Шаг вправо, шаг влево — расход

Вице-премьер Дмитрий Козак на Российском инвестиционном форуме в Сочи признал существование серьезных проблем с реализацией регионами какой-либо собственной финансовой политики. По его словам, подавляющая часть региональных полномочий зарегулирована из центра в такой степени, что возможно обсуждать их "подъем" на уровень федерации. Правительство будет вынуждено обсуждать в будущем не только судьбу 1,6 трлн руб. межбюджетных трансфертов, но и принципы бюджетного федерализма — от них в ходе многолетней эволюции бюджета мало что осталось.

Дискуссия о будущем межбюджетных отношений неожиданно стала главной содержательной темой первого дня Российского инвестиционного форума в Сочи. Региональные инвестиции традиционно являются центром официальной повестки форума, в 2017 году перенесенного с осени на конец февраля — однако почти всегда тема взаимоотношений регионов и федерального центра оставалась на периферии повестки. При этом вчерашнее обсуждение проблематики региональных финансов не было напрямую связано с "долговым кризисом" регионов, который в 2014-2016 годах де-факто был погашен Минфином через замещение коммерческих кредитов регионам бюджетными кредитами. Тем более неожиданным стало то, что дискуссия была инициирована на федеральной стороне — проблему с идеологией межбюджетных отношений напрямую признал вице-премьер Дмитрий Козак, он же анонсировал дискуссию в Белом доме по вопросам бюджетных полномочий.

Обсуждение специфических проблем внутри бюджетной системы началось на круглом столе, посвященном теме межбюджетных отношений,— в нем приняли участие вице-премьер Дмитрий Козак, министр финансов Антон Силуанов, глава ЦСР Алексей Кудрин, глава Счетной палаты Татьяна Голикова и руководители финансовых ведомств значительной части регионов. К обсуждению, которое модерировал глава бюджетного комитета Госдумы Андрей Макаров, присоединился и губернатор Калужской области Анатолий Артамонов — он является довольно активным критиком существующих межбюджетных отношений. В своем выступлении глава Калужской области сообщил, что практика делает бессмысленным для регионов достижение полной бюджетной обеспеченности — регионы, переходящие "единицу" обеспеченности (соответствие или превышение собственных доходов расходам на региональные полномочия), лишаются существенной части федерального софинансирования. В ответ Дмитрий Козак не только признал существование проблемы, но и анонсировал подготовку правительством постановления, изменяющего нормативы софинансирования госпрограмм — в том числе, по итогам обращений Анатолия Артамонова в правительство. Для Калужской области, в частности, софинансирование составит 70%. Впрочем, на этом вице-премьер не остановился — он констатировал, что в Белом доме осознают тупик, в который в течение многих лет заходила и теперь зашла сама концепция межбюджетных отношений.

По словам Дмитрия Козака, в подавляющем большинстве случаев на уровне постановлений правительства, нормативов и условий Минфина по распределению трансфертов регионы по сути лишены каких-либо возможностей распоряжаться даже собственными бюджетными доходами — более 95% их расходов де-факто нормированы федеральным центром. Вице-премьер при этом признал, что в этой связи возможно даже обсуждение "подъема" ряда полномочий регионов на уровень федерального центра — исходя из слов Дмитрия Козака, при отсутствии у регионов возможности определять собственную политику такой шаг выглядит рациональным.

В дальнейшей дискуссии проблему признали практически все принимавшие участие в обсуждении — однако смогли лишь показать, что какой-либо единой новой идеологии межбюджетных отношений, которая могла бы исправить результаты не менее чем десятилетней эволюции межбюджетной идеологии, быстро выработать не удастся. Так, Алексей Кудрин призвал вернуть по крайней мере часть бюджетной свободы регионам и, возможно, передать им часть федеральных контрольно-надзорных функций, поскольку они существенно ограничивают эти свободы и инвестиционные возможности из центра. В свою очередь, министр финансов Антон Силуанов обратил внимание на то, что сама по себе идея консолидации межбюджетных трансфертов и предоставления регионам большей свободы в реализации собственной политики Минфином поддерживается.

Однако множество видов бюджетных субсидий являются, по сути, инструментами регулирования отраслей экономики, а передача их на уровень регионов потребует от федерального центра поисков других способов влияния. В свою очередь, глава Счетной палаты Татьяна Голикова предъявила и главный аргумент против "региональной бюджетной свободы" — низкое качество регионального бюджетного планирования и постоянный пересмотр в регионах уже принятых бюджетов, а также отказ от полного финансирования региональных полномочий.

Напомним, речь идет о чрезвычайно больших деньгах, которые во многом определяют характер проблем всех региональных экономик. В 2016 году трансферты федерального центра регионам составили 1,56 трлн руб., на 2017 год запланировано перечисление 1,6 трлн руб. трансфертов, к 2019 году они должны снизиться до 1,5 трлн руб. Дотации на сбалансированность бюджетов и на выравнивание бюджетной обеспеченности составляют около 700 млрд руб. в год, субсидии — еще порядка 400 млрд руб. В консолидированной бюджетной системе большая часть расходов формально (с учетом средств фонда обязательного медицинского страхования) контролируется именно регионами — это порядка 11 трлн руб. в год. Внимание к назначениям и отставкам губернаторов в России в основном связано именно с этим обстоятельством — это отражение специфического сочетания зарегулированности полномочий глав регионов с их реальными финансовыми возможностями с учетом региональной специфики. Во многом эволюция межбюджетных отношений и являлась наполнением региональной политики — централизация финансового управления регионами начата была, по иронии, еще в бытность Алексея Кудрина министром финансов, и нельзя сказать, что дальнейший процесс был управляемым — скорее, к нынешней ситуации привела последовательная серия решений, имевших всякий раз собственную логику.

Межбюджетные отношения на форуме в Сочи обсуждались достаточно активно и на других панелях — но результат таких дискуссий не был более заметным. Татьяна Голикова в своем выступлении на круглом столе раскрыла повод для обеспокоенности федерального центра этой темой — по ее словам, после 11 месяцев сокращения регионального госдолга в 2016 году декабрь стал временем неожиданных массовых заимствований субъектов РФ. Их бюджетный дефицит был увеличен на 514 млрд руб., а банковские заимствования выросли в декабре на 126 млрд руб., чем "перечеркнули ту работу, которую вело Министерство финансов для снижения госдолга субъектов". В массовых заимствованиях декабря вряд ли есть какая-то злонамеренность — скорее, это результат откладывания на конец года региональных проблем с исполнением бюджета. Счетная палата констатирует при этом и массовое неисполнение регионами своих полномочий, в том числе и по ОМС — на 126 млрд руб. в 2016 году. Впрочем, региональная проблема, которой, как теперь очевидно, Белому дому придется заниматься более серьезно, существенно шире, чем долговой кризис сам по себе. Стремление к централизации управления региональными финансами, по сути, сейчас уже лишает федеративный принцип построения РФ какого-либо содержательного наполнения: в отсутствие и стимулов, и возможностей независимости от центра вопрос о том, что, с точки зрения финансов, делает страну федерацией регионов, уже, видимо, не имеет ответа.