Механизм правотворческой деятельности Президента РФ сквозь призму конституционного развития российского государства

О.Н. Кичалюк

МЕХАНИЗМ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СКВОЗЬ ПРИЗМУ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

Статья посвящена исследованию нормотворческой деятельности Президента РФ. Анализируются указы и распоряжения главы Российского государства, издаваемые им в целях реализации своих конституционных полномочий.

Ключевые слова: Президент РФ, Конституция РФ, правотворчество, акты, указы, распоряжения.

O.N. Kichalyuk

MECHANISM OF LAWMAKING ACTIVITIES OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE LIGHT OF THE CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN STATE

The article is devoted to research of lawmaking activities of the President of the Russian Federation. It is analyzed the decrees and orders the other acts of the Russian leader issued by him for the implementation of the President constitutional powers.

Keywords: the President of the Russian Federation, the Constitution of the Russian Federation, lawmaking, acts, decrees, orders.

Принятая два десятилетия назад Конституция РФ, «юридически отразила кардинальные изменения в экономике, политике, идеологии российского общества»1. Кроме того, «именно с принятия Конституции РФ 1993 г. начинается этап становления в нашей стране подлинно конституционного государства»2. На вершине федеральной конституционной системы государственной власти находится Президент РФ как глава государства, который не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно конституционному принципу разделения властей. Конечно, институт президента ближе к системе исполнительной власти, но, исходя из российской конституционной модели, он соединяет в себе как функции исполнительной, законодательной, так и судебной власти3.

Эволюция института российского президента, на наш взгляд, характеризуется поступательным, но неуклонным ростом его значимости в системе государственной власти. «Реализация Конституции РФ инициировала или, точнее говоря, явилась правовой константой сложившегося конституционно-политического режима в стране, играющего доминирующую роль в политической системе России»4. Мы солидарны с профессором В.Т. Кабышевым, который полагает, что на сегодняшний день персоналистский режим составляет основу фактического конституционного строя России5.

Конституция РФ 1993 г. наделила Президента значительными нормотвор-ческими полномочиями. Он контролирует исполнительную власть, выступает

© Кичалюк Ольга Николаевна, 2014

Кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права (Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал) ДГТУ в г. Шахты Ростовской обл.); e-mail: olga.kichalyuk@mail.ru 133

арбитром в спорах между органами государственной власти и, в конечном итоге определяет эффективность всех институтов власти Российской Федерации. По мнению Б.С. Эбзеева, «в этом смысле он персонифицирует российскую государственность»6.

В свете вышеизложенного попытаемся проанализировать механизм правотворческой деятельности Президента РФ сквозь призму конституционного развития нашего государства, акцентируя внимание на «базовых» актах российского главы государства - указах и распоряжениях (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ).

В научной литературе указы подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Нормативный указ как источник российского права является предметом исследования ученых-государствоведов7, многие из которых подчеркивают его подзаконность (согласно ч. 3 ст. 90 акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам). Однако, возможно, подобная формулировка позволила Конституционному Суду РФ в известном Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П8 констатировать, что Президент РФ, являясь гарантом Конституции РФ и обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вправе издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается моментом до принятия соответствующих законов. Если бы Конституция закрепила формулу: «акты Президента РФ издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов», не исключено, что высший орган конституционного контроля вынес бы иное решение.

Активизация правотворческой деятельности Президента РФ как «гаранта Конституции» имела место в 90-х гг. прошлого столетия. Отсутствие необходимой законодательной базы было обусловлено социально-политической ситуацией рассматриваемого периода, способствовавшей тому, что пробелы в правовом регулировании восполнялись указами Президента. До 1999 г. нормативные указы издавались по чрезвычайно широкому кругу проблем и их число достигло 11729. На практике глава государства мотивировал издание актов законодательного характера, в т.ч. и необходимостью принятия неотложных мер по защите конституционных прав граждан. К примеру, он издал ряд указов, устанавливающих гарантии избирательных прав граждан, прав на пенсионное обеспечение и др. Сейчас эти вопросы урегулированы законом, поэтому большинство «законодательных» указов утратило силу.

Ранее нами высказывалось суждение о целесообразности введения в Конституцию РФ нормы, закрепляющей институт делегированного законотворчества10. Сегодня подобная необходимость отпала, поскольку нет резкого противостояния властей, а соответственно, и причин конкуренции закона и указа. Кроме того, на современном этапе функционирования механизма нашего государства Президента РФ вряд ли можно обвинить в злоупотреблении дискреционными полномочиями в процессе издания правовых актов. Глава государства, используя свое конституционное право законодательной инициативы, фактически осуществляет правовое регулирование важнейших общественных отношений. При этом он обладает серьезным преимуществом перед другими субъектами права законодательной инициативы, поскольку президентские законопроекты рассматриваются в первоочередном порядке.

В частности, именно он инициировал внесение поправок в Конституцию РФ в 2008 г., принятие законов о реорганизации Российской академии наук, изменения, касающиеся нового статуса политических партий, возвращения прямых выборов глав субъектов Федерации и др. А не так давно вступил в силу Закон РФ о поправке к Конституции РФ о слиянии Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, инициатором которого вновь явился Президент11.

Все без исключения предложения российского главы государства моментально вызывают общественный резонанс и неоднозначную оценку научного сообщества. Тем не менее, они последовательно воплощаются в жизнь. К примеру, президентский законопроект о реформе РАН появился в Государственной Думе летом 2013 г., нижней палатой Федерального Собрания он был принят 18 сентября, Советом Федерации одобрен 25 сентября, подписан главой государства 27 сентября, а 30 сентября - опубликован и вступил в силу в соответствии со ст. 23 данного Закона12.

Ненормативные указы издаются по строго определенному кругу вопросов, обозначенному соответствующим распоряжением главы государства13.

Распоряжения являются вторым по значимости правовым актом Президента РФ. Не случайно ст. 90 Конституции РФ, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению вне зависимости от его характера (нормативного или ненормативного). Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. В то же время и среди указов Президента встречаются такие, ш

е

которые изданы по тем же вопросам, что и распоряжения. Например, Указ от н 25 августа 1998 г. № 988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой си- С

__а

стемы Российской Федерации»14 содержит два поручения Правительству и одну Ц

о

рекомендацию Федеральному Собранию, тогда как, например, распоряжение к

о

Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 343-рп «О мерах по усилению противо- О' действия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и | злоупотреблению ими»15 поручений Правительству содержит уже шесть, а также в

пять рекомендаций органам власти субъектов Федерации. Отсюда возникает во- н

о

прос о критериях, по которым указ Президента как одна форма акта может быть Ю

отделен от его распоряжения как другой формы акта. Относительно разграниче- |

ния актов Президента на указы и распоряжения А.В. Зуйков резонно указывает С на их нормативность. И если все указы Президента будут носить нормативный

характер, то необходимость установления нормативных и ненормативных указов д

е

отпадет: проекты документов, не содержащие нормативных положений, будут | оформляться только распоряжениями Президента16. №

Резюмируя изложенные рассуждения, можно сформулировать следующий 99 вывод. Правотворческая деятельность Президента РФ, независимо от расста- 2 новки политических сил на конкретном этапе российской государственности, 4 должна способствовать укреплению конституционной законности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия не только органов государственной власти, но и всех социальных структур нашего общества. «Реализация положений Конституции РФ — многогранный, длительный процесс, в основе которого лежит неуклонное соблюдение конституционных норм и принципов»17. Конституционализм, подчеркивает профессор В.Т. Кабышев, не может существо- 135

вать вне связи с уровнем конституционно-правовой культуры и конституционного мировоззрения должностных лиц и населения18. Конституционно-правовая культура - вот фундамент, на котором должна строиться и стоять вся государственная, в т.ч. правотворческая деятельность Президента РФ.

1 Кабышев В.Т. Пряхина Т.М. Теоретические проблемы Российского конституционализма // Вестник Саратовской государственной академии права. 1995. № 2. С. 33.

2 Кабышев В.Т. Конституционный строй как гарантия развития Российского государства // Конституционные чтения: межвузовский сборник научных трудов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2009. Вып. 10, ч.1. С. 13.

3 См.: Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. №3. С. 8.

4 Кабышев В.Т. Конституционно-правовые проблемы модернизации политической системы России // Материалы Международной научной конференции «Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран» (Москва, 10-13 марта 2010 г. / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 55.

5 См.: Там же.

6 Эбзеев Б.С. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2005. С. 247.

7 См., например: КолесниковЕ.В. Источники российского конституционного права. Саратов. 1998. С. 119.

8 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Российская газета. 1996. 15 мая.

9 См.: Нормативные акты первого Президента России. 1991-1999 годы. Справочник. М., 2000. С. 187.

10 См.: Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 104.

11 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 6, ст. 548.

12 См.: Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 39, ст. 4883.

13 См.: Распоряжение Президента РФ от 5 декабря 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» (в ред. от 12 января 2010 г.). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 35, ст. 4383.

15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 38, ст. 4804.

16 См.: Зуйков А.В. Политика в рамках права: «правила игры» для Президента // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 25-31.

17 Кабышев В.Т. Конституционная парадигма на рубеже тысячелетий // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 52.

18 См.: Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: Конституционно - политическое измерение // Конституционное право и политика: сборник материалов Международной научной конференции (Москва, 28-30 марта 2012 г. / отв. ред. С.А. Авакьян.

А.П. Морозов

ЛИЧНАЯ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННЫЙ АСПЕКТ

Статья посвящена рассмотрению конституционного права человека и гражданина на свободу и личную неприкосновенность в контексте его конституционного закрепления.

Ключевые слова: Конституция, конституционные права и свободы человека, личная неприкосновенность, защита прав человека.

© Морозов Алексей Петрович, 2014

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права