Направления повышения роли местных бюджетов в развитии инфраструктуры жизнеобеспечения

А.О. Петренков, аспирант каф. «Международные финансово-кредитные

отношения» РГЭУ «РИНХ» НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ РОЛИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В РАЗВИТИИ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ

В целом по Российской Федерации состояние дел в области развития инфраструктуры жизнеобеспечения можно охарактеризовать следующими данными.

Более 300 млн кв.м (11% всего жилищного фонда) нуждайся в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения, 250 млн кв.м (9%) - в реконструкции. Около 20% городского жилищного фонда еще не благоустроено, а в малых городах каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения. В целом по России в неблагоустроенных квартирах проживает около 4 млн человек.

Из-за сложившегося экономического положения в стране, дефицита средств в бюджетах всех уровней на содержание и ремонт жилищного фонда из года в год увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный жилищный фонд с износом более 70%. Если в 1995 г. он составлял 37,7 млн кв.м, то в настоящее время он насчитывает 88,7 млн кв.м или 3,2% от всего жилищного фонда, в котором проживает около 5,0 млн чел.

Муниципальным образованиям, так же как и субъектам Федерации, присуща неравномерность социально-экономического развития. Она является базовой, определяющей неравномерность регионов. В рамках муниципальных образований она должна быть дифференцирована исходя из существующей структуры этих образований.

Существенные различия в уровне развития муниципальных образований можно рассмотреть на примере Ростовской области в части развития инфраструктуры жизнеобеспечения. Анализ ее развития можно произвести по следующим показателям:

- уровень развития коммунальной инфраструктуры (тепло-, водоснабжение, водоотведение);

- количество многоквартирных домов, выбравших способ управления;

- ввод нового жилья;

- эффективность освоения бюджетных средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов.

Проведенный анализ показал, что наиболее развита коммунальная инфраструктура в Азовском районе (оборудовано центральным водопроводом 82,8%, канализацией - 65,1%, отоплением - 88%), Аксайском районе (73,1%, 68,3% и 69% соответственно), Зерноградском (74,1%, 68,2% и 25,9% соответственно) и Песчанокопском (76,2%, 73,6% и 69,2% соответственно).

Менее благоприятные условия для жизнедеятельности населения в Миллеровском районе (35%, 35% и 29% соответственно), Морозовском (20%, 20% и 14% соответственно) и Тарасовском районе (27,3%, 27,3% и 3,5% соответственно).

Меры, которые осуществляют федеральные, региональные и муниципальные органы власти в направлении реформирования инфраструктуры жизнеобеспечения, не могут обеспечить решение этих вопросов. Принятый относительно недавно закон о создании фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства является попыткой улучшить положение в инфраструктуре жизнеобеспечения. Однако речь должна идти не только о финансировании, но и о большом объеме организационной и управленческой работы по созданию предприятий, которые могли бы освоить выделяемые средства.

Могут ли в настоящее время муниципальные органы власти решить эту проблему, только опираясь на помощь со стороны федерального центра? На этот вопрос, к сожалению, можно дать отрицательный ответ. Анализ развития жилищнокоммунального хозяйства за последний период с 2003 по 2008 гг. свидетельствует, что перемены в этой области не произошли.

Для решения данных проблем необходимо усиление роли финансов муниципальных образований. В настоящее время в современной финансовой системе наблюдается такой процесс. Основными его факторами в Российской Федерации являются:

- увеличение объема поступлений имущественных налогов;

- повышение эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенного перечня расходов на местном уровне;

- необходимость повышения качества жизни населения;

- усиление требований к инфраструктуре городов и поселков.

К бюджетным расходам, которые наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне, относятся:

- расходы, предназначенные для улучшения материального положения конкретных граждан;

- расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп граждан, проживающих на определенной территории:

- капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.

Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их адресном предоставлении.

Ко второй группе относятся расходы по развитию образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и одновременно оптимизировать затраты за счет рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия. В настоящее время из местных бюджетов финансируется 100% расходов на среднее образование и 85% - на здравоохранение.

Третью группу затрат составляют дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет обеспечивать решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населенных пунктов.

Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и наращиванию налогового потенциала. В то же время излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную

региональную политику и закрепляет депрессивный характер недостаточно развитых регионов.

Усиление роли финансов муниципальных образований в бюджетной системе страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда экономических и политических проблем. Главные из них: разработка критериев определения полномочий местных органов власти и закрепление за ними соответствующих доходных источников.

Этими источниками являются:

1) собственные средства муниципального образования, в составе которых различаются налоговые и неналоговые доходы, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

2) государственные средства, передаваемые федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством;

3) заемные средства.

К числу мероприятий, способствующих укреплению собственной финансовой базы органов местного самоуправления, могут быть отнесены:

1. Переход к налогообложению недвижимости. Взамен существующих налогов «на имущество физических лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организаций», при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.

2. Развитие и эффективное использование системы самообложения населения в качестве дополнительного источника дохода местных бюджетов.

3. Перевод отчислений от некоторых федеральных и регулирующих региональных налогов в категорию соответствующих местных налогов, как это принято в отдельных федеративных государствах с развитой рыночной экономикой, либо законодательное закрепление соответствующего процента отчислений от

налога на доходы граждан, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов, НДС и НДПИ в бюджеты местных органов самоуправления.

Местные органы самоуправления также должны получить право на предоставление скидок и льгот в рамках получаемых ими фискальных отчислений, стимулирующих развитие местного предпринимательства и учитывающих социальный статус налогоплательщика.

Это позволит преодолеть оторванность при формировании бюджетов органов местного самоуправления от реальной налоговой базы данного территориального образования, создать систему факторов финансового воздействия на ускорение социально-экономического развития данной территории, значительно повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.

4. Важным и до настоящего времени не полностью использованным источником формирования доходного потенциала субъектов РФ и органов местного самоуправления являются неналоговые платежи за пользование природными ресурсами.

5. Необходимость осуществления учета доходов по акциям, другим формам участия в капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научнотехнической деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности.

Почти выпала из поля зрения организация муниципальных займов. Муниципальные ценные бумаги могли бы быть источником финансирования дефицита местных бюджетов. Это имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях, в том числе по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.

Из всего вышеизложенного можно сделать определенные выводы:

1. Расширенное воспроизводство ВВП в России не может быть достигнуто за счет развития крупных промышленных центров даже при условии, что они будут опираться на новую инновационную модель развития. В процесс расширенного воспроизводства должны быть вовлечены и муниципальные образования.

2. Достижение этой задачи требует разработки научно обоснованной концепции муниципальной политики, которая была бы составной частью региональной политики и одновременно отражала бы то особенное, что связано с муниципальными образованиями.

3. Необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. Должны быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не только совместные налоги и финансовая помощь, а прежде всего местные и закрепленные за местными органами самоуправления на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

4. Одним из основных направлений укрепления финансовой базы муниципальных образований являются мероприятия по увеличению поступлений местных налогов. В связи с этим необходимо предусмотреть:

- проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению;

- содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами;

- установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.

5. Создание у муниципалитетов дополнительных стимулов к экономическому росту субъектами РФ возможно также путем:

- введения стимулирующего фактора в методики распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

- формирования системы бюджетного выравнивания, основанной на налоговом потенциале, т.е. без учета фактических (прогнозируемых) доходов муниципальных образований;

- введения на формализованной основе трансфертов, непосредственно зависящих от роста налоговых доходов муниципальных образований.

6. В целях создания условий для стабильного развития муниципальных образований предлагаем закрепить за муниципальными образованиями нормативы отчислений от регулируемых налоговых источников или минимального размера дотаций на трехлетний (среднесрочный) период.

7. Межбюджетные отношения могут помочь в решении этой проблемы. Но их надо рассматривать как дополнительное средство воздействия на экономику, сохраняя за муниципальными образованиями право (но с помощью федерального центра) решать вопросы развития финансовой базы.