Методические подходы к разработке наборов показателей устойчивого развития

Методические подходы к разработке наборов показателей устойчивого развития

Э.М. Зомонова

В последние два десятилетия наблюдается возрастание интереса к разработке показателей социально-экономического прогресса и в особенности к тем показателям, которые выходят за рамки традиционных экономических и шире трактуют направления общественного прогресса1. Такие показатели или их наборы могут помочь лицам, принимающим решения, государственным органам сфокусировать внимание на актуальных проблемах общества и могут способствовать в аргументации того, в каком направлении оно должно развиваться, на каком уровне развития оно находится, какая корректировка необходима в политике управления, и, что особенно важно, как достичь этого.

Измерение устойчивого развития является достаточно сложной проблемой, поскольку необходимо учесть все его аспекты, такие как изменение климата, производственные процессы, государственная политика, потребительские тенденции, ведение домашнего хозяйства и т. д. Вопрос усложняется еще и тем, что при всей своей многогранности устойчивое развитие является еще и динамичным понятием, которое отражает экономические, социальные и экологические явления, развивающиеся различными темпами.

Критическое отношение к использованию ВВП для определения динамики социально-экономического развития обусловлено тем, что, являясь стоимостным показателем, он не отражает виды хозяйственной деятельности, для которых нет прямых или косвенных рыночных оценок. Кроме того, при расчете ВВП не учитывается воздействие производственной деятельности на окружающую среду и запасы природных ресурсов.

Экологические ограничения роста и растущая обеспокоенность относительно того, сколько следует уделять внимания экономическим и социальным аспектам человеческого развития, лежали в основе первых инициатив по разработке новых подходов к измерению общественного благосостояния в 70-х гг. прошлого столетия. Так, Нордхаус и Тобин2 разработали показатель экономического благосостояния (MEW3), основанный на корректировке ВВП путем

1 Stiglitz J.E., Sen A. and Fitoussi J-P. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. [Электронный ресурс] // Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress [сайт]. URL: http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/en/index.htm (дата обращения: 27.03.2012).

2 Nordhaus W.D., Tobin J. Is Growth Obsolete? NBER Chapters // The Measurement of Economic and Social Performance. National Bureau of Economic Research, Inc. 1973. P. 509-564.

3 Measure of economic welfare.

включения в измерение благосостояния стоимости деградации социальных услуг и недостатка свободного времени у населения.

После некоторого спада в 1990-х гг. интерес к альтернативным показателям ВВП возобновился, ознаменовавшись появлением ряда индексов: устойчивого экономического благополучия4, подлинного прогресса5, развития человеческого потенциала, экологического следа и т. д.

В последние десять лет разработка альтернативных показателей общественного прогресса, в частности показателей устойчивого развития, снова привлекает внимание научного и политического сообщества как в промышленно развитых, так и в развивающихся странах. К ним возрастает интерес со стороны международных и межправительственных организаций, правительств и ведомств, отраслевых экономических институтов, региональных менеджеров, сообществ, неправительственных организаций и частного сектора. Несмотря на обилие стратегических инструментов политики, они еще пока далеки от возможности привести в действие концепцию устойчивого развития.

Возросшее количество предложенных систем показателей, индикаторов и характеризующих их индексов, состоящих из атрибутивных и количественных характеристик, вызывает необходимость их определения и оценки масштабности и статистической достоверности.

Инициативы по развитию показателей общественного развития можно разделить по уровню их применения на международные, региональные, национальные, локальные, отраслевые, а по видам подходов к их разработке на: 1) наборы показателей; 2) сводные индексы; 3) индексы, основанные на корректировке показателя ВВП; 4) индексы, сфокусированные на измерении уровня потребления ресурсов; 5) показатели, основанные на субъективных оценках.

С начала 1990-х гг. было разработано множество различных механизмов оценки устойчивого развития в виде наборов показателей. Можно выделить несколько наборов показателей, каждый из которых служит конкретной цели:

1) базовые экологические показатели, которые призваны помочь отслеживать прогресс в природоохранной деятельности и его факторы и проводить анализ экологической политики;

2) ключевые экологические показатели, которые образуют узкий набор базовых показателей (около 10 показателей), направленных на более общие цели информационного взаимодействия. Они позволяют информировать общественность и служат основными сигналами для лиц, занимающихся разработкой экологической политики;

3) отраслевые экологические показатели, призванные способствовать учету экологических интересов в отраслевых стратегиях (транспорта, энергетики, туризма, сельского хозяйства). Они отражают отраслевые тренды, имеющие значение для экологии, их взаимодействие с окружающей средой (в том числе позитивное и негативное действие) и пр.;

4 Daly H.E., Cobb J.B. For the Common Good: Redirecting the Economy Towards Community, the Environment, and a Sustainable Future. Boston, Mass.: Beacon Press. 1989.

5 Genuine progress indicator.

4) показатели, полученные на базе экологического учета и призванные способствовать интеграции экологических интересов с экономической политикой и политикой управления ресурсами. Упор в них делается на национальные счета природоохранных расходов, учет материальных природных ресурсов и учет материальных потоков;

5) экологические показатели, позволяющие оценить разрыв между воздействием на окружающую среду и экономическим ростом и являющиеся ценным инструментом оценки продвижения страны к устойчивому развитию в соответствии с намеченным курсом.

Эти наборы показателей тесно взаимосвязаны, и ни один из них не является окончательным и исчерпывающим; они регулярно уточняются и могут меняться с развитием научных знаний, изменением стратегических интересов и появлением новых данных. Международно признанного набора показателей природоохранного регулирования и контроля все еще не существует.

Разработка комплекса показателей является первым шагом в решении проблемы анализа устойчивости социо-эколого-экономической системы, которая очень сложна и требует усилий для разработки, установления и улучшения перечня соответствующих показателей национальными и международными статистическими органами. Недостатком использования наборов индикаторов является их неоднородность, громоздкость и эклектичность, а в большинстве случаев отсутствие явных причинно-следственных связей с исследуемым параметром. Кроме того, они не так просты и наглядны, как, скажем, показатель ВВП, который позволяет сравнивать социально-экономическое развитие общества, как во времени, так и в пространстве. Принципиальным моментом в этих подходах является попытка учесть ущерб от загрязнения среды и истощения природных ресурсов на макроэкономическом уровне, скорректировать основные экономические показатели развития.

Рассмотрим ряд наборов индикаторов устойчивого развития (ИУР), включая показатели, которые находятся в процессе разработки.

Структура показателей «давление-состояние-реагирование» (PSR) была разработана в 1984 г., до появления концепции устойчивого развития, для статистической оценки состояния окружающей среды Канады. Позже ее стали применять для оценки устойчивого развития, и она получила дальнейшее распространение и развитие в версиях ООН как методика оценки развития стран6.

В 1991 г. PSR использовалась для отчетов ОЭСР (OECD 1991), а в рамках КУР и ЮНЕП она была модифицирована в цепочку показателей «движущие си-лы-нагрузки-состояние-воздействие-реагирование» (DPSIR)7. Широко применяемые концептуальные структуры PSR и DPSIR дают логическое обоснование для организации работы с показателями и статистическими данными в соответствии с информацией о деятельности человека, о его влиянии на состояние окружающей среды, а также о реакции государства и индивидов на эти воздействия (рис. 1).

6 OECD (1991) Environmental Indicators: A Preliminary Set, OECD, Paris.

7 OECD (1999) Environmental Indicators: Typology and Overview // E. Smeets, R. Weterings (TNO Centre for Strategy, Technology and Policy, The Netherlands). Copenhagen.

Рис. 1. Индикаторы и информация, связанная элементами DPSIRг

Очевидно, что исследование связей между различными процессами системы значительно сложнее, чем анализ простой причинно-следственной схемы. Ограничение этой структуры заключается в том, что она не работает, если не хватает доказательств причинной связи, что упрощает модель. Зачастую сложно судить однозначно является ли воздействие, отражаемое тем или иным показателем, движущей силой или состоянием.

Таким образом, существует множество видов давлений для нескольких состояний и несколько состояний, возникающих из самих давлений, что создает трудности в определении показателей. Это послужило основной причиной, по которой ООН (2001 г.) отказалась от использования DPSIR. Тем не менее есть необходимость четкой и конкретной информации о причинах и результатах нагрузки на окружающую среду, состоянии окружающей среды и мерах, принимаемых обществом в ответ на эти изменения.

Для того чтобы удовлетворить потребность в информации, экологические показатели должны быть увязаны в причинно-следственную цепь, которая связывает деятельность человека, конечную цель воздействия на окружающую среду и реакции общества на эти воздействия.

DPSIR не только описывает взаимосвязь между причинами и последствиями экологических проблем, но также позволяет понять их динамику через понимание связей между элементами DPSIR. Например, отношения между «движущими силами» ф) и «давлением» (Р) в результате экономической деятельности являются функцией экологической эффективности технологий. Таким образом, «давление», исходящее от большего количества «движущих сил», уменьшается, если экоэффективность увеличивается. Точно так же отношения между «воздействием» (I) на население и экосистемы, и «состоянием» ^) зависят от пропускной способности и допустимых значений для этих систем. «Реакция»

8 иыа. р. 4.

общества на воздействие зависит от того, как эти последствия воспринимаются и оцениваются, а результаты «реакции» (R) на «движущие силы» (D) зависят от эффективности предпринимаемых мер (см. рис. 1).

Набор показателей Декларации тысячелетия (Статистический отдел ООН, Всемирный банк) был принят международными и национальными экспертами в области статистики, чтобы отслеживать прогресс в выполнении Декларации, в которой развитые страны обязались предоставить развивающимся странам прямую поддержку в виде гуманитарной помощи, торговых преференций, списания долгов и инвестиций. Эти обязательства приняли форму восьми целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия (ЦРДТ)9. К настоящему времени приборная доска индикаторов ЦРДТ ООН включает 63 индикатора для 200 стран. После проведения регулярных оценок прогресса в достижении ЦРДТ был выявлен недостаток адекватных данных для расчета показателей по многим развивающимся странам и поставлен вопрос о срочном развитии статистического потенциала в этой области.

В последние годы вне рамок ЦРДТ произошел сдвиг в пользу использования ИУР многими крупными международными организациями, участвующими в ЦРДТ, а также руководителями и лицами, принимающими решения в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Такие международные организации, как Всемирный банк, ПРООН, ФАО, ВОЗ, СОООН и ЭСКАТО ООН, включают индикаторы ЦРДТ в свои отчеты. Показатели ЦРДТ непосредственно используются в сфере бизнеса, например, в проекте «Глобальная инициатива по отчетности» (GRI), направленном на стандартизацию корпоративной отчетности. ЦРДТ также оказывают влияние на совершенствование методологии, мониторинга, сбора данных и отчетности статистических управлений (IDA, СОООН).

Показатели устойчивого развития Европейской комиссии. Начиная с 1990-х гг. в Европе ведется работа по интегрированию экологической политики в существующие социально-экономические модели. В Европейском союзе по сравнению с большинством других промышленно развитых регионов мира уделяется наибольшее значение концепции устойчивого развития. Европейская политическая элита пришла к пониманию того, что поддержание европейской социально-экономической модели и ее вариантов требует адаптации к глобальным вызовам либо полной модернизации европейских государств. В последние годы в сфере экологической политики акцент сместился с борьбы с промышленными загрязнениями на изменение климата и развитие возобновляемых источников энергии, а традиционные нормативные инструменты были дополнены новыми экологическими подходами к управлению, основанными на рыночных отношениях.

Международная инициатива по созданию набора показателей устойчивого развития была утверждена ОЭСР и Евростатом после принятия в 2001 г. Евро-

9 Показатели мониторинга прогресса в достижении Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия. Нью-Йорк: ООН, 2006. С. 112.

пейским советом Стратегии устойчивого развития10. Первый набор показателей был принят Европейской комиссией в 2005 г. и дополнен в 2007 г. Показатели устойчивого развития используются для мониторинга СУР ЕС в докладах, которые публикуются Евростатом каждые два года.

В настоящее время этот набор представляет собой многоуровневую систему показателей и включает в себя 10 разделов, отражающих ключевые задачи и цели стратегии. Разделы делятся на 29 подразделов, которые отражают оперативные цели и действия стратегии11. Связь между индикаторами в наборе представляет собой трехуровневую пирамиду. Различия между уровнями показателей отражают структуру стратегии (общие цели, оперативные цели, действия), различные виды потребностей пользователей. Три уровня ключевых индикаторов, имеющих высокое значение, дополняются контекстуальными показателями, которые составляют справочную информацию, но не контролируют сами цели стратегии (рис. 2).

Рис. 2. Структура набора показателей устойчивого развития Европейской комиссии

Другим наиболее значимым процессом, направленным на модернизацию европейской социально-экономической модели и имеющим вектор устойчивого развития, является Лиссабонская стратегия.

Структурные индикаторы Лиссабонской стратегии, согласованной главами правительств ЕС в 2000 г. в Лиссабоне с целью повышения конкурентоспособности европейской экономики через инновации, способной к устойчивому экономическому росту, увеличения количества и качества рабочих мест и большей социальной сплоченностью12.

Структурные индикаторы Лиссабонской стратегии оценивают прогресс в направлении ее основных целей и содержат шесть разделов, включающих занятость, инновации и исследования, экономические реформы, социальную сплоченность, окружающую среду. Набор показателей представляет собой мно-

10 Review of the EU Sustainable Development Strategy [Электронный ресурс] // EU SDS, Brussels [сайт]. URL: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/06/st10/st10117.en06.pdf (дата обращения: 27.03.2012).

11 Sustainable Development in the European Union — 2011 Monitoring Report of the EU sustainable Development Strategy / Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. 377 p.

12 European Council. (2000). Presidency Conclusions — Lisbon European Council, 23-24 March 2000 (No. 100/1/00).

гоуровневую систему и включает 79 показателей, большинство из которых взяты из Европейской статистической системы (табл. 1). Этот набор может меняться путем добавления показателей, либо их замены на новые.

Таблица 1

Раздел Первый уровень индикаторов

Экономическое развитие ВВП на душу населения по паритету покупательной способности

Производительность труда на одного занятого

Инновации и исследования Расходы на человеческие ресурсы

Затраты внутри страны на НИОКР

Лица в возрасте от 20 до 24, получившие среднее образование

Экономические реформы Сравнение уровня цен

Частные инвестиции

Занятость Занятость, по полу

Процент занятости пожилых рабочих, по полу

Социальная интеграция Неравенство распределения доходов

Процент риска бедности до социальных трансфертов по полу

Процент риска бедности после социальных трансфертов по полу

Процент распределения занятости по регионам по полу

Процент долговременной безработицы по полу

Окружающая среда Выбросы парниковых газов, Киотский базовый год

Энергоинтенсивность экономики

Объем грузовых перевозок по отношению к ВВП

Европейские показатели биоразнообразия 2010 года (SEBI 2010) разрабатывались в рамках процесса «Окружающая среда для Европы» (ОСЕ), который представляет собой политическую рамочную программу сотрудничества между 56 государствами региона, входящими в экономическую комиссию для Европы (ЭКЕ) ООН. В начале 2004 г. в рамках Конвенция о биологическом разнообразии (КБР) на глобальном и общеевропейском уровне был согласован ряд основных индикаторов биоразнообразия, распределенный по разделам КБР и состоящий из 16 показателей13. Координационной группой и группами экспертов были выявлены значительные пробелы в наборе показателей, таких как инвазийные чужеродные виды, генетическое разнообразие, воздействие изменения климата на биоразнообразие и адаптивные связи, устойчивое использование, управление.

Система индикаторов устойчивого развития Комиссии по устойчивому развитию (КУР) ООН — одна из самых полных по охвату систем индикаторов устойчивого развития, разработанная образованной в 1992 г. Комиссией ООН

13 Interlinkages between the European Biodiversity Indicators, Improving their Information Power. Report of the Working Group on Interlinkages of the Streamlining European Biodiversity Indicators Project (SEBI) the EEA Technical Report, 2010. P. 10.

по устойчивому развитию (КУР). Первый проект набора показателей устойчивого развития был разработан Отделом по устойчивому развитию (DSD) и Статистическим отделом Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам. После обсуждения проекта международными межправительственными и неправительственными организациями набор показателей устойчивого развития представлял собой 134 показателя, выделенных в четыре группы индикаторов согласно главам и разделам «Повестки дня XXI»14.

С 1996 по 1999 г. 22 страны мира опробовали этот набор индикаторов, а с 1999 по 2000 г. были оценены результаты национального тестирования. В целом во многих странах апробация показателей была успешной, хотя страны столкнулись со значительными институциональными проблемами, связанными в основном с координацией политики. В качестве недостатка было отмечено, что первоначальный набор показателей КУР был слишком громоздким, что создавало проблемы управления. Набор показателей КУР был пересмотрен, а количество показателей снижено до 58 и разделено на темы и подтемы. Эти показатели были представлены Комиссии по устойчивому развитию в 2001 г. и впоследствии опубликованы в рамках второго издания «Голубой книги».

В 2005 г. DSD в очередной раз начал процесс пересмотра индикаторов устойчивого развития КУР, поскольку со времени последнего изменения опыт применения индикаторов устойчивого развития на страновом уровне значительно вырос. Многие страны разработали свои собственные национальные наборы показателей, в большинстве своем основанные на показателях КУР. Пересмотр начался с исследования и анализа национальных и глобальных тенденций в применении показателей с привлечением международных экспертов. DSD также приступил к оценке согласованности между КУР и ЦРДТ. Работа над третьим, пересмотренным набором показателей КУР, была завершена в 2006 г. и содержала базовый набор из 50 показателей, представляющих собой часть набора показателей устойчивого развития15. Включение базового комплекса позволило странам сохранить управляемость набора индикаторов, а включение дополнительных показателей — дать более полные и дифференцированные оценки устойчивого развития.

Основные показатели соответствуют трем критериям. Во-первых, они охватывают вопросы, которые важны для устойчивого развития стран; во-вторых, они содержат информацию, которую невозможно получить из других ключевых показателей; в-третьих, они могут быть рассчитаны по имеющимся данным с наименьшими финансовыми и временными затратами. В целом обновленный набор индикаторов сохраняет тематическую структуру, которая была принята в 2001 г. и соответствует практике стран, применяющих национальные наборы показателей устойчивого развития, и имеет непосредственное отношение к мониторингу национальных стратегий устойчивого развития (табл. 2).

14 Повестка дня на XXI век [Электронный ресурс] // ООН [сайт]. URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/agenda21.shtml (дата обращения: 27.03.2012).

15 Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies. Third Edition. New York. 2007. 93 p.

Таблица 2

Тематические разделы индикаторов устойчивого развития

Социальные Экологические Экономические

индикаторы индикаторы индикаторы

Борьба с бедностью Опасные природные явления Экономическое развитие

Деятельность органов власти Атмосферный воздух Мировое экономическое партнерство

Здравоохранение Земля Структура (характер) потребления и производства

Образование Океаны, моря и прибрежные территории

Демография Пресная вода

Биоемкость

Система комплексного экологического и экономического учета (СЭЭУ).

Одной из первых попыток измерения общественного развития посредством интегрирования экономических и экологических счетов и объединения данных в последовательном виде была предпринята в системе эколого-экономического учета (СЭЭУ)16. В отличие от почти всех структурных индикаторов СЭЭУ является результатом сотрудничества статистических служб международных организаций и отдельных стран и одобрена Статистической комиссией ООН.

В СЭЭУ скомбинированы физические и стоимостные системы учета (см. рис. 3, где физические показатели выделены курсивом17). Комбинирование систем учета позволяет делать выбор показателей более обоснованным, совместимым и прозрачным. В СЭЭУ учитывается большинство физических и стоимостных показателей природных запасов, использования ресурсов, загрязнения окружающей среды. Индикаторы и показатели, не входящие в систему учета, менее сопоставимы и не проверяются «официальной» системой национального учета.

Метод СЭЭУ заключается в корректировке традиционных экономических показателей при помощи вычитания произведенных экологических издержек и потребления природного капитала (рис. 3). Стоимостные показатели, такие как экологически скорректированные чистый внутренний продукт (EDP, или «зеленый» ВВП), накопление капитала (ECF) и добавленная стоимость (EVA), измеряют устойчивость экономического развития и роста в целом и по видам хозяйственной деятельности.

Физические показатели системы учета представлены на «входе» материальными потоками и запасами природных ресурсов (Direct Material Input (DMI), Total Material Requirement (TMR)), на «выходе» — загрязняющими веществами и отходами (Total Domestic Output (TDO)). В отличие от стоимостных «зеленых» показателей учета материальные потоки не могут быть интерпретированы как эколого-экономические. Они измеряют давление на окружающую среду и от-

16 Handbook of National Accounting: Integrated Environmental and Economic Accounting 2003. Studies in Methods, Handbook of National Accounting. United Nations, European Commission, International Monetary Fund, Organization for Economic Co-operation and Development, World Bank. Series F, № 61, Rev. 1. New York.

17 Pintur L., Hardi P., Bartelmus P. Sustainable Development Indicators: Proposal for a Way Forward. United Nations Division for Sustainable Development. New York, 2005. P. 20.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

ЗАПАС

ПРОДУКЦИИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ

ПРОДУКЦИИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОСНОВНОГО КАПИТАЛА ДОБАВЛЕННАЯ СТОИМОСТЬ, NDP

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ

ПРИРОДНЫХ

АКТИВОВ

ЗЕЛЕНЫЕ

ИНДИКАТОРЫ

ЗАПАСЫ НА НАЧАЛО ПЕРИОДА Экономические активы (САР,) Экологические активы (CAPJ

ВНУТРЕННИЙ ПРОДУКТ (отрасли) КОНЕЧНОЕ ПОТРЕБЛЕНИЕ (домохозяйство, государство) НАКОПЛЕНИЕ КАПИТАЛА НАКОПЛЕНИЕ КАПИТАЛА ЗАРУБЕЖНЫЕ СТРАНЫ

Выпуск

в т. ч.: охрана окружающей среды (ЕР) в т. ч.: ЕР

Промежуточное потребление

в т. ч.: ЕР

Потребление основного капитала

Добавления стоимость

Экологические издержки

EVA=VA-EC; EDP=I EVA TMR, DMI, TDO

ЗАПАСЫ НА КОНЕЦ ПЕРИОДА

Другие изменения активов

=

Экономические активы

Рис. 3. Система эколого-экономического учета

Э.М. Зомонова

носятся, следовательно, только к окружающей среде, хотя связаны с экономическими показателями, в частности с ВВП, как соотношение материалоемкости и производительности ресурсов. Временные ряды этих отношений определяют воздействие экономического роста на окружающую среду.

Учет материальных потоков не охватывает элементы экологической устойчивости качественного характера, такие как изменение качества окружающей среды, экосистем, потеря биологического разнообразия и другие экологические характеристики, поэтому должны быть скомпилированы дополнительные индикаторы для оценки данных экологических проблем. Также в СЭЭУ не включены социальные показатели, хотя существуют попытки по расширению «зеленых» систем учета путем включения матрицы социальных счетов (SAM), разработанной в соответствие с национальными счетами.

В настоящее время ведется работа по пересмотру системы эколого-эконо-мического учета и использованию в качестве базовой статистической системы для анализа связей между состоянием окружающей среды и экономикой на международных форумах, в частности, на запланированной в 2012 г. Конференции ООН по окружающей среде и развитию («Рио+20»). Новая версия СЭЭУ планируется к опубликованию в 2013 г.

В целом экономические, социально-демографические и экологические данные структурированы и сведены в системе национальных счетов ООН социальной и демографической статистики и системе статистических показателей улучшения качества окружающей среды. Все вышеуказанные системы частично дублируются, что отражает взаимодействие различных показателей в контексте концепции устойчивого развития. Наиболее полно охватывают это взаимодействие системы «зеленых» счетов, к которым относятся, в частности, система счетов движения материальных потоков, система интегрированного экологоэкономического учета (СЭЭУ), а также система показателей «давление-состо-яние-реагирование» (PSR) и система показателей «движущие силы-нагрузки-состояние-воздействие-реагирование» (DPSIR).