Конституционные ориентиры местного самоуправления

2014

1. Российской Конституции - 20 лет

УДК 342.55

Т. Н. Михеева

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОРИЕНТИРЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Конституция Российской Федерации 1998 года создала правовую основу для развития местного самоуправления. В статье проведен анализ конституционных норм, закрепивших статус муниципальной власти, их влияние на дальнейшее законодательство и практику местного самоуправления.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, федеральный закон, граждане, органы местного самоуправления.

Сегодня, через 20 лет после принятия Конституции России мы видим, что с 1993 года началась новая эпоха в истории российского местного самоуправления.

Пожалуй, впервые после великой земской реформы 1864 года великого российского императора Александра II, положившего начало созданию муниципальных учреждений в России, Конституция задала ориентиры, определила новые принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления, что послужило как правовой основой для дальнейшего развития законодательства о местном самоуправлении, так и для формирования правоприменительной практики на местном уровне.

Было бы нечестно умолчать о том, что Конституции предыдущих периодов также содержали нормы, посвященные местным органам власти, вместе с тем, они несли в себе совсем иное содержание и сущность муниципальной деятельности. Например, в соответствии со статьей 137 Конституции РСФСР 1978 года местные Советы народных депутатов провозглашались органами государственной власти в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах. Показательной в этом плане является статья 143, закрепляющая право вышестоящих Советов осуществлять руководство деятельностью нижестоящих Советов и отменять их акты в случае противоречия законодательству. Местные Советы не были органами, самостоятельно решающими вопросы местной жизни.

В этой связи необходимо остановиться на некоторых положениях Конституции 1993 года, регулирующих местное самоуправление. Впервые в истории конституционализма в России статьей 3 местное самоуправление определено самостоятельным уровнем публичной власти наряду с государственной властью.

Логическое продолжение данная норма получила в статье 12 Конституции, которая закрепила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; оно является самостоятельным в пределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная статья в первые годы после принятия Конституции 1993 года породила немало жарких споров, дискуссий по поводу самостоятельности местного самоуправления. Необоснованно некоторыми автора-

13

Марийский юридический вестник

Выпуск 11

ми и муниципальными лидерами самостоятельность трактовалась как абсолютная независимость от государства, полная автономность муниципальных органов. Довольно продолжительное время самые ярые оппоненты упорно хотели представить местное самоуправление в качестве «муниципального Ватикана», не замечая очевидной взвешенности и логики приведенной конституционной нормы, ограничивающей пределы самостоятельности только кругом собственных полномочий, т. е. решением вопросов местного значения.

Не сразу пришло осознание и понимание как в обществе, так и в муниципальных структурах, что местное самоуправление, будучи одной из основ любого демократического строя, призвано обеспечивать эффективное и приближенное к гражданам управление. При этом, как устанавливает важнейший международный акт - Европейская хартия местного самоуправления, демократически созданные органы местного самоуправления пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций1.

Что касается упомянутой организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, то Конституция России положила конец тому, что они перестали рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Обращают на себя внимание в Конституции две нормы, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления (статьи 8 и 9) посредством выделения и закрепления из общего массива собственности в государстве муниципальную собственность, в том числе - на землю и другие природные ресурсы. Впервые в Конституции государства муниципальная собственность получила признание и защиту наравне с иными формами собственности, что само по себе можно назвать как революционное событие. А для дальнейшего развития местного самоуправления названные четыре строчки в Конституции следует рассматривать как материальную, экономическую базу института местной власти. Из огромного пласта государственной собственности за несколько лет после принятия новой Конституции произошло разграничение и передача объектов, расположенных на территории муниципальных образований, в муниципальную собственность. Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования. Не случайно современная муниципально-правовая наука обязательными атрибутами любого муниципального образования называет наличие муниципальной собственности наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления.

В Конституции России 1993 года содержится более двух десятков статей, в разной степени регулирующих местное самоуправление и самостоятельная

1 СЗ РФ. - 1998. - № 36.

14

2014

1. Российской Конституции - 20 лет

глава 8 «Местное самоуправление». Этот конституционный институт включает четыре статьи, определяющих содержание местного самоуправления. К сожалению, в нем не дается определения местного уровня власти (оно получило закрепление в последующем законодательстве), однако из конституционных положений вытекают формы осуществления населением местного самоуправления, обобщенное представление о полномочиях муниципальной власти. Статья 130 предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Названная норма отличается краткостью и лаконичностью, между тем, она нашла продолжение в последующих Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года1 и от 6 октября 2003 года1 2. В частности, последний закон посвятил обширную главу формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. В общей сложности в 11 статьях нашли регламентацию, кроме местного референдума и муниципальных выборов, некоторые новые формы: голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по изменению границ муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; публичные слушания и др. Современную муниципальную жизнь без некоторых из них сегодня сложно представить. Например, публичные слушания стали необходимым условием, предваряющим принятие местного бюджета, изменений в устав муниципального образования. Проекты муниципальных актов по указанным вопросам проходят экспертизу специально назначенными экспертами из числа граждан муниципального образования, обладающих соответствующими познаниями, которые оглашают свои заключения на публичных слушаниях.

Не останавливаясь на иных возможностях осуществления населением местного самоуправления, следует лишь добавить, что за два десятилетия, минувших с момента принятия Конституции России, произошла не только правовая формализация форм непосредственной демократии в местном самоуправлении, но и сложилась практика в этой сфере муниципальных правоотношений.

Структура органов местного самоуправления в соответствии со статьями 130, 131 Конституции включает как выборные, так и иные органы. Причем, неотъемлемым правом населения выступает самостоятельность в определении этой структуры. Органы и должностные лица государственной власти не вправе диктовать свои предложения по структуре местных органов, что нашло дальнейшую правовую конкретизацию в законодательстве. Так, статьей 37 названного Федерального закона от 6 октября 2003 года закрепляется, что структура местной администрации утверждается по представлению главы местной администрации представительным органом муниципального образова-

1 СЗ РФ. - 1995. - № 35.

2 СЗ РФ. - 2003. - № 40.

15

Марийский юридический вестник

Выпуск 11

ния, т. е. депутатами, избранными гражданами муниципальной территории, которым местное сообщество доверило представлять его интересы и принимать решения от его имени.

Безусловно, что в части определения структуры также существуют известные правовые ограничители, направленные на унификацию местных органов. К таковым следует отнести статью 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г., согласно которой в структуре местных органов является обязательным наличие представительного органа и главы муниципального образования, а также местной администрации. Что касается численности перечисленных или создания иных органов местного самоуправления, то подобные вопросы оставляются на усмотрение самих муниципальных образований.

Конституционная норма статьи 132 содержит укрупненный перечень полномочий органов местного самоуправления, подавляющее большинство которых вписывается в конструкцию «вопросов местного значения», в решении которых местные органы самостоятельны. К таковым отнесены: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Перечень не является исчерпывающим. К вопросам местного значения, как показывает муниципальная практика, могут быть отнесены и многие другие, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Вместе с тем, в круг решаемых местными органами вопросов Конституция Российской Федерации допускает включение отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132), что является объяснимым с точки зрения защиты государства (осуществление воинского учета) или необходимости приближения государственной функции к гражданам (запись актов гражданского состояния). Конституционная норма предусматривает гарантии, защищающие органы местного самоуправления от непосильного бремени делегированных государственных полномочий. Во-первых, каждое полномочие может быть передано местным органам только специальным законом, во-вторых, оно должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами.

Конституция устанавливает еще ряд важнейших гарантий права на местное самоуправление:

- необходимость учета мнения населения при изменении границ территории муниципального образования (ч. 2 ст. 131);

- компенсацию дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133);

- запрет на ограничение прав местного самоуправления и судебную защиту этих прав (ст. 133).

Краткий анализ конституционных норм, регулирующих местное самоуправление, показывает, что Конституция Российской Федерации 1993 года не только предопределила единые правовые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации, но и,

16

2014

1. Российской Конституции - 20 лет

по сути, впервые закрепила иную сущность местного самоуправления. Благодаря чему оно заняло собственную правовую нишу в децентрализованной системе управления государством и сегодня по прошествии двух десятилетий уверенно заявляет о себе как о самостоятельном уровне публичной власти, максимально приближенном к гражданам.

Т. N. Mikheeva

THE CONSTITUTIONAL PROVISIONS OF LOCAL GOVERNMENT

Constitution of the Russian Federation in 1998 created the legal basis for the development of local government. The article analyzes the constitutional provisions that have introduced the status of municipal government, their influence on further legislation and practice of local government.

Key words: Constitution of the Russian Federation, local government, federal law, citizens, local government.

МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, декан юридического факультета Марийского государственного университета, заслуженный юрист Республики Марий Эл, г. Йошкар-Ола.

E-mail: Miheeva_TN@energy.mari.ru

MIKHEEVA Tatyana Nikolaevna - Doctor of Legal Sciences, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Faculty of Law of The Mari State University, Honored Lawyer of the Republic of Mari El, Yoshkar-Ola.

E-mail: Miheeva_TN@energy.mari.ru

17