Развитие взаимодействия государства и гражданского общества как условие модернизации управленческой деятельности

Власть и общество

Виктор ПОТЕХИН

РАЗВИТИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА КАК УСЛОВИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Статья посвящена рассмотрению проблем модернизации управленческой деятельности на пути объединения усилий государственных и некоммерческих структур, представляющих гражданское общество современной России. Особое внимание уделяется исследованию вопросов гражданского участия населения и их объединений в развитии социальной сферы.

The article is devoted to considération of modernization problems of administrative activity on the way of association of efforts of state and noncommercial structures representing a civil society of modern Russia. Special attention is given to research of questions of civil participation of population and their associations in the development of social sphere.

Ключевые слова:

государство, социальная организация, модернизация управления, гражданское участие; state, social organization, management modernization, civil participation.

B современных условиях, связанных с поиском адекватных и эффективных ответов на вызовы глобализации и угрозы мирового кризиса, особое значение отводится модернизации управленческой деятельности. Наибольшую актуальность проблема приведения управленческой деятельности в соответствие с современными требованиями и стандартами приобретает в периоды усиления регулирующих функций государства в экономической и других сферах жизнедеятельности общества, тенденция к которому наблюдается в последнее время во всем мире. Важность поиска новых подходов к управленческой деятельности в этих условиях обусловлена двумя противоречивыми особенностями современного развития. С одной стороны, выстраивание управленческой вертикали открывает новые возможности целенаправленного планомерного развития всего общества, а с другой — усиливаются угрозы и риски неоправданного ограничения и сворачивания свободной, инициативной, творческой самодеятельности человека как главного мотора общественного развития. С учетом данных тенденций крайне важно найти выверенный баланс и добиться компромисса между этими двумя векторами возможных социальных трансформаций, соединить воедино «организованность и планомерность» общественного развития со свободным, инициативным, творческим характером социальных инноваций. Без решения первой задачи трудно достичь социальной стабильности и порядка, добиться внедрения общих стандартов качества управления, без решения второй — невозможно придать новый импульс развитию российского государства и общества и выйти в число стран — лидеров мирового прогресса.

Важным условием повышения эффективности и результативности управленческой деятельности в новых условиях перехода к инновационному развитию является повышение роли и значения гражданского общества в выражении социальных и экономических интересов разных групп российского социума, в выборе общей стратегии достижения важных социальных целей, в общественном контроле за деятельностью органов государственного управления. Первостепенной задачей модернизации управленческой деятельности во все в большей степени становится соединение всех

ПОТЕХИН Виктор Анатольевич — к.соц.н., докторант кафедры социологии факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов; доцент Военнокосмической академии им.

А.Ф. Можайского даbаkаеv.sv@mаil.ru

имеющихся возможностей трех главных субъектов социальной организации и социального управления: во-первых, государственных органов, представляющих общенациональный интерес; во-вторых, институтов гражданского общества, выражающих социальные интересы и самодеятельную инициативу объединений граждан; в-третьих, свободной, творчески активной личности, которая в условиях инновационной экономики становится ключевым звеном общественного прогресса.

Основой модернизации управленческой деятельности должна в первую очередь стать серьезная модернизация всей системы социальных отношений. Сейчас она в значительной степени отражает старые, основанные на принуждении, несправедливом учете реального вклада и распределении социальных вознаграждений, подавлении личной инициативы формы социальной организации, которые уже явно не соответствуют современным реалиям и потребностям общественного развития. Именно данное несоответствие становится сегодня главным тормозом социального и экономического развития, серьезным препятствием на пути модернизации всей управленческой деятельности.

Не секрет, что такие социальные болезни, как коррупция, безответственность, правовой нигилизм, формализм и бюрократизм, клановость и семейственность, использование служебного положения в целях личной наживы, бездушное отношение к людям со стороны чиновников и др., поразившие сегодня многие структуры и институты управления современной России, в значительной степени обусловлены определенной отсталостью социальных отношений. Понятно, что если эти отношения уже не отражают новые экономические и социально-культурные реалии, характерные для современного информационного общества, и не способны мотивировать, организовывать и мобилизовать людей на достижение важных для них целей, то данные социальные отношения нуждаются в определенной «перезагрузке».

Перезагрузка социальных отношений должна быть направлена на поиск и институционализацию новых форм социального взаимодействия, которые бы сняли острые противоречия, существующие сегодня в российском обществе. В первую

очередь, это противоречия между субъектами и объектами управления, между центром и периферией, между производителями и потребителями, между сырьевым и инновационным путями развития, между социальным государством и либеральной рыночной экономикой, между бизнесом и властью. Эти противоречия связаны как с сущностными характеристиками традиционного российского общества и государства, так и с переходным характером их развития, вызванным серьезной трансформацией глубинных укладов жизни социума, которая произошла за последние десятилетия. Продолжают действовать скрытые и нелегитимные механизмы разбазаривания и перераспределения общественных ресурсов, которые порождают многие социальные язвы системы управления — коррупцию, «теневое право», «теневую политику», «теневую экономику»1. Существующая ситуация наносит огромный вред обществу и государству, тормозит политическое, экономическое развитие, социальный прогресс. С одной стороны, эти деструктивные особенности социальной организации и управления связаны с неразвитостью гражданского общества, с социальной разобщенностью людей, с ослаблением механизмов социального контроля за деятельностью власти, с социальной пассивностью, с чувством патернализма и социального иждивенчества. С другой стороны, сами эти социальные процессы и явления во многом обусловлены реально существующей в современной России моделью социальной организации, в которой элементы коррупции и теневых отношений создают своего рода необходимую «смазку» для функционирования всей системы социального управления, без которых данная система просто не сможет работать в силу слабой заинтересованности социальных субъектов в действиях по «формальным» правилам.

В настоящее время необходима новая модель социальной организации, основанная на принципах взаимного доверия, солидарности, партнерских отношениях, общей ответственности, которая бы исключила «паразитирование» одних за счет других. Необходимо, как справедливо замечает И. Юргенс, «создать стимулы для

1 Апресян Р.Г. Гражданское общество. Участие и ответственность // http://ethics.iph.ras.ru/works/ GU74.html

производительного труда каждого члена общества, поддержать того, кто оказывается не у дел в меняющейся экономике, и поощрить того, кто хорошо работает... развивать «демократию доверия», открывать существующие и создавать новые каналы общественного диалога»1. Для создания данной модели социальной организации необходимо преодолеть застарелый стереотип государственной бюрократии, в основе которого лежит недоверие к человеку, к проявлениям его свободной инициативы, самостоятельности, самодеятельности, творческого подхода к решению задач. Подобные модели характерны для современных развитых в социальном, экономическом плане обществ и успешно доказали свою эффективность в глобализирующемся социальном пространстве. Рецепт их создания прост — справедливые рыночные отношения, верховенство закона, демократические свободы, ответственная власть, социально активные граждане, самоуправляемые территории, т.е. все то, что принято называть развитым гражданским обществом. Именно с развитием гражданского общества сегодня должны связываться главные ресурсы модернизации всей управленческой деятельности в современной России, основные условия совершенствования социальной организации и социальных отношений в обществе. Развитие гражданского общества объективно приведет к модернизации всех социальных, экономических, политических институтов, выведет социальную организацию общества на принципиально новый уровень современного развития.

Важно отметить, что в настоящее время начинают активно формироваться подобные предпосылки модернизации социальной организации, проявляющиеся в виде новых тенденций современного развития гражданского общества в России. В недрах развивающегося гражданского общества появляются новые социальные субъекты, несущие в себе серьезный потенциал модернизации социальных отношений и управленческой деятельности на основе «демократии доверия», гражданского участия, солидарности и ответственного социального партнерства.

Ключевое значение при модернизации всей системы социального управления

1 Юргенс И. Услышать и понять // Российская газета — центральный выпуск, № 4867, 13.03.2009.

приобретает принцип гражданского участия, который предполагает вовлечение управляемых социальных субъектов в управление общественными и государственными делами. По сути, при его реализации на практике речь идет о дальнейшей демократизации и децентрализации всей управленческой деятельности. Принцип гражданского участия является одним из фундаментальных положений всей концепции демократии, которое должно лечь в основу модернизации управленческой деятельности в трансформирующейся России. Он знаменует собой переход от классической либеральной концепции «минимума государства» к базирующемуся на принципах реального демократизма, солидарности, взаимного доверия постиндустриальному обществу, основанному на знаниях. Этот переход во многом стал системной предпосылкой развития широкого и разнообразного гражданского участия в развитых демократических странах. Возможно, это связано с тем, что современные постиндустриальные, информационные общества с очень сложной и развитой системой социальных связей оказываются более зависимыми от государства и более готовыми к активным совместным действиям в ситуациях, когда государственные органы самостоятельно не могут решать весь комплекс возникающих социальных, экономических, политических проблем. В развитом гражданском обществе эти действия носят коллективный, солидарный характер.

В принципе сама идея гражданского участия широко поддерживается в современном российском обществе и государстве. Однако, как справедливо отмечает профессор Р.Г. Апресян, на этапе формирования конкретных механизмов участия граждан в управлении общественными делами реализация данной идеи сталкивается с целым рядом препятствий и затруднений2.

Во-первых, идея гражданского участия основывается на признании права каждого участвовать в управлении общественными делами. С другой стороны, управленческая деятельность — это деятельность профессиональная, требующая специальных знаний, опыта и умений. Поэтому здесь речь, скорее, ведется о необходимости

2 Апресян Р.Г. Гражданское общество. Участие и ответственность // http://ethics.iph.ras.ru/works/ GUZ4.html

представления и учета интересов всех слоев общества при принятии управленческих решений.

Во-вторых, идея гражданского участия не предполагает управления обществом в целом — скорее, речь идет о включенности граждан в обсуждение и разработку социальных программ и проектов, влиянии на принятие решений и контроле их исполнения, о самоуправлении на «низовом» (местном) уровне. Все это предполагает перераспределение властных полномочий и их закрепление в новых механизмах управления и регулирования социальной жизни.

В-третьих, идея гражданского участия, переосмысленная в терминах перераспределения властных, управленческих полномочий, может встречать определенное сопротивление со стороны органов власти и управления. Часто это сопротивление выражается в форме имитации гражданского участия со стороны реальных субъектов управления, когда при чисто формальном и ритуальном присутствии представителей «общественности» граждане фактически не имеют возможности влиять на принятие решений и контролировать деятельность органов управления.

В-четвертых, идея гражданского участия нередко наталкивается на пассивность, социальную апатию, скепсис по отношению к общественным проблемам со стороны самих граждан, недостаток у них необходимых знаний и социального опыта. Все это затрудняет участие граждан в общественных делах, в принятии важных управленческих решений. В то же время важно отметить, что, несмотря на все эти трудности и проблемы, в современной России начинают все более отчетливо проявляться новые тенденции в развитии гражданского общества. Все это говорит о глубинном сдвиге в процессе формировании и развития современных качеств гражданского общества, о том, что российский социум постепенно приобретает новые важные черты, необходимые для постиндустриального, информационного общества, в котором заметно возрастает роль гражданского участия в управлении социальными процессами.

Важной формой гражданского участия и организации совместных действий, направленных на решение значимых социальных задач и отстаивание коллективных интересов, является деятельность НКО. Серьезным последствием финансово-

экономического кризиса стало заметное повышение внимания некоммерческих организаций, представляющих гражданское общество, к вопросам повышения результативности управления, к подбору эффективного менеджмента. Антикризисное управление сделало актуальной задачу не просто ограничиться стратегией выживания, а осуществить решительный переход к стратегии оптимизации управления, повышения его эффективности и результативности, внести серьезные изменения в организацию всей управленческой деятельности.

Для повышения эффективности управленческой деятельности многие руководители некоммерческих организаций предпринимают действия по улучшению практики финансового планирования и мониторинга финансовых результатов, по оптимизации управленческих процессов и технологий работы.

Проводимые исследования позволили не только количественно измерить с помощью индексов ключевые показатели развития гражданского общества, но и сформулировать обоснованные предложения для принятия решений по продвижению механизмов социального партнерства между государственными структурами и общественными организациями, представляющими «третий сектор». В этом отношении, как показал анализ, наиболее эффективными являются такие формы и институты социального взаимодействия, как социальный заказ, фонды местных сообществ, налоговые льготы НКО, гранты и субсидии. Важную и все более возрастающую роль в плане общественного воздействия на принятие управленческих решений начинают играть такие институты гражданского общества, как региональные общественные палаты, общественные советы, молодежный парламент, институты по правам человека и правам ребенка. Используя процедуры общественной экспертизы, публичных слушаний, они начинают более полно артикулировать интересы гражданского общества, взаимодействовать со структурами власти и контролировать их деятельность по целому ряду направлений социальной политики. Несмотря на то что последние годы характеризуются поступательным развитием многих институтов социального партнерства между государственными и общественными органами, которое на-

целено на решение важных социальных, экономических, культурных задач регионального и общенационального развития, следует признать, что подобная инициатива чаще исходит не от самого гражданского общества, а в большей степени от государства. Определенная пассивность общественности, как свидетельствует проведенное исследование, в немалой степени обусловлена неразвитостью обратной связи органов государственного и муниципального управления с населением. Решение данной проблемы позволит придать новый импульс развитию гражданского общества.

В настоящее время продолжает активно развиваться процесс широкого вовлечения структурных организаций гражданского общества в управление такими аспектами жизнедеятельности социума, как образование, культура, охрана здоровья, социальная защита населения. Именно по этим направлениям сегодня наиболее активно развивается социальное партнерство и взаимодействие между государством и обществом.

Наряду с государственными центральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления, бюджетными организациями и учреждениями начинают активно действовать и включаться в управленческую деятельность по развитию социальной сферы общественные организации граждан. К ним сегодня относятся негосударственные организации, некоммерческие фонды, ассоциации работодателей и работников, ветеранов и инвалидов, попечительские советы, частные научно-исследовательские центры и институты, благотворительные и просветительские организации, негосударственные учебные учреждения, а также другие общественные объединения граждан. Создание и продвижение на «рынок НКО» структурных организаций гражданского общества за последнее время приняло лавинообразный характер. Немалую поддержку в этом оказывает бизнес, органы местного самоуправления, региональные структуры власти. Это не удивительно, так как вопрос материально-финансового обеспечения деятельности НКО стоит сегодня наиболее остро, и фактически все эти организации имеют своего спонсора или попечителя, что не позволяет в полной мере пока говорить об их независимости и беспристрастности. В то же

время следует отметить, что количественный рост организаций, действующих в таких важных сферах социальной жизни, как охрана здоровья, социальная защита населения, образование, культура, еще не перешагнул в новое качественное состояние, когда можно однозначно говорить о реальном, а не о формальном, второстепенном их участии в управленческой деятельности по развитию социальной сферы. Решение проблемы повышения роли общественных и частных организаций и объединений граждан в управленческой деятельности по развитию своей территории имеет два ключевых аспекта.

С одной стороны, как показал анализ управленческой ситуации в развитии социальной сферы (образование, культура, социальная защита, охрана здоровья), еще явно не соответствует социальной роли и значению общественных и частных организаций их реальное участие в следующих видах деятельности, которые сегодня фактически находятся в основном в зоне ответственности государственных и муниципальных структур управления:

— разработка норм законодательства;

— регулирование экономической деятельности;

— регулирование организационной деятельности;

— разработка стандартов в разных областях социальной сферы;

— анализ и мониторинг деятельности организаций;

— финансовое и материальное обеспечение развития;

— обеспечение публичности и открытости органов власти и организаций социальной сферы.

С другой стороны, как свидетельство о серьезном прогрессе в данной сфере социального взаимодействия государства и общества, заметно выросло участие организаций гражданского общества и частного бизнеса в следующих видах деятельности:

— оказание социальных, образовательных, культурных, медицинских услуг населению;

— защита прав потребителей услуг;

— защита прав работодателей и людей, предоставляющих услуги;

— профилактика неблагоприятных явлений в разных сферах социальной жизни;

— подготовка кадров для здравоохранения, образования, культуры, социальной работы;

— проведение научных исследований и внедрение инноваций;

— обеспечение публичности в работе органов власти и организаций социальной сферы;

— пропаганда социальных ценностей.

Негосударственные некоммерческие

организации, представляя собой организационный стержень институциональной инфраструктуры гражданского общества, несмотря на усиление своего влияния на деятельность органов власти и управления, до сих пор находятся в положении «младшего партнера». Пока они с точки зрения управления социальными процессами выполняют больше второстепенные и вспомогательные функции, нередко придавая скорее видимость общественного участия и общественной экспертизы деятельности государственных органов управления. Подобное положение явно нуждается в исправлении, ведь предлагаемая президентом Д.А. Медведевым модернизация российского общества не будет достигнута без должного сотрудничества государственных органов с неправительственными организациями, без широкого гражданского участия в решении ключевых проблем общественного развития.

В этой связи важным направлением модернизации управленческой деятельности становится решение следующих ключевых задач, нацеленных на повышение роли граждан и их объединений в управлении социальными процессами общественной жизни, на рост широкого гражданского участия во всех сферах социальной деятельности:

— децентрализация управленческих и регулирующих функций и полномочий, предоставление большей самостоятельности низовым звеньям, постепенная передача все больших «зон ответственности» от государственных структур органам общественной, гражданской самодеятельности;

— формирование и развитие сетевых, горизонтальных отношений между разными структурными подразделениями государства и гражданского общества, постепенный и поэтапный демонтаж тех элементов «управленческой вертикали», которые выступают механизмом торможения гражданских инициатив;

— создание необходимых условий для развития реальных и эффективных форм гражданского участия населения в сфере управления различными областями общественной жизни, передача со стороны государственных органов больших полномочий и ответственности общественным организациям и объединениям граждан;

— широкое вовлечение НКО в оказание социальных услуг и развитие социальной сферы на основе укрепления и расширения ресурсной базы социальной политики за счет привлечения внебюджетных средств корпоративного сектора и населения и поиска дополнительных бюджетных источников финансирования социальных проектов;

— развитие и расширение конструктивного взаимодействия государственных структур и органов местного самоуправления с гражданским обществом, создание для подавляющей части НКО реальных стимулов деятельности в рамках реализации как ведущих национальных проектов, так и текущих, оперативных задач социального и экономического развития;

— вовлечение граждан на основе создания реально действующих механизмов гражданского участия в общественные действия, нацеленные на преодоление негативных и застойных явлений в российском обществе;

— усиление мер государственной поддержки некоммерческого сектора с постепенной передачей ему ключевых управленческих функций для их дальнейшего независимого и самостоятельного развития с поэтапным сокращением параллельного государственного регулирования данных сфер общественного самоуправления.

Указанная выше система мероприятий по поддержке со стороны государства институтов гражданского общества может серьезным образом способствовать созданию реально действующих механизмов социальной регуляции, самоорганизации и самоуправления, что явится важным условием модернизации всей управленческой деятельности путем повышения роли и значения гражданского участия в решении социальных, экономических вопросов жизнедеятельности российского социума.