Системные проблемы управления экономическим развитием в Российской Федерации

Экспертиза

Максим ВИЛИСОВ, Ирина КОЛЕСНИК

СИСТЕМНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Управление экономическим развитием России в настоящее время представляет собой достаточно хаотичное явление. В управленческой риторике и практике как на уровне президента, так и на уровне правительства постоянно присутствуют утверждения о проводимых в России реформах. В то же время перспективы этих реформ и порядок управления ими остаются неясными. Реформы разрабатываются и реализуются разными людьми и разными органами, а эффективность их осуществления оценивается явно недостаточно.

Президент в настоящее время практически не имеет управленческих механизмов реализации своей политической воли в системе исполнительной власти. Потенциал у него сейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль его исполнения через Контрольное управление, назначение и отстранение от должности и отставка правительства. К сожалению, в современной управленческой практике последние два способа используются очень редко, поэтому на практике остается один, практически не имеющий механизма реализации.

Инициатива в проведении преобразований в сфере экономики отсутствует, хотя ее центр, исходя из существующего формального и фактического распределения полномочий, должен находиться в правительстве.

В самом правительстве, исходя из набора полномочий, общими проблемами экономического развития России обязаны заниматься:

1. Председатель правительства, который может организовывать эту деятельность как самостоятельно через аппарат правительства, а также через соответствующие министерства в соответствии с положениями ст.ст. 14, 24 и других федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации»1.

2. Министерство экономического развития и торговли, даже исходя из названия, должно курировать экономическое разви-тие2.

3. Отраслевые министерства (Министерство промышленности и энергетики, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство образования и науки) обязаны планировать государственную политику экономического развития в соответствующей отрасли.

4. Министерство регионального развития, которое должно заниматься вопросами регионального экономического развития.

Подобное разделение функций, хотя и не представляется совершенным, так как иногда неоправданно объединяет функциональный и отраслевой подход к управлению, все же позволяет организовать системы управления, которые должны работать следующим образом:

ВИЛИСОВ

Максим

Владимирович — к. п. н., Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

КОЛЕСНИК Ирина Юрьевна —

Центр

проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

1 СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712

2 Постановление правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации». СЗ РФ, 2004, № 36

1. Отраслевые министерства через систему подведомственных органов собирают необходимую социально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отраслях и вырабатывают проекты необходимых решений.

2. Проекты решений обобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.

3. Реализация решений осуществляется министерствами и подведомственными им органами при координации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства.

Таким образом образуются два управленческих потока: восходящий — при разработке решения и нисходящий — при его реализации.

Важным моментом является установление процедур каждого из перечисленных видов деятельности, особенно порядка разрешения споров, возникающих при согласовании проектов решений. На практике ситуация далека от описанной идеальной.

Во-первых, Минэкономразвития не является носителем основной идеологии и ревнителем курса реформ. Его активность в управленческой сфере хаотична и часто дублирует деятельность отраслевых министерств, что приводит к управленческим конфликтам, формальных процедур разрешения которых нет, поэтому часто используются неформальные, при которых главную роль играет аппаратный вес министерства, который не в последнюю очередь зависит от контроля финансовых потоков. Таким образом, в процессе разработки и отчасти реализации решений основным игроком становится Минфин, который является основным органом, ответственным за планирование и исполнение бюджета. Минфин оказывается основным органом, с которым нужно договориться отраслевому министерству при планировании мероприятий по экономическому развитию в своей отрасли. Поэтому возникает основное противоречие в реализации государственной экономической политики

— главный орган в этой сфере Минфин, а не Минэкономразвития.

Полномочия Минфина и Минэкономразвития установлены соответственно положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением прави-

тельства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 и положением о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденным постановлением правительства от 27 августа 2004 года № 443.

Указанные положения не являются кодифицированными актами в части полномочий министерств, которые осуществляют также иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами президента Российской Федерации или правительства Российской Федерации.

Таких функций предусмотрено значительное количество.

В соответствии с указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также самостоятельное правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

Но такая основная функция, как выработка государственной политики, не имеет должной правовой регламентации: ни в указах президента Российской Федерации, ни в постановлениях правительства Российской Федерации, ни в рассматриваемых положениях о министерствах не закрепляются порядок и принципы реализации данной функции. Отсутствуют в указанных положениях и нормы об ответственности федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость нормативной регламентации порядка и принципов реализации данной функции назрела. Особенно актуально это сегодня, когда осуществляется на практике переход к среднесрочному планированию.

В Бюджетном послании Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008—2010 годах президентом Российской Федерации ставится задача «дальнейшего удлинения горизонта бюджетного планирования»: «Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10—15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе

количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы».

Без должной правовой регламентации решение данной проблемы представляется достаточно сложным.

Минфин и Минэкономразвития осуществляют функции государственного управления в одной сфере деятельности — социально-экономической. Разграничение полномочий между органами государственного управления — министерствами, установленное вышеназванными положениями, нельзя признать достаточным для правового регулирования, поскольку такая функция Минэкономразвития, как выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, представляется более общей и включающей в себя функцию Минфина по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной деятельности, таможенных платежей.

Такие наложения при разграничении полномочий между министерствами присутствуют в значительном количестве. Например, очень сложно представить правовое регулирование таможенного дела (входит в полномочия Минэкономразвития) без регулирования вопросов таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств (входят в полномочия Минфина).

Возможно, что одним из механизмов разграничения полномочий может стать нормативное установление понятий «основной исполнитель» и «соисполнитель (соисполнители)», прав и обязанностей основного исполнителя и соисполнителей, а также регламентация их работы. Это позволило бы существенно сократить сроки согласования документов, а также исключить умышленное затягивание рассмотрения вопросов.

Надо сказать, что на практике это давно устоявшийся и понятный в государственном аппарате термин. Его принятие позволило бы уточнить функции Минфина и Минэкономразвития через внесение изменений и дополнений в федеральные законы и постановления

правительства Российской Федерации, регулирующие полномочия Минфина и Минэкономразвития.

Правовое регулирование взаимодействия министерств при подготовке проектов нормативных правовых актов осуществляется актами правительства Российской Федерации путем создания различных совещательных и консультационных органов (например, Бюджетная комиссия при правительстве РФ), не обладающих необходимыми механизмами и рычагами для разрешения противоречий.

Процесс нормотворчества, осуществляемого различными органами государственного управления в одной сфере деятельности либо в смежных сферах, становится более эффективным при законодательном урегулировании правоустанавливающего процесса, предусматривающего как систему взаимной экспертной оценки проекта нормативного правового акта (внутренняя экспертиза), так и независимую экспертизу (внешняя экспертиза).

Представляется, что принципы создания и деятельности различных совещательных и консультационных органов при правительстве должны быть установлены нормативно. Сегодня эти нормы в самом общем виде включены в Регламент правительства Российской Федерации и не содержат порядка урегулирования разногласий.

Пока вопросы создания нормативных правовых актов в правительстве РФ, в том числе проектов федеральных законов, регулируются постановлением правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и постановлением правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 «О регламенте правительства РФ и положении об аппарате правительства РФ».

Исключение составляет проект федерального бюджета.

Порядок составления проекта федерального бюджета регулируется статьей 184 Бюджетного кодекса РФ. Согласно пункту 1 этой статьи составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определен-

ной в Бюджетном послании президента Российской Федерации. Выработка государственной политики и нормативноправовое регулирование в сфере бюджетной деятельности находятся в ведении Минфина. В большей мере степень участия Минэкономразвития в составлении проекта федерального бюджета ограничивается организацией разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнением параметров среднесрочного прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана. При этом отсутствуют нормы, обязывающие Минфин руководствоваться данными прогнозами. Скорее прогноз социальноэкономического развития Российской Федерации является исходной базой для разработки проекта федерального бюджета, но не его определяющей составляющей.

Думается, что назрела необходимость повышения правового статуса прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, рассмотрения и утверждения такого документа на законодательном уровне.

Сам же порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством РФ. Правительством утверждено соответствующее положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (постановление правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 118). Это постановление несколько конкретизирует полномочия Минфина и Минэкономразвития, но не уравновешивает их. Отсутствуют в указанном постановлении и механизмы согласительных процедур, порядок выбора мнения при не достижении согласованности министерств. Исходя из практики, определяющее мнение имеет Минфин.

Целесообразно было бы уравновесить полномочия Минфина и Минэкономразвития при подготовке проекта бюджета, а также в нормативном

порядке закрепить механизмы согласительных процедур.

При разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете основным исполнителем является Минфин. Минэкономразвития готовит прогноз социально-экономического развития территории на очередной финансовый год — краткосрочное планирование, который является основой для составления бюджета. Среднесрочное планирование применяется в бюджетном процессе как основа перспективного финансового плана, который, однако, законодательно не утверждается. Долгосрочное планирование отсутствует.

В соответствии с федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу должен был быть определен правительством Российской Федерации. Однако о принятии такого решения правительством и об организации такой работы министерствами пока ничего неизвестно. Принятие такого документа необходимо.

Следует также определиться с правовым статусом программ долгосрочного развития, закрепить его в бюджетном, инвестиционном законодательстве, в нормотворческом процессе.

К сожалению, неоправданно исключительные полномочия Минфина относятся не только к подготовке проекта федерального бюджета, но и иных проектов нормативных актов, а также к исполнению и реализации нормативных правовых актов.

Так, статьями 83 и 180 Бюджетного кодекса РФ установлено соотношение закона о бюджете и других законов, решений и решено, что в случае, если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете.

Мнение Минфина здесь становится определяющим, нормативно установленный порядок рассмотрения разногласий отсутствует.

В соответствии с Регламентом правительства Российской Федерации проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, одновременно направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство финансов Российской Федерации.

В заключении Министерство финансов Российской Федерации дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Сегодня выводы этого заключения становятся определяющими для нормотворческого процесса.

Представляется, что итоговым документом оценки влияния проекта нормативного акта на доходы или расходы федерального бюджета проекта нормативного акта должно стать заключение как минимум правительственной комиссии (сегодня это может быть правительственная комиссия по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу). Так можно было бы избежать узковедомственного подхода при рассмотрении проекта нормативного правового акта.

Определенные нормы об урегулировании противоречий содержатся в Регламенте правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением № 260 от 1 июня 2004 года, и основываются на поиске взаимоприемлемого решения. Но нормы Бюджетного кодекса имеют большую юридическую силу и применяются Минфином непосредственно.

Часть полномочий Минфина и Минэкономразвития должна быть осуществлена совместно. Правовое регулирование вопросов осуществления полномочий совместно органами государственного управления отсутствует, что порождает проблему неисполнения или «одностороннего» исполнения функции государственного управления.

Рассмотрим на примере реализации функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере таможенного дела. В целом это полномочие закреплено за Минэкономразвития.

Минфин осуществляет контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Минфин принимает нормативный правовой акт, устанавливающий порядок контроля таможенной стоимости товаров совместно с Федеральной таможенной службой.

Нормативным правовым актом правительства Российской Федерации, однако, установлено, что определение порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств осуществляется Минэкономразвития совместно с Минфином.

Такая коллизия нормативных правовых актов, имеющих одинаковую юридическую силу и изданных одним органом, не позволяет эффективно реализовывать функции по нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела.

Целесообразно было бы установить нормативным актом порядок осуществления совместных полномочий различными органами государственного управления.

В рамках административной реформы предполагалось, что ключевой функцией федерального министерства будет выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, установление запрета федеральному министерству осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.

Но наличие отсылочной нормы позволило закрепить за Минэкономразвития и Минфином многочисленные управленческие функции, осуществляемые министерствами непосредственно.

Так, Минэкономразвития производит выдачу лицензий и других разрешительных документов на выполнение экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий.

Минфин осуществляет управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации; утверждает прейскуранты цен на драгоценные камни, закупае-

мые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него.

При такой разнообразной деятельности происходит снижение активности при реализации функции выработки государственной политики и нормативноправового регулирования в установленной сфере деятельности.

Уменьшение видов непосредственной управленческой деятельности, передача их в соответствующие службы и агентства позволили упорядочить деятельность министерств и аккумулировать силы на средства на выполнение главных задач, поставленных перед министерствами.

Минфин и Минэкономразвития осуществляют также функции по координации и контролю находящихся в их ведении служб и агентств.

Минэкономразвития обеспечивает координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества.

Минфин осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных и правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

В соответствии с указом президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в этих целях федеральный министр осуществляет целый ряд функций, среди которых:

утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении;

во исполнение поручений президента Российской Федерации, председателя правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, в том числе назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом, и других.

Между тем, насколько это известно, правительство не подвергало анализу результаты исполнения координирующей и контрольной деятельности министерств, в частности Минфина и Минэкономразвития. А они представляют особый интерес.

Вообще о результатах исполнения функций министерствами практически ничего неизвестно: отчеты министров по исполнению функций не предусмотрены ни федеральном законе «О правительстве Российской Федерации», ни в указах президента, ни в нормативных актах правительства. В лучшем случае речь идет об отчетах об исполнении поручений, которые, как правило, неизвестны обществу.

Сегодня вопрос эффективности государственного управления поднимается на самом высоком уровне. В Бюджетном Послании Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008—2010 годах президент Российской Федерации касается этой проблемы, но применительно к сотрудникам налоговых органов: «Неоправданно затянута работа, касающаяся внедрения оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов, имея в виду не исполнение планов по сбору налогов, а проверку правильности исчисления и уплаты налогов. Соответственно не реа-

лизованы механизмы материального стимулирования сотрудников в зависимости от соответствия таким критериям».

Но деятельность государственных органов только тогда может быть эффективной, когда существуют критерии их оценки по утвержденным ранее показателям. Поэтому важно установление понятных и доступных показателей оценки эффективности реализации функций министерств, в том числе контрольной и координирующей. Без надлежащей оценки такой деятельности такую реализацию нельзя назвать эффективной.

В частности, в соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в реализации которых участвует Российская Федерация (утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594), контроль за ходом реализации целевой программы может осуществляться в процессе комплексных проверок с участием представителей государственного заказчика, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. Информация о таких проверках и об их результатах отсутствует.

Такое положение вещей не может считаться допустимым.

Анализ полномочий Минэкономразвития и Минфина позволяет сделать несколько важных выводов.

Первое. В целом изначальное разграничение ответственности между ними было скорее разумным: Минэкономразвития отвечало за программирование и прогнозирование, Минфин — за финансовое планирование в краткосрочном периоде и за финансовую дисциплину. Законодательную основу деятельности двух министерств составляли соответственно два закона: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее

— закон о прогнозировании) — в одном случае и Бюджетный кодекс — в другом. Проблемой стало разное качество юридической техники этих актов: Бюджетный кодекс явился одним из первых законов прямого действия, содержащий конкретные процедуры деятельности государс-

твенных органов. Закон о прогнозировании — типичный пример декларативных законов 90-х годов, который содержит в основном отсылочные нормы и реализация которого зависит от воли и желания правительства РФ. Никакими санкциями исполнение данного закона также не обеспечивается.

Второе. Изначально разный потенциал двух министерств в контроле за финансовыми потоками. Минфин, получив право оперативного планирования государственными финансами, неограниченное ничем и никем, кроме требований о финансовой стабилизации и финансовой дисциплине, объективно становится главным министерством, в то время как Минэкономразвития, лишенное конкретной «подчиненной» отрасли и конкретной финансовой основы, вынуждено было искать инструменты повышения своего аппаратного веса. В качестве таковых руководство министерства нашло целый ряд функций, позволяющих контролировать отдельные финансовые потоки: это администрирование инвестиционного фонда, управление особыми экономическими зонами, отдельные полномочия в области таможенного дела и отдельные лицензионные вещи. В борьбе за административный ресурс министерство не останавливалось ни перед какими «лакомыми кусочками»: например, лицензирование туроператорской деятельности, которая как таковая имеет мало общего с основными задачами Министерства экономического развития (с 1 января 2007 года лицензирование этого вида деятельности было отменено).

Третье. Большую роль играет руководство министерства. В современных условиях федеральный министр наделен достаточно большими возможностями для организации деятельности вверенного ему органа. В случае с Минэкономразвития эти возможности заложены уже в самом положении о министерстве, а также в постановлении, которым оно утверждено. Этим постановлением, в частности, установлена обязанность министерства в срок до 1 октября 2004 года внести в правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регламентирующих порядок подготовки прогнозов социально-экономического развития, а также совместно с Минфином — проект правового акта, рег-

ламентирующего порядок планирования государственных финансовых вложений и их финансирования за счет средств федерального бюджета. Эти документы не были приняты. Соответственно возможно сделать вывод о том, что они также и не вносились в правительство. В любом случае речь идет о неспособности или нежелании руководителя министерства организовывать деятельность по реализации отдельных функций министерства. Вместо реализации этих функций в то же самое время руководство министерства сконцентрировало свое внимание на других вопросах: продвижении проекта постановления по инвестиционному фонду, принятии федерального закона о концессионных соглашениях

— 5.2.50(5), особых экономических зон (девять подпунктов в положении — 5.2.41

— 5.2.48), и другими «прибыльными» сторонами деятельности министерства. Зато «неприбыльные» сферы деятельности оказались не так востребованы: полномочия по мониторингу и анализу социально-экономических процессов упомянуты всего в двух пунктах (5.3.1 и 5.3.2), порядок исполнения этих полномочий, исходя из содержания, остается неясным. Творческая деятельность министерства при этом почти полностью передана на «аутсорсинг» — отдана на откуп нескольким группам (связанным с Высшей школой экономики), осуществляющим работу в соответствии с государственными контрактами. Таким образом, вопросы основной деятельности министерства часто остаются без внимания: в результате центр экономических реформ в России сейчас отсутствует.

В то же время министр финансов объективно (в силу прямо установленных в Бюджетном кодексе обязанностей) больше уделяет внимания основным поставленным перед его министерством задачам. В результате деятельность этого

министерства выглядит более последовательной.

Существенным недостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти.

Одна из первых попыток установления таких показателей сделана в федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3-2 введена федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2007 года).

В отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечень показателей эффективности их деятельности утверждается президентом Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются президентом Российской Федерации.

Введенная норма предусматривает и относительно новый механизм поощрения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Так, может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Введение такой же либо схожей системы оценки выполняемых Минфином и Минэкономразвития функций является насущно необходимой. Но, к сожалению, пока такие механизмы разрабатываются и реализуются только в администрации президента, а правительство и его аппарат устраняются от такой работы.

Таким образом, в деятельности этих двух министерств существуют следующие проблемы:

1. Разный уровень и качество нормативно-правового регулирования исполнения функций по прогнозированию и программированию, а также функций по оперативному бюджетированию. Качество регулирования позволяет более эффективно осуществлять именно бюджетный процесс, во многом поэтому оперативное бюджетное планирование превалирует над стратегическим долгосрочным. Это приводит к тому, что на практике ограничителей деятельности Минфина нет. Для решения проблемы предлагается законодательно установить процедуры формирования и утверждения прогнозов и программ. Желательно включить соответствующие положения в Бюджетный кодекс, чтобы оба процесса были согласованы.

2. Недостаток аппаратного веса Минэкономразвития. Проблема отчас-

ти решается путем установления законодательных процедур, отчасти — путем продвижения новой психологии в государственном управлении, ориентированной на долгосрочное развитие. Конкретные управленческие решения возможны через повышение уровня долгосрочных программ, которые должны утверждаться законом. В этом случае Минэкономразвития станет штабом реформ и штабом долгосрочного развития, а Минфин при разработке ежегодного бюджета вынужден будет соотносить свои планы с соответствующим законом и соответственно с позицией Минэкономразвития, то есть займет подчиненную позицию. Возможен также вариант с передачей всех функций планирования (как долгосрочного, так и краткосрочного бюджетного) одному федеральному органу исполнительной власти, как Минэкономразвития, так и Минфину.

ЮБИЛЕЙ

Редакционный совет и редколлегия журнала «<Власть» поздравляют нашего коллегу и друга Рубвальтера Дмитрия Александровича с днем рождения.

С первых дней своей трудовой деятельности вы, Дмитрий Александрович, занимаетесь исследованием и разработкой проблем государственного регулирования и прогнозирования национальной экономики, экономики торговли, промышленности, науки и инноваций, потребительского рынка и социальной политики. Особенностью всех ваших работ является удивительное сочетание академического профессионализма и серьезной проработки прикладных выходов. Ваша гражданская позиция как ученого в наше сложное время всегда отвечала и отвечает потребностям поступательного развития Отечества и интересам людей.

Вы прошли большой трудовой путь и сейчас работаете директором государственного учреждения «<Центр исследований и статистики» Минобрнауки Российской Федерации.

Являясь автором 3 монографий и 180 печатных работ, вы продолжаете сохранять творческую продуктивность и оригинальность мышления, так удачно сочетающиеся с неиссякаемым темпераментом и человеческой порядочностью.

Прекрасный организатор, ученый и педагог, сильная личность, все это относится к вам, Дмитрий Александрович.

Желаем вам здоровья, большого человеческого счастья и новых творческих успехов!

Друзья и коллеги