О конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Воротилина Татьяна Викторовна

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Ставропольского государственного университета

Першина Елена Анатольевна

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства Ставропольского института кооперации

О конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, играющий важную роль в обеспечении законности и правопорядка в РФ. В статье подчеркивается идея о том, что конституционная ответственность служит гарантией законности и правопорядка.

Ключевые слова: субъект Российской Федерации, юридическая ответственность, конституционная ответственность, конституционный деликт.

T.V. Vorotilina, candidate of jurisprudence, аssistant рrofessor of state and law's theory Department of Stavropol state University;

E.A. Pershina, candidate of jurisprudence, аssistant рrofessor of state and law's theory Department of Stavropol cooperative Institute; tel.: 88652354446.

On constitutional responsibility of the highest official of Rusiian Federations subject Constitutional responsibility is an independent kind of juridical responsibility that plays an important role in guarantying law and order in the Russian Federation. The main idea of this article is that Constitutional responsibility serves as guarantee of Rule in Law.

Key words: subject of Russian Federation, legal responsibility, constitutional responsibility, constitutional offence.

Юридическая ответственность -важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. Проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест, как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках, включая и конституционное право. По мнению О.Э. Лейста, юридическая ответственность за правонарушения - самая острая тема правовой науки. Без надежной системы юридической ответственности право становится бессильным и ненадежным, не оправдывающим возлагаемых на него социальных надежд [11, с. 469].

К началу XXI в. проблематика конституционной

ответственности как одного из видов юридической ответственности становиться наиболее популярной в российской науке, ею занимается достаточно широкий круг специалистов, работающих по конституционно-правовому профилю. Следует отметить, что в отечественной доктрине нет единства не только в определении самого понятия конституционно-правовой ответственности, но и в самом названии данного вида ответственности. Так, Н.М. Колосова употребляет термин "конституционная ответственность" [7, с. 176]. М.В. Баглай использует как термин "конституционная ответственность", так и термин "конституционно-правовая ответственность" [2, с. 341]. Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская вводят в научный оборот свое видение этих понятий: государственно-правовая ответственность является одним из

81

видов юридической ответственности; тогда как конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность и в свою очередь различают конституционную и государственно-правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько иной смысл. По их мнению, "государственно-правовая ответственность - это особый вид ответственности за нарушение конституции" [5, с. 85]. Следовательно, в известном смысле понятия государственно-правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки государственно-правовая (конституционная) ответственность.

В то же время А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название "конституционно-правовая ответственность", поскольку "конституционная ответственность - это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности" [4, с. 211].

Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации - государственно-правовые меры ответственности.

Авторы данного исследования поддерживают точку зрения М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, которые используют понятия "конституционно-правовая" и "конституционная" ответственность, не проводя между ними различий. "Назначение конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию. Ее главная задача - стимулировать позитивную деятельность потенциального субъекта, а если эта деятельность таковой не является, то использовать такие присущие ей меры, как, например, смена персонального состава, руководящего должностного лица и т.д." [6, с. 63].

По нашему мнению, спор идет не столько о понятии, сколько о содержании данного вида

ответственности. Предпочтительным является понятие "конституционная ответственность", пределы применения которой ограничены рамками норм конституционного права. Теория конституционализма предполагает необходимость установления конституционной ответственности за ненадлежащую организацию и деятельность публичной власти. Конституционная ответственность - это ответственность государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, которая предусмотрена нормами конституционного права. Конституционная ответственность, являясь гарантией законности и правопорядка, в то же время должна отвечать критериям законности, уяснить которые нельзя без точного понимания мер конституционной ответственности.

Рассматривая соотношение конституционной и политической ответственности, необходимо отметить, что действительно конституционная ответственность часто имеет ярко выраженный политический характер и по основаниям наступления ответственности, и по неблагоприятным последствиям, и по кругу субъектов, к которым она применяется - многие из них относятся к числу политических деятелей. В этой связи ряд авторов либо вообще не видят различий в данных понятиях, или не до конца их определяют.

Так, С.И. Некрасов предлагает выделять только политическую (конституционно-политическую) ответственность субъектов конституционно-правовых отношений [14, с. 7]. И.Н. Барциц понимает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации как последствие нарушения федеральной дисциплины и ненадлежащего осуществления публичной власти. Он различает политическую ответственность, которую несут руководители субъектов РФ за качество осуществления ими управления субъектами РФ, государственными органами последних, и конституционную ответственность, которую несут должностные лица субъекта РФ за выполнение требований Конституции РФ, федерального законодательства, актов Президента РФ и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ [3, с. 41].

По нашему мнению главным отличием является то, что конституционная ответственность -это вид юридической ответственности, которая связана с правонарушением, следует за ним и обращена на правонарушителя; обладает государственно-принудительным характером; применяется в строгом соответствии с законодательно установленной процедурой; всегда влечет за собой негативные последствия (лишения) для правонарушителя и применение государственно-принудительных мер осуществляется в ходе

правоприменительной деятельности компетентными государственными органами либо народом непосредственно в строго определенных законом порядке, тогда как политическая ответственность не обладает данными характерными чертами.

В этой связи интересна позиция Н.М. Колосовой, которая отмечает, что с правовой точки зрения, важно определить наличие или отсутствие политической и конституционной ответственностью в каждом конкретном случае. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины [7, с. 21-22].

Сравнивая конституционную ответственность с другими видами ответственности справедливо можно сказать, что она имеет общие с ними черты. Она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий [6, с. 43].

Но в то же время конституционная ответственность отличается от иных видов юридической отраслевой ответственности, применяемых, главным образом, в отношении физических и юридических лиц. Механизм применения мер конституционной ответственности имеет свою специфику. Субъектами конституционной ответственности являются органы (должностные лица) государственной власти, которые несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность, когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу), а к результату его деятельности, то есть к изданному им нормативному правовому акту. Для специфики механизмов конституционной ответственности характерно своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности [15, с. 25].

Заслуживает нашего внимания рассмотрение вопроса классификации деления конституционно-правовой ответственности на негативную и позитивную. Под позитивной ответственностью понимают обязанность выполнять определенную регламентированную нормами права деятельность, которая характеризуется элементами правосознания и законности. Тогда как негативная ответственность наступает за невыполнение фун-

кций и нарушение законодательства. С приведенной классификацией сложно согласиться, поскольку выделение позитивной ответственности является подменой понятия надлежащего выполнения органом государственной власти или должностным лицом возложенной на него компетенции, которая особым образом интегрирует в себе права и обязанности. Установление компетенции высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) означает запрет для него выходить за эти рамки, а для других субъектов - вторгаться в эту сферу, если иное не предусмотрено правовыми нормами. Любое нарушение данного баланса является конституционным деликтом и должно влечь наступление конституционно-правовой ответственности. Следовательно, конституционно-правовая ответственность может быть только негативной и наступать только за совершение конституционного правонарушения.

Следует отметить, что в теории конституционного права конституционные деликты как сравнительно новый предмет исследования не только не подвергались систематизации и кодификации, но даже не были предметом специального научного исследования. Как справедливо замечает В.О. Лучин, лишь в общих чертах просматриваются составы конституционных деликтов, не совсем ясны их особенности, критерии разграничения с другими правонарушениями. Конституция не формулирует, за редким исключением, составы деликтов в чистом виде. Выделение их возможно путем реконструкции, научного анализа. Описание большинства конституционных деликтов неполно и настолько отличается от соответствующих характеристик, например, преступлений, административных деликтов, что требует "достраивать" их до общей модели правонарушений. Такова здесь специфика конституционного регулирования. По словам В.О. Лучина, не соответствует должному поведению любое деяние (действие или бездействие), отклоняющееся от конституционной модели, нарушающее запреты, выходящее за дозволенные пределы либо противоречащее общим началам (принципам) и смыслу Конституции РФ [12, с. 14].

В свою очередь Т.М. Пряхина отмечает, что конституционный деликт - это всегда виновное деяние, т.к. субъект осознает общественную вредность совершаемого поступка и сознательно идет на совершение конституционного правонарушения или допускает его совершение [16, с. 287].

По нашему мнению, конституционным правонарушением высшего должностного лица субъек-

83

та РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) следует признать противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) высшего должностного лица субъекта РФ, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления государственной власти, и за которое нормами конституционного права России предусмотрена конституционная ответственность.

В целях укрепления вертикали исполнительной власти в России Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ в ст. 29.1 устанавливается конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта РФ в случае издания им нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава субъекта РФ в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока не принял мер по исполнению решения суда, либо уклоняется в течение двух месяцев со дня издания указа Президента России о приостановлении противоречащего нормативного правового акта об отмене или внесении изменений в указанный акт, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

Решение Президента РФ о предупреждении или об отрешении главы субъекта от должности принимается в форме указа. Указ Президента России вступает в силу через десять дней со дня официального опубликования. Глава субъекта РФ вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ. Эти меры были приняты в связи с тем, что в 90-е годы XX века в субъектах РФ принимались важнейшие нормативно-правовые акты, многие из которых противоречили федеральному законодательству и не приводились в соответствие.

В теории конституционного права остается дискуссионным вопрос, является ли отмена незаконного нормативно-правового акта высшего должностного лица субъекта РФ мерой конституционной ответственности.

Так, М.А. Краснов считает, что само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал [9, с. 18]. Отмена нормативного акта фактически представляет собой "своеобразную государственно-правовую реституцию" [10, с. 40-41] - приведение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституци-

онный акт признается ничтожным, не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. Неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения юридической ответственности к издавшему его органу.

В свою очередь, М.П. Авдеенкова, поддерживая точку зрения данных авторов, пишет, что не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и приостановление Президентом действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения вопроса об их соответствии Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам РФ соответствующим судом. Президент России своими действиями пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта в период до отмены такого акта. Издавший акт орган власти не претерпевает негативных последствий своего решения [1, с. 87].

По нашему мнению, с такой позицией нельзя согласиться. И правы те авторы (Н.С. Колосова, И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин и др.), которые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности. Издание незаконного акта губернатором - это превышение его властных полномочий. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица [13, с. 23]. Н.М. Колосова называет данную санкцию как "правовостановительную"[7, с. 119].

В продолжение темы, следует отметить, что в результате дальнейшего реформирования и выстраивания единой вертикали государственной власти Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлены дополнительные основания привлечения высшего должностного лица субъекта к конституционной ответственности. Так, Президент России вправе отрешить главу администрации (губернатора) от должности как по собственной инициативе в связи с утратой доверия Президента РФ или за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, так и по инициативе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, выразившего недоверие названному лицу, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федераль-

84

ным законом.

Внимания заслуживают основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом России - утрата доверия и ненадлежащие исполнение обязанностей, которые в Федеральном законе от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ не раскрыты.

В юридической науке нет однозначного понимания понятия "не оправдал доверия" или "утрата доверия за ненадлежащее исполнение своих обязанностей". Так Д.Т. Шон пишет, что под общей формулировкой "не оправдал доверия", "утратил доверие" или "совершил действия, недостойные высокого звания" - это, возможно, совершение только аморального поступка [18, с. 39]. В свою очередь, В.А. Черепанов замечает, что это утрата политической лояльности действующему Президенту, хотя это будет означать наказание за инакомыслие, нарушение конституционного права на свободу мысли и слова [17]. Другие авторы относят данную меру в силу ее расплывчатости и неопределенности к мерам политической ответственности [1, с. 87; 8, с. 394].

В этой связи хотелось бы отметить для того, чтобы утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей стали основаниями для отзыва главы субъекта РФ как мера конституционной ответственности, необходимо закрепление в федеральном законодательстве четких, конкретных критериев для оценки действий (бездействий) лица.

Авторы данного исследования предлагают рассматривать "утрату доверия" как совершение конституционного правонарушения высшим должностным лицом субъекта РФ, тогда как "ненадлежащее исполнение обязанностей" определять через критерии эффективности деятельности, утвержденные Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (например, объем валового продукта субъекта Российской Федерации, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного человека, уровень безработицы, реальная среднемесячная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования, обеспеченность спортивными сооружениями, состояние жилищно-коммунального хозяйства, уровень криминогенности субъекта РФ, удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций и т.д.).

На наш взгляд, привлечь к конституционной

СТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО ответственности высшее должностное лицо субъекта РФ можно только на основании совершения им конституционного правонарушения (конституционного деликта) и при наличии вины, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил. А в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 27 июня 2011 г.) не прописан юридический состав конституционного правонарушения, за совершение которого высшее должностное лицо субъекта РФ может быть отрешен от должности. Данный пробел в законодательстве России необходимо в ближайшее время устранить.

Таким образом, возможность привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к юридической ответственности будет способствовать повышению его дисциплины, снижению коррупции, осознанию огромной ответственности перед народом и постоянному поиску новых, эффективных механизмов развития субъекта Российской Федерации.

1. Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. № 7.

2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. 4-е изд. М., 2004.

3. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства в России: перечень мер // Субъекты Российской Федерации: законодательство, организация власти и управления. М., 2000.

4. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Юридическая ответственность и законность. Очерки теории. М., 1976.

5. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. М., 2002.

7. Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

8. Колюшин Е.И. Конституционное право России. М., 2006.

9. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства: авто-реф. дисс... д-ра юрид. наук. М., 1993.

10. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона //Государство и право. 1993. № 7.

11. Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и права. М., 1999.

12. Лучин В.О. Конституционные деликты /

85

/ Государство и право. 2000. № 1.

13. Малеин Н. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6.

14. Некрасов С.И. Конституционно-правовая ответственность субъектов внутрифедера-тивных отношений в Российской Федерации: специфика состава конституционного деликта, применяемых санкций, классификация // Государство и право. 2005. № 8.

15. Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности в РФ // Северо-Кавказский юридический вестник. 2002. № 1. Ч. II.

16. Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2006.

17. Черепанов В.А. Конституционная законность и реформа региональной власти // www. kazanfed. ru/publications/kazanfederalist/n 12/ 5

18. Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.

1. Avdeenkova M. P. Constitution-law sanctions and constitution-law responsibility // State and Law. 2005. № 7.

2. Baglay M. V. Constitutional Law of Russian Federation. 4th edition. Moscow, 2004.

3. Bartsits I.N. Institute of federal invasion in Russia: enumeration of measures // Subjects of Russian Federation: Legislature, organization of power and management. Moscow, 2000.

4. Bezuglov A.A., Soldatov S.A. Juridical responsibility and legality. Essays of theory. Moscow, 1976.

5. Bobrova N.A., Zrazhevskaya T.D. Responsibility in the system of constitutional norms'

guaranties. Voronezh, 1985.

6. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Constitutional Law of Russia. 3-nd edition. Moscow, 2002.

7. Kolosova N.M. Constitutional responsibility in Russian Federation. Moscow, 2000.

8. Kolyushin E. I. Constitutional Law of Russia. Moscow, 2006.

9. Krasnov M.A. Responsibility in the system of public representation: abstract of thesis ... Doctor of Jurisprudence. Moscow, 1993.

10. Krasnov M.A. Public-law responsibility of representative structures for law's delinquencies // State and Law. 1993. № 7.

11. Leyst O.E. Methodological problems of juridical responsibility // Problems of theory of state and law. Moscow, 1999.

12. Luchin V. O. Constitutional delinquencies // State and Law. 2000. № 1.

13. Malein N. S. Modern problems of juridical responsibility // State and Law. 1994. № 6.

14. Nekrasov S.I. Constitutional-law responsibility of subjects of inter-federal relationships in Russian Federation: specifics of corpus of constitutional delinquency, using sanctions, classification // State and Law. 2005. № 8.

15. Ovsepyan Zh.I. Criteria of constitutional responsibility in RF // North-Caucasian juridical bulletin. 2002. № 1. Ch. II.

16. Pryahina T.M. Constitutional doctrine of Russian Federation. Moscow, 2006.

17. Cherepanov V.A. Constitutional legality and reform of regional power // www.kazanfed.ru/ publications/kazanfederalist/n12/5

18. Shon D. T. Constitutional responsibility // State and Law. 1995. № 7.

se