«Надо доводить до конца то, что решили раньше»

Обсуждение в правительстве развития кризиса летом 2015 года практически закончено. По мнению министра экономики АЛЕКСЕЯ УЛЮКАЕВА, основная проблема — это не углубление спада ВВП, а восстановительный рост следующих двух лет: он обещает быть слабым и неустойчивым. Дело не в отсутствии креативных идей для прорыва — они не нужны: 2016–2017 годы, считает министр, необходимо потратить на доведение до стабильного результата всех реформ, начатых в последние годы.

— В сравнении с мартом 2015 года настроения и в правительстве, и в официальных прогнозах Минэкономики по краткосрочной ситуации в экономике существенно улучшились. Что принципиально изменилось за два-три месяца — это случайные изменения или есть какая-то новая определенность в прогнозах?

— Мне кажется, есть определенность на рынке, которой не было весной. Все исходят из того, что в ближайшее время коридор нефтяных цен $60–75 за баррель — это консенсус. Успокоились девальвационные и инфляционные ожидания. Восстановилось доверие к банковской системе.

У меня, разумеется, есть претензии и замечания к нашим аналитикам, но, глядя на их работу начала года из сегодняшнего времени, я не могу не сказать, что прогнозы Минэкономики оказались самыми точными. Мы говорили, что в марте инфляция выйдет на высшую точку, даже ее обозначали (16,7% роста индекса год к году) — и оказались точны. То же самое и с ценой нефти, и с курсом, и по динамике в промышленности. Нас удивили данные апреля по реальным располагаемым доходам, но потом выяснилось, что Росстат пересмотрел эти цифры — падения на 13,6% не было, а было на 9,6% — практически точно по прогнозу.

— Есть два распространенных способа описывать то, почему падение экономики с начала 2015 года меньше ожидаемого. Первый — она сверхадаптивна, Россия приспосабливается к кризису быстрее ожидаемого. Второй — она слишком инерционна, кризис разворачивается медленнее и надежнее, чем можно было ожидать. Какое описание ближе вам?

— Есть адаптивность, есть и инерция, они накладываются друг на друга. Так, существует trade-off между занятостью и зарплатой. В кризис снижается либо то, либо другое. В 2008–2009 годах снижалась занятость. Сейчас — зарплата. Если предприниматель готов сохранять занятость на предприятии, значит, он допускает в будущем рост загрузки мощностей, а в случае если он верит в спад — рационально сократить персонал и мотивировать оставшихся повышением номинальных зарплат. На практике мы видели, как бизнес в России реагировал на макроэкономические ожидания, и в этом смысле он очень гибок и адаптивен.

С другой стороны, мы видим фундаментальное улучшение ситуации. Потребительский спрос все-таки восстанавливается, в том числе в связи со снижением инфляции. Видимо, по факту реальные располагаемые доходы населения по итогам года снизятся меньше, чем мы предполагали. Весьма вероятно, что несколько снизится и склонность к сбережению, и это частично восстановит розничный товарооборот — важный фактор экономического роста.

Это нам понятно. А вот что происходит с инвестициями, пока непонятно. Инвестиционный спад будет углубляться: где предел падения, во что он упрется — пока не видим. Допускаем, что он будет даже глубже, чем в нашем действующем прогнозе. В целом оценка по ВВП — 2,8% — сохраняется.

— Во многом инвестиционный спад первого полугодия — это, по статистике Росстата, проблемы автопрома и проблемы со строительством. При этом в 2009–2014 годах автопром в России был одной из самых стимулируемых отраслей: нет ощущения, что сейчас мы просто имеем дело с последствиями этой стимуляционной политики в автомобильной промышленности?

— Элемент перегрева, похоже, был. Плюс проблемы кредитования. Оказалось, что автопром менее эластичен по субсидированию, чем мы предполагали.

— В случае со строительным рынком — это в большей степени проблема общеэкономических ожиданий, никто не будет начинать инвестиции в стройку в ситуации неопределенности. Что можно делать с этим?

— Совершенно очевидно, что спад в стройке будет продолжаться во втором и третьем кварталах, возможно, в четвертом тоже.

Что может быть сигналом к тому, что люди начнут принимать решения инвестировать в строительство? Курсовая политика должна доказать свою состоятельность, пройдя испытание в сентябре—декабре на годовом пике выплат по внешнему долгу. Если не будет снова драматических изменений курса, а я думаю, что не будет, это станет позитивным сигналом. Резкие курсовые движения — это и проблемы для кредита, и удорожание проектов. Важно будет показать, что здесь мы уже адаптировались, период больших потрясений закончился.

Второе — санкционный режим. Я считаю, что мы уже адаптировались и к нему. Тем не менее даже техническое продление санкций, его ожидание — это новая неопределенность. 22 июня санкции были продлены абсолютно предсказуемо, однако начались следующие полгода, в течение которых люди будут размышлять — а стоит ли принимать сейчас решение по инвестпроекту, если через полгода все опять может измениться?

Третье — нам нужно показать инвесторам, что меры, которые позволяют им снизить риски проектов, не зависят от внешних обстоятельств и конъюнктуры. Нам нужны кейсы успешного запуска новых проектов на практике, гринфилды, работающие схемы финансирования. В ближайшие месяцы это очень важно: показать, что есть работающие механизмы поддержки малого бизнеса, несырьевого экспорта по принципу «одного окна», что в России предлагаются действующие механизмы снижения бизнес-рисков.

Если все это будет, будут и новые стройки, и новые инвестиции — и внешние, и внутренние.

— Касательно курсовой политики: в какой степени она вас как главу Минэкономики сейчас устраивает? В частности, что вы думаете о новой политике пополнения резервов Банка России?

— Есть прагматический подход, есть фундаментализм. Я полагаю, ЦБ нужен прагматический подход — принимать решения в зависимости от ситуации. Так, кстати, и поступают ведущие центробанки мира в последние годы. Важно не связывать себя обязательствами, которые вы не сможете исполнить, и уметь объясняться с рынком.

Банк России чрезвычайно консервативен в том, что касается фондирования перспективных операций, проектного финансирования, например, и очень либерален в том, что касается фондирования ретроспективных операций. Предоставлять под 0,5% годовых средства на санацию банков и при этом считать, что увеличение мизерного лимита на проектное финансирование под 9% является макроэкономически разрушительной политикой, это системный сбой. Словесные интервенции о твердой приверженности инфляционному таргетированию и свободному курсообразованию при одновременном декларировании конкретного временного и объемного ориентира по резервам — тоже системный сбой. Рынок начинает глючить.

Мне кажется, следовало бы объясниться с рынком: у нас дополнительная модификация инфляционного таргетирования, мы раньше допускали один тип отклонений от чистого инфляционного таргетирования — валютные интервенции для поддержания финансовой стабильности; теперь же допускаем второй тип отклонений — рублевые интервенции для поддержания целевых значений ликвидности. Поскольку трансмиссионный механизм процентной политики пока работает не очень хорошо, у нас неидеальное инфляционное таргетирование, нужен еще один работающий канал.

Рынок следует ориентировать на правила игры, а не на цели.

— Вы видите макроэкономические угрозы в ближайшее время, генерируемые исчерпанием фондов Агентства по страхованию вкладов (АСВ) и необходимостью ЦБ кредитовать его?

— Существенно то, что главный принцип, положенный в основу системы АСВ,— страховой — не работает, страховые сборы не покрывают страховые случаи. Банк России как третья сторона берет на себя риски и перекладывает их на всех держателей рублей. Вот, собственно, что происходит. Это систематическая проблема, а не стечение обстоятельств.

— В значительной степени рынок в России продолжает управляться не инфляционными, а курсовыми ожиданиями. Нет ли у Минэкономики, которому это, в отличие от ЦБ, не запрещено, интереса хотя бы к измерению курсовых ожиданий? В целом чего вы ждете от рубля до конца 2015 года?

— Очень сложно мерить курсовые ожидания. Они на самом деле неотделимы от инфляционных ожиданий, и в них заложены десятки разных факторов, которые неясно, как друг с другом суммировать. Мои ожидания состоят в том, что потенциал некоторого ослабления рубля до конца года больше, чем потенциал укрепления. Внутри этих оценок, впрочем, большой простор для волатильности.

— В выступлении на ПМЭФ президент Владимир Путин впервые отказался от декларации будущего выхода на 5-процентный рост ВВП и заявил о среднесрочном ориентире 3,5% роста. С вашей точки зрения, это действительно среднесрочный предел?

— Планка не может быть меньше 3,5% ВВП, потому что сейчас таковы темпы мирового роста — ставить себе цели по росту меньше, чем среднемировые, просто не имеет смысла. Прогноз может быть, естественно, и ниже (так и есть на практике), а цель — нет. Мы предполагаем, что в 2016 году восстановительный рост экономики позволит нам увеличить выпуск фактически до потенциально возможного, то есть до плюс-минус 2,5-процентного роста ВВП.

Настоящий вопрос — это последующие годы. В прошлый раз восстановительный рост закончился в 2012 году. Теперь это случится в 2017 году. Нынешняя ситуация — это наложение циклического спада на структурный кризис, и за ближайшее время мы должны принять решения, которые увеличат потенциальный выпуск, поднимут потолок, приблизят его к целевым значениям.

У нас есть примерно два года на эти решения. Потребление восстановится как фактор экономического роста в ближайшее время, в этом нет никакого сомнения. Чистый экспорт будет обеспечивать существенный вклад в рост ВВП еще два-три года. Вопрос в том, что будет с инвестициями.

— Вообще, статистика за март—май 2015 года дает все больше и больше оснований полагать, что сейчас основа текущих экономических проблем — это не столько падение доходов, сколько резкое изменение ожиданий на негативные. Насколько вам близка версия о сильной «психологической» компоненте происходящего?

— В принципе да — внешний шок и санкции вызвали у бизнеса состояние, близкое к ступору, а мы, экономические власти, не смогли его из этого ступора вывести быстро — ни словесными интервенциями, ни фискальным или монетарным стимулированием, ни иными управленческими решениями.

— Насколько возможны в рамках правительства бюджетные антикризисные решения в среднесрочной перспективе? Так, в рамках бюджетных проектировок таким решением вроде бы выглядит снижение темпов индексации социальных расходов в пользу инвестиционных.

— В обсуждаемой сейчас конструкции бюджетных проектировок не одна проблема, а несколько. Есть проблема с базовыми параметрами бюджета, допустимой величиной расходов, размером бюджетного дефицита, возможности его финансирования, а есть проблема с индексацией расходов бюджета.

Есть публичные правовые обязательства, по которым имеется порядок индексации, установленный отдельными законами. В случае с пенсиями индексация установлена по фактической инфляции и росту фонда оплаты труда, в других случаях — по фактической инфляции. Инвестиции же не только не индексируются, но и сокращаются с особым энтузиазмом. Поскольку для непроизводительных расходов предусмотрена индексация (хотя количественно неодинаковая), а для инвестиционных, включая и инвестиции в человеческий капитал,— нет, структура бюджета неуклонно ухудшается. С моей точки зрения, и общие расходы бюджета, и каждая из составляющих его должны индексироваться равно и по единому принципу.

Мы предложили взять за основу для индексации целевую инфляцию, которая заложена в действующем законе о бюджете на трехлетку: 5,5% — в 2015 году, 4,5% — в 2016 году и 4% — в 2017 году. В этом случае величина федеральных расходов 2016 года составит порядка 16 трлн руб. и близка к тем величинам, которые предлагают коллеги из Минфина.

При этом возможны и другие варианты. В конце концов мы неслучайно скорректировали бюджет на 2015 год, фактически вынув его из финансовой трехлетки. В начале года была ситуация высокой неопределенности. В январе цены на нефть уходили на уровень ниже $46 за баррель, курс двигался хаотически, с доходами в бюджете — полная неопределенность. Сейчас ситуация другая: мы в высокой степени можем предвидеть конъюнктуру цен, курсовые соотношения, доходы бюджета.

Поэтому стоит ли сейчас изобретать какие-то новые прочтения бюджетных правил — не проще ли просто вернуться к тому, что записано в законе о бюджете? На 2016 год разница с текущими предложениями — 300 млрд руб., или 0,4% ВВП бюджетного дефицита. Да, этот дефицит придется профинансировать, но это не та величина, которая будет влиять радикальным образом на инфляцию, макроэкономическую стабильность в целом.

— Идея равной индексации при этом означает, что социальный блок правительства должен отказаться от активной социальной политики — ведь при равной индексации будет просто зафиксировано соотношение доходов разных социальных групп, тогда как социальный блок требует перераспределительных решений, которые, по крайней мере в теории, должны сокращать уровень неравенства.

— Разная индексация просто противоположна активной социальной политике! Такая стратегия направлена на увеличение доходов категорий людей, которые не могут оказывать влияние на экономический рост.

Как раз равенство индексации для всех групп бюджетополучателей позволяет проводить гораздо более активную и мотивирующую социальную политику, обеспечивать воспроизводство человеческого капитала и сохранять в бюджете инвестиционную составляющую.

— А как в Минэкономики относятся к идее принципов нуждаемости и адресности вместо категориальных льгот в социальной политике?

— Считаю, что это правильно почти по всех случаях. Возможно, за исключением материнского капитала. Во всех остальных случаях нам нужна дифференциация выплат по нуждаемости. Самый простой механизм — заявительный: если вы считаете, что относитесь к категории, которой нужна какая-либо соцподдержка, заявите об этом. Плюс стандартные механизмы проверки нуждаемости.

— В Санкт-Петербурге довольно большая часть форума была посвящена поискам каких-то взрывных решений в самых разных сферах, призванных и оживить инвестпроцессы, и обеспечить перелом настроений самыми экзотическими способами — вплоть до досрочных выборов президента. Со стороны Минэкономики: вы верите в решения типа всеобщей встряски, не говоря об их политической возможности — технически они возможны?

— Взрывных решений, с моей точки зрения, просто не существует. Нужны не взрывы, а методичная работа и ответственные решения.

— Могут ли считаться основанием для роста 2016 года кампании по деофшоризации и амнистия капиталов?

— Это разные идеи. Я полностью поддерживаю закон об амнистии капиталов — это, безусловно, шаг в правильном направлении. Договориться с бизнесом о том, что мы все-таки не рассматриваем каждого предпринимателя как преступника, что существует презумпция невиновности, никогда не поздно и всегда полезно. Закон о контролируемых иностранных компаниях в его нынешнем виде, с моей точки зрения, избыточно жесток для бизнеса. Я считаю, что мы должны больше мотивировать компании принимать такие решения, а не понуждать их менять юрисдикции.

— С вашей точки зрения, в правительстве есть запрос на такие взрывные решения?

— Все, что мы сейчас обсуждаем,— это даже уже и не дежавю, а дежавю в особо крупном размере. В том, что обсуждается сегодня как потенциальный прорыв или перелом, нет ничего из того, о чем бы не говорили 10–15 лет назад. Не надо ничего придумывать — надо доводить до конца то, что решили раньше.

Посмотрите, ведь мы опять сейчас обсуждаем судьбу накопительного компонента пенсионной системы. Мы обсуждали его неоднократно, приняли решение, все думали, что оно последнее, а теперь его опять подвергают сомнению.

— В какой степени повлияют на рост в экономике в 2016–2017 годах создание территорий опережающего развития (ТОР) и разработка схожих институтов? Меня в июне крайне удивило заявление Минэкономики о будущей принципиальной доступности с 2019 года режима ТОР на всей территории РФ.

— Доступность режима ТОР во всех регионах — на самом деле это следовало бы делать не с 2019 года, а прямо сейчас. Это фундаментальная идея: если национальный режим работы какому-либо бизнесу не позволяет чувствовать себя комфортно с точки зрения соотношения доходности и рисковости, а нам этот бизнес нужен — мы специальными режимами ему создаем возможность существования. По-хорошему, нужно этот специальный режим сделать общим. Мы это не можем сделать по разным соображениям — например, фискальным. Но мы можем увеличить его доступность.

Опыт ТОР надо действительно тиражировать, нет смысла замыкать его в рамках Дальнего Востока. Для локального роста недостаточно иметь хороший правовой режим — там нужны ресурсы и рынок. И если эту рамку ТОР накладывать на существующие ресурсы, на регионы с избыточными ресурсами, в том числе трудовыми, на существующие рынки, это даст серьезные перспективы.

— Тот же вопрос, но по инновационной инфраструктуре. Бизнес скептически относится к Сколково, «Роснано», венчурной индустрии, ко всей группе проектов этого плана. Минэкономики видит в них какую-либо перспективу для поддержания роста в 2016–2017 годах? В них вкладываются с 2006–2007 годов...

— У меня ощущение (это только ощущение, не расчет), что мы немного нарушаем последовательность событий, слишком быстро стремимся попасть в постиндустриальную экономику, новую экономику, экономику IT, экономику знаний — и все при отсутствии нормальных тылов. Вообще, кроме hi-tech неплохо было бы освоить и эффективное low-tech производство.

— То есть производство гвоздей и оконных рам…

— Чрезвычайно важно не пропустить стадию создания производств, ориентированных на массовый рынок. Hi-tech связан с венчурным предпринимательством, нам очень сложно его стимулировать, потому что он развивается и в мире, и в России быстрее, чем мы можем принимать управленческие решения по его развитию. Мне кажется, что он может нормально развиваться и без наших усилий. А вот low-tech — базовые массовые производства — можно эффективно стимулировать.

— Изменилось ли видение Минэкономики по тому, какие барьеры в экономике сейчас являются наиболее ограничивающими рост? Что является, на ваш взгляд, барьером номер один, тем, во что все упирается,— понятно, что потом оно будет упираться во что-то еще, но что не дает инвестировать в новые проекты сейчас, в первую очередь?

— Мне кажется, что прежде всего избыточная регуляторика. Слишком много требований и обременений, слишком много рисков признания твоего бизнеса чему-то противоречащим. Сейчас, например, обсуждается дополнительное регулирование розничных торговых сетей. Риск того, что новая регуляторика может в мгновение ока появиться там, где ее не было, а вы не будете к этому готовы и потому должны или покинуть рынок, или нести дополнительные расходы,— это самое тяжелое для бизнеса.

Налоговый режим в РФ — не самый конкурентоспособный, но приемлемый. Налоговый кодекс — возможно, самое приличное, что у нас есть. Но кроме этого есть много всего, что в Налоговом кодексе отсутствует: сборы, пошлины, экологические платежи, утилизационные платежи, требования по безопасности.

Есть механизм постоянного воспроизводства этих платежей. Мы предлагаем: давайте все эти сборы также отфиксируем в Налоговом кодексе или «квазиналоговом кодексе», лишь бы это где-то было описано исчерпывающе.

— Будет ли в итоге утвержден мораторий на рост таких платежей, который обсуждался правительством в июне 2015 года?

— Мораторий на рост таких платежей до 2019 года по не слишком большому списку — это компромиссное решение, оно есть. Кроме того, предполагается отказ от индексации существующих ставок квазиналоговых платежей еще по ряду позиций.

— Решение включает в себя и отсрочку экологических платежей? В целом вы верите в проект «принудительной экологической модернизации» в экономике — пусть и с 2019 года?

— Да, там тоже будет отсрочка. Но я, честно говоря, не очень понимаю, как должен работать этот механизм — что в 2019-м, что в 2025 году.

— Стоит ли ожидать дополнительного экономического роста от проекта создания единого госагента поддержки малого и среднего бизнеса?

— Это то, во что я верю. Система поддержки бизнеса по принципу «одного окна» должна работать лучше, чем разъединенная и фрагментированная. Если я хочу завести бизнес, сейчас должен вести отдельную работу по получению кредита в банке; отдельно получать различные виды гарантий; отдельно взаимодействовать с региональным фондом поддержки; отдельно — с МСП-банком; отдельно — с гарантийным агентством. А мне кроме того еще и работать надо! Поэтому часто все эти истории с поиском господдержки просто бросают, говоря: «Это не для меня».

Единая система будет работать лучше, проще, дешевле. Денег в ней пока хватает, как только будет нормализована ситуация с банковскими ставками — этот механизм, я уверен, закрутится.

— Есть ли ожидание, что такой же эффект принесет идея консолидации в единой структуре институтов развития ипотечного рынка?

— Какой-то эффект от этого, наверное, будет, через ипотеку станет поддерживаться инвестиционная активность на этом рынке. Стимулирование ипотеки — это способ поддержать мотивирующую инвестиции ценовую динамику. Но механизм поддержания спроса эффективно работает только в сочетании с механизмом стимулирования предложения, то есть кредитования застройщиков.

— В апреле-мае 2015 года в России многие ожидали перелома в инвестактивности от замещения инвестиций из ЕС на деньги КНР и в целом займы в Юго-Восточной Азии. Хотя работа в этой сфере продолжается, энтузиазм по этому поводу даже в правительстве несколько снизился. Почему?

— Китай выстраивает политику, которая позволяет ему решать свои задачи, реализовывать свои интересы. Китайцы очень жесткие переговорщики, они никогда ничего не дарят. Мы рассчитываем тем не менее, что все-таки сможем через новые проекты с Азией сбалансировать однобокую ориентацию на Европу. Конечно же, мы должны торговать с Китаем больше. Нужно иметь гораздо больший объем торговли и взаимных инвестиций с Кореей, Японией, Индией, Вьетнамом. Но при этом всякие упования на «помощь извне» совершенно иллюзорны, а смягчать условия входа азиатских компаний на наши рынки нужно все-таки не одномоментно.

— На ПМЭФ вы довольно много времени уделили работе с представителями торговых и экономических ведомств Италии. Чего вы ждете от ЕС в условиях продления санкций?

— Меня на переговорах на ПМЭФ с итальянскими коллегами очень воодушевил их настрой на то, что нам нужно компенсировать те потери, которые мы понесли во взаимной торговле за последние полтора года. Италия готова организовывать с нами бизнес-миссии; совместно работать по малому бизнесу; восстановить связи по линии агентств экспортного кредитования, механизмы гарантий, экспортно-импортных банков. Их подход к санкционной истории — «риск материализовался, нужно с этим что-то делать» — рационален, теперь необходима компенсация во взаимной торговле не в обход санкций, а за счет полностью легальных механизмов всего того, что мы теряем. Да, есть санкции, но мы развиваем сотрудничество там, где они не действуют, преодолевая их эффект. Мне кажется, это может быть общей моделью для европейских стран в экономических отношениях с Россией.

Интервью подготовил Дмитрий Бутрин

Министерство экономического развития

Досье

Образовано 12 мая 2008 года на основе Министерства экономического развития и торговли. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития и развития предпринимательской деятельности. Среди направлений работы — макроэкономика, стратегическое планирование, контрактная система, противодействие коррупции, инвестиционная политика, госгарантии, особые экономические зоны, инновации и др. Контролирует работу пяти подведомственных агентств и служб — Росимущества, Росрезерва, Роспатента, Росаккредитации и Росреестра. Структура состоит из 29 департаментов. Также включает в себя 70 торгпредств и специалистов министерства в постпредствах при международных организациях. Бюджетное финансирование на 2015 год — 61,08 млрд руб. На 2016 год запланировано выделение 59,62 млрд руб., на 2017-й — 52,7 млрд руб.

Улюкаев Алексей Валентинович

Личное дело

Родился 23 марта 1956 года в Москве. Окончил экономический факультет (1979) и аспирантуру (1982) МГУ. Работал ассистентом, доцентом Московского инженерно-строительного института. С 1988 года — консультант, завотделом журнала "Коммунист", затем — обозреватель газеты "Московские новости". В 1991-1994 годах — экономический советник, глава группы советников Егора Гайдара, занимавшего посты первого вице-премьера РФ и и. о. премьера. С 1994 года — замдиректора Института экономических проблем переходного периода. В 1996-1998 годах — депутат Мосгордумы. В 1998 году вернулся в ИЭПП на прежнюю должность. В 1999 году неудачно баллотировался в Госдуму от "Союза правых сил". С 2000 года — первый замминистра финансов РФ Алексея Кудрина. В 2004-2013 годах — первый зампред ЦБ. Одновременно в 2007-2010 годах — завкафедрой финансов и кредита МГУ, в 2008-2011 годах возглавлял совет директоров ММВБ. С 24 июня 2013 года — глава Минэкономики. Доктор экономических наук. Профессор. Заслуженный экономист РФ. Награжден орденами Почета, "За заслуги перед Отечеством" III, IV степени. Автор ряда книг, в том числе трех сборников стихов.