Административный надзор как способ осуществления контрольной власти

11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

11.1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР КАК СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Мартынов Алексей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета

Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Аннотация. Статья посвящена актуальным вопросам разграничения способов, методов и средств правового воздействия, используемых в государственном управлении. Автором проводится теоретико-правовой анализ способов реализации контрольной власти в России. Дается обоснование административного надзора как способа осуществления контрольной власти в России.

Ключевые слова: контроль, административный надзор, контрольная власть, способы осуществления контрольной власти

Контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Тем самым, контролировать - значит осуществлять управление. В современном государственном управлении контроль входит в число наиважнейших функций государственных органов и должностных лиц. Выполняя данную функцию, органы государственной власти добиваются законного и правильного исполнения принятых ими решений, обеспечивают соблюдение действующего законодательства, охраняют и защищают права и свободы человека и гражданина, законные интересы юридических лиц. Средствами контроля достигается безопасность деятельности многочисленных субъектов государственного управления. Совокупность государственных органов, осуществляющих функции государственного контроля, могут именоваться «контрольной властью». Данная власть имеет теоретическую конструкцию, в которой государственные органы контроля не являются единой ветвью власти, как например, законодательная, исполнительная или судебная, а объединяются на основе общих задач и целей, достижение которых происходит посредством реализации предоставленных полномочий, имеющих контрольных характер.

Между тем, контролю как функции управления присуща такая специфическая черта, как реализация всеми государственными органами независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют. Однако, поскольку контроль не выступает в изолированном виде, а реализуется применительно к конкретному предметному содержанию, объем контрольной деятельности, формы и методы ее проявления дифференцируются в зависимости от сферы или отрасли управления, а также от места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма1.

Действительно, контроль может иметь внутриап-паратное значение, то есть осуществляться внутри замкнутой системы государственного органа или нескольких подчиненных друг другу государственных органов; может являться ключевым инструментом воздействия на экономику, обеспечивать эффективное управление финансовыми средства-ми2; «необходим для того, чтобы предотвращать причинение вреда государству и обществу, жизни и здоровью граждан»3 и т.д.

Вместе с тем, на протяжении долгого времени вызывают вопросы формы реализации контрольной власти. Это связано, прежде всего, с теоретико-правовой неопределенностью содержания контрольной деятельности. Так, М.С. Студеникина указывает на невозможность рассмотрения контроля как формы управления либо метода управ-ления4. С этим трудно не согласиться. Функцию управления, каковой является контроль, необходимо отличать от форм и методов управления. По мнению Б.М. Лазарева, форма управления - это то или иное внешнее его проявление (акт управления, административный договор). Метод управления -это способ воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого (убеждение и принуждение, экономические, административные и моральные методы и т.д.). Одна и та же управленческая функция, - как отмечает Б.М. Лазарев, - может реа-

1Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. ; Шорина Е.В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. №11.; Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971.

2 Кочерин Е. Госконтроль: на одного с сошкой ...//

http://www.ra.ru/bussines/358.shtm

3 Генпрокурор Юрий Чайка взял предпринимателей под свою защиту // http://www.ra.ru/2008/10/28/a277247.html

4 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управле-

ния. М., 1974.

Пробелы в российском законодательстве

2’ 2009

лизовываться с помощью различных форм и методов5.

С другой стороны, контроль как специфическая форма государственной деятельности, обладает собственными функциями: корректировки, социальной превенции, правоохраны6. Реализация таких функций происходит с помощью разнообразных форм и методов. Таким образом, содержание контроля включает в себя совокупность взаимосвязанных функций, форм и методов управленческой деятельности. Посредством данным правовых средств и достигаются разнообразные управленческие задачи и цели.

Однако, контрольная власть не может ограниваться только реализацией функции контроля. По мнению профессора В.Е. Чиркина, деятельность контрольной ветви власти осуществляется в двух формах: государственного контроля и государственного надзора7. Это связано с различными факторами: во-первых, с существованием специализированных органов надзора, таких как прокуратура и федеральные службы; во-вторых, выполнение в рамках осуществляемых функций органами власти функции по надзору, например, конституционный надзор, банковский надзор и т.д., и наконец, в-третьих, использование специальных методов надзорной деятельности. При этом государственный контроль и надзор, зачастую имеют общие управленческие задачи и цели, но их достижение обуславливается посредством собственного предмета деятельности. К примеру, такая общая задача как обеспечение безопасности дорожного движения может достигаться средствами контроля через проверку целевого расходования бюджетных средств на строительство автодорог различных категорий подконтрольными объектами, и средствами административного надзора путем проверки соответствия нормативам дорожного полотна, которое выполнено строительной организацией.

Следовательно, необходимо установить соотношение контроля и надзора в системе контрольной власти, придать им соответствующие правовые конструкции и определить место в механизме правового регулирования.

На наш взгляд, контроль и надзор следует рассматривать как два взаимосвязанных способа реализации контрольной власти. При этом контрольный способ имеет более широкий предмет воздействия, так как «контроль обеспечивает связь, единство между решением и исполнением, помогает наряду с преодолением негативных моментов выявлять и использовать лучший опыт работы»8. При

5 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

6 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

7 Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008.

8 Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов: Состояние и резервы перестройки. М., 1987.

осуществлении надзора определяется отклонение от нормального функционирования исходя из нейтральных позиций, получение положительного опыта поднадзорного объекта не является целью надзора, первостепенное значение здесь имеет профилактика нарушения законности.

Коррегирование методов и способов контрольной власти также требует особого рассмотрения. Если в юридической науке в большинстве случаев метод определяется как совокупность способов правового воздействия9, то, исходя из понимания контроля и надзора как функций публичного управления, метод имеет вспомогательное значение по отношению к способу.

Наиболее удачный пример разграничения «методов» и «способов» приводится В.С. Основиным, который отмечает, что в социальных явлениях «способ» и «метод» означают далеко не одно и то же. По его мнению, если способ - это характер воздействия на объект, то метод - это конкретный прием, при помощи которого осуществляется это воздействие10.

Кроме того, концепция о способах административно-правового воздействия (государственного управления) нашла свое отражение при рассмотрении такого института административного права как способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Так, Ю.М. Козлов указывает, что действие принципа законности в сфере государственно-управленческой деятельности обеспечивается системой организационноправовых средств. Совокупность таких средств, различных по юридической значимости и содержанию, составляет способы обеспечения законно-сти11. В свою очередь, под правовыми средствами понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей12. Другими словами, в современном государственном управлении происходит насыщение способов управленческого воздействия - средствами правового воздействия.

При этом различие «способа» и «средства», как отмечает Д.В. Осинцев, связано с вопросами: как осуществляется регулирование (способ), а средство - с вопросом: что применяют для регулирова-

9 Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч.2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. - Воронеж, 2001.; Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2007.; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2006.

10 Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971.

11 Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2007.

12 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2009.

ния13. Метод в данном случае, рассматривается как совокупность различных приемов, которые применяются для упорядочивания определенной дея-тельности14.

Более того, на наш взгляд, существует и еще одно крайне важное различие понятий «способа», «метода» и «средства» управленческого воздействия. По нашему мнению, в способах управленческого воздействия заложена так называемая «генетическая» информация, в отличие, скажем, от методов и средств правового воздействия. «Способы» обязательно связаны главной целью - обеспечением реализации государственного управления либо процесса управленческого воздействия, когда как методы и средства могут иметь универсальный (общий) характер (например, универсальные методы: убеждение и принуждение, административные и экономические и т.п.), а средства являются частью метода, так как в качестве основных средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей.

В науке административного права административный надзор рассматривается как особая форма осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанная с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан. Однако, это форма является одновременно и способом управленческого воздействия на объекты управления с целью достижения определенного результата. Административный надзор рассматривается как важнейший способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, а наряду с этим он является и способом осуществления контрольной власти в современном Российском государстве.

Таким образом, административный надзор как способ осуществления контрольной власти представляет собой государственно-управленческую деятельность государственных органов и их должностных лиц, имеющий особый характер правового воздействия, связанный с применением различных методов государственного управления и средств правового воздействия.

13 Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.

14 Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971.