Некоторые вопросы соотношения функций процессуального руководства и прокурорского надзора

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 17 (372).

Право. Вып. 43. С. 171-176.

УДК 343.1

ББК 67.311

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ ФУНКЦИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО РУКОВОДСТВА И ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

И. Ю. Чеботарева

ФГБОУВПО «Адыгейский государственный университет», Республика Адыгея, Россия

Данная статья посвящена вопросам правовой характеристики функций процессуального руководства и прокурорского надзора, осуществляемого в Российской Федерации. В теории и практике уголовного судопроизводства принято выделять кроме прокурорского надзора и такие формы контрольно-надзорной деятельности. как судебный контроль и ведомственный контроль.

Ключевые слова: прокурор, процессуальное руководство, прокурорский надзор, руководитель следственного органа.

Принято считать, что прокурор и руководитель следственного органа осуществляют две основные функции: функцию уголовного преследования и контрольно-надзорную функцию в отноше -нии следователя.

Однако в процессе осуществления своих полномочий руководитель следственного органа и прокурор осуществляют еще одну функцию — функцию процессуального руководства деятельностью следователя.

Эту функцию можно охарактеризовать как производный, побочный результат деятельности руководителя следственного органа и прокурора.

Отдельные авторы исключают наличие полномочий по процессуальному руководству в компетенции прокурора.

В. Н. Махов выделяет лишь две основные функции прокурора в досудебном производстве. Первая функция — это надзор за исполнением законов органами дознания, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следователями, дознавателями. Вторая — уголовное преследование [10. С. 54].

Л. В. Мехтиханова, А. В. Романенко отмечают, что внесенные в 2007 г. изменения в ФЗ «О прокуратуре» и УПК РФ, а также создание следственного комитета предопределили условия для функциональной и организационной независимости следствия от прокурора, тем самым сведя до минимального уровня возможность реализации функции процессуального руководства [11. С. 7].

А. А. Дворник, комментируя правовое положение прокурора в досудебном производстве, отме -чает отсутствие у него функции процессуального руководства досудебным следствием и осущест-

вление надзора с сокращенным арсеналом право -вых инструментов [8. С. 58].

Их позиция понятна — так как отсутствие четкого регулирования функции процессуального руководства не позволяет судить не только о формах ее проявления, но и о существовании в принципе.

Тем не менее большинство ученых уверенно утверждают о существовании функции процессуального руководства у таких участников уголовного судопроизводства, как прокурор, руководитель следственного органа, начальник органа дознания.

Так, необходимо отметить мнение В. М. Савицкого, который рассматривает процессуальное руководство расследованием как специфический метод надзора, отмечая, что нельзя провести четкую грань между прокурорским надзором и процессуальным руководством [13. С. 44].

А. Н. Балашов утверждает, что надзор есть не что иное, как оперативное или процессуальное руководство органами дознания и предварительного следствия, т. е. надзор осуществляется не параллельно с руководством, а сочетается с таким руководством [4. С. 56-58].

С мнением В. М. Савицкого и А. Н. Балашова можно согласиться лишь в той части, которая касается схожести деятельности, осуществляемой в рамках надзора и в рамках процессуального контроля.

К. Ю. Мурадханов также указывает на необходимость четкого разграничения понятий «процессуальное руководство» и «прокурорский надзор» [12. С. 21].

При этом мы считаем, что эти два вида деятель -ности пусть и имеют общую правовую природу,

объект, предмет и субъектный состав, все же отличаются друг от друга как конечными целями и задачами, так и механизмом осуществления.

И. Г. Боровин указывал на то, что в теории про -курорского надзора отсутствует единое определение объекта или предмета прокурорского надзора, и предлагал под объектом или предметом прокурорского надзора понимать то, на что направлен надзор, а именно законность действий (или бездействий) государственных органов, должностных лиц и граждан, в отношении которых прокуроры осуществляют надзорные функции [6. С. 59].

Другие авторы под предметом прокурорского надзора предлагали понимать сферу общественных отношений, на регулирование которых направлена деятельность прокурора [5. С. 18].

Н. Н. Карпов понимает под объектом прокурорского надзора конкретную сферу общественных отношений, в которой осуществляется деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов указанными в нем органами, организациями и должностными лицами и законностью издаваемых им правовых актов [9. С. 9].

В связи с этим можно утверждать, что в качестве объекта контрольно-надзорной деятельности прокурора выступает законность в самом широком понимании этого слова.

Наличие объекта контрольно-надзорной деятельности прокурора подразумевает существование и непосредственного предмета этой деятельности.

Считаем, что предметом контрольно-надзорной деятельности прокурора в рамках уголовного судопроизводства могут являться процессуальные действия или бездействия следователя или дознавателя.

Ради справедливости необходимо отметить, что в теории и практике уголовного судопроизводства принято выделять кроме прокурорского надзора и такие формы контрольно-надзорной деятельности, как судебный контроль и ведомственный контроль.

На основании изложенного можно сделать промежуточный вывод о том, что в широком понимании процессуальная контрольно-надзорная деятельность представляет собой уголовно-процессуальную гарантию, обеспечиваемую профессиональными участниками уголовного судопроизводства, реализующими распорядительно-ревизионные функции посредством поступательного достижения задач, закрепленных в УПК РФ.

И если контрольно-надзорные полномочия прокурора и руководителя следственного органа полностью регламентированы в федеральных законодательных актах, то вопросы реализации функции процессуального руководства регламентированы нечетко.

Так, Приказ Генпрокуратуры РФ от 18.01.2008 № 20 в ст. 6 указывает, что руководство процессуальной деятельностью дознавателей (должностных лиц органов дознания) при производстве по уголовному делу осуществляет начальник органа дознания (командир воинской части), который вправе давать дознавателю указания. Статья 10 Приказа ФТС России от 04.09.2014 № 1700 закрепляет за начальником таможни полномочия начальника органа дознания, в соответствии с которыми он осуществляет руководство оперативно-розыскной деятельностью таможни в части борьбы с преступлениями, отнесенными уголовно-процессуальным законодательством к компетенции таможенных органов [3].

По мнению А. В. Образцова, процессуальное руководство представляет собой уголовно-процессуальную деятельность прокурора, руководителя следственного органа, начальника специализированного подразделения дознания, а в отдельных случаях судьи и суда по уголовным делам, подсудным мировым судьям, при возбуждении уголовного дела и его предварительного расследования, состоящую в системе процессуальных действий и решений по направлению расследования преступлений с целью защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод [14. С. 19].

Если формы осуществления контрольно-надзорной деятельности законом определены достаточно четко, о формах процессуального руководства мы можем судить лишь по результатам анализа норм УПК РФ, таких как п. 15 ч. 1 ст. 37 УПК РФ, где у прокурора закреплено право возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.

Частично функция процессуального руководства реализуется и в формах, принятых и устоявшихся на практике. Среди таковых следует назвать проведение межведомственных совещаний

и семинаров, проведение учебно-методических занятий с дознавателями, следователями и их непосредственными руководителями.

Как отмечает В. Н. Махов, истоки понятия процессуального руководства находятся в периоде действия УПК РСФСР 1960 г., когда прокурор имел право давать письменные указания следователям [10. С. 54].

Необходимо подчеркнуть, что в действующем УПК РФ право прокурора давать письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий в большей части осталось в отношении дознавателя (п. 4 ч. 1. ст. 37 УПК РФ). Также прокурор имеет право разрешать заявленные дознавателем отводы и его самоотводы (п. 9 ч. 1 ст. 37 УПК РФ), отстранять до -знавателя от дальнейшего производства расследования (п. 10 ч. 1. ст. 37 УПК РФ), изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю (п. 11 ч. 1. ст. 37 УПК РФ) и т. д.

На основании изложенного можно сделать вывод о неоспоримости наличия у прокурора функции руководства предварительным расследованием. При этом ее отличительной чертой является неоднородность по отношению к разным формам предварительного расследования; так, при производстве по уголовному делу в форме дознания она проявляется в большей степени, чем при расследовании в форме предварительного следствия.

Субъектный состав функции процессуального руководства аналогичен субъектному составу контрольно-надзорной функции — с одной стороны, следователь и дознаватель, а с другой стороны, уполномоченные осуществлять контроль и надзор прокурор, руководитель следственного органа, начальник органа дознания.

При этом катализатором реализации функции процессуального руководства выступают неустранимые противоречия внутренних убеждений указанных субъектов относительно таких вопросов, как полнота, объективность расследования, правильность предварительной квалификации деяния, в отличие от момента реализации контрольно-надзорных функций, коим служит факт обнаружения нарушения законности.

Таким образом, объектом реализации функции процессуального руководства является не законность в описанном нами выше смысле, и как это было у контрольно-надзорной функции, а качество расследования с точки зрения участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения.

Таким образом, под функцией процессуального руководства предлагаем понимать систему процессуальных полномочий прокурора, руководителя следственного органа, начальника органа дознания по использованию правовых механизмов обязывания лица, осуществляющего предварительное расследование, совершить определенные процессуальные действия или принять процессуальное решение.

Анализируя опыт зарубежного правотворчества, необходимо обратить внимание на подход к определению функций прокурора законодателем Украины.

В Концепции о реформировании уголовной юстиции Украины, утвержденной Указом Президента Украины от 8 апреля 2008 г., термин «процессуальное руководство прокурора» пояснялся как «организация процесса досудебного расследования, определения направлений расследования, координация процессуальных действий, содействия созданию условий для нормального функционирования следователей, обеспечения соблюдения в процессе расследования требований законов Украины» [1].

Часть 2 ст. 36 УПК Украины содержит четкую формулировку того, что надзор за соблюдением законов во время проведения досудебного рассле -дования осуществляется в форме процессуального руководства досудебным расследованием [2].

Хотелось бы привести некоторые полномочия прокурора в рамках досудебного производства, закрепленные в указанной статье. Таковыми, в частности, являются право иметь полный доступ к материалам, документам и иным сведениям, касающимся досудебного расследования; поручать органу досудебного расследования проведение досудебного расследования; поручать следователю, органу досудебного расследования проведение в установленные прокурором сроки следственных и розыскных действий, давать указания по их проведению, участвовать в них, а в необходимых случаях лично проводить указанные действия; поручать проведение следственных и розыскных действий соответствующим оперативным подразделениям; отменять незаконные и необоснованные постановления следователей; инициировать перед руководителем органа досудебного расследования вопрос об отстранении следователя от проведения досудебного расследования и назначения другого следователя при наличии оснований, предусмотренных УПК Украины, для его отвода, или в случае

неэффективного досудебного расследования; поручать органам досудебного расследования проведение розыска и задержания лиц, совершивших уголовное преступление за пределами Украины, выполнение отдельных процессуальных действий с целью выдачи лица (экстрадиции) по запросу компетентного органа иностранного государства.

Анализ действующего УПК Украины позволяет разглядеть такой подход законодателя к закреплению функций процессуального руководства, при котором она становится одним из оснований правовой природы прокурора на досудебных стадиях.

Сравнение возможностей процессуального руководства прокурора по УПК Украины и УПК РФ может указывать на ситуацию, когда не в полную меру используется потенциал органов прокуратуры России.

Однако, если использовать в качестве отправной точки степень процессуальной самостоятельности следователя, то итоги указанного анализа позволят сделать вывод о невозможности следователями Украины осуществлять расследование с достаточной долей независимости.

Таким образом, факт наличия у прокурора функции процессуального руководства неоспорим. Однако этот факт не нашел должного отражения в законодательстве России и, следовательно, может негативно отразиться на реализации существующих положений уголовного судопроизводства, в частности — процессуальной самостоятельности следователя.

Один из путей укрепления процессуальной самостоятельности следователя был предложен Ю. А. Цветковым. Он считает необходимым отделить функцию процессуального контроля, которую отождествляет с функцией процессуального руководства, от административной функции. Административная функция, в свою очередь, должна быть передана некоему государственному органу, представляющему собой нечто среднее между судебным департаментом и квалификационной коллегией судей [15. С. 55].

Б. Я. Гаврилов считает, что эффективный процессуальный контроль и процессуальное руководство расследованием в динамике его объективных качественных и количественных показателей вполне в состоянии обеспечить руководитель следственного органа [7. С. 35].

Аналогичной точки зрения придерживается И. В. Чечулин, который отмечает, что в целях оптимизации следственной деятельности полномочия по процессуальному руководству расследованием следует передать руководителю следственного органа.

Нам же представляется, что выход из сложившейся ситуации может быть найден, во-первых, в законодательном закреплении факта существования функции процессуального руководства за руководителем следственного органа, а, во-вторых, в законодательном закреплении алгоритма процессуальных действий и принятии по результатам их проведения решений с указанием сроков их проведения.

Список литературы

1. Концепщя реформування кримшально! юстици Укра!ни, затверджено Указом Президента Укра!ни в^ 8 квггня 2008 року № 311/2008 [Электронный ресурс].. - URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/311/2008 (дата обращения 22.06.2015).

2. Кримшальний процесуальний кодекс Укра!ни, прийнятий 13.04.2012 (№ 4651-VI) [Электронный ресурс]. - URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4651a-17 (дата обращения 22.06.2012).

3. Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне : приказ ФТС России от 04.09.2014 № 1700 // Рос. газ. - 2015. - № 3.

4. Балашов, А. Н. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при расследовании преступлений : дис. ... д-ра юрид. наук / А. Н. Балашов. - М., 1990. - 190 с.

5. Басков, В. И. Курс прокурорского надзора : учеб. для студентов юрид. вузов и фак. (с прил. нормат. актов) / В. И. Басков, Б. В. Коробейников. - М., 2001. - 340 с.

6. Бровин, Г. И. Характеристика прокурорско-надзорных отношений / Г. И. Бровин // Проблемы прокурор. надзора. - М., 1972. - 189 с.

7. Гаврилов, Б. Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? / Б. Я. Гаврилов // Уголов. судопроизводство. - 2009. - № 4. - С. 35-44.

8. Дворник, А. А. Правовой статус прокурора в досудебном производстве / А. А. Дворник // Законность. - 2013. - № 11. - С. 55-58.

9. Карпов, Н. Н. Прокуратура: надзор или деятельность? / Н. Н. Карпов // Законность. - 2014. - № 8. -С. 7-11.

10. Махов, В. Н. Роль прокурора в уголовном преследовании в России и в зарубежных государствах /

B. Н. Махов // Законность. - 2014. - № 8. - С. 53-55.

11. Мехтиханова, Л. В. Генезис развития органов прокуратуры и следствия в Российской Федерации / Л. В. Мехтиханова, А. В. Романенко // Мировой судья. - 2012. - № 5. - С. 6-12.

12. Мурадханов, К. Ю. Конкурирующие функции прокурора на досудебном этапе российского уголовного процесса / К. Ю. Мурадханов // Рос. судья. - 2014. - № 1. - С. 19-21.

13. Савицкий, В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / В. М. Савицкий. - М. : Юристъ, 1975. - 195 с.

14. Образцов, А. В. Формирование понятия процессуального руководства предварительным расследо-ванием в системе уголовно-процессуального права / А. В. Образцов // Рос. следователь. - 2013. - № 21. -

C. 17-19.

15. Цветков, Ю. А. Процессуальная самостоятельность следователя в современной парадигме досудебного производства / Ю. А. Цветков // Рос. следователь. - 2014. - № 14. - С. 52-56.

Сведения об авторе

Чеботарева Ирина Юрьевна — старший преподаватель кафедры гуманитарных и правовых дисциплин филиала Адыгейского государственного университета в г. Белореченске, Краснодарский край, Россия. sergeev_ka@mail.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. No. 17 (372). Law. Issue 43. Pp. 171-176.

SOME QUESTIONS OF THE RATIO OF FUNCTIONS OF THE PROCEDURAL MANAGEMENT AND PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION

I.Yu. Chebotaryova

Adygeya State University, Republic of Adygeya, Russia. sergeev_ka@mail.ru

This article is devoted to questions of the legal characteristic of functions of the procedural management and the public prosecutor's supervision exercised in the Russian Federation. In the theory and practice of criminal legal proceedings it is accepted to allocate except public prosecutor's supervision and such forms control — supervising activity as judicial control and departmental control.

Keywords: prosecutor, procedural management, public prosecutor's supervision, head of investigative body.

References

1. [The concept of criminal justice reform Ukraine approved by the Decree of the President of Ukraine of April 8, 2008 no. 311/2008]. Available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/311/2008, accessed 22.06.2015. (In Ukrainian).

2. [The criminal Procedure Code of Ukraine, adopted 13.04.2012 (no. 4651-VI)]. Availabl at: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/4651a-17, accessed 22.06.2012. (In Ukrainian).

3. ["About the adoption of the General provision on regional customs office and the General provision on customs". The order of FCS of Russia of 04.09.2014 no. 1700]. Rossijskaja gazeta [Russian newspaper], 2015, no. 3. (In Russ).

4. Balashov A.N. Problemy prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov organami doznanija i predvaritel'nogo sledstvijapri rassledovaniiprestuplenij : dis. ... d-rajurid. nauk [Problems of public prosecu-

176

H. №. ^edomapeBa

tor's supervision of performance of laws by bodies of inquiry and preliminary investigation at investigation of crimes. Abstract of thesis]. Moscow, 1990. 190 p. (In Russ).

5. Baskov V.I., Korobejnikov B.V. Kurs prokurorskogo nadzora [Kurs of public prosecutor's supervision]. Moscow, 2001. 340 p. (In Russ).

6. Brovin G.I. Harakteristika prokurorsko-nadzornyh otnoshenij [Characteristic of the public prosecutor's and supervising relations]. Problemy prokurorskogo nadzora [Problems of public prosecutor's supervision]. Moscow, 1972. 189 p. (In Russ).

7. Gavrilov B.Ya. Pereraspredelenie processual'nyh i nadzornyh polnomochij mezhdu prokurorom i ruko-voditelem sledstvennogo organa : obektivnaja neobhodimost' ili voljuntarizm v prave? [Redistribution of procedural and supervising powers between the prosecutor and the head of investigative body: objective need or voluntarism for the right?] Ugolovnoe sudoproizvodstvo [Criminal legal proceedings], 2009, no. 4, pp. 35-44. (In Russ).

8. Dvornik A.A. Pravovoj status prokurora v dosudebnom proizvodstve [Legal status of the prosecutor in pre-judicial production]. Zakonnost' [Legality], 2013, no. 11, pp.55-58. (In Russ).

9. Karpov N.N. Prokuratura: nadzor ili dejatel'nost'? [Prokuratura: supervision or activity?]. Zakonnost' [Legality], 2014, no. 8, pp. 7-11. (In Russ).

10. Mahov V.N. Rol' prokurora v ugolovnom presledovanii v Rossii i v zarubezhnyh gosudarstvah [Rol of the prosecutor in criminal prosecution in Russia and in the foreign states]. Zakonnost' [Legality], 2014, no. 8, pp. 55-58. (In Russ).

11. Mehtihanova L.V., Romanenko A.V. Genezis razvitija organov prokuratury i sledstvija v Rossijskoj Fe-deracii [Genesis of development of bodies of prosecutor's office and a consequence in the Russian Federation]. Mirovoj sud'ja [Justice of the Peace], 2012, no. 5, pp. 6-12. (In Russ).

12. Muradhanov K.Yu. Konkurirujushhie funkcii prokurora na dosudebnom etape rossijskogo ugolovnogo processa [The competing functions of the prosecutor at a pre-judicial stage of the Russian criminal trial]. Ros-sijskij sud'ja [The Russian judge], 2014, no. 1, pp. 19-21. (In Russ).

13. Savickij V.M. Ocherk teoriiprokurorskogo nadzora v ugolovnom sudoproizvodstve [Sketch of the theory of public prosecutor's supervision in criminal legal proceedings]. Moscow, Jurist Publ., 1975. 195 p. (In Russ).

14. Obrazcov A.V. Formirovanie ponjatija processual'nogo rukovodstva predvaritel'nym rassledovaniem v sisteme ugolovno-processual'nogo prava [Formation of concept of the procedural management of preliminary investigation of system of the criminal procedure right]. Rossijskij sledovatel' [Russian investigator], 2013, no. 21, pp. 17-19. (In Russ).

15. Cvetkov Yu.A. Processual'naja samostojatel'nost' sledovatelja v sovremennoj paradigme dosudebnogo proizvodstva [Procedural independence of the investigator in a modern paradigm of pre-judicial production]. Rossijskij sledovatel' [Russian investigator], 2014, no. 14, pp.52-56. (In Russ).