О некоторых вопросах совершенствования федерального законодательного регулирования административных процедур осуществления земельного контроля в Российской Федерации

DOI 10.24412/2227-7315-2021-1-256-264

УДК 342.9

Р.С. Тихий

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Введение: на сегодняшний день законодательное регулирование административных процедур, связанных с осуществлением земельного контроля в РФ имеет пробелы, в связи с чем, в данной статье рассмотрены возникающие в этой связи вопросы законодательного регулирования административных процедур осуществления земельного контроля в Российской Федерации. Также в статье проведен анализ федерального законодательства, законодательства отдельных субъектов РФ, закрепляющих полномочия органов осуществления земельного контроля на федеральном, региональном и местном уровнях. Цель: исследование административных процедур как формы осуществления земельного контроля в Российской Федерации. Методологическая основа: в качестве методологической основы исследования использованы диалектический метод познания, аналитический метод и метод структурного анализа. Результаты: результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретических положений науки административного права, административного процесса и земельного права. Предложения по совершенствованию правовой регламентации административных процедур, представленные в статье, могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих земельный контроль. Выводы: в качестве выводов сформулированы предложения по совершенствованию законодательного регулирования административных процедур земельного контроля.

Ключевые слова: административные процедуры, стадии осуществления административной процедуры, земельный контроль, земельный надзор.

R.S. Tikhy

ОN SOME ISSUES OF IMPROVING THE FEDERAL LEGISLATIVE REGULATION OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES FOR LAND CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION

Background: to date, the legislative regulation of administrative procedures related to the implementation of land control and has gaps in the legal regulation. In this connection, this scientific article discusses the issues of legislative regulation of administrative procedures for land control in the Russian Federation. The article also analyzes the Federal legislation and the legislation of individual subjects of the Russian Federation that enshrine the powers of land control bodies at the Federal, regional and local levels. Objective:

© Тихий Роман Сергеевич, 2021

Кандидат юридических наук доцент кафедры гражданского права и процесса (Краснодарский университет МВД России), е-mail: roman_tihiy@bk.ru © Tikhy Roman Sergeevich, 2021

Candidate of law, associate Professor, Civil law and procedure department

to study administrative procedures as a form of land control in the Russian Federation. Methodology: the dialectical method of cognition, the analytical method and the method of structural analysis are used as the methodological basis of the research. Results: the results of the research can be used as theoretical provisions of the science of administrative law, administrative procedure and land law. The formulated conclusions and suggestions for improving the problems of legal regulation of administrative procedures presented in this article can be used in the practical activities of Executive authorities that exercise land control. Conclusions: as conclusions, proposals are formulated to improve the legislative regulation of administrative procedures for land control.

Key-words: administrative procedures, stages of implementation of administrative procedure, land control, land supervision.

Государственное управление земельными ресурсами в Российской Федерации, направленное на рациональное использование и охрану земель, защиту прав, законных интересов физических и юридических лиц, во многом зависит от системы государственного и муниципального контроля (надзора).

С учетом положений, имеющихся в современной отечественной научной литературе, государственный земельный надзор рассматривается как важный элемент в системе государственного управления земельными ресурсами, а его эффективная реализация связана с выявлением нарушений земельного законодательства со стороны физических, должностных и юридических лиц1.

Для осуществления государственного (муниципального) контроля (надзора) необходима четкая нормативная регламентация деятельности органов исполнительной власти, связанная с осуществлением данной управленческой функции. В этой связи немаловажная роль принадлежит административным процедурам, которые призваны упорядочить нормативную регламентацию деятельности органов исполнительной власти, связанную с принятием управленческих решений в различных сферах, в т.ч. в сфере государственного и муниципального управления земельными ресурсами.

В российской научной литературе известными теоретиками административного права и процесса разработаны различные подходы к понятию административных процедур, исследуемых в качестве разновидности управленческих процедур и юрисдикционных [1, с. 135; 2, с. 134; 3, с. 34].

В отечественных диссертационных исследованиях приводится понятие административных процедур. Так, например, Е.А. Дегтярева, рассматривает административную процедуру как содержание административно-процессуальной формы, в которой выражается характер юридической деятельности субъектов по достижению нормативно предусмотренного результата, являясь элементом административно-процессуального режима. Сущность административно-процессуальной формы заключается в детальной регламентации поведения субъектов процессуальных правоотношений [4, с. 7].

Имеются и другие мнения ученых рассматривающих административные процедуры как формы управленческой деятельности органов исполнительной власти. Так, например, в зависимости от функций управленческой деятельности

1 См.: Карпенко Л.П., Соколов И.С. Проблемы реализации полномочий органов государственного земельного надзора. URL: https://cyberleni.nka.ru/article/n/problemy-realizatsii-polnomochiy-organov-gosudarstvennogo-zemelnogo-nadzora (дата обращения: 17.10.2020). 257

выделяются: регулятивные (позитивные) и охранительные (юрисдикционные) административные процедуры; по юридической природе — нормотворческие и правоприменительные процедуры; по направлению деятельности — внешнеу-правленческие и внутриаппаратные процедуры; по способам возбуждения — властные и невластные процедуры [5, с. 116].

В научной литературе приводится различная классификация административных процедур, являющихся результатам осуществления управленческих и юрисдикционных процессуальных действий. Так, например, И.М. Лазарев выделяет следующие виды административных процедур: правопредоставительные;

связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;

лицензионно-разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные [6, с. 53].

В законодательстве отдельных зарубежных стран закреплено понятие административных процедур. Так, например, в США в 1946 году был принят Закон «Об административной процедуре», который определил административную процедуру как вид регулирующей административной процедуры [7, с. 97]. По закону Германии 1976 г. «Об административных процедурах», административная процедура — деятельность органов власти, имеющая внешний характер и направленная на проверку предпосылок дела, подготовку и издание административного акта или заключение публично-правового договора2.

Несмотря на то, что в Российской Федерации на сегодняшний день не принят федеральный закон, закрепляющий понятие административной процедуры, все же можно сформулировать данное понятие с учетом анализа различных теоретических подходов, имеющихся в отечественной научной литературе.

По нашему мнению, административную процедуру следует понимать как нормативную регламентацию деятельности органов исполнительной власти, связанную с принятием управленческих решений по рассмотрению и разрешению административных дел органами исполнительной и судебной власти. Административная процедура осуществления земельного контроля — нормативная регламентация деятельности органов исполнительной власти, связанная с реализацией функций государственного и муниципального земельного контроля (надзора) в рамках административного регламента.

Административный регламент необходим для повышения качества осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при государственном (муниципальном) управлении земельными ресурсами, направленном на рациональное использование и охрану земель, защиту прав, законных интересов физических и юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей.

Субъектами осуществления административной процедуры являются, с одной стороны, должностное лицо органа государственного и муниципального

2 См.: Малявина Н.Б. Административные процедуры в зарубежных странах. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/administrativnye-protsedury-v-zarubezhnyh-stranah (дата обращения:

258 18.10.2020).

земельного контроля (надзора), с другой стороны граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели.

По нашему мнению, алгоритм осуществления административной процедуры государственного (муниципального) земельного контроля (надзора) предусматривает следующие стадии:

1) подготовка документов к проведению государственного (муниципального) земельного контроля (надзора), включая уведомление о дате и времени начала процедуры;

2) проведение государственного (муниципального) контроля, включая плановые и внеплановые проверки, запрос представления документов для выполнения административной процедуры;

3) рассмотрение документов, полученных по результатам проведения административной процедуры;

4) вынесение решения (возбуждение дела об административном правонарушении, вынесение предписания, составления акта проверки, составление протокола по делу об административном правонарушении, вынесение постановления по делу об административном правонарушении);

5) исполнение решения, принятого в процессе административной процедуры (устранение нарушений, выявленных в процессе проведения государственного земельного контроля (надзора));

6) обжалование (опротестование) решения, постановления, вынесенного по результатам выполнения административной процедуры.

На сегодняшний день в Российской Федерации законодательное регулирование административной процедуры осуществления государственного (муници- е пального) земельного контроля (надзора) обеспечивается на основе различных и норм федеральных нормативных правовых актов. а

Так, например, согласно ч. 1 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации о от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 28 августа 2020 г.), государственный о земельный контроль — это деятельность уполномоченных федеральных орга- о

п

нов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и | пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного в

е

самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными о должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами ю

Т5

требований законодательства РФ, за нарушение которых законодательством |

РФ предусмотрена административная и иная ответственность, посредством к

организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, |

индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных |

законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий ии

выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов №

государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением тре- 11

бований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию ) состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности3.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147.

259

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Земельного кодекса РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства РФ, законодательства субъекта РФ, за нарушение которых законодательством РФ, законодательством субъекта РФ предусмотрена административная и иная ответственность.

Полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора наделена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Так, например, согласно п. 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 1 «Об утверждении положения о государственном земельного надзоре», государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами4.

В соответствии с указанным положением, Росреестр и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением следующих требований:

а) требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством РФ прав на указанный земельный участок;

б) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;

в) требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

г) требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;

д) требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

е) требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

ж) требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

260

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 2, ст. 514.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

а) обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в т.ч. работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, и после сноса объектов лесной инфраструктуры;

б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и др.

Порядок осуществления земельного контроля органами Росреестра регламентируется административным регламентом, который утвержден Приказом от 18 июня 2019 г. № П/0240.

Требованиями ч. 1 ст. 26.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного земельного контроля (надзора) и муниципального контроля» определено, что с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года не проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

С учетом Земельного кодекса РФ, муниципальный земельный контроль осуществляется в границах муниципального образования в рамках земельных отношений. Конкретизация административной процедуры муниципального земельного контроля обеспечивается в рамках регулирования административных регламентов или положений о муниципальном земельном контроле. В данных административных регламентах и положениях муниципальный земельный контроль характеризуется как управленческая функция должностного лица органа местного самоуправления.

Что касается закрепления государственного земельного контроля (надзора) в законах субъектов РФ, то он отдельно (на региональном уровне) не регулируется. При этом государственное управление земельными отношениями в субъектах РФ осуществляется на уровне законов субъектов РФ «Об основах регулирования земельных отношений», не противоречащих Земельному кодексу РФ.

Между тем Земельный кодекс РФ в ч. 4 ст. 72 предусматривает, что законами субъектов РФ могут закрепляться полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального земельного контроля.

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, регламентируется Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1515. «Об утверждении правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих

государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль»5.

Несмотря на имеющееся законодательное регулирование государственного контроля (надзора), на практике органами прокуратуры РФ выявляются факты множества нарушений земельного законодательства за текущий 2019 г. и истекший 2020 г.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о неблагополучном состоянии законности и распространенности нарушений в сфере исполнения земельного законодательства в РФ и субъекта РФ. Так, например, в 2019 г. в Воронежской области выявлено более 2 100 нарушений земельного законодательства.

При проверке департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области, Казенного учреждения Воронежской области «Фонд государственного имущества», органов местного самоуправления установлены нарушения при организации и проведении торгов, предоставлении государственных услуг физическим и юридическим лицам, вскрыты факты незаконного предоставления участков, неэффективного распоряжения или отсутствия контроля за их использованием, кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на земельные участки6.

Аналогичные нарушения земельного законодательства были выявлены органами прокуратуры в 2019 г. истекший период 2020 г. и в других субъектах РФ, например, в Курской, Владимирской, Самарской и других областях.

Действующий в РФ государственный контроль (надзор) в сфере земельных отношений стал недостаточно эффективным по различным направлениям. В том числе по вопросам предоставления земельных участков в аренду, без проведения публичных торгов, по вопросам купли-продажи земельных участков, признания земельных участков бесхозными объектами недвижимости и др.

Наличие названных практических проблем реализации правовых норм, связано с отсутствием четкого федерального законодательного регулирования административной процедуры государственного (муниципального) земельного контроля (надзора).

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что действующий Земельный кодекс РФ не содержит необходимых норм, закрепляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль как вид административной процедуры, а не только как контрольную и надзорную функцию органа исполнительной власти. В связи с эти считаем необходимым в целях совершенствования законодательного регулирования административной процедуры внести в Земельный кодекс РФ изменения и дополнить его положениями, касающимися порядка осуществления административной процедуры: стороны процедуры, стадии осуществления, сроки осуществления, порядок принятия управленческих решений, а также полномочия органов исполнительной власти по взаимодействию с территориальными органами исполнительной власти и субъектов РФ в рамках осуществления земельного контроля (надзора).

В действующем законодательстве четко не определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. II, ст. 298.

6 См.: Прокурорами пресечены нарушения земельного законодательства. URL: https:// 262 genproc.gov.ru/smi/news/regionalnews/news-1794960 (дата обращения: 19.10.2020).

РФ и органов местного самоуправления по осуществлению государственного земельного надзора (контроля) и муниципального контроля.

Порядок привлечения к юридической ответственности за земельные правонарушения при осуществлении государственного земельного надзора регламентируется Кодексом РФ «Об административных правонарушениях», Уголовным кодексом РФ и Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Речь идет об осуществлении процессуальной (юрисдикционной) административной процедуры, направленной на принятие мер принуждения и пресечения за нарушение земельного законодательства РФ. При этом в отдельную главу составов административных правонарушений и преступлений не выделены правонарушения и преступления, посягающие на земельные права граждан и юридических лиц. А такое выделение необходимо для обеспечения эффективной квалификации специальных составов нарушений земельного законодательства РФ.

Кроме того, действующим земельным РФ четко не определена система органов исполнительной власти, рассматривающих дела о нарушениях земельного законодательства, не конкретизированы их полномочия. В целях совершенствования федерального законодательства необходимо внести в законы соответствующие изменения и дополнения.

На сегодняшний день данный вид государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляется не в рамках административной процедуры, а в рамках контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ не урегулирована административная процедура осуществления земельного контроля (надзора). В том числе не определен порядок подготовки к осуществлению административной процедуры, стадии осуществления процедуры, порядок направления уведомления о нарушении земельного законодательства РФ, полномочия органов государственного (муниципального) контроля (надзора), выявляющих нарушения земельного законодательства РФ и субъектов РФ.

Наличие данной федеральной законодательной регламентации административной процедуры позволит обеспечить эффективность осуществления органами исполнительной власти государственного (муниципального) земельного контроля (надзора) на всех уровнях управленческой деятельности.

Библиографический список

1. Салищева Н.Г, Абромисова Е.О. проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 4 (41). С. 135.

2. Старилов Ю.Н. Управленческая и «судебная» концепция административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета. 2005. № 1. С. 134.

3. Тихомиров ЮА. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 34.

4. Дегтярева ЕА.. Административные процедуры: автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов на/Д, 2007. 26 с.

4. Давыдов К.В. Административные процедуры: проблемы классификации // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2017. № 2. С. 116-122.

5. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 186 с.

6. Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97.

References

1. Salishcheva N.G., Abromisova E.O. Problems of Information of the Institute of Administrative Procedure in the Russian Federation // Constitutional Law: Eastern European Review. 2002. No. 4 (41). P. 135.

2. Starilov Yu.N. Managerial and" Judicial " Concept of Administrative Process: Development, Modern Significance and Interaction // Bulletin of Voronezh State University. 2005. No. 1. P. 134.

3. Tikhomirov YuA. Administrative Procedures and Law // Journal of Russian Law. 2002. No. 4. P. 34.

4. Degtyareva EA. Administrative Procedures: extended abstract of diss. ... of cand. of law. Rostov on/D, 2007. 26 p.

4. Davydov K.V. Administrative Procedures: Problems of Classification // Bulletin of Nizhny Novgorod University named after N.I.Lobachevsky. 2017. No. 2. Р. 116-122.

5. Lazarev I.M. Administrative Procedures in the Sphere of Relations between Citizens and Their Organizations with Executive Authorities in the Russian Federation: dis. ... cand. of law. M., 2002. 186 p.

6. Nikerov G.I. Administrative-procedural Law of the USA // State and law. 1997. 3 No. 12. Р. 97.

oo m

2

Ф ^

*

ro

0 *

и

01 т

s ^

s a 2 5S

0

1 i ai ш и a ro

и О

5S

О *

и ш О

и ai со