Идея контрольной власти в России мифы и реальность

1.9. ИДЕЯ КОНТРОЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ - МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Бурмистров А.С., к.ю.н., доцент кафедры государственно правовых дисциплин

Московский гуманитарный университет

На вопрос о точном количестве ветвей государственной власти единого ответа в современной науке нет. Большинство авторов выделяют три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную1. В Конституции Российской Федерации и закрепляется этот традиционный трилистник.

Вместе с тем, существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряда научных исследований позволяют говорить об органах государственной власти не вписывающихся полностью ни в одну из трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти2.

Хессе признает, что указанный принцип «нигде не осуществляется в чистом виде». «Может даже возникнуть мысль, - пишет он, что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная»3.

Отдельного зрения заслуживает точка зрения В.А. Четвернина, который утверждает, что «там, где есть разделение властей, там не бывает власти президентской, не совпадающей с исполнительной, и контрольной властью, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательных, исполнительных, или судебных органов4.

На наш взгляд, справедливо выделение в системе государственной власти основополагающих ветвей власти, но в целом такой подход выглядит несколько упрощенно, так как игнорирует многообразие направлений деятельности современного государства.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.) но властных полномочий5, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется, прежде всего, тем, что

1 См.: Теория государства и права. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М., 1999.; Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. / Отв. Ред. Проф. М.Н. Марченко. - М., 1998. - Т.1.

2 См.: В.Е. Чиркин. Конституционное право России и зарубежный опыт. - М., 1998. - С. 246-250; Автамонов А.С. Правовая онтология политики: построение системы категорий. - М., 1999. - С. 269-272.

3 Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. - М., 1981. - С. 276-277.

4 См.: Проблемы общей теории права и государства. / Под общ. Ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1999. - С. 580.

5 См.: Скуратов Ю.И. Разделение властей или распределение

функций. // Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992. - С. 63.

единым и единственным источником власти выступает народ6.

Такое единство необходимо для согласования управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов, не ограничиваясь тремя ветвями власти, исходя из принципа единства государственной власти, а так же установления начал взаимодействия этих органов.

В.Э. Чиркин справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной»; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе «политическая».

Процесс информатизации общества, начавшийся в XX веке привел к тому, что в современной теории государства и права стали выделять еще одну ветвь власти - "четвертую власть" - средства массовой информации.

Средства массовой информации не являются носителем государственной власти. Таковыми их называют в силу того, что они оказывают очень сильное, не редко решающее влияние на массы. Они играют исключительно важную роль в формировании общественного мнения, в создании положительного или, наоборот, отрицательного образа правящей элиты или отдельных лиц7.

Средства массовой информации можно рассматривать как ветвь власти, так как телевидение, радио, печать, интернет доступны всем слоям населения. Они не просто информируют общество о каких либо политических событиях, но и иногда навязывают свою оценку происходящего, имеют возможности по манипулированию общественным мнением, т.е. могут оказывать существенное влияние на его формирование.

В связи с этим особое значение имеет спор о так называемой контрольной власти.

Согласно одной из теорий в науке конституционного права власть, занимающая самостоятельное место в системе разделения властей наряду с законодательной, исполнительной и судебной должна быть выделена как отдельная ветвь - контрольная власть.

В России одним из первых эту идею высказал В.Е. Чиркин8. Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие).

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспек-

6 См.: Енгибарян Р.В. Тадевосян Э.В. Конституционное право. -М., 2000. - С. 204.

7 См.: Марченко М. Н. Общая теория государства и права. - С. 162.

8 См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. -1993. - № 4. - С. 11; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государ-ствоведения. - М., 1994; Чиркин В.Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. - М., 1998.; Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: ЮРИСТЪ, 2005.; Чиркин

В.Е. Конституция: российская модель. - М.: Юристъ, 2004.

ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

№ 1

тах политологи и юристы Елизаров А.Б.9, Денисов С.А.10 и др.

Например, Степашин С.В.11 и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти.

Высказываются соображения относительно того, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура.

Есть и противоположные мнения. В частности Шалу-мов М.С. считает, что любой нейтральный контроль, не исходящий от какой-либо из трех ветвей власти и претендующий на роль самостоятельной, четвертой ветви государственной власти, противоречил бы самому принципу разделения властей.

Существует мнение о том, что в настоящее время нет достаточных оснований для того, чтобы говорить о существовании в современной России самостоятельной контрольной власти. Законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти, функционируя независимо друг от друга, в то же время осуществляют взаимный контроль, являющийся одним из элементов системы сдержек и противовесов и имеющий цель не допустить превышения другой ветвью власти своих полномочий. Для этого они имеют собственные формы и методы контроля (парламентский контроль, судебный контроль, президентский контроль, контрольные функции органов исполнительной власти прокурорский надзор).

Состояние государственного контроля в России на современном этапе отличается такими особенностями, как: разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе, недостаточность разработанности методик (технологий) контроля.

Этим вопросам - осуществлению контрольных функций государственных органов посвящены исследования Савенко О.Е. 12, Махова В.Х.13, особым предметом исследования - контрольным функциям исполнительной власти занимались Стерлинг М.Р.14, Калюжный Н.Н.15, Шафранов А. 16

Особое значение в деятельности Президента имеют контрольные функции. Действенный контроль - это необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности деятельности государственных органов и должностных

9 См.: Елизаров А.Б.Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. - Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. филиала МГЭИ, 2003. -

С. 97-100

10 См.: Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. -2002. - № 3. - С. 9-16.

11 См.: Степашин С. В. и др. Власть. Демократия. Контроль. - М., ИД "Финансовый контроль" 2005.

12 См.: Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов.: Дисс. ... к.ю.н. - М., 2004.

13 См.: Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.: Автореф. дисс. ... к.ю.н. - М., 2005.

14 См.: Стерлинг М.Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.: Дисс. ... к.ю.н. - СПб., 2004.

15 См.: Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.: Дисс. ... к.ю.н. - М., 2003.

16 См.: Шафранов А. Разграничение контрольной и надзорной деятельности в сфере исполнительной власти. - М.: Право и жизнь, 2006.

лиц по защите прав граждан. О способах осуществления контрольных функций главы государства писали Матюшкин Г.О.17, Добрынин Н.М.18, поскольку с принятием Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"19 был начат новый этап реформирования федеративных отношений, характеризующийся существенным повышением роли полномочных представителей в системе органов государственной власти. Помимо уже имевшихся ранее координационных функций, они приобрели также и контрольно-надзорные функции. В качестве примера последних могут быть названы функции по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, а также организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Наличие контрольнонадзорных функций обусловливает особый статус полномочного представителя в структуре органов федеральной власти. По мнению некоторых авторов, контрольные функции главы государства призвано реализовывать Контрольное управление Президента России20.

Контрольные функции представительных органов государственной власти в контексте принципа разделения властей исследовали Корнилаева А. А.21, Бендю-рина С.В.22, Соломатина Е.А.23; особенности парламентского контроля в субъектах Российской Федерации24 - Кузнецов А.В., Ливеровский А.А., Луценко Е.В. и др.

В большинстве государств контрольная власть представлена государственными органами особого рода: конституционными судами, счетными палатами. О том, что конституционные (уставные) суды в России - органы контрольной власти писал Ю.Л. Шульженко25.

17 См.: Матюшкин Г.О. Полномочный представитель Президента Российский Федерации в федеральном округе как субъект контрольной власти // Современные проблемы юридической науки и практики. Сборник научных трудов. - Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вят. акад.

гос. службы, 2004. - С. 31-40

18 См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. -Новосибирск: Наука, 2003. - С. 25.

19 СЗ РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.

20 См.: Снежко О.А. «Президент Российской Федерации - гарант прав и свобод граждан» // Право и политика. - 2005. - № 2.

21 См.: Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дисс. ... к.ю.н. - Уфа, 2002.

22 См.: Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации. (Конституционно-правовое исследование): Дисс. ... к.ю.н. - Екатеринбург, 2003.

23 См.: Соломатина Е.А. Сущность, основные черты и формы осуществления контрольной функции законодательной власти в механизме разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - М.: Юрист, 2004. - С. 22-26.

4 См.: Кузнецов А.В.Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. - М., 2002.; Ливеровский А.А. О контрольных функциях представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции, Москва, 21 - 23 марта 2002 г. - М.: Изд-во МГУ, 2003; Луценко Е.В. Контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Северо-кавказский юридический вестник. - 2006. - № 2.

25 См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. - М., 1995.- С. 10.

О счетной палате, как органе федерального бюджетного контроля писал Головин К.Л.26, высшим органом государственного финансового контроля ее называл Дейнеко Н.Ю.27, органом парламентарского контроля -Толстыжено Е.А.2 , о ее месте в механизме государст-

29 30

венной власти - Саркисян Ж.М. и др.

Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали Буянский

С.Г. , Сологубов А.С.32, Антонов И.А.33, М.С. Шалу-

34

мов .

Актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления с появлением специального контрольного органа в 2003 г.35

Сунгуров А.Ю.36 в своей работе, посвященной институту омбудсмана, исследуется проблема контроля и «контрольной ветви власти».

Таким образом, идея выделения в России контрольной ветви власти не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России.

26 См.: Головин К.Л. Счетная палат РФ.Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства // Закон и право. -2006. - № 8.

27 См.: Дейнеко Н.Ю. Задачи и компетенции Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 2005.

28 См.: Толстыжено Е.А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля.: Дисс. ... к.ю.н. - М., 2003.

29 См.: Саркисян Ж.М. Счетная палата РФ в механизме государственной власти.: Дисс. ... к.ю.н. - М., 2004.

30 См.: Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счетной палаты Российской Федерации.: Дисс. ... к.ю.н. - М., 2005; Роньжина О.В. Счетные палаты субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (Конституционно-правовой аспект).: Дисс. ... к.ю.н. - Красноярск, 2004.

31 См.: Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. - 2005. - № 5. - С. 106109

32 См.: Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа) -М., 2006.

33 См.: Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект). Автореф. дисс. ... к.ю.н. - М., 2003.

34 См.: Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный кон-

троль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответст-

венности // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 85.

35 См.: Пылин В.В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления. // Право и жизнь. - 2005. - № 84 (7).; Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 11; Шкенев В.В. О контрольных функциях представительного органа местного самоуправления // Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45 научно-методической конференции "Университетская наука -региону" (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции "Проблемы формирования регионального законодательства" (май 2000 г.). -Ставрополь: Изд-во СГУ, 2000. - С. 251-254.

36 См.: Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). - СПб.: Норма,

2005.