Проблемы обеспечения независимости в работе избирательных комиссий России

тором должно происходить формирование российского правового государства и

становление гражданского общества» . Нельзя отрицать тот факт, что за последнее время процессы конституционализации международного права не менее заметны, чем процессы интернационализации конституционного права, и регулирование этих процессов осуществляется одновременно нормами конституционного права государства и нормами международного права. В силу этого неоспоримым можно считать влияние Конституции РФ на ее международно-правовую жизнь.

1 Кабышев В.Т. 20 лет Конституции Российской Федерации: становление, проблемы и тенденции развития. Саратов, 2013. С. 10.

2 Кабышев В.Т. Принцип равенства прав и свобод граждан в системе конституционных ценностей России: реалии, тенденции развития // Конституционные чтения: межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2003. Вып. 4. Ч. 1. С. 5.

3 См.: Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000.С. 78-95.

4 Там же. С. 90.

5 См.: Малько А.В. Новые явления в политико-правовой жизни России: вопросы теории и практики. Тольятти, 1999. С. 34

6 См.: Там же.

7 Кабышев В.Т. Российский конституционализм: тенденции и перспективы развития // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: научно-практическая конференция (3-4 октября 2001 г.). Саратов, 2001. С. 54.

Т.В. Троицкая

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НЕЗАВИСИМОСТИ В РАБОТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИИ

В статье анализируются проблемы формирования избирательных комиссий в Российской Федерации и влияние данного порядка на обеспечение принципа независимости в их работе. Исследуются правовые возможности разных политических партий (парламентских, непарламентских) на участие в деятельности избирательных комиссий различного уровня.

Ключевые слова: Избирательная комиссия, политические партии, органы государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, органы местного самоуправления, принцип независимости, равенство прав политических партий.

T.V. Troitskaya

SECURITY PROBLEMS OF INDEPENDENCE IN THE RUSSIAN ELECTION COMMISSIONS

This article analyzes the problem of formation of election commissions in the Russian Federation and the effect of this order to ensure the independence of the work of the election commissions. The author explores the legal possibilities of different political parties (parliamentary or extra-parliamentary) to participate in the activities of election commissions at various levels.

Keywords: The Electoral Commission, political parties, public authorities of the Russian Federation, a senior official of the Russian Federation, local self-government, the principle of independence, equality, the rights of political parties.

Статья 3 Основного Закона РФ устанавливает, что «высшим выражением власти народа являются свободные выборы и референдум». Это конституционное положение делает выборы необходимым элементом общественно-политической жизни нашей страны.

© Троицкая Татьяна Викторовна, 2014

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия) 111

Выборы - основополагающий институт прямой демократии, обеспечивающий функционирование органов государственной власти с учетом и в интересах населения страны. Проведение подлинно свободных, равных, справедливых выборов - важнейшая задача как государства, так и общества в современных условиях. Как отмечает К.К. Макаревич, «выборы в условиях демократии призваны гарантировать верховенство народной воли, ее воплощение в деятельности государственной и муниципальной власти, высокую степень ответственности государства перед гражданским обществом»1.

Избирательное право страны является зеркалом ее демократического развития. Анализ современных реалий политического устройства России в целом показывает стремление руководства страны придерживаться основополагающих принципов демократии, что вызывает необходимость продолжать модернизацию избирательного законодательства и совершенствовать механизм его применения.

Выборы, закрепленные Конституцией страны как обязательный элемент функционирования органов государственной власти, нуждаются в должной степени организации и обеспечения. Следовательно, от совершенствования нормативно-правовых основ функционирования органов, призванных обеспечивать проведение избирательных кампаний, зависит повышение эффективности организации и проведения выборов, а также защита политических прав и свобод граждан Российской Федерации.

В Российской Федерации функции организации и проведения выборов возложены на избирательные комиссии, которые являются самостоятельными, в некоторых случаях государственными, органами и не относятся ни к одной * из трех ветвей власти. Более определенно о природе избирательных комиссий ? высказался в 2000 г. А.А. Вешняков: «Законодательством о выборах и референ-а. думах нормативно закреплена система избирательных комиссий — постоянно Ü действующих государственных (а в ряде случаев и муниципальных) органов на i верхних уровнях, и временных, создаваемых в период избирательных кампаний,

1 общественных органов — на низовых уровнях»2.

го

J В отличие от России во многих развитых демократических странах с устояв-

| шимися традициями проведения свободных и справедливых выборов функции по

| их организации возлагаются на органы исполнительной власти. Так, например, в

2 Германии это функция министерства внутренних дел. В этой стране Федеральный ° руководитель выборов и его заместитель назначаются министром внутренних дел « на неопределенный срок, который определяет круг их обязанностей. К основным | функциям Федерального руководителя выборов относится: подготовка и проведение е при поддержке избирательных органов земель, избирательных округов и избира-° тельных участков выборов в Бундестаг и Европейский Парламент; руководство в

0

° соответствии с Законом о политических партиях учредительными съездами поли-

го

§ тических объединений. Соответственно, на уровне Земель руководителя выборов и

1 его заместителя, руководителя избирательного округа и его заместителя назначают | соответствующие правительства3. Есть и другие примеры. Так, в Швеции важнейшую роль в организации выборов играют налоговые органы. В Бразилии и Польше организация выборов возложена на органы, состоящие из судей.

С учетом того, что в России избирательные органы являются независимыми и большая часть членов избирательных комиссий работает на общественных началах, юридически данная модель может показаться более демократичной. 112 Однако правоприменительная практика нередко свидетельствует об обратном.

В настоящее время проблема обеспечения принципов самостоятельности и независимости в деятельности избирательных комиссий — одна из ключевых. Необходимо констатировать усиление влияния на их деятельность политических партий, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые нередко подменяют деятельность избирательных комиссий.

Особенностью современного этапа демократического развития России является ее переходный характер и отсутствие, что немаловажно, четко выстроенной концепции развития и совершенствования важнейших демократических институтов, о чем свидетельствует порой ежемесячная корректировка избирательного законодательства. Так, в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ) были внесены поправки: в 2011 г. - 8 раз, в 2012 г. - 5 раз, причем перед началом избирательных компаний, как правило, вносятся самые принципиальные изменения4, что не может не отражаться на работе избирательных комиссий, осуществляющих действия, от которых в дальнейшем зависит расстановка политических сил в государстве.

В условиях отсутствия доверия граждан к государственным механизмам и институтам, в т.ч. к основополагающему институту прямой демократии - выборам, о чем неоднократно свидетельствовали результаты опросов общественного мнения5, необходимо модернизировать работу избирательных органов с целью гарантирования их независимости и, как результат, обеспечения стабильной общественной поддержки их работы. В ином случае возникает опасность снижения легитимности выборов. Как отмечает С.Д. Князев, «в основу правового статуса избирательных комиссий должен быть положен принцип независимости»6. ш Повышение доверия к деятельности избирательных комиссий возможно по- н средством увеличения прозрачности их деятельности, начиная с порядка их фор- С

а

мирования. Действующее законодательство предусматривает, что большинство из Т

о

разновидностей избирательных комиссий формируется непосредственно органами к

о

государственной власти, органами местного самоуправления либо вышестоящими о' избирательными комиссиями. При этом соответствующие органы должны учи- | тывать предложения политических партий и иных общественных объединений. в

Более того, конструкция ст. 23, 24 Федерального закона «Об основных гарантиях н

о

избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Феде- Ю рации», предусматривающая необходимость «не менее одной второй» членов изби- и

рательных комиссий назначать по предложению «парламентских» политических с

к

партий, фактически допускает возможность всех членов избирательных комиссий а назначать только из числа политических партий. Возникает вопрос: как при та- д

е

ком нормативном регулировании обеспечить равенство как прав политических | партий на равное представительство, так и иных общественных объединений? № Примечательно, что методические рекомендации «О порядке формирования терри- 9 ториальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных 22 образований, окружных и участковых избирательных комиссий», утвержденные 4 Постановлением ЦИК РФ от 17 февраля 2010 г. № 192/13-5 (в ред.от 16 января 2013 г. № 156/1173-6) также не уточняют рассматриваемую формулировку Федерального закона. В данном документе лишь рекомендуется учитывать участие политической партии на выборах на соответствующей территории7.

До 1997 г. избирательное законодательство фактически не содержало требований об обязательном включении представителей политических партий в состав 113

избирательных комиссий. Так, ст. 13 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 26 ноября 1996 г.) предусматривала формирование избирательных комиссий субъектов РФ на основе «...предложений общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства»8. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в числе субъектов права выдвижения кандидатур в члены избирательных комиссий появляются избирательные объединения. Сегодня существующий порядок формирования избирательных комиссий требует от органов государственной власти, органов местного самоуправления устанавливать более тесные связи с политическими партиями и общественными организациями, поскольку последние являются главными субъектами выдвижения кандидатур в избирательные комиссии.

Анализируя зарубежный опыт, хотелось бы отметить практику пропорционального представительства политических партий в структуре органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов. К примеру, в США Федеральная избирательная комиссия «состоит из шести членов, назначаемых Президентом «по совету и с согласия» Сената на шесть лет - срок, превышающий срок полномочий Президента США»9. Для обеспечения преемственности Комиссии в работе обновление происходит не полностью, а на треть каждые два года. К тому же только половина коллегиального состава - 3 чел. - допускается к назначению из числа представителей одной политической партии, дабы независимое ведомство не было заподозрено в * однопартийном подходе. Для принятия официального решения требуется минимум ? четыре голоса. Председатель меняется в порядке ротации каждый год с условием а. невозможности дважды занимать этот пост в течение срока мандата.

Председатель Избирательной комиссии Республики Тыва Б.Д. Ондар, рас-

1 сказывая о процессе формирования участковых комиссий, отметил: «В связи | с тем, что от парламентских партий КПРФ и «Справедливая Россия» долж-

го

| ным образом оформленного документа не поступило, эти партии не попали в

| составы участковых комиссий. Почти все политические партии испытывали

| кадровый голод. Только политической партии «Единая Россия» удалось обеспе-

2 чить себе представительство во всех 183 участковых комиссиях». Председатель ° Избирательной комиссии Красноярского края К.А. Бочаров по данному вопросу « подчеркнул: «К сожалению, из 35 региональных отделений политических пар-| тий в формировании комиссий участвуют только 11, и в большинстве случаев о это парламентские партии»10.

° Увы, действующее законодательство РФ не считает входящего в избира-

0

° тельную комиссию члена политической партии представителем этой партии.

го

3 Подобная практика приводит к тому, что политические парии могут быть пред-

1 ставлены членами избирательных комиссий, которые были выдвинуты иными | субъектами права выдвижения кандидатов. Не является удивительным, что,

как правило, данные члены занимают должности председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии.

С учетом вышесказанного, с целью реализации п. 4 ст. 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», необходимо, во-первых, предусмотреть допол-114 нительные правовые гарантии равного представительства политических партий

Г.Н. Носкова • Отзыв главы субъекта Российской Федерации избирателями как форма непосредственного народовластия

в работе избирательных комиссий; во-вторых, на уровне закона предусмотреть невозможность членам одной политической партии занимать руководящие должности в структуре избирательных комиссий.

Более того, продолжая рассуждать о необходимости модернизации порядка формирования избирательных комиссий, хотелось бы поставить вопрос о возможном исключении органов исполнительной власти, в частности субъекта РФ, из числа субъектов, имеющих право назначать членов избирательных комиссий с целью недопущения влияния с их стороны и, как следствие, обеспечения независимости в работе избирательных органов.

Современный механизм функционирования избирательных комиссий Российской Федерации в полной мере не способен удовлетворить потребности развивающегося российского общества. Сегодня первоочередной проблемой обеспечения свободных справедливых выборов в Российской Федерации является реализация принципа равноправия политических партий и отдельных кандидатов на всех стадиях и этапах избирательного процесса. Следовательно, задачей государства является как открытое обсуждение существующих проблем, так и их справедливое решение.

1 Макаревич К.К. Избирательные комиссии как институт политических выборов: состояние и оптимизация функционирования в современной России: автореф. дис. канд. юрид. наук. Орел, 2004. С. 2.

2 Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». М., 2000. С. 60.

3 См.: Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / под ред. А.Ю. Веденеева, В.И. Лысенко. М., 2007. С. 120.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2013. № 19, ст. 2329.

5 Опрос 13-14 июля 2013 года. URL: http://wciom.ru (дата обращения: 14.09.2013).

6 Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 37.

7 URL:http://www.cikrf.ru. (дата обращения: 14.09.2013).

8 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 33, ст. 3406.

9 Федеральная избирательная комиссия США. URL: http://www.democracy.ru (дата обращения: 14.09.2013).

10 См.: Участковые избирательные комиссии: срок полномочий 5 лет // Журнал о выборах. 2013. № 2. С. 2.

Г.Н. Носкова

ОТЗЫВ ГЛАВЫ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЯМИ КАК ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОГО НАРОДОВЛАСТИЯ: ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В статье рассматривается вопрос о значении и практическом применении отзыва главы субъекта РФ избирателями. Анализируются основания досрочного прекращения полномочий главы региона по инициативе избирателей, зарегистрированными на территории субъекта РФ, законодательные условия и ограничения права граждан Российской Федерации на отзыв главы субъекта РФ.

Ключевые слова: глава субъекта РФ, основания досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации, конституционная ответственность, отзыв главы субъекта РФ избирателями, Президент РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

© Носкова Галина Николаевна, 2014

Кандидат юридических наук, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин (Астраханский филиал ФГБОУ ВпО «Саратовская государственная юридическая академия»); e-mail: galina060881@mail.ru 115