Вопросы законодательного обеспечения исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

1.5. ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Маслова Светлана Васильевна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Марийский государственный университет. Подразделение: кафедра конституционного и административного права. E-mail: smaslova-ksrme@mail.com Аннотация

Задача. Научная статья посвящена правовому регулированию обеспечения порядка исполнения решений органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, а также совершенствованию законодательства в указанной сфере. Автор излагает свое видение места конституционных (уставных) судов в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье подчеркивается значимость конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и особая юридическая сила их решений, указывается на отсутствие действенного механизма принуждения к исполнению решений органов конституционной (уставной) юстиции и анализируются возможности совершенствования механизма реализации решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Методология. В процессе написания научной работы были применены следующие методы научного познания: метод научного анализа (анализа теоретических источников), метод синтеза, системно-структурный метод, метод обобщения полученных материалов по изученной теме, а также сравнительно-правовой и формально - юридический методы. Использование совокупности указанных методов позволило выявить основные проблемы в рассматриваемой теме и предложить конкретные пути по их устранению.

Результаты. Автор отмечает, что механизм исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и привлечения к ответственности за неисполнение этих решений в настоящее время в федеральном и региональном законодательстве проработан неполно и нуждается в совершенствовании и конкретизации.

Выводы. В ходе исследования автор приходит к выводу о необходимости расширения взаимодействия органов конституционного контроля в субъектах Федерации и органов прокуратуры с целью повышения эффективности механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В данной статье представлены конкретные предложения, направленные на обеспечение исполнения решений органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации.

Благодарность. Эта статья была подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект N 14-23-23001).

Ключевые слова: конституционная (уставная) юстиция, прокуратура, решение суда, исполнение решений.

LEGAL REGULATION OF THE ORDER TO ENSURE

IMPLEMENTATION OF THE DECISIONS OF THE CONSTITUTIONAL (CHARTER) OF JUSTICE OF THE RUSSIAN FEDERATION

Maslova Svetlana Vasilevna, PhD at law. Positino: associate professor. Place of employment: Mari state University. Department: constitutional and administrative law chair. E-mail: smaslova-ksrme@mail.com

Annotation

Background. The scientific article is devoted to the legal regulation of the order to ensure implementation of the decisions of the constitutional (charter) of Justice of the Russian Federation, as well as the improvement of the legislation in this area. The author presents his vision of the place of constitutional (charter) courts in the system of state power of subjects of the Russian Federation. The article emphasizes the importance of the constitutional (authorized) vessels of subjects of the Russian Federation and a special legal validity of their decisions, indicated the lack of an effective mechanism for enforcement of decisions of the constitutional (charter) Justice and analyzed the possibility of improving the mechanism of implementation of the decisions of the constitutional (authorized) vessels of subjects of the Russian Federation.

Meterials and methods. In the process of writing a research paper were used the following scientific methods: the method of scientific analysis (analysis of theoretical sources), the method of synthesis, system-structural method, the generalization of the obtained materials for the study of the subject, as well as comparative legal and formal - legal methods. Using a combination of these methods helped to identify the main problems in the topic and to propose specific ways to address them.

Results. The author notes that the mechanism for implementation of the decisions of the constitutional and statutory courts of subjects of the Russian Federation and the prosecution for failure of these solutions are currently in the federal and regional legislation worked incomplete and needs to be improved and clarified.

Conclusions. In the research, the author comes to the conclusion that the expansion of cooperation of constitutional control in the regions and prosecutors to enhance the effectiveness of the mechanism of execution of decisions of constitutional (charter) courts of subjects of the Russian Federation. This article presents concrete proposals aimed at ensuring the enforcement of decisions of the constitutional (charter) of Justice of the Russian Federation.

Acknowledgments. This article was prepared with financial support of Russian Humanitarian Scientific Fund (project N14-23-23001).

Keywords: constitutional (charter) justice system, the prosecution, the court's decision, the decisions.

Сформированные в ряде субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды представляют собой специальные институты правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. В качестве органов судебного конституционного нормоконтроля они осуществляют региональное конституционное правосудие, и в этом качестве не могут быть заменены никакими иными судами. Органы конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации обеспечивают правовую охрану учредительных актов субъектов Российской Федерации -конституций и уставов и обеспечивают их высшую

юридическую силу в системе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, поскольку контроль над соблюдением конституций и уставов субъектов Российской Федерации входит в компетенцию самих субъектов Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации играют значительную роль в реальном претворении в жизнь конституционных принципов демократического правового социального светского государства, обеспечении верховенства права, защите прав и свобод человека и гражданина. Более того, развитие конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах (Хабриева, 2000, с. 47). Охраняя конституционное устройство государства, органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации обеспечивают его стабильность и вместе с тем развивают идеи, заложенные в Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, наполняя всю российскую правовую систему более глубоким смыслом и содержанием. Органы конституционного правосудия субъектов не только снимают назревшие противоречия в правовой системе, но и выявляют реально существующие трудности, а также формулируют в своих правовых позициях предложения и рекомендации по их преодолению. Стоит отметить, что термин «правовая позиция» стал использоваться и в отношении судебных решений судов всех инстанций, в том числе Конституционного или Верховного Суда Российской Федерации (Marshall, 2014; с. 52). При этом правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации содержат ориентиры для законопроектной и другой правотворческой деятельности законодательных, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

В условиях современной России роль конституционных и уставных судов субъектов федерации постепенно возрастает. Это обусловлено огромным массивом законодательных актов субъектов федерации, которые имеют тенденцию дальнейшего интенсивного роста. В этой связи важно подчеркнуть, прежде всего, юридическую силу таких решений, которая определяется их правовыми последствиями. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных законом случаях (Маслова, 2014, с. 7).

Итоговые решения конституционного (уставного) суда в значительной мере являются источником права соответствующего субъекта Российской Федерации, оказывают заметное влияние на развитие принципа разделения властей, на закрепление и охрану институтов государственной власти и местного самоуправления, на обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному и «проникновение» правовых позиций федерального Конституционного Суда в региональную правовую систему. При этом

специальная юридическая природа правовых позиций, изложенных в данных решениях, определяет механизм их воздействия на законодательство и практику, порядок применения и применение ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. (Roesler, 2007; с. 121).

Несмотря на описанный выше высочайший юридический статус актов органов конституционной (уставной) юстиции субъектов федерации на практике все же встречаются отдельные случаи неисполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, их исполнения не в полном объеме или в ненадлежащий срок.

По этой причине существующий правовой механизм исполнения решений конституционных (уставных) судов и процедура привлечения к конституционной ответственности за неисполнение таких решений нуждаются в дальнейшей доработке и совершенствовании.

До настоящего времени органы конституционного (уставного) судебного контроля не обладают собственным действенным механизмом принуждения к обязательному исполнению своих решений.

Так, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин обращал внимание на то, что российские суды, так или иначе сталкиваются с общей проблемой недостаточно эффективного исполнения судебных решений. Одновременно он подчеркнул специфику исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, отметив случаи несвоевременного реагирования на содержащиеся в этих решениях обращения в адрес федерального законодателя, а также указал на особые проблемы при реализации выявленного Судом конституционного смысла оспариваемой нормы, который, к сожалению, не всегда становится критерием для принятия правоприменительных (в том числе судебных) решений (Зорькин, 2010; с. 18). По мнению В.Д. Зорькина «в российском законодательстве отсутствуют положения о принудительном исполнении решений Конституционного Суда, хотя, конечно, их исполнение должно обеспечиваться не столько принудительными процедурами, сколько отлаженным механизмом взаимодействия между различными судами и повышением общего уровня правосознания судейского корпуса» (Зорькин, 2013, с. 165).

Аналогичные проблемы в равной степени присущи и сфере регионального конституционного (уставного) правосудия. Кроме того, в свете разграничения таких правовых явлений как «решение конституционного суда» и «правовая позиция» зачастую возникают также и проблемы реализации правовых позиций особенно органами государственной власти в силу отсутствия четко оформленного механизма исполнения и применения правовых позиций в правотворческой и правоприменительной деятельности (Сидоров и др., 2015, с. 223).

Проблемы исполнения решений региональных конституционных (уставных) судов усугубляет несовершенство норм об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов предполагающих серьезные санкции. В законодательстве субъектов Российской Федерации об органах конституционного контроля закреплена следующая норма с неточной формулировкой: «... влечет ответственность, установленную федеральным законодательством и законом субъекта Российской Федерации». Указанные ссылки на федеральное законодательство ведут к Федераль-

ному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вся процедура применения мер федерального воздействия, установленная Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», настолько сложна и длительна, что если учесть еще возможность всякий раз оспорить в суде каждый ее этап (стадию), то станет ясно, что она не рассчитана на ее реальное применение, а потому теряет всякий смысл и уже в силу этого не соответствует принципам демократического правового государства (Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации Н. В. Витрука к Постановлению Конституционного суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П). Из чего следует, что современное состояние как федерального, так и регионального законодательства, делают затруднительным привлечение винновых лиц к конституционно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации являются судебными актами, но по своей природе значительно отличаются от решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, что, в свою очередь, обуславливает различия в механизмах их исполнения и ответственности за их неисполнение. У органов конституционной (уставной) юстиции субъектов нет исполнительного производства, как в судах общей юрисдикции. В условиях отсутствия конституционно-исполнительного производства конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации могут только констатировать факт неисполнения решения суда.

Для решения этих проблем необходим единый комплекс организационных и правовых мер направленных на обеспечение исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, что будет содействовать укреплению конституционной законности в субъектах Российской Федерации.

В качестве одной из таких мер может стать прокурорский надзор за исполнением решений региональных органов специализированного судебного конституционного контроля. В теории прокурорского надзора не прекращаются дискуссии об отнесении к предмету надзора также исполнение и поднадзорных актов. Вменяя прокурорам обязанность осуществления надзора за исполнением законов, законодатель не определил понятие «закон». Между тем от точности ответа на этот вопрос зависят целенаправленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры. Ряд ученых расширительно толкует понятие закона, считает, что и законы и подзаконные входят в предмет прокурорского надзора, который осуществляется за исполнением законодательства в собирательном значении. Сторонники этой точки зрения полагают правомерным осуществление прокурорского надзора и за исполнением любых подзаконных актов, если они представляют механизм применения отсылочных норм закона (Чурилов и Лукашов, 1993, с. 10). Поэтому, употребляемый в статьях 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «закон» следует понимать в собиратель-

ном значении, близком к понятию «законодательство», а не буквально (Винокуров, 2003, с. 278). И если акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов являются в чистом виде правоприменительными, то акты конституционных (уставных) судов по делам о нормо-контроле и толковании основного закона субъекта Федерации носят нормативный характер. Их содержание состоит в определении юридической судьбы законов и иных нормативных актов, поэтому и неисполнение таких решений приравнивается к нарушению законодательства. Более того, решения конституционных и уставных судов субъектов и выработанные ими правовые позиции стоят выше норм региональных законов, но ниже положений их учредительных актов - конституций и уставов. Поскольку решения и правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации относятся к источникам права, то они требуют своего исполнения не столько как судебные решения, обязательные для лиц, участвующих в деле, сколько как источники права, рассчитанные на неограниченный круг лиц. Поэтому к исполнению решений конституционных и уставных судов следует подходить с позиции реализации правовых норм. Решения и правовые позиции данных конституционных и уставных судов должны соблюдаться, исполняться, использоваться и применяться субъектами права (Бо-ташев, 2013, с. 98). В этом случае исполнение решений конституционных и уставных судов субъектов Федерации является формой реализации права.

В связи с приведенными позициями, видится необходимым, скорейшее совершенствование правового регулирования механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации именно на федеральном уровне, поскольку Конституцией Российской Федерации определено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (статья 129 часть 1).

Наиболее целесообразным представляется разработка и закрепление на уровне федерального закона действенного и эффективного механизма исполнения решений региональных органов конституционного (уставного) правосудия и соответствующей процедуры привлечения к конституционной ответственности.

Способами решения проблемы могли бы стать принятие федерального закона «О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации» с подробной регламентацией как всей стадии исполнения решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации так и санкций за неисполнение таких решений.

Роль органов прокуратуры в разрешении указанных проблем может быть весьма значительна. Несмотря на разную правовую природу с конституционными (уставными) судами, прокуратура имеет общие с ними или близкие цели и задачи, главными из которых являются обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства закона, единства и укрепления законности. Для их реализации, названные государственные институты наделены различными полномочиями, и, несомненно, их больше у прокуратуры. Поэтому, расширение взаимодействия органов прокуратуры и конституционного контроля в субъектах Федерации (особенно в сфере исполнения решений) способно оказать существенную помощь в укреплении законности и защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении верховенства права, утверждении конституционных принципов и ценностей фор-

мировании единого правового пространства, повышении доверия к судебной системе.

Прокурор не только является самостоятельным субъектом обращения в конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации. Законами субъектов, регулирующими порядок организации и деятельности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов, предусмотрено и то, что решения соответствующего суда направляются (помимо большого перечня органов) прокурору соответствующего субъекта Российской Федерации. Наиболее часто употребляемые формы участия прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Федерации в соответствии с нормами регионального законодательства: непосредственное обращение прокуроров с запросом в суд о проверке конституционности нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан; участие в заседаниях конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам; выступление в качестве приглашённого лица; получение постановлений конституционного (уставного) суда (Бессарабов, 2013, с. 18). Заслуживает внимание предложение о дополнении федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нормами об обязательном участии прокурора во всех делах, рассматриваемых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации (Овчаренко, 2013, с. 44). Такое всеобъемлющее участие прокурора в осуществлении конституционного правосудия на региональном уровне автоматически приведет к качественному повышению контроля (надзора) за принятыми судебными актами со стороны органов прокуратуры. Кроме того, расширение взаимодействия органов прокуратуры и конституционного контроля в субъектах Федерации способно оказать существенную помощь в укреплении законности и защите прав и свобод человека и гражданина.

На сегодняшний день законодательство также допускает возможность заключения на региональном уровне соглашений между прокуратурой субъекта федерации и судебным органом конституционного контроля. Цель этого документа - сотрудничество и взаимодействие в совместной защите конституционных прав и свобод граждан, в том числе посредством конституционного правосудия, информационный обмен о нарушениях в этой сфере правоотношений и принятых в связи с ними мерах. Соглашением также могут быть определены формы сотрудничества, направленные на эффективную реализацию полномочий по осуществлению контроля и надзора за исполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.

Список литературы:

1. Бессарабов В.Г. Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны // «Законность», № 10, 2013 г. - С. 15-21;

2. Боташев Р. Ю. Реализация Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в свете пересмотра судебных постановлений по новым или вновь открывшимся обстоятельствам //Бизнес в законе. -2013. - № 3. - С. 97 - 101;

3. Зорькин В.Д. Конституционная юстиция стран новой демократии в условиях современных вызовов //

Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства: Сборник научных трудов. -Казань: ООО "Офсет-сервис", 2010, Вып. V. - С. 10-27

4. Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен: монография/ В.Д. Зорькин. - М.: Норма 2013. - с. 496;

5. Маслова С. В. Вопросы исполнения решений органов конституционной юстиции : (на примере Конституционного суда Республики Марий Эл) / Маслова Светлана Васильевна // "Черные дыры" в Российском Законодательстве. - 2014. - № 5. - С. 6-9;

6. Marshall, B. W. Preserving Institutional Power: The Supreme Court and Strategic Decision Making in the Separation of Powers / W. M. Bryan, B. W. Curry, R. L. Pacelle Jr. // Politics & Policy. - 2014. - Vol. 42. - Issue 1. - P. 37-76. - (DOI: 10.1111/ polp.12060);

7. Овчаренко А. А. Классификация субъектов обладающих правом подачи конституционной жалобы в региональные органы конституционной юстиции // Пробелы в Российском Законодательстве.- 2013.- № 1.-С.42-45;

8. Oleg A. Sidorov, Marina A. Mokoseeva& Tatiana N. Mikheeva /Correlation between Concepts of Legal Position and Decision of Body of the Constitutional Justice // Review of European Studies. Special Issue/ 2015/ doi10.5539/res.v7n8h221 - p. 221-227;

9. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 4-е изд., пере-раб. и доп. - М.: М.: Юрайт-Издат, 2003. - 430 с.;

10. Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 47-59.

11. Чурилов. А., Лукашов. В.О новых подходах к организации прокурорских проверок /А. Чурилов, В. Лукашов. //Законность. -1993. - № 8. - С. 8 - 14;

12. Shannon Roesler (2007) Permutations of Judicial Power: The New Constitutionalism and the Expansion of Judicial Authority. Law & Social Inquiry. (DOI: 10.1111/j.1747-4469.2007.00068.x).

Отзыв

научного консультанта на статью Масловой С.В. «Вопросы законодательного обеспечения исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»

Весьма актуальной проблемой для теории и практики конституционного правосудия является конкретизация механизма реализации актов органов конституционной юстиции, из-за того, что, если решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не исполняются, или исполняются ненадлежащим образом, то, страдают, прежде всего, те цели, на достижение которых они были направлены — защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, единого конституционно-правового пространства в Федерации. В результате неисполнения таких решений страдает авторитет суда, вынесшего данное решение, в целом авторитет судебной власти, авторитет самих органов и должностных лиц, не выполняющих свои обязанности по исполнению решений, но больше всех и прежде всего, страдают граждане, искавшие защиту своих прав в суде, но так и не получившие ее. Актуальность выбранной темы обусловлена также и особым положением, которое занимают органы конституционной

(уставной) юстиции субъектов Российской Федерации в правовой системе федеративного государства.

Таким образом, тема статьи Масловой С.В. «Вопросы законодательного обеспечения исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» представляется весьма актуальной. Как верно отмечает автор, механизм исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и привлечения к ответственности за неисполнение этих решений в настоящее время в федеральном и региональном законодательстве проработан неполно и нуждается в совершенствовании и конкретизации.

Автором статьи предложены конкретные предложения, направленные на обеспечение исполнения решений органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации. Статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.

Зам. декана по научной работе, и.о. зав. кафедрой конституционного и административного права юридического факультета ФГБОУ вПо «Марийский государственный университет», канд. юрид. наук М.А.Мокосеева