Российское региональное управление: особенности постсоветской легализации

В научной литературе региональное управление рассматривается как относительно самостоятельная и автономная подсистема общей системы публично-правового управления. Она развивается как с учетом внутренних закономерностей развития, эволюции конкретного региона и разворачивающихся в нем процессов, так и находится под воздействием всех процессов, происходящих в государстве. Поэтому одним из главных принципов стабильного функционирования данной системы является оптимальность разграничения между различными уровнями прав осуществлять полный цикл управленческой деятельности, в том числе принимать окончательные решения по определенным видам деятельности и в рамках своей компетенции [1, с. 22-23]. Кроме того, эта модель управления предусматривает четкую взаимосвязанную систему обязанностей по реализации общих целей и параметров развития государства, обеспечения единства и целостности публично-правового управления.

Следует констатировать, что мировой государственно-правовой опыт свидетельствует о возрастании значения и социальной роли управленческой деятельности. При этом в самом управленческом процессе существенное значение начинают играть не только целевые ориентиры, но и используемые политико-правовые формы и способы, властно-правовые приемы и операции, различного рода процедуры подготовки и принятия социально значимых управленческих решений, организация и контроль за их исполнением.

По сути, формируется новая культура управленческой деятельности, которая характеризуется единством целеполагания и использования инновационных методов в процессе достижения юридически, политически и социально значимого результата. Эти обстоятельства имеют существенное значение и для трансформирующейся российской государственности.

Следует согласиться с достаточно устоявшейся в научной литературе оценкой, согласно которой радикальные преобразования, предпринятые и осуществленные в 90-х гг. прошлого века, разрушили фундаментальные основы государственного устройства, в том числе и системы государственного управления, что обусловило разлад механизмов воспроизводства в социальных системах. Управленческая ситуация последнего двадцатилетия характеризуется тем, что при номинальном сохранении традиционной для России централизованной иерархической управленческой вертикали произошла практически полная утрата ее властно-управленческих функций и возможностей, а это является причиной многих социальных, этнополитических, экономических, духовных и иных конфликтов, противоречий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Неотлаженность властно-правовых механизмов управления, которые соответствовали бы этнополитическим и социально-экономическим реалиям провинциального и российского общества в целом, зачастую парализует функционирование публично-правовых органов власти (как в центре, так и на региональном и муниципальном уровнях). Все это требует по-новому взглянуть на проблемы и концепции в региональной политике России, определить уровни и задачи управленческой деятельности на различных уровнях публично-правовой организации.

Управленческая деятельность выражает внутреннюю логику и направление развития социальных отношений и процессов, взаимодействие различных субъектов в публично-правовой сфере, а также развитие региональных, городских и муниципальных социумов как сформированных системных единиц социального реформирования, в которых может быть достигнут конкретный управленческий результат.

Достаточно четко эту мысль выразил В.А. Солнцев, полагая, что «реальные попытки осуществить социальное управление при переходе к рыночной экономике показывают, что пренебрежение целеполаганием, системным эффектом приводит к неудачам, к нарастанию социальной напряженности в реформируемом обществе» [2, с. 11-12], а также к возникновению депрессивных социальных систем и подсистем и в целом к системному кризису. Поэтому управление системно по своей природе, и за пренебрежение данными закономерностями развития управленческой деятельности приходится «расплачиваться» негативными социальными эффектами.

В современном управлении общественными процессами целеполагание обладает сложной природой, но при отказе от важнейших функций организации - целеполагания - возникает вопрос об уровне и границах организации и, как следствие, о характере ее взаимоотношений с окружающей

средой. Справедливо отмечено, что «отказ от функций целеполагания как признака социальной организации не дает возможности понять реальные процессы, происходящие в российских организациях» [3, с. 102].

Развитие стихийных процессов социального управления обусловило его неэффективность, что становится наиболее заметным в практическом отказе от учета проблем конкретных социальных групп и общностей и, конечно же, конкретного человека на всех управленческих уровнях. Так, А.В. Калинский совершенно справедливо подчеркивает, что «традиционно, по-советски, в расчет органами власти и управления принимались только соответствующие макроэкономические показатели, что, по сути, противоречило демократическим устремлениям и лозунгам, провозглашаемым на старте реформ и поддержанным широкими слоями населения» [4, с. 13]. В целом наметилась тенденция к суженному типу социального воспроизводства в большинстве региональных жизненных пространств, а социальные противоречия и конфликты, как и институциональные риски и деформации, генерировались структурными дисбалансами во властно-правовой организации постсоветской России.

Можно утверждать, что управление различными социальными процессами (политическими, правовыми, экономическими и т.п.) в своей внутренней структуре представляет сложную систему, включающую в себя взаимосвязанные и взаимодействующие элементы (подсистемы), совокупность которых образует управление как специфический публичный институт. В общем плане в систему управленческой деятельности входят следующие основные элементы: управленческие взгляды, идеи, теории; технологии публичной организации, координации и контроля; организационно-правовые формы выражения, функционирования; институциональная структура общества. В то же время, будучи взаимосвязанными, эти элементы управления обладают относительной самостоятельностью и автономностью.

Очевидно, что смысл управленческой деятельности и ее назначение заключаются в достижении стабильности и упорядоченности общественных отношений, обеспечивающих устойчивое развитие социальных процессов (экономических, политических, правовых, духовно-культурных и т.п.). Для обеспечения правопорядка, социальной безопасности, стабильного воспроизводства российского общества и устойчивого политико-правового развития страны требуется согласованная деятельность федеральных, региональных и муниципальных публично-правовых органов власти, базирующаяся на общих доктринально-правовых принципах, целях и управленческих задачах, а также четких институционально-нормативных формах и способах взаимодействия.

В этом плане управленческая деятельность различных органов власти, функционирующих на различных уровнях государственно-правовой организации, должна быть направлена на поддержание определенного социального порядка, общие параметры которого задаются с учетом конституционноправовых основ политико-правовой организации и действующих социально-культурных и политикотерриториальных закономерностей развития общественной системы.

В то же время «ни группа исторических наук, ни группа философских наук, исследуя и создавая знание общих закономерностей и тенденций социального развития, не ставят своей целью, да и не могут дать, знания, необходимые для непосредственного управления» [5, с. 461]. Таким образом, система публично-правового управления общественными процессами основывается на общих принципах, целях, задачах, обусловленных нормативными приоритетами и установками правового развития с учетом специфики социокультурной среды. В рамках юридической науки эти положения общей теории управления выражаются в концепции правовой политики государства, поскольку именно последнее отражает процесс управления различными сферами общественной жизнедеятельности, связей и интересов, объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании со стороны публичной власти [6, с. 77].

Кроме того, важно подчеркнуть, что управленческая деятельность публично-правовых институтов власти, нацеленная на достижение должного этнополитического и правового состояния общества, опирается не только на анализ и систематизацию действующих в обществе закономерностей, факторов и доминант социального развития, но и осуществляет правовое моделирование требуемых форм и способов социально-правового взаимодействия, связей и интересов. Такое правовое

моделирование ориентировано прежде всего не только на учет направлений развития общества, государства, права, но и нормативно корректирует данное развитие исходя из необходимых параметров и задач. Именно в этом выражается природа и сущность управленческой деятельности, которая не только тактически выполняет согласование управленческих решений с имеющимися процессами и трендами социального, этнополитического, экономического и прочего развития, но и осуществляет стратегическое правовое моделирование будущего политико-правового состояния, адекватного как внутренним интересам и потребностям различных территориальных образований, российской государственности в целом, так и внешним условиям их функционирования.

С учетом вышеизложенного региональную управленческую деятельность, с нашей точки зрения, следует рассматривать в качестве одной из форм публично-правового управления, представляющей собой совокупность политико-правовых и социально-экономических принципов, методов и механизмов воздействия на жизненные процессы в регионе в контексте федерализации российской государственности. Вместе с тем региональное управление выступает как относительно самостоятельная и автономная подсистема общей системы публично-правового управления, формируется не только под влиянием внутренних закономерностей развития, социальнополитической эволюции конкретного региона, но и открыта для воздействия всех процессов, протекающих в государстве.

При этом одним из главных принципов стабильного функционирования системы регионального управления в современной России является оптимальность разграничения между различными уровнями прав на осуществление полного цикла управленческой деятельности, в том числе принятие окончательных решений в рамках своей компетенции. Вообще, принцип распределения власти по территории, основанный на двустороннем разграничении властно-правовых полномочий между федеративной и региональной властью, является ведущим в обеспечении адекватности и эффективности управленческой деятельности.

В условиях российской федерализации и регионализации институты регионального управления играют доминирующую роль в политико-правовом обеспечении стабильности, воспроизводства и безопасности территориальной жизнедеятельности индивидов. При этом региональную правовую политику следует рассматривать в качестве важного и неотъемлемого уровня реализации национальной стратегии укрепления единства и целостности российской государственности. Сегодня очевидно, что реализация общенациональной правовой политики без ее территориальной конкретизации и продолжения на региональном и муниципальном уровнях невозможна и недейственна в пространственно-географических координатах России.

Если проанализировать действующую институционально-правовую базу системы регионального управления, то можно констатировать, что в ней нет четких основ реализации единой правовой политики на различных уровнях государственно-правовой организации, а также взаимной политикоправовой ответственности.

Поэтому в современных условиях назрела принципиальная необходимость принятия не только доктринально-правовых основ данной управленческой деятельности, но и институционализации системы обязанностей по реализации общих целей и параметров развития государства, обеспечения единства и целостности публично-правового управления.

Выше отмечалось, что пока еще нельзя вести речь о сложившихся принципах и приоритетах регионального управления в контексте институционализации единой и целостной системы публичноправового управления. В действующем законодательстве отсутствуют и четкие дефиниции, правовые средства и механизмы функционирования данного уровня управленческой деятельности, региональное управление рассматривается как уровень, на котором продолжается и конкретизируется «властно-правовая воля» федеративных институтов и структур.

Вместе с тем следует учитывать, что параметры, используемые в рамках управленческого провинционального пространства, не всегда поддаются систематизации, интеграции и нормативноправовому выражению в федеративных программах развития российской государственности. Поэтому необходим дифференцированный подход к управлению региональными этнополитическими

и социально-правовыми процессами, а также приоритет динамической системы и сценарной модели управленческой деятельности.

В связи с этим требуются разработка и законодательное оформление прежде всего таких понятий, как «региональное управление», «региональный управленческий процесс», «методология регионального управления» и других, связанных с ними политико-правовых феноменов, которые на доктринально-правовом уровне организуют и направляют развитие регионального управления в заданных правовых режимах функционирования.

С нашей точки зрения, региональное управление следует рассматривать в качестве властноправовой деятельности в пределах определенного территориального пространства, направленной на достижение стабильности и воспроизводства региональной жизненной системы, эффективное и рациональное использование имеющихся ресурсов в целях обеспечения благосостояния, достойных условий жизни и правопорядка в регионе.

При этом к субъектам управленческого процесса следует отнести весь комплекс функционирующих публично-правовых органов, действующих на всех уровнях политико-правовой системы, которые координируют процесс управления различными областями общественной жизни. В свою очередь, объектами регионального управления выступают разновекторные процессы, события и явления, возникающие и протекающие в рамках определенного территориального сообщества, а также специфические состояния и предпосылки развития регионального пространства в условиях федеративной целостности.

Методологию региональной управленческой деятельности следует трактовать как разветвленную систему публично-правовых способов и инструментов, политико-правовых режимов и средств управления территориальными процессами, а также приемов анализа и оценки событий и явлений, использующихся для достижения управленческих целей и задач. При этом необходимо подчеркнуть, что неоднозначный и динамический характер объектов регионального управленческого воздействия определяет специфичность инструментов, методов и режимов территориального управленческого процесса.

В этом аспекте региональный управленческий процесс, по нашему мнению, должен рассматриваться в качестве системной политической и юридической деятельности уполномоченных органов, их должностных лиц, а также привлекаемых ими институтов гражданского общества, связанной с организацией, координацией и контролем стабильного и оптимального функционирования объекта управления, а также его качественным переходом в запланированное политико-правовое состояние.

Литература

1. Государственная политика и управление: В 2 ч. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.

2. Солнцев В.А. Управление социальными процессами в регионе: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Новочеркасск, 1998.

3. Актуальные проблемы социологии управления (Материалы «круглого стола») // Социологические исследования. 1998. № 2.

4. Калинский А.В. Здравоохранение в воспроизводстве социальных ресурсов: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2003.

5. Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. М., 2003.

6. Матузов Н.И. Правовая политика: сущность, концепция, реальность // Российская правовая политика. М., 2003.