История и перспективы развития института государственного заказа России

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО

Е.А. Пластинина

ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА РОССИИ

Коренная реформа системы госзакупок, начало которой ознаменовалось вступлением силу нового Федерального закона от 21 июля 2005 г. №°94-ФЗ. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», была направлена, в первую очередь, на изменение ситуации в отношениях между представителями государства и коммерческими структурами в указанной сфере. В очередной раз забыв правило «золотой середины», законодатель попытался максимально расширить конкуренцию в данной области, позволив участвовать в процедурах размещения заказов любым заинтересованным лицам. Это породило новые вопросы и, конечно, желание оглянуться назад, у каждого, кто помнит, что все в экономике развивается по спирали.

Публичные торги были известны еще в Древнем Риме. Ими охватывался уже тогда весьма широкий круг отношений, притом иногда с элементами публичного характера: примером могли служить торги по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели торги должны были непременно обладать двумя признаками: публичностью (подразумеваем под ней обращение к публике) и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя.

Самый ранний из известных документов о торгах в России датирован 7 июля 1654 года. От имени царя Алексея Михайловича был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз различных по весу грузов назначалась разная цена и приглашались возницы, согласные везти груз за такую плату.

Первые законодательные акты, послужившие прообразом правил «публичных» торгов, относятся к эпохе петровских реформ. В контексте тех преобразований развивалось и взаимодействие государства с промышленниками.

Первые объявления о торгах вывешивались на всех городских воротах, что бы лица, входящие и

покидающие город, могли с ними ознакомиться. В июне 1714 г. специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам и кто поручители. Эти же сведения подавались и в Канцелярию Сената. На воротах же вывешивались и судебные решения, которые зачастую касались итогов несправедливых торгов.

Вопросами поставок и продаж в то время занималась Канцелярия подрядных дел, подчиненная Камер-коллегии. Членам этой коллегии постоянно приходилось помнить об изощренных умах, искавших возможность под видом соблюдения государственного интереса соблюсти и свой собственный.

На городские ворота в июне 1721 г. был вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. При выявлении лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены, нанесших значительные убытки казне, если их вина была доказана, требовалось получить с них «передаточные деньги» (т.н. переплаченные) и известный штраф.

Среди потока реформирующих Указов принимается Регламент Адмиралтейства и Верфи. В его основе лежали изученные и переработанные флотские Регламенты других стран. Вопросы снабжения Адмиралтейства считались одними из важнейших, и инструкции по их решению находились в первой главе документа. Например, п. 15. назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». Этот документ можно считать первым правительственным актом, регламентировавшим способ поиска подрядчиков и работы с ними.

В 1732 году был принят новый регламент Камер-коллегии при Анне Иоановне. Он объединил как уже зарекомендовавшие себя поправки и добавления, так и некоторые новые пункты. Наиболее важным введением является рекомендация

© Е.А. Пластинина, 2006

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2006

215

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО

Е.А. Пластинина

передавать при одинаковых предложениях, подряд жителю того города или губернии, где проводится торг. И в это же время выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок

Следующий крупный документ - Регул провиантского правления - был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 г. Касался он поставок продовольствия, в основном, хлеба. Мелкопоместным дворянам и крестьянам здесь предоставлялось преимущество при получении заказа на поставку. Этим преследовалась цель - убрать купца-посредника. В отношении купцов ужесточались бюрократические требования: обязательно предоставление сведений о доходах и капитале, причем было запрещено набирать заказы на сумму, превышающую стоимость всего своего имущества.

В 1775-1776 гг. была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название «Учреждение о губерниях» (ст. 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах»).

Первый документ XIX века, представляющий интерес в контексте нашего исследования, появился в сентябре 1800 года. Он определял разницу между подрядами и поставками. Это должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять возникающие разночтения. Пересмотр существовавшего законодательства, начавшийся при Александре I, коснулся и регламентирующих документов по «публичным продажам казенных поставок и подрядов».

За первую четверть XIX века было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих проведение торгов.

В 1802 г. был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», где были новые правила для заключения подрядов. Особое внимание уделялось справочным ценам, для выведения которых собирались справки по ценам во всех уездах губернии (наибольшая, наименьшая и средняя). При проведении торгов стартовой цена была меньшая, при отсутствии желающих - торговались от средней.

В период правления Николая I был принят еще один документ регламентирующий проведение государственных закупок. Он стал известен как «Положение 1830 года» .

В это время одним из вопросов, связанным с поставками и подрядами была - проблема пред-

почтения предметов европейского или американского производства отечественным. Давала знать о себе политика протекционизма. В 1860 г. публикуется Высочайший Указ - о закупке продукции за рубежом только в случае, если это получить от русских фабрикантов было невозможно.

В то время на практике применялось три способа совершения заготовок и работ для нужд государства. Нормальным считался подряд с торгов, а коммерческое и комиссионное заготовление допускалось только в некоторых отдельных случаях. Сами торги делились на торги с неограниченной конкуренцией и торги с ограниченной конкуренцией - с 1871 г. в военных и морских ведомствах к ним приглашались только известные своей благонадежностью и опытностью промышленники, заводчики, фабриканты и мастеровые.

Таким образом, не смотря на действовавшее Положение 1830 г. большинство государственных учреждений, те у кого была в том необходимость, производили торги по своим правилам, а высшие органы власти были озабочены выработкой и введением общего закона.

В 1890 г. было выработано новое «Положение о подрядах и поставках», которое действовало до Октябрьского переворота 1917 года.

В соответствии с указанным документом торги назначались трех видов: изустные торги - прообраз современного аукциона, проведение торгов через запечатанные объявления - предок конкурсных торгов и смешанные торги - сочетали в себе предварительное предоставление предложений в запечатанных пакетах и дальнейший торг.

Революционные события октября 1917 г. и последовавшие за ними гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды.

В 1921 г. В.И. Ленин объявляет переход к некоторой реанимации капитализма в новых условиях. Первое советское Положение о поставках и подрядах, утвержденное 30 ноября 1921 г. разработала Рабоче-крестьянская инспекция.

В июле 1928 г. было в газете «Известия» было опубликовано 38 объявлений, а в декабре 1930 г. -ни одного объявления о торгах.

В то время согласно идеологии власти хозяйство становилось плановым, распределение -государственным, а частный элемент - враждеб-ным1.

В начале 1990-х годов начался процесс перехода России к рыночной экономике. Первым до-

216

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2006

История и перспективы развития института государственного заказа России

кументом, который ознаменовал собой переход к свободному рынку в области госзакупок, был Указ Президента РФ от 15 октября 1991 года N° 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году», который отменил централизованную систему распределения и материально-технического снабжения. Новые принципы размещения заказов для государственных нужд были провозгласил Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 года № 2859-1. Этот документ предписывал размещение государственного заказа проводить путем конкурса, на основании которого необходимо заключать государственный и муниципальный контракт. При этом закупки для обеспечения государственных нужд мог осуществлять любой бюджетополучатель.

Большое влияние на процесс формирования конкурентных отношений в сфере госзаказа оказало принятие в 1994 году части первой Гражданского кодекса РФ. Документ определял, что органы власти участвуют в рыночных отношениях на равных с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем проведения торгов.

В 1994 году был принят Федеральный закон от 13.12.1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Закон регулировал вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой государству продукции. Указанный закон регулировал отношения только на федеральном уровне, поскольку в указанный период времени главенствовали идеи расширения прав субъектов РФ, а не укрепления вертикали власти. В это время начинает формироваться нормативно-правовая база в указанном направлении и на уровне субъектов РФ.

Между тем, среди предприятий и организаций не наблюдалось достаточно большого числа желающих получать государственные заказы. Государство считалось ненадежным партнером. Повсеместно присутствовали просрочка платежей по государственным контрактам, что приво-

дило к обесцениванию получаемых поставщиками платежей в условиях высоких темпов инфляции. Наиболее конкурентной отраслью считалось строительство.

Переломным моментом в системе госзаказа стал выход Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», где впервые были очерчены основные процедуры и правила размещения заказов. С принятием данного Указа все старые хозяйственные связи практически утратили силу и появились основы для конкурентной борьбы, для развития честной и добросовестной конкуренции, поскольку открытый конкурс был назван преимущественным способом закупок.

В дальнейшем конкурсная система была закреплена в законодательном порядке Федеральным законом от 6 мая 1999 года №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Указанный нормативный акт прописывал порядок проведения конкурсов на федеральном уровне. Многие вопросы в нем остались неурегулированными, поэтому на практике он применялся в совокупности с положениями вышеупомянутого указа Президента РФ. Система нормативных актов в области госзакупок на территории РФ выглядела следующим образом.

С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон о государственных закупках - Федеральный Закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятый 21 июля 2005 г., призванный снять большинство из накопившихся проблем.

Закон является процедурным и охватывает исключительно этап размещения заказов.

Вступление в силу нового закона позволит достичь:

- единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размеще-

Таблица

Уровень бюджета | Конкурсы Внеконкурсные закупки

Федеральный бюджет | Закон 97-ФЗ Указ Президента № 305

Областной бюджет | Свои законы или Указ 305 Свои законы или Указ 305

Муниципальный бюджет | Свои нормативные акты или Указ 305 Свои нормативные акты или Указ 305

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2006

217

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО

Г.Р. Шайхутдинова

нии заказов, поскольку предусматривает абсолютно одинаковые принципы и процедуры не зависимо от уровня бюджета на всей территории РФ;

- эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

- расширения возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

- развития добросовестной конкуренции;

- совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления такого в сфере размещения заказов;

- обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;

- предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Все расходы, включая закупку канцелярских товаров, мебели, оргтехники, оплата услуг по аренде помещений, услуг по автотранспорту, ремонтных работ и т. д., относятся к государственным или муниципальным нуждам, т.е. размещение указанных заказов должно осуществляться в соответствии

с требованиями, установленными новым Законом. В законе появляется новый для государственных заказчиков способ закупок - аукцион.

Между тем, закон предусматривает возможность централизации закупочных процедур, как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований путем создания специально уполномоченных на осуществление закупок органов. Неотъемлемой частью закупок в соответствии с новым законом является их планирование и жесткая регламентация, подробная отчетность и повсеместный контроль. И сам собой напрашивается вопрос - не пора ли оглянуться назад, дабы учесть ошибки, совершенные в недалеком прошлом, дабы предотвратить кризис системы госзаказа в настоящем.

Примечание

1 Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд. Учебно-методическое пособие для государственных служащих / Под ред. В.И. Смирнова. - М., 2001.

Г.Р. Шайхутдинова ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ГИБКОСТИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Принцип гибкости является продуктом европейской интеграции, ее закономерным результатом и движущей силой. Одновременно с идеей европейской интеграции, Черчиллевской идеей создания «Соединенных Штатов Европы», рождается понимание того, что единство европейского многообразия может быть осуществлено только на основе свободы такого многообразия. Поэтому можно сказать, что идея гибкого подхода к объединению европейских государств, предполагающая предоставление свободы выбора государствам-участникам такого объединения, возникает одновременно с самой идеей интеграции европейских государств.

Согласно докладу премьер-министра Бельгии Лео Тиндерманса о Европейском Союзе, опубликованному 29 декабря 1975 года, принцип гибкости означал, что в рамках Европейского Сообщества определенное число государств-членов (не все!) могут проводить совместную политику в определенной сфере интеграции, которой только они сами следуют и подчиняются.

Разные исследователи различают неодинаковое число форм гибкости: от трех до шести и более. Так, Жюльен Шовэ разделяет парадигму гибкости на шесть концепций: авангарда, двух скоростей (различных скоростей, многоскоростную), модель «олимпийских колец», пирамидальную, концентрических кругов, различной геометрии, a la carte1. Аннемари Лансдал пишет о трех основных формах гибкости: многоскоростной, a la carte и различной геометрии2. В докладе Федерального Траста о гибкой интеграции в Европейском Союзе «Гибкость и будущее Европейского Союза», вышедшем в свет в октябре 2005 года, различается пять концепций гибкости: многоскоростной Европы, европейского авангарда, ядра Европы, различной геометрии, Европы a la carte3. Стабб рассматривает в качестве критерия разделения парадигмы гибкости на концепции идею о том, что все государства-члены ЕС в конечном счете со временем присоединяться к сфере углубленной интеграции. Он проводит различие между тремя формами

218

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2006

© Г.Р. Шайхутдинова, 2006