Реформирование институциональных и территориальных основ местного самоуправления: от законодательных предписаний к опыту регионов

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 17 (372). Право. Вып. 43. С. 45-51.

УДК 342.6 ББК 67.301

РЕФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРЕДПИСАНИЙ К ОПЫТУ РЕГИОНОВ

А. В. Ильиных

ФГБОУВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Челябинский филиал, Челябинск, Россия

Реформирование местного самоуправления предполагает использование системного подхода при выборе целей и средств воздействия на общественные отношения, складывающиеся на муниципальном уровне, со стороны государства. В связи с этим совершенствование местного самоуправления в Российской Федерации должно развиваться по нескольким направлениям, включая укрепление его финансовой, материальной базы, формирование благоприятной информационной среды деятельности местного самоуправления и др., но базовым в юридическом плане направлением является развитие институциональных и территориальных основ местного самоуправления. В то же время изучение практики организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации показывает, что недостаточно использован ресурс оптимизации используемых моделей организации местного самоуправления. Именно на эти моменты, в контексте опыта регионов России, в статье сделана попытка обратить внимание, а также в статье предложены критические подходы к проводящимся территориальным и организационным преобразованиям в сфере местного самоуправления, в частности к появлению и функционированию новых видов (типов) муниципальных образований.

Ключевые слова: территория муниципального образования, административно-территориальное устройство, муниципально-территориальное деление, субъекты Федерации, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, органы местного самоуправления.

В соответствии с Конституций Российской Федерации [1] местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, включая определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Самостоятельность же местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (ч. 1, 2 ст. 15), в том числе с учетом общих принципов его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Правовые основы организации местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее — 131-ФЗ). В нем, в частности, устанавливаются требования к формированию организационных моделей местного самоуправления — определена обяза-

тельность наличия в структуре органов местного самоуправления ряда органов: представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), а также предусмотрены виды (типы) муниципальных образований и специфика организации местного самоуправления в них.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [3] (далее — 136-ФЗ) были внесены существенные изменения в концепцию организации местного самоуправления, в частности ее институциональных (организационных) и территориальных основ. Суть данных изменений фактически сведена к тому, что большой блок полномочий по регулированию организационных основ местного самоуправления был передан субъектам Российской Федерации.

На фоне уже имеющихся более чем 400 законо -дательных актов, в той или иной мере регламентирующих вопросы муниципального строительства, эти изменения могут представляться продуктом фактически уже повседневной, рутинной работы законодателя.

Однако при ближайшем рассмотрении сути внесенных поправок мы с уверенностью можем констатировать появление качественно новых предпосылок для решения наиболее сложных задач на местном уровне.

Основные базовые и концептуальные аспекты нынешнего этапа муниципальной реформы, вытекающие из этих новелл,— это обновленный институт территориальной организации; институциональные принципы и вытекающие из первых двух аспектов — перераспределение полномочий.

Отметим, что каждый из этих инструментов на протяжении предыдущих этапов муниципальной реформы активно обсуждался, принимались институциональные и законодательные решения. Особенность нынешнего этапа состоит в том, что впервые в сфере правового обеспечения местного самоуправления в повседневной работе поставле -на общегосударственная задача: эффективно сочетать все названные аспекты в единстве.

Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» [4] продолжил линию на укрепление муниципальной власти через уточнение и усиление института перераспределения полномочий между региональным и местным уровнями власти. А Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [5] были введены еще два способа избрания главы муниципального образования.

Открылись новые институциональные и правовые возможности в построении мощной, приближенной к нуждам населения, финансово состоятельной муниципальной власти. Соответствующие поправки уже внесе-

ны в Налоговый кодекс РФ и в Бюджетный кодекс РФ. Формируются предпосылки для решения проблемы, которую руководство нашего государства неоднократно называло в качестве главной. Речь идет о преодолении сохраняющейся бюджетной недостаточности местного самоуправления, о необходимости создании правовых основ для увеличения доходов местных бюджетов. Таким образом, для решения задач данного этапа государственного и муниципального строительства законодатель применил неординарные подходы. И самое главное, решение этих задач осуществляется через повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях.

Отметим, что данные новеллы уже становились объектом аналитической работы ученых, практиков, специализированных лабораторий по проведению мониторингов.

В рамках этих проектов были проанализированы итоги реализации моделей организации местного самоуправления. Социологические исследования затрагивали изучение процессов подготовки законопроектов и формы участия муниципальных образований в этом процессе.

Однако в ходе данных мониторингов не исследовались вопросы, лежащие в области как территориальной организации, так и финансово-правового плана.

Перейдем к сущности осуществленных изменений.

Начнем с изменений в институциональных основах местного самоуправления.

Если обратиться к ранее устоявшемуся и действующему уже несколько лет законодательству, то можно констатировать, что выбор возможной структуры органов местного самоуправления ограничивался лишь теми моделями, которые предусмотрены 131-ФЗ в зависимости от вида муниципального образования.

Это обстоятельство еще дополнялось и тем, что фактически вопросы установления структуры органов местного самоуправления и порядка формирования органов местного самоуправления не могли быть вынесены на местный референдум, поскольку эти вопросы не относились к вопросам местного значения (за исключением прямо оговоренных в 131-ФЗ случаев).

Федеральный закон № 136-ФЗ предусмотрел возможность установления особого порядка формирования в отношении представительного органа городского округа с внутригородским делением.

Наряду с этим действующие федеральные нормы предоставляют возможность субъектам Российской Федерации самостоятельно выбрать и установить схемы порядка замещения поста главы муниципального образования в зависимости от их типа и с учетом местной специфики.

Применительно к главе муниципального образования вариация моделей выглядит следующим образом:

- глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

- глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

- глава муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляет местную администрацию;

- глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального образования (глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

Следует учитывать, что в научной и практической литературе некоторые из указанных моделей уже достаточно скрупулезно изучались, в них были выявлены как свои отличительные достоинства, так и недостатки.

Обращаясь к статистике, мы видим, что по данным Министерства юстиции Российской Федерации, избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава предусмотрено в 36 субъектах Российской Федерации (46 %); на муниципальных выборах — в 10 субъектах Российской Федерации (12 %); какой-либо из перечисленных вариантов установлен в отношении конкретных муниципальных образований в 27 субъектах Российской Федерации (36 %); способ избрания главы муниципального образования должен определяться уставом муниципального образования в 4 субъектах Российской Федерации (6 %) [11].

В этом плане новым представляется вариант по избранию главы муниципального образования

представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.

Такая схема на законодательном уровне определена в Челябинской области уже во многих уставах муниципальных образований (однако применяться она будет только после прекращения полномочий уже ранее сформированных органов). В соответствии с законом данная схема должна применяться практически во всех муниципалитетах области. Эта норма получила разные оценки как специалистов, так и обывателей: от полной поддержки до крайнего отрицания. Следует отметить, что областной закон, закрепляющий эту норму, был отменен в связи с имевшимися процедурными огрехами при его принятии, но был принят новый закон практически с аналогичной содержательной частью. При данном раскладе остается еще один важный момент: в ряд уставов уже успели внести изменения по отмененному закону, а теперь появился новый; по содержанию уставы менять не нужно, но по логике законодательных правил получается некоторая неразбериха.

Что же касается изменений в территориальной организации местного самоуправления, то особо следует отметить, что в ходе первого этапа реформы местного самоуправления не всегда решения принимались после тщательной проработки. Имелось значительное количество случаев, когда решения, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ, не учитывали мнение населения соответствующей территории. Кроме того, критерии установления границ муниципального образования не всегда четко и однозначно могли быть применены к реальным обстоятельствам [12].

На сегодняшний день представляется целесообразным остановиться на принципиально новом подходе в территориальной организации местного самоуправления. Так, новая редакция 131-ФЗ (с изменениями, внесенными 136-ФЗ) предусматривает возможность создания в соответствии с законами субъектов Российской Федерации двух новых типов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районных муниципалитетов. Согласно ст. 2 131-ФЗ критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

По мнению инициаторов этой новеллы, целью является приближение муниципальной власти в крупных городах к населению. В большинстве крупных городов «отсутствует» самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения. Из-за больших размеров территорий городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба, а создание внутригородских муниципальных образований может приблизить местную власть непосредственно к гражданам и расширить их участие в управлении делами города, позитивно повлиять на эти дела при условии необходимости сохранения единства городского хозяйства. Прямое указание в 131-ФЗ о необходимости сохранения города как единой системы является обоснованным. Районные внутригородские муниципальные образования уже существовали ранее. Их образование допускалось Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. Но от них пришлось отказаться именно из-за раздробленности городского хозяйства, ставшей результатом разбалансированно-сти полномочий городских и районных властей; получается, что сейчас делается похожий шаг в этом же направлении.

К полноценной реализации указанной модели организации местного самоуправления в 2014 г. приступила Челябинская область, о чем уже отмечалось в научной литературе [10]. Был принят ряд законодательных актов Челябинской области, таких как «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа» [7], «О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов» [8], «О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов» [9] и др., направленных на создание компетенционных,

финансовых и территориальных основ взаимодействия городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В результате было создано семь внутригородских районов и проведены муниципальные выборы, избраны главы районов, назначены главы администраций, приняты уставы и бюджеты. После этого (в марте 2015 г.) областному законодателю пришлось перераспределить ряд полномочий внутригородских районов и городского округа по решению вопросов местного значения внутригородских районов. Сейчас мы стоим на пороге того, что глава города и районов добровольно предположительно подадут в отставку и будут назначены главы уже по новому способу с участием конкурсной комиссии. И получилась достаточно «забавная» история: Челябинск, как пионер реформы, попал в ситуацию, когда на нем обкатывают и новые виды муниципальных образований (по сути, реформу территориальной организации местного самоуправления), и последние изменения в институциональной сфере. От такого наложения пока одни проблемы, а население в большинстве своем не понимает, в чем суть этих изменений и зачем они вообще нужны.

Так же и в ряде других субъектов Российской Федерации обсуждается возможность появления новых видов муниципальных образований — городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением (Дагестан, Самарская, Ульяновская и Свердловская области, Республика Татарстан). При этом в Ульяновской области, в отличие от других субъектов Федерации, законодательно определен порядок учета мнения жителей при преобразовании муниципального образования «Город Ульяновск» в городской округ с внутригородским делением с учетом требования, содержащегося в п. 7.1 ст. 13 131-ФЗ.

Подводя итог рассмотрения заявленных в данной статье вопросов, следует констатировать, что масштаб происходящих изменений свидетельствует о необходимости проведения правового мониторинга по всем направлениям проводимой реформы местного самоуправления, так как изменения в институциональной и территориальной сферах неизбежно влекут изменения в вопросах компетенции, экономико-финансовых отношений и ряда других. Речь идет не просто о механическом отслеживании динамики регионального законодательства, но и формулировании предложений о внесении своевременных коррективов

на уровне общегосударственной политики преоб -разований в данной области, так как механическое предоставление права субъектам Федерации самостоятельно определять отдельные вопросы

в территориальной и организационной сферах оказалось опасным орудием и не всегда направлено на благо муниципалитетов, да и населения в целом.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации : Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 30.03.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.

3. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 22. - Ст. 2770.

4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации : федер. закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 1 (ч. 1). - Ст. 38.

5. О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 6. - Ст. 886.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 35. -Ст. 3506.

7. «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа» // Южноурал. панорама. - 2014. - № 87 (спецвып. № 24).

8. «О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов» // Южноурал. панорама. - 2014. -№ 205.

9. «О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов» // Южноурал. панорама. - 2014. - № 210 (спец-вып. № 63).

10. Ильиных, А. В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ / А. В. Ильиных // Социум и власть. - 2015. -№ 2 (52). - С. 62-67.

11. Информационно-аналитические материалы к парламентским слушаниям на тему: «Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» : сайт. - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 21.05.2015).

12. Шугрина, Е. С. Изменение территории муниципального образования: особенности правового регулирования и правоприменительной практики / Е. С. Шугрин // Местное право. - 2012. - № 5. -С. 13-22.

Сведения об авторе

Ильиных Алексей Валерьевич — декан факультета экономики и права Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, Челябинск, Россия. iav@chel.ranepa.ru

50

A. B. HnbUHbix

Bulletin of Chelyabinsk State University.

2015. No. 17 (372). Law. Issue 43. Pp. 45-51.

REFORMING OF INSTITUTIONAL AND TERRITORIAL BASES OF LOCAL GOVERNMENT: FROM LEGISLATIVE INSTRUCTIONS

TO EXPERIENCE OF REGIONS

A. V. Ilinykh

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Chelyabinsk, Russia. iav@chel.ranepa.ru

Reforming of local government assumes use of system approach at a choice of the purposes and levers on the public relations developing at the municipal level from the state. In this regard, improvement of local government in the Russian Federation has to develop in several directions including strengthening of its financial, material resources, formation of the favorable information environment of activity of local government, etc., but the basic direction in the legal plan is development of institutional and territorial bases of local government. At the same time studying of practice of the organization of local government in subjects of the Russian Federation shows that the resource of optimization of the used models of the organization of local government is insufficiently used. For these moments, in the context of experience of regions of Russia, in article attempt to pay attention is made, and also in article critical approaches to the carried-out territorial and organizational transformations in the sphere of local government, in particular to emergence and functioning of new kindes (types) of municipalities are offered.

Keywords: the municipality territory, the administrative-territorial device, municipal and territorial division, subjects of federation, the city district with intracity division, the intracity area, local governments.

References

1. Konstitucija Rossijskoj Federacii. Prinjata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrja 1993 (s izm. ot 21 iju-lja 2014) [Constitution of the Russian Federation. It is accepted by national vote on December 12, 1993 (with amendment of July 21, 2014)]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2014, no. 31, art. 4398. (In Russ.).

2. ["About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation". The federal law of 06.10.2003 no. 131-FZ (an edition of 30.03.2015)]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2003, no. 40, art. 3822. (In Russ.).

3. ["About modification of article 26.3 of the Federal law "About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation" and the Federal law "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation". The federal law of 27.05.2014 no. 136-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2014, no. 22, art. 2770. (In Russ.).

4. ["About modification of separate acts of the Russian Federation concerning redistribution of powers between local governments and public authorities of the subject of the Russian Federation". The federal law of 29.12.2014 no. 485-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2015, no. 1 (part 1), art. 38. (In Russ.).

5. ["About modification of articles 32 and 33 of the Federal law "About the main guarantees of electoral rights and the rights for participation in a referendum of citizens of the Russian Federation" and the Federal law "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation". The federal law of 03.02.2015 no. 8-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2015, no. 6, art. 886. (In Russ.).

6. ["About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation". The federal law of August 28, 1995 no. 154-FZ]. Sobranie zakonodatel 'stva Rossijskoj Federacii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1995, no. 35, art. 3506. (Became invalid.) (In Russ.).

7. ["About the status of the Chelyabinsk city district and the status and borders of intracity areas as a part of the Chelyabinsk city district"]. Juzhnoural'skajapanorama [The South Ural panorama], 2014, no. 87 (special issue no. 24). (In Russ.).

8. ["About differentiation of powers between a representative body of the city district with intracity division and representative bodies of intracity areas on establishment, introduction and cancellation of local taxes"]. Juzhnoural'skajapanorama [The South Ural panorama], 2014, no. 205. (In Russ.).

9. ["About differentiation of powers of local governments of the Chelyabinsk city district and local governments of intracity areas in its structure according to the solution of questions of local value of intracity areas"]. Juzhnoural'skajapanorama [The South Ural panorama], 2014, no. 210 (special issue no. 63). (In Russ.).

10. Il'inyh A.V. Reforma mestnogo samoupravlenija v dejstvii: ot territorial'nyh preobrazovanij k izmeneniju organizacionno-pravovyh osnov [Reform of local government in operation: from territorial transformations to change of organizational and legal bases]. Socium i vlast' [Society and the power], 2015, no. 2 (52), pp. 62-67. (In Russ.).

11. [Information and analytical materials to parliamentary hearings on a subject: "Questions of implementation of the Federal law of October 6, 2003, no. 131-FZ "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation" and problems of improvement of the federal legislation at a new stage of municipal construction"]. Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Legal reference system «ConsultantPlus»]. Available at: http://www.consultant.ru, accessed 21.05.2015. (In Russ.).

12. Shugrina E.S. Izmenenie territorii municipal'nogo obrazovanija: osobennosti pravovogo regulirovanija i pravoprimenitel'noj praktiki [Change of the territory of municipality: features of legal regulation and law-enforcement practice]. Mestnoepravo [Local law], 2012, no. 5, pp. 13-22. (In Russ.).