Актуальные вопросы систематизации правовых актов

Макаренко

Татьяна

Николаевна

Сарапкина Елена Николаевна

Актуальные вопросы систематизации правовых актов

Аннотация: рассматриваются вопросы сохранения, распространения и поиска правовой информации. Затрагиваются проблемы систематизации, классификации и официального опубликования правовых актов.

Ключевые слова: систематизация законодательства, автоматизированные информационные поисковые системы, классификация правовых актов, электронное опубликование, официальные электронные источники опубликования.

Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, которая является системообразующим фактором жизни общества.

Право затрагивает интересы всех индивидов и всех социальных групп, охватывает все их действия и поступки, а правовая информатизация служит удовлетворению этих интересов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 № 966 «О Концепции правовой информатизации России» (Собрание актов Президента и Правительства РФ, 05.07.1993, № 27, ст. 2521) под правовой информатизацией понимается процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.

Вопросы информатизации и систематизации сопутствуют всему процессу становления, развития и жизни права.

Вопрос о правовой информатизации в нашей стране был поставлен в 70-х годах в связи с развитием автоматизированных систем управления (АСУ) различных уровней.

Министерство юстиции СССР одно из первых применило новейшие технологии в области правового информирования.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. N 558 «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» был образован Научный центр правовой информации (далее - НЦПИ, Центр) и введен государственный учет нормативных актов СССР и союзных республик.

В целях обеспечения государственных органов правовой информацией для дальнейшего совершенствования законодательства и ведомственных нормативных актов, а также практики их применения Минюстом СССР 18.03.1977 г. было утверждено Положение о государственном учете правовых актов СССР и союзных республик. Государственный учет нормативных актов СССР и союзных республик включал в себя централизованный сбор и регистрацию этих актов, создание и поддержание в контрольном состоянии их фондов и централизованную информацию о таких актах.

Наряду с государственным учетом нормативных актов министерства юстиции союзных республик также вели учет республикан-

ского законодательства и нормативных актов министерств и ведомств республик, обязательных для других министерств, ведомств, общественных организаций и граждан. Учет осуществлялся применительно к требованиям вышеуказанного Положения и с соблюдением указаний Министерства юстиции СССР.

В 1982 г. в НЦПИ была введена в действие автоматизированная информационно-поисковая система «АИПС-Законодательство». Работу АИПС сопровождал подготовленный в НЦПИ первый в стране информационно-правовой тезаурус.

Тогда же НЦПИ стал принимать в действующий фонд все без исключения правовые акты, принимаемые высшими органами власти и управления, нормативные акты министерств и ведомств [1].

В целях проведения государственной политики в области правовой информатизации в 90-х гг. была создана государственная система правовой информации «Законодательство» (ГСПИ), функционирование которой обеспечивает ФСО России.

Тексты федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента и Правительства, а также тексты правовых актов органов государственной власти, опубликованные в Собрании законодательства РФ, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны, являются официальными.

В соответствии с Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 07.08.2004 № 1013 (Собрание законодательства РФ, 09.08.2004, № 32, ст. 3314), ФСО с 2011 года обеспечивает развитие Официального интернет-портала правовой информации (www.pravo.gov. ги), а также размещает (опубликовывает) в установленном порядке на Официальном интернет-портале правовой информации нормативные правовые акты Российской Федерации (далее -НПА) и иные акты, для которых в соответствии с законодательством Российской Федерации предусмотрен такой порядок размещения (опубликования).

В целях единообразного применения законодательства Российской Федерации и для обеспечения контроля за соответствием НПА субъектов РФ и муниципальных НПА законодательству Российской Федерации на Министерство юстиции Российской Федерации возложены задачи по ведению и методическому обеспечению федерального регистра НПА субъектов РФ и ведение федерального регистра муниципальных НПА (Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 14.08.2000, № 33, ст. 3356), постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (Собрание законодательства РФ, 22.09.2008, № 38, ст. 4301)).

Федеральный регистр НПА субъектов РФ ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и документальном виде (на бумажных носителях).

Федеральный регистр НПА субъектов РФ в электронном виде ведется с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (далее - НПА ЕСИТО).

Федеральный регистр муниципальных НПА ведется в электронном виде с использованием автоматизированной информационной системы ведения федерального муниципального регистра.

Минюст России также осуществляет полномочия (с 15 мая 1992 г.):

> по государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

> по ведению государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

> Минюст России ведет в установленном им порядке:

> государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации;

> определяет порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований Российской Федерации и обеспечивает доступность сведений, включенных в такой реестр;

> участвует в работе по созданию и ведению специализированных баз данных правовой информации в соответствии с единой технической политикой в сфере правовой информатизации России.

Ведение федеральных регистров обеспечивает формирование единого информационного пространства нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Информационное пространство ПС НПА ЕСИТО создается на основе интеграции информационных подпространств подсистемы федерального законодательства, федерального регистра НПА субъектов РФ, федерального регистра муниципальных НПА, реестра уставов муниципальных образований, реестра муниципальных образований, при этом взаимодействие процессов и пользователей осуществляется за счет использования общих информационных объектов, единой нормативно-справочной и нормативно-методической информации, системы классификаторов.

Единство принципов ведения федерального регистра определяется тем, что реестры и регистры представляют собой федеральный информационный ресурс [2].

Подсистема НПА ЕСИТО содержит более 4 000 000 нормативных правовых актов. По данным 2012-2013 гг. объем поступлений в регистры составляет 65-70 тысяч НПА в месяц [3].

Очевидно, объем современной правовой информации имеет тенденцию к неуклонному росту и постоянному изменению.

Государство всегда неизбежно сталкивалось с тем, что при определенных объемах правовой информации, помимо сохранения и распространения правовой информации, возникает вопрос упорядочения - т.е. систематизации правовых норм и правовых актов.

Систематизация (т. е. упорядочение) законодательства необходима для обеспечения доступности правовых актов, удобства пользования ими, устранения устаревших, неэффективных и коллизионных норм права, ликвидации пробелов.

Министерство юстиции Российской Федерации участвует в организации работы по

систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.2011 № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 21.03.2011, № 12, ст. 1627) на Минюст России возложены следующие задачи:

> осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации;

> утверждать ежегодно подготовленный на основе предложений федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации план указанных мероприятий;

> представлять ежегодно Президенту Российской Федерации доклад о результатах такой работы.

Соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано принимать в пределах своих полномочий соответствующие меры по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР.

Вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации обсуждается с середины 1990-х годов (Указ Президента Российской Федерации от 06.02.1995 № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», распоряжение Президента Российской Федерации от 25.12.1995 № 555-рп [О мерах по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации]).

Признавалось необходимым начать подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации - официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. Утверждались Положение о Временной комиссии по подготовке к изданию Свода законов РФ и состав данной комиссии.

Отмечалось, что подготовка Свода законов Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности по совершенствованию российского законодательства.

В целях продолжения этой работы Минюсту России и Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации было поручено завершить в первом полугодии 1996 г. составление хронологического перечня на машиночитаемых носителях всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов Союза ССР, подлежащих рассмотрению для включения в Свод законов Российской Федерации.

На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации возлагались научное обеспечение подготовки и издания Свода законов и создание групп специалистов для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов.

Данные положения правовых актов выполнены не были.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14.02.1998 № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 16.02.1998, № 7, ст. 829) на Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации с участием Министерства юстиции Российской Федерации и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с 1 июля 1998 г. возложена обязанность приступить к работе по подготовке контрольных текстов нормативных актов, на машиночитаемых носителях и поддержанию их в контрольном состоянии.

В настоящее время работа по инкорпорации правовых актов продолжается. Минюстом России каждый год утверждается и реализуется план мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты Своды законов данных субъектов (например, в Республике Башкирия, Татарстан, Костромской области).

Свод законов Российской Федерации пока так и не принят.

Это актуализирует проблемы, связанные с совершенствованием процесса систематизации действующего в России законодательства.

Успех проведения систематизации законодательства во многом также зависит от создания научно обоснованной, логически завершенной системы классификации и эффективного ее использования.

При упорядочении законодательства объем массива правовых актов продолжает расти, и поэтому даже при объединении правовых актов в единую согласованную систему должен быть обеспечен оптимальный информационный поиск и ознакомление с необходимой правовой информацией.

Такую задачу должен выполнять классификатор правовых актов.

В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов» (Собрание законодательства РФ, 20.03.2000, № 12, ст. 1260) взамен действующего был одобрен новый Классификатор правовых актов.

Решение о разработке данного Классификатора принималось ввиду необходимости обеспечения согласованности, непротиворечивости издаваемых в стране правовых актов.

Классификация, отражающая массив правовых актов и организующая его в систему, является необходимым элементом формирования единого информационно-правового пространства.

Нормативные акты федерального уровня, акты субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления образуют единый правовой массив законодательства Российской Федерации.

Таким образом, при разработке общей, единой системы классификации следует стремиться к тому, чтобы она учитывала особенности регионального и местного правотворчества.

Важно совершенствовать юридическую технику, устранять имеющиеся противоречия и дублирования, в том числе за и счет инкорпорации советской нормативно-правовой базы.

На сегодняшний день требуются пересмотр и дополнения в действующую систему классификации правовых актов, а возможно и принятие нового Классификатора правовых актов с учетом развития и изменения законодательства, появления его принципиально новых институтов, а также федеративного устройства государства.

Необходимо также обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти.

Важными также являются совершенствование порядка официального опубликования правовых актов, закрепление за текстами правовых актов в электронном виде статуса источника официального опубликования [4].

Систематизации действующего законодательства способствуют мероприятия, проводимые по официальному опубликованию правовых актов.

Официальный порядок опубликования правовых актов является завершающей стадией правотворческого процесса, с ним связано вступление в силу (действие) нормативных правовых актов. Официальное опубликование носит удостоверяющий характер.

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, законодательно закреплено право каждого на информацию, а на органы государственной власти и местного самоуправления возложена обязанность обеспечить это право [5].

Как может показаться, система официального опубликования правовых актов в Российской Федерации хорошо выстроена, но на практике она имеет ряд своих существенных недостатков и на сегодняшний день не позволяет осуществить быстрый поиск необходимой правовой информации.

Официальное опубликование на данный момент не дает возможности ознакомиться с актуальной редакцией нормативного правового акта, так как нет единого официального текста нормативного правового акта после внесения в базовый текст каких-либо изменений или дополнений. Измененный и дополненный правовой акт в актуальной редакции не публикуется,

информация об утрате силы или отмене правового акта в базовый текст также не вносится.

Пожалуй, единственным примером из всего массива законодательства, официально опубликованного властью нормативного правового акта в актуальной редакции, может служить только Конституция Российской Федерации. Данный нормативный акт был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru с официальным сообщением Президента Российской Федерации о выполненном им обязательстве [6].

Еще действуют правовые акты, принятые до установленного сейчас порядка официального опубликования нормативных правовых актов. Отдельные применяющиеся акты министерств и ведомств так и не были официально опубликованы. Многие правовые акты, принятые в советский период, продолжают действовать, но, даже если они и были официально опубликованы, найти источник данной публикации весьма затруднительно. Данные акты никогда не перепечатывались, и найти их текст иногда можно только в справочных правовых информационных системах, информация в которых не носит официального характера [7].

Вопрос о «переопубликовании» таких нормативных правовых актов не решен.

Проблема ограничения прав и свобод граждан путем присвоения нормативным правовым актам ограничительных грифов также остается актуальной.

Требуется четко регламентировать условия, при которых нормативный правовой акт не может быть опубликован.

В практике официального опубликования нормативных правовых актов часто встречаются случаи, когда публикуется только часть нормативного правового акта, а остальная его часть не публикуется, при этом часто и в электронном виде документ невозможно найти полностью [8].

Представляется, что в целях обеспечения единства правового пространства России целесообразно определить единый порядок электронного официального опубликования правовых актов Российской Федерации.

Судебная практика уже давно сталкивается с проблемами применения неопубликованных правовых актов, определением даты вступления в силу официально опубликованных правовых актов, определением нормативности, а также проблемами определения источника опубликования. Проблемы имеют многолетний

стаж, но тем не менее не решаются законодателем. Именно опубликование связывает гражданское общество и власть в системе взаимных прав и обязанностей [9].

Наиболее частыми вопросами, которые разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти принимают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода - издание нормативного по содержанию текста акта в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями.

В результате судебная практика отказалась от абсолютизации опубликования как единственного способа признания акта действующим. Теперь абсолютизируется не внешнее оформление, а содержание (нормативность). Если документ обладает свойством нормативности, его можно оспаривать в суде, несмотря на то, что он не был официально опубликован [10].

В литературе указывается [11], что понятия «правовой акт» и «нормативный акт» подчас отождествляются. Это свидетельствует о необходимости более основательного исследования всего многообразия правовых актов.

В практике встречается большое количество смешанных актов, содержащих одновременно и нормативные, и ненормативные предписания. Такое положение, хоть и вызывает нарекания с точки зрения юридической техники, но составляет, тем не менее, существующую реальность.

Кроме этого, сейчас преобладают правовые акты, определить нормативный или ненормативный характер которых представляется затруднительным.

Бошно С. В. [9] справедливо отмечает, что «поощрять правотворческие органы, которые намеренно или случайно не разбираются в видах правовых актов, не различают акты нормативные и индивидуальные и, как следствие, не могут правильно решить вопрос о том, надо ли их публиковать, нет оснований. Надо защищать права граждан и других субъектов, которые страдают от указанного поведения органов государственной власти и местного самоуправления».

В указанной ситуации выстраивание единой системы правовых актов в рамках всего государства является одной из наиболее насущных проблем.

Отсутствие единых требований к нормативным правовым актам на федеральном уровне отрицательно сказывается и на качестве нормативных правовых актов субъектов РФ, местного

самоуправления, подрывает единообразие правовой системы России, способствует возникновению правовых коллизий.

На федеральном уровне необходимо принять Закон «О правовых актах в Российской Федерации», что позволило бы включить в предмет его регулирования и ненормативные правовые акты [12], а также Закон о системе правовых актов в целом [11].

Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, систематизации и кодификации информационного законодательства требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации - создания единого национального банка данных этих актов [13].

Необходимо помнить, что развитие правовой информатизации должно быть направлено на удовлетворение общегосударственных, а не местнических интересов, правовая информатизация призвана служить всему обществу - как государственной власти, так и гражданам; управление процессами в этой области должно находиться в руках государства, которое обязано обеспечить права и свободы граждан путем контроля за достоверностью распространяемой правовой информации, ее своевременной актуализацией [14].

Исходя из вышеизложенного представляется целесообразным создать единый сводный портал правовой информации, на котором в электронном виде публиковались бы правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня в полном объеме, за исключением актов ограниченного распространения.

В заключение хотелось бы еще раз обозначить имеющиеся проблемы в сфере правовой информатизации:

1. Проблема учета правовых актов. Нет законодательного закрепления, каким образом должны учитываться все правовые акты в Российской Федерации (федеральное, региональное, местное законодательство).

2. Проблема выстраивания единой системы правовых актов в рамках всего государства.

3. Проблема доступности актуального и актуализированного правового акта. Требуется создание актуализированного правового информационного ресурса Российской Федерации в целях обеспечения государственной политики по формированию единого информационно-правового пространства государства.

4. Проблема классификации для унифициро-

ванного ведения банка данных правовой информации. Используемый Классификатор правовых актов устарел. Требуются дополнения к нему или принятие нового. В случае принятия нового Классификатора возникает проблема «переклассификации» всего массива законодательства Российской Федерации без потери данных.

5. Проблема определения нормативности правовых актов. До сих пор не принят федеральный закон о правовых актах Российской Федерации, как нормативных, так и ненормативных, и системе правовых актов государства в целом.

6. Проблема официального опубликования правовых актов. Часто не представляется возможным найти источник опубликования правовых актов, принятых в начале 90-х годов и советского периода - в результате доступна только электронная версия правового акта или бумажный носитель, т.е. возникают вопросы «переопубликования» применяемых правовых актов).

7. Множественность источников опубликования, опубликование правового акта не полностью и как результат - проблема определения даты вступления в силу нормативных актов и начала регулирования соответствующих правоотношений.

Обозначенные проблемы требуют незамедлительного решения от законодателя на

федеральном уровне с учетом обеспечения единства правового пространства государства.

Литература

1. Труды НЦПИ. Страницы истории Научного центра правовой информации. К 35-летию НЦПИ. Выпуск 6 / под ред. Н.С. Козленко. - М. : ФГУ НЦПИ при Минюсте России, 2010. - С. 4-6; Сергиенко Л.А. История формирования информационного права в СССР и Российской Федерации 1960-2000 гг. : монография. - М. : ЮРКОМПАНИ, 2013. -272 с. - (Серия «Актуальные юридические исследования»).

2. Филатова Л.В. Вопросы систематизации законодательства в учетной деятельности органов государственной власти // Юридический мир. 2012. №2. - С. 33-36.

3. Благовещенский Н.Ю. Система ведения регистров как базовый информационный ресурс. Применение регистра для исполнения государственных функций // IV Всероссийская научно-практическая конференция

«Ведение федеральных регистров и государственных реестров, их применение для исполнения государственных функций и обеспечения доступа к актуальной правовой информации» : материалы докладов. - М. : ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2013. -С. 13-18.

4. Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»// СЗ РФ, 15.11.2010, № 46, ст. 6026.

5. Конституция Российской Федерации.

6. Сообщение Президента Российской Федерации «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации» от 21.02.2014 № Пр-383. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pravo.gov. ru:8080/ page.aspx?88942 , свободный (загрузка).

7. Червяковский А.В. Печатное и электронное официальное опубликование нормативных правовых актов // Современное право. 2011. № 3. - С. 8-11.

8. Червяковский А.В. Проблемы официального опубликования нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 12. - С. 17-20.

9. Бошно С.В. Судебная власть об опубликовании нормативных правовых актов в связи с оценкой их действия и применения // Ваш налоговый адвокат, 2009. № 2.

10. Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11.

11. Гайворонская Я.В. Система правовых актов Российской Федерации // Lex russica. 2013. № 8. - С. 830-838.

12. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3. - С. 84-99; Рафалюк Е.Е. Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2012. № 8. - С. 121-125.

13. Филатова Л.В. Развитие государственных электронных сервисов в области правовой информации // Российская юстиция. 2012. № 4. - С. 42-45.

14. Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. проф. В.Б. Исакова. — М. : Формула права, 2012, стр. 154-167.