Властные полномочия и оперативные возможности ООН в управлении конфликтами

Алексей КОЛОБОВ, Ольга ХОХЛЫШЕВА

ВЛАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ОПЕРАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ООН В УПРАВЛЕНИИ КОНФЛИКТАМИ

В статье рассмотрены основные функции ООН, в т.н. функции по проведению операций по поддержанию мира и миротворческих акций, и ее органы в области урегулирования конфликтов.

In the article the author discusses the main functions of UN in conflict resolution, as well as functions of peacekeeping operations and peacekeeping actions.

Ключевые слова:

конфликт, ООН, управление, миротворческий, концепция; conflict, UN, management, peacekeeping, conception.

Концепция поддержания мира и безопасности в рамках ООН определяется комплексной ролью организации в условиях взаимозависимости государств и народов планеты. Следует подчеркнуть, что она находится в состоянии постоянных изменений. С одной стороны, у ООН есть гибкость и потенциал. С другой — очевидна ее нормотворческая слабость. Многие положения миротворческой концепции ООН, определения, инструменты далеки от совершенства и нуждаются в более серьезном обосновании.

В целом миротворческая доктрина ООН до сих пор сводится лишь к набору мероприятий по восстановлению и поддержанию мира и безопасности, среди которых:

— предупреждение (конфликта);

— превентивная дипломатия или действия, предупреждающие возникновение разногласий и перерастание их в конфликты, а также ограничение последних;

— миротворчество, или побуждение к миру, т.е. мероприятия, определенные в гл. VI Устава ООН;

— превентивное развертывание войск ООН по настоятельному призыву Совета Безопасности ООН, предшествующее началу военных действий;

— поддержание мира, т.е. присутствие на месте событий военного или иного контингента ООН с согласия заинтересованных сторон для прекращения огня, а также других действий во имя мира (при этом СБ ООН уполномочен направить миссии по наблюдению за соблюдением условий перемирия);

— меры по оказанию помощи;

— меры по обеспечению контроля и по проведению референдума.

В миротворческую концепцию ООН в изложении 7-го Генерального Секретаря ООН (1997—2006) К. Аннана входят принуждение к миру и силовые мероприятия, или действия, предпринимаемые в соответствии с гл. VII Устава ООН («Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии»). При этом СБ уполномочен направить вооруженные силы для:

— наблюдения за разъединением враждующих сторон;

— охраны гражданских объектов;

— военного наблюдения.

Санкции, в соответствии с концепцией поддержания мира ООН, можно определить как действия (не связанные с применением вооруженных сил) для поддержания или восстановления международного мира и безопасности в соответствии со ст. 41 гл. VII

КОЛОБОВ

Алексей

Олегович —

к.полит.н.,

доцент кафедры

зарубежного

регионоведения

факультета

международных

отношений

ННГУ им.

Н.И. Лобачевского fmo@fmo.unn.ru

ХОХЛЫШЕВА

Ольга Олеговна — к.ю.н., доцент, профессор; заведующий кафедрой мировой политики и международного права факультета международных отношений ННГУ им.

Н.И. Лобачевского fmo@fmo.unn.ru

Устава ООН. Постконфликтное миростроительство определяется К. Аннаном как действия, предпринимаемые после окончания конфликта для обеспечения доверия между двумя сторонами и с целью недопущения возобновления конфликта. Сотрудничеству с региональными организациями и соглашениям в рамках гл. VIII Устава стало уделяться особое внимание1.

При наличии спора между государствами, нарушении мира, осуществлении актов агрессии, возникновении ситуаций, представляющих угрозу миру, главная роль в принятии решений сохраняется, в соответствии с положениями Устава ООН, за Советом Безопасности. На основании положений новейшей концепции по поддержанию мира и безопасности в рамках ООН, а также практики ее осуществления в дальнейшем складываются новые нормы международного права, которые непосредственно направлены на более эффективное регулирование конфликтных отношений субъектов международных отношений. При этом предполагаются меньшие затраты и издержки. Коль скоро это так, то особого внимания заслуживают операции по поддержанию мира, активно проводимые под эгидой ООН, а также их нормативно-правовое обоснование.

Наибольший интерес на сегодняшний момент представляют операции по поддержанию мира. Хотя они и являются изобретением ООН, Уставом этой организации они прочно не подкреплены. С чем же связано появление этого института? Ответ на этот вопрос можно отчасти найти в гл. VII Устава ООН, которая предусматривает применение коллективных и принудительных мер для восстановления или поддержания международного мира и безопасности. Составители Устава ООН, во избежание неадекватного реагирования на различные нарушения общепризнанных норм международного права участниками организации, предоставили СБ право определять свое отношение к любой угрозе миру, способу нарушения мира или акту агрессии и от имени всех государств — членов ООН принимать решения об экономических, дипломатических или военных санкциях. При этом данные решения СБ являются обязательными для государств-членов. Что

1 Хохлышева О.О. Действующее международное право и современный миротворческий процесс. - Нижний Новгород: ННГу, 2000, с. 57—61.

же касается военных санкций, то ст. 42 Устава уполномочивает СБ предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, которые окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Применительно к системе безопасности за постоянными членами СБ ООН признано право вето. Этим обстоятельством несколько ограничена сфера его деятельности, поскольку применение принудительных мер может означать не поддержание мира и безопасности, а начало войны. Кроме того, между пятью постоянными членами СБ необходимо было всеми средствами поддерживать дух сотрудничества, что выглядело логичным и правильным. Однако система безопасности, предусмотренная Уставом ООН, все же оказалась неэффективной в силу противостояния блоков государств в период «холодной войны»2.

Среди юристов-международников распространено мнение, что система безопасности, о сути которой идет речь в гл. VII Устава ООН, не оправдала себя, потому что не были заключены предусмотренные ст. 43 соглашения, в соответствии с которыми государства — члены ООН обязаны предоставлять в распоряжение СБ вооруженные силы, необходимые для поддержания международного мира и безопасности. В этой связи уругвайский профессор Э.Х. де Аречага предполагает, что действительная причина краха сложившейся системы ООН кроется в разногласиях, существующих между постоянными членами СБ, а также между другими государствами, входящими в состав разных военно-политических блоков. Таким образом, технические трудности, возникшие относительно основных принципов и условий заключения соглашений, предусмотренных ст. 43, явились не более чем отражением разногласий между великими державами. Это скорее следствие, а не причина3.

Кроме того, проблема реализации основных мероприятий по обеспечению коллективной безопасности связана с проблемой законности. В соответствии с нормами международного права, провозглашенными в Уставе ООН, применение силы или вооруженное вмешательство

2 Там же, с. 59.

3 Глобализация и ее влияние на Федерацию : доклад Э. Фрея. — Квебек (Канада) : Форум Федераций, 1999, с. 7-8.

должны быть строжайшим образом мотивированы. В соответствии с текстом Устава ООН применение силы в принципе правомерно, если эта сила используется СБ в качестве санкции или принудительной меры. Кроме того, Устав ООН допускает применение силы в случае самообороны.

Хотя система коллективной безопасности, предусмотренная Уставом ООН, не смогла полностью претвориться в жизнь в том виде, как она была задумана, организация имеет все же определенные силовые полномочия, которые позволяют вносить целый ряд конституционных изменений для исправления возможных недостатков, корректировки миротворческой деятельности, а также улучшения качества операций по обеспечению безопасности. В этой связи необходимо упомянуть об обязательности решений СБ в соответствии со ст. 25 гл. VII Устава ООН. Такое предписание вполне может рассматриваться как средство повышения эффективности работы всей системы ООН по поддержанию мира и безопасности. Это позволяет избежать разногласий между членами организации, хотя известны случаи, когда СБ не мог применить свое право на практике, ограничившись лишь рекомендациями. Кроме того, регистр такого рода деятельности СБ ООН жестко зафиксирован положениями гл. VI, VII, VIII, XII Устава ООН.

Международный суд, рассматривая особые полномочия, предоставленные СБ гл. VI, VII, VIII и XII Устава ООН, пришел в свое время к выводу, что они не ущемляют общих полномочий этого органа. Дальнейшее конституционное развитие ООН подтвердило несомненную правильность позиции Международного суда в отношении того, что СБ обладает обширными прерогативами в деле поддержания международного мира и безопасности. Не случайно им были созданы специальные силы, предназначенные для проведения операций по поддержанию мира. Это, кстати, представляло собой великое нововведение, не предусмотренное прямо ни одним из положений Устава ООН.

Как и Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея ООН до сих пор играет значительную роль в процессе поддержания международного мира и безопасности. Уже в начале 1950-х гг. опыт такой деятельности показал, что просто рекомендация руководящих органов ООН может оказаться вполне достаточной для коллективной

акции группы государств, действующих от имени организации, против любого агрессора. Таким образом, появились основания полагать, что ГА, кроме полномочий давать рекомендации, оказывается способной к мобилизации государств — членов ООН для осуществления ими коллективных миротворческих действий. В связи с этим ГА выпустила резолюцию 377 (V) «Единство во имя мира» от 3 ноября 1950 г. При помощи этой резолюции ГА «разделила» компетенцию в деле поддержания мира с СБ. Данный документ предусматривал созыв чрезвычайной сессии ГА по решению СБ, принятому в результате такого порядка голосования, который применяется при вынесении решений по процедурным вопросам. В случаях, когда возникают серьезные кризисные ситуации, СБ не может эффективно функционировать из-за разногласий между его постоянными членами. По этому поводу в резолюции предусматривалось, что на чрезвычайных сессиях ГА могла бы рекомендовать государствам

— членам ООН принять коллективные меры, включая использование силы, если будут иметь место нарушение мира или акт агрессии. Вероятнее всего, такая процедура предусматривалась на тот случай, если бы агрессия была предпринята постоянными членами СБ ООН.

Очевидный факт частого применения операций по поддержанию мира или миротворческих акций ООН доказывает, что они являются основным и необходимым международным инструментом для достижения основной цели — поддержания международного мира и безопасности. В то же время практика показала, что реально ООН не смогла выполнить возложенные на нее функции. Официально не было зафиксировано ни одной миротворческой операции, проведенной в точности в соответствии с положениями Устава ООН, тогда как число всевозможных миротворческих миссий продолжает возрастать год от года. Необходимо отметить также то обстоятельство, что миротворческая практика выработала ряд терминов, определяющих действия, связанные с поддержанием мира и безопасности, которые не обладают четким правовым содержанием, но, тем не менее, широко применяются. Таким образом, проблема правового обоснования миротворческих операций все более обостряется, и ее незамедлительно следует решать ведущим акторам мировой политики.