Экспертные оценки развития электронных государственных услуг

Галина Николаевна Комкова,

доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета, Саратовский государстенный университет им. Н.Г. Чернышевского

Сергей Александрович Овчинников,

доктор исторических наук, профессор кафедры философии и политологии, проректор, директор НОЦ «Инфо-ЭПР»,

СГСЭУ

ЭКСПЕРТНЫЕ ОЦЕНКИ РАЗВИТИЯ ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

В статье рассматриваются проблемы экспертных оценок оказания электронных государственных услуг, а также участвующих в проекте приложений. Научно-исследовательский подход к вопросам оказания электронных государственных услуг состоит в том, чтобы получить научно обоснованную информацию для планирования этой деятельности с учетом интересов людей и выработать критерии оценки работы персонала, принимающего участие в развитии электронных государственных услуг. Для реализации подобного исследования необходимо использовать методы эмпирического подхода, теоретического и внутреннего обоснования. Рассматривается диагностика предварительных условий и предпосылок, а также рабочие процессы осуществления электронных услуг. Чтобы оказывать э-услуги высокого качества, необходимо рассматривать связь в качестве концептуальной основы для их реализации. Эта концепция должна быть описана и структурирована путем концептуального моделирования.

Ключевые слова: экспертные оценки, электронные государственные услуги, общественность, органы государственной власти.

G.N. Komkova, S.A. Ovchinnikov

EXPERT ASSESSMENT OF ELECTRONIC GOVERNMENT SERVICES DEVELOPMENT

УДК 004:005

Ovchinnicov@ssea.runnet.ru

The paper studies the problems of e-government services expert assessment as well as relevant application assessment. The scientific approach to the provision of e-government services is to get evidence-based information for the plan-

ning of these activities with regard to the interests of people and to develop criteria for assessment of personnel performance involved in the development of e-government services. To implement such a study it is necessary to use the methods of the empirical approach, theoretical and internal analysis. Diagnostics of the pre-conditions and assumptions, workflow of e-services is presented. In order to provide e-services of high quality it is necessary to consider communication as a framework for their implementation. This concept should be described and structured by conceptual modeling.

Keywords: expert evaluation, electronic government, public, public authorities.

В современной России общественный контроль за деятельностью органов власти приобретает определяющее значение для установления действительно правого и демократического государства. Такое государство неразрывно связано с развитием гражданского общества. Ведь по-настоящему сильного демократического государства при слабом гражданском обществе представить невозможно, поскольку только полноценный общественный контроль может обезопасить государственную машину от застоя. История Российского государства свидетельствует о том, что стране никогда не угрожало общество, граждане, а только его собственная бюрократия, оставленная без контроля.

Важными условиями формирования гражданского общества являются: расширение возможности участия граждан в управлении государством, усиление их контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия важных государственных решений. Все это должно привести к усилению роли институтов гражданского общества в жизни общества и государства. Ведь общественный контроль может осуществляться только сильным субъектом - гражданским обществом, на равных взаимодействующим с государством. Общественный контроль только тогда будет действенным, когда сильное гражданское общество заставит считаться со своей позицией государство, которое всегда лучше организовано и обладает более мощными ресурсами, чем общественные структуры.

Одной из разновидностей общественного контроля выступает экспертный контроль за деятельностью органов публичной власти. Особенно он востребован в сфере функционирования системы электронных государственных услуг, поскольку это сейчас самая динамично развивающаяся сфера взаимодействия органов власти и граждан.

Изучение ряда электронных государственных услуг, оказываемых в течение последних лет, а также проведение экспертной оценки участвующих в проекте приложений показало, что многие э-услуги с трудом воспринимаются населением и нуждаются в систематическом и детальном осмыслении в целях определения способов дальнейшего их усовершенствования и развития. Прежде всего, следует уяснить, что же понимается под электронной государственной услугой? Вопросы государственных э-услуг и э-правительства обсуждаются в литературе на протяжении длительного периода, при этом рассматриваются несколько моделей в виде информативных и деловых веб-услуг [8, р. 122 - 136]. Информативный веб-сайт представляет собой одностороннюю связь государственного органа и гражданина. Однако многие э-услуги предусматривают возможность двухсторонней связи [2, р. 6 - 23]. В нашем исследовании мы будем рассматривать только двухсторонние связи, означающие, что и государственные служащие в государственных учреждениях рассматриваются как пользователи э-услуг.

Государственный орган отвечает и за создание э-услуг, и за применение программного обеспечения,

которое предназначено для предоставления услуг гражданам. Однако в отношении информационного содержания э-услуга является двухсторонним явлением, поскольку государственный орган связывается с гражданином и гражданин, в свою очередь, является второй стороной процесса, связываясь с государственным органом. Именно это превращает э-услуги в специальный вид двухсторонней услуги, что очень важно, так как обе стороны получают что-то ценное от этой деятельности.

Дизайн э-услуги должен включать вопросы функциональных возможностей и удобства использования. У государственных э-услуг должна быть двухсторонняя связь между государственным органом и внешними клиентами. С учетом этого должен быть разработан и двухсторонний инструмент связи. Это означает, что необходимо экспертным путем выявлять, рассматривать и учитывать многие проблемы проекта, в том числе многие вопросы дизайна, такие как:

- наличие информации о полном предназначении э-услуги и возможность использования ее клиентом (экспозиция потенциала действия);

- способы структурирования э-услуги: какие должны быть у сайта страницы и в какой последовательности там должна быть размещена информация;

- набор основополагающих знаний, имеющих регулирующее значение, которые должны быть предоставлены клиенту-пользователю, и способы структурирования процесса передачи информации клиенту;

- формы организацииь обратной связи с клиентом-пользователем;

- возможность адаптации э-услуги и ее интеграции в осуществление рабочих процессов у государственного органа и клиента;

- различие между структурой и информативным содержанием электронных услуг;

- способы передачи информации от клиентов-поль-зователей внутренним пользователям в государственных органах;

- модернизация государственных э-услуг внутренними пользователями с учетом современных подходов к оказанию электронных услуг государственным органом на основе новой информации.

В э-правительстве для общения с клиентами используются различные формы. Чтобы оказывать э-услуги высокого качества, необходимо рассматривать связь в качестве концептуальной основы для их реализации, поскольку связь при этом имеет решающее значение. Эта идея должна быть описана и структурирована предпочтительно путем концептуального моделирования [4]. Однако при этом основное внимание все-таки должно уделяться интересам клиента, т.е. гражданина, который воспользовался э-услугой. Подобная точка зрения на процесс означает рассмотрение гражданина как главного клиента и признание того, что э-услуги имеют клиентоориентированный вид, связанный с внутренней деятельностью государственного органа, руководствующегося двумя хорошо известными и важными аспектами управления процессами: ориентацией на клиента и ак-

центом на осуществляемую деятельность [3]. Иногда процесс ориентации подразумевает только сосредоточение внимания на процессе оказания э-услуги. Это очевидно при анализе предлагаемых электронных услуг для детей: здесь необходимы забота, осторожность, помощь. В этом случае очевидно, что движущей силой является внутренняя эффективность, а не информационная компонента э-услуги.

Как отмечалось, государственные э-услуги означают связь между гражданами и государственными органами. Граждане должны получать необходимую информацию о правилах оказания услуг, инструкции о правах и обязанностях и иную социально значимую информацию по этому вопросу. Граждане могут общаться с государственными органами различными стандартными способами, например, при подаче заявлений. Связь между гражданами и государственными служащими может осуществляться не только через установленные э-услуги, но также и через внутренние ИТ-системы, объединенные в э-комплексное обслуживание, подразумевающее информационный обмен с ИТ-системами других государственных органов и учреждений. При развитии государственных э-услуг необходимо учитывать и это. Должен быть создан единый э-центр, в котором будут реализованы нескольких связанных между собой э-услуг.

Одним из важных вопросов является то, что электронные услуги являются частью рабочего процесса. Следовательно, ориентация такого процесса должна учитывать особенность электронного метода обслуживания. Э-услуга является частью ИТ-архитектуры, поэтому необходимо выяснить все связанные с этим проблемы, что важно для решения вопросов информационного обмена при оказании э-услуги с другими связанными ИТ-системами. Знание и применение государственными служащими регламентов оказания такого вида услуг играют решающую роль в достижении качества процессов оказания э-услуг.

Э-услуга, являясь способом общения органа власти с клиентами, взаимодействует с другими видами связи и опосредованной коммуникацией. При этом важно, чтобы э-услуги были способны поддерживать связь между несколькими сторонами, а обе стороны должны понимать друг друга. Концептуально-лингвистический запрос также должен быть включен в электронный понятийно-языковой аппарат.

Рассматривая развитие э-обслуживания, необходимо выделить пять важных аспектов для дальнейшего развития электронных услуг:

1) организацию связи органов власти с клиентами;

2) реализацию процесса оказания э-услуги;

3) наличие и выполнение норм регулирования рабочих целей оказания э-услуги);

4) рабочий язык;

5) наличие архитектуры и обмена сообщениями.

Э-услуги используются для общения э-правительства,

э-муниципалитета с гражданами, и развитие таких услуг подразумевает изменение формы коммуникации между сторонами. Это может означать, что существовавший ранее неэлектронный способ общения заменен или дополнен э-услугами. Но это также может означать усовершенствование предыдущей, простой э-услуги и переход к более сложным, функциональным э-услугам.

Научно-исследовательский подход к вопросам оказания электронных государственных услуг состоит в том,

чтобы получить научно обоснованную информацию для планирования этой работы с учетом интересов людей и иметь возможность оценки этой работы персонала, принимающего участие в развитии электронных государственных услуг. Процесс исследования должен быть осуществлен в терминах практического запроса, что означает сочетание теоретических и практических вопросов экспертами, участвующими в оценке дизайн-проектов [5].

Таким образом, подготовительные и поисковые шаги в развитии этого метода позволяют получить информацию путем проведения непрерывного изучения, оценки и попытки усовершенствования проекта. Это особенно необходимо для изучения э-услуг, оказываемых гражданам.

Имеющийся опыт подсказывает, что необходимо экспертное исследование в отношении следующих электронных государственных услуг и системы электронного правительства в целом:

1) оценка спецификации требований для э-услуг, оказываемых для детей, в целях проявления заботы и оказания помощи;

2) оценка качества разработки проектов электронных услуг и применения внутренних ИТ-приложений, особенно касающихся планирования и бухгалтерского учета, здравоохранения, образования и т.п.;

3) оценка э-услуг в сфере подачи налоговых деклараций;

4) оценка участия в проекте информационного обмена между государственными учреждениями и муниципалитетами относительно получения социальных пособий и решения иных социальных задач [6; 7].

Для реализации этих направлений исследования необходимо применять методы эмпирического подхода, теоретического и внутреннего обоснования. Метод эмпирических исследований и информационный метод включают изучение литературы и теории оказания общественных э-услуг. При этом необходимо сопоставление вопросов теоретического освещения развития общественных э-услуг с практикой собственной разработки электронных государственных услуг. Внутреннее обоснование рассматривается как средство для создания метода определения внутреннего соответствия и развития э-услуг. Метод основан на получении информации из различных источников, что позволяет постоянно оценивать и пересматривать проект в соответствии с эмпирическим и теоретическим пониманием.

Экспертная диагностика проблем создания и оказания э-услуг органами власти может проводиться по нескольким направлениям.

1. Диагностика предварительных условий и предпосылок. Рабочие процессы осуществления электронных услуг.

Экспертная оценка инструкций, правил и рабочих целей в этой области должна производиться по следующей схеме.

- идентификация и анализ норм, инструкций, правил;

- анализ целей;

- анализ приоритетов;

- обоснованные предложения возможных изменений;

- обоснованные предложения по усовершенствованию дизайна;

- анализ форм существующих веб-сайтов и электронной услуги;

- анализ проекта э-услуги с точки зрения применимости, функциональных возможностей и удобства для граждан;

- язык рабочих процессов;

- анализ применяемых понятий;

- концептуальное моделирование процессов;

- концептуальное перепроектирование процессов;

- э-архитектура и обмен сообщениями: анализ информационных потоков, их архитектура;

- перепроектирование э-архитектуры и обмена сообщениями.

2. Диагностика текущих процессов.

Как упоминалось выше, взаимодействие э-правитель-ства и э-гражданина является частью более широких рабочих процессов. Этот контекст должен быть исследован и описан через процесс моделирования. Анализ текущих процессов может подразумевать рассмотрение одного или двух процессов, моделирующих подходы. Описание процесса не должно быть ограничено внутренними процессами государстенного органа. Чтобы понимать потребности клиента в э-услуге, с ним необходимо встретиться, выяснить его предпочтения. При исследовании текущего процесса должны быть выяснены задачи и цели, а также различные возникающие проблемы. Цели деятельности должны быть идентифицированы и разъяснены, чтобы управлять возможностями, глубиной.

3. Диагностика процесса перепроектирования э-услуги.

Вместо простой «цифровизации» бумажной формы служба развития э-услуги должна знать, что процесс можно перепроектировать с учетом опыта и выявленных недостатков. Передача электронного сообщения должна больше использовать потенциал ИТ-среды, что должно способствовать созданию более эффективных рабочих процессов. Диагностика текущих процессов позволит выявить различные проблемы, на основе чего можно разработать более эффективные процессы работы.

4. Анализ норм, правил и целей рабочей практики.

Анализ норм и правил включает изучение законов,

постановлений, инструкций и описание целей, которые необходимы для разработки будущей э-услуги, поможет уяснить различные цели, которые могут быть полезны при корректировке или выработке новых правил, которые регулируют процессы электронной связи правительства и гражданина. В этом процессе важно выявить основные социальные ценности, дифференцировать их, учесть «непредвиденные» факторы, отраженные в нормативных актах.

Анализ норм может привести к выявлению таких факторов, которые являются дополнительным ограничением для разрабатываемой э-услуги. Они могут содержаться в законодательстве, многочисленных инструкциях и других нормативных актах, которые закрепляют дополнительные ограничения для практики внедрения э-услуг.

Есть и другие акторы, кроме органов законодательной и исполнительной власти, которые несут ответственность за разработку норм. Так, группа развития может формулировать предложения об изменении норм вместе с обоснованием причины этих изменений и представлять такие предложения соответствующим органам, в компетенцию которых входит внесение измененеий.

Однако при разработке новых электронных услуг возникает необходимость в проверке предложений экспертов, прежде чем представить их в виде проекта. Электронные государственные услуги должны быть способом реализации полномочий, фактически существующих в государственных органах, в системе государственного управления. Критическая экспертная оценка представленных предложений должна осуществляться на основе сравнения нормативных актов в данной сфере и практикой их реализации. Такой подход может привести к существенным изменениям в проекте.

5. Анализ формы существующих веб-сайтов и электронных услуг.

Пока еще довольно много э-услуг в э-правительстве, которые основаны на связи с гражданами через бумажные носители. Важно критически рассмотреть существующие бумажные формы перед разработкой проекта новой э-услуги. Дизайн новых электронных услуг должен учитывать вид связи, что имеет решающее значение для этой деятельности, а также для идентификации различных проблем в существующей коммуникации. Нельзя дублировать недостатки существующих форм неэлектронной связи. Экспертиза существующих форм должна создать эффективную основу для разработки проектов будущих э-услуг.

Чтобы получить более широкую основу для проекта новой э-услуги, необходимо изучить существующие э-услуги. Такое исследование должно выявить все положительные свойства, которые возможно использовать, и негативные качества, которые следует исключить. Проект э-услуги является и структурированной и творческой задачей. При этом важно использовать имеющиеся знания о существующей связи, ее работе, происходящих при этом процессах и регулировании. Необходимо предусмотреть новые способы использования потенциала информационных технологий для того, чтобы полностью их использовать. Важны также новые подходы к разработке систем связи и окружающей среды, чтобы с их помощью обеспечивать права и свободы граждан.

Проект оказания э-услуг должен быть основан на анализе и моделировании существующего дизайна э-услуги. Однако может оказаться, что надо разработать новые концепции, которые следует рассмотреть и принять. Существующие концепции должны быть понятными, доступными, а при необходимости уточненными или измененными. Э-услуги редко рассматриваются как приложения автономной системы. Они являются частью существующего веб-сайта, взаимодействуют с другими ИКТ-системами, обрабатывающими различную информацию. Имеющуюся архитектуру необходимо изучить и применить как основание для разработки проекта э-услуги. Различные стандарты и другие технические принципы также должны быть учтены как важные инфраструктурные элементы.

Новое применение э-услуги должно быть внедрено в существующую ИКТ-архитектуру, в обмен сообщениями для оказания э-услуги с другими ИКТ-системами. Этот обмен сообщениями должен быть полностью совместим с концептуальными принципами передачи информации. Сообщения должны быть адаптированы к такой передаче на основе протоколов, которые должны гарантировать семантическую и техническую способность к взаимодействию и совместимости [1].

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

1. Развитие государственных э-услуг - стимулирующая задача. Важно иметь понятные пользовательские интерфейсы, пригодные к использованию гражданами и другими внешними пользователями. При этом должен быть принят во внимание характер государственных э-услуг. Новые э-услуги должны быть объединены существующей ИКТ-инфраструктурой. Потенциал этого процесса должен рассматриваться при перепроектировании.

2. Используя специальные методы для развития э-услуги, наряду с прочими действиями, необходимо разработать схему для такого развития, выделив пять центральных областей, которые нужно использовать при диагнозе потока электронных документов в ходе реализации проекта э-услуги.

3. Изучение ряда электронных государственных услуг, а также проведение экспертной оценки участвующих в проекте приложений показало, что многие из них довольно сложные и нуждаются в детальном осмыслении в целях определения способов дальнейшего усовершенствования и развития.

4. Научно-исследовательский подход к вопросам оказания электронных государственных услуг состоит в том, чтобы получить научно обоснованную информацию для планирования этой работы с учетом интересов граждан и возможности оценки этой работы персонала,

принимающего участие в развитии электронных государственных услуг.

1. Овчинников С.А., Семенов В.П. Проблемы стандартизации, совместимости и взаимодействия органов государственной власти, бизнес-процессов и граждан в условиях широкого внедрения информационных технологий // Вестник СГСЭУ. 2011. № 2 (36).

2. Ancarani A. Towards Quality E-service in the Public Sector: The Evolution of Web Sites in the Local Public Service Sector // Managing Service Quality. 2005. Vol 15 (1).

3. Davenport T.H. Process Innovation. Reengineering Work through Information Technology. BostonHarvard Business School Press, 1993.

4. EC. European Interoperability Framework for Pan-European E-government Services. The European Commision, 2004.5. Goldkuhl G. What does it Mean to Serve the Citizen in E-services? Towards a Practical Theory Founded in Socio-instrumental Pragmatism // International Journal of Public Information Systems. 2007. Vol. 3.

6. Goldkuhl G. The Evolution of a Generic Regulation Model for E-government Development // Proceedings of the 5 Scandinavian Workshop on E-government (SWEG-2008). Copenhagen Business School, 2008.

7. Goldkuhl G. (2009) Socio-instrumental Service Modelling: аn Inquiry on E-services for Tax Declarations // Persson A., Stirna J. PoEM 2009. Berlin: Springer, 2009.

8. Layne K., Lee J. Developing Fully Functional E-government: а Four-stage Model // Government Information Quarterly. 2001. Vol 18 (2).

9. Scandinavian Workshop on E-government (SWEG-2010).

Сергей Александрович Овчинников,

доктор исторических наук, профессор кафедры философии и политологии, проректор, директор НОЦ «Инфо-ЭПР»,

СГСЭУ

Елена Валерьевна Ковалёва,

кандидат политических наук, доцент кафедры документоведения и документационного обеспечения управления,

СГСЭУ

ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ИНФОРМАЦИИ ПРИ ПЕРЕХОДЕ НА ОКАЗАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ

В статье рассмотрены основные моменты, несущие риски и угрозы информационного плана при переходе на оказание государственных услуг в электронном виде. Электронный документооборот требует решения по обеспечению сервисов безопасности. Дискуссии о возможных способах построения единой национальной (государственной) инфраструктуры доверия (НИД) продолжаются несколько лет. Инфраструктура НИД должна включать в себя удостоверяющие центры (УЦ), входящие в единый домен цифрового доверия, и обеспечивать единое пространство использования и признания электронной подписи. Отсутствие руководящих указаний привело к тому, что ведомства с разной степенью успешности построили отдельно взятые пространства доверия, которые необходимо связать воедино. Второй важный момент связан с полнотой использования доверенных сервисов - ключевых элементов обеспечения безопасности электронного правительства. Необходимо отметить отсутствие стандартов и выверенных требований. К сожалению, недостаточно уделяется внимания рассмотрению угроз безопасности информационного взаимодействия, связанных с вредоносным программным обеспечением.

Ключевые слова: информационные риски и угрозы, электронный документооборот, сервисы безопасности, единая национальная государственная инфраструктура доверия, доверенные сервисы, доверенные удостоверяющие центры.

УДК 004:005

Ovchinnicov@ssea.runnet.ru