Развитие системы муниципального финансового контроля в современных условиях

А.В. Бабурин

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Аннотация

Изучение законодательной и нормативной базы позволили утверждать о том, что до настоящего время не определено место муниципального финансового контроля в системе общегосударственного финансового контроля, четко не обозначена цель, задачи и принципы организации муниципального финансового контроля, не сформирована система органов муниципального контроля.

Отсутствие на законодательном уровне основ организации муниципального финансового контроля требует не только организационных мер, но и определения его места и роли в условиях проводимой в стране бюджетной реформы.

Annotation

Studying of legislative and standard base have allowed to assert that to the present time is not defined a place of the municipal financial control in system of the nation-wide financial control, the purpose, for-summer residence and principles of the organization of the municipal financial control, not formed system of bodies of the municipal control accurately is not designated.

Absence at legislative level of bases of the organization municipal financial demands the control not only organizational measures, but also definition of its place and a role in the conditions of budgetary reform carried out in the country.

Ключевые слова

Муниципальный финансовый контроль, бюджет муниципального образования, управление муниципальными финансовыми ресурсами.

Key words

The municipal financial control, the municipal union budget, management of municipal financial resources.

Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тенденциями укрепления государственной (муниципальной) власти. В этой связи объективно возрастает роль финансового контроля в системе государственного (муниципального) управления и значение реформирования действующей системы финансового контроля в Российской Федерации.

Проводимая бюджетная реформа, применение новых форм бюджетного учета требуют также новых методов контроля и его организации не только на государственном уровне, но и в муниципалитетах. Все более актуальным

становится вопрос об эффективном управлении государственными (муниципальными) финансами[5]. Одним из факторов, влияющих на эффективность управления муниципальными ресурсами, является муниципальный финансовый контроль как составное звено общегосударственного финансового контроля.

Муниципальный финансовый контроль, являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффек-

тивности использования средств местного бюджета.

Отсутствие целостной системы муниципального финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий и результативность бюджетирования, а недостаточная разработанность научных основ формирования и функционирования системы государственного финансового контроля сдерживает его развитие.

Проводимая в стране реформа местного самоуправления предопределила необходимость разработки новых подходов к развитию системы муниципального финансового контроля и оценке его эффективности. Прежде всего, найдем место муниципальному финансовому контролю в системе общегосударственного финансового контроля.

Бюджетный кодекс РФ (Глава 26) устанавливает, что в России осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль за государственными (муниципальными) финансовыми ресурсами. Федеральным законом от 6.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы власти муниципального образования возложены полномочия по проведению муниципального финансового контроля. Однако нет четкого разъяснения, что следует понимать под муниципальным финансовым контролем, кто наделен правом его организации и проведения.

Прежде всего, найдем место муниципальному финансовому контролю в иерархической структуре финансового контроля. Изучение законодательной базы по исследуемому вопросу позволило нам утверждать, что муниципальный финансовый контроль является самостоятельным звеном общегосударственного финансового контроля, имеющим свой объект, цель, задачи и методы его организации, поскольку органы местного самоуправления в Российской

Федерации - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния[2]. У каждого муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа и т.д.) федеральным законом о принципах организации местного самоуправления предусмотрены полномочия в организации деятельности. Одним из ключевых направлений деятельности органа власти муниципального образования является формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджетный кодекс РФ (статья 266) наделяет полномочиями организации и проведения муниципального финансового контроля органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, а также дает право законодательно разрабатывать формы и методы контроля.

Содержание любого вида контроля раскрывается посредством определения цели и задач проводимого контроля, а также выделения его основных элементов: субъекта, объектов, форм и методов контроля.

Сущность муниципального финансового контроля выражена следующим определением, которое основывается на понятии государственного финансового контроля: Муниципальный финансовый контроль - это совокупность действий муниципальных органов власти и управления, наделенных контрольными функциями, по поводу организации и проведения контроля за формированием, распределением и эффективным и рациональным использованием муниципальных финансовых ресурсов, а также финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования,

получающих финансовую помощь из муниципального бюджета.

Целью муниципального финансового контроля является проверка полноты, своевременности и правильности мобилизации муниципальных финансовых ресурсов, законности и эффективности их расходования.

Объектом муниципального финансового контроля являются денежные распределительные процессы при формировании и использовании муниципальных финансовых ресурсов. Сферой муниципального финансового контроля являются практически все операции, совершаемые органами власти муниципального образования с использованием денежных средств.

Муниципальный финансовый контроль реализуется, главным образом, в регламентированной законодательством деятельности органами исполнительной власти, органами местных администраций муниципальных образований. Согласно Бюджетному кодексу РФ каждый уровень бюджетной системы имеет право создавать собственные контрольные органы для проведения внешнего и внутреннего аудита.

Для осуществления внешнего аудита за бюджетным процессом в муниципальном образовании, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, ст. 38 Закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2] предусмотрено образование контрольного органа муниципального образования (Счетная палата), который осуществляет финансовый контроль в следующих формах:

предварительный кон-

троль - в ходе обсуждения и утверждения

проектов решений о бюджете;

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов

исполнения бюджетов на заседаниях комиссий законодательных

органов;

последующий контроль -в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 11 апреля 2005 года принято положение «О Контрольносчетной палате города Ростова-на-Дону», согласно которому Контрольносчетная палата является постоянно действующим органом внешнего финансового контроля, образуемым Ростовской-на-Дону городской Думой и ей подот-четным[4].

Основными задачами Контрольно-счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за исполнением бюджета города, расходованием средств целевых бюджетных фондов;

- контроль за организацией по-

ступления средств в бюджет города, полученных от распоряжения и управления муниципальной

собственностью;

- проведение финансовой экс-

пертизы и подготовка заключений по проекту бюджета и иным вопросам бюджетно-финансовой политики и

совершенствования бюджетного процесса в городе Ростове-на-Дону.

Внутренний аудит исполнения местных бюджетов осуществляет финансовый орган муниципального образования, главные распорядители, распорядители средств местного бюджета.

Согласно Бюджетному кодексу РФ финансовые органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств местного бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получе-

ния, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 18 февраля 1998 года №70 принято Положение «О муниципальном учреждении «Муниципальное казначейство города Ростова-на-Дону»[3]. Согласно данному Положению Муниципальное казначейство как муниципальный орган от имени администрации города проводит единую политику по формированию, исполнению бюджета города. Наряду с другими задачами на него возложено осуществление контрольно-ревизионной деятельности по рациональному и целевому расходованию денежных средств муниципальной казны города, выделяемых предприятиям, организациям и учреждениям независимо от форм собственности.

На основании положения о бюджетном процессе в городе Ростове-на-Дону Муниципальное казначейство осуществляет три основных этапа контроля - предварительный, текущий и последующий за исполнением бюджета города и целевых бюджетных фондов.

Изучение нормативной базы органов власти, уполномоченных проводить муниципальный контроль за организацией бюджетного процесса г.Ростова-на-Дону, показало, что в ней отсутствуют (нет четкого обоснования) основные элементы контроля: объекты и методы. Так, в Решении о Контрольносчетной палате г. Ростова-на-Дону определяются основные задачи, цель, принципы осуществления контроля, направления деятельности, полномочия, но не обозначены объекты контроля и методы его проведения, что, на наш взгляд, затрудняет механизм его проведения, не исключает дублирования функций контроля с другими органами власти, не отражает эффективности проведения контроля.

Кроме того, представленные участники бюджетного процесса г.Ростова-

на-Дону осуществляют контрольную деятельность в большей степени на завершающем этапе бюджетного процесса, то есть в ходе исполнения бюджета. При этом не в полной мере охвачены контролем этапы, на которых как раз и отражается эффективность, результативность использования бюджетных средств. Объекты и сферы деятельности контрольных органов не разграничены. В то же время некоторые важные бюджетные расходы длительное время остаются фактически бесконтрольными. Устранение этих недостатков - существенное условие полноценного реформирования бюджетного процесса.

В этой связи считаем, что, пока финансовый контроль будет носить выборочный, эпизодический характер, трудно оценить его реальную результативность. Разумное «разделение труда» между Контрольно-счетной палатой города Ростова-на-Дону и Муниципальным казначейством г. Ростова-на-Дону сделает контроль полнее и поможет ежегодно охватить больше объектов.

По нашему мнению, Контрольно-счетную палату города Ростова-на-Дону следовало бы превратить в компактный, мобильно реагирующий на изменения социально-экономических условий развития орган независимого контроля за эффективностью формирования, использования бюджетных средств и распоряжения госсобственностью с наделением правом законодательной инициативы.

Принципиально значимой сферой деятельности Счетной палаты города призван стать предварительный финансовый контроль в форме консультирования органов законодательной и исполнительной власти при принятии важных финансово-законодательных

решений и реализации ключевых финансовых проектов.

Таким образом, Счетная палата должна сосредоточить свои данные в

области финансового контроля на стадии бюджетного процесса - формирования и рассмотрения бюджета, составления заключения по отчету, передаваемому в представительный орган власти, Городскую Думу администрации города. Также необходимо возложить на Счетную палату, в целях ликвидации дублирования, организацию проверки выполнения финансового контроля уполномоченными участниками бюджетного процесса, созданными исполнительными органами власти. Проведение текущего и последующего контроля закрепить за исполнительными органами местного самоуправления, главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств.

Таким образом, в настоящее время муниципальный финансовый контроль реализуется при помощи создаваемой на местном уровне системы органов контроля. Эта система представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшая часть финансового механизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую политику.

В число важнейших стратегических и тактических целей современной бюджетной политики входит бюджетная реформа, направленная на повышение эффективности в управлении и контроле за финансовыми ресурсами.

Новшества, выражающие содержание реформы, должны уточнить ориентиры органов контроля в бюджетной сфере. Для этого расширяется самостоятельность и усиливается ответственность участников процесса. В итоге реформа призвана повысить результативность расходов на всех уровнях бюджетной системы, что означает достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых показателей деятельности администраторов бюджетных средств, хотя последнее не является строго обязательным. Поскольку органы

государственного и муниципального финансового контроля в соответствии с действующим законодательством являются полноценными участниками бюджетного процесса, реформа не может не повлиять на содержание их деятельности.

Принципиально важным в предлагаемой системе организации государственного (муниципального) финансового контроля является ограничение его объектов участниками бюджетного

процесса, а также уточнение роли и функций контролирующих органов. По сути осуществляемых изменений в бюджетном процессе требуется расширение участия контрольных органов в оценке результативности расходования бюджетных ресурсов. Если раньше объектом контроля была просто финансовохозяйственная деятельность получателей бюджетных средств, то теперь внимание следует сосредоточить на результатах, достижении программных целей, эффективности расходования средств. Необходимо четкое выделение и разграничение форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля.

Программой повышения результативности бюджетных расходов, разработанной Министерством финансов РФ до 2012 года, предлагается ввести 5 форм государственного (муниципального) финансового контроля - три взаимодополняемые формы бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности) и две формы бюджетного контроля (предварительный бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль (надзор)) [6].

Таким образом, считаем, что для успешного развития государственного и муниципального финансового контроля в рамках проводимой бюджетной реформы необходима реализация следующих направлений:

- ускорения принятия Концеп-

ции о государственном финансовом контроле;

- создания единых стандартов проведения государственного (муниципального) финансового контроля за эффективным использованием государственных (муниципальных) финансовых ресурсов;

- отражения на законодательном уровне структуры муниципального финансового контроля, с указанием органов власти, принципов и методов его проведения;

- законодательного разграничения сферы ответственности между органом внешнего финансового контроля и органом внутреннего финансового контроля.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 31.07.98г. №145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» с изм. и доп. СПС «Гарант»

2. Закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». СПС «Гарант»

3. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 18.02.1998 г. №70 «Положение о Муниципальном учреждении «Муниципальное казначейство города Ростова-на-Дону». СПС «Гарант»

4. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 11.04.2005г. «Положение о Контрольно-счетной палате города

Ростова-на-Дону». СПС «Гарант»

5. Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Автореферат дис.... канд. эконом. наук. Тюмень, 2006.

6. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года от 19 февраля 2010 г.// http://www1.minfin.ru/ru/

Bibliographic list

1. Federal law from 31.07.98г. №145-ФЗ «Budgetary code of the Russian Federation» "Guarantor"

2. Law of the Russian Federation from 10/6/2003 № 131-FZ «About general principles of the organization of local government in the Russian Federation». "Guarantor"

3. The decision of Rostov-on-Don municipal duma from 2/18/1998 №70 «Position about Municipal authority« Municipal exchequer of a city of Rostov-on-Don ». "Guarantor"

4. The decision of Rostov-on-Don municipal duma from 11.04.2005г. «Position about Control-Audit Chamber of a city of Rostov-on-Don». "Guarantor"

5. Tabunschikova T.F. Formation and development of the municipal financial control. Tyumen, 2006.

6. The program of increase of efficiency of

budgetary expenses on the period till 2012 from February, 19th,

2010//http://www1.minfin.ru/ru/