Организация работы Правительства в России и США

Чепус А.В.1

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ И США

Правительство - это высший коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят главы министерств и центральных ведомств. Чаще всего правительство носит название кабинет министров или совет министров. В России Совет министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, действовавшим в период с 1946 по 1991 годы, до преобразования РСФСР в Российскую Федерации.

Есть и иные обозначения правительства. В Норвегии и Швеции правительство официально называется Государственным советом, в Швейцарии - Федеральным советом. Встречаются случаи, когда высшие органы исполнительной власти официально именуются правительством (Австрия, Бельгия, Эстония). В федеративных государствах правительство может называться федеральным (Австрия) или национальным (Венесуэла). В некоторых странах термин правительство и совет министров используются как синонимы (Конституция Бельгии).

Наконец, в некоторых конституциях понятие правительство вообще не используется. Так в Конституции США понятие Правительства нет, а речь идет о «высших должностных лицах департаментов исполнительной

1 Чепус Алексей Викторович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Юридического. факультета. им М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Статья посвящена сравнительному анализу деятельности Правительства в России и США. Анализируются основные различия и схожие моменты в правовом регулировании в деятельности исполнительной власти России и Америки. Обосновываются выводы по организации работы Правительства России и Администрации Президента США.

Ключевые слова: правительство, ответственность, контроль, исполнительная власть, законодательная власть, президент, полномочия

Chepus A.V. Comparative analysis of activity of the Government in Russia and USA

The article is devoted to the comparative analysis of activity of the Government in Russia and USA. There is analysis of fundamental differences and similar moments in the legal regulation in activity of executive power of Russia and America. There are conclusions, which grounded the organization of work of Government of Russia and Administration of President in the USA.

Key words: the government, responsibility, control, executive power, legislature, president, plenary power.

власти». В России же наоборот, согласно части 1 статьи 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, которое состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Однако, различия между исполнительной властью в России и США не заключается только в этом, есть и другие отличительные черты исполнительной власти в двух государствах. Остановимся более подробно.

Нормативную основу деятельности исполнительной власти, которую в целом олицетворяет президент США составляют Свод законов США (титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Кабинета и государственной службы»). Единственным носителем полномочий исполнительной власти на уровне федерации конституция объявляет Президента США (разд. 1 ст. II). Никакие коллегиальные органы исполнительно-правительственного типа высшим законом страны не упомянуты. Кроме того, Правительство в собственном смысле слова - как высший орган исполнительной власти в США не существует, ни по какому другому закону. Соединенные Штаты Америки, по мнению Мишина А.А. относятся к той небольшой группе государств, в которых правительство как коллегиальный орган исполнительной власти конституцией не признается 1 . Однако в совокупности федеральные исполнительные органы и их руководители называются объединяющим понятием «администрация президента» или «кабинет», деятельность которой аналогична и по составу и по функциям органам правительственного типа.

Термин «администрация президента» в США был введен для обозначения штата помощников президента. В данном случае президентской администрацией именуются члены кабинета и сотрудники исполнительного управления президента. Именно эти органы в совокупности осуществляют функции, которые в других странах возлагаются на правительства2-

1 Миниш А.А. Принцип разделения властей в конституционной системе США. - М.: Наука, 1984 г. с. 89.

2 Правительства в зарубежных странах: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина Е.К. Глушко. -М.: Ось-89. 2009 г. с. 49.

В Российской Федерации, как уже указывалось, нормативную основу деятельности Правительства РФ составляет Конституция РФ, в которой в статье 10 одной из основ конституционного строя провозглашается закрепленный принцип разделения властей, где наряду с законодательной и судебной властями реализуется и исполнительная, а так же глава 6 «Правительство Российской Федерации». Следует отметить, что правовая основа деятельности российского Правительства регламентируется множеством правовых актов, издаваемых Президентом РФ.

Полномочия Правительства РФ закреплены в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1 в главе 3. В ней содержится детальный перечень полномочий по нескольким направлениям деятельности, в общей сложности, включающий около 80 позиций. Так, Правительство РФ как одна из ветвей государственной власти, обладает весьма широкими полномочиями в регулировании различных черт общественной жизни. Как следует из статьи 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Остановимся вкратце на функциях и полномочиях Российского Правительства. В сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина Правительство РФ осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности и общественного порядка, а так же проводит разработку мер, направленных на реализацию улучшения работы правоохранительных и судебных органов.

1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25, 30 декабря 2008 г., 29 января, 22 июля, 28 декабря 2010 г.).

В сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики на Правительство РФ возложена основная задача разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета, а так же обеспечение его исполнения. Представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, а так же разрабатывает и реализует налоговую политику, обеспечивает совершенствование бюджетной системы, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен и ряд других полномочий.

На Правительство Российской Федерации в сфере науки, культуры и образования возложено обеспечение государственной поддержки фундаментальной науки, имеющей общегосударственное значение. Правительство РФ проводит единую государственную политику в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.

В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия в стране, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды заключаются в обеспечении проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; а так же принятии мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия. Правительство РФ координирует деятельность по предотвращению

стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений заключаются в обеспечении представительств Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам.

Полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению обороны и государственной безопасности заключаются в организации оснащения вооружением и военной техникой, обеспечении материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, обеспечении выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения.

Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Кроме того, ряд полномочий Правительству РФ может делегировать Парламент РФ и Президент РФ. Таким образом, реализация полномочий по осуществлению контрольно-надзорной деятельности за исполнением законов является неотъемлемой частью механизма обеспечения деятельности Правительства РФ по организации исполнения законов и иных нормативных актов.

Полномочия и функции, возложенные на исполнительную власть в США реализуются исключительно через Президента США. Полномочия кабинета и его функции до сих пор не содержатся ни в Своде законов США, ни в Своде федеральных предписаний. Несмотря на это, кабинет вошел в президентскую власть ее неотъемлемой частью1- Кроме того, кабинет лишен каких бы то ни было организационных и распорядительных полномочий, а в основном реализует координационные и консультативные функции в работе

1 Правительства в зарубежных странах: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина Е.К. Глушко. -М.: Ось-89. 2009 г. с. 50.

Президента США. Считается, что кабинет, во-первых, помогает президенту координировать деятельность бюрократии, дает ей политические ориентиры и контролирует ее, а во-вторых - обеспечивает связь президентской власти с представителями социальных, политических и экономических структур1-

Основной функцией, возложенной на кабинет является участие в работе по решению задач по обеспечению преемственности должности президента США. Так наиболее близкие к главе государства официальные должностные лица, входящие в Кабинета могут удостоверять неспособность президента США исполнять свои обязанности. В соответствии с разделом 4 XXV поправки к Конституции США, вице-президент и большинство высших должностных лиц исполнительных департаментов могут представлять председателю Сената и спикеру палаты представителей письменное заявление о том, что Президент не в состоянии по состоянию здоровья или какой-либо иной причине исполнять свои должностные обязанности. В случае принятия такого заявления Сенатом, вице-президент должен незамедлительно принять на себя полномочия исполняющего обязанности президента США.

Что касается участия кабинета в законодательном процессе, то полномочия в данной сфере практически сведены к нулю. Так Президент США не только определяет программу законодательной деятельности, но и жестко контролирует весь процесс законотворчества. Только по инициативе Президента, подчиненные ему органы могут направить в Конгресс законопроект. В посланиях Президента США Конгрессу США определяется будущая программа законодательной работы на год, и, конечно же, в данной программе кабинет ни каким образом не участвует.

Вопросы бюджета и финансов в США в корне отличаются от российской практики. Формально по Конституции США, Президент лишен каких-либо полномочий в этой сфере. Однако начиная с 1921 года подготовка бюджета, а в последствии и наиболее крупных финансовых биллей была поручена в целом исполнительной власти и фактически инициатива в данной области полностью перешла к президенту. Однако

1 Там же с. 55.

бюджет, который представляется как инициатива Президента, ежегодно разрабатывает Административное и бюджетное управление (АБУ) с учетом оценки результатов работы федеральных органов. Кроме того, Административное и бюджетное управление контролирует исполнение федерального бюджета и участвует в разработке налоговых программ. Все предложения в финансово-бюджетной политике, а так же по налогам, представляются только Президентом в Конгрессе США.

Вопросы внешней политики, а так же войны и мира, остаются в ведении Конгресса США. Без его санкций Президент может ввести войска и начать военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. В условиях чрезвычайного положения президент обладает огромными полномочиями, реализация которых должна привести к восстановлению правопорядка, подавлению мятежей, обеспечению действий федеральных законов. Таким образом, кабинет вообще не участвует в политике безопасности и вопросов войны, все решения остаются исключительно за Президентом и Конгрессом США.

Однако Президент может прибегать к советам и помощи ряда органов, входящих в кабинет. Одним из таких органов является Совет национальной безопасности (СНБ) - который дает президенту рекомендации в вопросах обороны, безопасности, внешней разведки, иностранных дел. Возглавляет данный совет - Президент США, постоянными членами данного совета являются вице-президент, государственный секретарь, секретари обороны и финансов, специальные помощники президента по национальной безопасности. Другие официальные лица по мере необходимости приглашаются на заседания данного совета для консультаций.

Аналогом данного органа в России может выступать Совет безопасности Российской Федерации, который является конституционным органом при Президенте РФ, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как и в США, в России Совет безопасности возглавляет Президент РФ, в который входят председатель

Правительства РФ, ряд руководителей федеральных министерств и служб силовой направленности.

В США кабинет не имеет право издавать нормативные акты. Только Президент, осуществляя свои функции, издает: исполнительные приказы, правила и положения, прокламации и планы реорганизации. Причем основная роль отведена исполнительным приказам. Они издаются на основе конституционных полномочий президента либо на основе законов Президента США.

Совершенно иная ситуация в России. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Правовые акты Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ. Постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. Кроме того, нужно помнить, что обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации.

Сравнивая структуру кабинета в США и Правительства РФ, следует указать, что в США, какой-либо четкой структуры кабинет не имеет. При Президенте США функционирует несколько советов: национальной безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам, по безопасности, внутренней и внешней торговле и некоторые другие. Председателем всех советов является Президент, но в каждом из них имеется вице-председатель или назначенный временный председатель, который и руководит работой совета и председательствует в его заседаниях в отсутствии Президента. В обязанности советов входит разработка основных направлений политики и консультирование Президента1.

1 Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М. Юрид. литр., 1994 г. с. 128.

Число лиц, входящих в кабинет - глав федеральных исполнительных департаментов Президент подбирает по собственному усмотрению, причем назначение каждого руководителя осуществляется Президентом США лично, что, аналогично сложившейся практике назначения министров и некоторых руководителей служб в России. Члены кабинета могут находиться на своей должности до тех пор, пока это устраивает Президента. Причем Президент США, чаще всего осуществляет перемещения в кабинете во второй половине срока своих полномочий.

Заседания кабинета проводится, по мере необходимости, которую определяет Президент США. В Америке, никаких норм о периодичности заседаний кабинета не установлено, а повестка заседания, так же всецело определяется Президентом. Президент США не часто созывает кабинет для решения сложных политических вопросов. Обычно он заранее определяет, какое решение следует юридически оформить и проводит заседание кабинета, чтобы довести свою позицию, сведения государственного аппарата и общественности. С другой стороны, кабинет слишком мал для того, чтобы обеспечивать разработку политического курса1-

Таким образом, сравнивая организацию работы Правительства в США и России, следует сказать, что как такового органа Правительства в США, в отличие от России, не существует. Председатель Российского Правительства назначается Государственной Думой РФ. Он предлагает Президенту кандидатуры на должность федеральных министров, а так же определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. На Правительство России возложены ряд полномочий, которые были перечислены выше. Российское Правительство в отличие от кабинета в США слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Однако Президент в России может в любое время отправить Правительство в отставку, поменять министров или председателя Правительства, что в некотором роде схоже с полномочиями Президента США.

1 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - И.: Юстицинформ, 2003 г.