О Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации

ГОСУДАРСТВО И УПРАВЛЕНИЕ

О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ И АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Башлаков-Николаев Игорь Васильевич, магистрант Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: bniv@list.ru.

DOI: http://dx.d0i.0rg/10.14420/ru.2013.5.4

Аннотация. В статье анализируется Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования на период 2013-2024 г., утвержденная Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г. Цель Стратегии - развитие конкуренции в Российской Федерации и совершенствование институтов защиты конкуренции. Стратегия также послужит задачам внедрения эффективных инструментов по предотвращению нарушений антимонопольного законодательства, таких как правила недискриминационного доступа, корпоративные институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение норм антимонопольного законодательства. Автор обосновывает прорывное значение установления административной ответственности в отношении должностных лиц органов власти за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений. По его мнению, изменения законодательства в соответствии со Стратегией позволят создать на практике механизм административного обжалования обязательных правоустанавливающих процедур.

Ключевые слова: антимонопольное законодательство, ограничение

конкуренции, развитие конкуренции, антимонопольное регулирование, защита конкуренции, эффективная конкуренция, государственный заказ, муниципальный заказ, злоупотребление доминирующим положением, антиконкурентные действия (акты), недобросовестная конкуренция, административное обжалование, стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования, федеральная антимонопольная служба, недискриминационные торговые политики.

В целях развития конкуренции в Российской Федерации и совершенствования институтов защиты конкуренции Федеральной антимонопольной службой разработана Стратегия развития конкуренции и

антимонопольного регулирования на период 2013-2024 г.1 (далее -Стратегия). Стратегия утверждена Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г.

Разработка Стратегии осуществлена в рамках гармонизации антимонопольного законодательства с лучшими мировыми практиками, учитывает предложения Организации экономического сотрудничества и развития, представителей бизнеса.

По результатам голосования, организованного газетой «Ведомости», наряду с подготовкой Закона о коллективных исках, изменением правил закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ

Л

«О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках), проектом поправок в статью 178 Уголовного

-5

кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) в части сужения сферы ее применения для картелей и освобождения от уголовной ответственности первого «сдавшегося» лица важным событием антимонопольной политики 2013 г. было признано принятие ФАС России Стратегии4.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»5 (далее - Закон о защите конкуренции) был принят в 2006 г. За период с 2006 по 2013 г. в Закон о защите конкуренции были внесены поправки, сформированные в три «антимонопольных» пакета поправок.

За это время антимонопольное регулирование в Российской Федерации совершенствовалось на основании лучших мировых практик, требований времени и предложений бизнес сообществ.

В указанный период была введена административная ответственность хозяйствующих субъектов, органов государственной и муниципальной

1 См. Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг. // СПС Гарант. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149768/.

2 Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4571.

3 Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.

4 Основные события 2013 года - мнения экспертов и общества // Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34885.html.

5 См. Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 31 (1 ч.). - Ст. 3434.

власти, а также их должностных лиц в сфере защиты конкуренции, увеличены пороги контроля экономической концентрации.

«Третьим антимонопольным пакетом»1 поправок в Закон о защите конкуренции введены институты предупреждений и предостережений, направленные на снижение применения пресекательных мер защиты конкуренции в пользу применения мер профилактических. Ведь при выполнении предупреждения в установленный срок нарушитель уже не подлежит антимонопольной и штрафной административной ответственности.

В Стратегии определены четыре приоритета в совершенствовании антимонопольного регулирования в Российской Федерации.

1. Создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции.

2. Снижение административных барьеров, препятствующих свободному функционированию рынков.

3. Обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования.

4. Создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.

Создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции является необходимым условием для существенного повышения качества реализации мер по защите конкуренции на основе использования и внедрения лучших мировых практик, а также повышения результативности деятельности антимонопольных органов за счет внедрения современных и эффективных инструментов управления качеством.

1 См., например: Пузыревский С., Варламова А., Тотьев К. Третий антимонопольный пакет: комментарии экспертов // Закон. - 2011. - № 10. - С.43-44.

В этом разделе Стратегии ФАС России считает одной из важнейших задач внедрение эффективных инструментов по предотвращению нарушений антимонопольного законодательства, таких как правила недискриминационного доступа, недискриминационные торговые политики доминирующих на рынках хозяйствующих субъектов, а также корпоративные институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение норм антимонопольного законодательства.

Кроме того, в соответствии с данным разделом Стратегии важное значение будет уделено разработке и реализация мер экономического стимулирования развития рынков и включения проконкурентных требований в нормы всех сфер российского законодательства.

В соответствии со Стратегией совершенствование антимонопольного законодательства и практики его применения будет направлено на развитие и совершенствование институтов, предупреждающих правонарушения в сфере защиты конкуренции. В рамках данного направления Стратегии предлагается:

- распространить сферу применения новых правовых институтов профилактической направленности предупреждений и предостережений на случаи совершения действий и издания актов органами власти, ограничивающими конкуренцию, а также на случаи проявления недобросовестной конкуренции;

- внедрить нотификацию торговых политик доминирующих хозяйствующих субъектов с целью исключения дискриминации потребителей;

- разработать и внедрить нормы, стимулирующие внедрение систем комплайнса (корпоративных мер, направленных на предотвращение нарушений антимонопольного законодательства) среди хозяйствующих субъектов, ассоциаций, союзов;

- разработать и представить на утверждение Правительства Российской Федерации правила недискриминационного доступа к ограниченным

ресурсам (например, недра, водные биологические ресурсы, частоты спектра ЭМИ и др.).

Стратегия предусматривает распространить сферу применения Закона о защите конкуренции на соглашения по использованию исключительных прав, приводящие к ограничению, недопущению, устранению конкуренции при реализации товара.

В Стратегии для повышения эффективности деятельности по пресечению и предотвращению недобросовестной конкуренции предусмотрено сформировать в Законе о защите конкуренции детальный перечень запрещенных практик, признаваемых недобросовестной конкуренцией.

В целях повышения качества и эффективности деятельности антимонопольных органов в сфере защиты конкуренции Стратегия предусматривает меры по повышению качества экономического анализа и контроля за экономической концентрацией. В частности, Стратегия предусматривает:

- на основе использования лучших практик антимонопольных органов стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) стандартизировать применение экономического анализа;

- установить обязанность по проведению анализа конкуренции на смежных рынках при осуществлении предварительного контроля за совершением сделок;

- в целях обоснования решений по экономической концентрации обеспечить включение в мотивировочную часть решения изложение выводов о состоянии конкуренции на соответствующем товарном рынке и последствиях сделки.

В целях снижения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты Стратегия предусматривает исключение уведомительного контроля за экономической концентрацией, а также отмену обязательной для хозяйствующих субъектов, включенных в реестр хозяйствующих субъектов,

занимающих долю на рынке свыше 35%, обязательную государственную статистическую отчетность, а также внедрить требование о трехлетнем сроке включения сведений в данный реестр.

В Стратегии уделено важнее место вопросам повышения эффективности процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также модернизации норм законодательства об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции.

В частности, Стратегия содержит указание на внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих объединение процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и дел об административных правонарушениях, а также предусматривающих введение процедуры досудебного обжалования решений территориальных антимонопольных органов в ФАС России в целях повышения единообразия правоприменительной практики.

Кроме того, Стратегия предусматривает установление административной ответственности должностных лиц органов власти за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере строительства и земельных отношений, а также исключение возможности применения для должностных лиц административного штрафа для наиболее «вредных» нарушений антимонопольного законодательства и введение за такие нарушения безальтернативного наказания в виде дисквалификации.

Вместе с тем Стратегия предусматривает установку соразмерного оборотному штрафа для участников антиконкурентных «вертикальных» соглашений при отсутствии выручки на товарном рынке, штрафа за координацию экономической деятельности, а также установление оборотного штрафа за злоупотребление доминирующим положением при монопсонии.

Необходимо отметить, что ФАС России уже приступила к практической реализации Стратегии. В частности, в докладе на V ежегодной конференции «Антимонопольное регулирование в России» Руководитель

ФАС России Игорь Артемьев рассказал о подготовленных поправках в Закон

0 защите конкуренции1, которые сформированы в одной части из того, что не вошло в «третий антимонопольный пакет поправок», а в другой части - из предложений бизнеса.

Поправки разработаны в целях реализации положений Дорожной карты «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» и согласно рекомендациям Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая в июле 2013 года признала соответствие политики защиты конкуренции России своим стандартам2.

В частности, в поправках идет речь о полном отказе от уведомлений о сделках экономической концентрации, а также о введении обязанности органов власти согласовывать создание государственных и муниципальных унитарных предприятий с антимонопольным органом3, распространении института предупреждения на иные формы злоупотребления доминирующим положением, антиконкурентные действия (акты) органов власти, а также случаи недобросовестной конкуренции (за исключением сферы интеллектуальной собственности).

Проект поправок, кроме того, предполагает исключить возможность применения запрета на злоупотребление доминирующим положением к хозяйствующим субъектам в случае, если такие действия приводят только к ущемлению интересов отдельных лиц, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности и не приводят к ограничению конкуренции на рынке. Поправки также предусматривают недопустимость признания доминирующими на рынке хозяйствующих субъектов с долей менее чем 35% и возможность признания допустимыми соглашений о совместной деятельности и определяют порядок нотификации таких

1 ФАС России превращается в орган предупредительного контроля // Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34881.html.

2 Андрей Цариковский: ФАС сконцентрируется на крупных делах, которые оказывают существенное влияние на состояние конкуренции // Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34968.html.

3 Проект Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации // Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_51132.html.

соглашений. В настоящее время указанные поправки в антимонопольное законодательство проходят согласование с заинтересованными федеральными органами власти и представителями бизнес-сообщества.

В октябре 2013 г. состоялось обсуждение поправок в антимонопольное законодательство с представителями Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия»1. 1 ноября 2013 г. состоялось обсуждение поправок на круглом столе «Влияние поправок в антимонопольное законодательство на развитие малого и среднего бизнеса в России», проведенного ФАС России совместно с Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «Опора России»2. 11 ноября 2013 года в Государственной Думе Российской Федерации

-5

состоялось обсуждение поправок на «круглом столе» «Совершенствование антимонопольного законодательства», в котором приняли участие представители ФАС России, Министерства экономического развития, Федеральной службы по тарифам, Торгово-промышленной палаты, Российского союза промышленников и предприниматели, депутаты Государственной Думы и др.

В настоящее время также подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором предусмотрено внесение дополнений и изменений в статью 18.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающих административное обжалование решений и (или) действий органов власти в области градостроительной деятельности и земельных отношений4.

1 Что ждать бизнесу от поправок в антимонопольное законодательство? // Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34832.html.

2 Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34892.html.

3 О самом главном: представители ФАС России и депутаты Государственной Думы обсудили поправки в антимонопольное законодательство // Федеральная антимонопольная служба. URL: fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34952.html.

4 См. пункт 10 Плана мероприятий (Дорожной карты) «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 1336-р. (Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 32. - Ст. 4329-р).

Указанным законопроектом также предусмотрено установление административной ответственности в отношении должностных лиц органов власти за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений.

Данные изменения позволят создать на практике механизм административного обжалования обязательных правоустанавливающих процедур, создать условия для устранения административных барьеров в сфере строительства и земельных отношений, сделать экономику Российской Федерации и ее регионов более открытой и привлекательной в инвестиционном плане.

Такое административное обжалование является превентивной мерой, направленной на недопущение в последующем ограничения, устранения конкуренции, запрещенных нормами статей 15, 16 Закона о защите конкуренции. Применение превентивных мер позволит сэкономить много сил и времени в связи с тем, что при признании жалобы антимонопольным органом обоснованной и выдаче предписания об устранении допущенных нарушений ограничение, устранение, недопущение конкуренции не наступит и не нужно будет применять мер по защите конкуренции в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции.

Библиографический список

1. Андрей Цариковский: ФАС сконцентрируется на крупных делах, которые

оказывают существенное влияние на состояние конкуренции // Федеральная антимонопольная служба. ШЬ: fas.gov.ru/fas-news/fas-

news_34968.html.

2. О самом главном: представители ФАС России и депутаты

Государственной Думы обсудили поправки в антимонопольное законодательство // Федеральная антимонопольная служба. ЦКЬ: fas.gov. ru/fas-news/fas-news_34952.html.

3. Основные события 2013 года - мнения экспертов и общества //

Федеральная антимонопольная служба. ШЬ: fas.gov.ru/fas-news/fas-

news_34885.html.

4. Проект Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации // Федеральная антимонопольная служба. ЦКЬ: fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_51132.html.

5. Пузыревский С., Варламова А., Тотьев К. Третий антимонопольный пакет: комментарии экспертов // Закон. - 2011. - № 10. - С.43-44.

6. Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.

7. Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 31 (1 ч.). - Ст. 3434.

8. Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4571.

9. Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 32. - Ст. 4329-р.

10. Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг. // СПС Гарант. ЦКЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149768/.

11. ФАС России превращается в орган предупредительного контроля //

Федеральная антимонопольная служба. ШЬ: fas.gov.ru/fas-news/fas-

news_34881 .Ыш1.

12. Федеральная антимонопольная служба. и^: fas.gov.ru/fas-news/fas-

news_34892.html.

13.Что ждать бизнесу от поправок в антимонопольное законодательство? // Федеральная антимонопольная служба. и^: fas.gov.ru/fas-news/fas-

news 34832.html.