Корупция в системе органов местного самоуправления: причины и способы противодействия (опыт Украины)

КОРУПЦИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРИЧИНЫ И СПОСОБЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

CORRUPTION IN LOCAL GOVERNMENT SYSTEM: CAUSES

AND WAYS TO COUNTER

Покатаев Павел Сергеевич Кандидат наук с государственного управления, докторант Классического приватного университета, г.Запорожье, Украина

Pokataev Pavel Ph.D. in public administration, Ph.D.

Classical Private University, Zaporozhye, Ukraine

Аннотация

В статье исследованы причины существования такого негативного явления в системе органов местного самоуправления, как коррупция. Проанализированы современные методы борьбы с нею и предложены новые способы её противодействию с учётом зарубежного опыта.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, органы местного самоуправления, административная ответственность, уголовная ответственность, должностные лица.

Аbstract

The article investigates the reasons for the existence of such negative phenomena in the system of local government, such as corruption. Modern methods of combating it and suggest new ways to combat with the foreign experience.

Keywords: corruption, anti-corruption, local government, administrative responsibility, criminal responsibility, officials.

Вступление

Феномен возникновения коррупции не зависит от политического режима, однако, значительное внимание, уделяемое ей, объясняется угрозой, которую она представляет для функционирования демократических институтов. Коррупция приводит к уничтожению доверия к власти, деградации государственности, и как следствие, ставит под угрозу легитимность ее существования. Кроме того, она влияет на все стороны общественной жизни: политику, экономику, управление, социальную сферу, международные отношения, общественное сознание.

В последнее время проблема существования коррупции в системе органов государственной власти и, в частности, местного самоуправления, стала наиболее актуальной. Сегодня уже есть значительные достижения в направлении ее решения, в частности, принят ряд нормативно-правовых актов по предупреждению коррупции, она представляет неизменный объект исследований как украинских, так и зарубежных ученых, среди которых: Л.

Багрий-Шахматов, О.Виноградов, В. Гаращук, В. Глушков, Д.Заброда, А.Кальман, Ю.Кальныш, Н.Камлик, М. Коржанский, Н. Мельник, Е. Невмержицкий, А. Новаков, А. Прохоренко, А. Сафроненко, С. Серёгин, Ю. Трунцевский, В. Шамрай, Д. Кауфманн, Г. Сатаров, Р. Солтман, и др. Однако, несмотря на это, вопрос противодействия этому феномену остается нерешенным.

Изложение основного материала

Пунктом 1, ст. 16 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» также предусмотрено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, наделяемыми законодательством полномочиями, в рамках которых действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность [2]. Субъекты органов местного самоуправления в случае совершения правонарушения могут быть привлечены к уголовной, административной, гражданско-правовой, конституционно-правовой и дисциплинарной ответственности.

Согласно ст. 14 Кодекса Украины об административных правонарушениях, должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, окружающей среди, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности [3].

В упомянутый Кодекс внесены изменения в части включения главы 13-

а, которая регулирует порядок привлечения к административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за совершение административных коррупционных правонарушений, среди которых:

- нарушение ограничений в сфере использования служебного положения;

- предложение или предоставление неправомерной выгоды;

- нарушение ограничений в отношении совместительства или совмещения с другими видами деятельности;

- нарушение установленных законом ограничений относительно получения дара (пожертвования);

- нарушение требований финансового контроля. Одной из самых распространенных причин возникновения конфликта интересов является нарушение ограничения в отношении работы близких родственников. Для предотвращения этого правонарушения введено обязательное сообщение государственными служащими сведений о таковых лицах, работающих в одной сфере, которые могут находиться в непосредственном подчинении;

- незаконное использование информации, ставшей известной лицу в связи с выполнением служебных полномочий;

- непринятие мер по противодействию коррупции (пп. 172.2-172.9, 172

[3]).

На выполнение требований настоящей статьи в течение июля - декабря 2011 г. органами внутренних дел в суды направлено 524 протокола о совершении административных коррупционных правонарушений, в том числе 293 протокола составлены спецподразделениями УБОП Министерства внутренних дел Украины. По результатам их судебного рассмотрения, к ответственности привлечены 304 лица, признанные виновными в нарушении установленных ограничений:

- использование служебного положения - 159 человек (ст. 172.2 [3]);

- совместительство или совмещение с другими видами деятельности -32 человека (ст. 172.4 [3]);

- получение дара (пожертвования) - 4 лица (ст. 172.3 [3]);

- требований по уведомлению о конфликте интересов - 17 человек (ст. 172.7 [3]);

- непринятие мер по противодействию коррупции - 4 человека (ст. 172.9 [3]).

Сумма штрафов, наложенных на коррупционеров, составляет более 1 млн грн, что втрое превышает причиненные ими убытки. В 2011 г. органами прокуратуры в суд направлено 850 из 1534 протоколов об административных коррупционных правонарушениях (что равняется 55,5%). По результатам их рассмотрения, к ответственности привлечены 599 из 943 человек (то есть 64%), закрыто 59 административных производств (что составляет 9%), из них 47 (или 7%) - по причине отсутствия состава преступления [4].

Но из-за незавершенности законодательного процесса обеспечения правоохранительной деятельности проблемной остается реализация требований ст. 22 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» относительно увольнения с работы лиц, совершивших коррупционное правонарушение. В частности, только 216 лиц из 943 привлеченных к ответственности (что составляет 23%) освобождены от занимаемых должностей [5].

Это представляет незначительный процент, учитывая социальную опасность коррупции, которая негативно влияет на экономическое развитие страны, грозит подавлению демократии, правам человека, подрывает социальную справедливость в обществе и легитимность государственных институтов; представляет серьезную угрозу национальной безопасности, так как существенно влияет на эффективность деятельности органов государственной власти, подрывает стабильность и систему правопорядка, защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Целесообразно

пересмотреть систему административной ответственности за коррупционные правонарушения с чётким осознанием того, что случаи коррупции должны квалифицироваться как уголовные преступления.

Принятие Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» от 7 апреля 2011 г., который содержит новый раздел 13-А «О коррупционных административных правонарушениях» [1], и Кодекса Украины об административных правонарушениях приводит к тому, что существование двух параллельных систем ответственности за коррупционные правонарушения, то есть систем уголовной и административной ответственности, предоставляет возможности для манипуляций.

Кроме того, учитывая социальную опасность коррупции, невозможно согласиться с тем фактом, что активное взяточничество считается уголовным преступлением только в том случае, если экономическая стоимость неправомерной выгоды превышает двести и более необлагаемых налогом минимумов доходов граждан (ст. 368 [11]).

Неутешительной остается статистика по количеству зарегистрированных преступлений на протяжении двух последних лет в сфере хозяйственной деятельности, где наблюдается рост на 19,1%. Среди наиболее распространенных остаются незаконная приватизация государственного и коммунального имущества (их количество увеличилось на 30,8%). Возросло количество преступлений в сфере служебной деятельности, в частности получение взятки (с 2501 до 2538 случаев) [6].

Однако наблюдается и положительная динамика. Так, произошло уменьшение преступлений в отношении дачи взятки - на 18,2% (ст.369 УК). В последнее время усилия Генеральной прокуратуры Украины направлены на разоблачение коррупционных преступлений среди должностных лиц высших рангов. Как следствие, вдвое возросло количество привлеченных к уголовной ответственности должностных лиц 1-2-й категории (в 2011 г. шесть человек против трех в 2010 г.), должностных лиц 4-й категории, к которым относятся представители органов местного самоуправления (с 545 в 2010 г. до 624 человек в 2011 г.) [3].

Факторы успешного противодействия коррупции давно известны и апробированы международным сообществом. Это, прежде всего, открытость власти, прозрачность и понятность процедур принятия государственных решений, действенные механизмы контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества, свобода слова, свобода и независимость средств массовой информации.

С целью активизации этих составляющих публичной политики в Украине необходимо:

1. Обеспечить системный подход в реализации антикоррупционных инициатив. Следует организовать процесс сбора и анализа статистических данных, другой информации о реализации мер по предотвращению и противодействию коррупции и оценке их эффективности, а также выявление факторов, способствующих коррупционным проявлениям, и подготовку предложений по их устранению; разработать действенный механизм реализации соответствующих инициатив в пакете антикоррупционных законов. Необходимо совершенствовать в национальных законодательных актах принципы предотвращения и противодействия коррупции в публичной и частной сферах, возмещения причиненного вследствие совершения коррупционных правонарушений ущерба, восстановления нарушенных прав, свобод или интересов физических лиц, прав или интересов юридических лиц, интересов государства, а также создавать необходимые условия для установленной ответственности юридических лиц за совершение ими или их уполномоченными лицами коррупционных правонарушений, разрабатывать действенные механизмы порядка привлечения их к ответственности.

2. Противодействовать политической коррупции, в частности путем лишения иммунитетов депутатского и судейского корпусов. В общем следует обеспечить условия, при которых политики, высшие должностные лица в государстве, а также судьи, виновные в коррупционных правонарушениях, также будут привлекаться к ответственности. В государстве не должно быть касты абсолютно неприкосновенных лиц, которых невозможно наказать за содеянные ими коррупционные правонарушения (недопущение злоупотреблений и безнаказанности).

3. Законодательно урегулировать процедуру обнародования в средствах массовой информации данных о фактах привлечения к ответственности должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, государственных служащих, судей, политических деятелей, которые признаны в судебном порядке виновными в совершении коррупционных правонарушений, с тем, чтобы они подвергались общественному осуждению за эти действия.

4. Осуществлять гармонизацию и систематизацию национального антикоррупционного законодательства в соответствии с мировыми стандартами предупреждения и борьбы с коррупцией, путем:

- анализа законодательства с целью выявления системных недостатков, которые способствуют совершению коррупционных правонарушений или облегчают их совершение, и подготовки предложений по совершенствованию законодательства о предотвращении и противодействии коррупции;

- создания надлежащей законодательной базы для более эффективного противодействия коррупции;

- усиления ответственности за коррупционные деяния;

- ограничения иммунитетов;

- институционального обеспечения противодействия коррупции;

- внесения изменений в Закон Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» относительно права проведения оперативно-розыскными подразделениями оперативно-розыскного мероприятия «Контролируемая передача средств (предметов, документов)» с целью выявления и документирования фактов взяточничества и в ст. 370 Уголовного кодекса Украины;

- неотложного внесения на рассмотрение Верховной Рады Украины проектов законов, принятие которых обусловлено присоединением Украины к Конвенции ООН против коррупции, Уголовной конвенции Совета Европы против коррупции и Дополнительного протокола к ней, в частности, о лоббировании, о внесении изменений в Законы Украины «О политических партиях в Украине» и «О выборах народных депутатов Украины» относительно финансирования деятельности политических партий и избирательного процесса;

- внесения в установленном порядке проекта закона об ограничении иммунитета судей и привлечении их к уголовной ответственности в случае нарушений;

- завершения подготовки законопроектов о внесении изменений в законодательство Украины относительно запрета получения судами и правоохранительными органами материальной, финансовой, организационной и другой благотворительной помощи; о государственной службе;

- введения декларирования доходов и расходов лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, и членов их семей;

- внесения изменений в Законы Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине», «О государственной статистике», «О нотариате», которыми, в частности, предусмотреть обязательность проведения ревизий по заданиям подразделений по борьбе с организованной преступностью и коррупцией правоохранительных органов, предоставления информации и документов на их запросы.

5. Улучшить состояние координации мер по предотвращению и противодействию коррупции. В частности, предусмотрев механизмы координации деятельности органов исполнительной власти по вопросам реализации международных проектов технической помощи в сфере противодействия коррупции, механизмы мониторинга и контроля за их надлежащим исполнением.

6. Совершенствовать деятельность органов исполнительной власти по формированию и реализации государственной политики национальной безопасности в сфере предотвращения коррупции в Украине. Провести

антикоррупционную экспертизу проектов нормативно-правовых актов, подготовку которых осуществляют центральные органы исполнительной власти. Разработать методику оценки распространения коррупции в сферах государственного управления с учетом количества и значимости выявленных фактов коррупционных деяний и оценки незаконно полученных материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ.

7. Модернизировать деятельность правоохранительных органов и активизировать процессы очистки правоохранительных органов от коррупционеров. Определить приоритетной задачей правоохранительных органов Украины выявление, пресечение, раскрытие и расследование наиболее опасных коррупционных преступлений и привлечение к установленной законом ответственности лиц, их совершивших.

8. Обеспечить правовые, институциональные, идеологические и другие необходимые условия для формирования атмосферы профессиональной добропорядочности в органах исполнительной власти, выборных органах и органах судебной власти. Главным направлением должно быть усовершенствование института государственной службы, а также административных процедур в этих органах. Целесообразно доработать и принять в новой редакции Закон Украины «О государственной службе» и другие нормативно-правовые акты, необходимые для усовершенствования системы государственной службы в Украине, в частности Кодекс добропорядочного поведения лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, органов местного самоуправления, который должен базироваться на положениях Морального кодекса Совета Европы, других международно-правовых актах в этой сфере. Законодательно следует закрепить более высокие требования к порядку подбора кандидатов на должности государственных служащих и собственно к кандидатурам.

Анализ уголовного законодательства других стран мира, в том числе СНГ, дает основания утверждать о недостаточной строгости санкции ст. 368 Уголовного кодекса Украины. Так, в Республике Азербайджан вышеуказанные действия караются в виде лишения свободы от двух до семи лет (п. 311.1, ст. 311 [7]). В Республике Беларусь виновное лицо наказывается лишением свободы на такой же срок, однако с конфискацией имущества и без права занимать аналогичные должности в течение всей трудовой деятельности (п. 1, ст. 430 [8]). В Республике Таджикистан виновное лицо наказывается лишением свободы на срок до пяти лет, однако без права занимать определенные должности до трех лет, но санкция статьи предусматривает привлечение к уголовной ответственности и за покровительство и попустительство (п. 1, ст. 319 [9]). Уголовное

законодательство Республики Туркменистан предусматривает наказание за этот вид преступления в виде лишения свободы сроком до восьми лет с

конфискацией имущества и без права занимать аналогичные должности сроком до трех лет. (п. 1, ст. 184 [10]). Те же деяния, совершенные повторно, должностным лицом, занимающим ответственное положение, или с вымогательством взятки, наказываются лишением свободы на срок до пятнадцати лет с конфискацией имущества (п. 2, ст. 184 [10]).

Пунктом 1 ст. 368 Уголовного кодекса Украины предусмотрено менее строгое наказание, ведь получение должностным лицом в любом виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку, либо в интересах третьего лица любого действия с использованием предоставленной ему власти или служебного положения наказывается штрафом от семисот пятидесяти до одной тысячи пятисот необлагаемых налогом минимумов доходов граждан или лишением свободы на срок от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Конфискация имущества может быть применена только при наличии отягчающих обстоятельств.

Однако, несмотря на наказание, уровень коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления остается на высоком уровне. Так, в 2010 г. по уровню коррупции Украина заняла 143 место среди 180 стран мира [13]. Среди причин совершения правонарушений государственным служащим можно назвать низкий уровень реализации принципа подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления территориальным общинам, сложность отечественного законодательства, регулирующего экономическую, социальную и другие сферы жизни, а также состояние общественной морали и уровень сознания населения.

Согласно социологическим исследованиям, две трети респондентов (22,4%) среди основных причин коррупции указали предоставление взятки по собственной инициативе, то есть для более быстрого и легкого решения вопроса [12].

Выводы

Проанализировав причины существования коррупции в украинском обществе, можно сделать выводы, что они значительно глубже и серьезнее, чем просто недобросовестность чиновников. Масштабная коррупция меняет саму культуру и мораль общества, когда взяточничество если и не превращается в положительное явление, то воспринимается в целом терпимо. Коррупция распространена прежде всего там, где взятки является традицией, и бороться с ней очень трудно, если люди привыкли решать проблемы с помощью взяток [4].

Все более актуальным становится вопрос социальной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед обществом в целом и перед каждым индивидуумом в частности. Все

вышеперечисленные меры должны реализовываться комплексно, и только при наличии такого подхода возможно достижение определенных результатов по снижению уровня коррупции в Украине.

К тому же стоит воспользоваться опытом стран СНГ. Одновременно с решением проблемы путем применения организационных мероприятий целесообразно также усилить уголовную ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за экономические преступления. Так, рекомендуем внести изменения в санкцию ст. 368 Уголовного кодекса Украины в части усиления ответственности за получение взятки должностным лицом с пяти до семи лет лишения свободы. При получение взятки повторно или служебным лицом, занимающим ответственное положение, или путем вымогательства, либо группой лиц по предварительному сговору, или в крупном размере установить минимальную санкцию в виде лишения свободы от семи лет. При совершении действий лицом, ранее судимым за преступления, предусмотренные этой статьей, либо в особо крупном размере, либо организованной группой, либо лицом, занимающим ответственное положение, усилить ответственность до пятнадцати лет лишения свободы.

Усиление уголовной ответственности будет способствовать более ответственному отношению органов государственной власти и местного самоуправления к выполнению возложенных на них функциональных обязанностей.

Литература

1. Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» от 07.04.2011 г. № 3207-VI [Электронный ресурс]. -Режим доступа^йр ://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3207-17.

2. Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 г. № 280/97-ВР // Официальный вестник Украины. - 1997. - № 25. - С. 20.

3. Кодекс Украины об административных правонарушениях: закон от 07.12.1984, № 8073-X (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://zakon2.rada.gov.uaЛaws/show/80731-10/ print 1329896557051809.

4. Отчет по результатам исследования «Коррупция и коррупционные риски в государственных административных органах: общественное мнение населения Украины, предпринимателей, экспертов» / Фонд «Демократические инициативы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http ://nads. gov.ua/ control/uk/publi sh/article?art_id= 198889&cat_id= 255109.

5. Отчет о результатах проведения мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции в 2011 году [Электронный ресурс]. -Режим доступа:http://www.minjust.gov.ua/files/Report_2011_korup.doc.

6. Состояние и структура преступности в Украине : официальный сайт Министерства внутренних дел Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http ://mvs. gov.ua/ mvs/control/main/ uk/index.

7. Уголовный кодекс республики Азербайджан. - СПб. : Юридический центр Пресс, 2001. - 325 с. [Электронный рессурс]. - Режим доступа:http://artlibrary2007.narod.ru/gukodeksi.html.

8. Уголовный кодекс республики Беларусь : закон от 09.07.1999 г. № 275-З.

[Электронный ресурс]. - Режим

доступа:http://artlibrary2007.narod.ru/gukodeksi.html.

9. Уголовный кодекс Таджикистана с изменениями и дополнениями, внесеннымы Законами РТ № 684 от 13.11.1998 г. № 877, от 10.12.1999 г. № 498, от 12.03.2001 г. № 6, от 12.05.2001 г. [Электронный рессурс]. -Режим доступа:http://artlibrary2007.narod.ru/gukodeksi.html.

10.Уголовный кодекс Туркменистана : утверждён 12.07.1997 г. № 222-1.

[Электронный рессурс]. - Режим

доступа:http://artlibrary2007.narod.ru/kodeks/turkmenistan_uk.doc.

11.Уголовный кодекс Украины : закон от 05.04.2001 г. № 2341 -III [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2341 -14.

12.Шиманский Ф.В. Коррупция и коррозия власти / Ф.В. Шиманский // Актуальные проблемы политики. - Одесса, 2004. - Вып. 20. - С. 355361.

13.Corruption Perception Index 2010 [Electronic resource]. - Mode of access:http://www.transparency.org/policy/surveys_indices/cpi/2010.