Процесс подготовки квалифицированных кадров для государственной гражданской службы: Актуальные проблемы и пути их решения

УДК 331

В.В. Ромашкин Р.Ж. Сираждинов А.С. Сибиряев

Vitaliy Romashkin Rifat Sirazhdinov Alexey Sibiryaev

ПРОЦЕСС ПОДГОТОВКИ КВАЛИФИЦИРОВАННЫХ КАДРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные проблемы, выявленные на начальных этапах процесса формирования базы высококвалифицированных кадров для государственной и муниципальной службы, с позиции ситуационного анализа.

Ключевые слова: государственный/муниципальный служащий, некомпетентность, повышение квалификации, переподготовка, высококвалифицированные кадры.

PROCESS OF PREPARATION OF QUALIFIED PERSONNEL FOR THE PUBLIC CIVIL SERVICE: ACTUAL PROBLEMS AND WAYS OF THEIR DECISION

Annotation. In the article actual problems identified in the initial stages of the formation of the base of highly qualified personnel for state and municipal services, from the perspective of the situation analysis. The article also attempted based on historical analysis to propose to implement a series of measures aimed at overcoming the crisis in the considered problems.

Keywords: government/municipal employee, incompetence, professional development, retraining, highly qualified personnel.

Выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации В.В. Путин в конце прошлого года в очередной раз заострил внимание парламентариев на проблеме обеспеченности институтов государственной и муниципальной власти высококвалифицированными молодыми специалистами. Однако в отличии от прошлых выступлений на эту тематику, в этот раз он не был так категоричен и даже выразил надежду на благополучное решение этой проблемы: «...уверен, и сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны» [1]. При всем уважении к Президенту разделить его оптимистический настрой не получается, поскольку, на мой взгляд, местное самоуправление в настоящее время само нуждается в молодых высококвалифицированных кадрах и играть роль «кузницы» кадрового потенциала страны пока явно неготов. Согласно данным Росстата, в I полугодии 2014 г. укомплектованность государственными гражданскими и муниципальными служащими в федеральных государственных органах составила 89,7 % в государственных органах субъектов Российской Федерации - 94,2 %, а в органах местного самоуправления (ОМСУ) - 96,1 % [2]. При этом надо понимать, что это только количественная оценка, ни коем образом не отражающая качественные характеристики этих служащих. Это подтверждает и опрос, проведенный среди 4 535 респондентов-участников проекта «Резерв - профессиональная команда страны», в котором им был задан вопрос: «Где наиболее остро наблюдается проблема кадрового голода в высококвалифицированных специалистах на государственной службе?» 44 % опрошенных указали на муниципальный уровень [3]. В настоящей работе будут проанализированы основные проблемы, связанные с процессом образования

© Ромашкин В.В., Сираджинов Р.Ж., Сибиряев А.С., 2015

207

и подготовки кадров для органов государственной и муниципальной власти, и предложены возможные пути их решения.

Первые истоки гражданской службы стали зарождаться в Х1-Х11 вв., когда к нашим правителям пришло осознание того, что «что государственное управление - это профессиональный труд, требующий особых знаний и квалификации» [4]. Тем не менее первая попытка создать в России высшее учебное заведение для подготовки государственных служащих относится ко времени правления Федора Алексеевича и датируется 1661-1682 гг. Предполагалось, что окончание в таком заведении курса свободных наук станет обязательным требованием для получения государственного чина. Позднее система подготовки государственных служащих не раз подвергалась кардинальным изменениям, и все же можно с уверенностью сказать, что к началу ХХ в. государственная служба в России по-прежнему оставалась уделом правящих классов и сословий. В это время отчетливо прослеживается проблема дефицита государственных служащих с высшим образованием. Судите сами: общее число государственных служащих составляло около 80 тыс. чел., а все университеты, лицеи и училища правоведения ежегодно могли выпустить только 400 чел. [4].

После крушения монархического режима, с образованием СССР подготовка государственных служащих стала одной из главных задач правящей коммунистической партии. Отменив все чины, титулы, должности, привилегии, сохранившиеся со времен Российской империи, на государственные посты стали выдвигать, в том числе, служащих из числа рабочих. Основные требования к кандидату - членство в партии и подчинение партийной дисциплине. Такой подход, безусловно, был неприемлем. Непрофессионализм, коррупция и некомпетентность государственных служащих стали одной из причин проводимой «чистки» государственного аппарата, особенно усилившейся в 1930-е гг. Вопрос профессиональной компетенции государственных служащих встал особенно остро. Решением проблемы стало формирование и развитие разветвленной сети советско-партийных школ, коммунистических университетов, государственных высших и средних учебных заведений. [5]. В послевоенный период была открыта Академия общественных наук при ЦК ВКП (б) (позже - Академия общественных наук при ЦК КПСС), действовала сеть высших партийных школ, Дипломатическая академия, Московский государственный институт международных отношений и другие. Отдельного упоминания заслуживают Высшая школа профсоюзного движения и Высшая комсомольская школа, которые давали своим выпускникам хорошую управленческую, экономическую и правовую подготовку [6]. Одним из первых новшеств стало создание Роскадров, как органа по подготовке, обучению, повышению квалификации госслужащих и оказанию консультационных услуг федеральным и региональным органам власти, и сети из семи региональных кадровых центров со статусом образовательных учреждений высшего профессионального образования и ряда институтов повышения квалификации руководящих работников и специалистов. К сожалению, Роскадры просуществовали недолго: с декабря 1991 г. по январь-апрель 1994 г. Позднее функции Роскадров были перераспределены между Управлением федеральной государственной службы Президента РФ (УФГС) и Российской академией управления [7], которая Указом Президента РФ от 06 июня 1994 № 1140 «О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации» была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, и ей переданы подведомственные Российской академии управления организации и учреждения [8]. Вторым новшеством можно считать разработку и внедрение государственных образовательных стандартов для подготовки государственных и муниципальных служащих. Третьим новшеством является оформление нормативной базы в сфере организации и проведения повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих.

В начале 2000-х гг. стало очевидно, что меры, предпринятые в предшествующее десятилетие, не дали ожидаемого результата. Государственный аппарат начал тормозить развитие страны. Росла коррупция. Уровень профессионализма государственного аппарата, его дисциплинированность сни-

зились даже по сравнению с временами СССР, возникли кадровые проблемы: дефицит высококвалифицированных кадров (лишь небольшое количество имело послевузовское профессиональное образование), наличие свободных вакансий, что было связано с маленькой заработной платой, нежелание молодых специалистов идти на государственную службу, поскольку она была неконкурентоспособна в сравнении с другими секторами экономики. Назрела необходимость осуществления новых реформ.

Рассматривая процесс подготовки кадров для государственной и муниципальной службы, можно выделить следующие его составляющие:

1) отбор претендентов для получения соответствующей специальности в учреждениях высшего образования (вступительные испытания);

2) обучение в системе высшего образования и получение первых практических профессиональных навыков в ходе прохождения практики;

3) повышение квалификации государственных и муниципальных служащих;

4) механизм переподготовки кадров;

5) проведение научных конференций, семинаров и различных встреч с ведущими специалистами, работающими в данной сфере.

В настоящее время процесс набора студентов на специальности, тесно связанные с государственной службой, на наш взгляд, носит непродуманный характер. В России, по разным оценкам, специальность «Государственное и муниципальное управление» имеют не менее 285 вузов, а в Москве -не менее 40 [9]. Если внимательно проанализировать список этих вузов, то помимо признанных грандов в этой можно обнаружить и Московский государственный университет путей и сообщения (МИИТ), и Московский государственный университет дизайна и техники (МГУДТ), и Российский государственный технический университет им. К.Э. Циолковского (МАТИ) которые по логике вещей должны готовить железнодорожников, технологов и инженеров. Выясняется, что проходной балл, например, в МГУДТ в 2012 г. по специальности «Государственное и муниципальное управление» составлял 214 баллов [10]. Для сравнения в ГУУ аналогичный показатель был равен 259 баллам. Подобные учреждения подрывают статус специальности и открывают дорогу в государственную и муниципальную службу всем желающим, независимо от их профессионального, образовательного и нравственного уровней развития.

Другое негативное явление процесса отбора - предоставление при поступлении ряду категорий абитуриентов льгот, позволяющим им поступить на бюджетные места в первоочередном порядке (в рамках соответствующих квот). Не секрет, что на протяжении последних лет количество бюджетных мест в вузах резко сокращается. Остроту ситуации добавляет тот факт, что среди немногочисленных бюджетных мест в среднем 10-20 % занимают льготники, имеющие баллы по ЕГЭ на порядок ниже, чем у абитуриентов, не имеющих льгот. Количество льготников при этом, которые в дальнейшем, действительно, свяжут свою судьбу с государственной (муниципальной) службой на практике не превышает 20 % [12].

Для решения вышеназванных недостатков предлагаем в качестве решений следующие меры.

1. Закрытие направлений подготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление» и иным специальностям, тесно связанных с государственной службой, в вузах негуманитарного профиля с одновременным увеличением бюджетных мест соответствующих специальностей в вузах, специализирующихся на данном профиле.

2. Разработка системы жестких требований, необходимых для открытия в негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования специальностей, тесно связанных с государственной и муниципальной службой. В их состав можно включить требования к количеству учащихся, занимаемой площади, квалификации преподавательского состава, наличию собственных научных разработок, величине среднего проходного балла и т.д.

3. Сокращение размера квоты для льготных категорий абитуриентов. Решающим фактором при поступлении на данный вид специальностей должен стать уровень знаний абитуриента, а не ограничения по физическому здоровью либо иные причины, нарушающие принципы ведения честной конкурентной борьбы.

Развитие механизмов целевого набора путем формирования прозрачной процедуры набора «целевиков», включающей в себя изначальные требования к кандидатам, положение об отборочных испытаниях, а также сроки подведения результатов и определение победителей. Важным условием данной процедуры будет являться обязательная заблаговременная публикация всех информационных материалов на сайте соответствующего органа и уведомление Департамента образования о проводимых мероприятиях. В результате все желающие должны получить доступ к возможности пройти обучение по целевому набору.

Вторая составляющая процесса подготовки кадров для государственной(муниципальной) службы содержит еще больше проблем, нежели первая. Процесс обучения государственных (муниципальных) служащих носит отстающий характер. Это выражается в несоответствии учебных планов, стандартов и программ учебных дисциплин существующей реальности. Анализ учебной и методической литературы показывает, что в большинстве вузов специалисты готовятся по устаревшей нормативно-правовой базе; в ней не учитываются изменения, в сфере создания системы электронного правительства, противодействия коррупции, внедрения института профессиональных управленцев на уровне местных администраций, внедрения методик расчета показателей, характеризующих результативность деятельности отдельных государственных служащих, организации местного самоуправления. Во-вторых, в образовательном процессе наблюдается излишняя теоретизированность учебных дисциплин. В-третьих, считаю нецелесообразным обобщение государственного и муниципального управления в структуре одноименного стандарта. Муниципальное управление имеет свою специфику и характерные черты [13]:

1) опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

2) объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

3) наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

В связи с этим возникает актуальный вопрос о материалах для обучения муниципальных служащих. Ответ на данный вопрос можно получить только после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. [14]. В срочном порядке необходимо переглядеть систему студенческих практик, превратив ее из «формальности» в тесную связь теоретического и практического обучения, учебной и практической деятельности, которые должны предполагать взаимный интенсивный информационный обмен. Не секрет, что зачастую направляемые на практику студенты полноценно не вовлекаются в практическую деятельность какой-либо организации, а загружаются чисто технической вспомогательной работой, что обеспечивает уничтожение интереса к выполняемому труду в целом. Следует осознавать, что именно в период прохождения практики у студента складывается первоначальное мнение о будущей работе. Поэтому возможный негатив, который встретит студент в практическом учреждении, может навсегда «отбить охоту» у него работать по данному направлению.

Необходимо осуществить принципиальный пересмотр организации учебно-воспитательного процесса в вузе, сделав упор не на зубрежку общих теоретических материалов, а на способность использовать полученные в процессе обучения знания на практике для решения существующих проблем. Для разработки указанного направления необходимо чаще приглашать в вузы практических работников, особенно из кадровой и финансово-экономической сфер. Перспективным направлением кажется развитие у учащихся так называемых мягких навыков (англ. soft skills) - например, в области

коммуникаций, переговорного процесса, управления временем и т. д. Не лишним представляется упомянуть и о том, что необходимо активнее привлекать студентов к участию в научных конференциях, семинарах и круглых столах. Далее желательно было бы обновить существующую учебно-методическую литературу с учетом изменений, названных ранее. Так, например, сегодня практически мало где отражены поправки, принятые ФЗ от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

На этапах повышения квалификации и профессиональной переподготовки госслужащих выделим следующие проблемы.

1. Наличие нормативно-правовых «дыр» в механизме осуществления дополнительного профессионального образования муниципальных служащих (в законодательстве для муниципальных служащих процедуры повышения квалификации не закреплены).

2. Делегирование решения проблемы профессиональной подготовки муниципальных служащих на местные бюджеты, которые в большинстве своем дотационные.

3. Несовершенная организация обучения (сокращение продолжительности обучения, дисбаланс между теорией и практикой, формальный подход к комплектованию групп).

4. Отсутствие качественных критериев к образовательным учреждениям при проведении государственного заказа (как правило, единственный критерий - цена).

5. Отсутствие координационных связей между заказчиком (органом государственной власти) и исполнителем (высшим учебным заведением). Реализация государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих сегодня строится по одному из следующих сценариев: либо органы власти проводят конкурсный отбор вузов, при этом, не принимая сколько-нибудь существенного участия в разработке программ обучения служащих, подборе преподавателей для их реализации; либо властные структуры действуют автономно, возлагая на себя не свойственные им функции по организации и проведению учебного процесса [14].

6. Неразвитость системы зарубежных стажировок.

Библиографический список

1. Послание президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию. // Российская газета. 2013. -№ 6258.

2. Борщевский, Г. А. Тенденции совершенствования оценочных технологий кадровой работы в государственном аппарате регионов России / Г. А. Борщевский, Н. Н. Мусинова // Вестник университета 2013, -№ 8, - С. 86-92.

3. Поливанов, Д. В. «Кадровый голод» на государственной и муниципальной службе / Д. В. Поливанов // Мониторинг общественного мнения. 2010. - № 5 (99).

4. Игнатов, В. Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учеб. пособие. / В. Г. Игнатов - М. : ИКЦ «МарТ» ; Ростов н/Д : издательский центр «МарТ» 2005. - 448 с. ISBN 978-5-241-00832-9.

5. Василенко, В. А. Эволюция системы подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих в России в контексте экономического развития стран дисс... канд. экон. наук. - СПб, 2014. - 87 с.

6. Рассохин, А. В. Технология переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих: историко-правовой аспект / А. В. Рассохин // Чиновникъ. 2004. - № 1(29).[Элекетронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2004/01/19/ (дата обращения 15.11.2014).

7. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / под ред. Т. В. Зайцевой. - М. : Весь Мир, 2003. - 304 с. ISBN 5-7777-0268-6

8. Сибиряев, А. С. Государственная инновационная политика в Российской Федерации: подходы к разработке и реализации. дисс. канд. полит. наук / Государственный университет управления. Москва, 2011. - 87 с.

9. О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: указ Президента РФ от 6 июня 1994 № 1140 // Собрание законодательства РФ. 1994. - № 7. - С. 685.

10. ПроВУЗ.ру - портал про ВУЗы России [Текст] (http://www.provuz.ru). - (дата обращения: 17.11.2014).

11. Официальный сайт Московского государственного университета дизайна и технологии [Электронный ресурс]. - Режим доступа: (www.mgudt.ru). (дата обращения: 14.11.2014).

12. Официальный сайт Московского института права. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: (www.mip-vuz.ru). (дата обращения: 14.11.2014).

13. Учёба.ру. Каталог учебных заведений и программ в России и за рубежом. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ucheba.ru. (дата обращения: 14.11.2014).

14. Система муниципального управления: учеб. для вузов / Р. В. Бабун [и др.] ; под ред. В. Б. Зотова. - Санкт-

Петербург сер. Учебник для вузов -4-е изд., испр. и доп. 2008. - 512 с. ISBN: 978-5-388-00001-9

15. Гузь, В. П. Проблемы подготовки и повышения квалификации кадров государственной службы / В. П. Гузь // Управленец : научный журнал. 2010. - № 7-8. - С. 4-9.