Реформирование межбюджетных отношений: региональный аспект

М. Е. Федоров

РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Рассматриваются особенности реформирования субфедеральных межбюджетных отношений на примере Республики Саха (Якутия). Особое внимание уделено анализу управления муниципальными финансами и его перспективам.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, муниципальные финансы, консолидированный бюджет.

Трансформация межбюджетных отношений в бюджетной системе Российской Федерации получила концентрированное воплощение в новой редакции Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), вступившего в силу с 1 января 2008 г. В нем значительно расширен понятийный и терминологический аппарат межбюджетных отношений, которые определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Применительно к регионам публично-правовыми образованиями являются субъекты РФ, муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования, городские и сельские поселения.

В Бюджетном кодексе установлена единая система разграничения бюджетных полномочий и межбюджетных отношений, по уровням бюджетной системы на постоянной основе закреплены доходные источники, определены формы межбюджетных трансфертов и общие требования к их использованию, включая межбюджетные трансферты в субъектах РФ, муниципальных районах и городских округах. Межбюджетные трансферты распределяются на основе единых методик, утверждаемых правительством РФ. Кроме того, в БК РФ установлена недопустимость определения вышестоящими органами власти расходных обязательств, не обеспеченных финансовыми ресурсами, определен режим временной финансовой администрации и дифференциации бюджетных полномочий в зависимости от уровня дотационности. Для повышения эффективности управления региональными и местными финансами создается фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, из которого предоставляются дотации на поощрение достижений наилучших показателей. С целью соблюдения финансовой дисциплины и законодательно установленных требований введены санкции.

Рассмотрим на примере Республики Саха (Якутия) реализацию новой редакции БК РФ в сфере межбюджетных отношений.

Законодательную базу организации межбюджетных отношений в республике составляют два закона - закон Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2006 г. З № 1091-Ш «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений» и закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 г. 258-З № 523-Ш «О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)», а также нормативные акты, принятые на основе этих законов.

Первый закон определяет формы, условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Саха (Якутия) бюджетам муниципальных образований, нормативы отчислений в местные бюджеты, порядок образования региональных фондов: финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); финансовой поддержки поселений; фонда компенсаций; фонда софинансирования социальных расходов; республиканского фонда финансовой поддержки поселений; субвенций из бюджетов муниципальных образований в бюджет республики. При этом в законе установлены единые принципы и методики распределения межбюджетных трансфертов.

Этим законом органы местного самоуправления муниципальных районов наделены государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет бюджета республики. Министерство финансов республики осуществляет мониторинг выполнения органами местного самоуправления указанных переданных полномочий. В республике проводится интегральная оценка качества управления муниципальными финансами муниципальных районов и городских округов. Занявшие три призовых места претендуют на получение субсидий из бюджета республики на реформирование муниципальных финансов.

Второй закон устанавливает единые финансовые нормативы для оценки нормативных расходов для обеспечения расходных обязательств по вопросам местного значения муниципального района, городского округа; для оценки нормативных расходов для обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; для суммарной оценки нормативных расходов поселений, применяемой при расчете субвенций на осуществление государственных полномочий, предоставление дотаций бюджетам поселений; для расчета субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов из Республиканского фонда компенсаций. Закон учитывает объективные различия между муниципальными образованиями одного

типа в стоимости предоставления одного и того же объема услуг на одного жителя (потребителя) муниципального образования с помощью поправочных коэффициентов. Применительно к каждому финансовому нормативу установлены свои поправочные коэффициенты. Общими для всех финансовых нормативов являются северный коэффициент, сельский коэффициент и коэффициент плотности населения.

Наряду с указанными республиканскими законами в межбюджетных отношениях в Республике Саха (Якутия) используются нормативно-правовые акты представительных органов муниципальных образований. О том, какую роль играют в формировании региональных и местных бюджетов региональные и местные налоги, показывают данные табл. 1.

Т а б л и ц а 1

Доля региональных и местных налогов в налоговых доходах бюджетов

Налоги Бюджет

консолидированный республиканский муниципальных образований городских округов городских и сельских поселений

Региональные и местные 8,41 9,75 4,00 0,03 8,67

В том числе:

налог на имущество физических лиц 0,16 0,00 1,40 0,01 2,52

налог на имущество организаций 7,01 8,63 0,00 0,00 0,00

транспортный налог 0,91 1,12 0,00 0,00 0,00

земельный налог 0,30 0,00 2,11 0,00 6,15

налог на игорный бизнес 0,03 0,00 0,48 0,02 0,00

Из данных табл. 1 видно, что региональные и местные налоги в консолидированном и республиканском бюджете, местные налоги в бюджете городских округов, бюджетах поселений Республики Саха (Якутия) занимают незначительную долю. Основную часть в консолидированном и республиканском бюджете занимает налог на имущество организаций, в бюджетах городских округов и бюджетах поселений -земельный налог. В Республике Саха (Якутия) в муниципальных районах нет межселенных территорий, поэтому в их бюджетах нет и местных налогов.

Структура бюджетов по источникам доходов в Республике Саха (Якутия) представлена в табл. 2.

Т а б л и ц а 2

Структура доходов бюджетов республики по источникам доходов*

Доходы Бюджет

консолидированный республиканский муниципальных образований городских округов городских и сельских поселений

Налоговые 50,21 45,64 38,17 12,32 12,93

Неналоговые 9,45 8,90 4,73 2,05 2,86

Безвозмездные перечисления 40,34 45,46 57,10 85,63 84,21

* Источник: Материалы Минфина Республики Саха (Якутия) // www.mfsakha.ru

Основную роль в формировании консолидированного и республиканского бюджета, бюджетов муниципальных районов играют налоговые доходы, а в их составе - федеральные налоги и сборы. В консолидированном бюджете в налоговых доходах налог на прибыль организаций составляет 35%, налог на доходы физических лиц - 36%; в республиканском бюджете - соответственно 43 и 26%. В бюджетах городских округов и поселений налоговые доходы занимают значительно меньшую долю. В бюджетах городских округов, муниципальных районов и поселений в налоговых доходах на долю федерального налога на доходы физических лиц приходилось соответственно 66, 79 и 91%. В консолидированном и республиканском бюджете, особенно в бюджетах городских округов и поселений, существенную роль играют безвозмездные перечисления. Различна и структура безвозмездных перечислений. Так, в консолидированном бюджете Республики Саха (Якутия) за 2008 г. дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в безвозмездных перечислениях составляли 75%, субвенции - 5%, субси-

дии - 15%, иные трансферты - 5%; в республиканском бюджете - соответственно 75, 5, 16 и 5%. В бюджетах муниципальных районов доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности составляла 16%, субвенций - 42%, субсидий - 37% и иных трансфертов - 5%; в бюджетах городских округов - 29, 43, 25 и 3%; в бюджетах поселений - 37, 3, 55 и 5% соответственно. Таким образом, самая высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности отмечена в бюджетах городских и сельских поселений. Незначительная доля местных налогов и значительная доля дотаций, очевидно, определили отсутствие стимулов у городских и сельских поселений в увеличении доходного потенциала за счет неналоговых доходов и доходов от предпринимательской деятельности.

Всего из федерального бюджета в бюджет Республики Саха (Якутия) в 2008 г. поступило безвозмездных перечислений на сумму 27188 млн. рублей (в 2007 г. - 21062 млн. рублей), в том числе:

- дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ - 22768 млн. рублей (в 2007 г. - 14610 млн. рублей);

- субвенции из Федерального фонда компенсаций на реализацию государственных полномочий РФ - 22768 млн. рублей (в 2007 г. -2656 млн. рублей);

- субсидии из Федерального фонда софинансирования социальных расходов - 1569 млн. рублей (в 2007 г. - 3429 млн. рублей). Средства бюджета Республики Саха (Якутия), переданные в 2008 г. бюджетам муниципальных образований, позволили обеспечить увеличение среднедушевых доходов муниципальных образований до 17970 рублей на душу населения (до выравнивания - 16577 рублей) (табл. 3).

Т а б л и ц а 3

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в 2007-2008 гг.*

Безвозмездные перечисления 2007 2008 2008/2007, %

Млн. руб. % Млн. руб. %

Дотации 14610 69 22768 83 156

Субвенции 2656 13 2181 8 82

Субсидии 3429 16 1569 6 46

Иные трансферты 367 2 1027 4 280

Итого 21062 27545 131

Особого внимания заслуживают бюджеты городских и сельских поселений. Этот интерес прежде всего связан с тем, что в составе муниципальных образований основную часть (по численности) занимают городские и сельские поселения.

В Российской Федерации на 1 января 2008 г. насчитывалось 24207 муниципальных образований, в том числе 19919 городских и сельских поселений (82%); в Дальневосточном федеральном округе -1836 и 1313 (72%), в Республике Саха (Якутия) - 446 и 410 (91%) соответственно.

При средней величине доли местных налогов в налоговых доходах по всем поселениям Республики Саха (Якутия) 9%, как видно из табл. 4, межрайонные различия существенны. Различия между максимальной и минимальной величинами составляют 4,7 раза.

Т а б л и ц а 4

Налоговый потенциал городских и сельских поселений муниципальных районов Республики Саха (Якутия)*

Разница Разница

между между

В расчете максималь- В расчете максималь-

Муниципальный на душу ной и Муниципальный на душу ной и

район населения, минималь- район населения, минималь-

руб. ной величинами руб. ной величинами

Абыйский 11,0 6,6 Нижнеколымский 10,0 6,0

Алданский 13,6 8,1 Нюрбинский 10,0 5,9

Аллаиховский 11,5 6,9 Оймяконский 11,8 7,0

Амгинский 7,7 4,6 Олекминский 9,9 5,9

Анабарский 23,9 14,3 Оленекский 9,0 5,3

Булунский 11,1 6,6 Среднеколымский 8,3 5,0

Верхневилюйский 8,3 5,0 Сунтарский 8,8 5,2

Верхнеколымский 12,3 7,3 Таттинский 8,5 5,0

Верхоянский 9,5 5,6 Томпонский 11,5 6,8

Вилюйский 7,7 4,6 Усть-Алданский 8,3 5,0

Горный 7,6 4,5 Усть-Майский 11,4 6,8

Жиганский 10,4 6,2 Усть-Янский 12,3 7,3

Кобяйский 11,0 6,5 Хангаласский 8,1 4,8

Ленский 18,7 11,2 Чурапчинский 8,1 4,9

Мегино- 9,0 5,3 Эвено- 8,6 5,1

Кангаласский Бытантайский

Мирнинский 29,0 17,4 г. Нерюнгри с п. т. 21,2 12,7

Момский 10,8 6,4 г. Якутск с п. т. 23,2 13,9

Намский 6,2 3,7

* Источник: Статистический ежегодник Республики Саха (Якутия) за 2000-2008 гг. - Якутск, 2009.

Важно выяснить соотношение между доходами, поступающими во все уровни бюджетной системы РФ, и доходами бюджетов поселений. Доходы, поступающие во все уровни бюджетной системы РФ, назовем доходным потенциалом территорий городских и сельских поселений (табл. 5).

Т а б л и ц а 5

Доля доходного потенциала бюджетов городских и сельских поселений муниципальных районов в доходном потенциале их территорий*

Муниципальный район % Муниципальный район % Муниципальный район %

Абыйский 66,2 Кобяйский 65,9 Сунтарский 52,9

Алданский 81,6 Ленский 112,6 Таттинский 50,9

Аллаиховский 69,3 Мегино-Кангаласский 53,8 Томпонский 68,8

Амгинский 46,5 Мирнинский 174,1 Усть-Алданский 50,1

Анабарский 143,3 Момский 64,7 Усть-Майский 68,5

Булунский 66,9 Намский 37,4 Усть-Янский 73,7

Верхневилюйский 50 Нижнеколымский 60,1 Хангаласский 48,4

Верхнеколымский 73,7 Нюрбинский 59,9 Чурапчинский 48,5

Верхоянский 56,9 Оймяконский 70,6 Эвено- Бытантайский 51,5

Вилюйский 46,4 Олекминский 59,3 г. Нерюнгри с п. т. 127,1

Горный 45,8 Оленекский 53,9 г. Якутск с п. т. 139,4

Жиганский 62,7 Среднеколымский 50,1

* Источник: Статистический ежегодник Республики Саха (Якутия) за 2000-2008 гг. - Якутск, 2009.

Данные табл. 5 показывают, что в целом по всем поселениям Республики Саха (Якутия) доходный потенциал бюджетов составляет менее чем четверть от налогов, собираемых на территории поселений во все уровни бюджетной системы.

Анализ современного состояния межбюджетных отношений и консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия), его составляющих (республиканского, муниципальных районов, городских округов, поселений) за 2008 г. позволяет сделать следующие выводы:

1. В Республике Саха (Якутия) проведена значительная работа по реализации новой редакции БК РФ по регулированию межбюджетных отношений в регионе. Вместе с тем закрепляемые за республиканским бюджетом, бюджетами муниципальных образований, особенно бюджетами поселений, федеральные, региональные и местные налоги и сборы не обеспечивают реализацию важного принципа бюджетной системы

РФ - самостоятельности бюджетов. Республиканский бюджет, бюджеты муниципальных районов (городских округов), поселений не обеспечены региональными, местными, закрепленными за ними федеральными налогами. Существенную роль играют безвозмездные перечисления.

2. Региональные и местные налоги настолько незначительны в формировании консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия), его составляющих, что ставят регион почти в полную зависимость от федерального центра. Доходный потенциал территорий поселений позволяет существенно увеличить доходный потенциал их бюджетов. Законодателям необходимо существенно повысить доходный потенциал бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований за счет повышения региональных и местных налогов путем увеличения нормативов налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, акцизов.

3. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ исходя из минимального уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого правительством РФ, как и новая методика, не позволяют в полной мере реализовать право граждан на получение независимо от места проживания равного количества общественных благ. Объективной основой реализации этого права могут быть только федеральный закон «О социальных стандартах» и постановление Правительства РФ «О социальных и финансовых нормативах». Причем нормативы должны быть дифференцированы по однородным группам субъектов РФ.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. - 2007. - 15 декабря.

2. Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 г. 258-З № 523-Ш «О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)».

3. Закон Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2006 г. З № 1091-Ш «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений».

4. Новиков В. А. Два фактора успеха - ответственность и самостоятельность // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов : труды Восьмой научно-практической конференции (16-18 июня 2008 г.). - Петрозаводск : Изд-во ПетрГУ, 2008.