Местное самоуправление в Москве: модели и эволюция

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

удк353.5 Н. Н. Мусинова

Местное самоуправление в Москве: модели и эволюция

В статье раскрываются причины начатой в середине 2012 г. муниципальной реформы в Москве, описаны предшествовавшие ей этапы становления местного самоуправления в столичном мегаполисе, выявлены характерные для разных этапов ключевые проблемы. Рассмотрены основные подходы к построению эффективной системы муниципального управления. С учетом расширения территории Москвы даны практические рекомендации по совершенствованию модели управления столичным мегаполисом с использованием зарубежного опыта.

Ключевые слова: вопросы местного значения, концепция реформирования, муниципальная реформа, муниципальное управление, организация местного самоуправления, органы местного самоуправления.

Москва входит в первую десятку крупнейших по численности населения городов мира, является центром Московской городской агломерации, субъектом Российской Федерации, ее столицей. Это сложная социальноэкономическая система, схожая по структуре с государством, и под стать ей так же сложна система управления городом, включающая три уровня государственного управления и муниципальный уровень.

Перед органами государственной власти и муниципального управления столицы стоит много масштабных задач и одна из главных — создание и поддержание высокого качества городской среды для горожан. До недавнего времени решение этой задачи осложнялось слишком плотной застройкой города.

Пути решения проблем, связанных с чрезмерной концентрацией населения и

значительными техногенными и антропогенными нагрузками на городские территории, серьезно обсуждались все последние годы. Принятый в 2010 г. Генеральный план развития Москвы до 2025 г. не решал главной задачи — обеспечение нормального развития столичного мегаполиса — и поэтому был назван «генпланом необходимости».

Одна из главных тенденций территориального развития Московской агломерации — врастание Москвы в Подмосковье. По мнению властей и по убеждению жителей, столица и область давно взаимодействуют, живут не отдельно, а дополняя друг друга. Примерно каждые 25 лет (1917, 1935, 1960, 1985, 2012 гг.) к Москве последовательно присоединяется часть территории Подмосковья, его ресурсы используются для обеспечения жизнедеятельности москвичей.

Этапы становления местного самоуправления в Москве

Возможность нормального развития у столицы в очередной раз появилась в результате состоявшегося 1 июля 2012 г. расширения ее территории в 2,4 раза. При этом возникла необходимость решения многих проблем, включая вопрос реформирования местного самоуправления в Москве.

Для того чтобы понять суть вопроса, рассмотрим особенности организации и этапы становления местного самоуправления в столичном мегаполисе.

Хронологические границы этапов определены важнейшими правовыми актами, принятие которых повлияло на организацию управления. Можно выделить шесть этапов становления местного самоуправления в Москве, которые схематично представлены на с. 5.

Первый этап начался с принятия в 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Этот период связан с избранием мэра Москвы и принятым им решением о необходимости реформирования системы управления городом с целью укрепления исполнительной власти. Был установлен новый порядок территориального деления города: на 10 административных округов и 128 муниципальных районов. На уровне округов были созданы территориальные органы исполнительной власти города — префектуры. Муниципальные районы возглавили супрефекты, назначаемые префектами. О местном самоуправлении, по сути, речь не шла. Но на волне всеобщей демократизации в этот период ударными темпами росло число комитетов общественного самоуправления. К концу 1993 г. в Москве их насчитывалось около 230. Помимо этого действовало много общественных организаций по месту жительства (советы жильцов, местные дружины) и по месту работы граждан (кооперативы).

Начало второго этапа связано с принятием в 1993 г. Конституции РФ. Для Москвы

этот этап ознаменовался проведением в ряде муниципальных округов экспериментов по отработке моделей самоуправления. Результатом стало разграничение полномочий по уровням управления: город - округ - район, передача на уровень муниципального района ряда функций, связанных с решением вопросов местного значения. Власть была приближена к населению, муниципальный район стал ее настоящим звеном.

Третий этап становления местного самоуправления начался в 1995 г. и был связан с принятием Устава города Москвы1 и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.

С учетом опыта организации органов власти в европейских столицах, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения Устав вводил двойной статус органов власти города: Москва одновременно становилась и городом федерального значения, и муниципальным образованием. Устанавливалось следующее:

• Московская городская дума — высший представительный орган городского самоуправления и одновременно представительный и законодательный орган государственной власти города;

• Московская городская администрация (или мэрия) — высший исполнительный орган городского самоуправления и исполнительный орган государственной власти города;

• Мэр Москвы, избираемый жителями, — высшее должностное лицо города Москвы и глава городской администрации.

В 1996 г. был принят специальный Закон «О районной Управе в городе Москве», определяющий полномочия ветвей власти на районном уровне. До этого времени в районах города действовала лишь исполнительная власть,

1 Устав города Москвы — Основной закон города Москвы, высший законодательный акт этого субъекта Российской Федерации как города федерального значения. Принят 28.06.95, введён в действие с 01.08.95. Текст Закона опубликован в газете «Тверская, 13», № 32 от 10-16 августа 1995 г

2 Федеральный закон от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

осуществляемая супрефектами. Законом устанавливалось, что «районная управа в городе Москве — орган власти района — осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления». Следовательно, управы не признавались органами местного самоуправления, а лишь осуществляли их функции.

Районную управу возглавил глава управы, он же становился председателем районного собрания и руководителем администрации района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность решение вопросов местного (районного) значения, а также руководство хозяйственными и социальными службами района — структурными подразделениями администрации района.

Создание районных управ стало шагом на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась, по сути, местным органом государственного управления. Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах3.

Такая возможность появилась у Москвы в марте 1997 г., когда в Федеральный закон № 154-ФЗ было внесено существенное дополнение. Субъекты Федерации — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург — в целях сохранения единства городского хозяйства получили право определять своими законами предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, а также объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов.

Началом четвертого этапа развития института местного самоуправления в Москве можно считать 2001 г., когда были внесены

важные изменения в московское законодательство о местном самоуправлении. Этому предшествовали несколько длительных и многоступенчатых судебных процессов, касающихся организации местного самоуправления в столице. Дело в том, что опыт организации властных структур в европейских столицах (Париже, Берлине и др.), использующих континентальную или смешанную модели местного самоуправления, оказался неприемлем для Москвы. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому введенный уставом города в 1995 г. двойной статус органов власти Москвы, совмещающих государственные и муниципальные функции, был признан противоречащим Конституции России.

Вместе с тем постановлением Московского городского суда районные управы были признаны в качестве органов местного самоуправления. При этом было установлено, что ряд статей городских законов «О районной Управе в городе Москве» и «О финансовых ресурсах района в городе Москве» не соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. В результате весной 2001 г. московское правительство приняло постановление о реформировании института местного самоуправления4. Концепция реформирования содержала следующие основные положения.

• Органы власти города утрачивают двойной статус. На уровне города органы местного самоуправления не образуются. Органами местного самоуправления становятся районные управы, за которыми сохраняется ранее определенный перечень полномочий.

• Кроме вопросов местного значения органам местного самоуправления районов могут передаваться отдельные государственные полномочия.

3 Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы: Учебнометодическое пособие. 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В. Б. Зотова. М.: Юго-Восток-Сервис, 2010. С. 136.

4 Постановление Правительства Москвы от 20.03.2001 № 262-ПП «О концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве» / Семерка. Российский правовой портал. [Электронный ресурс] URL: http://www. Iaw7.ru/base90/part5/d90ru5283.htm. (дата обращения: 04.01.2013).

• Обязательным условием осуществления местного самоуправления является наличие у районной управы самостоятельного бюджета. Предполагалось сделать следующее:

- определить принципы формирования собственности районов, порядок передачи городской собственности в собственность внутригородских муниципальных образований;

- изменить статус районного Собрания, которое должно было стать представительным органом местного самоуправления;

- изменить статус главы управы, который становился главой внутригородского муниципального образования и являлся выборным должностным лицом, избираемым из числа депутатов.

Отметим, что на этом этапе московское законодательство не давало ясной картины относительно реализации принципа самостоятельности местных бюджетов. В законе «О районной Управе в городе Москве» (в ред. от 27.06.2001 и от 12.07.2002) речь о самостоятельных бюджетах не шла. Районные управы финансировались по сметам доходов и расходов, и основными источниками их доходов были средства из городского бюджета.

Пятый этап. С принятием в 2003 г. закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве»5 и постановления Правительства Москвы № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы — управ районов»6 в столице произошла кардинальная трансформация системы местного самоуправления. Главным изменением в организации власти в российской столице стало разделение внутри районов государственного управления и местного самоуправления. На территории каждого района города (их 125) функционируют и территориальный орган исполнительной власти города — управа района, и органы местного

самоуправления. Статус органов местного самоуправления приобрели муниципальные собрания, состоящие из избираемых населением депутатов, и муниципалитеты (исполнительно-распорядительные органы).

Определенные Законом города Москвы7 вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований условно можно разделить на четыре блока:

1) решаемые непосредственно органами местного самоуправления;

2) вопросы, в решении которых участвуют органы местного самоуправления;

3) требующие согласования с органами местного самоуправления;

4) вопросы, по которым органы местного самоуправления вносят предложения. Первый блок в основном составляют вопросы социальной направленности, не требующие для их решения материальных ресурсов и касающиеся лишь определенной небольшой части населения района. Это означает, что у органов местного самоуправления нет сколько-нибудь значимой сферы ответственности, поэтому и объемы финансирования их деятельности незначительны. Другими словами, вопросы, которые органы государственной власти Москвы оставили в ведении органов местного самоуправления, ссылаясь на принцип сохранения единства городского хозяйства, не позволяют жителям участвовать в решении насущных местных проблем, связанных с ЖКХ, эксплуатацией жилищного фонда, благоустройством территорий и т. п.

Оценивая состояние муниципального управления в городе Москве и возможности создания условий для его развития, можно отметить:

• местное самоуправление недостаточно интегрировано в общую систему управления городом; это не столько уровень самостоятельной

5 Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». М.: Норма, 2003.

6 Постановление Правительства Москвы от 03.12.2002 № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - Управ районов» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 1.

7 Закон города Москвы от 06.11.2002 №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. Законов г. Москвы от 12.03.2003 № 16, от 14.05.2003 №25, от 31.05.2006 №22, от 26.12.2007 № 51). Ст. 8./

Портал «Открытая Москва». [Электронный ресурс] URL: http://mosopen.ru/document/56_zk_2002-11-06

(дата обращения: 20.01.2013).

публичной власти, сколько во многом придаток государственных органов;

• круг вопросов, отнесенных Законом города Москвы к вопросам местного значения, не способствует вовлечению муниципальных органов в реальное управление городом;

• из-за мизерного объема полномочий, скудных бюджетов и полной зависимости муниципальных органов от государственной власти население не считает их важным институтом принятия решений. Большинство экспертов по вопросам муниципального управления в городах федерального значения пришли к единодушному мнению: развитие местного самоуправления — непременное условие для создания эффективной системы управления столичным мегаполисом. Причем в первую очередь это развитие связано с расширением объема компетенций муниципальных органов путем передачи им в качестве предметов ведения следующих вопросов8:

• организация благоустройства и озеленения территории;

• содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка уличных указателей;

• создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения таких объектов;

• контроль над использованием земель в границах муниципального образования;

• организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);

• обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;

• обустройство мест массового отдыха локального значения;

• организация раздельного сбора бытовых отходов.

Эти вопросы следует передать в ведение внутригородских муниципальных образований еще и потому, что они непосредственно затрагивают интересы населения. Как показывает зарубежный опыт работы муниципальных органов, подобные полномочия практически всегда принадлежат муниципальным образованиям. А там, где действует двухуровневая система самоуправления (в Париже, Берлине, Гамбурге), этими полномочиями наделены муниципальные образования нижнего уровня.

Политики, ученые, практики солидарны в том, что муниципальное управление столичным мегаполисом нужно совершенствовать, но видят этот процесс по-разному. Многие предлагают принять отдельный федеральный закон «Об организации местного самоуправления в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге».

Эта идея обсуждалась на «круглом столе», организованном в Государственной думе Институтом «Справедливый Мир» совместно с фракцией «Справедливая Россия»9, в чью предвыборную программу вошли предложения по совершенствованию местного самоуправления.

Предлагалось ввести двухуровневую систему местного самоуправления с передачей ему в совокупности всех полномочий за исключением вопросов организации общегородского хозяйства. Рассматривались варианты распределения этих полномочий между внутригородскими муниципальными образованиями верхнего и нижнего уровней.

Представители фракции также предлагали составить перечень общегородских функций, осуществляемых при обязательном участии органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Ранее, в 2009 г., в соответствии с Постановлением Правительства Москвы «О стратегии

8 Система муниципального управления: Учебник / Под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 630.

9 Круглый стол «Власть в большом городе: проблемы самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге» прошел 23 июня 2010 г См.:/ Институт «Справедливый мир». [Электронный ресурс]

URL: spravmir.ru>events/51-vIast-v-boIshom-gorode.htmI (дата обращения: 04.02.2013).

развития города Москвы на период до 2025 года»10. Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы подготовил предложения по развитию местного самоуправления на долгосрочную перспективу. При этом рассматривались три возможных сценария.

• Целевой вариант развития органов местного самоуправления предполагал передачу им всех полномочий и функций районных управ и, соответственно, формирование на территориях района единой управленческой структуры.

• Инерционный вариант предполагал в целом оставить без изменения позиции местного самоуправления при сохранении действующей структуры управления городом и территориального деления.

• Реалистичный вариант предусматривал более полное вовлечение органов местного самоуправления в процессы повышения качества жизни на территории внутригородского муниципального образования, и в первую очередь в сферу потребительского рынка. Этот сценарий основан на необходимости совершенствовать распределение полномочий между территориальными органами исполнительной власти города и органами местного самоуправления. Для сохранения единства городского хозяйства ряд полномочий, связанных с потребительским рынком, сферой обслуживания, должны быть переданы внутригородским муниципальным образованиям. При этом уровень децентрализации при решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения предлагалось повышать путем постепенной передачи муниципальным образованиям новых предметов ведения.

Однако многочисленные дискуссии ученых и практиков о том, по какому направлению должно идти развитие местного самоуправления в Москве, так и не дали четких ответов. Ни один из предложенных вариантов так и не был воплощен в жизнь...

Присоединение новых территорий к столичному мегаполису и необходимость их освоения положили начало шестому этапу становления местного самоуправления в городе. Появление в результате присоединения разных типов внутригородских муниципальных образований на территории Москвы, а также растущая потребность москвичей в самоуправлении подтолкнули органы государственной власти к решению давно назревшей задачи по реформированию местного самоуправления.

С 1 июля 2012 г. в Москве действуют внутригородские муниципальные образования трех типов. На присоединенных территориях за городскими округами (2) и поселениями (19) сохранены обширный круг вопросов, решаемых на местном уровне, и широкие права, соответствующие положениям закона11. При этом компетенции 125 внутригородских муниципальных образований, расположенных в границах прежней Москвы и получивших статус муниципальных округов, разительно отличаются от компетенций присоединенных муниципальных образований.

Итак, 1 августа 2012 г. в столице стартовала программа муниципальной реформы. В соответствии с законом города Москвы12 органы местного самоуправления муниципальных округов наделяются отдельными полномочиями в следующих сферах:

10 О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года. Постановление Правительства Москвы от 26.06.2007 № 513-ПП (с изменениями на 16 июня 2009 года) / Официальный портал Центрального административного округа города Москвы [Электронный ресурс] URL: http://cao.mos.ru/doc.aspx?docid=17327&treepath=33288,17327

(дата обращения: 20.01.2013).

11 Закон города Москвы от 28.07.2011 № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» / Гарант. Информационно-правовой портал.

[Электронный ресурс] URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/297433/ (дата обращения: 24.01.2013).

12 Закон города Москвы от 11.07.2012 № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» / Официальный портал Мэра и Правительства Москвы. [Электронный ресурс] URL: https://www.mos.ru/documents/?id_4=128611 (дата обращения: 24.01.2013).

• организация работы управы района и городских организаций;

• благоустройство;

• капитальный ремонт и содержание жилищного фонда;

• размещение объектов капитального строительства;

• размещение некапитальных объектов;

• формирование и утверждение плана дополнительных мероприятий по социальноэкономическому развитию районов. Особенность реформы в том, что перечень

вопросов местного значения, за ненадлежащее исполнение которых муниципальные округа несут ответственность перед населением, не был расширен. Передав свои полномочия на муниципальный уровень, органы государственной власти по-прежнему отвечают за их исполнение перед населением, а органы местного самоуправления — перед теми органами исполнительной власти, от которых они эти полномочия получили. При этом уполномоченные органы государственной власти вправе контролировать исполнение отдельных полномочий, издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативно-правовые акты, методические рекомендации и проверять их исполнение. Органы местного самоуправления отчитываются о реализации отдельных полномочий в порядке и сроки, установленные уполномоченным органом13. Так что, пожалуй, мэр Москвы, лукавил, разъясняя суть муниципальной реформы: «Теперь ответственность за состояние дел в районе будет делиться между управами и местным самоуправлением условно пополам, и в этой связи не будет лишним напомнить, что расширение полномочий невозможно без расширения ответственности, в первую очередь ответственности депутатов перед своими избирателями»14 .

Другая особенность реформы состоит в том, что прежде всего расширены полномочия

представительного органа, а не местной администрации. В этом, конечно, есть своя логика. Как известно, западная демократия основана на высокой степени ответственности каждого члена общества. В демократическом обществе, как правило, человека не надо принуждать к ответственно социальному поведению, здесь соблюдение демократических норм — стиль жизни. А наше общество только начинает осваивать эти нормы. Демократию нельзя привить, потребность в ней должна возникнуть у самих граждан. Поэтому нам представляется, что начатая реформа имеет и скрытую цель: помочь депутатам осознать свою ответственность перед избирателями. Непосредственное участие депутатов в решении вопросов, затрагивающих интересы жителей, позволит наладить связь народных избранников с общественностью и расширит ее участие в управлении территорией.

Департаментом территориальных органов исполнительной власти города запущена образовательная программа для депутатов «Развитие местного самоуправления в городе Москве». Однако наряду с профессиональной неподготовленностью депутатов проблемы при исполнении переданных полномочий могут возникать и по иным причинам, а именно:

• депутаты не несут ответственность перед жителями за выполнение этих полномочий, поскольку они получены от государственных органов;

• подавляющая часть депутатов осуществляет свои депутатские полномочия по совместительству, в свободное от основной работы время, поэтому у них мало времени для выполнения полномочий;

• нет отработанного механизма взаимодействия депутатов с населением и учета мнения жителей при решении представительным органом таких вопросов, как выражение недоверия главе управы района; согласование ежегодных адресных перечней

13 Закон города Москвы от 11.07.2012 № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы». Ст. 5, пп. 2, 3.

14 Собянин С. С. Программа муниципальной реформы в Москве // Практика муниципального управления. 2012.

дворовых территорий, подлежащих благоустройству, и многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств городского бюджета; согласование проектов схем и проектов изменения схем размещения нестационарных торговых объектов и сезонных кафе и др. Третья особенность заключается в том, что полномочия передаются на исполнение не полностью, а лишь частично. Использование законом «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» терминов «согласование», «заслушивание информации», «участие» свидетельствует об обязательности взаимодействия органов исполнительной власти и муниципальных органов. При этом инициатива в установлении форм взаимоотношений де-юре исходит от госор-ганов. На практике это нередко приводит к тому, что деятельность территориальных органов исполнительной власти подменяет работу органов местного самоуправления.

По мнению автора, сказать определенно, чем закончится эта реформа, пока трудно. Ясно одно: расширение компетенции муниципальных органов не следует подменять переориентацией их работы с решения вопросов местного значения на исполнение переданных государственных полномочий. Попытка сделать местное самоуправление «управляемым» может привести к дисбалансу собственных и переданных полномочий. В результате органы местного самоуправления перестанут быть таковыми по сути, а превратятся (по объему полномочий, реализуемых под непосредственным контролем госорганов) в их придаток.

Отдельные полномочия города Москвы следует делегировать органам местного самоуправления постепенно, по мере их организационного, финансового, экономического становления и укрепления. Надлежащее

исполнение ими отдельных государственных полномочий должно стать подготовительным этапом к безусловной передаче этих полномочий (в качестве вопросов местного значения) на муниципальный уровень.

Для эффективного решения вопросов организации местного самоуправления в Москве можно воспользоваться опытом зарубежных городов, имеющих государственный статус. При этом важно найти оптимальное соотношение между размерами территории, предметами ведения и обеспеченностью муниципальных образований материальными и финансовыми ресурсами.

Как показывает анализ организации муниципального управления в крупнейших столичных городах, имеющих государственный статус, все многообразие элементов политико-правового статуса столиц федеративных государств может быть сведено к нескольким разновидностям.

1. Столица как самостоятельный субъект федерации, наделенный аналогично всем остальным субъектам объемом полномочий, которые осуществляются в соответствии с нормами конституции, иных правовых актов или договоров о разграничении полномочий между федеральным правительством и правительством субъектов.

2. Столица как особая городская территория или часть города, находящаяся в непосредственном подчинении федеральному центру (федеративная территория).

3. Столица как административно-территориальное (муниципальное) образование, являющееся составной частью субъекта федерации (как правило, его административным центром) и находящееся в подчинении его властным структурам15.

Оценивая потенциал использования этого опыта в Москве, отметим, что для «большой» Москвы предпочтительна модель, действующая в большинстве столиц современных федеративных государств (США, Бразилии,

15 Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы // Под ред. В. Б. Зотова. М.: Юго-Восток-Сервис, 2010. С. 60-61.

Венесуэлы, Индии и др.) и предполагающая выделение части городской территории для выполнения столичных функций. Эта «особая территория» находится в непосредственном подчинении федеральному центру. Здесь федеральные органы власти (как правило, глава государства) осуществляют прямое назначение на должности руководителей городских управленческих структур и служб, которые при этом полностью подотчетны федеральным органам власти. Такая модель позволяет организационно отделить выполнение столичных функций от

решения задач города федерального значения, а также соединить в единый комплекс город, пригород и центр федерального значения (столичный округ). Последний, конечно, целесообразно создать на вновь присоединенной территории Москвы. По мнению автора, реализация этой модели облегчит переход к двухуровневой системе государственного управления в столичном мегаполисе и, безусловно, расширит компетенцию органов местного самоуправления муниципальных округов, освободив их от избыточной государственной опеки.

Литература

1. Собянин С. С. Программа муниципальной реформы в Москве // Практика муниципального управления. - 2012. - № 9. — С. 12-18.

2. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы: Учебно-методическое пособие. - 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В. Б. Зотова. -М.: Юго-Восток-Сервис, 2010. - 296 с.

3. Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова. - 5-е изд., испр. и доп.-Ростов н/Д: Феникс, 2010. - 717 с.