Правовое регулирование взаимодействия общественных объединений и органов государственной власти в сфере защиты прав человека

УДК 342

правовое регулирование взаимодеиствия общественных объединении и органов государственной власти в сфере защиты прав человека

LEGAL REGULATION OF PUBLIC ASSOCIATIONS AND PUBLIC AUTHORITIES INTERACTION IN THE SPHERE OF HUMAN RIGHTS PROTECTION

© Агишев Рустям Аипович

Rustyam A. Agishev

преподаватель кафедры права и правоприменительной деятельности, Поволжский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации (г. Энгельс).

lecturer of the Department of Law and Law Enforcement, Volga region cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation (Engels).

И ops_trade@mail.ru

líÜl

Аннотация. Актуальность и цели исследования. Ситуация настоящего времени в сфере соблюдения прав человека в нашей стране явно показывает присутствие ощутимого разрыва между правами и свободами, провозглашёнными в Конституции РФ, и действительной реализацией указанных прав в жизни.

Правозащитная деятельность общественных объединений способствует включению личности в процесс управления делами государства. Она выступает в роли информационно-правового канала, осуществляющего взаимодействие общественных объединений и публичных институтов власти.

Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа федерального и регионального законодательства, определяющие правовое регулирование взаимодействия общественных объединений с органами публичной власти в Российской Федерации.

Результаты. Анализ законодательства помог выявить формы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти.

Ключевые слова: гражданское общество, общественные объединения, защита прав граждан, формы взаимодействия, общественный контроль, объединения инвалидов, профсоюзы.

Abstract. Relevance and objectives of the study. The current situation in the sphere of human rights in our country clearly shows the presence of a tangible gap between the rights and freedoms proclaimed in the Constitution of the Russian Federation, and the actual implementation of these rights in life.

Human rights activities of public associations contribute to the inclusion of the individual in the management of state Affairs. It acts as an information and legal channel for interaction between public associations and power public institutions.

Materials and methods. The implementation of research tasks was achieved on the basis of Federal and regional legislation analysis defining the interaction legal regulation of public associations with public authorities in the Russian Federation.

Results. The analysis of the legislation helped to identify the interaction forms of public associations with public authorities.

Key words: civil society, public associations, protection of citizen's rights, forms of interaction, public control, associations of persons with disabilities, trade unions.

Проблема формирования гражданского общества в России во многом связана с определением основных принципов взаимодействия гражданского общества с государством и личностью.

Гражданское общество - это совокупность негосударственных частных объединений граждан, преследующих индивидуальные и групповые интересы.

Такие институты гражданского общества в России, как политические партии, общественные организации, некоммерческие организации и другие виды объединений граждан, создали наиболее важные элементы развитого гражданского общества в России.

Общественные объединения выступают в качестве основных институтов гражданского общества и как таковые имеют такие характе-

ристики, как правовая база, внешняя институционализация, наличие конституционных принципов взаимодействия с государством, вовлечённость в управление государственными делами.

Сложность по существу реальной общественной жизни предполагает использование правового, организационного и финансового потенциала государственных и общественных структур, который может быть активизирован только коллективными и инициативными объединениями граждан.

В развитии правозащитной функции общественных объединений можно выделить три основных этапа.

В дореволюционный период зарождение общественных формирований в России произошло в конце XVIII в. В этот период доминировало государство, и активность граждан только искала формы общественного выражения.

Первыми общественными организациями, созданными по инициативе государства стали организации взаимопомощи, благотворительные, а также профессиональные общества (медицинские, просветительские, творческие). Дополняя деятельность органов государственной власти и самоуправления, они способствовали формированию у подданных Российской империи гражданской активности и ответственности. Единые правила создания и деятельности объединений ещё не получили законодательного закрепления.

В советский период роль и статус общественных объединений во многом определялись конституционными положениями. Изначально право на объединения носило классовый характер, акты, посвящённые общественным объединениям, были небольшими по объёму и регулировали лишь общие вопросы их создания и деятельности, намечались лишь «контуры» правового регулирования.

Последующие акты предусматривали контроль со стороны органов НКВД, а потом органов, утвердивших устав, с привлечением секций местных исполкомов и советов. Общественные объединения рассматривались как часть политической системы общества, в своей деятельности они должны были руководствоваться общим государственным планом народного хозяйства и социально-культурного строительства. Законодательное регулирование шло по пути единообразия уставов и деятельности общественных объединений. Усиливался контроль государства.

В период перестройки происходит постепенное высвобождение общественных формирований из-под партийной опеки. По мере демократизации общества и государства, начинается постепенное расширение границ свободы и развитие статуса общественных объединений, усиление их правозащитной функции. Принятие Конституции РФ 1993 г. придаёт новый импульс этим процессам.

Исходя из юридического и фактического смысла Конституции России, реализация права на объединение в демократическом государстве - это необходимая мера обеспечения политической свободы человека и гражданина.

Нормы, регулирующие вопросы защиты прав граждан общественными объединениями, образуют самостоятельный правовой институт, объединяющий нормы конституционного, административного, гражданско-процессуального и других отраслей права.

Институт защиты прав граждан общественными объединениями предполагает формирование конституционно-правовых отношений, при которых, с одной стороны, находится общественное объединение, ставящее своей целью защиту прав граждан, а с другой - суд, который обязан рассмотреть обращение этого объединения.

Институт защиты прав граждан общественными объединениями основывается на определённых принципах. В качестве общих принципов его функционирования выступают базовые конституционные принципы демократического политического режима, разделения властей, принципы правового статуса личности.

Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (ред. от 12 февраля 2015 г.) «О порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» общественные объединения имеют право направлять предложения о разработке законопроектов на рассмотрение Руководителю Администрации Президента РФ.

Многие учёные отмечают большую ресурсную, в том числе информационную обеспеченность исполнительной власти по сравнению с другими ветвями власти [1].

В последние годы изменились возможности взаимодействия общественных объединений с Правительством РФ в правотворческом процессе. Если раньше в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 733 «Об утверждении Временного положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», программы и планы законопроектной деятельности Правительства формировались на основании предложений государственных органов и общественных объединений, то теперь план законопроектной деятельности в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 в ред. от 28 января 2017 г. «О мерах по совер-

шенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» уточняется в соответствии с предложениями федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым федеральными законами предоставлено право вносить в установленном порядке в Правительство законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. То есть возможность общественных объединений напрямую вносить предложения в программы и планы законопроектной работы не закреплена. Это снижает степень влияния институтов гражданского общества на правотворческую деятельность высшего органа исполнительной власти.

Можно согласиться с А. С. Шерьязовой в том, что необходимо дополнить Федеральный закон «Об общественных объединениях» специальной статьёй, в которой нужно закрепить основные формы взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений [11, с. 16].

Другой достаточно эффективной формой взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти по защите прав граждан выступает участие представителей общественных объединений в работе Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат российских субъектов.

Федеральным законом от 4 февраля 2005 г. (ред. от 28 ноября 2015 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации» закреплена её обязанность по обеспечению согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития.

В состав Общественной палаты, наряду с представителями, назначенными Президентом РФ (40 человека), и представителями общественных палат субъектов Федерации (85 человек), входят 43 представителя общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций.

Для информирования общественности о деятельности органов исполнительной власти закрепляется возможность участия членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 479 «О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти»). Представители общественных формирований могут принимать участие и в общественной экспертизе [9].

Уже доказали свою результативность следующие виды такого взаимодействия: парламентские слушания в палатах Федерального

Собрания Российской Федерации, общественные слушания в Общественной палате Российской Федерации [6, с. 15] и т. д.

Общественные объединения включаются в правотворческий процесс и на региональном уровне. Согласно п.1 ст. 6 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. 29 июля 2017 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено общественным объединениям.

В соответствии с указанной нормой, к примеру, данное право в республике Алтай предоставлено профсоюзам; в Красноярском крае и Хакассии - федерации или объединениям профсоюзов; в Карачаево-Черкесской Республике и Мордовии - республиканскому совету профессиональных союзов по вопросам их ведения. В Карелии правом законодательной инициативы обладают также региональные (республиканские) общественные организации и региональные отделения (организации, комитеты) общероссийских общественных организаций в лице их высших руководящих органов.

В Новгородской области подобное право предоставлено Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области», Объединению профсоюзных организаций «Новгородская областная Федерация профсоюзов» (по вопросам социально-трудовой сферы).

В Самарской области - региональным общественным объединениям; в Саратовской области - Общественной палате Саратовской области, Федерации профсоюзных организаций Саратовской области, Торгово-промышленной палате Саратовской области по вопросам их ведения.

Таким образом, на региональном уровне, в отличие от федерального, общественным объединениям принадлежит большее право участвовать в правотворческом процессе путём внесения законодательных инициатив.

Мы полагаем, было бы не лишним и, пожалуй, сыграло положительную роль для российской правовой действительности закрепить на законодательном уровне участие общественных объединений в правотворческом процессе по таким направлениям, как предоставление информации, проведение социологических исследований для выявления интересов населения, экспертизу проектов нормативных документов по отдельным направлениям деятельности общественных объединений.

Перспективным направлением развития взаимоотношений между общественными объединениями и публичными структурами является более активное взаимодействие между указанными институтами гражданского общества и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

К основным проблемам в этой сфере необходимо отнести развитие регионального правотворчества, выделение на региональном и местном уровнях необходимых финансовых ресурсов на эти цели.

По мнению Э. В. Зотова, государство должно оказывать поддержку всем общественным объединениям, в том числе определённого вида (молодёжным, детским и др.). И предлагает даже это закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [7, с. 12].

Ещё одной формой взаимодействия государства и общественных объединений является осуществление взаимного контроля.

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепляет право общественных объединений участвовать в общественном контроле. Осуществление общественного контроля направлено на укрепление гражданского общества, повышение доверия граждан к работе государственных органов, защиту прав и свобод граждан.

Например, в ст. 4 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ в ред. от 29 декабря 2015 г. «Об экологической экспертизе» был закреплён институт общественной экологической экспертизы. В ст. 9 отмечается, что органы местного самоуправления принимают и реализуют решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений и заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений.

Не только в России, но и за рубежом общественные объединения являются связующим звеном между государством и населением, относятся к так называемому «третьему сектору» [8, с. 14].

Федеральное законодательство закрепляет обязанность органов государственной власти оказывать содействие общественным объединениям в деле защиты прав и свобод граждан. Например, Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (ред. от 29 декабря 2015 г.) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определено, что к ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инва-

лидов относится не только осуществление государственной политики в отношении инвалидов, но содействие в работе общероссийских общественных объединений инвалидов и оказание им помощи.

В соответствии со ст. 33 Федерального закона государство оказывает указанным общественным объединениям содействие и помощь, в том числе материальную, техническую и финансовую. За счёт средств местных бюджетов органами местного самоуправления также оказывается поддержка общественным объединениям инвалидов.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, в своей деятельности по принятию решений, затрагивающих интересы инвалидов привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов.

Вопросам взаимодействия отдельных видов общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления посвящены положения отдельных федеральных законов.

Развёрнутые формы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и работодателями предусмотрены, например, законодательством о профсоюзах.

Как замечает О. Б. Зайцева, «профсоюзы являются исторически сложившейся основной формой представительства работников» [5, с. 127]. В Германии, например, и других европейских странах профсоюзы выступают как коалиция по охране и устройству условий труда, обладающая добровольностью, свободой деятельности и корпоративным характером [4, с. 554-555].

Согласно положениям Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (ред. от 31 января 2016 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», сотрудничество органов государственной власти, работодателей и профсоюзов в сфере представительства и защиты прав и интересов членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, проявляется в том, что проекты законодательных актов, затрагивающие социально-трудовые права работников, рассматриваются федеральными органами государственной власти с учётом предложений общероссийских профсоюзов и их объединений (ассоциаций), а профсоюзы имеют право участвовать при их рассмотрении.

Профсоюзные представители вправе беспрепятственно посещать организации и рабочие места, где работают члены соответствующих профсоюзов, для реализации уставных задач и предоставленных профсоюзам прав.

Профсоюзы вправе участвовать в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федераль-

ным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Гарантируется судебная защита прав профсоюзов. Дела о нарушениях прав профсоюзов рассматриваются судом по заявлению прокурора либо по исковому заявлению, или жалобе соответствующего органа профсоюза, первичной профсоюзной организации.

О взаимодействии общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства Российской Федерации свидетельствует Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014-2016 годы от 30 декабря 2013 г., а также Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2018-2020 годы от 29 января 2018 г.

На государственном уровне общественным объединениям предоставляется финансовая помощь, а также льготные кредиты и займы.

Общественной палатой России неоднократно вносились предложения по совершенствованию системы поддержки НКО посредством грантов. В частности, предлагалось разработать многоуровневую систему финансирования общественных объединений, так называемых «малых», «средних» и «больших» грантов, разработать единую систему оценок заявок для грантов социально ориентированных НКО, обязать грантооператоров проводить работу с потенциальными грантополучателями по их обучению по подготовке проектов и заявок [3].

Общественные объединения взаимодействуют и с правоохранительными органами - это обеспечение общественной безопасности; профилактика правонарушений и охрана общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного

движения; защита прав ребёнка; защита граждан от вредного воздействия наркотических средств и психотропных веществ; оказание юридической помощи населению [2, с. 7-8].

Общественные объединения активно взаимодействуют с органами прокуратуры. В этой сфере действует целый ряд документов, таких как Приказ Генпрокуратуры РФ от 10 сентября 2008 г. № 182 (ред. от 22 апреля 2011 г.) «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Например, общественные формирования могут выходить с инициативой проведения совместных мероприятий с органами прокуратуры (например, проверок исполнения требований законодательства в сфере защиты прав граждан); они вправе запрашивать в органах прокуратуры интересующую их информацию в связи с предпринимаемыми прокуратурой мерами по защите прав и свобод человека и гражданина[10, с. 35].

Таким образом, правовое регулирование взаимодействия общественных объединений и органов государственной власти в сфере защиты прав человека происходит в виде: нормативного регулирования деятельности самих объединений; внесения законодательных предложений в законодательные органы власти; финансовой поддержки государством общественных объединений; участия в решении политических, экономических, социальных и культурных вопросов на федеральном и региональном уровнях. Одной из эффективных форм остаётся внесение законодательных предложений по вопросам защиты прав и свобод граждан, создания оптимальных условий дальнейшего развития гражданского общества.

Материалы поступили в редакцию 13.12.2018 г.

Библиографический список

1. Анохин, Ю. В. Понятие и структура механизма государственно-правового обеспечения прав личности / Ю. В. Анохин // Стратегия российской государственно-правовой политики и вопросы обеспечения прав человека. Барнаул, 2015. С. 195.

2. Васильев, С. А. Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина : автореф. ... дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 / Васильев Станислав Александрович. М., 2013. 24 с.

3. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 год

1. Anohin, Yu. V. (2015). Ponjatie i struktura mehanizma gosudarstvenno-pravovogo obespechenija prav lichnosti [The Concept and structure of the mechanism of state and legal protection of individual rights]. Strategija rossijskoj gosudarstvenno-pravovoj politiki i voprosy obespechenija prav cheloveka. Barnaul. P. 195.

2. Vasil'ev, S. A. (2013). Konstitucionno-pravovye osnovy vzaimodejstvija obshhestvennyh ob#edinenij s pravoohranitel'nymi organami Rossii v sfere zashhity prav i svobod cheloveka i grazhdanina [Constitutional and legal basis of public associations interaction with Russia law enforcement agencies in the field of human rights protection and citizens freedoms]. Aavtoref.... dis. kand. jurid. nauk : 12.00.02. Moscow. 24 p.

3. (2015). Doklad o sostojanii grazhdanskogo obshhestva v Rossijskoj Federacii za 2015 god

[Электронный ресурс]. URL: https:// www.0prf.ru/files/1_2016d0k/d0klad_ OPRF_2015_19012016.pdf (дата обращения: 30.11.18).

4. Жалинский, А. Э. Введение в немецкое право / А. Э. Жалинский, А. А. Рерихт. М. : Спарк, 2001. 767 с.

5. Зайцева, О. Б. Особенности правосубъектности профессиональных союзов как субъектов трудового права / О. Б. Зайцева // LexRussica. 2007. Т. б6. № 1. С. 124-139. ISSN 1729-5920.

6. Зенин, С. С. Конституционно-правовое регулирование публичных слушаний в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Зенин Сергей Сергеевич. М., 2011. 24 с.

7. Зотов, Э. В. Конституционно-правовые основы регулирования деятельности общественных объединений в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Зотов Эдуард Вячеславович. М., 2007. 20 с.

8. Непсо, С. В. Благотворительность и благотворительные организации в социальной политике государства / С. В. Непсо // Общество и право. 2009. № 3 (25). С. 290-292. ISSN 1727-4125.

9. Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008 г., протокол № 4-С) (с изм. от 22.03.2012 г.) [Электронный ресурс]. URL: https://www.0prf.ru/ab0ut/1391/ law/1800/ (дата обращения: 21.10.2018).

10. Турыгин, Ю. Н. Организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций в области защиты прав и свобод человека и гражданина / Ю. Н. Турыгин // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. № 2 (28). С. 34-41. ISSN 2070-4232.

11. Шерьязова, А. С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: конституционно-правовой аспект : автореф. дис. . канд. юрид. наук : 12.00.02 / Шерьязова Асель Сакеновна. Челябинск, 2011. 28 с.

[Report on the state of civil society in the Russian Federation for 2015]. URL: https://www.oprf.ru/ files/i_20i6dok/doklad_OPRF_20i5_i90i20i6. pdf (accessed 30 November, 2018).

4. Zhalinskij, A. Je., Reriht A. A. (2001). Vvedenie v nemeckoe pravo [The Introduction of The German law]. Moscow. Spark. 767 p.

5. Zajceva, O. B. (2007). Osobennosti pravosub#ektnosti professional'nyh sojuzov kak sub#ektov trudovogo prava [Features of trade unions legal entity as subjects of Labour law]. LexRussica. V. 66. No 1. P. 124-139. ISSN 1729-5920.

6. Zenin, S. S. (2011). Konstitucionno-pravovoe regulirovanie publichnyh slushanij v Rossijskoj Federacii [Constitutional and legal regulation of public hearings in the Russian Federation]. Avtoref. dis.... kand. jurid. nauk: 12.00.02. Moscow. 24 p.

7. Zotov, Je. V. (2007). Konstitucionno-pravovye osnovy regulirovanija dejatel'nosti obshhestvennyh ob#edinenij v sub#ektah Rossijskoj Federacii [Constitutional and legal bases of regulation of activity of public associations in subjects of the Russian Federation]. Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk : 12.00.02. Moscow. 20 p.

8. Nepso, S. V. (2009). Blagotvoritel'nost' i blagotvoriteVnye organizacii v social'noj politike gosudarstva [Charity and charitable organizations in social policy of the state]. Obshhestvo i pravo. No 3 (25). P. 290-292. ISSN 1727-4125.

9. (2012). Polozhenie o porjadke provedenija obshhestvennoj jekspertizy (utv. resheniem soveta Obshhestvennoj palaty RF ot 15.05.2008 g, protokol № 4-S) (s izm. ot 22.03.2012) [Regulations on the procedure of public examination (app. the Council decision of the Russian Federation Public chamber from 15.05.2008, the Protocol No 4-C) (with amendments from 22.03.2012)]. URL: https:// www.oprf.ru/about/1391/law/1800/ (accessed 21 October, 2018).

10. Turygin, Yu. N. (2012). Organizacionno-pravovye osnovy vzaimodejstvija prokuratury i nepravitel'stvennyh pravozashhitnyh organizacij v oblasti zashhity prav i svobod cheloveka i grazhdanina [Organizational and legal basis of interaction between the Prosecutor's office and nongovernmental human rights organizations in the field of human rights protection and freedoms]. Vestnik Akademii General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii. No 2 (28). P. 34-41. ISSN 2070-4232.

11. Sher'jazova, A. S. (2011). Vzaimootnoshenija gosudarstvennyh organov i obshhestvennyh ob#edinenij: konstitucionno-pravovoj aspekt [Relationship of state authorities and public associations: constitutional and legal aspect]. Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk : 12.00.02. Chelyabinsk. 28 p.