое, якобы, сокращение межрегиональной экономической дифференциации в Российской Федерации - это уже и есть решение данной задачи по существу или в этом направлении еще необходимо дальнейшее продвижение, ориентиры и инструменты обеспечения которого еще должны быть отражены в Стратегии пространственного развития? И, если постепенное экономическое выравнивание российских регионов все же действительно происходит, то нужно ли здесь дополнительное «целевое» государственное вмешательство или таковое выравнивание произойдет само по себе и будет закономерным результатом последовательной стабилизации российской экономики, ее выхода на тренд устойчивого развития в целом? Ответа на эти принципиальные вопросы в проекте СПР нет.

С точки зрения значимости проекта СПР для формирования основ государственной политики регионального развития особое значение имеют новации, связанные с долгожданным отказом от примитивной трактовки принципа симметрии федеративных отношений в России и утверждением принципа селективности или адресности политики государства в отношении различных типов регионов страны. В проекте СПР этой новации есть формальное подтверждение. В документе говорится: «В Стратегии к основополагающим принципам государственной политики пространственного развития Российской Федерации, в частности, относится: ... обеспечение дифференцированного подхода к направлениям и мерам государственной поддержки социально-экономического развития различных типов территорий с учетом особенностей систем расселения, транспортной доступности, динамики развития экономики, других факторов пространственного развития». Тезис, несомненно, очень значимый. Но фактически он уже отмечался и в 870-м Постановлении, и в Указе 2017 г. Все закономерно ожидали, что проект СПР в этом направлении пойдет значительно дальше, т. е. обозначит принципы типизации российских регионов для осуществления «дифференцированного подхода», покажет практические возможности адаптации имеющихся институтов и инструментов федеральной политики регионального развития к различным типам регионов. Но ничего такого в документе нет. Не понятно, зачем тогда этот повтор вообще.

Еще один важный вопрос, отражение которого в проекте СПР очень значимо для государственной региональной политики, связан с разработкой сценариев пространственного развития. Сценарность - необходимый элемент практики стратегического планирования, особенно в условиях наличия многочисленных факторов неопределенности для российской экономики - как внутреннего, так и внешнего характера. Между тем, анализ показывает, что в обнародованном проекте СПР такой сценарный вариант, хотя формально и представлен, но на деле выглядит совершенно убого. В документе нет главного - явно выраженной позиции относительно доминанты разграничения того или иного сценария; не реализован принцип «дифференцированного действия» по тем или иным сценариям (в данном случае - в системе государственной политики регионального развития), ради которого и пишутся все сценарии.

В проекте СПР также отмечается, что в случае необходимости возможна передача и перераспределение полномочий федеральных органов исполнительной власти субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям или группам муниципальных образований по направлениям, влияющим на социально-экономическое развитие территорий, реализацию пилотных проектов в рамках поддержки региональных инициатив по созданию новых центров экономического роста. Это также очень серьезный тезис. Его нельзя так просто «вбрасывать» без уточнений по ряду закономерно сопутствующих вопросов. В частности, о какой необходимости идет речь? Кто будет принимать такие важные решения? Идет ли речь о передаче полномочий регионам на постоянной или временной основе, на симметричной или асимметричной основе и пр. По сути, это единственный фрагмент проекта СПР, где (хотя и в какой-то сомнительной форме) видится обращение к проблематике совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений, хотя в близком по тематике Указе Президента РФ 1996 г. этому вопросу был посвящен специальный раздел1.

В проекте СПР есть даже скромная отсылка к зарубежному опыту, а вот отечественный опыт игнорируется. Да, аналогичных «стратегий» у нас ранее (постсоветская Россия) не было, но были различные концепции, программы и пр., давшие как позитивный, так и негативный опыт. Так игнорировать его - откровенно непродуктивный путь стра-тегирования в сфере пространственного развития российской экономики.

Есть еще один крупный «провал» документа. Стратегия пространственного развития Российской Федерации не означает, что это - программа действий федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Между тем, оперируя важнейшими проблемами регионального развития, документ полностью обходит стороной ту меру участия и ответственности, которая в данном случае возлагается на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления (если не считать названного выше пространного тезиса о возможной «передаче полномочий»). По сути, в документе они позиционируются как пассивные наблюдатели, что не соответствует утвержденной 172-м ФЗ идеологии стратегического планирования как вертикали согласованных управленческих действий всех органов публичной власти в стране.

ним из источников рисков и угроз для российской экономики является «неравномерность пространственного развития Российской Федерации,усиление (выделено нами - авт.) дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития».

1 Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (недействующий).

Все сказанное выше дает серьезные основания для сомнений в том, что принятая в данном виде СПР сможет составить продуктивную основу для качественно нового этапа государственной политики регионального развития. Работу над проектом СПР необходимо продолжить: лучше еще раз отложить окончательное одобрение этого документа, чем принять его в виде, не способном обеспечить качественный «прорыв» в региональной политике государства, вывести регионы на роль лидеров в решении стратегических задач национальной экономики.