Международный опыт программного бюджетирования: общие принципы и модели

Зарубежный опыт

УДК 336.144.2

международный опыт

программного бюджетирования: общие принципы и модели*

О.К. ЯСТРЕБОВА, кандидат экономических наук, генеральный директор ООО «ЭКОРИС—НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» Российской академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации E-mail: bogacheva@nifi.ru О.В. БОГАЧЕВА, кандидат экономических наук, руководитель Центра бюджетной политики Научно-исследовательского финансового института

Министерства финансов РФ E-mail: oy@ecorus.ru

В статье отмечается, что в последнее десятилетие в мире в систему управления государственными финансами повсеместно внедряются программно-целевые принципы. Согласно исследованию Немецкого общества международного сотрудничества большинство стран — участниц ОЭСР в той или иной мере осуществили или планируют переход на программный бюджет.

Однако этот переход связан с необходимостью реформирования системы управления общественными финансами в условиях обострившихся проблем государственного долга, дефицита государственного бюджета и роста государственных расходов, а также нарастающей неудовлетворенности общества работой органов власти и недостаточной доступностью информации о государственном бюджете.

* Статья подготовлена по материалам исследования, выполненного в рамках государственного задания на 2013 г. на фундаментальные исследования РАНХ и ГС при Президенте РФ.

Подчеркивается, что бюджетные реформы, как правило, не проходят гладко. Лишь немногие страны добились относительно быстрых и значимых достижений в результате перехода на программный бюджет. Названы следующие проблемы: высокие издержки, в том числе связанные с необходимостью регулярного сбора и обработки огромного массива информации, превышающего потребности законодательных органов в процессе принятия решений о государственном бюджете; несоответствие вложенных усилий полученным результатам, дополнительная нагрузка на служащих государственных ведомств; ослабление политической поддержки процесса внедрения программного бюджета.

Отмечено, что процесс перехода к программному бюджету оказался непростым и для нашей страны. До настоящего времени остаются дискуссионными даже базовые вопросы: что такое программное бюджетирование, чем программный бюджет отличается от традиционного постатейного бюджета; каковы цели перехода к программному

формату бюджета, какие модели программного бюджета применяются в других странах и какая из них подходит для России? Предпринята попытка дать на них обоснованные ответы.

Ключевые слова: программный бюджет, бюджетирование, ориентированное на результат

В России накоплен большой опыт применения отдельных инструментов программного бюджетирования — федеральных и ведомственных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, обоснований бюджетных обязательств и реестров расходных обязательств. С 2010 г. началась подготовка к переходу к программному формату федерального бюджета, который будет формироваться на основе сложно структурированных, многоотраслевых государственных программ, напрямую увязанных со стратегией развития государства. Изначально предполагалось, что уже с 2012 г. федеральный бюджет будет планироваться и исполняться в программной структуре (об этом свидетельствует Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р).

Последние два десятилетия стали временем повсеместного внедрения программно-целевых принципов в систему управления государственными финансами. Согласно последнему исследованию Немецкого общества международного сотрудничества ^К) о практике внедрения программного бюджетирования в странах ОЭСР 25 из 34 стран-участниц в той или иной мере осуществили или планируют переход на программный бюджет.

Переход к программному бюджету в этих странах был связан с необходимостью реформирования системы управления общественными финансами в условиях обострившихся проблем государственного долга, дефицита государственного бюджета и роста государственных расходов, а также нарастающей неудовлетворенности общества работой органов власти и недостаточной доступностью информации о государственном бюджете.

Бюджетные реформы, как правило, не проходят гладко. Лишь немногие страны могут заявить об относительно быстрых и значимых достижениях в результате перехода на программный бюджет. Экспертами были отмечены следующие проблемы:

— высокие издержки перехода к программному бюджету, в том числе в связи с необходимостью регулярного сбора и обработки огромного массива информации, превышающего потребности законодательных органов в процессе принятия решений о государственном бюджете;

— несоответствие вложенных усилий полученным результатам, дополнительная нагрузка на служащих государственных ведомств;

— ослабление политической поддержки процесса внедрения программного бюджета.

Многие государства ОЭСР столкнулись со следующими препятствиями в процессе применения системы показателей результатов:

— сложности при измерении параметров показателей целей и задач государственных программ;

— сложности при получении достаточного объема данных высокого качества;

— сложности при разработке системы показателей для отдельных видов деятельности.

Некоторые страны испытывали такие трудности даже через несколько лет после начала реформы. Пересмотр и обновление показателей результатов стали непрерывными и трудоемкими процессами в связи с постоянным изменением задач и приоритетов программ.

Более того, в различных странах по-разному понималась сущность бюджетных программ и программного бюджетирования. В частности, под понятием «бюджетная программа» могли скрываться такие понятия, как «фонд», «организация», «статья бюджетных расходов», «комплекс взаимоувязанных действий (функций)» и т.д., что предполагает использование различающихся между собой принципов формирования и элементов программного бюджета.

Понятия «программный бюджет», «программное бюджетирование» и «программная классификация». В целях однозначного понимания сущности перехода к программному бюджетированию международные организации (ОЭСР, МВФ, Всемирный банк) выработали общие определения ключевых понятий «программный бюджет» и «программное бюджетирование» и общие принципы программного бюджетирования.

Согласно словарю ОЭСР, являющемуся частью базы данных о практике и процедурах составления бюджета в странах ОЭСР, программа является группировкой мероприятий правительства по конкретному набору целей. Программное бюджетирование

предполагает применение анализа «затраты-выгоды» при распределении бюджетных ресурсов, распределение бюджетных расходов по программам, проведение оценки результатов реализации программ по отношению к целям. Программная классификация нацелена на распространение этого принципа на всю деятельность правительства.

Такая трактовка понятий позволяет определить программное бюджетирование как методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

Отличия программного от постатейного бюджета. Группировка расходов бюджета по задачам государственной политики превращает бюджет в инструмент выбора между приоритетами расходов. Поэтому в общемировой практике внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), повсеместно сопровождается переходом от постатейного бюджета к программному бюджету (см. таблицу).

Постатейный бюджет является распределением расходов по статьям бюджетных расходов. Расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим относятся расходы на оплату труда, страхование, содержание имущества. Капитальные расходы включают приобретение активов, инвестиции, закупку оборудования. Задача постатейного бюджета — обеспечить расходование по статьям бюджета в пределах выделенных лимитов бюджетных ассигнований. Он не дает информации о том, на что и каким образом расходовались средства.

Иными словами, постатейный бюджет не связан с задачами и государственной политикой и бесполезен как инструмент реализации государственных приоритетов. По мнению извест-

ного австралийского ученого и международного консультанта по проблемам бюджетирования, ориентированного на результат, М. Робинсона, концепция программного бюджетирования была изначально предложена именно для того, чтобы восполнить этот пробел.

Программный бюджет отличается от постатейного бюджета также тем, что предполагает значительное сокращение контроля за статьями расходов. Это связано с тем, что программное бюджетирование как форма БОР предоставляет исполнителю программ более широкие полномочия в управлении ресурсами в обмен на повышение ответственности за результаты. При этом степень контроля за затратами не ослабляется, но происходит смещение внешнего контроля к внутреннему контролю исполнителя за расходованием средств.

Можно отметить следующие преимущества программного бюджетирования:

— возможность проведения сравнительного анализа бюджетных расходов и показателей ожидаемых результатов разных мероприятий, направленных на решение одной задачи, что способствует выбору наиболее эффективных проектов;

— улучшение качества планирования и исполнения бюджета на основе применения методов проектного подхода;

— возможность оценки затрат на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг;

— улучшение мониторинга исполнения бюджета на основе установления промежуточных целей и результатов на пути к достижению стратегических целей и конечных результатов;

— повышение качества государственных услуг и выполнения государственных функций в связи с ориентацией органов власти и государственных учреждений на результат и потребителя;

— возможность увязки государственных программ с долгосрочными стратегическими целями и приоритетами государственной политики.

Особенности постатейного и программного бюджета

Свойство Постатейный бюджет Программный бюджет

Содержание расходов Расходы по статьям расходов (видам исходных ресурсов) Расходы, сгруппированные по блокам, направленным на достижение общей цели

Формат расходов Текущие и капитальные расходы по экономической классификации Расходы по программам в соответствии с программной классификацией

Форма управления Иерархический контроль за статьями расходов, отсутствие свободы министерств в выборе сочетания используемых ресурсов Гибкость в управлении расходами в обмен на повышение ответственности министерств за результаты

Основой перехода к программному бюджету является внедрение программной классификации. По терминологии Всемирного банка понятие «программное бюджетирование» применяется в случаях, когда расходы классифицируются в бюджете по задачам (конечным и непосредственным результатам), а не только по экономическим категориям (т.е. входным данным — таким, как оплата труда). В программном бюджете нижним уровнем целевой статьи является мероприятие, которое, так же как другие структурные элементы программы, определяется как совокупность действий (мероприятий), увязанная с показателем результата.

Общие принципы программного бюджетирования. В каждой стране, перешедшей к программному представлению бюджета, сформировалась своя особенная программная структура бюджета, подчиненная целям государственной политики и потребностям бюджетирования на конкретном историческом этапе развития. В то же время обобщение складывающейся практики позволило зарубежным экспертам сформулировать ряд общих принципов, соблюдение которых необходимо (хотя и недостаточно) для успешного применения программного бюджетирования (Технические примечания и Руководства МВФ 09/01 2009. Базовая модель, основанная на бюджетировании, ориентированном на результат).

К ним, в частности, относятся следующие принципы.

1. Программа — это, прежде всего, группировка расходов по продуктам (услугам) с общим конечным результатом. Программы определяются через государственные услуги (непосредственные результаты), которые потребляются обществом, и через общественный эффект (конечные результаты), к которым приводят государственные услуги. Программы не определяются через деятельность и исходные ресурсы, которые являются важными элементами системы внутреннего управления в государственных органах и учреждениях.

2. Программы должны содержать максимально соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов. Это требует систематической разработки и совершенствования системы показателей программы.

3. Программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы. Во многих развивающихся странах крупные элементы бюджетных расходов (заработная плата государствен-

ных служащих, расходы на инвестиции) остались за пределами программной классификации, что поставило под сомнение возможность применения программного метода для определения приоритетов финансирования.

4. Внедрение программного бюджета не требует «совершенной» программной классификации и формирования только функциональных программ, результаты реализации которых (государственные товары и услуги) непосредственно направлены на удовлетворение потребностей целевой аудитории. Наряду с функциональными программами, реализующими базовые задачи программного бюджетирования, могут формироваться вспомогательные программы, создающие условия для эффективной реализации функциональных программ (подпрограмм), и административные программы (содержание органов исполнительной власти), обслуживающие основные и вспомогательные программы. Все три вида программ могут входить в одну программу в качестве подпрограмм.

5. Программы строятся по иерархическому принципу, т.е. они разбиваются на подпрограммы, а иногда на более мелкие элементы, отражающие отдельные аспекты деятельности. Эксперты рекомендуют ограничить количество уровней в программе и придерживаться единого подхода в отношении числа, размера и количества программ, которые формируются по всему сектору государственного управления. Как показывает зарубежный опыт, подпрограммы и другие элементы целесообразно использовать в основном для внутреннего управления в рамках соответствующего министерства. Чрезмерная детализация считается излишней, с точки зрения лиц, принимающих решение на верхнем уровне власти в процессе подготовки проекта бюджета.

6. Программный бюджет должен формироваться в рамках четкой иерархической логической цепи: «стратегические цели — цели программы — задачи — мероприятия — результаты». Цели программы должны быть увязаны со стратегическими целями правительства, сформулированными в стратегических документах. Иными словами, программа рассматривается как инструмент реализации стратегических целей правительства. Цель программы является промежуточным итогом достижения цели более высокого уровня. Соответственно задачи программы должны рассматриваться как промежуточные итоги достижения цели программы.

7. Для построения иерархической логической цепи элементов программы особенно важен правильный выбор соответствующих формулировок. Название программы должно быть коротким и информативным, четко определять суть программы. Формулировка цели программы обязана четко указывать на конечный результат реализации программы в целом, а также (по возможности) приводить другие важные характеристики программы (в частности, целевую аудиторию). Задачи необходимо формулировать как подцели, описывать услуги, обеспечивающие достижение установленных целей.

Основные модели программного бюджетирования. Переход к программному бюджетированию является долгосрочной тенденцией. Разные страны осуществляют этот переход по разным причинам, а также различными путями и усилиями главных участников реформы — органов государственной власти, что обусловливает разнообразие их программных бюджетов.

Различия в подходах к внедрению программного бюджетирования во многом связаны с установлением разных целей данного перехода. Такими целями могут быть:

— улучшение системы управления на уровне министерств (расширение самостоятельности и ответственности менеджеров, внедрение внутреннего контроля);

— совершенствование бюджетного планирования (позволяет проводить сравнительный анализ с альтернативными вариантами и оценку эффективности расходования бюджетных средств);

— развитие стратегического (перспективного) планирования и совершенствование процесса разработки и принятия политических решений, в том числе, по перераспределению бюджетных средств, а также повышение подотчетности отраслевых министерств перед минфином;

— повышение бюджетной прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти перед законодательными органами и общественностью;

— повышение бюджетной дисциплины и сокращение государственных расходов.

Ни одна из указанных целей не исключает другие цели. В сущности, разные цели могут сочетаться и дополнять друг друга. В то же время различия в целеполагании могут влиять на выбор механизмов БОР, прежде всего — на использование в бюджетном процессе информации о результатах,

что приводит к формулированию разных моделей программного бюджетирования.

Например, Организация международного сотрудничества Германии (GIZ) выделяет две основные модели программного бюджетирования:

— программное бюджетирование, ориентированное на непосредственные результаты;

— программное бюджетирование, ориентированное на конечные результаты.

Непосредственные результаты — это то, для чего используются ресурсы, оказанная услуга, мероприятия — output, а конечные результаты — ожидаемые позитивные последствия непосредственных результатов или повышения готовности — outcome.

Следует отметить, что в модели программного бюджетирования, ориентированного на непосредственные результаты, могут также применяться показатели конечных результатов, но акцент в бюджетном процессе делается на показателях непосредственных результатов.

Данную модель можно рассматривать как предшествующую модели программного бюджетирования, ориентированного на конечные результаты. В некоторых странах внедрение программного бюджетирования начиналось с модели, ориентированной на непосредственные результаты. Переход ко второй модели осуществлялся по мере накопления опыта БОР по использованию показателей непосредственных результатов и развития системы показателей конечных результатов.

Поскольку не всегда первая модель предшествует второй, данные модели можно рассматривать также как независимые друг от друга.

В свою очередь в модели программного бюджетирования, ориентированного на конечные результаты, можно выделить следующие разновидности моделей:

— презентационное программное бюджетирование;

— программное бюджетирование с учетом информации о результатах;

— прямое программное бюджетирование.

Остановимся кратко на их особенностях.

Модель программного бюджетирования,

ориентированного на непосредственные результаты. В настоящее время в странах ОЭСР в чистом виде данная модель уже не применяется, так как большинство государств перешло к применению разновидностей модели программного бюджети-

рования, ориентированного на конечный результат. В то же время в Португалии и Испании эта модель продолжает действовать в сочетании с элементами модели прямого программного бюджетирования и презентационного бюджетирования.

Внедрение модели программного бюджетирования, ориентированной на непосредственные результаты, предполагает переход от постатейного к программному бюджету и существенное сокращение количества статей бюджетных расходов. За каждым министерством закрепляется ограниченное количество программ. Каждая программа имеет лицо, ответственное за ее реализацию (руководитель соответствующего ведомства), но участвовать в ее реализации могут также другие ведомства. Чтобы избежать проблемы пересекающейся ответственности, переход к программной структуре часто сопровождается пересмотром организационной структуры министерств и распределением ответственности по структурным элементам программы.

В некоторых странах в целях контроля за административными расходами эти расходы были сгруппированы в административные подпрограммы или выделены в непрограммную часть бюджета.

В каждой программе деятельность органа власти структурируется по задачам, которые выражаются преимущественно показателями ожидаемых непосредственных результатов.

Одной из основных целей перехода к программному бюджету, ориентированному на непосредственный результат, является повышение качества планирования на основе определения бюджетных приоритетов, увязанных с задачами, установленными в стратегических документах (стратегия сокращения бедности, стратегия развития, отраслевые стратегии, министерские стратегии и среднесрочный финансовый план). Подготовка бюджета в программном формате может способствовать улучшению принятия решений о распределении бюджетных ассигнований, так как в процессе переговоров между отраслевыми министерствами и министерством финансов обсуждаются не несколько тысяч затратных статей, а 30-40 государственных программ. Кроме того, в рамках конкретных программ объединены текущие и капитальные расходы, что обеспечивает более полное представление о государственных расходах и улучшает процесс принятия бюджетных решений.

Применение данной модели программного бюджета также связано с повышением уровня подотчетности и бюджетной прозрачности. Парламентские

дебаты чаще всего ведутся вокруг программных целей, а не расходных статей, а исполнительная власть отвечает за результаты, а не за исполнение бюджета.

Программный бюджет данной модели может быть формальным документом (принятым законом о бюджете или иным нормативным документом), либо не носить формального характера (составляться в аналитических целях). Но в любом случае программный бюджет должен четко отражать политическую программу правительства и способствовать открытости бюджета.

Сфера парламентского контроля зависит от применяемых форм внешнего аудита. Не во всех странах, использовавших модель программного бюджетирования, ориентированного на непосредственные результаты, был внедрен аудит результатов реализации программ. В то же время развитие парламентского контроля за достигнутыми результатами способствовало повышению эффективности и подотчетности органов исполнительной власти.

Высокая эффективность управления финансами на уровне министерств, как правило, — одна из целей внедрения программного бюджетирования, ориентированного на непосредственные результаты. По каждой программе устанавливается конкретное лицо, ответственное за ее исполнение и результаты. Усиление ответственности сопровождается расширением самостоятельности в управлении финансами, следствием которых является повышение эффективности управления и подотчетности руководителей программы.

Следует отметить, что внедрение программного бюджетирования, ориентированного на непосредственный результат, обычно сопровождается проведением других бюджетных реформы (в частности, развитием среднесрочного планирования, внедрением в систему учета метода начисления).

Важно также отметить, что опыт программного бюджетирования, наработанный в процессе использования модели программного бюджетирования, ориентированного на непосредственный результат, впоследствии широко использовался при переходе к более сложной модели.

Разновидности модели программного бюджетирования, ориентированного на конечный результат.

1. Модель презентационного программного бюджетирования.

Данная модель в наиболее чистом виде применяется в Японии, Исландии и Нидерландах. В то

же время она широко используется в сочетании с элементами других моделей программного бюджетирования (Дания, Финляндия, Норвегия, Испания, Швеция, Турция).

Ее особенность заключается в отсутствии непосредственной связи между параметрами показателей конечных результатов и объемами бюджетного финансирования. Показатели конечных результатов применяются преимущественно в целях информации, для ведения диалога органов исполнительной власти с законодательными органами и избирателями по вопросам проведения государственной налогово-бюджетной политики. Например, правительство может запрашивать у законодательного органа дополнительные средства (повышение отдельных видов налогов) на достижение конкретных целей, выраженных показателями конечных результатов

Главная цель данной модели — способствовать повышению подотчетности правительства за достижение установленных приоритетов. А суть заключается в повышении прозрачности процесса выбора государственных приоритетов для последующего утверждения их исполнительными и законодательными органами власти.

При этом сбор и подготовка информации о результатах (показатели непосредственных и конечных результатов, показатели эффекта и эффективности) могут осуществляться вне связи с бюджетным процессом и без перехода к программному формату бюджета и программной классификации.

В большинстве стран, применяющих данную модель, она рассматривается как подготовительный этап для перехода к модели программного бюджетирования с учетом информации о результатах.

2. Модель программного бюджетирования с учетом информации о результатах.

Эта наиболее распространенная в мире разновидность модели программного бюджетирования, ориентированной на конечный результат. В ряде стран переходу к данной модели предшествовал длительный период экспериментирования с моделью бюджетирования, ориентированной на непосредственный результат (США, Канада, Австралия). В настоящее время она применяется в 14 странах ОЭСР, часто в сочетании с элементами других разновидностей модели программного бюджетирования, ориентированной на конечный результат.

Использование данной модели предполагает представление бюджета в программном формате

(применение программной классификации) и описание целей через показатели ожидаемых конечных результатов.

В работе с бюджетом данной модели применяются бюджетные инструменты и процедуры, во многом аналогичные используемым в модели программного бюджетирования, ориентированного на непосредственные результаты.

При этом информация о конечных результатах играет важную роль в принятии политических решений, а также мониторинге эффективности оказания государственных услуг. Эта информация может влиять на распределение бюджетных ассигнований, но не определяет объемы ежегодно выделяемых бюджетных ассигнований.

Наличие в бюджете обязательных показателей конечных результатов способствует улучшению принятия бюджетных решений, а также осуществлению мониторинга эффективности оказания государственных услуг. Кроме того, повышается ответственность и подотчетность государственных органов за достижение ожидаемых конечных результатов.

3. Модель прямого программного бюджетирования.

Эта модель в чистом виде применяется только в Южной Корее. В то же время во многих странах она используется в отдельных отраслях государственного сектора (образование, медицина) и/или в сочетании с другими моделями программного бюджетирования (например, в Чили, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Португалии, Швеции).

В модели прямого программного бюджетирования установлена наиболее тесная связь между информацией о результатах и решениями о финансировании расходов. Распределение бюджетных ассигнований основывается на конечных результатах, что предполагает высокий уровень ответственности исполнителей за принятие бюджетных решений.

Эта модель позволяет не применять методы бюджетирования «от достигнутого уровня», что способствует улучшению процесса бюджетного планирования. Предполагается, что в рамках данной модели уровень подотчетности будет наивысшим по сравнению с другими моделями программного бюджетирования, поскольку достижение конечных результатов непосредственно влияет на объем бюджетных ассигнований.

В то же время при выделении средств, исходя из достигнутых результатов, как правило, не

учитываются причины невыполнения целевых (запланированных) показателей. Ответственное лицо (министерство) автоматически сталкивается с сокращением бюджета, что приводит к установлению противоречивых сигналов для исполнителей программы, падению заинтересованности в ее реализации и к снижению гибкости в управлении государственными финансами. Это обстоятельство является главной причиной ограниченного применения данной модели.

Опыт стран ОЭСР по использованию различных моделей программного бюджетирования показывает, что внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, представляет собой непрерывный процесс. В большинстве стран ОЭСР приняты долгосрочные (не менее чем на 10 лет) планы бюджетных реформ, последовательно реализуются не менее двух-трех этапов внедрения программного бюджетирования. При этом общим вектором являются развитие и совершенствование системы показателей результатов и внедрение их в бюджетный процесс.

Не во всех странах бюджетные реформы проводятся достаточно последовательно, как, например, в Южной Корее и Португалии. Некоторые государства (в частности — Нидерланды) потерпели неудачу при первой попытке проведения реформы и были вынуждены разрабатывать новую стратегию. Часто внедрение программного бюджетирования в странах ОЭСР проводится методом проб и ошибок. В настоящее время ни в одной из них процесс реформирования не завершен.

Таким образом, более чем сорокалетний международный опыт программного бюджетирования позволяет сделать некоторые выводы.

Выбор страновой модели программного бюджета определяется прежде всего задачами, которые решаются в процессе перехода к программному формату бюджета. Формирование государственного бюджета на основе государственных программ, являющихся полноценным программным инструментом, напрямую увязанным со стратегией развития государства, и обеспечивающих комплексное планирование деятельности и ресурсов, предпола-

гает внедрение модели программного бюджета с учетом информации о результатах. Переход к такой модели программного бюджета требует глубокой проработки вопросов методологии формирования и применения государственных программ и продолжительного периода подготовки.

Список литературы

1. АфанасьевМ.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал. 2010. № 3. С. 5-18.

2. БерезкинД.И., ЗахаровК.Е., КирокосянР.М., Поверин М.В. Модернизация бюджетного законодательства в условиях перехода к программному бюджету // Финансовый журнал. 2013. № 1. С. 59-66.

3. Блохин А.А., Стерник С.Г., Тулинова Н.В., Яременко И.А. Методология внутреннего мониторинга реализации государственных программ // Финансовый журнал. 2013. № 2. С. 5-19.

4. Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. М.: Фонд «Институт экономики города». 2004.

5. Бутаков Д.Д. Местные бюджеты и межбюджетные отношения в странах Восточной Европы // Экономист. 2005. № 7. С. 59-61.

6. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 4-22.

7. Гутник В. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 1. С.66-71.

8. Думский И. Реформа местных финансов // Городское Дело. 1913. № 4. С. 210-222.

9. Завьялов Д.Ю. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений // Финансы. 2007. № 3. С. 22-25.

10. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3. С. 9-14.

Finance and credit Foreign experience

ISSN 2311-8709

THE INTERNATIONAL EXPERIENCE OF PROGRAM BUDGETING: GENERAL PRINCIPLES AND MODELS

Ol'ga K. YASTREBOVA, Ol'ga V. BOGACHEVA

Abstract

Introducing program-based and target-oriented principles in the system of public finance management everywhere in the world is a specific feature of the recent decade. According to the research of the German Association of International Cooperation (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)), the majority of the OECD member countries, to any extent, have transferred or are planning to transfer to a program-based budget. However, this transition requires reforming the system of public finance management in the conditions of pressing problems of public debt, government budget deficit and growing public expenditures, as well as increasing dissatisfaction of the society with the work of public authorities and insufficient access to the information about the State budget. The authors emphasize that smooth implementation of budget reforms is very rare. Only few countries achieved rather fast and significant results in their transition to program-based budget. The authors name the following problems: high expenses, including those connected with the need to regularly collect and process huge array of information that exceeds the requirements of legislative authorities in decision-making process on State budget; mismatch of invested efforts and obtained results, additional burden on the employees of State departments; weakening political support to the process of introducing the program-based budget. The transition process of our country to the program-based budget was not simple either. Even basic questions continue to be debatable: what is program-based budgeting, what is the difference between a program-based budget and a traditional itemized budget; what are the purposes of transition to a program-based budget format, what models of program-based budget do other countries apply and which of them is suitable for Russia? The authors make an attempt to give reasonable answers to these questions.

Keywords: program-based budget, budgeting, public finance, management, target-oriented principles

References

1. Afanas'ev M.P., Alekhin B.I., Kravchenko A.I., Kradinov P.G. Programmnyi byudzhet: tseli, klas-sifikatsiya i printsipy postroeniya [A program-based budget: purposes, classification and principles of building]. Finansovyi zhurnal — Financial journal, 2010, no. 3, pp. 5-18.

2. Berezkin D.I., Zakharov K.E., Kirokosyan R.M., Poverin M.V. Modernizatsiya byudzhetnogo zakonodatel'stva v usloviyakh perekhoda k program-mnomu byudzhetu [Modernization of budget legislation in the conditions of transition to a program-based budget]. Finansovyi zhurnal — Financial journal, 2013, no. 1, pp. 59-66.

3. Blokhin A.A., Sternik S.G., Tulinova N.V., Yare-menko I.A. Metodologiya vnutrennego monitoringa realizatsii gosudarstvennykh program [A methodology of internal monitoring of the State programs implementation]. Finansovyi zhurnal — Financialjournal, 2013, no. 2, pp. 5-19.

4. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'taty: analiz mirovogo opyta i vozmozhnostei ego raspros-traneniya v Rossii [A result-oriented budgeting: an analysis of world experience and opportunities of its distribution in Russia]. Moscow, Institute for Urban Economics Foundation Publ., 2004.

5. Butakov D.D. Mestnye byudzhety i mezhby-udzhetnye otnosheniya v stranakh Vostochnoi Evropy [Local budgets and inter-budgetary relations in the countries of Eastern Europe]. Economist, 2005, no. 7, pp. 59-61.

6. Gamukin V. Novatsii byudzhetnogo protsessa: byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul'tat [Innovation in the budget process: a result-oriented budgeting].

Voprosy Economiki, 2006, no. 2, pp. 4-22.

7. Gutnik V. Mezhbyudzhetnye otnosheniya v sisteme federalizma: germanskii variant [Interbudgetary relations in the federalism system: the German experience]. Problemy teorii i praktiki upravleniya — Problems of theory and practice of management, 2001, no. 1, pp. 66-71.

8. Dumskii I. Reforma mestnykh finansov [Reform of local finance]. Gorodskoe Delo — Urban Business, 1913, no.4, pp.210-222.

9. Zav'yalov D.Yu. Dokhody munitsipal'nykh obrazovanii v aspekte mezhbyudzhetnykh otnosh-enii [Income of municipalities in the aspect of interbudget relations]. Finansy — Finance, 2007, no. 3, pp. 22-25.

10. Lavrov A.M. Srednesrochnoe byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul'taty: mezhdunarodnyi opyt i rossiiskie perspektivy [Medium-term budgeting focused on results: international experience and Russian prospects]. Finansy — Finance, 2004, no. 3, pp. 9-14.

Ol'ga K. YASTREBOVA

Russian Presidential Academy

of National Economy and Public Administration,

Moscow, Russian Federation

bogacheva@nifi.ru

Ol'ga V. BOGACHEVA

Center of Budgetary Policy,

Research Financial Institute,

Ministry of Finance of Russian Federation,

Moscow, Russian Federation

oy@ecorus.ru

Acknowledgments

The article is based on the materials of the research performed as part of the State job to the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration for 2013 to perform fundamental studies.