Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций в системе финансово-правового регулирования общественных отношений

аналитические функции, что отражают и нормы республиканского законодательства. Статья 18 Закона закрепляет необходимость систематического анализа итогов проводимых контрольных мероприятий, обобщения и исследования причин и последствий выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств республиканского бюджета со стороны Контрольно-счетной палаты. Контрольно-счетная палата должна не только анализировать, но и разрабатывать на основе полученных данных предложения по совершенствованию бюджетного законодательства Республики Северная Осетия — Алания и развитию бюджетно-финансовой системы в регионе и представлять их на рассмотрение Парламента и Президенту Республики.

Пономарева А.А*

НАДЗОР БАНКА РОССИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ключевые слова: банковский надзор, место в системе правового регулирования, Банк России, кредитные организации, банковское право, финансовое право, метод правового регулирования, предмет правового регулирования, отрасли права, правовые институты, финансовая деятельность государства.

The article analyses is about determination of place of bank's supervision in Russian legal system.

The article covers problems of structural articulation of law, of determinational criteria for legal branch distinction, and also about place determ ination of one or another regulations in legal system. The article does not limited by particularly theoretical interest of the subject Such law characteristics as system approach and structurisation, leads to regulation and systematization process of legislation, that provides effective law application.

The author comes to conclusion about inefficiency of evaluation of legal norms, that regulates bank supervision (the same can be stated about tax and budgetary regulations) separately from financial law regulations, due to thatfact that there is no sense of bank regulations without related tax and fiscal norms.

From authors point of view, The Central Bank of Russia activity of bank's supervision should be analyzed from the point of view of financial law regulation.

Due to that fact that bank regulations have similarity and definite qualitative specificity, it should be classified as part of the financial law segment — the banking law.

* Соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. E-mail: PonomarevaAngelikacg’yandex.ni; angelikacg’mccinet.ni.

Непростая проблематика вопросов о структурном членении права, об определении критериев для выделения отраслей права, а также об определении места тех или иных отношений в системе правового регулирования не ограничивается сугубо теоретическим интересом. Так, А.Б. Венгеров, рассуждая о значении деления права на отрасли, пришел к важному выводу о том, что системность и структурность — это объективные свойства права как социального института, их знание — это знание важнейших сторон права. «Но, кроме того, изучение этих свойств позволяет осуществлять упорядочение, систематизацию законодательства, а следовательно, и наиболее эффективную реализацию права»1.

На различных этапах развития общества государственное регулирование отношений, возникающих в сфере финансов, было неодинаковым, и как следствие вызывало научные дискуссии о развитии финансового законодательства 2, о становлении науки финансового права3, о выделении фи-нансово-правовых норм в самостоятельную отрасль права4.

По вопросу о составе предмета отрасли финансового права нет единства мнений, в частности были выявлены нижеследующие научные подходы к решению данного вопроса:

1) Определение традиционных институтов финансового права, составляющих основу финансового права. Отнесение этих институтов к отрасли финансового права научно обосновано и поддерживается большинством ученых.

2) Признание того, что существуют отдельные правовые институты, отнесение которых к отрасли финансового права вызывает научные дискуссии.

3) Признание того, что существуют отдельные правовые институты, которые регулируются не только финансовым правом, но и другими отраслями права (местонахождения этих институтов в системе права вызывают научные споры между учеными — представителями различных юридических наук).

Теорией права установлено, что группы норм права, связанные между собою предметно-функциональными связями, регулирующие конкретный вид однородных общественных отношений и приобретающие в силу этого

1 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Часть II. Теория права. Том I. М., 1996. С. 158.

2 Финансовое законодательство получило должное место в системе свода законов Российской империи в 1861 году благодаря графу М.М. Сперанскому. См.: Сперанский М.М. План финансов. СПб., 1885.

3 См., напр.: Вельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 69—72; Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву. Одесса, 1889. С. 3; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 64; Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1952. С. 31; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 2. М., 1995. С. 153; Ян-жул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах / под ред. А.Н. Козырина. М., 2002. С. 47.

4 См., напр.: Винницкий Д.В. Предмет и система финансового права на современном этапе // Материалы научной конференции «Финансовое право на рубеже веков». С. 31.

относительную устойчивость и самостоятельность функционирования, составляют правовой институт. Правовой институт может иметь в своем составе пединституты, которые отличаются от правового института объемом регулирования и кругом норм права

Возникновение новых институтов финансового права и изменения системы финансового законодательства являются предпосылками для пересмотра состава предмета правового регулирования. Вопросы, связанные с определением границ предмета финансового права, постоянно попадают в поле зрения ученых, поскольку в силу исторического изменения государственного регулирования отношений в финансовой сфере, в силу экономических закономерностей и усложняющихся социальных отношений предмет финансового права нуждается в пересмотре и уточнении.

В начале XX века А.Н. Зак, рассуждая о возможном появлении самостоятельной юридической дисциплины — финансовое право, — задавался вопросом: «Не есть ли финансовое право, может быть только в своей части, как самостоятельная юридическая дисциплина — дело будущего, обуславливающего дальнейшую дифференциацию юридических норм, меняющих свое существо в зависимости от свойств того оборота, в котором они применяются?»2. А.Н. Зак обратил внимание на присущие именно источникам финансового права своеобразные типические уклонения от общих норм права гражданского, административного, международного и т.п.3.

Большинством ученых признается, что основу финансового права составляют следующие традиционные институты: бюджетное право, институт формирования государственных доходов, налоговое право (за исключением отношений, возникающих в сфере налоговых правонарушений), институт государственных расходов, институт финансового контроля4.

Кроме вышеперечисленных институтов финансового права существуют группы правоотношений, отраслевая принадлежность которых вызывает научные споры. Так, например, нет единого мнения среди ученых по вопросу отнесения к предмету отрасли финансового права организации денежной эмиссии, валютного контроля, регулирования операций с наличными денежными средствами, банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковского надзора). Представители научной позиции самостоятельности отрасли бан-

1 См.: МорозоваЛ.А. Теория государства и права. М., 2008. С. 275.

2 См.: Зак А.Н. К постановке некоторых очередных вопросов финансовой науки. Ярославль, 1913. С. 18-20.

3 См.: Там же.

4 См.: Финансовое право / ответ, ред. Н.И. Химичева. М., 2000. С. 35—40; Воронова Л.К. Фінансове право України. Київ, 2006. С. 33; Финансовое право / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2008. С. 27—28.

ковского права Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин включают названные правовые институты в состав банковского права, предметом которого являются, по их мнению, общественные отношения, возникающие в процессе организации, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации, в том числе возникающие в процессе осуществления Банком России и кредитными организациями банковской деятельности, а также общественные отношения, возникающие в процессе регулирования банковской системы России со стороны государственных органов в интересах граждан, организаций и государства

По мнению авторов научной теории самостоятельности банковского права, общественные отношения, возникающие в процессе регулирования банковской системы России со стороны государственных органов в интересах граждан, организаций и государства, образуют особую группу, присущую исключительно банковскому праву, и составляют специфику его предмета 2. Как указывают ГА. Тосунян, А.Ю. Викулин, специфика предмета банковского права предопределяет наличие (наряду с первичными методами правового регулирования — императивным и диспозитивным) еще одного метода, представляющего собой уникальное сочетание юридических приемов и средств, при помощи которого осуществляется правовое регулирование разнородных, но объединенных в особую юридическую целостность общественных отношений, составляющих предмет банковского права. Данный метод банковского права объединяет в себе отдельные характерные черты первичных гражданско-правового и публично-правового методов, в силу чего он вторичен по отношению к ним и может быть определен в качестве комплексного метода правового регулирования.

Характерными чертами метода, определяемого учеными Г.А. Тосуня-ном и А.Ю. Викулиным, являются: 1) имущественная самостоятельность участников правоотношений; 2) преимущественное применение способов косвенного воздействия на участников правоотношений, которые позволяют содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации, управомочивать их совершать широкий круг действий, стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов; 3) «коридор автономии воли» обязательных участников правоотношений3.

В обоснование позиции о самостоятельности банковского права Г.А. То-суняном в числе доводов также было отмечено следующее: «Нормы банковского права объединяются в особую юридическую общность не по главным,

1 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского права: дискуссии и обсуждения. // Государство и право. М., 1998, № 9. С. 41.

2 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Указ. соч. С. 29.

3 См.: Там же. С. 42-43.

а по вторичным юридическим особенностям, не нарушая системы и структуры основных отраслей и не исключая из их состава каких-либо норм. Юридические особенности банковского права как особой юридической общности заключаются не в специфическом отраслевом методе и механизме регулирования, а в особых принципах, общих положениях, специфических приемах регулирования, особых правовых категориях, понятиях и институтах»1.

Доводы ученых, поддерживающих теорию самостоятельности банковского права, на наш взгляд, представляются небесспорными и требуют детального рассмотрения.

Так, например, имеется некоторое противоречие в вышеприведенных доводах, поскольку сначала утверждается, что особенности банковского права как особой юридической общности заключаются не в специфическом отраслевом методе и механизме регулирования, но далее при перечислении юридических особенностей банковского права снова указывается на некие «специфические приемы регулирования». При этом автором не приводится определения используемых понятий: «специфический отраслевой метод», «механизм регулирования», «специфические приемы регулирования», в связи с чем остается неясным: в чем состоит различие между названными понятиями? Необходимо дать определение методу правового регулирования, а также уточнить, как соотносятся понятия правовое «регулирование» и «воздействие».

По общему правилу методом правового регулирования называется совокупность приемов и способов, с помощью которых осуществляется воздействие на участников правовых отношений. Учеными понятие метода интерпретируется по-разному, но во всех определениях сохраняется первоначальный смысл. Так, например, Н.И. Матузов и А.В. Малько правовым методом называют известный набор юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желаемого развития2. М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе метод правового регулирования определяли как специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношения3. Согласно

1 Тосунян Т.А. Место банковского права в системе российского права. // Юридический мир. 1998. №8. С. 8-14.

2 См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 355.

3 См.: Шаргородский М.Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 6. С. 44.

определению В.Д. Сорокина, правовой метод есть совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую среду в целом и на составляющие ее элементы

Анализ определений понятия метода правового регулирования показал, что в основе всех определений лежит совокупность приемов и способов, с помощью которых осуществляется воздействие на участников отношений.

Кроме того, определяя метод правового регулирования, необходимо отметить, что регулируемые отношения всегда накладывают отпечаток на применяемые способы правового регулирования, то есть можно сказать, что особенности регулируемых общественных отношений определяют специфику метода правового регулирования. С.С. Алексеев обратил внимание на то, что методы правового регулирования субстанциональны, неотделимы от правовой материи. Методы правового регулирования выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима правового регулирования; следовательно, в системе права они служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань и главные структурные подразделения — в отрасли права2.

Рассматривая соотношение понятий правовое «регулирование» и «воздействие», А.В. Малько отмечал, что эти понятия не совпадают — второе объемнее первого. «Если правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, то правовое воздействие — как взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей»3.

Термин «регулировать» в словаре толкуется следующим образом: «упорядочить, направить что-нибудь, воздействовать на что-нибудь с целью внести порядок, правильность...»4. Термин же «воздействие» обозначается как «система действий, имеющих целью повлиять на кого-, что-нибудь»5.

Если рассмотреть вышеприведенные определения с точки зрения формальной логики, изучающей структуру понятия, суждения, умозаключения, то получается, что понятие «регулирование» входит в объем понятия «воздействие», то есть понятие «регулирование» является видовым по отно-

1 См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 84.

2 См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 156.

3 Малько А.В. Механизм правового регулирования / Лекция А.В. Малько // Правоведение. 1996. № 3 (214). С. 55.

4 Толковый словарь русского языка. Т. 3. М., 1939. С. 1315.

5 Там же. Т. 1. М., 1935. С. 337.

шению к родовому понятию «воздействие». Таким же образом соотносятся и сложные понятия: «приемы воздействия» и «приемы регулирования».

Следует признать, что «приемы регулирования» (о которых упоминалось Г.А. Тосуняном) так же, как и «приемы воздействия», входят в общепринятое понятие метода правового регулирования.

В теории права механизм правового регулирования (в последующем — МПР) наиболее общим образом определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения

С.С. Алексеев справедливо отметил, что основным аспектом МПР является его инструментальная, специально-юридическая характеристика, при которой в единстве рассматривается вся система правовых средств, призванная обеспечить результативное правовое воздействие на общественные отношения2.

А.В. Малько определил механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Из данного определения ученым были выделены следующие признаки, характеризующие механизм правового регулирования: 1) цель МПР; 2) средства достижения цели МПР; 3) результативность МПР \

Как видно из приведенных определений механизма правового регулирования, понятие механизма правового регулирования является производным от понятия правового регулирования (рассмотренного нами выше). Как и понятие правового регулирования, понятие механизма правового регулирования в рамках правоведения представляет собой методологическую категорию, конкретизированно выражающую требования материалистической диалектики по отношению к явлениям правовой действительности. Различные аспекты механизма правового регулирования, его основные элементы были подробно исследованы С.С. Алексеевым4.

Рассмотрев понятия правового воздействия, правового регулирования, механизма правового регулирования, приемов и способов правового регулирования, а также рассмотрев соотношение этих понятий, можно сделать вывод, что высказанный Г.А. Тосуняном довод о том, что юридические особенности банковского права как особой юридической общности заключаются не в специфическом отраслевом методе, а в специфических приемах регулирования5, является противоречивым и не может свидетельствовать в пользу выделения банковского права в самостоятельную отрасль.

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в двух томах. Том II, М., 1982. С. 9.

2 См.: Алексеев С.С. Там же. С. 23.

3 Малько А.В. Там же. С. 57.

4 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в двух томах. С. 9—24.

5 Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права. // Юридический мир. 1998. № 8. С. 9.

Специфика предмета банковского права, по мнению Г.А. Тосуняна, состоит в том, что в процессе осуществления Банком России и кредитными организациями банковской деятельности возникают специфические отношения, которые, будучи урегулированы нормами банковского и иного законодательства, становятся правовыми отношениями Ученый указывает на то, что специфическая черта, которая оказывает определяющее влияние на другие отличительные особенности банковских правоотношений, заключается в том, что они возникают в процессе осуществления банковской деятельности 2. При этом автором отмечается, что соответствующая деятельность кредитных организаций и Банка России (его учреждений) является банковской постольку, поскольку она взаимосвязана и, что самое главное, взаимообусловлена с проводимыми ими банковскими операциями3.

Однако если согласиться с тем, что именно банковская деятельность, взаимосвязанная и взаимообусловленная проведением банковских операций, определяет специфику предмета банковского права, то тогда за границами этой отрасли остаются правоотношения, возникающие между кредитными организациями и Банком России в процессе осуществления последним банковского надзора.

Осуществляя банковское регулирование и банковский надзор, Банк России не совершает банковских операций.

Кроме того, нельзя не учитывать, что кредитные организации наделены специальными полномочиями, позволяющими им осуществлять контроль за кассовыми операциями клиентов, за операциями, опосредующими движение иностранной валюты (кредитные организации являются агентами валютного контроля), контроль за операциями, подпадающими под признаки операций/сделок, направленных на легализацию доходов, полученных преступным путем4.

1 См.: Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8. С. 10.

2 Тамже. С. 10.

3 Тамже. С. 11.

4 Так, например, перечисленные полномочия кредитных организаций закреплены в следующих нормативных актах: Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок» // Вестник Банка России, № 36, 18 июня 2004; Положение Банка России от 5 января 1998 г. № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации» // Вестник Банка России, 14 января 1998, № 1; Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст* 3418; 2002, №*30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4296; 2004, № 31. Ст. 3224.