Реализация принципа охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды

Для каждой из вышеуказанных зон должен быть разработан и законодательно закреплен перечень мер для охраны и восстановления окружающей среды и здоровья человека.

А. С. Тютюник РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ОХРАНЫ ЗЕМЛИ КАК ВАЖНЕЙШЕГО КОМПОНЕНТА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ*

В экологическом аспекте земля является главным звеном всех наземных биоценозов и биосферы планеты в целом. Почва, т.е. поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и имеющий особый тип строения, обеспечивает рост и развитие растений, служит питательной средой для растительного и животного мира, сохраняет воду и очищает ее естественным путем1. Вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем ее ценность, главным является ее экологическое значение как природного объекта. Так, земельные участки будут представлять интерес как недвижимость, объект права собственности и иных прав, только пока земля будет выполнять свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены, например в результате истощения земель либо провала поверхности земли вследствие нарушения правил добычи полезных ископаемых, то соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав2.

В связи с изложенным представляет интерес рассмотрение вопросов реализации принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Земля как компонент окружающей среды представляет собой объект правового регулирования различных отраслей права. Нормы, которые направлены на охрану земли как важнейшего компо-

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Самон-

1 См.: Экологическое право России: Учебник / Под ред. Б.В. Ерофеева М., 2011. С. 248.

2 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2002. С. 7.

Труды Института государства и права 117

Российской академии наук № 5/2013

нента окружающей среды, содержатся преимущественно в земельном и экологическом законодательстве.

В ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3 земля названа в качестве объекта охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Закон (ст. 3) закрепляет основополагающие принципы охраны окружающей среды, такие как: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и др. Данные принципы конкретизируются в принципах законодательства, регулирующего использование природных ресурсов и объектов в процессе хозяйственной и иной деятельности. Так, Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) устанавливает основные принципы земельного законодательства, при этом на первом месте стоят принципы, определяющие экологические начала всей организации правового регулирования земельных отношений. Согласно пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ подчеркивается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. В Кодексе заложен ряд экологических аспектов, которые направлены на сохранение земли как компонента окружающей среды. Например, из оборота исключаются земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (пп.1 п. 4 ст. 27).

Экологические требования отражены и в обязанностях субъектов земельных отношений. В соответствии со ст. 42 собственни-

3 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

ки земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В ст. 13 ЗК РФ закреплен перечень мероприятий, которые обязаны проводить субъекты земельных отношений в целях охраны земель. К таким мероприятиям относятся: сохранение почв и их плодородия; защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, и т.д.

Необходимо учитывать, что негативному воздействию подвергаются земли различных категорий, в частности, при размещении на земельных участках тех или иных объектов. Поэтому законодатель устанавливает нормы по охране земли. Например, в ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды» указано, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидация зданий и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, эксплуатации зданий и иных объектов по решению суда.

В законодательстве предусмотрены также определенные требования для размещения промышленных объектов на земле. Так, согласно ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»4 одним из обязательных требований для принятия решения о предоставлении лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности на технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, здания и сооружения на опасных производственных объектах. Данное требование направлено на предупреждение ряда негативных факторов воздействия, влияющих на окружающую среду, в частности на землю как на ее важнейший компонент, в результате деятельности промышленных объектов.

В литературе среди основных видов негативного воздействия на землю указываются: водная и ветровая эрозия; переувлажнение и заболачивание; загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ; захламление земель промышленными и бытовыми отходами5. Данное положение подтверждается практикой. Например, согласно данным Минприроды России, «на август 2012 года на территории Российской Федерации выявлено 34 873 несанкционированные свалки твердых бытовых отходов на общей площади 12 551 га. Наибольшее количество «стихийных свалок» - 58,8% расположено на землях населенных пунктов, 16,7% - на землях сельскохозяйственного назначения, 16,1% - в водоохранных зонах, 7,4% - на землях лесного фонда»6.

Следует отметить, что, несмотря на довольно высокие показатели загрязнения земли, законодатель при регулировании отношений по использованию земли не всегда указывает на необходимость ее сохранения как важнейшего компонента окружающей среды. Например, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве,

4 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

5 См.: Экологическое право: Учебник / Отв. ред. Г.Е. Быстров и др. М., 2008. С. 394.

6 Официальный сайт Минприроды России // URL: http: /www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=129095 (дата обращения: 27.08.2012).

основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Законодатель не дает определения понятия «экологическая система». В литературе под экологической системой понимается, в частности, любое сообщество живых существ и его среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, суще-

7

ствующих между отдельными экологическими компонентами . В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» используется понятие «естественная экологическая система» - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией (ст. 1).

На наш взгляд, эти положения непосредственно не связаны с сохранением земли как важнейшего компонента окружающей среды. Поэтому полагаем, что норма о способах использования земли (абз. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ) нуждается в пояснении и должна:

отражать положения, заложенные в основных принципах земельного законодательства в части охраны земли;

содержать упоминание об ответственности собственников и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, в случае нарушения требований законодательства об использовании земли и непринятии мер по ее охране.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным изменить формулировку абз. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ и изложить данную норму в следующей редакции: «Использование земель должно осуществляться собственниками земельных участков и лицами, не являющимися собственниками земельных участков, способами, направленными на охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды, способности земли и ее почв быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности, которые не должны наносить вред окружающей среде, приводить к снижению плодородия земель и ее почв при эксплуатации земельного участка, ухудшению экологической обстановки. Нарушение правил

7 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. К. Голиченкова. С. 49.

использования земли (земельных участков) является основанием для прекращения прав на землю (земельные участки)».

Как известно, для российской правовой системы характерны несколько видов юридической ответственности, которая может наступать за совершение правонарушений: уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная. ЗК РФ устанавливает возможность применения указанных видов ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель (гл. 13). Как свидетельствует анализ статистических данных за последние годы, представленный Россельхознадзором, имеет место постоянный рост числа выявленных и пресекаемых правонарушений. Так, в 2009 г. выявлено 15 110 нарушений земельного законодательства на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, сумма административных штрафов составила 41,7 млн руб.

Важной для охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды представляется норма ст. 8.6 КоАП РФ (порча земель). В комментариях к данной статье указано, что ее целью является обеспечение административно-правовыми средствами охраны земли как важнейшего элемента окружающей среды от ухудшения ее качественного состояния. Кроме того, подчеркивается, что объектом правонарушения являются отношения в области охраны земель (почв). Предмет - земли (земля) - природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельности человека8.

Наиболее частыми в судебной практике являются случаи привлечения к административной ответственности по ч. 2 указанной статьи за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Так, ООО «Ивановский леспромхоз» (далее - ООО «ЛПХ») обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзо-

8 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. М., 2011.

ру по Республике Коми о привлечении его к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ. Решением суда в удовлетворении заявленного требования отказано. Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа поддержал решение Арбитражного суда Кировской области от 15 марта 2010 г. по делу № А28-1154/2010 о привлечении юридического лица к административной ответственности по указанной статье. Суд отметил, что, как следует из материалов дела, ООО «ЛПХ», занимаясь подготовкой к заготовке и вывозке леса, «проложило дорогу через сенокосный участок, тем самым совершив захламление и загрязнение сенокосного участка земель сельскохозяйственного назначения лесопродукцией и отходами после ее переработки, уничтожение плодородного слоя

„9

почвы в результате применения тяжелой гусеничной техники» . Площадь поврежденного участка составила 6 тыс. кв. м. Как указал суд, заявитель, несмотря на имеющиеся возможности, не принял все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм действующего законодательства, что свидетельствует о его вине в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ.

Следует отметить, что санкция данной статьи предусматривает административный штраф для граждан в размере от 1500 до 2000 руб.; для должностных лиц - от 3000 до 4000 руб.; для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 3000 до 4000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; для юридических лиц - от 30 000 до 40 000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Россельхознадзором совместно с Минсельхозом России подготовлен и в декабре 2011 г. внесен в Правительство РФ проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части повышения ответственности

10 о

за порчу земель» . Законопроект направлен на повышение ответственности за порчу земель (уничтожение плодородного слоя почвы), предусмотренной КоАП РФ, и уточнение норм Кодекса в ча-

9 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 июля 2010 г. по делу № А28-1154/2010 // СПС «КонсультантПлюс».

10 См.: Официальный сайт Министерства сельского хозяйства Российской Федерации // URL: http:/mcx.ru.documents/file_document/show/17009.133.htm (дата обращения: 11.10.2011).

сти компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления земельного надзора. В законопроекте предусмотрено повышение ответственности за порчу земель посредством увеличения размера наказания и его дифференциации в зависимости от категории земель, субъекта правонарушения (граждане, должностные лица, юридические лица) и площади участка, на котором допущено правонарушение (на площади до 500 кв. м и свыше 500 кв. м). Например, согласно ч. 3 ст. 8.6 проекта уничтожение плодородного слоя почвы, порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами, а равно в результате захламления и загрязнения отходами производства и потребления, совершенные на участке площадью до 500 кв. м, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3000 до 5000 руб.; на должностных лиц - от 20 000 до 50 000 руб.; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 20 000 до 50 000 руб.; на юридических лиц - от 70 000 до 100 000 руб. Полагаем, что принятие законопроекта, который в настоящее время дорабатывается с учетом замечаний Минэкономразвития России и Минфина России, позволит сократить число нарушений в сфере использования и охраны земель.

Некоторые ученые в области земельного права выделяют также земельно-правовую ответственность, которая применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка в случае совершения земельного правонарушения11. В ЗК РФ предусмотрено, что нарушение требований по охране земель является основанием для прекращения прав на землю. Так, в соответствии со ст. 45-47 право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, аренда, право безвозмездного срочного пользования земельным участком могут быть прекращены в случаях использования земельного участка: 1) не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; 2) способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки и т.д.

11 См.: ЕрофеевБ.В. Земельное право России. М., 2004. С. 443-445; Болтанова Е.С. Земельно-правовая ответственность: проблемы применения // Российское правосудие. 2009. № 2. С. 43 - 50.

В свою очередь, гражданское законодательство основанием для изъятия земельного участка у собственника называет, например, использование его с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ). В ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»12 основанием для принудительного изъятия и прекращения прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения является использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением для данной категории земель и разрешенными использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Приведенные требования по охране земель, связанные с изъятием земельного участка, можно рассматривать как крайнюю меру земельно-правовой ответственности. Поэтому суды при рассмотрении дел, связанных с ненадлежащим использованием земельных участков, ограничиваются применением к виновному лицу мер ад-

13

министративного взыскания .

При рассмотрении вопроса об ответственности за нарушение требований по охране земель нельзя обойти вниманием возмещение вреда, причиненного при совершении земельного правонарушения. Согласно п. 1 ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. В соответствии

12 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

13 См.: постановление ФАС Московского округа от 10 сентября 2003 г. № КГ-А41/5965-03 // СПС «КонсультантПлюс»; решение Арбитражного суда Московской области от 21 сентября 2004 г. по делу № А41-К1-5878/04 // Там же.

со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим его. Вред возмещается либо в натуре (предоставляется вещь того же рода и качества, исправляются повреждения вещи и т. п.), либо в виде компенсации убытков, включающих реальный ущерб и упущенную выгоду14. Поскольку земля является не только имуществом, но и составной частью окружающей среды, в отношении ее применимо определение вреда, содержащееся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»: вред окружающей среде понимается как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (ст. 1).

Необходимо обратить внимание на возможность сочетания различных видов ответственности за некоторые земельные правонарушения. Например, согласно п. 2 ст. 74 ЗК РФ привлечение лица к административной ответственности не освобождает его от обязанности возместить причиненный вред. Поэтому, как указывается в литературе, в случае привлечения лица к административной ответственности за порчу земель (ст. 8.6 КоАП РФ) правонарушитель будет обязан, кроме уплаты штрафа, возместить вред, причиненный земельному участку, в силу п. 2, 3 ст. 76 ЗК РФ (гражданско-правовая ответственность)15. Практика данное положение подтверждает. Так, в результате действий ОАО «Сибтрубопроводстрой» при прокладке трассы газопровода произошло уничтожение плодородного слоя, что привело к ущербу в размере 115 млн руб. Суд, рассмотрев материалы дела, принял решение о взыскании с ОАО «Сибтрубопроводстрой» полной суммы ущерба16.

Особое внимание следует уделить вопросу осуществления контроля со стороны Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления за соблюдением требований по охране земли как важнейшего компонента окружающей среды. В ЗК РФ

14 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. 4-е изд. М., 2003. С. 789-790.

15 См.: Земельное право России: краткий курс лекций / Под ред. А.П. Аниси-мова. М., 2012. С. 149.

16 См.: URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/news/5056.html (дата обращения: 14.08.2012).

предусмотрен государственный земельный надзор (ст. 71), а также муниципальный, общественный, производственный земельный контроль (ст. 72 и 73). Например, согласно ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Большинство муниципальных образований ввели в действие новые положения о порядке осуществления земельного контроля на их территориях, в которых прописали основные задачи должностных лиц, осуществляющих данный контроль, их права и обязанности. Так, в Положении о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории сельского поселения Ивановское Рузского муниципального района Московской области17 среди основных задач указаны: контроль за своевременным и качественным выполнением при использовании земель обязательных мероприятий по их улучшению и охране, предотвращению захламления, загрязнения, по рекультивации, восстановлению, сохранности плодородного слоя почвы; контроль за выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель и т. д.

Земля, являясь компонентом окружающей среды, нуждается в постоянной заботе и охране со стороны участников земельных отношений. Закрепленный в ЗК РФ принцип охраны земли реализуется в нормах земельного законодательства, устанавливающих цели, содержание охраны земли, обязанности субъектов земельных отношений, а также ответственность за нарушение требований по охране земли. Нормы об охране земли как природного компонента сосредоточены также в экологическом, гражданском, административном и ином законодательстве. Ввиду повышенного интереса со стороны участников земельных отношений использовать землю в качестве объекта недвижимости или средства производства, т.е. источника для получения экономических благ, а также в связи с многочисленными случаями негативного воздействия на землю, соблюдение принципа охраны земли, его реализация в законодательстве и правоприменительной практике будет способствовать сохранению земли как естественного природного богатства, всенародного достояния.

17 Утверждено решением Совета депутатов сельского поселения Ивановское Рузского муниципального района МО от 23 марта 2012 г. № 216/41.

Для охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды предлагается ужесточить административную ответственность за порчу земли, что, на наш взгляд, будет способствовать ее сохранению как природного объекта, а также ее качественных характеристик. Кроме того, необходимо развивать муниципальный и общественный контроль, в частности, за охраной земли как природного объекта. Полагаем, что регулярное осуществление контроля со стороны органов местного самоуправления за использованием земли позволит вовремя реагировать на имеющие место нарушения, предотвратить или снизить риск негативного воздействия на землю. По нашему мнению, следует размещать в открытом доступе на сайтах соответствующих муниципальных образований (должностными лицами администраций соответствующих муниципальных образований) подробные сведения (отчеты) о количественных и качественных характеристиках земель, используемых на территории образования, и о проводимых мероприятиях, направленных на обеспечение сохранности земли, и их результатах.

Т.С. Евстигнеева НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО ИНДИВИДУАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯ КАК ОБЪЕКТ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ*

В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов1 в числе необходимых мер для повышения доходов бюджета назван переход к новой системе налогообложения недвижимого имущества.

В 2013-2015 гг. приоритетами Правительства РФ в области налоговой политики является создание эффективной и стабильной

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук Р.Ф. Захаровой.

1 СПС «КонсультантПлюс». 128