Гармонизации административного законодательства в сфере миграции

УДК 342.9 ББК 67.401

© Недрага Я.Н.

ГАРМОНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

ЯРОСЛАВ НИКОЛАЕВИЧ НЕДРАГА,

адъюнкт 2 курса ФПНПКи НК кафедры административного права Московского университета имени В.Я. Кикотя МВД РФ подполковник полиции Научная специальность — 12.00.14 административное право,

административный процесс.

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Рассматриваются основные проблемы гармонизации административного законодательства в сфере миграции. Рассмотрены и проанализированы основные понятия миграции и ее нормативно-правового регулирования, выделены основные проблемы и предположены пути их преодоления.

Ключевые слова: миграция, гражданство РФ, правовое регулирование миграции, миграционная ситуация РФ, мигранты.

Annotation. The article examines the main problems of harmonization of administrative legislation in the sphere of migration. The main concepts of migration and its regulatory and legal regulation are considered and analyzed, the main problems are identified and ways of their overcoming are suggested.

Keywords: migration, citizenship of the Russian Federation, legal regulation of migration, migration situation of the Russian Federation, migrants.

Для цитирования: Недрага Я.Н. Гармонизации административного законодательства в сфере миграции. Вестник московского университета МВД России. 2018;(2):183-7.

Законодательство в сфере миграции в Российской Федерации и миграционное законодательство субъектов Российской Федерации, в целях надлежащего и своевременного регулирования указанных правоотношений, находится в стадии постоянного динамичного изменения и совершенствования. Существующая централизация законодательства об административных правонарушениях, в руках органов федеральной власти фактически не предоставляет возможности развитию административно-правовой системы противодействия в сфере миграции, органам власти субъектов Российской Федерации. Эффективность миграционного законодательства субъектов Федерации в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан, осуществления трудовой деятельности или лиц без гражданства на территории субъектов РФ крайне низка.

Законодательная система в области противодействия правонарушениям в сфере миграции должна учитывать не только требования и интересы федерального законодательства, требования, которых нисколько

не умоляются и не подвергаются сомнению, но принимать во внимание имеющиеся юридические средства субъектов РФ, реально позволяющих регулировать процессы миграции с учетом индивидуальности каждого конкретного региона, его географических, климатических, экономических, религиозных и политических особенностей.

В указанной сфере рядом ученых проводились исследования, в связи с этим целесообразно привести некоторые примеры при рассмотрении вопроса, связанного с гармонизацией административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за правонарушения в сфере миграции.

Как автор статьи, соглашусь с Е.П. Будалиным в том, что миграция, как объективно неизбежная и повсеместно масштабная реальность настоящего времени, носящая глобальный характер, вынуждает заняться устранением имеющихся противоречий между различными международными договорами и национальным законодательством, которое можно осуществить за счет принятия кодифицированного нормативного

акта — Миграционного кодекса Российской Федерации, который бы унифицировал систему Российского миграционного законодательства, приведя его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и международным правом[1]. Развивая указанную мысль, можно дополнить о необходимости учета и развития законодательства субъектов РФ в целях создания гармоничного нормативно правовых актов в сфере миграции.

Актуальным считаю мнение Долговой Н.С. в своей диссертационной работе: «Анализ ситуации свидетельствует о том, что необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в сфере миграции, позволяющего системно решать весь перечень вопросов, относящихся к миграционной политике. Эффективное решение проблем, связанных с незаконной миграцией, возможно только при наличии качественного миграционного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях, и существования оптимального механизма его реализации»[3].

В своих трудах кандидат юридических наук Ша-тохин Игорь Владимирович обозначает проблематику указанного вопроса следующим образом : «Характер, направленность и эффективность мер, направленных на борьбу с административной миграционной делик-тностью на территории ..., будут более значимыми, если при их разработке учитывать особенности воздействия объективных и субъективных факторов на данные правонарушения, в том числе в разрезе регионов, районов, городов и т.п. Так, комплексная оценка территориальных различий административной миграционной деликтности показала, что в структуре де-ликтности регионов происходят постоянные изменения, но они неодинаковы в разных регионах, субъектах и если борьба с ней не будет проводиться дифференцированно и учитывать изменения, происходящие именно в данном конкретном регионе, субъекте эффективность ее будет невелика»[4].

За последние годы, проблеме административно-правового регулирования миграции в Российской Федерации можно отметить также ряд кандидатских диссертаций: С.А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации»[6], В.В. Вострикова «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации»[2], А.А. Мишуниной «Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ»[5], О.Ю. Вострокнутовой «Институт миграции в административном праве»[6]. Указанные авторы рассматривали проблему миграции в той или иной плоскости, не касаясь целостного анализа административно-правового регулирования в сфере миграционной политики в Российской Федерации и ее субъектов.

Важным считаю позицию Дугенец А. С. заслуженного юриста Российской Федерации, доктор юридических наук, профессора, который в своей рецензии [7] на диссертационную работу К.П. Кондрашиной

указал: «Диссертация К. П. Кондрашиной значительно выиграла бы, если бы автор не только указала на необходимость принятия федерального закона «О миграции»[7], но и предложила разработанный авторский вариант такого законопроекта. По нашему мнению, следовало бы больше внимания обратить на имеющиеся практические проблемы взаимодействия и разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в вопросах административно-правового регулирования миграционных процессов».

При подготовке указанной статьи был проведен анализ ряда статистических документов ФМС России (в настоящее время структурное подразделение МВД Указ Президента РФ от 05.04.2016 N 156[11]) и МВД Российской Федерации, в целях выяснения основных проблемных вопросов в сфере миграционной политики государства в целом, и определения субъектов страны с наиболее высоким уровнем частной и трудовой миграции, состояния криминогенной обстановки, уровнем преступности и ее влияния на уровень жизни.

Проанализировав итоговый доклад о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год[12], хотя на первый взгляд весьма устаревший документ для анализа, но в нем наглядно представлены сведения о миграции с 2010 года, и при наличии достаточных данных за последние два года, можно представить картину миграции фактически за последние десятилетие.

Согласно, данного документа и автоматизированной системы аналитической отчетности за 2015 год было зафиксировано 54, 5 миллиона пересечений государственной границы иностранными гражданами, что на 4 процента больше показателя 2014 года. «Общий объем ежегодно прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан имел тенденцию роста». В соответствии с указанным докладом: «за последние три года тройка регионов лидеров по числу въезжающих иностранных граждан является неизменной. На первом месте по-прежнему остается Московская область, в которую въехало 21 процент от общероссийского показателя, что на 19,5 процентов превышает показатель за АППГ, далее следует Санкт-Петербург и Ленинградская область 8,5 процентов и Брянская область 8, 4 процентов.». В вышеупомянутом документе качественно и наглядно отражены вопросы вынужденной миграции, переезда на постоянное место жительства соотечественников проживающих за рубежом, вопросы трудовой миграции, в том числе выдача патентов разрешающих трудовую деятельность на территории субъектов Российской Федерации.

Анализируя отчетную документацию за 2016 и текущий период 2017 года органов федеральной власти в сфере миграции ситуация по въезду, регистрации и осуществлению трудовой деятельности иностранными гражданами объективно установлено, что основные статистические показатели в сфере миграции либо имеют тенденцию роста, либо находятся в статичном

отношении в сравнении с аналогичными периодами прежних лет. Фактически ситуация в сфере миграции остается достаточно напряженной.

Отдельно в ходе подготовки применяя метод сравнительного сопоставления статистических данных информационного центра МВД России по учету выезда, прибытия мигрантов на территорию страны и отдельных субъектов РФ и показателей уровня совершения преступлений и правонарушений категории «совершенных иностранными гражданами» в целом по стране и субъектов РФ, невольно автором статьи отмечается напряженность криминогенной ситуации в данной области и высокий уровень преступности.

Рассмотрим несколько цифровых показателей для примера.

Московская область — регион РФ с самым высоким количеством въезда иностранных граждан (на протяжении последних 5 лет), так согласно данных информационного центра ГУ МВД Росси по Московской области[13], в 2015 году всего совершено 50972 преступления 6392 из которых иностранными гражданами (это более 12 процентов из всей структуры преступности). 2016 год 5679 преступлений более 10 процентов, за 9 месяцев текущего 2017 года 4547 преступления совершено иностранными гражданами. На территории Московского региона характерно прослеживается тенденция, при которой, не менее 10 процентов всех преступлений совершаются иностранными гражданами. При этом следует отметить латентность указанной категории преступности, какая часть айсберга преступности, остается не видимой, к которой имеет фактически отношение иностранцы, но причастность, которых не установлена по объективным или субъективным причинам?

Более детально считаю целесообразным рассмотреть вопросы статистики в сфере административной практики также на примере самого густонаселенного региона — Московской области, региона с самой высокой посещаемостью иностранными гражданами, региона высоким количеством постоянно проживающего и зарегистрированного коренного населения, региона с высоким уровнем экономического развития, регионом с высоким уровнем привлекательности труда и благосостояния. Через Московскую область проходят практически все основные транспортные артерии России, обеспечивающие связь субъектов Российской Федерации со столицей России, а также с ближним и дальним зарубежьем. В связи с чем, миграционная ситуация в Московской области остается напряженной. Московская область отличается большим притоком иностранных граждан, целью пребывания которых является работа, как у физических, так и у юридических лиц. Активное строительство, крупные рынки на территории Московской области, а также большое количество предприятий и организаций создают условия, привлекательные для мигрантов.

Обратимся к официальной статистике — аналитическая справка о результатах служебной деятель-

ности Управления по вопросам миграции ГУ МВД России по Московской области и Отделов по вопросам миграции У(О)МВД России районного уровня за 9 месяцев 2017 года.

Численность коренного населения Московской области, состоящего на учете, по состоянию на 30 сентября 2017 года составляет 8 014 802 человек, прирост населения по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составляет 2,5%.

Так, ОВМ У(О)МВД Московской области поставлено на миграционный учет 1 042 770 иностранных граждан и лиц без гражданства (922, +13%), из них, поставлено на учет по месту пребывания — 1 006 395 (888 418, +13,3%), зарегистрировано по месту жительства — 36 375 (34 426, +5,7%).

В Московской области активно пользуется спросом у иностранных граждан процедура по оформлению разрешений на временное проживание.

РВП дает право проживать на территории РФ 3 года и осуществлять трудовую деятельность без дополнительных разрешительных документов и в дальнейшем оформить вид на жительство.

По виду на жительство в Московской области проживает 76 930 (62 829, +22%) человек

Также, УВМ ГУ МВД осуществляется прием и рассмотрение ходатайств о привлечении высококвалифицированных и квалифицированных специалистов, оформление и выдачу им разрешений на работу.

Так, за отчетный период оформлено 598 (420, +42,4%) РНР высококвалифицированным специалистам, фактически выдано 492 (416, +18,3%).

Вместе с тем, за 9 месяцев 2017 года оформлено 139 132 (127 175, +9,4%) патентов на работу ИГ, прибывшим в порядке, не требующем получения визы, из них: для работы у юридических лиц — 85 888 (76 391, +12,4%), у физических лиц -53 244 (50 784, +4,8%). Выдано бланков патентов — 159 995 (138 576, + 15,5%).

В отчетном периоде в Московской области принято решений о приобретении и восстановлении в гражданстве РФ — 10 692 человек (8 688, +23,1%) ИГ и ЛБГ.

Статистические данные прямо указывают на увеличения числа законно зарегистрированных иностранных граждан, поставленных на учет, получивших патенты на работу, виды на жительство и разрешение на временное проживание на территории Московской области.

Одним из приоритетных направлений деятельности УВМ ГУ МВД является осуществление контроля и надзора в сфере миграции, принятие мер во взаимодействии с Правительством Московской области, исполнительными органами власти, прокуратурой, администрациями муниципальных образований по стабилизации миграционной обстановки на территории Московской области и активное влияние на борьбу с нелегальной миграцией.

Согласно анализа за 9 месяцев 2017 года, в ходе мероприятий проверено 4 089 (3 195,+28%) объектов,

из них строительных — 521 (347, +39,3%), промышленных предприятий-289(333,-13,2%), сельскохозяйственных предприятий — 64 (41,+56,1%), торговых объектов — 387 (119,+225,3%), объектов бытового обслуживания-111(100,-11%), жилого сектора и мест компактного пребывания (проживания) ИГ и ЛБГ 1898 (1 629, +16,5%) и иных объектов — 819 (599, +36,7%).

В результате проведенных мероприятий в указанный период текущего года составлено 52182 (39 702, +31,4%) административных протоколов, из них:

• по ст. 18.8 КоАП РФ «нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию, либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации» — 24 914 (8 549 +34,3%),

• по ст. 18.9 КоАП РФ «нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации» — 9 929 (7 964, +24,7%),

• по ст. 18.10 КоАП РФ «незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации» — 7 407 (5 997, +23,5%),

• по ст. 18.15 КоАП РФ «незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» — 5 430 (4 595, +18,2%),

• по ст. 18.16 КоАП РФ «нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах)» — 106 (102, +3,9%),

• по ст. 18.17 КоАП РФ «несоблюдение установленных в соответствии с Федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности» — 809 (281, +187,9%),

• по ст. 19.27 КоАП РФ «предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета» — 1 505 (674, +123,3%).

• по ч. 3 ст. 20.25 КоАП РФ — 284 (191, +48,7%).

По результатам рассмотрения материалов судебными органами вынесено 17 643 решения об административном выдворении (21 717, -18,8%).

Сумма наложенных административных штрафов составила 355 млн. 258 тыс. руб.

Из приведенных выше аналитических данных

категорично можно утверждать о том, что ситуация в сфере миграции достаточно тревожная особенно в ряде субъектов РФ, таких как Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Краснодарский край.

Теперь рассмотрим законодательство об административных правонарушениях Федерации и ее субъектов, которое фактически и является основным юридическим инструментом в сфере противодействия нелегальной миграции. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ включает в себя: Главу 18 Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и Главу 19 Административные правонарушения против порядка управления, в которых имеются статьи предусматривающие ответственность за правонарушения в сфере миграции. Описываются диспозиции и санкции за совершение основных противоправных действий в указанной области миграционных правоотношений. Следует отметить, что законодательные органы Федерации усматривают проблематику крупных регионов страны в сфере миграции, это выразилось в принятии и вступлении в силу 09.01.2017 года Федерального закона № 490-ФЗ « О внесении изменении в Кодекс РФ об администаривных правонарушениях». В соответствии с которым предусматривается ответственность за нарушения, предусмотренное частью 1.1 статьи 18.8, совершенное в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации». Также указанным законом начальники территориальных управлений органов внутренних дел, их заместители и руководители отделов по вопросам миграции наделены полномочиями по рассмотрению по рассмотрению дел об административных правонарушениях по ч.1,2,3 ст. 18.8 КРФ об АП.

Согласно Конституции РФ ст.11 и ст. 15[1]; а также ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, субъекты государства имеют право устанавливать административное наказание за правонарушения, не внесенные в федеральный кодекс. В ходе изучения законодательства объективно видна необходимость регулирования миграционных процессов на уровне субъектов РФ, особенно в регионах с масштабными потоками мигрантов (Московский регион, Санкт-Петербург, Краснодар). Однако провести анализ и тем более внести предложения к гармонизации законодательства об административных правонарушениях к примеру на территории Московской области фактически не представляется возможным т.к. Кодекс Московской области об административных правонарушениях (закон МО от 04.052016 года №37/2016-03) не содержит ни одной правовой нормы, предусматриваю-

щей ответственность в сфере нелегальной миграции. Фактически при наличии объективной необходимости регулирования указанных процессов на уровне региона, в руках органов государственной власти имеются только инструменты административного законодательства федерального уровня; органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ остаются безучастными к сложившимся проблемам в миграционном процессе.

Переходя к выводам статьи, считаю целесообразным рассмотреть и предложить следующие изменения:

Кодекс Московской области об административных правонарушениях дополнить статьей предусматривающей, ответственность иностранных граждан за нарушение правил въезда и выезда, нарушения режима пребывания, правил постановки и снятия с миграционного учета.

Кодекс Московской области об административных правонарушениях дополнить статьей предусматривающей, ответственность за нарушения правил трудовой деятельности иностранными гражданами на в сфере жилищно-коммунального хозяйства, объектах строительства, в сфере торговли и транспортной инфраструктуры

Создать комиссии на уровне регионального правительства регионов (территориальных единиц регионов) по противодействию нелегальной миграции с возможностью принятию решению по наиболее актуальным вопросам в указанной сфере.

Наделить полномочиями сотрудниками органов внутренних дел составлять и рассматривать протоколы в сфере незаконной миграции по всем статьям КРФ об АП и законам субъектов РФ.

Литература

1. Конституция Российской Федерации»

2. Будалин Е. П. Миграция: проблемы правового регулирования // Ars administrandi. — 2010. — № 1. С. 38

3. Долгова Н.С. Незаконная миграция: Актуальные проблемы борьбы в современных условиях Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat http://www.dissercat.com

4. Шатохин И.В. Административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat http://www.dissercat.com

5. Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat http://www. dissercat.com

6. Вострикова В.В. «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации»

7. Мишуниной А.А. «Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ»

8. Вострокнутовой О.Ю. «Институт миграции в административном праве» Научная библиотека диссертаций

9. Дугенец А. С.»Административное право и процесс», 2007, N 3

10. Кондрашина К.П. «Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики

11. Указ Президента РФ от 05.04.2016 N 156 (ред. от 21.12.2016) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»

12. ФМС России 2016 «Итоговый доклад о миграционной ситуации 2015г.»

13. ИЦ ГУМВД России по МО «Состояние преступности 2015 год», «Состояние преступности 2016 год», «Состояние преступности 2017»

14. ГУМВД России по МО «Аналитическая справка о результатах служебной деятельности УВМ ГУ МВД России по МО за 9 месяцев 2017 года»

15. ФЗ № 490-ФЗ от 09.01.2017 года «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях»

16. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ

17. Кодекс Московской области об административных правонарушениях (закон МО от 04.052016 года №37/2016-ОЗ