Французский регионализм: политико-правовое исследование

7.3. ФРАНЦУЗСКИЙ РЕГИОНАЛИЗМ:ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Лебедева Маргарита Леонидовна, канд. полит. наук, доцент. Должность: доцент кафедры политологии

Место работы: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А. Тимирязева»

lebedevameg@mail.ru

Аннотация: цель написания статьи - выделить модель региональной политики современной Франции. Задачи работы - раскрыть содержание модели регионализма Франции, ее особенности, правовые основы и политические технологии организации власти политических сообществ субнационального уровня Франции.

Методология: Комплексное изучение административно-территориального деления Франции позволяет определить основные характеристики составляющих единиц модели французского регионализма. Системно-структурный метод, при котором общественные отношения рассматриваются как целостная система взаимосвязей явлений и событий политического процесса отношений уровня «центр - регионы».

Выводы: Анализ российских и зарубежных источников позволяет сделать вывод о том, что основной проблемный вопрос, поставленный в статье особенно актуален на современном этапе развития. Исследование возможно на основе изучения модели регионализма Франции в рамках унитарного государственно-территориального устройства.

Практическое значение: Представляется возможным теоретическое осмысление ряда вопросов, относящихся к практике политико-правового регулирования региональной политики современной Франции, политический сценарий трансформации французской модели в условия российского федерализма.

Социальные последствия: Соотнесение опыта французской модели регионального развития с российским вариантом отношений «центр-регионы». Ценный опыт решения проблем, правовых, институциональных, финансовых механизмов организации политической власти.

Оригинальность, ценность: Новизна исследования состоит в выделении модели региональной политики Франции. Работа предназначена для всех, кто интересуется сравнительной политологией, политической регионалистикой, мировым и российским политическим процессом

Ключевые слова: модель, регион, политика, департамент, субсидиарность

FRENCH REGIONALISM: POLITICAL AND LEGAL STUDIES

Lebedeva Margarita L., PhD in politics, associate professor. Position: Associate Professor at Political Science.

Work place: Federal State Educational institution of higher education "Russian State Agrarian University - MSHA Timiryazev"

lebedevameg@mail.ru

Annotation: The purpose of writing this article - highlight the model of regional policy of modern France. Objectives of the work - to reveal the content model of regionalism in France, its features, the legal framework and political technologies of power political communities subnational France.

Methodology: A comprehensive study of the administrative-territorial division of France to determine the main characteristics of the constituent units of the French model of regionalism. System-structural method in which social relations are seen as an integral system of relationships, establishes the interdependence of phenomena and events of the political process on the level of "center- regions".

Conclusions: Analysis of Russian and foreign sources leads to the conclusion that the major issues raised in the article is particularly relevant at the present stage of development. Study possible based on the study model of regionalism in France within a unitary state and territorial unit.

Practical: It seems possible to the theoretical understanding of a number of issues related to the practice of political and legal regulation of the regional policy of modern France, the political scenario of the transformation of the French model in terms of Russian federalism.

Social consequences: The ratio of the experience of the French model of regional development with the Russian version of relations "center-regions". Valuable experience in solving problems, legal, institutional, financial organization of political power.

Originality, value: The novelty of the research is to separate the model of regional policy in France. The work is intended for anyone interested in comparative politics, political regionalism , international and Russian political process

Keywords: model, region, politics, department, subsidiarity

Понятие «регионализм» являются предметом особого внимания политологов, историков и социологов. Регионализм как политическое явление берет свое начало со второй половины XIX в. Защитники идей регионализма исходили из того, что источником развития структур власти на местах должны стать имеющиеся культурные и исторические традиции, на основе которых возможно усиление роли региона в политической жизни в целом. Подобное видение проблемы получило закрепление в деятельности, возникшей в 1990 г., Французской федерации регионализма, первой в Европе [9, с.50].

Опыт Французской Республики подтверждает положение о том, что регионализм в определенной мере является процессом эволюции унитарного государства. Франция - это страна с давней традицией сильной центральной власти, умелого сочетания властных технологий деконцентрации и децентрализации [7, с.286].

В теории политической регионалистики можно выделить две сферы анализа: первое направление - отношения «центр - регионы», политика государства в отношении регионов; второе направление - изучение властных технологий уровня регионов. В рамках региональной политики регламентируются взаимосвязи между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц, практика взаимовлияния центра на регионы и регионов на центр. Содержание региональной политики сводится к созданию эффективной властной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами.

Модель французской региональной политики условно можно назвать - Modèle français de «Intégration filiale» de la politique régionale («Модель французской региональной политики «Субсидиарная интеграция»)). Представляется необходимым найти точки соприкосновения между интеграцией и регионализмом, обеспечить оптимальное соотношение, взаимопроникновение, казалось бы, столь противоположных тенденций [9, с.51]. Принцип «субсидиарности» имеет следующее содержание: властные структуры, технологии, применяемые институциональными образованиями, должны

Бизнес в законе

2'2015

быть максимально приближены к населению страны; на высший уровень власти делегированы необходимые средства для поддержания в обществе стабильности, безопасности и порядка. Центральная власть должна выполнять «субсидиарную» (вспомогательную), не «субординативную» (подчинительную), не довлеющую (преобладающую) роль, решая только те тактические задачи, которые не могут быть эффективно выполнены на региональном (локальном) уровне [1, с.13-15]. Примером такого рода интеграции являются объединения ряда коммун в государственные учреждения межкоммунного сотрудничества (ЕРС1 -Ё1аЬН88етеП риЫю с1е соорега^оп ¡п1егсоттипа!е). Они созданы в целях тесного сотрудничества по вопросам разного характера.

Проблема состоит в установлении баланса между политическим центром и регионом, между властью государства и правами граждан, между национальными и государственными интересами [9,с.56].

Модель региональной политики Франции представляет собой соединение сообщества интересов с сообществом ценностей. Франция на 2015 г. насчитывает 66318 млн. человек [11]. Порядка 15 миллионов человек, проживающих во Франции, являются выходцами из других стран, что составляет 22,6% всего населения. Миграционный прирост населения за 2014 г. составил 96877 человек [13], такого рода тенденция сохраняется. Порядка 5 миллионов человек являются гражданами иностранного происхождения, и только 2 миллиона из них имеют французское гражданство. Среди народов современной Франции выделяются этнические группы итальянцев, марокканцев, турок, португальцев, алжирцев и др. Относительно переселенцев, порядка 40% -это выходцы Африканского континента, 35% - жители Европы, более 13% - азиатские народы. Таким образом, Французская Республика максимально демонстрирует через построенную ею модель регионализма возможность сосуществования наднациональных интересов с интересами регионов.

Вся система региональных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением. Франция разделена на коммуны, кантоны, округа, департаменты и регионы. Согласно Французской Конституции регионы, коммуны, департаменты, заморские территории объявлены «территориальными сообществами» - социально-политическими образованиями, включающим население и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами [3, ст.72]. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде. Закреплен политический статус территориальных сообществ, территориальные сообщества «свободно управляются избранными советами». Это сводится к общей компетенции и самостоятельности принятия решений. Подчеркнут также управленческий статус местных сообществ.

Правовые основы современного статуса политических сообществ субнационального уровня регламентируют такие нормативные акты, как: Конституция Французской Республики 4 октября 1958 г.; Закон 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов, регионов; Закон 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; Закон 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; Закон 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; Закон 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики; Закон от 21 февраля

1996 г. утвердивший Кодекс территориальных сообществ и регулирующий всю систему местного самоуправления (действует с 2000 г.) [8, с.107-108].

Основополагающей единицей административно-территориального деления Франции, звеном обеспечивающим представительство и присутствие государства в регионах являются департаменты. Департамент - это одновременно и административная единица, во главе которой стоит префект, представляющий государство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган - Генеральный (департаментский) совет, возглавляемый председателем.

На настоящий момент в стране насчитывается 96 внутренних (в метрополии), 5 заморских департаментов, 5 заморских территорий. Заморские территории представлены различными по характеру статуса территориальными коллективами: заморские департаменты (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Реюньон, Майота); заморские территории (Французская Полинезия, острова Уоллис и Футуна, Сен-Пьер и Микелон, Сен-Бартельми, Сен-Мартен); территории с особым статусом (Новая Каледония, Клиппертон, Французские Южные и Антарктические территории); статус автономии (территориальная общность) имеет Корсика (остров в Средиземном море) [9, с.108-109]. Все они бывшие колонии Франции. «Законодательный режим и административная организация заморских департаментов может изменяться с учетом их особого положения...Заморские территории Республики имеют свою особую организацию с учетом их собственных интересов, общей совокупности с интересами Республики» [2, с.233].

Опыт Франции достаточно полезен в плане отработанной правовой основы и политических технологий управления «заморскими территориями».

Представителем государства в департаменте является префект департамента. Префект возглавляет всю систему государственной власти в департаменте, является распорядителем государственных расходов и отвечает за управление государственным имуществом. От имени государства подписывает договоры и соглашения с департаментом и коммунами. Только он один имеет право выступать от имени государства в Генеральном совете, ежегодно представляя ему отчет о деятельности государственных структур.

Важная функция префекта - осуществлять административный контроль над деятельностью департаментов и коммун. Он может опротестовать решения местных органов власти, если считает их незаконными. В случае несогласия с ним соответствующего органа префект передает дело в суд. Префект руководит также работой всех внешних служб центральных государственных административных органов (за исключением служб системы образования, инспекции труда, финансов, юстиции и обороны); оказывает помощь органам юстиции; производит назначения на некоторые должности.

На уровне департаментов правительством назначаются должностные лица - комиссары республики. Они контролируют деятельность территориальных подразделений министерств в рамках департамента. Комиссар республики крупнейшего департамента в регионе является одновременно и комиссаром республики на уровне региона - региональным комиссаром республики, который контролирует уже функции территориальных подразделений министерств на уровне всего региона.

Департаменты менее самостоятельны, так как более контролируемы центром через префектов. В них сосредоточена основная масса местных служб министерств. Вместе с тем реформы 1982-1983 гг. существенно укрепили самостоятельность департаментов:

1) им отошла часть полномочий, осуществляемых центром;

2) исполнительным органом департамента является теперь не назначаемый правительством префект, а избираемый Генеральным советом департамента председатель этого совета.

На уровне местного самоуправления здесь действуют Генеральные советы. Это - руководящий выборный орган департамента. Выборы в него проходят по так называемым кантонам и потому называются кантональными. Кантон (современная Франция насчитывает 4055 кантона) - не административная единица. Фактически - это избирательный округ, в который входит определенное число коммун.

Кантон - это историко-географическая единица, не имеющая собственных органов самоуправления и управления [7, с.439]. Каждый кантон избирает в Генеральный совет одного представителя - генерального советника. Генеральный совет управляет делами департамента.

Низовой административно-территориальной единицей является коммуна (община). Это - основа местного управления во Франции, ее старейшее территориальное образование (законодательство Франции закрепляет понятие коммуны с 1789 г.). Современная Франция насчитывает 36766 коммун с численностью населения от 50 до 2000-3000 человек. Возглавляет коммуну выборный представительный орган - муниципальный совет. Он состоит из муниципальных советников, число которых колеблется от 9 (для коммун с населением менее 100 жителей) до 69 (с населением от 300 тыс. и более). В особом положении находятся крупнейшие города Франции: Париж (163 советника), Марсель (101), Лион (73). Кроме того, Париж, Лион и Марсель разделены на 45 муниципальных и городских округов, 20, 16 и 9 соответственно. Статус коммун закреплен в Кодексе коммун [8, с.113].

Мэр является главой исполнительной власти коммуны и одновременно представителем центральной власти в коммуне. В качестве представителя государства мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, выполняют функции представителя общей полиции, публикуют государственные законы и постановления, организуют выборы, удостоверяют подписи, составляют списки военнообязанных и организуют гражданскую оборону, осуществляют контроль за обязательным школьным обучением, выдают разрешение на застройку и пр. На практике исполнение многих указанных выше полномочий делегируются мэром представителям муниципальной администрации.

В качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий:

1)собственные полномочия мэра;

2)полномочия мэра по исполнению решений совета;

3)полномочия, делегированные мэру советом. Мэр также председательствует на заседаниях совета и проводит подготовку проектов решений совета.

Французские территориальные сообщества с особым статусом:

1) территориальная общность Корсика;

2) заморские департаменты Гвиана, Мартиника, Гваделупа, Реюньон, Майота;

3) коммуны Париж, Лион, Марсель.

К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, Корсика, заморские регионы и территории.

Регионы являются самой крупной административно-территориальной единицей во Франции. В настоящее время Франция имеет 27 регионов (22 в метрополии и 5 заморских регионов), каждый из которых включает по 3-8 департамента (всего 101 департамент) [8, с.122].

Впервые регионы были созданы при режиме Виши. Законом 19 апреля 1941 г. было образовано 17 регионов (6 на оккупированных территориях и 11 в зоне оккупации). С 5 июля 1972 г. они приобрели статус публично-правовой структуры. В 1982 г. регионы приобрели статус местного коллектива и наделены полномочиями самоуправления.

Во главе региона стоит Региональный совет. Он является главой исполнительной власти региона, руководит региональными административными службами и служащими региональной администрации.

Основная задача Регионального совета - решение социально-экономических проблем региона, в том числе разработка регионального бюджета, назначение органов исполнительной власти региона, создание служб администрации региона, оказание помощи предприятиям, обеспечение благоустройства территории, строительных работ и пр. Совет занимается вопросами образования, включая строительство лицеев, управлением средними учебными заведениями, вопросами культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды. Региональный совет выступает в качестве партнера государства по реализации масштабных долгосрочных программ.

Консультативную помощь Региональному совету оказывает Региональный социально-экономический совет. Он дает заключения по плану и бюджету, оказывает помощь в разработке других решений совета, дает их предварительную оценку и оценку исполнения их председателем. Закон предписывает следующий состав совета: 35% - представители предприятий и лиц, работающих не по найму; 35% - представители профсоюзов лиц наемного труда; 25% - представители общественных организаций региона; 5% - эксперты, видные специалисты и общественные деятели (их назначает премьер-министр).

Представителем государства в регионе является префект региона (он же - префект департамента самого крупного в регионе). Он участвует в подготовке решений центральных государственных органов по данному региону, осуществляет административный контроль за законностью решений регионального совета и его председателя, руководит деятельностью местных служб центральных государственных административных органов.

Французским президентом Франсуа Олландом 2 июня 2014 г. был представлен проект реформирования регионального деления Франции. Основная сущность данного проекта состоит в слиянии части регионов и сокращении их общего числа с 22 до 14 (без учёта заморских владений). Следует заметить, что на начальном этапе законопроект не определяет названия объединяемых регионов и столицы регионов. Данный проект, как указывает французская газета «1_е

Бизнес в законе

22015

Figaro», позволит сократить расходы на 10 миллиардов евро за временной промежуток в 5-10 лет [12].

Округ не относится к числу местных коллективов; это административная единица, возглавляемая супрефек-том, назначаемым правительством. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. В округе 100-150 коммун. В настоящее время во Франции насчитывается 342 округа [8, с.124].

Кантон веден для удобства государственного управления. В первую очередь, это образование для проведения избирательных кампаний. В его состав входит несколько коммун. Франция насчитывает 4055 кантонов. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, от кантона в выборный орган департамента (Генеральный совет) избирается один генеральный советник.

Французский регионализм представлен моделью «Субсидиарная интеграция», демонстрирующей систему прямых взаимоотношений центра и регионов. Наблюдается процесс эволюции французского государства в целях установления оптимальной модели развития отношений «центр-регион» в рамках исторической традиции и политической практики. Для Франции V Республики, унитарного государства, характерен регионализм, имеющий тенденцию включения в свою реальность определенных характеристик федеративного устройства [6, с.128].

Региональная модель Франции - это определенная иерархия центральной власти, имеющей своих представителей в регионах. На всех уровнях территориальной организации Франции, ее административно-территориальных единицах, имеются представители государственной администрации. Именно они имеют право, данное законодательством Французской Республики, не только наблюдать за деятельностью органов местного самоуправления, но и право определять развитие и саму деятельность муниципальной власти. Сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Территориальная организация Франции демонстрирует особенность системы регионального управления и местного самоуправления: функции государственного управления на местах и функции местного самоуправления сочетаются в органах власти. В тоже время основная черта французской модели управления - высокая степень централизации власти, что выражено в административном контроле и иерархической подчиненности. Центральное правительство осуществляет надзор за муниципалитетами, что вполне характерно для унитарных государств.

Задача эволюции французской модели региональной политики состоит в создании устойчивого соотношения, «субсидиарной интеграции», координации интересов уровня «центр - регион», разработки механизмов принятия решений на региональном уровне, достижение сбалансированности региональных отношений и государства в целом, в целях предотвращения центробежных тенденций и политических конфликтов [4]. Особое внимание следует обратить на предкон-фликтную ситуацию насильственных политических конфликтов [5, с.49-52]. Их сопровождают процессы, влияющие на перспективы развития политического противоборства.

Список литературы:

1. Андреев В.В., Иванцова Н.А. Проблемы института делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федера-

ции/Пробелы в российском законодательстве. 2015. №1. С.13-15.

2. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю.Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.:Спарк,2001. 251 с.

3. Конституция Французской республики. Сайт Конституционного Совета Французской республики [Электронный ре-сурс].иВ1_://МПр:/Л№№м.соп8еП-соп8Ши1юппе1.^/соп8еП-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/la-constitution-du-4-octobre-1958.5071 .html (дата обращения 13.04.2015).

4. Дмитриев А.В., Залысин И.Ю. Насильственные политические конфликты. М.:Изд-во СГУ,2007. 364 с.

5. Залысин И.Ю. Предконфликтная ситуация в насильственных политических конфликтах// Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 5. С.49-52.

6. Лебедева М.Л. Государственное регулирование территориального развития (на примере Французской республи-ки)//Экономические и правовые аспекты регионального развития: история и современность: материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Елабуга, Изд-во ЕГПУ,2010. С.127-132.

7. Лебедева М.Л.К вопросу о содержании региональной политики (Россия-Франция) // Пробелы в российском законодательстве. 2013. №6 . С.285-288.

8. Лебедева М.Л. Модель региональной политики Французской Республики: проблемы применения в России. М.: ФГБОУ ВПО МГУП,2013. 172 с.

9. Макарычев А.С. Регионализм: проблемы и перспекти-вы//Общественные науки и современность. 1991. № 3. С.50-58.

10. Чиркин В.Е.Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.:Юристъ,2008. 607 с.

11. Эволюция динамики населения до 2015 года. Национальный институт статистики и экономических учений [Электронный ресурс].иЯ1_:// http://www.insee.fr/fr/themes/ tableau.asp?reg_id=0&ref_id=NATnon02145 (дата обращения 18.04.2015).

12. Четыре вопроса наилучшего понимания территориальной реформы [Электронный ресурс].иЯ1_:// http://www. lefigaro.fr/politique/2014/06/18/01002-20140618AR TFIG00019-quatre-questions-pour-mieux-comprendre-la-reforme-territoriale.php (дата обращения 20.04.2015).

13. Население Франции [Электронный ресурс].Ш1_: http://countrymeters. Info /ru/France (дата обращения 20.04.2015).

Reference list:

1. Andreev V.V., Ivanzova N.A. Problems Institute of the delegation of certain state powers to local governments in the Russian Federation // Gaps in Russian legislation. 2015. №1. S.13-15.

2. Evdokimov V.B. Elders Ya.Yu.Mestnye authorities of foreign countries: legal aspekty. M: Spark, 2001. 251 p.

3. The Constitution of the French Republic. Website of the Constitutional Council of the French Republic [Electronic ресурс].URL://http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/la-constitution-du-4-octobre-1958.5071 .html (date accessed 04/13/2015).

4. Dmitriev A.V., Zalisin I.U.Violent political conflicts. Moscow: Publishing House of the St. Petersburg State University, 2007. 364 р.

5. Zalisin I.U.Pre-conflict situations in the violent political conflicts // Gaps in Russian legislation. 2014. № 5. S.49-52.

6. Lebedeva M.L. State regulation of territorial development (on the example of the French Republic) // Economic and Legal Aspects of Regional Development: Past and Present: Proceedings of II All-Russian scientific-practical konferentsii. Yelabuga, Publ EGPU, 2010. S.127-132.

7. Lebedeva M.L.K on the content of regional policy (Russia-France) // Gaps in Russian zakonodatelstve.№6 (2013). S.285-288.

8. Lebedeva M.L. Model of regional policy of the French Republic: problems of application in Russia. M .: VPO MGUP 2013. 172 р.

9. Makarychev A.S. Regionalism: Challenges and Prospects // Social studies and the present. 1991. № 3. S.50-58.

10. Chirkin V.E.Konstitutsionnoe law of foreign countries: Uchebnik. M.: Jurist, 2008. 607 p.

11. Évolution population until 2015. INSEE [Electronic re-source].url: // http://www.insee.fr/fr/themes/ tableau.asp reg_id = 0 & REF_ID = NATnon02145 (date accessed 4/18/2015).

12. Quatre questions to better understand the territorial reform [Electronic resource] .url: // http://www. lefigaro.fr/politique/2014/06/18/01002-20140618AR TFIG00019 four-issues-for-betterment understand-the-reform-territoriale.php (date accessed 4/20/2015).

13. The population of France [Electronic resource] .URL: http: // countrymeters. Info / ru / France (date accessed 20/04/2015).

РЕЦЕНЗИЯ

на статью М.Л. Лебедевой «Французский регионализм: политико-правовое исследование» В статье М.Л. Лебедевой рассматриваются теоретические и практические вопросы, выделяемой автором, модели региональной политики современной Франции. Автор раскрывает содержание понятия «регионализм», дает название модели французского регионализма, проводит анализ политических и правовых основ представленной модели.

Актуальность исследования не вызывает сомнений. Процессы регионализации, совершенствования системы управления на местах, вопросы отношений «центр-регионы» представляют несомненный интерес с точки зрения приобретения опыта проведения сбалансированной региональной политики, а так же практики решения проблем, возникающих в ходе государственного построения. Углубление теоретических знаний о моделях политико-правового регулирования государственного устройства, государственно-территориальных основах, системах организации государственных органов и органов местного самоуправления, вариантах отношения центральной власти и регионов имеет большую теоретическую и практико-политическую значимость в развитии конституционного и муниципального права зарубежных стран, политологии, мирового политического процесса, ряда других научных знаний. В этой связи очевидна актуальность выбранной темы исследования, находящейся на стыке ряда учебных дисциплин т научных знаний, что представляет в определенной степени значимый интерес, как в теории, таки и в практике применения результатов полученных исследований.

Научная статья Лебедевой М.Л. «Французский регионализм: политико-правовое исследование», отвечает всем критерия научно-практической статьи и может быть опубликована в рецензируемом научном издании, публикующем основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Рецензент:

доцент кафедры правоведения ФГОУ ВПО «Российский государственный аграрный университет -МСХА имени К.А, Тимирязева», кандидат политических наук, доцент

И.Н. Якушева