Юридические формы согласования норм международного и внутригосударственного права

© 2003 г. Е. Ю. Зарубаева

ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ СОГЛАСОВАНИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА

Механизм согласования международного и национального права основывается на принципе, что государство обеспечивает выполнение международных договоров всеми находящимися в его распоряжении властными действиями в соответствии с конституционными и иными предписаниями.

В настоящее время в юридической литературе не сложилось однозначного мнения в отношении способов (форм) согласования норм международного и внутригосударственного права. К примеру, С. В. Черниченко указывает, что «с точки зрения формы следует различать официальную трансформацию, юридически оформленную, происходящую в порядке, установленном законодательством соответствующего государства, и неофициальную, ad-hoc, то есть не оформленную юридически, происходящую не в силу того или иного правила либо комплекса правил, предусмотренных законодательством государств, а, так сказать, явочным порядком, по усмотрению каких-либо государственных органов»[1]. В отношении способа трансформации, необходимо обратить внимание, на автоматическую и неавтоматическую трансформацию, требующую принятия специального решения. «Если законодательство государства предусматривает, что все международные договоры, в которых оно участвует, являются частью его внутреннего права, то нормы любого международного договора, как только он вступает для данного государства в силу, автоматически трансформируются. Если же законодательство требует для придания договору силы закона, например, принятия специального парламентского акта, это будет уже не автоматическая трансформация»[2]. Однако, в связи с принятием Конституции РФ 1993 года, уже невозможно обозначать такой сложный процесс, как согласование норм международного и внутригосударственного права, только трансформацией.

Л. X. Мингазов отмечает, что «в практике государств используются различные способы и средства имплементации в форме отсылки, инкорпорации, трансформации»[3]. Под трансформацией данный автор понимает «совокупность форм и методов преобразования норм международного права в нормы внутригосударственного права путем издания специального государственного нормативного акта, переработки норм международного права в соответствии с общими принципами национального права». Как справедливо подчеркивает Л. Х. Мингазов, «при отсылке содержание международно-правовой нормы не изменяется и она применяется, не будучи инкорпорированной в национальное право, в том же объеме, что и в международном праве. При рецепции законодатель заимствует в международном праве модель поведения и придает ей юридическую обязательность для субъектов внутригосударственного права»[4]. Представляется, что сущность процесса трансформации и рецепции у

Л. X. Мингазова одна и та же: как в первом, так и во втором случае принимаются внутригосударственные нормативные правовые акты, конкретизирующие (трансформирующие) положения, содержащиеся в источниках международного права.

Р. А. Мюллерсон пишет об инкорпорации и отсылке как способах согласования норм международного и внутригосударственного права. Он подчеркивает, что при отсылке «государство включает в свое национальное право норму (или несколько норм), отсылающую к нормам международного права, в силу чего последние могут действовать внутри страны, регулировать отношения между субъектами национального права. При инкорпорации государство принимает нормы национального права, способствующие исполнению предписаний международного права»[5].

А. С. Гавердовский отмечает следующие формы имплементации норм международного права: рецепцию, инкорпорацию, отсылку. «Рецепция включает в себя два существенных момента: во-первых, восприятие национальным

правом предписания международного права через механизм ратификации или одобрения международных договоров и, во-вторых, передачу (трансмиссию) прав и обязанностей, возложенных договором на государство, компетентным органам государственной власти». Особенностью инкорпорации является то, что «в национальные системы права включаются нормы, внешне полностью идентичные с нормами соответствующего международно-правового акта». Существо отсылки состоит «в указании национального закона на то, что данное конкретное поведение государственных органов должно регулироваться общими положениями или конкретными правилами договора (обычая), а не национального закона»[6]. А. С. Гавердовский обозначает одно и то же явление разными именами. Инкорпорация здесь может рассматриваться как частный случай рецепции, но не как самостоятельный способ согласования.

Представляется, что действующее законодательство РФ, как и практика, дает нам возможность говорить о двух формах (способах) согласования международного и внутригосударственного права: отсылке и инкорпорации.

Как справедливо подчеркивает Р. А. Мюл-лерсон, «когда государство принимает на себя международно-правовые обязательства и нормы, содержащиеся в них, предполагается использовать при регулировании внутригосударственных отношений, то возможны два основных варианта помощи национального права... Государство может включить в свое национальное законодательство норму, которая отсылает субъектов внутригосударственного права к правовым моделям, сформулированным в нормах международного права. Этот способ согласования принято называть отсылкой. Второй возможностью является принятие государством норм национального

законодательства. Эти нормы национального права могут повторять текстуально положения международного права, конкретизировать их. Так как в этой ситуации вводятся новые нормы внутригосударственного права, то этот способ именуют инкорпорацией»[7].

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты»[8]. Таким образом, законодатель допускает возможность непосредственного действия на территории Российской Федерации международного договора и реализацию международно-правовых норм посредством издания конкретизирующих внутригосударственных правовых актов. В первом случае подразумевается отсылка, а во втором — инкорпорация.

Правотворческая практика государств указывает на существование нескольких форм (видов) отсылочных норм[9]. Отсылочная норма может относиться ко всему международному праву, к какому-либо виду источников международного права или к определенной категории норм международного права.

Конституция США предусматривает, что только международные договоры являются частью права страны. В силу ст. VI Конституции США, «все международные договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются высшим правом страны»[10]. Согласно ст. 55 Конституции Франции, «международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу закона, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной»[11]. В отличие от Конституций США и Франции, Основной Закон ФРГ объявляет частью права Федерации общие нормы международного права. Статья 25 Основного Закона ФРГ гласит: «общие нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории»[12]. Конституция Российской Федерации предусматривает в качестве составной части правовой системы России международные договоры Российской Федерации и общепризнанные принципы и нормы международного права (ст. 15).

Другая форма отсылочной нормы к части (отрасли) международного права, регулирующей определенные отношения. К примеру, в силу п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ, «международные договоры РФ применяются к гражданским правоотношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта»[13].

Представляется, что также возможно подразделить отсылочные нормы на две категории: материальные и процессуальные[14].

Как было отмечено выше, национальное законодательство может объявлять международноправовые нормы частью правовой системы страны.

Однако норма, предусмотренная внутригосударственном правом, может быть направлена и на решение процессуального вопроса: нормой международного права или национальноправовой нормой надлежит руководствоваться правоприменителю при возникновении несоответствия между ними. В первом случае необходимо говорить о материальной, а во втором — о процессуальной отсылочной норме.

Гражданский кодекс РФ содержит материальную и процессуальную отсылочные нормы. Согласно п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ, «международные договоры РФ применяются к гражданским правоотношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора». Семейный кодекс РФ предусматривает только процессуальную отсылочную норму. В силу ст. 6 Семейного кодекса, «если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены семейным законодательством, применяются правила международного догово-ра»[15].

Сущность отсылки состоит в указании национального закона на то, что отношения, возникшие или возникающие между субъектами национального права, должны регулироваться нормами, содержащимися в международном пра-ве[16]. Как справедливо подчеркивает А. С. Га-вердовский, «такое указание закона отнюдь не может рассматриваться в качестве санкции на непосредственное действие норм международного права»[17]. Нормы международного права могут регулировать только межгосударственные отношения. Несмотря на то, что отношения между субъектами внутригосударственного права подпадают под регулирование международного права, данные отношения не становятся межгосударственными.

Как было отмечено выше, С. В. Черниченко рассматривает отсылку как вид трансформации. Однако, как указывает Р. А. Мюллерсон, «отсылка во всех случаях не трансформирует нормы одной правовой системы или отрасли права в нормы другой системы или отрасли»[18]. О какой трансформации может идти речь, если во внутригосударственной нормативной системе не появляется новых правовых норм? В силу известного конституционного положения, международные договоры становятся частью именно правовой системы, а не внутреннего законодательства Российской Федерации. Поэтому отсылка не создает нового внутригосударственного нормативного правового акта, а наделяет положения, предусмотренные в источнике международного права, юридическим

свойством регулировать отношения с участием субъектов национального права[19].

С. В. Черниченко указывает, что «отсылка... к правилам международного договора не ведет к полному отражению во внутригосударственном праве, полному "копированию" всех элементов международно-правовых норм, закрепленных в договоре. Возникающая в результате норма внутригосударственного права не будет и не может быть полностью... внешне идентична "копируемой" международно-правовой норме»[20]. Однако, если во внутригосударственном праве непосредственно происходит копирование международно-правовых норм, то в этом случае необходимо говорить об инкорпорации, а не отсылке. В результате отсылки не возникает самостоятельного внутригосударственного нормативного правового акта и, поэтому, в данном случае отсутствуют какие- либо элементы трансформации норм международного права в нормы внутригосударственного права.

Отсылка может применяться при регулировании международных отношений негосударственного характера, а также чисто внутригосударственных отношений. Представляется, что определение характера регулируемых отношений имеет значение для последствий применения процессуальной отсылки.

Как известно, согласно процессуальной отсылочной нормы, в случае, если правила международного договора противоречат правилам, содержащимся в законе, то подлежат применению правила международного договора. Что же происходит с законом в этом случае?

Если договор регулирует международные отношения негосударственного характера, то правила договора необходимо рассматривать как специальную норму, а правила закона — как общую. В силу общего принципа права, специальная норма отменяет общую[21].

Норма права, предусматривающая приоритет применения договора перед законом, содержалась и в советском законодательстве. К примеру, согласно ст. 129 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, в случае, если международным договором были установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применялись правила международного Договора. Теория международного права справедливо рассматривала такое отношение между договором и законом, как отношение специальной и общей нормы[22].

Согласно Венской конвенции о договорах международной купли-продажи товаров 1980 года, данный источник международного права применяется к отношениям сторон, находящихся в различных государствах. Как известно, купля-продажа товаров регулируется нормами гражданского законодательства Российской Федерации, включая Гражданский кодекс РФ. Однако Гражданский кодекс РФ не содержит положений, специально регулирующих международную куплю-продажу товаров. В случае, если предметом судебного рассмотрения будет внешнеэкономическая сделка, действие которой было подчинено российскому праву, то суд обязан применить положения Венской конвенции, являющиеся специ-

альными по отношению к нормам, предусмотренным Гражданским кодексом РФ. Следовательно, в указанной ситуации правила договора не отменяют, в буквальном смысле, закон, а применяются согласно одному из общих принципов права: lex specialis derogat lex generalis.

Однако, если участники международного договора решили распространить регулирующие свойства положений, содержащихся в таком соглашении, на внутригосударственные отноше-ния[23], то в этой ситуации правила договора отменяют правила закона, которые не подлежат применению. К примеру, Женевская конвенция о простом и переводном векселе 1930 года содержит нормы, одной из целей которых является оказание единообразного регулирующего правового воздействия на отношения с участием субъектов национального права в рамках одного государства. Если внутренний закон содержал бы правила, отличные от положений Конвенции, то применению подлежали бы правила Конвенции, которые, в свою очередь, отменили бы действие соответствующих норм закона. Необходимо подчеркнуть, что сам договор не может отменить закон, так как закон и договор являются источниками самостоятельных нормативных систем. Однако национальное законодательство с помощью отсылки наделяет правила, содержащиеся в договоре, свойством отменить тот или иной закон, противоречащий международно-правовым нормам. Может возникнуть впечатление, что нормы договора признают закон недействительным. Но действующее российское законодательство не допускает возможности признания закона недействительным. Как следует из ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», положения нормативных актов, признанные не соответствующими Конституции РФ, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Конституционный Суд РФ, установив, что положения закона противоречат конституционным положениям, признает соответствующие положения закона неприменимыми, но не недействительными. К примеру, в деле о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713, Суд, признав эти пункты не соответствующими Конституции РФ, указал, что данные «положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами»[24].

Нельзя согласиться с мнением Р. А. Мюл-лерсона, утверждающего, что «было бы нецелесообразным применять отсылку к международному договору, когда речь идет о регулировании внутригосударственных отношений»[25]. По его мнению, нормы договора, имеющие целью достижение определенного урегулирования внутригосударственных отношений, и режим, создаваемый нормами национального права для регулирования аналогичных отношений, полностью перекрывают друг друга, и, следовательно, их соотношение, в случае возникновения коллизии,

должно подчиняться принципу: позднейший закон отменяет более ранний. Однако, как известно, данный принцип, может привести к ситуации, когда государство с помощью принятия соответствующего внутригосударственного акта сможет освободить себя от международно-правового обязательства, что противоречило бы общепризнанной норме международного права, касающейся добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Представляется, что неприменение материальной отсылки к международным договорам, имеющим целью урегулирование внутригосударственных отношений, не соответствовало бы духу Конституции РФ, в целом, и п. 4 ст. 15 Конституции РФ, в частности.

Вторым способом согласования норм международного и внутригосударственного права является инкорпорация. Здесь на основе и во исполнение международно-правовых обяза-

тельств непосредственно издаются, изменяются или прекращаются внутригосударственные правовые нормы[26].

В результате инкорпорации издаются внутригосударственные нормативные правовые акты, которые становятся частью законодательства Российской Федерации. Эти акты содержат не нормы международного права, а нормы внутреннего права, созданные во исполнение международно-правовых обязательств России. К примеру, если суд применяет Положение о переводном и простом векселе, утвержденное Постановлением ЦИК СНК СССР от 7 августа 1937 года[27], изданное в полном соответствии с Женевской конвенцией о простом и переводном векселе, то в этом случае применяются правила, предусмотренные внутригосударственным нормативным правовым актом, а не международным правом. Бесспорно, что инкорпорированные нормы международного права обладают особенностями, связанными с их применением и действием в рамках внутригосударственного законодательства, однако, необходимо подчеркнуть, что эти особенности относятся именно к нормам внутригосударственного, а не международного права.

Как известно, договоры, предусматривающие только рамки, в пределах которых государства осуществляют внутригосударственное правотворчество с целью урегулирования отношений с участием субъектов национального права, не могут применяться внутри страны посредством отсылки. Данное положение нашло отражение в праве России. Как вытекает из п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», для осуществления правил, содержащихся в международном договоре и требующих издания внутригосударственных актов для их применения, принимаются соответствующие правовые акты[28].

Инкорпорация осуществляется с помощью принятия соответствующих внутригосударственных нормативных актов. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации», договорами РФ, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам. Таким образом, государственные органы в пределах предоставленных им полномо-

чий осуществляют инкорпорацию норм международного права, конкретизируя и адаптируя обязательства Российской Стороны к условиям законодательства Российской Федерации. К примеру, положения, предусмотренные Договором между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений от 3 января 1993 года, требуют для своей реализации издания Российской Федерацией внутригосударственных инкорпорационных ак-тов[29].

Государства включают в международные соглашения детализированные правила поведения для того, чтобы они применялись и толковались единообразно во всех договаривающихся государствах. В этой ситуации необходимо применять отсылку.

А. С. Гавердовский пишет, что «в форме инкорпорации во внутригосударственное право внедряются преимущественно различные технические, медико-санитарные, административные нормы, правила, регулирующие международные воздушные и морские сообщения»[30]. Как известно, до принятия Конституции РФ 1993 года в законодательстве России отсутствовала общая

материальная отсылка, объявляющая международные договоры частью правовой системы страны. Отсутствие такой нормы всегда требовало осуществления инкорпорации международноправовых норм в законодательство Российского государства. Однако, в связи с принятием в 1993 году общей отсылочной нормы, отпала необходимость в инкорпорации детализированных норм. Применение именно отсылки, как способа согласования международных и национальных норм, к конкретным, четким международно-правовым правилам ведет к более эффективной реализации международных обязательств России.

С. В. Черниченко понимает под «инкорпорацией формальное включение норм международного договора во внутреннее право государства посредством включения самого договора в его законодательство. По существу, принимается новый закон или подзаконный акт, полностью внешне идентичный международному договору, повторяющей его название, структуру формулировки»^]. Однако, целесообразно ли в этом случае с точки зрения эффективности реализации норм международного права использовать именно инкорпорацию, а не отсылку?

Таким образом, инкорпорация норм международного права в законодательство России наряду с отсылкой является одним из важнейших способов согласования норм международного и национального права, заключающимся в издании государством внутригосударственных нормативных правовых актов с целью реализации своих международно-правовых обязательств. Когда мы говорим о том, что государственные органы, включая суды, обязаны применять нормы международного права, то речь идет именно о нормах, ставших частью правовой системы России благодаря отсылке.

[1] Черниченко С. В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993. С. 132— 146.

[2] Там же. С. 133.

[3] Мингазов Л. С. Эффективность норм международного права. Казань, 1990. С. 187-195.

[4] Там же. С. 189.

[5] Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 58.

[6] Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 90.

[7] Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 59.

[8] Собр. законодательства РФ. 1995. № 29. Ст.

2757.

[9] Отсылка, закрепленная в законодательстве, является нормой права и в этом отношении можно говорить об отсылочных нормах.

[10] Конституции зарубежных государств. М., 2002. С. 35-36.

[11] Там же. С. 92.

[12] Там же. С. 152.

[13] Собр. законодательства. 1994. № 32. Ст.

3301.

[14] Согласно общей теории права нормы права, подразделяются на материальные и процессуальные (см. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 446). Материальная норма обеспечивает регулятивные и охранительные функции права. Процессуальная норма определяет процедуру применения материальных норм. Представляется, что данная классификация норма права и дает нам возможность говорить о двух категориях отсылочных норм: материальных и процессуальных.

[15] Собр. законодательства РФ. 1996. № 1. Ст.

16.

[16] К примеру, положения Венской конвенции о договорах международной купли-продажи товаров действуют и применяются в Российской Федерации к отношениям с участием субъектов национального права благодаря отсылочной норме Конституции РФ, а также отраслевой отсылке (ст. 7 Гражданского кодекса РФ).

[17] Гавердовский А. С. Указ. соч. С. 90.

[18] Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 61.

[19] Справедливо возникает вопрос: можно ли говорить об отсылке как способе согласования норм международного и национального права? Действительно, как было отмечено выше, в отличие от инкорпорации, в результате отсылки в действующем законодательстве не появляется новых внутригосударственных нормативных правовых актов, однако, здесь согласование происходит не на стадии правотворчества, а в процессе применения международно-правовых норм, когда соответствующие нормы международного права способны отменить правила, предусмотренные внутригосударственным правом.

[20] Черниченко С. В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993. С. 138.

[21] В этой ситуации положения закона продолжают действовать, однако, в конкретной ситуации приоритет в применении отдается специальной норме, предусмотренной в международном договоре.

[22] См. к примеру, Усенко Е.Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права// Советский ежегодник международного права. 1977. С. 74; Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 67; Мингазов Л. С. Указ. соч. С. 195.

[23] В данной ситуации регулирующее воздействие норм договора может быть направлено одновременно как на внутригосударственные отношения, так и международные отношения негосударственного характера. К примеру, Женевская конвенция о простом и переводном векселе регулирует отношения, связанные с выдачей, передачей и погашением векселей. Однако может возникнуть ситуация, когда векселедержатель и векселедатель будут находиться не в пределах одного государства, а в разных государствах. Это ведет к возникновению международных отношений негосударственного характера, которые также подпадают под регулирующее воздействие норм указанной Женевской конвенции.

[24] Собр. законодательства РФ. 1998. № 6. Ст.

783.

[25] Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 67.

[26] Положения Женевской конвенции о единообразном законе о переводном и простом векселе 1930 года после присоединения СССР к данному договору были полностью инкорпорированы в советское законодательство. Во исполнение указанного международного договора было принято Положение о переводном и простом векселе, утвержденное Постановлением ЦИК СНК СССР от 7 августа 1937 года. К примеру, были инкорпорированы обязательные реквизиты переводного векселя.

[27] Собрание законов и распоряжений РабочеКрестьянского Правительства СССР. 1937. № 52. Ст. 221.

[28] Собр. законодательства РФ. 1995. № 17. Ст.

2757.

[29] Действующее международное право. Т. 2. С. 564-572. Как следовало из условий договора, каждая из сторон обязуется совершить определенные действия. Однако договор не предусматривает, какие конкретные органы, организации будут реализовывать положения Договора, что требует издания государством дополнительных внутригосударственных нормативных правовых актов.

[30] Гавердовский А. С. Указ. соч. С. 81.

[31] Черниченко С. В. Указ. соч. С. 133-134.