О правовой природе договоров в сфере использования природных ресурсов

УДК 349.6

К. В. Колесникова

О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ДОГОВОРОВ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Статья посвящена рассмотрению различных видов договоров в сфере использования участков природной среды и соотнесения их с гражданско-правовыми и административно-правовыми договорами. На основе анализа нормативно-правовых актов отраслевого законодательства, а также точек зрения различных авторов, в статье аргументируется вывод, о том, что данные договоры нельзя однозначно отнести ни к тем, ни к другим, так как они имеют ряд особенностей, характерных лишь для «природоресурсных» договоров.

Имущественные договорные отношения, которые возникают по поводу компонентов окружающей среды или отдельных объектов природы не являются гражданско-правовым отношениям, в чистом виде, и в то же время не могут быть предметом регулирования административного

права. Рассматриваемые договоры имеют уникальную природу, их заключение, изменение и расторжение регулируется нормами экологического (природоресурсного) права, нормами института имущественных экологических отношений. Особенность, прежде всего, заключается в предмете договора - участках природной среды, которые являются весьма своеобразным видом недвижимого имущества, что, безусловно, ведет к невозможности применения большинства положений гражданского законодательства. Особенности имеет и порядок заключения всех «природоре-сурсных» договоров.

Ключевые слова: имущественные отношения, природные ресурсы, «природоресурсные договоры», гражданско-правовой договор, административно-правовой договор.

К. V. Ко^т^а

ON LEGAL NATURE OF CONTRACTS IN THE SPHERE OF USE OF NATURAL RESOURCES

The article is devoted to the consideration of various types of contracts in the field of use of natural environment sites and their correlation with civil-law and administrative-legal contracts.

Property contractual relations that arise depending on the environment or individual objects, rather than civil relations, in its pure form, can not be subject to regulation by administrative law. The treaties in question are of a unique nature, their conclusion, modification and dissolution are governed by the norms of environmental (natural resource) law, the norms of the institution of property ecological relations. This peculiarity lies in the subject of the contract - areas of the natural environment, which are a very peculiar kind of

immovable property that leads to the impossibility of applying most of the provisions of civil law.

Based on the analysis of regulatory and legal acts of the sectoral legislation, as well as the point of view of various authors, the following conclusion is argued in the article that these contracts can not be unequivocally attributed to either one or the other, since they have a number of features that are characteristic only for «natural resource» contracts. Their conclusion, change and termination must be regulated by the norms of environmental (natural resource) law.

Key words: property relations, natural resources, «natural resource contracts», civil-law contract, administrative-legal contract.

Рассматривая различные договоры, в которых предметом выступают природные ресурсы, встает вопрос о правовой природе таких соглашения и о возможности (или невозможности) включения их в известную гражданскому праву схему договоров.

Его разрешение носит не только теоретический, но и практических характер, ведь от отнесения того или иного «природоресурсного» договора к определенному виду или типу

договора зависит выбор правовых норм, которыми будет регулироваться его заключение, изменение и расторжение в случае отсутствия правовой регламентации в природоресурсном законодательстве.

Как известно, статья 3 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК) определяет, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, тогда как в соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы вла-

ГУМАНИТАРНЫЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

дения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. К примеру, законом Ставропольского края от 09.04.2015 Ш6-кз «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» [5] определен порядок заключения договоров аренды земельных участков на территории края (аналогичные акты приняты во многих субъектах РФ). Сам этот факт свидетельствует о том, что отношения по использованию природных объектов, как объектов недвижимого имущества не являются гражданско-правовыми в собственном смысле этого слова, а имеют уникальную, смешанную природу. Прямым подтверждением этому выступает норма статьи 129 ГК РФ, устанавливающая, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Однако, налицо существование правовой коллизии, ведь данная статья регулирует обороноспособность объектов гражданских прав и, следовательно, ГК относит природные ресурсы к таковым. Соответственно их оборот, как было уже отмечено, должны регулировать ГК, федеральные законы, постановления Правительства, указы Президента России, нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, но никак не нормы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Многие авторы отмечают, что форма гражданско-правового договора не применима в случаи использования участков природной среды [6].

В. Яковлев, Д. Василевская полагают, что применение гражданско-правовых отношений в природоресурсном законодательстве возможно только в случае, когда природные объекты находятся в частной собственности [4].

Некоторые представители российской цивилистики в своих работах указывают, что нормы, закрепленные в отраслевом законодательстве, пользуются несомненным приоритетом, который объясняется не их иноотрасле-вым характером, а тем, что указанные нормы являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными [2, с. 26]. Полагаем, что прямое указание на принадлежность данных норм к гражданско-правовым, все же противоречит положениям Конституции, согласно которым гражданское законодательство, находится в ведении Российской Федерации.

Интересна позиция Т. А. Яковлевой. Договор аренды лесного участка она относит к административно-правовым договорам [9]. К сожалению, автор не разъясняет, что именно понимается под административно-правовым договором. В юридической науке не сложилось единого подхода к данному понятию.

Е. М. Андреева, к примеру, указывает, что «в административном праве наметилось разделение понятий «административный договор» и «договор, заключенный государственными органами», так как государство заключает не только административные договоры. Важны поэтому конкретные рекомендации в части сфер, возможности, особенностей применения в государственном управлении гражданско-правовых договоров. В административном договоре инициатором заключения выступает государственный орган, реализующий установленные в положении об органе властные полномочия» [1].

В случаи заключения договора аренды лесного участка волю к заключению договора проявляет будущий арендатор, так как именно он решает: участвовать ли ему в аукционе.

Тот факт, что одной из сторон договора является публичный орган, не делает его административным. Даже являясь субъектом гражданского права, органы исполнительной власти не могут прекратить использовать предоставленные им властные полномочия в процессе заключения и реализации договоров.

Еще один довод, приведенный автором в пользу высказанной теории, относительно того, что форма и структура договора определяются не самими сторонами, а подзаконным актом, тоже весьма спорен.

Административный договор опосредует горизонтальные управленческие отношения, заключается субъектом исполнительной власти на основе норм административного права с целью урегулирования управленческие отношения.

Как указывает К. В. Ходаковский [8] сами нормы статьи 114 Конституции РФ, регулирующие возможность Правительства РФ распоряжаться федеральной собственностью, дают право публичному субъекту на заключение административного договора.

В любом случаи, на сегодняшний день отсутствует нормативный акт, нормы которого регламентировали бы виды административных договоров, порядок их подготовки и заключения. В случаи отнесения «природоресурсных» договоров к административным следовало бы исключить из законодательства о природных ресурсах всю правовую регламентацию таковых.

Экологическое (природоресурсное) законодательство напрямую установило, что к договорным отношениям по поводу участков природной среды применяются положения гражданского права. В статье 71 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) говорится, что к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, то же правило закреплено в статье 12 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) относительно договора водопользования.

Интересно, что статья 607 ГК, к объектам аренды относит земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи), в части 2 статьи конкретизируется, что законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Речь и в 1 и во 2 части идет об обособленных объектах.

Природоресурсное законодательство не оперирует термином «обособленные» с момента внесения изменений в ВК РФ, когда из закона был исключен термин «обособленные водные объекты». При сдаче в аренду лесного участка, об обособленности такового (хотя весьма условно, так как не ясно, что понимать под обособленностью) еще может идти речь, поскольку, по сути, законодатель приравнял лесные участки к земельным и в договоре аренды лесного участка указываются его границы. По договору же водопользования, в большинстве случаев, водопользователю предоставляется часть водного объекта. К тому же одной из целей заключения договора может являться забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, что лишает смысла указание на обособленность водного объекта.

Этот же факт говорит и о том, что при заборе (изъятии)воды происходит ее потребление,что противоречит гражданскому законодательству, указывающему на то, что предметом аренды может быть только непотребляемая вещь. Целью получения в аренду лесного участка также является, во многих случаях, потребление лесных ресурсов (статья 72 ЛК).

Таким образом, сами объекты договора аренды, предусмотренного гражданским законодательством и законодательством о природных ресурсах различны. Если законодатель все же идет по пути регулирования «природо-

ресурсных» договоров нормами ГК, следовало бы исключить из 607 статьи слова «обособленные» и «непотребляемые».

Положения гражданского права, по сути, должны применятся и к порядку заключения договоров. Однако, правоприменитель идет по иному пути. Как видно из анализа судебной практики по спорам о признании факта заключения договоров водопользования, суды напрямую указывают, что если договор водопользования должен быть заключен по результатам аукциона, применяется порядок, установленный специальными нормами, в частности, Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе и Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденными Постановлением Правительства, а не статьей 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

ГК ничего не говорит и о цели использования арендуемой вещи, арендатор может использовать ее по своему усмотрению, если такое использование не ведет к уничтожению или потери свойств вещи. Целевое же назначение использования природного объекта - один из главных принципов экологического права.

Если вопросы заключения договоров водопользования водных объектов, находящихся в публичной собственности, урегулирован водным правом, то регулирование отчуждения прудов и обводнённых карьеров полностью отдано на откуп гражданского законодательства. Интересно, что упоминается и земельное законодательство, ведь по существу, эти объекты являются принадлежностью земельного участка, однако во-вторую очередь.

Земельный кодекс не предусматривает какого-то особого порядка заключения сделок с земельными участками, на которых находятся пруды или обводненные карьеры. На наш взгляд, такая позиция законодателя неверна, ведь установление в «природоресурсных» договорах специальных обязанностей приро-допользователя, особых требований к охране природного (в том числе водного) объекта служит главным целям экологического права.

Как справедливо полагает О. Сиваков, расширенное применение гражданского законодательства в природоресурсном праве чревато игнорированием глобальных задач охраны природы [7].

Многие цивилисты указывают на то, что сделки с участками природной среды являются абсолютно гражданско-правовыми сделками,

ГУМАНИТАРНЫЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

однако анализ самого Гражданского кодекса говорит о том, что гражданское право уходит от регулирования отношений, где объектом выступают природные ресурсы. Из статьи 130 ГК, как известно, были исключены леса, как объекты недвижимого имущества. Ничего не говорится и о водных объектах, напротив, в принятом в первом чтении варианте законопроекта об изменениях ГК статья должна была дополнится положением о том, что единым объектом недвижимости признается земельный участок и находящееся на нем здание, сооружение, объект незавершенного строительства. Это говорит о том, что гражданское законодательство претендует только на регулирование земельных отношений и то, лишь в том случае, если они не урегулированы земельным законодательством.

Участки недр также названы объектом недвижимого имущества в статье 130 ГК, иные статьи имущественные отношения по использованию недр не регулируют. В горном праве до сегодняшнего дня преобладает лицензионный (разрешительный порядок) предоставления недр в пользования. Единственное исключение - это возможность заключения соглашения

0 разделе продукции. Интересно, что статьей

1 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» установлено, что права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с данным ФЗ и гражданским законодательством Российской Федерации. Встает вопрос о том, какие нормы гражданского законодательства должны использоваться при регулировании данных отношений.

Как представляется речь не идет о применении каких-то конкретных норм, определяющих порядок заключения расторжения или изменения определенного вида гражданско-правового договора (как в случаи применения норм об аренде к имущественным лесным и водным отношениям). При анализе ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», видно, что нормами ГК должны регулироваться отношения по использованию инвестором принадлежащего ему имущества и имущественных прав в качестве залога для обеспечения собственных обязательств по договорам (залоговые отношения, статья 16 ФЗ), применяются также общие положения ГК об изменении условий соглашения и об ответственности сторон.

Само соглашение о разделе продукции имеет уникальную природу, оно не раз становилось предметом исследования многих ученых. Так, Л. М. Буслаева рассматривает возможность

отнесения соглашения о разделе продукции к договорам смешенного типа, в соответствии со статьей 421 ГК [3]. Автор приходит к выводу, что оправданно применение определения соглашения о разделе продукции как гражданско-правового договора с административно-правовыми элементами.

Вступление в действия соглашения предполагает принятие Правительством РФ правового акта, что само по себе является уникальным отличительным признаком данного вида договора.

Все так называемые «природоресурсные» договоры, в конечном счете, имеют своей целью не только удовлетворение интересов сторон соглашения. Отличительной особенностью, в первую очередь, является обязательное наличие природоохранного компонента, что проявляется в обязании природопользова-теля выполнения целого ряда природоохранных, в том числе природовосстановительных мероприятий. Данные положения договоров не указаны в нормативно-правовых актах, их регламентирующих, ни природоресурсного ни гражданского законодательства, как обязательные, однако их неисполнение влечет не только наступление административной ответственности, но и расторжение договора.

В большинстве случаев собственником природных ресурсов выступает субъект власти, как правило, государство, что уже вносит элемент публичности. Публичность в данном случае предполагает, наличия общественного интереса, обязанность государства эффективно распоряжаться природными богатствами страны.

Полагаем, что все договорные имущественные отношения, возникающие по поводу участков природной среды или отдельных компонентов окружающей среды не могут относится к гражданско-правовым отношениям, в принятом значении этого термина, или быть предметом регулирования нормами административного права. Это уникальные «природо-ресурсные» договоры, заключение, изменение и расторжение которых регулируется нормами экологического права (в широком понимании), нормами института имущественных экологических отношений. Такая позиция, безусловно, не умаляет значение норм традиционных отраслей права в регулировании таких отношений, ведь само экологическое право является комплексной и интегрированной отраслью, что уже означает имплементацию в него норм иных отраслей и институтов. Но, лишь использование всего инструментария экологического, природоресурсного права может позволить

эффективно распоряжаться природными ресурсами. Последние являются весьма своеобразным видом недвижимого имущества, что безусловно, ведет к невозможности применения большинства положений гражданского законодательства. Отраслевым законодательством, в отличие от общего гражданско-правового режима, запрещается субаренда участков природной среды, передача прав третьим лицам, без разрешения собственника, или субъекта которому преданы полномочия по распоряжению ими. У природопользователя отсутствует право выкупа такой недвижимости. Один природный объект предоставляется сразу нескольким природопользователям и сразу для нескольких целей использования, при этом недопустимо использовать природный объект для целей, не указанных в договоре.

По сути, осуществляется публично-правовое регулирование таких сделок, но с помощью

специфических норм природоресурсного (экологического) права, которые в свою очередь во многом до конца не доработаны.

При этом следует отметить, что законодатель идет по пути замены административных начал в получении права природопользования на договорную основу. Это подтверждается и тем фактом, что в последнее десятилетие планомерно отменялось обязательное получение специальных административно-разрешительных документов: в лесном праве - лесорубочного билета, лесного билета или ордера; в водном праве - лицензии.

Таким образом, говоря о природе рассматриваемых договоров, мы можем сделать вывод, что они являются уникальными видами договоров, не относящимися ни к гражданско-правовым ни к административным договорам - «природоресурсными» договорами.

Литература

1. Андреева Е. М. Административный договор в теории и практике государственного управления // Новый юридический журнал. 2013. №1. С. 23-27.

2. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 1: Общие положения. М.: Статут, 2007. 848 с.

3. Буслаева Л. М. Правовая природа соглашения о разделе продукции как инвестиционного договора // Юридический мир. 2013. №8. С. 32-35.

4. Василевская Д. В. Об административно-правовой природе отношений в сфере недропользования // Закон и право. 2009. №6. С. 41-43.

5. Закон Ставропольского края «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» // Ставропольская правда. 14.04.2015.

6. Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: дисс. ... докт. юр. наук. М.: МГЮА, 2002. 509 с.

7. Сиваков Д. О. Особенности договорных отношений в области рыбного хозяйства // Журнал российского права. 2011. №2. С. 55-62.

8. Ходаковский К. В. Подготовка и заключение административного договора // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. №5. С. 2-6.

9. Яковлева Т. А. Договор аренды лесного участка // Законность. 2012. №4. С. 57-60.

References

1. Andreeva E. M. Administrativnyi dogovor v teorii i praktike gosudarstvennogo upravleniya (Administrative contract in the theory and practice of public administration) // Novyi yuridicheskii zhurnal. 2013. No. 1. P. 23-27. (In Russian).

2. Braginskii M. I., Vitryanskii V. V. Dogovornoe parvo (Contract law). Book. 1. Moscow: Statut, 2007. 848 p. (In Russian).

3. Buslaeva L. M. Pravovaya priroda soglasheniya o razdele produktsii kak investitsionnogo dogovora (The legal nature of the agreement on the division of production as an investment treaty) // Yuridicheskii mir. 2013. No. 8. P. 32-35. (In Russian).

4. Vasilevskaya D. V. Ob administrativno-pravovoi prirode otnoshenii v sfere nedropol'zovaniya (On the administrative and legal nature of relations in the field of subsoil use) // Zakon i pravo. 2009. No. 6. P. 41-43. (In Russian).

5. Zakon Stavropol'skogo kraya «O nekotorykh voprosakh regulirovaniya zemel'nykh otnoshenii» (Law of the Stavropol Krai «On some issues of regulation of land relations») // Stavropol'skaya pravda. 14.04.2015. (In Russian).

6. Navasardova E. S. Teoreticheskie problemy regulirovaniya ekologicheskogo upravleniya na regional'nom urovne (Theoretical problems of regulation of the environmental management at the regional level): thesis. Moscow: MSLA publ., 2002. 509 p. (In Russian).

7. Sivakov D. O. Osobennosti dogovornykh otnoshenii v oblasti rybnogo khozyaistva (Features of contractual relations in the field of fisheries) // Zhurnal rossiiskogo prava. 2011. No.2. P. 55-62. (In Russian).

8. Khodakovskii K. V. Podgotovka i zaklyuchenie administrativnogo dogovora (Preparation and conclusion of an administrative agreement) // Arbitrazhnyi i grazhdanskii protsess. 2010. No.5. P. 2-6. (In Russian).

9. Yakovleva T. A. Dogovor arendy lesnogo uchastka (Forest lease agreement) // Zakonnost'. 2012. No.4. P. 57-60. (In Russian).