Понятия «культурно-национальный» и «национально-культурный» в российском законодательстве

Савельев В.В.

Доктор философских наук, профессор, Заслуженный работник культуры РФ.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации.

Понятия «культурно-национальный» и «национально-культурный» в российском законодательстве

С точки зрения информационного подхода, как отмечает автор самого большого электронного словаря-справочника синонимов русского языка Тришин В.Н, словосочетания «национально-культурный» и «культурно-национальный» являются синонимами.

С политико-правовой точки зрения, эти понятия, используемые в российском законодательстве, при внешней похожести, весьма различны по внутреннему содержанию. Они являются доминантными в двух законодательных документах, Один из них регулирует отношения в сфере культуры, другой - в области национальной политики.

Язык законодательства, будучи литературным, отличается стремлением к снижению синонимии и омонимии. Ему присуща высокая степень точности и однозначности понятий и формулировок. Регулируя определенную сферу общественных процессов, законодательство должно представлять собой комплекс нормативных правовых актов, опирающихся на научные дефиниции.

Рассматриваемые понятия присутствуют в российском законодательстве не в виде самостоятельных лексем, а в «связке» со словом «автономия». Принятые в 1992 году «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» гарантируют всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности (т.е. национальным меньшинствам) право на культурно-национальную автономию для свободной реализации своей культурной самобытности.

Действующий с 1996 года Федеральный закон «О национально-культурной автономии» предоставляет этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства на соответствующей

территории, право на национально-культурную автономию для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений.

Местоположение терминов, образующих анализируемые нами понятия, весьма значимо, так как один из них является денотатом (ведущим, определяющим), а другой - коннотатом (т.е. ведомым, характеризующим денотат).

Если денотат - «культурный», то национально-культурный феномен относится к сфере, регулируемой Министерством культуры Российской Федерации. Национально-культурные автономии могут и должны поддерживаться органами управления культурой, учреждениями и организациями культуры на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Их количество весьма велико (государственная академия наук и образовательные учреждения, музеи и театры, концертные организации и цирки, библиотеки и клубные учреждения).

Если же денотат «национальный», то «культурно-национальный» феномен относится к области национальной политики. У этой области на муниципальном уровне отсутствуют столь обширная сеть специальных организаций и учреждений. В неё включены лишь казачьи обществами, существующие национально-культурные автономии и общественные организации. Таковых немного на субъектном уровне (дома национальностей, дома дружбы народов), а также на федеральном (Дом народов России, Общественная общероссийская организация «Ассамблея народов России» и некоторые институты гражданского общества).

В этой связи основным средством осуществления национальной политики являются политико-правовые документы, адресованные значительному количеству ведомств. Так, в реализации государственной национальной политики помимо Федерального агентства по делам национальностей надлежит участвовать Управлению делами Президента РФ, Министерству науки и высшего образования РФ, Министерству просвещения РФ, Министерству культуры РФ, Федеральному агентству по делам молодежи, Федеральному агентству по туризму, Федеральному агентству по печати и массовым коммуникациям, Министерству внутренних дел РФ. Все они способствуют привлечению своих подведомственных организаций и учреждений федерального, субъектного и муниципального уровней к деятельности по реализации национальной политики.

Понятие «культурно-национальный» было включена в отечественное законодательство в октябре 1992 года, когда принятые Верховным Советом РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» были утверждены Президентом Российской Федерации1. Заслуга научного коллектива под руководством Чурбанова В.Б., разрабатывавшего в 1991-1992 годах законопроект о культуре, заключалась в том, что они смогли в условиях длительного советского табуирования идеи национально-персональной и культурно-национальной автономий, включить эту идею в законодательный документ, превратить её в социальный конструкт, наполнив конкретным содержанием.

Концепт «культурно-национальная автономия» (КНА) оппонировал советской системе самоопределения народов. На заре становления советской власти укрепление государства происходило через самоопределение народов посредством предоставление им права на создание национальных республик, национальных областей и округов, национальных районов. Во второй половине 80-х годов ХХ века, в период перестройки республики Прибалтики, а затем РСФСР, УССР и БССР, опираясь на это право, инициировали распад СССР. И хотя этот процесс не был фатально предопределен, но несовершенство советского законодательства, доминирование в нем национально-государственной и национально-территориальной форм самоопределения народов усугубило и без того сложную социально-политическую ситуацию, которая, в конечном счете, обернулась тем, что (казавшееся несокрушимым и мощным) Советское государство саморазрушилось.

В постсоветский период ограниченность юридических основ реализации права народов на самоопределение побудила государственные органы и научную общественность обратиться к совершенству законодательства в области прав народа на самоопределение. В 1992 году это право

1 Временной промежуток между принятием Основ законодательства и их утверждением Президентом был не простым.

В документе была статья о том, что на развитие культуры из федерального бюджета следует выделять не менее 2% средств республиканского бюджета, а размеры ежегодных ассигнований на культуру в государственных бюджетах республик в составе Российской Федерации и местных бюджетах не могут быть менее 6% соответствующих бюджетов. Эта статья была спасительной для Министерства культуры и подведомственным ему организациям.

Процентный принцип выделения средств из бюджетов был подвергнут критике Правовым управлением Администрации Президента, которое не рекомендовало Президенту подписывать документ. Однако благодаря тому, что принятые Верховным Советом Основы законодательства о культуре были публично поддержаны ведущими представителями художественной интеллигенции страны, они все-таки были подписаны президентом Б.Н. Ельциным 8 октября 1992 года.

Федеральным законом от 23 декабря 1993 года действие двух частей 45 статьи, указывавших на обязательность процентных отчислений на культуру из бюджетов, было приостановлено.

было предоставлено национальным меньшинствам посредством культурно-национальной автономии. А в 1996 год им же было предоставлено право на экстерриториальное самоопределение посредством национально-культурной автономии.

Культурно-национальная и национально-культурная автономизации свидетельствуют о востребованности концептов, которые были выдвинуты в конце XIX века австро-венгерскими социал-демократами. В противовес территориальной государственности австромарксисты выдвинули концепт персональной автономии. Обосновывая его, они исходили из того, что доминировавший в Австро-Венгрии территориальный принцип - это выражение господства (кто живет на моей территории, тот подчинен моему государству, моему праву, моему языку), а не равноправия. Его главной недостаточностью является то, что каждая, нация, поглощая вкрапленные в ее тело меньшинства других наций, жертвует своими собственными меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях.

Заслугой австромарксистов явилось признание союзов, создаваемых на основе личных заявлений граждан одной национальности, источником и носителем прав. С их точки зрения, реальные права наций и национальных меньшинств, вне зависимости от их численности и обладания компактной территорией проживания, должны иметь союзы, которые берут на себя часть государственных функций по защите своих национально-культурных, языковых и религиозных интересов перед государством.

Австромарксисты предложили механизм организации национально-персональных автономий. На основе личных заявлений совершеннолетних граждан определенной национальности посредством кадастра (переписи), создавались национальные корпорации в масштабе страны, имевшие особые органы (своеобразные министерства национальностей), которые занимались делами культуры и просвещения.

Разработанная австромарксистами модель предусматривала двойную организацию многонационального государства: одну для целей национальной культуры на основе «персонального» принципа, а другую, основанную на территориальном принципе, для ведения остальных дел, не носящих национального характера.

Идея национально-персональной автономии отличается оригинальностью и оценивается как блестящее озарение. Более того, предпринимались попытки ее реализации: в 1917 году во внутренней России и Си-

бири (для мусульман), на Украине (для русского, еврейского и польского населения), в 1921 году на Дальнем Востоке. Но все эти попытки были безуспешными.

Национально-персональная автономия - это теоретико-виртуальная модель, которая была кратковременно реализована в Эстонии в 1918 году (просуществовавшей немногим более шести месяцев как Эстлянд-ская трудовая коммуна или Эстонская Советская Республика), где были образованы три культурных автономии - еврейская, немецкая и русская. Они избрали свои советы, собирали налоги и содержали на них свои автономии. Кроме того, им помогало государство, что не было предусмотрено базовой моделью австромарксистов.

Реализовывать подобный принцип в современной России невозможно, ибо это приведет к тому, что национально-культурный фактор превратится в экстерриториальное государство в государстве. Сложность проблемы заключается и в том, что как только меньшинство получает в свои руки власть, так происходят метаморфозы, о которых в 1917 году крупный отечественный правовед, дипломат и общественный деятель А.С. Корф заметал следующее «Пока какая-нибудь народность находилась в меньшинстве, она всеми силами держалась за высококультурный принцип равенства (и равноправия), но как только данная народность достигала самостоятельности ..., так немедленно забывалась вторая часть формулы (равноправие). Таков уж фатальный закон развития национального самочувствия. Самостоятельность и сила чрезвычайно способствуют развитию национального эгоизма, принимающего во внешних своих проявлениях форму национализма».

Право на культурно-национальную автономию, как отмечается в российских Основах законодательства о культуре, будучи условием свободной самореализации культурной самобытности, осуществляется через создание на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных центров, национальных обществ и землячеств.

Диапазон их деятельности не велик. Он включает отдельные формы культурной деятельности (проведение фестивалей и выставок; создание национальных клубов, студий и коллективов искусств, этнографических и иных музеев; содействие организации национального краеведения, охрану памятников культуры.). Одновременно в этот диапазон включена миссия, едва ли посильная для автономий, нуждающихся в протекционистской поддержке со стороны органов местного самоуправления и

государственных органов исполнительной власти. Эта миссия связана с разработкой и представлением в соответствующие органы государственной власти и управления предложений о сохранении и развитии национальной культуры.

Включенный в Основы законодательства о культуре, концепт культурно-национальной автономии не получил должного организационного и финансового подкрепления. Поэтому процесс его реализации не занял заметного места в культурной политике. Свидетельство тому - отсутствие внимания к процессу становления культурно-национальных автономий как со стороны федерального и субъектных органов управления культурой, так и местного самоуправления. До принятия закона «О национально-культурной автономии» они не обращали внимания на культурно-национальную модель автономии, а затем, после 1996 года отдали предпочтение иной - национально-культурной автономии (НКА).

Инициатором второй формы автономии было Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям. Новый закон явился революционным для национально-политической жизни в России, так как национально-культурная автономия провозглашалась средством этнокультурного (по содержанию) и экстерриториального (по политической значимости) самоопределения народа.

Этнокультурное самоопределение народа является дополнением к существующей в нашем государстве модели национально-территориального самоопределения. Национально-территориальное самоопределение - это широкое внутреннее самоуправление, предоставляемое территориальным единицам, отличающимся этническим составом населения и обладающим определенной экономической целостностью. Такие территории нередко являются зоной компактного проживания той или иной этнической общности, обладающей своеобразием хозяйства, культуры, быта, традиций и т.д.

К национально-территориальным автономиям в России относятся республики, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами Российской Федерации. Имея собственную экономическую базу и природные ресурсы, они обладают благоприятными возможностями для хозяйственного, политического и культурного развития. К категории национально-территориальных автономий не относятся края, области и города федерального значения, хотя они не безнациональны и не мононациональны. В них преобладает русское население, являющееся

доминирующим национальным большинством в государстве. Русские через механизмы голосования, выборов и демократического принятия решений могут высказывать свою волю и реализовать собственные национальные интересы. Именно русские являются той вмещающей нацией, которая играет объединяющую роль на территории России2.

Политико-национальная значимость Закона 1996 года сопряжена с тем, что НКА является общественной организацией, защищающей национальные интересы граждан. Она призвана укреплять единство российской нации, гармонизовать межэтнические отношения, содействовать межрелигиозному диалогу, способствовать социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов.

Одновременно закон «О национально-культурной автономии» имеет культурную направленность. Она присутствует в тех четырех целях, которые обозначены в преамбуле политико-правового документа. Это: самостоятельное решение вопросов сохранения самобытности (1), развития языка (2), образования (3) и национальной культуры (4).

Следует заметить, что подобная формулировка, где присутствуют (в качестве рядоположных) четыре цели далека от совершенства. Хотя во внутренней политике образование и культура - это разные области, но, в сущности, образование является структурным компонентом национальной культуры. Оно выполняет миссию распространения культурных ценностей и благ. Родной язык - это ядро национальной культуры, её маркер и знак этнонациональной идентичности. Национальная самобытность - это основополагающее имманентное свойство культуры народа. По моему мнению, цель - развитие национальной культуры не только вбирает три других цели, но и является избыточной в рассматриваемом законе. Полагаю, что, например, развитие национальной немецкой культуры невозможно «силами» НКА российских немцев. Оно осуществляется в Федеративной Республике Германии.

Если в Основах законодательства 1992 года протекционизм государства в отношении культур определенных этнических общностей лишь провозглашался, то в законе 1996 года обозначены меры по материально-финансовому, организационному и информационному обеспечению

2 Национально-территориальные автономии существуют и в других странах мира (Китае и Великобритании, Швейцарии и Италии, Швеции и Дании). В 143-й статье Конституции Испании право на автономию предоставляется провинциям, обладающим общими чертами исторического, культурного и экономического развития. Они получают дополнительные права и необходимые ресурсы на развитие культуры, проведение научных исследований, получение образование на родном языке. Исторически национально-территориальные автономии явились определенным компромиссом между полным подчинением иноэтничных районов центральному правительству страны и их полной независимостью.

органами исполнительной власти прав национально-культурных автономий на сохранение и развитие национальной культуры.

Таким образом, понятие «культурно-национальное» в Основах законодательства о культуре противоречит тому соотношению денотата и коннотата, которое существует в русском языке. В политико-правовом документе 1992 года более уместно было именовать автономию «национально-культурной». Закон «О национально-культурной автономии» также внешне противоречив, так как исходит от куратора национальной политики, а потому денотатом должно быть понятие «национальное». Но, если обратится к содержанию закона 1996 года, то в нём при наличии национально-политического аспекта не только присутствует, но и превалирует аспект культурно-политический. Две ключевых главы закона и восемь статей в них (из общего количества - восемнадцать) непосредственно связаны с участием национально-культурных автономий в культурном процессе.

Оба понятия в российском законодательстве отражают интересы и потребности представителей национальных меньшинств. Если в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» к национальным меньшинствам отнесены этнические общности, компактно проживающие вне своих национально-государственных образований или не имеющие своей государственности, то в законе «О национально-культурной автономии» критерий определения изменился. Вместо объективных условий здесь присутствуют субъективные основания - закон обращен к этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории.

Изменение критерия было связано с тем, что попытки некоторых русских пассионариев зарегистрировать экстерриториальную национально-культурную автономию федерального уровня было нонсенсом. Такая регистрация означала, что русские не имеют самоопределения, хотя в действительности они самоопределились на всей территории России.

Вмещающие народы (русские в Российской Федерации, титульные народы в республиках) находятся в особом положении. Их самолокализация должна быть относительной и весьма деликатной. Если в столицах республик создаются институты и организации (например, Академия наук Татарстана, Ассамблея народов Татарстана.), названия которых совпадают с названием титульного народа, то это не означает, что создаются Татарская академия наук или Ассамблея татарского народа. Стремление некоторых харизматичных лидеров создать подобные рус-

ские организации в Москве посредством их выделения или отделения от общероссийских, не только ошибочно, но и потенциально опасно (провокационно). Такие действия способны вести к ослаблению целостности государства, ибо существующие в Москве Академия наук Российской Федерации и Ассамблея народов России это общенациональные, в том числе русские, организации3.

Включение в российское законодательство национально-культурной автономии рассматривается этнополитологами как начало принципиально значимого процесса разгосударствления национальной политики. Столь же значимо то, что это этап зарождения, начальная фаза становления грядущей национально-культурной политики в Российской Федерации. Такая политика - это не результат соединение сферных политик, а феномен иного рода: - вектор внутренней политики (рядоположной внешней политике государства), которая включает в себя все сферы внутренней жизни страны, определение и реализацию целей её развития, жизнедеятельность всего народонаселения.

Сферный принцип сегментизирует внутреннюю политику. У каждого министерства, агентства и службы имеется свое «поле» управленческой деятельности и собственные цели и задачи его регулирования. Они изначально определяются на федеральном уровне, а затем «делегируются» на субъектный и муниципальный уровни. Будучи ведомственной, сферная политика имеет внешние границы. Так «поле» культурной политики или политики в сфере культуры - это значительная часть духовного производства, т.е. области созидания, распространения, освоения и сохранения художественных, интеллектуальных и идеологических ценностей и благ.

Векторная политика более универсальна. Её целевая направленность имеет общегосударственный характер и масштаб. Так, происходящая в нашей стране национально-культурная автономизация позволяет участвующим в ней национальным меньшинствам не только самосохраняться, поддерживать собственную языковую и культурную самобытность, но и обогащать этносферу России, её многонациональность. По моему мнению, векторная национально-культурная политика, дополняющая

3 В этой связи заметим, что выделение в июне 1990 года в составе Коммунистической партии Советского Союза Коммунистической партии РСФСР носило деструктивно разрушительный характер для целостности советского государства.

Сегодня возможная самолокализация титульных народов (она возможна в сфере культуры, ибо именно в Татарстане может и должна развиваться татарская культура) должна быть продуманной, относительной и осторожной, не восприниматься другими народами (прежде всего национальными меньшинствами) как этноэгоизм или как их верховенство.

сферные политики в областях культуры и межнациональных отношений, является перспективной. Она столь же стратегически значима и актуальна как политика формирования и укрепления российской гражданской нации4.

Первой конституционной характеристикой народа России является его многонациональность. По моему мнению, дефиниция «многонациональный народ» имеет количественный и качественный аспекты. Количественный аспект находит отражение в итогах Всероссийских переписях народонаселения. Последняя из них состоялась в 2020 году. Она свидетельствует о том, что на основе субъективного этнонационального самоопределения граждан, Россия многонациональна: в ней осуществляют свою жизнедеятельность 194 народа и этнические группы.

Качественный аспект присутствует в разнообразии и многообразии культур народов. Для сохранения их самобытности и уникальности Генеральная конференция ЮНЕСКО в ноябре 2001 года приняла Всеобщую декларацию о культурном разнообразии5, а Генеральная Ассамблея ООН в декабре 2002 года провозгласила ежегодный Всемирный день культурного разнообразия (21 мая) во имя диалога и развития. Именно поддержке разнообразия и многообразия культур народов России призвана способствовать национально-культурной политика.

Сегодня мы находимся на первоначальном, своего рода увертюрном этапе такой политики. Аналитика этого этапа практически отсутствует. Жизнедеятельность существующих национально-культурных автономий почти не освещается в средствах массовой информации и в интернет пространстве. Законодательная поддержка, являющаяся основой существования национально-культурных автономий, далека от совершенства. Она не развивается в направлении удовлетворения их потребностей.

По моему мнению, национально-культурная автономизация достойна рассмотрения в качестве социально значимой для государства и общества. Посредством автономизации государство гарантирует этническим группам, находящимся в ситуации национального меньшинства, экстерриториальное самоопределение, которое является одним из основных способов предотвращения конфликтов, возникающих на национальной

4 Отличительность национально-культурной политики состоит в том, что процессуально она начинаться не на федеральном (как при сферном принципе), а на муниципальном уровне. Затем может и должна поддерживается на субъектном уровне, а потом - на федеральном.

5 В первой статье Всеобщей декларации культурное разнообразие определяется как общее достояние человечества, которое необходимо нынешним и будущим поколениям в такой же степени как биоразнообразие для живой природы.

почве, исключает сецессию и благоприятно для сохранения целостности Российской Федерации.

Для общества автономизация позитивна тем, что стабилизирует межнациональные отношения, обогащает политическую систему, способствует повышению социальной сплоченности общества, устойчивости его развития, а культурный процесс обретает более масштабное многообразие и разнообразие.

В «Основах законодательства РФ о культуре» культурно-национальные автономии обладают несколькими правами. Но в условиях отсутствия реестра культурно-национальных автономий (т.е. их государственного признания и поддержки) количество созданных культурных центров, национальных обществ и землячеств не известно. Они в незначительном количестве созданы национально-культурными автономиями, ведение реестра которых осуществляет Федеральное агентство по делам национальностей.

Более двадцати лет (а потому оцениваемый как российский законодательный долгострой) на многих площадках6 обсуждаются концептуальные основы и проекты «Закона о культуре в Российской Федерации». Один из проектов, предназначенный для замены Основ законодательства о культуре, опубликован на сайте Министерства культуры РФ7. В этом документе 21-я статья, почти сохранив название8, расширила адресность - все этнические общности, Подобное расширение адресата вступает в противоречие с Федеральным законом «О национально-культурной автономии» (адресованным лишь этнические общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства).

Этносфера России состоит из народов (в том числе титульных в Республиках, коренных малочисленных), которые не нуждаются в экстерриториальном самоопределении. По моему мнению, в грядущем базовом или «рамочном» «Законе о культуре в Российской Федерации», необходимо: во-первых, в названии 21 статьи и её содержании изменить денотат (именовать автономию не культурно-национальной, а национально-культурной);

6 На площадках Комитета Госдумы по культуре и Совета при президенте РФ по культуре и искусству, Общественной палаты РФ и Администрации Президента РФ, ряда научных институтов и других организаций.

7 См.: О культуре в Российской Федерации. // URL: http.//www.culture.gov.ru <Документы v Статья 3 (Дата обращения 27.03.2023).

8 В действующих Основах законодательства 21 статья - «Право на культурно-национальную автономию», а в проекте закона, помещённом на сайте Министерства культуры РФ - «Право на образование культурно-национальной автономии».

во-вторых, учредить информационный центр, освещающий и защищающий повседневную жизнедеятельность местных, региональных и федеральных национально-культурных автономий в России;

в-третьих, обогатить правовую основу поддержки национально-культурных автономий.

Для содействия развитию местных НКА, создающихся на основе добровольной самоорганизации, целесообразно создать в субъектах федерации специальные фонды, а для региональных и федеральных автономий учредить аналогичный фонд при Управлении по внутренней политике Администрации Президента РФ. Именно это управление осуществляет, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, общенациональные программы.

Список литературы:

1. Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии. // URL: Ьир.://ип.о^>Объединенных>си11ига1-^уега1у.8Ы:т1

2. О культуре в Российской Федерации. // URL: http.//www.cu1ture.gov.ru // (Дата обращения 27.03.2023).

3. Савельев В.В. К вопросу о сбережении народов России (тезисы для обсуждения). // «Этносоциум и межнациональная культура». 2022 № 2 (164). С. 9-12.

4. Савельев В.В. Пути достижения культурного разнообразия народов России // Государственное управление и развитие России: проектирование будущего. Том 4. М., Издательский дом «Научная библиотека», 2022. С. 632-639.

Bibliography

1. UNESCO Universal Declaration on Cultural Diversity. // URL: Ьир.://ип.о^>Объединенных>си1Шга1^^е^ку^Мт1

2. About culture in the Russian Federation. // URL: http.//www.cu1ture.gov.ru // (27.03.2023).

3. Saveliev V.V. On the issue of saving the peoples of Russia (abstracts for discussion). // «Ethnosociety and interethnic culture». 2022 № 2 (164). P. 9-12.

4. Saveliev V.V. Ways to achieve the cultural diversity of the peoples of Russia // State administration and development of Russia: designing the future. Volume 4. M., Scientific Library Publishing House, 2022. P. 632-639.