Правовая политика в отношении органов административной юрисдикции (на примере арбитражных судов)

КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 4 (57). С. 44-48.

УДК 342

DOI 10.25513/1990-5173.2018.4.44-48

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

REGULATORY POLICY IN RESPECT OF ADMINISTRATIVE JURISDICTIONS

Л. А. ТЕРЕХОВА

Исследуются особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности арбитражными судами; соотношение норм административного и арбитражного процессуального законодательства; делаются выводы о влиянии процессуальной формы на дела о привлечении к административной ответственности.

Ключевые слова: административное правонарушение; административная ответственность; рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности; процессуальная форма; специализированный суд; специальный кодекс.

The article explores the peculiarities of cases for imposition of administrative liability consideration by the arbitration courts; the correlation between the rules of administrative and arbitration procedural legislation; the conclusions are drawn concerning the effect of procedural form on the cases for imposition of administrative liability.

Key words: administrative offense; administrative responsibility; proceedings for imposition of administrative liability; procedural form; specialized court; specific Code.

Государство выступает главным субъектом правовой политики. В современной российской юридической науке приобретают актуальность исследования правовой политики как деятельности, предшествующей правотворчеству [1]. Результаты, оформленные в нормативных актах, в ряде случаев требуют критического анализа. Одним из таких сомнительных достижений правовой политики видится утверждение в числе органов, уполномоченных привлекать к административной ответственности, судов. Как орган правоприменительный (а не правоохранительный) суд всё же более органичен

в своей контрольной функции - при рассмотрении жалоб на постановления о привлечении к административной ответственности.

Порядок привлечения к ответственности за административное правонарушение имеет целью использование правоохранительной функции, предупреждение и недопущение административных правонарушений. Фундамент рассмотрения дел об административных правонарушениях - нормы, обеспечивающие поддержание правопорядка, в то время как суды разрешают споры на основе принципов законности, справедливости и состязательности [2].

© Терехова Л. А., 2018

Правовая политика в отношении органов административной юрисдикции..

Арбитражные суды РФ - один из органов, осуществляющих привлечение к административной ответственности. Перечень дел, отнесённых к подведомственности арбитражного суда, определён Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Процедура рассмотрения, по логике вещей, должна определяться в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК).

В АПК имеется специальная глава 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях». В ней предусмотрены две категории дел: рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности (ст. 202-206) и оспаривание решений административных органов о привлечении к административной ответственности (ст. 207211). Именно вторая категория дел соответствует правоприменительной сущности судебной власти, в то время как привлечение к административной ответственности, возложенное на арбитражные суды, противоречит сущности этого органа.

В литературе было высказано мнение, что включение главы 25 в АПК имело целью распространить на дела об административных правонарушениях судебной процедуры с её гарантиями процессуальной формы, что в 2002 г. с учётом экономических реалий того времени было объяснимо, хотя и теоретически ошибочно [3]. Позднее, напротив, преобладающей позицией в литературе становится обоснование необходимости специального кодекса, объединяющего нормы о привлечении к административной ответственности [4]. Так, С. А. Старостин полагает, что имеются и научные, и организационные, и даже политические предпосылки для общей кодификации процессуальных норм привлечения к административной ответственности и создания самостоятельного административного процессуального кодекса, поскольку очевидна сущность привлечения к административной ответственности как самостоятельного вида процессуальной деятельности [5].

Согласимся с высказанным мнением о том, что дела об административных правонарушениях, отнесённые к компетенции арбитражных судов, лишь формально могут быть отнесены к арбитражному судопроизводству, а по сути они противоречат цивили-

стической природе этого судопроизводства [6]. О чужеродности для арбитражного суда дел об административных правонарушениях пишут многие авторы [7]. Высказываются также идеи создания специализированных судов для рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности [8].

Как было отмечено выше, дела о привлечении к административной ответственности отнесены к подведомственности арбитражных судов ради возможностей и гарантий, которые даёт процессуальная форма рассмотрения дел судом. Следует, однако, внимательнее присмотреться к тому, многое ли из этих гарантий получают участники таких дел.

Начнём с правил, по которым в суде рассматриваются дела. В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесённые к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в главе 25 АПК и в федеральном законе об административных правонарушениях (т. е. Кодексе об административных правонарушениях - КоАП). Особенности, согласно правилам разделения гражданского судопроизводства на виды, устанавливаются с целью дополнения правил искового производства либо с целью исключения некоторых из них из сферы применения. Для административных дел особенности рассмотрения должны учитывать две цели: дела необходимо рассматривать быстро, чтобы быстрее восстановить нарушенные в административном правоотношении права субъекта; доказательственная деятельность перестраивается под потребность оказания судом помощи слабой стороне в судебном процессе.

Установленный в АПК срок рассмотрения - 2 месяца (ч. 1 ст. 205) вряд ли можно назвать кратким. К тому же допускается его продление ещё на 1 месяц (ч. 2 ст. 205).

Что касается доказательственной деятельности, отметим два важных фактора.

Первое - в § 1 гл. 25 АПК всего 5 статей. Следовательно, если исходить из поло-

жений ч. 1 ст. 202 АПК, именно эти статьи определяют «особенности» данной категории дел, а во всех остальных случаях надлежит пользоваться правилами искового производства? Предмет доказывания определяется в ч. 6 ст. 205 - арбитражный должен установить:

1) событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;

2) имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол;

3) предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

Распределение обязанностей по доказыванию предполагает, что основания для составления протокола об административном правонарушении доказывает тот, кто составил протокол (ч. 5 ст. 205). Арбитражный суд может собирать доказательства по своей инициативе, признавать явку лиц обязательной и налагать штрафы за неявку (ч. 5 и 6 ст. 205).

Второе. Прямых отсылок к общим правилам искового производства в § 1 гл. 25 АПК немного. Они касаются порядка вынесения решений и их обжалования (ч. 1 и 4.1 ст. 206 АПК). Как быть с остальными «общими правилами искового производства»? В данном случае следует признать, что они неприменимы. Применять следует нормы КоАП. В данном кодексе процедура рассмотрения дел подробно регулируется разделом IV. В частности, глава 26 КоАП регулирует порядок доказывания. И предмет доказывания здесь определён несколько иначе: так, в соответствии со ст. 26.1 КоАП по делу об административном правонарушении выяснению подлежат:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причинённого административным правонарушением;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Особых противоречий с ч. 6 ст. 205 АПК не усматривается, однако и приведённая норма, и другие положения КоАП, несмотря на их внешнюю «процессуальность» и наличие статей и разделов, аналогичных по названиям статьям АПК, имеют иную направленность. В КоАП эти нормы рассчитаны на применение любыми органами, имеющими компетенцию привлекать к административной ответственности, а суд - только один из этих органов. И он единственный, кто не относится к числу органов правоохранительных. Таким образом, судебная деятельность в нормах КоАП нивелируется, выравнивается с деятельностью несудебных органов, что вряд ли правильно.

Высшие судебные органы также отдают предпочтение нормам КоАП. Руководящие указания по рассмотрению арбитражными судами дел об административных правонарушениях исходят из необходимости особого внимания к протоколу об административном правонарушении; акцентируется внимание на сборе доказательств в рамках дела о привлечении к административной ответственности по правилам главы 26 КоАП; на оценке доказательств по правилам ст. 26.11 КоАП [9].

Можно сделать вывод, что собственно от судебной процессуальной формы лица, привлекаемые к административной ответственности, мало что получают. «Форма» в основном представлена нормами КоАП.

Кроме того, тенденцией последних лет в отношении судов выступает развитие разнообразных упрощённых процедур, среди которых приоритетное место занимают расширение категорий дел, рассматриваемых

Правовая политика в отношении органов административной юрисдикции.

в порядке упрощённого производства, а также отказ во многих случаях от составления мотивированного решения. Многие дела об административных правонарушениях попадают в число дел, рассматриваемых в порядке упрощённого производства (п. 3 ч. 1 ст. 227 АПК), и этот факт необходимо учитывать. Дела о привлечении к административной ответственности, рассматриваемые судами, во многом лишаются той самой процессуальной формы, под защиту которой якобы и передавались.

В порядке упрощённого производства могут быть рассмотрены следующие категории дел:

1) о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, максимальный размер которого не превышает 100 тыс. руб.;

2) об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, размер которого не превышает 100 тыс. руб.

Упрощённое производство - письменная, электронная процедура, рассмотрение дела без участия сторон с вынесением немотивированного решения (ст. 206 АПК, п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 апреля 2017 г.) [10]. Глава АПК об упрощённом производстве содержит всего 4 статьи и регулирование дополняется вышеупомянутым Постановлением Пленума Верховного Суда, в котором 57 пунктов. Принятие Постановления Пленума от 18 апреля 2017 г. означает особое внимание Верховного Суда к упрощённому производству, его значимость как процедуры рассмотрения дел, а также, к сожалению, слабость нормативной базы, требующей разъяснений и дополнений.

В качестве признаков упрощённого производства в литературе выделяют:

1) письменный (электронный) характер

дела;

2) заочный порядок рассмотрения;

3) сокращённый характер всех процедур - от сроков рассмотрения в суде первой

инстанции до особенностей исполнения и обжалования [11].

Такие признаки, соответственно, ставят вопросы: даёт ли упрощённое производство гарантии, предоставляемые гражданской процессуальной формой? З. А. Папулова предлагает взглянуть на ситуацию следующим образом: она выделяет изменчивость процессуальной формы как новое её свойство, которое ранее в науке не выделялось. Изменчивость гражданской процессуальной формы - это способность приобретать новые черты и свойства под влиянием усложнения гражданских правоотношений, изменений процессуального законодательства, а также специализации судопроизводственной деятельности [12]. Трудно согласиться с тем, что отсутствие судебного разбирательства с участием заинтересованных лиц и ограничения в праве устранения судебной ошибки (при обжаловании решений) всего лишь «изменчивость» процессуальной формы. Скорее можно утверждать об исключении ряда важных черт процессуальной формы в упрощённом производстве. Что касается дел о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, максимальный размер которого не превышает 100 тыс. руб., то можно констатировать, что они попадают в двойную ловушку: лишены гарантий процессуальной формы в связи с преобладанием правил КоАП и уже вторично лишены «остатков» процессуальной формы в связи с попаданием в перечень дел упрощённого производства в арбитражных судах. В такой ситуации представляется, что дальнейшее нахождение дел о привлечении к административной ответственности среди подведомственных арбитражным судам уже никоим образом не может быть обосновано.

Можно ли «диагностировать» изменчивость процессуальной формы в случаях рассмотрения арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности? Следует ли оставаться на позициях, высказанных в 2002 г. относительно временного характера такой юрисдикции и исключительно с целью влияния процессуальной формы на рассматриваемые дела? Вряд ли.

Скорее следует всё же признать ошибку в правовой политике, что проявляется в самом факте наделения судов (в нашем примере - арбитражных) полномочиями органа, привлекающего к административной ответственности.

1. См.: ЗемченковН. Ф. Местное самоуправление как субъект правовой политики обеспечения прав человека и гражданина // Государ -ственная власть и местное самоуправление. -2016. - № 12. - С. 28-32. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. См.: Романов А. А. Соотношение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства // Российский юридический журнал. - 2017. - № 1. - С. 136.

3. См.: Громошина Н. А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права: продолжение дискуссии // Административное право и процесс. - 2018. - № 3. - С. 42-46. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

4. См., например: Старостин С. А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. - 2014. - № 3. - С. 72; Стахов А. И. О некоторых проблемах судебного рассмотрения административных дел, связанных с осуществлением государственного контроля и надзора // Административное право и процесс. - 2017. - № 10. - С. 42.

5. Старостин С. А. Указ. соч. - С. 72-75.

6. См.: Воскобитова Л. А. Судопроизводство по делам об административных правонарушениях и его место в системе реализации судебной власти // Мировой судья. - 2017. - № 2. -С. 28-34. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. См., например: Арбитражный процесс : учебник / под ред. Р. Е. Гукасяна. - С. 235 (автор главы - А. Т. Боннер); Аргунов В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. - 2014. - № 4. -С. 39-44. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Громошина Н. А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 3. - С. 55.

8. См., например: Загривко Д. С. Некоторые проблемы реализации лицом права на защиту на стадии рассмотрения дела об административных правонарушениях // Современное право. - 2014. - № 11. - С. 94-100; Упоров Д. А., Школяренко Е. А. К вопросу о подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях // Арбитражный и гражданский процесс. - 2018. - № 5. -С. 42.

9. О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях : Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. № 53). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». См.: п. 7-10; 10.11.

10. О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ об упрощённом производстве : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 апреля 2017 г. № 17. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. См.: Папулова З. А. Ускоренные формы рассмотрения дел в гражданском судопроизводстве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2013. - С. 23-24.

12. Там же. - С. 8.