Исторические основы локального самоуправления в Якутии

YAK 342.25

Т.е. ЕРМОЛАЕВ

T.S. YERMOLAYEV

иеторичЕекиЕ оеновы ЛОКАЛЬНОГО еАМОУПРАВЛЕНИЯ В ЯКУТИИ

HISTORICAL BASES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN YAKUTIA

Статья посвящена исследованию истоков становления местного самоуправления в регионе. Автор ставит в качестве основной цели извлечение уроков из исторического опыта формирования институтов локального управления и гражданской активности Якутии. Акцентируется внимание на позитивных сдвигах, произошедших в локальном сообществе благодаря деятельности первых институтов локального самоуправления, подчёркивается роль человеческого капитала как главного генератора развития локальных сообществ.

The article deals with the sources of local regional self-government. The author considers the history of forming the institutions of local authorities and civil movements of Yakutia. The attention is focused on the positive changes in local community due to the activity of the first institutions of local self-government. The role of the human capital as the main development factor of local communities is emphasized.

Ключевые слова: исторический опыт, локальное сообщество, местное самоуправление, гражданская активность, человеческий потенциал, институты власти.

Key words: historical experience, local community, local self-government, civil movements, human potential, government institutions.

Местное самоуправление как один из важнейших структурных элементов гражданского общества в нашей стране прошло долгий и сложный путь. Местное самоуправление как один из важнейших структурных элементов гражданского общества в нашей стране прошло долгий и сложный путь. Важность развития института локального самоуправления в нынешнем российском обществе предопределяются многими обстоятельствами. Прежде всего, оно способствует становлению подлинно демократического управления и помогает каждому гражданину осознать, что демократия - это не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнёрство и его личное участие в делах и заботах того сообщества, частью которого он является.

После присоединения Якутии к России на её территории постепенно создавалась колониальная администрация, которая не затронула основ улусного управления. Царская администрация руководствовалась нормами российского законодательства, местное улусное управление - нормами обычного права. Якуты относились к кочевым «инородцам», которые согласно законодательству Российской империи имели особый статус. При этом особый юридический статус якутов сопровождался государственным признанием их права на самоуправление посредством образования собственных органов, легализацией их «обычаев и законов» [24]. Устройство якутского общества схематично характеризуется как восхождение от первоначальной ячейки - от семьи к роду, далее к наслегу, во главе которого стоял старейшина, и, наконец, к улусу во главе с улусным головой. Наслежное управление сосредоточивалось в инородной управе. Дела улуса находились в распоряжении совета наслежных старшин под председательством головы, которому в помощь назначались выборные. Органы инородческого самоуправления осуществляли раскладку ясака и повинностей и передачу их в казначейство, сбор недо-

имок, занимались вопросами земледелия и продовольствия. По делам полиции они обязаны были исполнять предписания высшего начальства, принимать меры против распространения эпидемий, пожаров и собирать сведения о происшествиях[25].

В конце XVIII - начале XIX вв. остро поднимался вопрос об учреждении в нормативном порядке должности областного якутского предводителя -«для связки всех мыслей и пресечения распрей между родовыми начальниками». Эта идея осуществилась с созданием Якутской Степной Думы (18271838 гг. [22]. Согласно «Уставу об управлении инородцами» 1822 г. Степная Дума представляла собой «общественное собрание» местной знати и решала только хозяйственные вопросы. В своей деятельности она подчинялась непосредственно окружному начальству. Структура Якутской Степной Думы выглядела следующим образом: во главе стоял главный родоначальник, избираемый на три года; в качестве постоянных заседателей входили головы семи улусов Якутского округа, а также семь временных заседателей, избираемых ежегодно. Самыми яркими и впечатляющими делами Якутской Степной Думы являлись поиск новых неосвоенных земель для хлебопашества, распределение населения улусов по пяти земельно-ясачным разрядам(классам) и проведение в 1830 г. «семиулусного собрания», довольно красочно описанного В.Л. Серошевским [23]. 3 июля 1830 г. в Якутске собрались представители всех улусов и наслегов - всего 482 делегата. Речь шла о необходимости отправки в Петербург якутской делегации, чтобы добиться встречи с императором Николаем 1 и заявить ему о важнейших нуждах северного народа. Однако эта поездка не состоялась. Царская администрация весьма настороженно следила за действиями первого по сути общенационального органа самоуправления якутского народа. Несмотря на короткий период функционирования, Степная Дума стала первым институтом общенационального самоуправления, вкраплённым в общероссийскую систему государственных органов и, несомненно, явилась значительной вехой в историческом развитии якутского народа по пути обретения собственной государственности.

Старое поколение якутской интеллигенции в условиях колониального режима упорно боролось за предоставление Якутии права местного самоуправления. Одним из наиболее реальных путей воплощения этой цели было учреждение земства. Именно через земства либерально настроенные интеллигенты во главе с В.В. Никифоровым стремились поднять уровень местных общественных органов управления, чтобы впоследствии конституционным путём добиться более высоких форм самостоятельности. Земская система не была основана на принципе строгого вертикального соподчинения и придерживалась принципа разделения полномочий. Земские учреждения включали себя в распорядительный (земское собрание) и исполнительный (земская управа) органы, при этом последний был подотчётен первому, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал вполне самостоятельно.

Предыстория якутского земского самоуправления начинается с 23 февраля 1900 г. Именно в этот день при Областном Совете началась обсуждение вопроса «О преобразовании устройства и управлении инородцев Якутской области». На совещании в качестве приглашённых присутствовали «сведу-ющие люди» из инородцев: частный поверенный окружного суда В.В. Никифоров, мировой судья М. Афанасьев и голова Восточно-Кангаласского улуса И.Г. Соловьёв. В своём выступлении В.В. Никифоров, указывая, что «ограничение самоуправления крайне суживает деятельность, тормозит всякую инициативу и задерживает развитие общественного самосознания», впервые предложил ввести земское управление в Якутии для «решения вопросов первостатейной важности» [1]. По итогам обсуждения был выработан «Проект положения об инородцах Якутской области». По нему, в частности, якутское общество делилось на два разряда (оседлые и бродячие), вводился институт крестьянских начальников и сельского волостного управления [26].

9 апреля 1905 г. иркутский генерал-губернатор П.И. Кутайсов издал рескрипт о введении земских учреждений. Эта весть в условиях начавшейся революции инициировала В. Никифорова созвать совещание инородцев. С 19 октября по 1 ноября 1905 г. 22 представителя трёх округов обсуждали вопрос о земстве [3]. Они обратились к председателю Совета Министров России С.Ю. Витте с просьбой разрешить разработать проект внедрения земства в Якутии отдельно от администрации. Эта просьба была удовлетворена [2]. Вскоре разработано общее положение о земском самоуправлении, включавшее 96 статей, охватывающих всю жизнедеятельность области [9]. «Союз инородцев якутов» так же включил требование введения земства в свою программу. Однако поражение первой российской революции отложило решение данного вопроса.

В период между двумя революциями в России произошли очень важные исторические события в жизни Ленского края - в 1912 г. по инициативе В. Никифорова состоялся инородческий съезд и последовавшая за ним поездка якутской делегации в Санкт-Петербург. Историография этих событий ограничивается лишь несколькими публикациями, между тем изучение исторического опыта борьбы за возрождение якутского народа в те далёкие времена представляется своевременным и весьма ценным. Объективное изучение материалов инородческого съезда и якутской делегации показывает, что дореволюционная национальная интеллигенция боролась за спасение и возрождение своего народа, стремилась всячески облегчить его горькую участь. Она неоднократно ставила вопрос о представительстве в Государственной Думе и необходимости введения в Якутии реального самоуправления в форме земства. Первые якутские интеллигенты требовали освободить территорию родного края от уголовной и административной ссылки, просили упорядочить землепользования, поднять культурный уровень народа путём расширения сети учебных заведений. Следует отметить высокий уровень докладных записок на имя царских министров, основанный на глубоком знании истории и культуры народов края, а также законодательных актов Российской империи.

15 марта 1913 г. члены якутской делегации, находившиеся в Санкт-Петербурге по случаю празднования трёхсотлетия царствования Романовых, предоставили докладную записку о необходимости введения земства министру внутренних дел России Н.А. Маклакову [4]. Основными причинами тяжёлого положения якутского народа авторы записки обоснованно считали экономическую и культурную отсталость, сам уклад жизни, протекавшей в суровых климатических условиях. Выход из этой ситуации виделся в введении земского самоуправления, способного своевременно обеспечить удовлетворение непрерывно растущих запросов местной жизни. оперативно решать вопросы местной жизни. Предоставление самостоятельности в решении большинства хозяйственных вопросов с учётом особенностей среды обитания оказало бы плодотворное воздействие на социальное положение народов Якутии в дореволюционное время. Однако, как и следовало ожидать, царские власти продемонстрировали полное нежелание решать проблемы бедствующего населения Якутской области.

Настойчивая борьба за предоставление местного самоуправления, казалось бы, увенчалась успехом после Февральской революции, свергнувшее царское самодержавие. Вся полнота власти на местах по распоряжению Временного правительства перешла в руки земств. Члены представительного коллективного органа власти демократических сил - Якутского комитета общественной безопасности (ЯКОБ), образованного 4 марта 1917 г. сразу объявили себя сторонниками земского самоуправления. 5 июля 1917 г. создана комиссия по организации выборов в земские учреждения. Территория области была разделена на 13 избирательных округов. Наибольшую активность в предвыборной компании проявили партии эсеров и федералистов. Социал-демократы, не имевшие достаточных сил, бойкотировали проведение выборов. Население в основном сдержанно отнеслось к предвыборным баталиям.

18 декабря 1917 г. в присутствии 33 гласных открылось первое чрезвычайное собрание Якутского уездного земства [7]. Председатель исполнительного бюро ЯКОБ М.В. Сабунаев в своей приветственной речи отметил, что это долгожданное историческое событие свершилось благодаря упорной борьбе «лучших сынов области» и пожелал плодотворной работы «на пользу и благо родного края». С приветствиями в адрес земств также обратились представители всех общественно-политических организаций, за исключением социал-демократов. Затем гласные приступили к выборам в состав уездной земской управы: председателем избран А.Д. Широких, членами -Н.Е. Афанасьев, Р.И. Оросин, М.Ф. Слепцов. Оживлённую дискуссию вызвал вопрос, касающегося языка на котором будут проводиться заседания. В результате приняли компромиссное решение: гласные имеют право говорить на родном языке с последующим переводом в каждом отдельном случае по требованию гласных [8].

В ходе второго заседания 23 декабря 1917 г. поступило сообщение о решении Чрезвычайного сибирского областного съезда созвать 7 января 1918 г. в Томске Сибирскую областную Думу с законодательными полномочиями. Оно было встречено гласными с большим воодушевлением. Один из видных представителей якутской интеллигенции гласных Г.В. Ксенофонтов выступил с яркой речью, в которой изложил историю сибирского движения к самоуправлению, разъяснил все преимущества автономного самоуправления для отдалённой окраины. По его предложению собрание приняло текст приветственной телеграммы в адрес Сибирского областного съезда, в которой выражалась надежда, что «Сибирская областная Дума не допустит в Сибири тлетворного влияния и разрушительных действий большевиков, выведет страну на путь правопорядка, приведёт к Всероссийскому Учредительному собранию, устранит продовольственную разруху» [9].

Первое Чрезвычайное Якутское губернское собрание, проходившее с 30 января по 27 марта 1918 г., завершило формирование земского самоуправления в Ленском крае. Открывший работу собрания эсер В.В. Попов напомнил слова В.Л. Серошевского о том, что «русская государственность проделала в Сибири громадный карательный опыт, стоящий миллионы денег, реки слез и море крови» и отметил, что сегодняшний день «открывает новую эру в жизни Якутской области, приобщающейся к общеземской автономии Сибири» [10]. В.В. Никифоров, как один из главных организаторов Якутского земства, произнёс от имени Якутского национального комитета знаменательные слова: «...Якутский народ верит и надеется, что Вы, избранники его, избавите якутский народ от экономической и гражданской разрухи и возложенную на Вас работу выполните до конца» [11]. На следующий день он избирается председателем Якутской областной земской управы.

Деятельность земских учреждений в Якутии совпала с одним из самых драматических периодов отечественной истории, протекала в сложнейшей общественно-политической обстановке. Областное земское собрание не признавало центральную власть в лице Совета Народных Комиссаров, решительно выступило против вмешательства Петрограда в управление областью. 3 февраля 1918 г. в ходе обсуждения данного вопроса В.В. Никифоров предложил осудить большевистскую централизацию и образовать коллективную власть с привлечением всех общественно-политических сил. Гласный В.В. Попов потребовал разрыва отношений с центром, а для получения предметов первой необходимости обратиться за содействием к Амурской и Приморской области [12]. 9 февраля 1918 г. на объединённом совещании общественно-политических организаций образован Якутский областной Совет, в состав которого вошли 5 представителей от Якутского областного земства, по два представителя - от Якутской городской управы, Совета солдатских депутатов, Совета казачьих депутатов, по одному - от Союза рабочих-якутов и еврейской общины. За Советом рабочих и крестьянских депутатов зарезервировали 4 места, но они отказались от участия в коллективном органе власти.

Председателем Областного Совета избрали В.В. Попова, одновременно приняли «Положение о полномочиях Якутского Областного Совета» и текст обращения к населению [13]. Интересно, что Областной Совет считал себя «высшим революционным органом», которому принадлежит вся полнота власти в области до созыва Всероссийского или Сибирского Учредительного собрания. Свои обязанности члены Совета должны были исполнять безвозмездно. Главную свою обязанность Совет находил в «возможно полном удовлетворении национальных нужд и интересов населения». Для её выполнения предлагалось: поддерживать законность и правопорядок, ввести справедливую систему обложения налогами в интересах прежде всего беднейших слоёв; упорядочить и уровнять землепользование; демократизировать деятельность правительственных, судебных и общественных учреждений; обеспечить материальное благосостояние и духовное возрождение населения и т. д.

Одним из самых сложных вопросов, стоящих перед земством, был земельный. В марте 1918 г. I Чрезвычайная сессия областного земского собрания обсуждала доклад члена Якутского земельного комитета А.И. Попова о путях разрешения земельной проблемы. Выступившие в прениях ораторы остро критиковали существующую классную систему землепользования, подчёркивали право каждого гражданина на пользование землёй как даром природы. Единодушным решением собрания право распоряжения всеми землями, лесами, водами и недрами в Якутской области передано областному земству как главному местному органу самоуправления [14]. Без преувеличения можно казать, что в этом решении была заложена идея суверенного развития северного края и именно земство сделало первые шаги в этом направлении. Большой заслугой областного земства следует считать принципиально новые решения аграрного вопроса. В резолюции от 23 марта 1918 г. областное земское собрание нашло необходимым «совершенное уничтожение классной системы землепользования, как системы вносящей страшную неравномерность в землепользовании среди трудящегося класса» и постановило: «1) установить для каждого трудящегося человека равномерное пользование земельным наделами, т. е. повсюду ввести равномерное подушное наделение землёй.; 2) произвести детальную разработку всех прочих видов землепользования на демократических началах в интересах трудящегося класса» [15].

Важным мероприятием земства следует считать открытие 3 октября 1918 г. четырёхгодичных сельскохозяйственных курсов с правами высшего учебного заведения первого разряда. Основная цель курсов заключалась в следующем: «дать своим слушателям законченное практическое сельскохозяйственное образование, подготовить кадры работников по общеземской агрономии наиболее приспособленных к отдельным отраслям сельского хозяйства: молочное дело, огородничество и сельскохозяйственное маши-новедчество» [16]. На курсы принимались лица, имеющие четырёхклассное образование, ежегодный набор слушателей определялся в 80 человек на бесплатной основе, причём половине из них выплачивалась стипендия в размере 300 руб. Необходимо отметить, что вопросам образования здравоохранения областная земская управа уделяла самое пристальное внимание. Благодаря земству впервые в истории Якутии медицина пришла к крестьянам, а в сёлах появились учителя. По состоянию на 1 января 1918 г. в ведении Якутского земства находилось 77 начальных училищ [17].

Финансовой основой деятельности земских учреждений являлись местные налоги - бюджет областного земства складывался из сборов, которым облагалось население. Львиная доля расходов (около 70%) шла на финансирование органов здравоохранения и образования. С целью увеличения доходной части бюджета областного земства было решено по инициативе В.В. Никифорова ввести 8% налог на пушнину, скупленную торговцами у промышленников [18]. Штат областной земской управы состоял всего лишь из 8 человек [19].

На одном из последних заседаний 9 декабря 1918 г. Четвёртое областное земское собрание заслушало доклад председателя областной земской управы В. Никифорова о результатах своей поездки в Омске на Государственное экономическое совещание. В ходе этой поездки летом 1981 г. Никифоров проделал титаническую работу, проявил себя настоящим патриотом родного края. Материалы данного доклада лишний раз доказывают, что В.В. Никифоров весь свой незаурядный дар ученого, публициста, писателя, юриста, общественного деятеля целиком и полностью направил на раскрепощение и возрождение родного народа [20]. В последнем своём письме В.В. Никифоров заявлял: «Я на протяжении всей своей общественной деятельности не стремился к достижению личного благополучия и не приспособлялся плыть по течению существующей общественной жизни с тем, чтобы при новом строе опять ухватиться за него и выдавать себя его поборником, а все время по мере убеждения и понимания активно стремился к скорейшему достижению тех форм общественного строя, который мог бы дать наибольшее счастье и благополучие всему народу» [21]. Вдохновитель и организатор национально-освободительного движения В.В. Никифоров был оклеветан органами ОГПУ, репрессирован и скончался 15 сентября 1928 г. в тюремной больнице г. Новосибирска [5]. Полностью восстановлено его славное имя только в 1992 г., из исторического забвения вернулся один из великих сынов Якутии, духовное наследие которого ещё предстоит изучить потомкам.

Нынешнее руководство республики считает, что структуры государственной власти не в состоянии конкретно и ответственно решать все вопросы местной жизни. Поэтому, отказавшись от дублирования и двоякости управления, следует чётко разграничить полномочия и функции, конкретную ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

По большому счёту населению действительно всё равно, какая власть работает на него: главное - качество, цена и своевременность оказания бюджетных услуг. Если на местах удастся повысить степень удовлетворённости граждан качеством и доступностью услуг публичной власти, то возрастёт и доверие населения к этой самой власти. Уж слишком трудно пока живут люди, особенно в сельской местности. Сегодня необходимо направить все усилия власти на налаживание жизни людей. Обеспечить их жильём, рабочими местами, дать возможность учиться, растить детей и просто жить в безопасных и ухоженных городах и сёлах. Именно этого патерналистски настроенные граждане ждут от своего государства. И государство способно всё это им обеспечить. Однако добиться улучшения жизни народа возможно только с помощью самих граждан и полноценного самоуправления.

В заключении хотелось бы высказать ряд концептуальных рекомендаций для развития местного самоуправления на современном этапе. Необходимо наладить механизмы возмещения дополнительных расходов местных бюджетов. Если эта система не будет работать, всё остальное бессмысленно. Даже если все налоги будут оставаться в местном бюджете, все равно государственная власть сможет по-прежнему постоянно «залезать в карман» местных органов власти и вынуждать тратить деньги нецелевым образом, в том числе на софинансирование переданных государственных полномочий. Необходимо наладить механизм, заставляющий все властные органы и всех должностных лиц государства неукоснительно соблюдать закон. Для этого нужна государственная воля на самом высоком уровне. Крайне важно для развития страны в целом, и местного самоуправления в частности, добиться независимости судебной системы и её подчинения только закону. Необходимо наладить механизм вовлечения граждан в процесс местного самоуправления. Дело в том, что успех местного самоуправления напрямую зависит от отношения к ней граждан. Нашим людям необходимо гражданское образование. Каждый человек должен знать, как устроена и как действует власть, как осуществляется управление обществом, как при этом соблюдаются его лич-

ные интересы. Об этом должны писать газеты, необходимы специальные телевизионные передачи, популярные книги и т. д. Но самое главное, об этом людям должна рассказывать сама власть. Только объясняя приоритеты развития, привлекая людей к управлению, учитывая их мнение, местная власть может полноценно работать и иметь положительные результаты. Постепенно граждане должны научиться контролировать и использование бюджетных средств отдельной школой, и качество предоставляемых услуг, а главное, должны начать ценить свой собственный вклад в развитие своего двора, своей улицы, своего населённого пункта. Люди должны почувствовать, что их участие приносит ощутимые плоды, и их жизнь меняется к лучшему.

Литература

1. В.В. Никифоров (Кулумнуур) - человек и личность [Текст]. - Якутск, 1997. -С. 152.

2. История Якутской АССР. - Т. 2. - М., 1957. - С. 380.

3. Ковлеков, С.И. В.В. Никифоров и съезд якутов 1912 года [Текст] / С.И. Ков-леков. - Якутск : ИГИ АН РС(Я), 1996. - С. 42-43.

4. Ковлеков, С.И. Указ. соч. [Текст] / С.И. Ковлеков. - С. 43.

5. Копырин, Н.З. Преисполненный самых лучших пожеланий своему народу... [Текст] / Н.З. Копырин // Республика Саха. - 1996. - 2 апреля. - С. 3.

6. Национальный архив РС (Я), ф. 12, оп. 6, д. 603, л. 54-56.

7. Там же, ф. 25, оп. д. 4, л. 1-2.

8. Там же, ф. 25, оп. 2, д. 2, л. 3.

9. Там же, л. 7-8.

10. Там же, ф. 24, оп. 6, д. 6, д. 3, л. 4-5

11. Там же.

12. Там же, ф. 24, оп. 1, д. 32, л. 4.

13. Там же, ф. 39, оп. 1, д. 6, л. 2-3.

14. Там же, ф. 24, оп. 1, д. 32, л. 25.

15. Там же, л. 76.

16. Там же, ф. 24, оп. 1, д. 125, л. 10-11

17. Там же, ф. 24, оп. 1, д. 52, л. 32.

18. Там же, ф. 24, оп. 1, д. 18, л. 6-9.

19. Там же, ф. 24, оп. 1, д. 32, л. 7.

20. Там же, ф. 24, оп. 6, д. 27, л. 31-45.

21. Николаев, М.Е. В.В. Никифоров - выдающийся борец за свой народ [Текст] / М.Е. Николаев // Республика Саха. - 1996. - 29 мая. - С. 2.

22. Памятники права Саха (Якутия) [Текст]. - Якутск,1994. - С. 70.

23. Серошевский, В.Л. Якуты. Опыт этнографического исследования [Текст] / В.Л. Серошевский. - М., 1993. - С. 450.

24. Устав об управлении инородцев [Текст] // Памятники права Саха (Якутия). -Якутск,1994. - С. 58-97.

25. Фёдоров, М.М. Развитие советской государственности в Якутии [Текст] / М.М. Фёдоров. - Якутск, 1968. - С. 29.

26. Яковлев, Э. Подлежат ликвидации [Текст] / Э. Яковлев // Молодёжь Якутии. - 1994. - 23 октября.