Бюджетный вестник - Аналитическое резюме

Бюджетный вестник

Бюджетный вестник - Аналитическое резюме

Апрель 2020 г.

Глава 1

Пандемия COVID-19 разразилась на фоне существовавших перспектив слабого роста мировой экономики, низкой инфляции и номинальных процентных ставок. Пандемия подняла вопрос о необходимости принятия мер бюджетной политики на беспрецедентный уровень. Этот выпуск «Бюджетного вестника» посвящен роли бюджетной политики в спасении жизней, защите наиболее пострадавших граждан и компаний от потери доходов, безработицы и банкротства, а также в снижении вероятности того, что пандемия обернется глубоким и затяжным спадом.

Гуманитарные последствия пандемии обостряются пугающими темпами, а ее влияние на объем производства и государственные финансы, согласно прогнозам, будет огромным. Ответные меры органов государственного управления должны быть оперативными, скоординированными и соразмерными серьезности кризиса здравоохранения, а инструменты бюджетной политики должны играть основную роль. Для решения первоочередной задачи — спасения жизней — необходимо полностью согласованное расходование средств на тестирование и лечение, что требует глобальной координации, включая поддержку стран с ограниченными возможностями системы здравоохранения с помощью грантов и льготного финансирования, а также разработку общедоступной вакцины. Для спасения жизней также необходимы меры социального дистанцирования — ключевого компонента коллективной защиты как внутри страны, так и в международных масштабах, — которые влекут за собой рост издержек из-за падения объема производства, снижения налоговых поступлений и необходимости обеспечивать защиту наиболее пострадавших граждан и компаний. Ее можно обеспечить за счет принятия масштабных, оперативных, временных и целевых мер, таких как финансируемые правительством оплачиваемые больничные и отпуска по семейным обстоятельствам, трансферты, пособия по безработице, дотации к заработной плате и отсрочка налоговых платежей. Аналогичным образом поддержка ликвидности компаний может снизить риск банкротств.

Вспышка COVID-19 и ее финансовые и экономические последствия спровоцируют существенное увеличение дефицита бюджета и уровня государственного долга по сравнению с предыдущими прогнозами. При падении объема производства доходы сократятся еще сильнее (согласно прогнозам, в базисном сценарии на 2020 год уровень доходов будет на 2,5 процента мирового ВВП ниже, чем прогнозировалось в выпуске «Бюджетного вестника» за октябрь 2019 года). Необходимые расходы на здравоохранение, а также меры в области налогообложения и расходования средств на поддержку населения и компаний также будут сопряжены с прямыми бюджетными издержками, которые сейчас оцениваются в 3,3 трлн долларов США в мировом масштабе. Кроме того, несмотря на то что кредитование государственного сектора и вливания капитала (1,8 трлн долларов США), а также гарантии и другие условные обязательства (2,7 трлн долларов США) могут поддержать финансовые и нефинансовые организации, они также создают бюджетные риски.

Судя по результатам ответных мер политики на текущий момент, можно ожидать, что сбалансированность бюджетов ухудшится практически во всех странах; по оценкам, существенное увеличение заимствований затронет Соединенные Штаты, Китай и ряд стран Европы и Азии. Несмотря на то, что существенное увеличение бюджетного дефицита в этом году является необходимой и правильной мерой для многих стран, в некоторых случаях исходное положение говорит об уязвимости (в 2019 году уровень глобального государственного долга составил 83 процента ВВП). Ситуация еще более тревожная для стран с формирующимся рынком и развивающихся стран, которые сталкиваются с многочисленными шоками, в числе которых —пандемия, резкое ухудшение финансовых условий, слабый внешний спрос и (в случае стран –экспортеров биржевых товаров) снижение цен на биржевые товары. Даже несмотря на усилия мирового сообщества по смягчению подобных финансовых ограничений, этим странам придется пересмотреть приоритеты в пользу расходов на здравоохранение, при этом обеспечивая предоставление основных государственных услуг (транспорта, энергетики, связи) и социальную защиту.

Пока что масштаб влияния COVID-19 на государственные финансы весьма неясен и будет зависеть не только от продолжительности пандемии, но и от того, будет ли восстановление экономики быстрым или кризис еще долго будет давать о себе знать. Поскольку поддержка государственного сектора предоставляется в исключительных масштабах, в том числе с помощью таких механизмов, как кредиты и гарантии, прозрачность играет ключевую роль в управлении бюджетными рисками. По мере того, как странам удастся сдержать пандемию и приостановки работы предприятий прекратятся, более эффективным инструментом стимулирования восстановления экономики станет широкомасштабное скоординированное бюджетное стимулирование (в зависимости от финансовых ограничений стран). Также будет уместно отказаться от использования исключительных мер, внедренных во время кризиса. Как только экономики восстановятся, нужно будет достичь прогресса в обеспечении устойчивости долговой ситуации.

Глава 2

В настоящей главе приводятся основные рекомендации директивным органам для оживления экономического роста и противодействия негативным макроэкономическим шокам с использованием основы, получившей название IDEAS (по первым буквам английских слов) — инвестирование в будущее: в системы здравоохранения, низкоуглеродные технологии, образование и научные исследования — и повышение тем самым темпов роста производительности; принятие тщательно спланированных дискреционных мер политики; укрепление автоматических стабилизаторов, в том числе элементов системы налогов и пособий, стабилизирующих доходы и потребление, таких как прогрессивное налогообложение и помощь безработным. Эта основа может использоваться для разработки ответных мер политики на экономические спады или слабый спрос. В настоящее время государственные органы стран активно укрепляют автоматические стабилизаторы путем расширения систем социальной защиты для оказания поддержки людям во время пандемии COVID-19. При этом важно также разрабатывать инвестиционные планы и более общие дискреционные меры, с тем чтобы приступить к их реализации после того, как период остановки экономической деятельности закончится и применение мер бюджетного стимулирования станет эффективным и, в зависимости от бюджетных возможностей, оправданным.

Низкие процентные ставки создают возможности для высокопродуктивных государственных инвестиций, которые являются приоритетным направлением для большинства стран. За последнее десятилетие снижение темпов накопления капитала привело к замедлению экономического роста. Важными задачами являются модернизация стареющей инфраструктуры в странах с развитой экономикой и принятие мер для удовлетворения потребностей в инфраструктуре и достижения других целей в области устойчивого развития в странах с формирующимся рынком и развивающихся странах. Во всех странах борьба с изменением климата требует инвестиций в снижение его последствий и адаптацию. В следующие два десятилетия эти дополнительные потребности в инвестициях во всем мире, вероятно, превысят 20 трлн долларов США в текущих ценах.

Странам с развитой экономикой, обладающим бюджетными возможностями, имеет смысл осуществлять больше инвестиционных проектов, поскольку стоимость создаваемых активов, вероятно, будет выше принимаемых обязательств, что повысит чистую стоимость активов государственного сектора. В случаях, когда бюджетные возможности ограничены, целесообразно переориентировать доходы и расходы для увеличения инвестиций в системы здравоохранения, инфраструктуру и людей. В странах с формирующимся рынком и развивающихся странах высокие уровни долга и растущие процентные расходы требуют ответственного подхода к мобилизации финансирования. В развивающихся странах с низким уровнем дохода насущной долгосрочной задачей является увеличение налоговых поступлений. Всем странам крайне важно совершенствовать управление инвестициями: во всем мире треть средств, предназначенных для государственной инфраструктуры, теряется из-за неэффективности.

Во время предыдущих спадов дискреционная бюджетная поддержка часто предоставлялась слишком поздно и была недостаточно адресной. Чтобы уменьшить задержки в реализации и формировать ожидания, директивные органы должны оперативно составить перечень прошедших оценку инвестиционных проектов, осуществление которых может начаться после того, как кризис в области здравоохранения ослабнет, и спланировать дискреционные меры, которые могут быть приняты в короткие сроки.

Укрепление автоматических стабилизаторов, особенно программ пособий по безработице и систем социальной защиты, может защитить доходы домохозяйств от негативных шоков и повысить устойчивость к эпидемиям. Например, если Эстония или Соединенные Штаты поднимут свои системы пособий до среднего уровня стран Организации экономического сотрудничества и развития, сокращение чистых доходов лиц, потерявших работу во время рецессий, будет на треть меньше. Своевременное расширение охвата и увеличение размеров пособий систем социальной защиты (это приоритетная задача во время пандемии) позволит поддержать уровни потребления уязвимых домохозяйств. Хорошим примером может служить программа гарантированного минимального дохода, осуществляемая избирательно, при соблюдении определенных условий и на основе проверки нуждаемости. В целях борьбы с COVID-19 многие страны сейчас предоставляют населению больший объем социальной помощи, но упор следует сделать на меры для долговременного совершенствования систем налогов и пособий

Глава 3

За последнее десятилетие вдвое возросло значение государственных предприятий (ГП) среди крупнейших компаний мира: их активы стоимостью 45 трлн долларов США составляют 20 процентов от общей суммы. ГП представлены практически во всех странах, а, например, в Германии, Италии и России они исчисляются тысячами. Прирост числа ГП на мировой арене за последнее время главным образом отражает подъем экономики Китая, где ГП до сих пор играют большую роль, а также других стран с формирующимся рынком. ГП часто оказывают базовые услуги, такие как снабжение водой, которую люди пьют, услуги общественного транспорта, на котором они ездят, и снабжение электричеством, которое необходимо в повседневной жизни. Такие ГП, как государственные банки, также являются важными источниками кредитования семей, фермеров и малого бизнеса, особенно в странах с формирующейся рыночной экономикой.

Промежуточное положение ГП, которые не являются ни государственными, ни частными, а также их различие по размерам, секторам экономики и государственным обязательствам, означает, что их часто упускают из внимания, и многим правительствам известно не обо всех ГП, которые находятся в их собственности или под их контролем. Однако иногда серьезные трудности, испытываемые ГП, могут спровоцировать замедление экономики, рецессию или необходимость оказания экстренной помощи государством (среди стран Группы двадцати недавние примеры можно найти в Бразилии и ЮАР). Поэтому правительствам следует задаться следующими вопросами: является ли каждое ГП наилучшим поставщиком товаров и услуг? Если да, то как мы можем гарантировать, что ГП эффективно расходуют средства налогоплательщиков? И какие меры политики мы можем реализовать, чтобы обеспечить справедливую конкуренцию между ГП и частными компаниями?

В целом ГП показывают недостаточно высокие результаты. В этой главе на примере приблизительно одного миллиона компаний из 109 стран показано, что продуктивность ГП в среднем на треть ниже, чем у частных компаний. Такая пониженная продуктивность может мешать экономическому росту, поскольку ряд крупнейших ГП обеспечивает остальную экономику ключевыми факторами производства (например, источниками энергии). Несмотря на то, что ГП играют центральную роль в предоставлении услуг населению в странах с развитой экономикой, они не справляются со своими задачами во многих развивающихся странах, где более 2 млрд человек остаются без доступа к питьевой воде и более чем у 0,8 млрд человек отсутствует надежное электроснабжение. Это часто отражает отсутствие у ГП возможности взимать достаточно высокую плату, чтобы покрывать свои расходы и оплачивать расширение необходимой инфраструктуры. Кроме того, многие ГП страдают от коррупции, являясь как получателями, так и источниками взяток, внутри страны и за рубежом. Продуктивность ГП в странах с ощутимо более низким уровнем коррупции более чем в три раза выше, чем у ГП в странах, где сильно развита коррупция.

Такие слабые показатели отражают неспособность правительств многих стран создавать правильные стимулы и содействовать повышению прозрачности и подотчетности. Требования, предъявляемые правительствами к ГП (то есть их мандаты), часто нечетко определены, оценены или должным образом профинансированы. Также ГП часто используются для содействия занятости и поддержки роста кредита без учета издержек. В развивающихся странах с высоким уровнем государственного долга государственные банки держат больше государственных облигаций, чем частные. Кроме того, государственные чиновники или избранные политики используют ГП, чтобы обойти государственный бюджет или вознаградить политических сторонников контрактами, дешевыми кредитами или рабочими местами.

Государственная поддержка ГП также может дать им несправедливое конкурентное преимущество перед частными компаниями. Такая проблема давно существует на внутренних рынках, но совсем недавно, в связи с интернационализацией ГП и их крупным размером, она вышла за пределы государственных границ. На внутреннем рынке ряда стран существуют механизмы, направленные на обеспечение справедливой конкуренции между ГП и частными компаниями (например, в Австралии и Европейском союзе). Однако на глобальном уровне общий механизм отсутствует.

Как получить максимальную пользу от ГП

Основной принцип — не тратить государственные ресурсы. Хотя ГП существуют по многим причинам, включая исторические и политические обстоятельства, важно регулярно проверять обоснованность существования ГП и охват их деятельности на предмет актуальности, а также эффективность расходования средств налогоплательщиков. Например, ГП, работающие в конкурентных отраслях, проигрывают частным компаниям, которые обычно более эффективны в предоставлении товаров и услуг. Приватизация таких компаний может принести пользу при наличии организационно-правовых предпосылок для обеспечения беспристрастности продажи и надлежащего регулирования приватизированной компании.

Эффективные основы для ГП (многие аспекты надлежащих мер применяются, например, в странах Северной Европы и в Новой Зеландии) включают в себя следующие компоненты:

Полная интеграция всех ГП в бюджетные счета. Это позволяет правительству и общественности лучше оценить результаты деятельности ГП.

Обеспечение правильных стимулов. ГП должны иметь право устанавливать цены, которые отражают их затраты, и получать компенсацию за свои мандаты (например, всеобщее электро- и водоснабжение). Независимые регулирующие органы могут сбалансировать интересы различных групп (потребителей, компаний и органов государственной власти).

Финансовый надзор и управление. Первым шагом является сбор информации обо всех ГП и предоставление четких мандатов. Большинство стран может улучшить надзор и корпоративное управление.

Прозрачность показателей ГП и их отношений с органами государственной власти. Здесь может помочь годовой отчет с анализом общих и индивидуальных показателей деятельности ГП (как в Бразилии, Индии и Швеции).

Правительства должны обеспечивать справедливую конкуренцию между ГП и частными компаниями на внутреннем и международном рынке, чтобы содействовать экономическому росту и более эффективно использовать государственные средства. Многие страны могут сделать больше, чтобы обеспечить равные условия, что принесет непосредственную пользу их экономике. В мировом масштабе возможным путем дальнейшего развития будет согласование принципов, регулирующих деятельность ГП на международных рынках (например, прозрачность поручений и поддержки правительства) и ответные действия стран-получателей (а именно, обеспечение отсутствия дискриминации ГП, если они придерживаются этих принципов). Такие принципы помогут построить взаимное доверие.

ГП могут содействовать в осуществлении глобальной повестки дня, участвуя в борьбе с коррупцией, способствуя развитию «зеленой» экономики и поддерживая осуществление Целей в области устойчивого развития. Для достижения этих целей многим странам необходим более жесткий отбор и надзор за их ГП.