Проблемы имплементации европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российскую правовую систему в условиях активизма Европейского суда по правам человека

УДК 343.211.3:347.91/95

Е. С. Федосеева

Проблемы имплементации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в российскую правовую систему в условиях активизма Европейского суда по правам человека

Имплементация Европейской конвенции в национальный правопорядок должна происходить исходя из принципа верховенства Конституции РФ. С учетом особой значимости правоотношений, складывающихся в процессе реализации ЕКПЧ, обосновывается необходимость выработки законодательного акта, регламентирующего процесс имплементации ЕКПЧ в российскую правовую систему.

Implementation of the European Convention in the national legal order should be based on the principle of supremacy of the Constitution of the Russian Federation. In view of the special significance of relations emerging in the process of implementing the Convention, justified the need for a creating of a legislative act for regulating the implementation process of the European Convention in the Russian legal system.

Ключевые слова: Европейская конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд по правам человека, имплементация ЕКПЧ, исполнение постановлений ЕСПЧ, активизм, консультативные заключения, закон об исполнении актов ЕСПЧ.

Key words: European Convention on Human Rights, European Court of Human Rights, implementation of the ECHR, execution of judgments of the ECtHR, activism, advisory opinions, the law on execution of the ECtHR acts.

Одной из актуальнейших и наиболее остро обсуждаемых проблем, связанных с имплементацией положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод1 (далее - ЕКПЧ) в национальные правовые системы, а также с реализацией актов Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), на сегодняшний день является феномен активизма Европейского суда или так называемый «судейский активизм». Использование термина «судейский активизм» применительно к деятельности ЕСПЧ прочно

© Федосеева Е. С., 2016

1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

257

вошло в практику обсуждения процесса толкования судом положений Конвенции, реализуемого в процессе разрешения споров.

Как известно из истории создания ЕКПЧ утвержденный в 1951 г. по результатам дебатов текст Конвенции стал результатом определенных компромиссов, достигнутых странами - участницами ЕКПЧ, приемлемых для всех подписавших, в частности перечень прав, гарантируемых Конвенцией, представлял собой простое перечисление данных прав без детализации и раскрытия содержания каждого. В дальнейшем указанный перечень прав неоднократно дополнялся путем принятия протоколов. Таким образом, ЕКПЧ исторически присуще такое своеобразие, как ее содержательная подвижность, проявляющаяся в том, что на протяжении всего времени существования Конвенции ее текст неоднократно дополнялся путем принятия протоколов, а гарантированные ЕКПЧ права и свободы сформулированы таким образом, что требуют толкования в целях их применения к конкретным ситуациям, изложенным в жалобах, и адаптации к правовой действительности, существующей в тот или иной временной отрезок. Сам ЕСПЧ в своей прецедентной практике характеризует Конвенцию, как «живой инструмент», который должен толковаться в свете условий сегодняшнего дня2. В этой связи Европейский суд в процессе правоприменительной деятельности наполняет емко сформулированные положения ЕКПЧ широким содержанием, на которое суд сам ориентируется при разрешении спора, проявляя тем самым определенный судейский активизм, который определенно имеет как негативные, так и положительные последствия.

В то время как ЕСПЧ рассматривает свою активность в качестве необходимого инструмента адаптации конвенционных гарантий к правовой и социальной действительности, не все государства-участники готовы согласиться с таким толкованием прав, гарантированных ЕКПЧ и имплемен-тированных в их правовые системы, которое идет вразрез с конституционным смыслом, придаваемым этим правам. Как замечено А.И. Ковлером, «функция новаторского толкования положений Конвенции, составленной в 1950 г., придает Суду определенные функции нормотворчества, но эти функции

2 См., напр.: По делу «Тайрер против Соединенного Королевства» (Tyrer v. United Kingdom, № 5856/72): постановление ЕСПЧ от 25.04.1978 г. URL: http://hudoc.echr.coe.int. Дата обр. 02.12.2015, По делу «О'Киф против Ирландии» (OKeeffe v. Ireland, № 35810/09): постановление ЕСПЧ от 20.02.2014 г. URL: http://hudoc.echr.coe.int. Дата обр.: 02.12.2015.

258

рискуют превысить пределы компетенции Суда, которыми его наделили Высокие Договаривающиеся Стороны»3.

Российская Федерация уже не единожды столкнулась с проблемой различного понимания прав и свобод, представленного в практике ЕСПЧ и в том виде, как эти права представлены в национальном законодательстве. Примерами выявления подобной коллизии толкования прав, гарантированных ЕКПЧ, относительно РФ являются постановления ЕСПЧ по делам «Маркина против России»4 и «Анчугова и Гладкова против России»5. Реакцией со стороны РФ на данные постановления ЕСПЧ явилось вынесение Конституционным судом Российской Федерации (далее - КС РФ) постановлений от 06.12.2013 № 27-П6 и от 14.07.2015 № 21-П7.

Как известно, в постановлении от 14.07.2015 № 21-П КС РФ признал наличие неисполнимых решений ЕСПЧ - если постановление суда, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений ЕКПЧ, приводящем к их противоречию с Конституцией РФ, такое постановление не может быть исполнено.

Указанная позиция обосновывается тем, что с целью эффективной реализации гарантированных Конвенцией прав во избежание необоснованного вторжения международного органа в конституционную идентичность государства, толковать ЕКПЧ необходимо не только в свете современных право-

3 Ковлер А.И. Соотношение европейского конвенционного и национального конституционного права - обострение проблемы // Рос. ежегодн. Европейской конвенции по правам человека. М.: Статут, 2015. Вып. 1: Европейская конвенция: новые «старые» права. URL: http://base.consultant.ru. Дата обр.: 02.12.2015.

4 По делу «Маркин против России» (Konstantin Markin v. Russia, № 30078/06): постановление ЕСПЧ от 07.10.2010 г. URL: http://hudoc.echr.coe.int. Дата обр. 02.12.2015.

5 По делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» (Anchugov and Gladckov v. Russia, № 11157/04, 15162/05): постановление ЕСПЧ от 04.07.2013 г. // URL: http://base.consultant.ru. Дата обр. 02.12.2015.

6 По делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда: постановление Конституционного суда РФ от 06.12.2013 № 27-П // СЗ РФ. 16.12.2013. № 50. Ст. 6670.

7 По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного суда РФ от 14.07.2015 № 21-П // СЗ РФ. 27.07.2015. № 30. Ст. 4658.

вых и социальных реалий, но и с учетом национальных правовых и социокультурных особенностей того или иного государства-участника. Закрепленное в Конституции РФ правило приоритетности норм международного договора над нормами национального законодательства не исключает основополагающее значение Конституции для национально правовой системы как акта, устанавливающего основы политической, правовой и экономической систем государства и сам статус международных договоров. Безусловно, ЕСПЧ должен с особой осторожностью подходить к вопросам толкования, к примеру, таких прав, как избирательные, регулирующие порядок избрания электоратом политиков, предопределяя тем самым курс развития своей страны.

Вместе с тем следует заметить, что из текста постановления по делу «Анчугов и Гладков против России» следует, что в рассматриваемом случае ЕСПЧ усматривается нарушение норм ЕКПЧ ввиду непропорционального подхода российского законодателя к лишению своих граждан избирательного права, а не ввиду наличия в Конституции РФ положения, запрещающего избирать лицам, находящимся в местах лишения свободы по приговору, как такового. Кроме того, суд указал возможные способы преодоления выявленной непропорциональности к подходу ограничения избирательных прав в РФ, отметив особую роль Конституционного суда в этом вопросе.

В целях осуществления эффективного конституционного контроля КС РФ уполномочен на толкование Конституции, обеспечивая тем самым, с одной стороны, стабильность конституционных положений, а с другой стороны - динамизм правового регулирования Основного закона страны. Безусловно, проявление КС РФ законодательной инициативы в процессе толкования Основного закона противоречит принципу разделения властей. Вместе с тем суть конституционных норм того или иного государства состоит в том, что они есть результат отражения социальной реальности с присущими ей исто-рико-политическими особенностями. Присущее социальной реальности свойство прогрессивной изменчивости может потребовать модернизации основ правовой государственности с целью их адаптации к современным условиям. В этой связи справедливо замечание Н.В. Витрука о том, что толкование отдельных положений Конституции РФ практически невозможно осуществить, не формулируя новых положений нормативного характера, имеющих юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции8.

8 См.: Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, правовая природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: сб. докл. М., 1999. С. 100.

260

Следует заметить, что по своей инициативе толковать Основной закон КС РФ не вправе. В этой связи, возвращаясь к вопросу исполнения актов ЕСПЧ, необходимо заметить, что реализация актов суда - это обязанность государства в лице всех его органов власти.

Помимо сказанного, хотелось бы упомянуть, что для устранения противоречий в толковании норм ЕКПЧ о защите прав человека и основных свобод необходим хорошо налаженный механизм коммуникации государств -участников Конвенции и ЕСПЧ. По нашему мнению, предусмотренная Протоколом № 16 к ЕКПЧ возможность обратиться в суд за заключением по вопросам толкования принципов ЕКПЧ является целесообразным шагом на пути устранения разночтений в толковании прав и свобод, гарантированных Конвенцией. Представляется, что такой подход в случае его добросовестной реализации позволит превентивно реагировать на возможные нарушения положений Конвенции.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что активизм ЕСПЧ - явление объективно обусловленное правовым положением данного международного судебного органа как единственно уполномоченного давать официальное толкование ЕКПЧ. Положительным итогом проявления активизма суда является адаптация имеющих долговременную историю правовых гарантий Конвенции к правовой действительности значительного числа государств, отличных друг от друга своими правовыми системами, историей и социокультурными традициями, путем эволюционного толкования ЕКПЧ. Присущее прецедентному характеру деятельности суда правотворчество обеспечивает динамичность Европейской конвенции как источника международного права прав человека, которая объединила 47 независимых государств общей целью - защитой прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, активизм ЕСПЧ это естественный положительный результат предоставленных ему Конвенцией полномочий. Однако, безусловно, такой активизм не должен наносить ущерб суверенитету Высокой Договаривающейся Стороны.

Имплементация положений Конвенции в национальную правовую систему неразрывно связана с процессом реализации актов ЕСПЧ.

Пунктом 4 ч. 2 ст. 311 АПК РФ9, п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ10 с целью реализации актов ЕСПЧ предусмотрен механизма пересмотра дел по новым обстоятельствам.

9 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

261

При пересмотре дел по новым обстоятельствам в связи с вынесением акта Европейским судом, российским судьям следует иметь в виду постановление КС РФ от 06.12.2013 № 27-П, которым разъяснен порядок действий суда общей юрисдикции в случае, если суд придет к выводу о невозможности рассмотреть дело без признания несоответствующими Конституции РФ законоположений, относительно которых ранее КС РФ констатировал отсутствие нарушения ими конституционных прав заявителя в конкретном деле. Кроме того, необходимо учитывать постановление КС РФ от 14.07.2015 № 21-П в соответствии с которым, если постановление ЕСПЧ, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции, приводящем к их противоречию с Конституцией РФ, такое постановление не может быть исполнено.

В Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 27.06.2013 № 2111 разъяснено, что основанием для пересмотра судебного акта ввиду новых обстоятельств является не всякое, установленное ЕСПЧ нарушение положений Конвенции или протоколов к ней и приведен перечень оснований, наличие которых обусловливает необходимость пересмотра дела.

Трудно недооценить значимость данных постановлений высших судов с точки зрения процессуального регулирования порядка исполнения постановлений ЕСПЧ. Таким образом, правовые положения, регулирующие порядок имплементации положений ЕКПЧ, находятся в разных актах, что свидетельствует о разрозненности правового регулирования данного процесса. Более того, в случае присоединения РФ к Протоколу № 16 к ЕКПЧ потребуется разъяснение порядка действий высших российских судов при обращении за запросом в Европейский суд. Очевидно, такое разъяснение также пополнит ряд правовых позиций, регулирующих отношения, связанные с реализацией Российской Федерацией норм Конвенции.

Для законодательного и организационного обеспечения исполнения решений Европейского суда И.В. Рехтиной, А.Р. Султановым высказано предположение о необходимости принятия федерального закона об исполнении постановлений Европейского суда, вынесенных в отношении России12.

10 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.

11 О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней: постановление Пленума Верховного суда РФ от 27.06.2013 № 21 // РГ. 05.07.2013. № 145.

12 См.: РехтинаИ.В. Постановление Европейского суда по правам человека - новое обстоятельство для пересмотра судебных актов в гражданском и арбитражном процессах // Со-

262

Д.Т. Караманукяном в качестве альтернативы принятию федерального закона об исполнении актов суда, в частности предлагалось внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»13.

Неопределенность правового статуса актов ЕСПЧ для правовой системы РФ, разброс правовых позиций, регламентирующих процедуру пересмотра дел по новым обстоятельствам в связи с установлением судом нарушения конвенционных норм, влечет затруднительность реализации мер индивидуального и общего характера, требуемых от государства, нарушившего положения ЕКПЧ. Указанная проблематика актуальна как с точки зрения процессуального реагирования судебной власти в ходе реализации мер индивидуального характера, так и в применении мер общего характера уполномоченными органами.

Кроме того, отсутствие четкой и детальной регламентации процедуры возобновления производства по делу на основании постановления ЕСПЧ, с учетом правовых позиций высших судебных инстанций по данному вопросу, обременительно для граждан, формирующих позицию и обращающихся в суд для пересмотра дела, в результате разрешения которого российским судом допущено нарушение норм ЕКПЧ, зафиксированное судом.

Поскольку порядок имплементации ЕКПЧ представляет собой сферу регулирования наиболее важных аспектов общественных отношений, в целях реализации изложенного выше предложения, по нашему мнению, лучшим образом, подойдет издание специального федерального закона. В таком федеральном законе, представляется, надлежит сконцентрировать не только наиболее важные нормативные положения о регулировании порядка пересмотра дел ввиду выявления ЕСПЧ нарушений Россией положений Конвенции, с учетом разъяснений КС РФ, направленных на обеспечение принципа верховенства Конституции, и Верховного суда о наличии или об отсутствии предпосылок для такого пересмотра, но и решить такие частные вопросы, как, например, опубликование переведенных актов ЕСПЧ, применимых для дальнейшего цитирования российскими судами в ходе правоприменительной практики.

В связи с изложенным регламентация процедуры возобновления производства по делу, судебным актом по которому нарушены нормы ЕКПЧ и процедуры реализации мер общего характера, произведенная в соответствии

временное право. 2012. № 8; Султанов А.Р. О некоторых процессуальных последствиях постановлений ЕСПЧ // Рос. юстиция. 2014. № 1.

13 См.: Караманукян Д.Т. Акты Европейского суда по правам человека в российской правовой системе: учеб. пособие. Омск: Омская юрид. акад. 2013.

263

с позициями, выработанными судебной практикой высших судебных инстанций Российской Федерации , по нашему мнению, стала бы целесообразным шагом на пути решения проблем имплементации положений Конвенции в российскую правовую систему.

Список литературы

1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3012.

2. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, правовая природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: сб. докл. - М., 1999.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. - 18.11.2002. - № 46. - Ст. 4532.

4. Караманукян Д.Т. Акты Европейского суда по правам человека в российской правовой системе: учеб. пособие. - Омск: Омск. юрид. акад., 2013.

5. Ковлер А.И. Соотношение европейского конвенционного и национального конституционного права - обострение проблемы // Рос. ежегодн. Европейской конвенции по правам человека (Russian year book of the European convention on human rights). - М.: Статут, 2015. Вып. 1: Европейская конвенция: новые «старые» права.

6. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

7. О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней: постановление Пленума Верховного суда РФ от 27.06.2013 № 21 // РГ. - 05.07.2013. - № 145.

8. По делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» (Anchugov and Gladckov v. Russia, № 11157/04, 15162/05): постановление ЕСПЧ от 04.07.2013 г.

9. По делу «Маркин против России» (Konstantin Markin v. Russia, № 30078/06): постановление ЕСПЧ от 07.10.2010 г.

10. По делу «Маркс против Бельгии» (Marckx v. Belgium, № 6833/74): постановление ЕСПЧ от 13.06.1979 г.

11. По делу «Тайрер против Соединенного Королевства» (Tyrer v. United Kingdom, № 5856/72): постановление ЕСПЧ от 25.04.1978 г.

12. По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской

Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного суда РФ от 14.07.2015 № 21-П // СЗ РФ. - 27.07.2015. -№ 30. - Ст. 4658.

13. По делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда: постановление Конституционного суда РФ от 06.12.2013 № 27-П // СЗ РФ. -16.12.2013. - № 50. - Ст. 6670.

14. Рехтина И.В. Постановление Европейского суда по правам человека - новое обстоятельство для пересмотра судебных актов в гражданском и арбитражном процессах // Совр. право. - 2012. - № 8.