Осуществление парламентом контроля в государствах с республиканской формой правления

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПАРЛАМЕНТОМ КОНТРОЛЯ

В ГОСУДАРСТВАХ С РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ФОРМОЙ ПРАВЛЕНИЯ

КОНОНЕНКО Дмитрий Халарович

Аннотация. В статье раскрывается взгляд автора на вопросы классификации видов парламентского контроля в странах с республиканской формой правления. Автор доказывает наличие трех основных видов контроля парламентов: упреждающий, текущий и последующий - и рассматривает их через призму правового регулирования в законодательстве зарубежных стран.

Annotation. In this article there is the author's look concerning classification of types ofparliamentary control in the countries with the republican form of government reveals. The author proves availability of three main types of control ofparliaments - 1. anticipatory; 2. current; 3. subsequent also considers them through a prism of legal regulation in the legislation offoreign countries.

Ключевые слова: парламентский контроль, виды, полномочия, республиканская форма правления, ответственность.

Keywords: parliamentary control, types, powers, republican form of government, responsibility.

Конституционная модель организации публичной власти в странах с республиканской формой правления является самой распространенной в мире. Около 130 государств выбрали и закрепили в своих конституциях республиканскую форму правления, а более чем 10 стран в мире являются федеративными республиками. Таким образом, конституционное закрепление парламентского контроля в более чем 140 государствах мира с республиканской формой правления требует анализа и систематизации, так как зарубежный опыт интересен и полезен для Российского государства с позиций не только теоретического подхода, но и практического воплощения в правовых актах и конституционной практике. Почти во всех зарубежных странах парламентский контроль признается необходимой составляющей устойчивости конституционного развития.

Существующие в научной литературе разнообразные классификации парламентского контроля (парламентский контроль за правительством, главой государства, судами; в сфере соблюдения в государстве прав и свобод человека; в финансовой сфере; в сфере обороны и безопасности государства; парламентский контроль, проводимый парламентским большинством или парламентской оппозицией (меньшинством); открытый и закрытый; внешний и внутренний; юридический и политический; непосредственный и опосредованный; решающий и консультативный; реальный и спя-

щий и др.), а также их правовое закрепление в конституционных актах зарубежных стран связаны с разнообразием видов и форм его осуществления. Многие классификации видов парламентского контроля присутствуют только в российской науке и никоим образом не закреплены в зарубежном законодательстве. Исходя из этого, мы проанализируем парламентский контроль с позиции оснований, а именно предварительного (упреждающего), текущего и последующего, которые также содержатся в нормативных актах, как Российской Федерации, так и зарубежных стран, в связи с чем их следует считать основными и потому достаточными.

Предварительный, или упреждающий, контроль, осуществляемый со стороны парламента в зарубежных странах, связан с предупреждением негативных последствий действий или бездействия в отношении принятых решений со стороны органов исполнительной власти. В связи с этим данный вид контроля имеет нормативное закрепление почти во всех конституциях государств с республиканской формой правления, а сам он осуществляется исключительно в отношении деятельности исполнительной власти. Упреждающий контроль получил свое особое развитие в странах Европы. Он был воспринят в конституционной практике в виде солидарной или коллективной ответственности, при которой недоверие выносится в отношении всего состава правитель-

ства, а не отдельных его членов. Коллективная правительственная ответственность во многих странах Европы преобладает над индивидуальной. Конституции Франции, Германии, Чехии, Испании, Португалии и многих других стран предусматривают только коллективную (солидарную) ответственность правительств, где последние в полном составе несут коллективную ответственность именно перед парламентом. Так, например, согласно ст. 108 Конституции Испании «Правительство солидарно отвечает за свою политическую деятельность перед Конгрессом депутатов».

Особое проявление упреждающего контроля в зарубежных странах связывается с ответственностью правительства перед парламентом в виде вотума недоверия и отказа в доверии.

Вотумом недоверия чаще всего называют неодобрение политической линии, поэтому такую форму парламентского контроля следует относить к упреждающему контролю. Неодобрение со стороны парламента действий правительства связывается с неким вмешательством в правотворческую функцию парламента через внесение правительством или министром заранее неодобряемого законопроекта. Инициатива постановки вопроса о вотуме недоверия может исходить от парламента, от парламентских фракций или групп депутатов. Выражение вотума недоверия правительству на практике приводит либо к уходу его в отставку и формированию нового (правительственному кризису), либо к роспуску парламента (нижней палаты) и проведению досрочных вы-боров1. Вотум недоверия - результат парламентской инициативы, поэтому в интересах стабильности правительства конституции иногда усложняют процедуру этой инициативы, требуя, чтобы она исходила от более или менее значительной группы парламентариев, а также обусловливая выражение недоверия необходимостью подачи за резолюцию недоверия (порицания, осуждения) абсолютного или квалифицированного большинства голосов в палате2.

Согласно ст. 49 Конституции Франции «Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания». Такая резолюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой ча-

1 Чепус А.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в России и странах Европы // Актуальные проблемы российского права 2015. № 10 (59). С. 211-212.

2 Там же. С. 212.

стью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения. Подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством голосов членов, составляющих Национальное собрание. В ст. 50 Конституции Франции указывается на обязанность премьер-министра в случае принятия Национальным собранием резолюции порицания или неодобрения программы, декларации правительства вручить президенту Республики заявление об отставке правительства.

Приведенный пример показывает реализацию деструктивного вотума недоверия, т. е. голосование в парламенте связывается с недоверием самому правительству или его членам. Проведение деструктивного вотума недоверия в виде упреждающего контроля содержится в законодательстве Франции, Польши, Италии, Болгарии, Венгрии, Греции, Нидерландов и ряда других стран. Именно деструктивный вотум недоверия свойственен большинству стран Европы и закреплен в их конституционном законодательстве.

Проявление конструктивного вотума недоверия как формы упреждающего контроля возможно в процедуре определения парламентом нового главы правительства. Конструктивный вотум недоверия является весьма редкой формой парламентского контроля и реализуется довольно наглядно лишь в конституционном законодательстве Германии. В ст. 67 Основного закона ФРГ закрепляется: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо».

С одной стороны, как верно замечает Е.В. Коврякова, конструктивный вотум недоверия дисциплинирует парламент, с другой -ограничивает применение им санкций против правительства. Меньшинство бундестага не может вынести вотум недоверия, а большинство понимает, что его отрицательного отношения к правительству недостаточно, так как необходимо представить кандидатуру нового канцлера3. Продолжая, Е.В. Коврякова указы-

3 Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 171-172.

вает, что кабинеты министров в Германии менялись довольно часто из-за изменений отношений между крупнейшими партиями бундестага, но лишь один раз в 1982 г. был успешно применен указанный вотум, вынесенный по

4

инициативе парламента .

Обратим внимание, что конструктивный вотум недоверия существует не только в государствах с республиканской формой правления, но и в монархиях. Примером может служить конституционное законодательство Испании. Процедура отставки правительства Испании предполагает, что в случае, когда вотум недоверия получит при голосовании абсолютное большинство голосов, действующий председатель правительства должен подать королю прошение об отставке, а новый кандидат считается получившим вотум доверия со стороны конгресса, и король назначает его главой правительства. Председатель также прекращает свои полномочия в случае, когда после постановки вопроса доверия перед конгрессом он не получает простого большинства голосов депутатов, т. е. считается, что политика правительства не получила поддержки парламента, а также когда конгресс принимает резолюцию порицания правительства5. Описанная выше процедура отставки правительства существует и в Итальянской Республике.

Таким образом, осуществление конструктивного вотума недоверия - крайне редкая и сложно реализуемая процедура, что придает правительству страны большую устойчивость с определенной защитой со стороны главы государства. Сложившийся в Германии парламентский контроль не дает нам оснований утверждать, что в парламентарной республике, в отличие от президентской или монархии как таковой, обеспечивается более эффективный контроль парламента за исполнительной властью. Первой причиной стабильности для всей системы государственного управления является функционирование контроля через тесное взаимодействие между главой государства, исполнительной властью и парламентом.

Упреждающий контроль реализуется и в такой довольно интересной форме реализации, как запрос о доверии в парламент со сто-

4 Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах.

5 Шишкова А.В. Правительство в зарубежных странах : учеб. пособие / под ред. А.Н. Козырина, Е.К. Глушко. М., 2009.

С. 125.

роны вновь сформированного правительства в самом начале его деятельности. Например, в Чешской Республике правительство не позднее чем через 30 дней после назначения должно предстать перед палатой депутатов и просить о выражении доверия. Если палата депутатов не выразит доверия вновь назначенному правительству, снова осуществляются действия по его избранию. Если и в этом случае палата депутатов не выразит доверия правительству, президент Республики назначает председателя правительства по предложению председателя палаты депутатов (ст. 68 Конституции Чехии).

Запрос парламентского доверия как контрольное полномочие вновь назначенного правительства существует во многих странах мира. Итальянская конституция в ст. 94 содержит указание на то, что правительство страны должно получить доверие двух палат парламента. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием, а правительство не позднее 10 дней после

сформирования представляется палатам для

6

получения доверия .

Такая же процедура существует и в Словакии, где правительство обязано в срок до 30 дней после своего назначения предстать перед Национальным советом Словацкой Республики, предложить ему свою программу и просить его о выражении доверия (ст. 113 Конституции Словакии). В Греции в ч. 1 ст. 84 Конституции закрепляется норма, определяющая, что правительство должно пользоваться доверием парламента. Запросы парламентского доверия в начале работы правительства также отражаются в конституциях Хорватии, Черногории, Польши, Албании, Испании, Филиппин, Мексики, Перу и др.

Запрос парламентского доверия в некоторых странах связан с представлением парламенту программы работы правительства, в случае отклонения которой будет отказ в доверии. Так, в конституции Литовской Республики премьер-министр не позднее чем в течение 15 дней с момента его назначения представляет сейму образованное им и утвержденное президентом Республики правительство, а также программу правительства на рассмотрение (ст. 92 Конституции Литвы). Кроме этих стран данную нор-

6 Подробнее см.: URL : http://italia-ru.com/page/konstitutsiya-italyanskoi-respubliki

му получения парламентского доверия восприняли многие страны СНГ.

Таким образом, парламентский контроль, осуществляемый за деятельностью правительства в государствах с республиканской формой правления, представляется неоднозначным, так как связан с угрозой запроса доверия. Правительство может шантажировать парламент. Однако в современной парламентской практике запрос доверия чаще всего служит средством сближения позиций, удостоверения парламентской поддержки, в которой правительство остро нуждается особенно в странах с парламентарным режимом правления. В полупрезидентской республике запрос парламентского доверия имеет очевидное значение: запрашивая и получая доверие народного представительства, правительство укрепляет свои позиции перед главой государства. Очевидно, что последнему гораздо труднее объявить об отставке правительства, которое удостоилось официального парламентского доверия .

Парламенты Аргентины, Бразилии, Гаити, Кении, Коста-Рики, Мексики, Кубы, Уругвая, Чили и некоторых других стран обладают правом осуществлять так называемый политический контроль, выражаемый в форме политической ответственности членов правительства. Парламенты вышеназванных стран, в том числе США, Кипра, Сингапура, Хорватии, Швейцарии и др., способны влиять на привлечение к такой ответственности высших должностных лиц государства. К таким лицам могут относиться как сам глава государства, так и члены правительства, главы административных департаментов, губернаторы и другие при совершении ими разного рода нарушения закона.

Обращаясь к контрольным полномочиям конгресса США, отметим, что конгресс всегда осуществлял контроль за исполнительной ветвью власти. На заре американской государственности были введены такие важные формы контроля, как специальные расследования, требования к докладам конгресса, решения по исследованиям и использованию процесса ассигнований в целях наблюдения за деятельностью исполнительной власти. Все эти формы получили дальнейшее развитие во многих конституциях мира. Однако до принятия законодательного акта «О реорганизации» 1946 г.

контрольные функции парламента не включали в себя упреждающего контроля, который юридически был оформлен с появлением вышеназванного акта, который требовал от палаты представителей и постоянных комиссий сената осуществления постоянного наблюдения в пределах своих юрисдикционных полномочий за программами и органами власти8.

Специфика правового регламентирования института финансового парламентского контроля заложена во многих конституциях зарубежных стран. Особенностью такого контроля является то, что в некоторых странах (Франция, Бразилия, Турция) его возможно отнести к упреждающему, в других же - к сопутствующему (Австрия, Канада).

Так, в ст. 121 Конституции Австрии содержится норма, согласно которой проверка финансовой деятельности Федерации, земель, союзов общин и других государственных субъектов возлагается на Счетную палату, которая при этом составляет отчет об итогах выполнения бюджета Австрии и представляет его Национальному совету. Содержание отчета об итогах выполнения бюджета Австрии не может быть опубликовано до начала его обсуждения в Национальном совете. Счетная палата формируется и напрямую подчиняется парламенту страны. Все финансовые вопросы в Австрии относятся к сфере деятельности исполнительной власти, при этом как упреждающий, так и сопутствующий контроль в финансовой сфере закрепляется за Счетной палатой, которая выступает в качестве органа Национального совета. В Финляндии избранные эдускунтой (парламентом) ревизоры проверяют состояние государственных финансов и представляют парламенту страны свой отчет.

В зарубежных странах именно сопутствующий контроль содержится в конституционных актах в виде комплекса мероприятий, осуществляемых как парламентом, так и специализированными органами, создаваемыми парламентом или подчиненными ему. Целью такого контроля является осуществление контроля за полномочиями исполнительной власти. Как было обозначено, специализированными субъектами данного вида контроля могут выступать специально создаваемые комиссии по расследованию тех или иных вопросов, специализированные финансовые органы или

7 Шеян А.Н. Институт правительственной ответственно-

сти в России : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 121.

8 URL : http://www.allbest.ru

должностные лица - ревизоры, аудиторы, входящие в Счетную палату, или ревизионное управление и т. д. Особенностью этого вида контроля является то, что он связан с возможностью реализации на практике тех или иных закрепленных в конституции мер юридической ответственности (например, парламентское расследование или импичмент) по предупреждению ненадлежащего выполнения предписаний, т. е. сопровождается возможностью применения санкций. В связи с этим в большинстве зарубежных стран в целях повышения эффективности контрольных полномочий парламента созданы специализированные коллегиальные органы, такие, например, как счетная палата (Австрия, Германия, Франция), главное ревизионное управление (США, Бразилия), которым парламент страны путем делегирования своих функций передает контрольные полномочия за исполнением бюджета.

Мировой тенденцией развития института парламентского контроля является утверждение новых субъектов, с помощью которых происходит обеспечение контрольной функции парламентов в специфических сферах общественных отношений. Приведем пример. В Словакии таким органом является Инспекция военной разведки при Национальном совете Словацкой Республики9, а в Хорватии - Совет надзора по вопросам безопасности и разведки в Республике Хорватия10. Антикоррупционная комиссия сейма Литовской Республики является постоянной комиссией в структуре парламента, которая наделена контрольными полномочиями по выявлению коррупциогенных факторов и коррупционного поведения государственных и муниципальных учреждений и агентств и предприятий (ст. 3 Закона Литовской Республики от 16 октября 2001. № К-552 «Об Антикоррупционной комиссии Сейма Литовской Республики»11. В ст. 35 Конституции

9 Закон Словацкой Республики № 198/1994 «О военной разведке» / Zakon Narodnej rady Slovenskej republiky с. 198/1994 Z. z. о Vojenskom spravodajstve v zneni neskorsich predpisov // Интернет-сайт собрания законодательства Словацкой Республики. URL : http://www.zbierka.sk

10 Закон Республики Хорватия от 5 июля 2006 г. N° 71-0503/1-06-2 «О системе органов разведки и безопасности Республики Хорватия» / Zakon 5 srpnja 2006 № 71-05-03/1-06-2 "О sigumosno-obavjegtajnom sustavu Republike Hrvatske" // Narodne novine br.: 79. Datum: 17.07.2006.

11 Закон Литовской Республики от 16 октября 2001 г. № IX-552 «Об Антикоррупционной комиссии сейма Литовской

Республики» / Law on the Anticorruption Commission of Seimas on October 16, 2001. No. IX-552 // Интернет-сайт Сейма Литовской

Республики. URL : http://www3.lrs.lt.

Республики Камерун указывается, что парламент контролирует действия правительства посредством устных либо письменных парламентских запросов и формированием правительственных комиссий для определенных целей, а правительство, при условии требований по национальной обороне, государственной безопасности, тайне предварительного следствия, передает сведения парламенту.

Эти обстоятельства свидетельствуют об изменениях объекта парламентского контроля. Постепенно в мировой практике расширяется сфера парламентского контроля за счет новых сфер государственной деятельности и иных общественных отношений.

Проявлением последующего контроля в законодательстве зарубежных стран является импичмент. Как верно замечает Б.Н. Топорнин, это самое мощное, хотя и редко применяемое средство парламентского контроля законодателей за исполнительной властью, включая президента12. В законодательстве США под импичментом понимается особая, построенная по судебному образцу процедура привлечения к ответственности государственных должностных лиц, совершивших правонарушения или проступки. Данная процедура заимствована из британской парламентской практики, осуществляется законодательным органом (инициатива возбуждения принадлежит палате представителей, осуществление суда - сенату). Результатом может быть смещение с должности виновного лица13. При этом во многих странах мира, где существует процедура импичмента, не сложилось однозначного ответа на вопрос об основаниях привлечения к ответственности в порядке импичмента. Конституцией США определяются только признаки, по которым возможен импичмент: государственная измена (разд. 3 ст. 3). При этом следует помнить, что в качестве основания импичмента в США могут быть не только уголовно наказуемые деяния, но и любые проступки президента, подрывающие авторитет правительства и доверие к нему, как, например, ситуация с делом Моники Левински. С конца XIX - начала ХХ в. институт импичмента был положен в основу законов об ответственности министров в ряде стран Западной Европы.

12 См.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993. С. 77.

13 Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах. М., 2003. С. 71.

Согласно ст. 103 Конституции Болгарии президент и вице-президент не несут ответственности за действия, совершенные при осуществлении своих функций, за исключением государственной измены и нарушения конституции. В болгарском законодательстве понятия «импичмент» нет, но сущностное его содержание реализуется в понятии «обвинение», которое выдвигается по предложению не менее 1/4 народных представителей и считается поддержанным Народным собранием, если за него проголосовали более 2/3 народных представителей.

В парламентарных республиках парламентский контроль в форме импичмента исторически предшествовал политической ответственности исполнительной власти перед главой государства или перед парламентом. Впоследствии в результате конституционных трансформаций законодательства такая ответственность полностью потеряла свое значение и «уступила место такому роду ответственности, как отрешение главы государства от должности в результате импичмента»14. В президентских республиках процедура импичмента, как верно указывает М.И. Ославский, является важным средством взаимодействия законодательной и исполнительной власти и рассматривается как один из компонентов в системе сдержек и противовесов15.

Таким образом, если говорить об импичменте как контрольных полномочиях парламента, то его следует рассматривать как форму ответственности должностных лиц и главы государства, выражаемую в недоверии со стороны парламента. При этом процедура импичмента содержит в себе все признаки конституционно-правовой ответственности и выступает как конституционная санкция. М. Статкевич верно указывает: «Развитие института импичмента показало, что он становится формой конституционной

ответственности. Правда, конституции современных государств не определяют характера импичмента как конституционной ответственности - это объект теоретического исследования. Выводы исследователей о том, что импичмент есть форма конституционной ответственности, основаны на включении данного института в предмет регулирования конституций»16.

Подводя итоги, отметим, что все контрольные полномочия парламентов можно сгруппировать следующим образом:

1 . Утверждение актов главы государства.

2. Индивидуальная ответственность министров, выражаемая со стороны парламента в виде вотума недоверия за принятые решения.

3. Институт резолюции порицания, связанный с отставкой за противоправные действия члена правительства.

4. Предоставление той или иной информации в виде отчета, или так называемая интерпелляция.

5. Парламентский запрос, который чаще всего является обращением к министру с целью получения необходимой информации, не затрагивающей политику, проводимую данным министерством.

6. Парламентский контроль в форме вызова членов правительства с целью задать вопросы.

7. Вынесение вотума доверия правительству.

8. Контроль по формированию и расходованию бюджета, или финансовый контроль.

9. Участие парламента в формировании органов исполнительной власти.

10. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства.

11. Импичмент, т. е. процедура парламентского контроля с целью отстранения от занимаемой должности в результате совершения запрещенных в конституции или законодательстве страны действий.

Библиографический список

1. Закон Словацкой Республики № 198/1994 «О военной разведке» / Zakon Narodnej rady Slovenskej republiky с. 198/1994 Z. z. о Vojenskom spravodajstve v zneni neskorsich predpisov // Интернет-сайт собрания законодательства Словацкой Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.zbierka.sk

14 Чепус А.В. Парламентская ответственность Правительства Российской Федерации: современное состояние и перспективы. М. : Notabene, 2014. С. 269.

15 Ославський М.И. Исполнительная власть в Украине: органи-

зационно-правовые основы : учеб. пособие. Киев : Знания, 2009. 216 с.

16 Статкевичус М. Перспективы развития импичмента в современном демократическом государстве // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 22.

2. Закон Литовской Республики от 16 октября 2001 г. № IX-552 «Об Антикоррупционной комиссии сейма Литовской Республики» / Law on the Anticorruption Commission of Seimas on October 16, 2001. No. IX-552 // Интернет-сайт Сейма Литовской Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www3.lrs.lt

3. Закон Республики Хорватия от 5 июля 2006 г. № 71-05-03/1-06-2 «О системе органов разведки и безопасности Республики Хорватия» / Zakon 5 srpnja 2006 № 71-05-03/1-06-2 "О sigurnosno-obavjegtajnom sustavu Republike Hrvatske" // Narodne novine br.: 79. Datum: 17.07.2006.

4. Коврякова, Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах : дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2003.

5. Ославський, М.И. Исполнительная власть в Украине: организационно-правовые основы : учеб. пособие. - Киев : Знания, 2009. - 216 c.

6. Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1993.

7. Статкевичус, М. Перспективы развития импичмента в современном демократическом государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 6.

8. Чепус, А.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в России и странах Европы // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 10 (59).

9. Чепус, А.В. Парламентская ответственность Правительства Российской Федерации: современное состояние и перспективы. - М. : Notabene, 2014.

10. Шеян, А.Н. Институт правительственной ответственности в России : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

11. Шишкова, А.В. Правительство в зарубежных странах : учеб. пособие / под ред. А.Н. Козы-рина, Е.К. Глушко. - М., 2009.

12. URL : http://italia-ru.com/page/konstitutsiya-italyanskoi-respubliki

13. URL : http://www.allbest.ru