Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне

Р. А. ГАСАНОВ, В. М. ХОДАЧЕК

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Ключевые слова:

скорость реагирования, антикризисное управление, организация, регион

Продолжающийся мировой финансовый кризис показал, что его последствия особенно остро проявились на региональном уровне отдельных стран. Становится актуальной своевременность антикризисных мер, осуществляемых государством. В статье дана оценка действиям властей в отношении регионов в части содержания и скорости инициирования антикризисных нормативных документов на федеральном и региональном уровне. В связи с тем, что выявлены недостатки антикризисной политики, предлагается концепция принципов организации антикризисного управления в регионе.

Мировой финансовый кризис, начавшийся в 2007 г., повлиял не только на национальную экономику в целом, но также остро проявился и на региональном уровне. Российские регионы испытывают затруднения, вызванные замедлением экономического роста, а также ограничением кредита. При анализе макроэкономических показателей в некоторых из регионов становится очевидным, что последствия кризиса носят катастрофический характер. Общими последствиями для регионов являются замедление экспорта, падение котировок крупных

Key words:

response speed, crisis management, organization, region

The ongoing global financial crisis has shown that its effects are particularly acute evident at the regional level of individual countries. It is becoming urgent timeliness of crisis management measures implemented by the State. In paper is assessed actions of the authorities for the regions in terms of content and speed of initiation of anti-crisis regulations at the federal and regional level. Due to the fact that the shortcomings of anti-crisis policy, proposed the concept of the principles of crisis management in the region.

предприятий на фондовом рынке, сокращение потребительского кредита и инвестиций и, как следствие, — увеличение безработицы, снижение реальных доходов населения. Региональные аспекты проведения антикризисной политики приобретают особую актуальность.

В научной литературе существует несколько трактовок понятия «регион». Например, под регионом понимаются такие территориальные образования, как федеральный округ, субъект РФ и даже район [1, с. 170-171]. В данной статье в качестве региона рассматривается

Гасанов Р. А., Ходачек В. М. Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне

Власть и экономика

субъект РФ как главное звено государственного управления на территориальном уровне. Это связано также с тем, что статистические данные, нормативная база субъектов РФ представлены более широко и в них проводилась наиболее активная антикризисная политика.

Распространение негативного влияния финансового кризиса показало, что далеко не все страны оказались к нему не готовы. Так, несмотря на монетарные интервенции Европейского Центрального Банка и Федеральной резервной системы США и сложные эксперименты по привлечению новых источников предложения ликвидных средств, мировая задолженность продолжала возрастать, и в 2007 г. глобальный внутренний долг вырос на 12,6% и достиг 57,1 трлн долларов [7, с. 8]. Необходимые антикризисные меры принимались в странах уже после экономического спада. Например,

в США условия и объемы финансирования программы помощи малоимущим «Медикейд» были пересмотрены только с 1 октября 2008 г. В Канаде с целью увеличить налоговую базу по налогу на прибыль, налогу с продаж и НДФЛ ставка НДС снижена только с 2008 г. Отметим, что в пакете антикризисных мер особое внимание уделялось повышению финансирования расходной части субнациональных бюджетов [6]. В России антикризисные документы были приняты 23 октября 2008 г. Были предприняты дополнительные меры по поддержке финансовой системы Российской Федерации: во Внешэкономбанке размещены средства Фонда национального благосостояния на предоставление субординированных кредитов без обеспечения «Банку ВТБ», Россельхозбанку и Сбербанку по ставке 8% годовых, а также на определенных условиях и другим кредитным организациям.

І ке. II ке. III кв. IV кв. I кв. II кв. III кв. IV кв. I кв. II кв. III кв. IV кв. I кв. II кв. III кв. IV кв. I кв. II кв.

2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2009 2009

Рис. 1. Доля ипотечных кредитов с задолженностью по их погашению в США

Датой отсчета начала финансового кризиса будем считать 15 ноября 2007 г. Этот вывод сделан с определенной долей условности, основываясь на данных ежеквартального обзора неплатежей по ипотечным кредитам (National Delinquency Survey), осуществляемого Ассоциацией ипотечных банков США (Mortgage Bankers Association) [9]. Существует мнение, что к ипотечному кризису в США привел рост просроченной задолженности по так называемым subprime loans — ипотечным кредитам, предоставленным заемщикам с низким уровнем дохода или кредитным рейтингом по более высокой процентной ставке. На рис. 1 показана динамика просроченных subprime ARM loans, т. е. кредитов с плавающей процентной ставкой. Процент просроченных subprime ARM loans в 2005 г. был равен 10,25%, в четвертом квартале 2007 г. он увеличился практически вдвое и составил 20,02%. Поэтому именно середину четвертого квартала 2007 г. и следует принять за начало глобального финансовоэкономического кризиса. В данной статье середина четвертого квартала принимается отправной точкой для последующих расчетов и выводов. Следует отметить, что денежно-кредитные власти России уже в четвертом квартале 2007 г. могли бы сделать четкий вывод о наступлении кризиса.

Рост уровня просроченных ипотечных кредитов ведет к выставлению ипотечными компаниями залоговой недвижимости на аукцион, ужесточению условий кредитования, что означает еще большее сокращение потребительского спроса. Увеличение уровня неплатежей в любом случае отрицательно сказывается на доходах финансовых организаций. Есть вероятность очередного падения цен на акции ипотечных компаний в случае паники на фондовом рынке США, а также ухудшения надежности кредитных портфелей банков, страховщиков и иных инвесторов. Такая ситуация вполне может стать причиной очередного витка финансового кризиса.

Если предположить, что между началом кризиса и принятием нормативных документов по уменьшению его последствий существует временной лаг в один год, то эффект от реализации контрмер может прийтись не на период рецессии, а период оживления и последующего подъема. То, что власти принимают антикризисные меры с запаздыванием, связано, вероятно, с неотработанным механизмом диагностирования и реагирования. Попытаемся дать оценку действиям Правительства РФ в части времени утверждения первых изменений в основные антикризисные нормативные акты по поддержанию стабильности в регионах. Для этого

Гасанов Р. А., Ходачек В. М. Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне

Власть и экономика

I кв. 2007

II кв. III кв. IV кв. I кв. 2007 2007 2007 2008

II кв. III кв. IV кв.

2008 2008 2008

I кв. 2009

II кв. 2009

III кв. 2009

IV кв. 2009

-•-Реальный ВВП Индекс РТС

Рис. 2. Реальный ВВП в 2007-2009 гг. в ценах первого квартала 2007 г. (в млрд рублей) и средний индекс РТС (в пунктах)2

сопоставим поквартальное изменение реального ВВП и индекса РТС в 2007-2009 гг., величину просроченной задолженности организаций в целом по России с датой утверждения антикризисных нормативных документов. В базу индекса РТС входит 50 наиболее капитализированных и ликвидных акций.

Между изменением ВВП и индекса РТС наблюдается прямая связь (рис. 2)1. Оба показателя достигли своего минимума в первом квартале 2009 г.: ВВП составил 6558 млрд рублей, а индекс РТС — 591 пункт. Обвал индекса РТС произошел в четвертом квартале 2008 г. на 60% по отношению к предыдущему периоду, ВВП — в первом квартале 2009 г. на 27%. Наибольший

рост индекс РТС продемонстрировал в следующие три месяца после падения, достигнув во втором квартале 2009 г. 932 пунктов, что означало его увеличение на 58% по отношению к предыдущему периоду. Наибольший же темп прироста ВВП — на 11% по сравнению с предыдущим периодом — наблюдался во втором квартале 2009 г. Анализ ситуации именно на фондовом рынке посредством индикаторов его состояния наиболее предпочтителен в антикризисном управлении с точки зрения скорости отклика на кризисные проявления в экономике.

Рассчитано по данным Федеральной службы государственной статистики и ФБ РТС.

Дефлятор ВВП рассчитывался исходя из значения ИПЦ на товары и услуги населению за квартал в процентах к предыдущему кварталу. Индекс РТС рассчитан как среднее арифметическое за все торговые дни квартала.

2

I кв. 2007

II кв. 2007

III кв. 2007

IV кв. 2007

I кв. 2008

II кв. 2008

III кв. 2008

IV кв. 2008

I кв. 2009

II кв. 2009

III кв. 2009

16000

- 14000

- 12000

- 10000 « 8000 £

- 6000 I

- 4000 *

IV кв. 2009

--Средняя ставка рефинансирования за период -±- MosPrime rate

—♦—Процент просроченной кредиторской задолженности —Кредитоскаязадолженность организаций

Рис. 3. Динамика кредиторской задолженности организаций (в млрд рублей), процента просроченной кредиторской задолженности, ставки MosPrime Rate и ставки рефинансирования ЦБ РФ4

С начала 2007 г. по третий квартал 2008 г. доля просроченной кредиторской задолженности снижалась, что свидетельствовало о повышении платежеспособности российского бизнеса. Однако в четвертом квартале из-за обвала на фондовом рынке просроченная кредиторская задолженность начала расти (рис. 3)3. Из-за проблем с ликвидностью погашение кредитов было обеспечено за счет привлечения новых, в результате чего одновременно выросли ставка MosPrime rate рынка межбанковских кредитов и учетная ставка Банка России, зажав бизнес и особенно кредитные

Рассчитано по данным Федеральной служ-

бы государственной статистики и ФБ РТС.

организации в «долговые тиски». Последующее снижение просроченной кредиторской задолженности в четвертом квартале 2009 г., вероятно, связано с предоставлением субсидий на возмещение затрат по кредитам и иным обязательствам организациям автомобилестроения, экспортерам промышленной продукции и т. п.

Первые антикризисные меры Правительства РФ формулировались в сжатые сроки, и в них недостаточно были учтены региональные аспекты. Поэтому в норматив-

MosPrime Rate рассчитывалась как среднеарифметическая однодневных ставок на начало месяца за квартал. Ставка рефинансирования рассчитывалась как средневзвешенная за квартал.

Гасанов Р. А., Ходачек В. М. Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне

Власть и экономика

ные акты был внесен в период с 30 декабря 2008 г. по 9 апреля 2009 г. ряд дополнений:

— установлены правовые основания формирования Резервного фонда субъекта РФ для целей исполнения его расходных обязательств;

— увеличен объем средств федерального бюджета, в пределах которого Правительство РФ вправе направлять средства в конкретные регионы на реализацию мер по поддержке финансового рынка, рынка труда, градообразующих предприятий, а также на предоставление меж-бюджетных трансфертов;

- на период до 1 января 2012 г. снижается ограничение ассигнований на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов (в пределах не более 10% общего объема межбюджетных трансфертов), установленное ст. 139.1 Бюджетного кодекса РФ. Теперь оно может быть увеличено на объем дотаций из бюджета субъекта РФ;

— субъектам РФ из федерального бюджета выделяются дополнительные ассигнования на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости;

— предусмотрено перечисление в бюджеты субъектов РФ дополнительных субсидий в размере

до 30% на проведение антикризисных мер в агропромышленных комплексах регионов;

— расширяются субсидии на со-финансирование региональных программ, предусматривающих опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения, организацию общественных работ, оказание адресной поддержки гражданам, содействие развитию малого предпринимательства и др. [3]. Однако реализация мер правительства по сохранению стабильности социально-экономического положения в регионах происходит с существенным запаздыванием, они в связи с этим не всегда укладываются в фазы развития кризиса. Следует также учитывать, что большинство региональных антикризисных инициатив требует изменений в федеральном законодательстве, которое является базисом для нормотворческой деятельности на местах. Так или иначе, но последствий финансового кризиса не удалось избежать ни одному российскому региону. Попытаемся проанализировать меры по уменьшению негативного влияния кризиса, которые реально были предприняты на региональном уровне.

Основываясь на данных официальных источников региональных органов государственной власти, следует сказать о том, что только

в 44 регионах были разработаны свои антикризисные программы (планы), содержащие меры по стабилизации социально-экономического положения. Отметим, что создание региональных рабочих групп, а также разработка текущих мер по снижению напряженности на рынке труда, несмотря на их утверждение в качестве нормативных актов, еще не могут представлять собой реально действующие программы. Антикризисная региональная программа, чтобы называться таковой, должна отвечать следующим минимальным требованиям:

— представлять собой комплекс экономических и социальных мер, относящихся к различным отраслям народного хозяйства;

— содержать механизм антикризисных мер с закреплением обязательств за ответственными исполнителями из администрации и предприятиями;

— иметь необходимые объемы и источники финансирования, механизм извлечения финансовых ресурсов;

— иметь четкие графики реализации антикризисных мер, механизм оценки хода реализации. Например, распоряжением администрации Кемеровской области от 25 декабря 2008 г. № 1368-р в субъекте утвержден план мероприятий по преодолению последствий мирового финансового кризиса и повышению конкурентоспособно-

сти региональной экономики. Однако его нельзя было назвать антикризисной программой, т. к. не были утверждены объемы и источники финансирования. Постановлением администрации Кемеровской области от 14 апреля 2009 г. № 158 утверждена Программа антикризисных мер в Кемеровской области на 2009 г., которая соответствует всем четырем критериям, перечисленным выше. Таким образом, только 18 антикризисных региональных программ удовлетворяют четырем вышеуказанным критериям.

Если рассматривать период между началом кризиса и датой утверждения региональных антикризисных программ, то нижняя квартиль такого периода равна 396 дням, а верхняя — 516 дням. Это значит, что 22 региональные программы (50% от общего числа), которые находятся между нижней и верхней квартилями, утверждены через 13-17 месяцев после начала финансового кризиса и через 2-6 месяцев после обвала на российском фондовом рынке в октябре 2008 г.

Даже в том случае, если региональные эксперты спрогнозировали бы кризисную ситуацию раньше, чем это произошло на федеральном уровне, этого оказалось бы не достаточно, ведь разрабатывать антикризисную программу бессмысленно, если нет источников ее финансирования. Это подтверждается тем, что обследованные региональные про-

Гасанов Р. А., Ходачек В. М. Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне

Власть и экономика

граммы субъектов РФ (всего — 41) по снижению напряженности на рынке труда были приняты после утверждения закона № 1089 от 31 декабря 2008 г. об их субсидировании из федерального бюджета.

Учитывая вышесказанное, возникает вопрос, способно ли государство, вмешиваясь в установленные бизнесом правила функционирования экономических рынков, принимая законы и подзаконные акты, определяющие принципы экономического поведения, эффективно справляться с кризисными явлениями на финансовом и реальном рынках?

На наш взгляд, такая возможность имеется. Для ее осуществления на региональном уровне предлагается следующая концепция организации антикризисного управления, которая предусматривает реализацию ряда этапов и требований:

1. Формирование возможных сценариев развития кризиса. Этот набор сценариев может служить основой для разработки плана ответных действий региональных властей. Такой набор сценариев не должен представлять собой исчерпывающий список всего, что может произойти, но при этом важно, чтобы он мог отражать широкий спектр возможных кризисных ситуаций, что позволит региональным властям вовремя реагировать на потенциальные угрозы.

2. Разработка и предварительное утверждение гибких модулей антикризисного реагирования. Модуль реагирования представляет собой функциональный объект, состоящий из набора правил, антикризисных мер. Такое свойство, как гибкость, предполагает, что региональные власти в состоянии вывести модуль как комбинацию антикризисных мер из предварительно утвержденных программ. Такая комбинация будет одной из ряда возможных составляющих региональной антикризисной программы. Это важно, поскольку реальный кризис редко полностью соответствует спланированному сценарию его развития. Если не будет именно гибких модулей реагирования, то новая комбинация кризисных событий может сделать их малоэффективными.

Общеизвестно, что в ряду методов государственного регулирования экономики основополагающим, как с точки зрения последовательности применения, так и с исторической считается нормативно-правовое регулирование. Оно носит директивный характер и осуществляется посредством принятия государственных законов и нормативных актов, определяющих правила хозяйствования с последующим их изменением. В научных кругах сложилось понимание, что рекомендательное, косвенное государственное воздействие на экономику должно

стать преобладающим [8, с. 31-32]. Данная точка зрения подтверждается практикой региональной нормотворческой деятельности. Первый шаг в этом направлении был сделан Министерством экономики Республики Татарстан, разработавшим типовую антикризисную программу муниципального района (городского округа) [4]. В программе нет жесткой регламентации алгоритма действий муниципальных властей, перечень антикризисных мер носит открытый характер, предоставлена возможность самостоятельно выбирать предельные значения количественных показателей. Это качественно новый гибкий инструмент реализации государственной антикризисной политики, имеющий не директивный, а вариативный характер.

3. Определение и принятие алгоритма действий региональных властей. В случае поступления информации о начале кризиса региональные власти должны отреагировать как триггер и без промедления переключиться в режим антикризисного управления регионом. При этом один из модулей реагирования активируется в кратчайшие сроки в виде нормативного акта временного характера с возможностью последующей его редакции. В данном случае региональным властям следует в кратчайшие сроки определиться с источником финансирования антикризисных мер. Вероятно,

что без внешнего финансирования здесь не обойтись, поэтому необходимо разработать алгоритм согласования антикризисной программы с Центром.

4. Определение функционально -командной цепочки, каждое из звеньев которой закреплено за конкретным исполнителем. Надо понимать, что децентрализованная организация управления может быть целесообразна при оказании содействия развитию инноваций в нормальное время, однако в условиях кризиса она неэффективна. Кризис требует централизованного управления, т. е. способности быстро и скоординировано работать, в противном случае действия окажутся бессвязными. Поэтому в этих условиях должна быть создана группа антикризисного реагирования из руководителя и 6-7 заместителей, которые параллельно решают поставленные им задачи.

5. Создание базы данных индикаторов уязвимости региональной экономики. Конкретные значения индикаторов являются сигналом для активизации и координации различных модулей реагирования в случае возникновения кризисной ситуации. Должен быть четко определен момент, когда региональные власти переключаются из нормального режима управления в кризисный. Также определяются значения индикаторов, сигнализирующих о переходе в нормальный режим работы.

Гасанов Р. А., Ходачек В. М. Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне

Власть и экономика

Система показателей региональной базы данных индикаторов уязвимости могла бы отвечать следующим требованиям:

— структуризация по блокам неинтегрированных индикаторов, отобранных по критерию доступности, достоверности, обоснованности;

— выделение ведущих индикаторов для оценки конкретных проблем;

— определение минимального набора базовых индикаторов, позволяющих сделать стратегическую оценку для целей управления;

— применение одного или нескольких индексов, включающих важнейшие социально-экономические параметры регионов, понятные для широкой аудитории и дающие информацию о процессах социально-экономического развития [2, с. 63].

6. Наличие открытого канала коммуникации, что предполагает быструю активацию каналов связи для передачи хозяйствующим субъектам информации о наступлении кризисной ситуации. Прежде всего информацию необходимо предоставлять ключевым хозяйствующим субъектам, от финансового состояния которых зависит стабильность в регионе.

7. Определение минимального уровня финансирования по каждому модулю реагирования с детализаци-

ей по антикризисным мерам. Возможность такого финансирования должна быть согласована с федеральной властью.

8. Проведение ситуационных антикризисных тренингов. Лучшие планы бесполезны, если они существуют только на бумаге. Целесообразно хотя бы один раз в два года проводить тестирование модулей группой антикризисного реагирования, пересматривать их содержание и критический уровень финансирования.

9. Посткризисный анализ. Каждый кризис дает возможности для организационного обучения и пересмотра антикризисных мер. Такое обучение возможно только при действии механизмов его осуществления. Посткризисный обзор может быть проведен группой антикризисного реагирования после каждого значительного кризисного события в регионе. Примерные вопросы, которые следует изучать:

— что удалось и какие меры были реализованы плохо? Какие основ ные уроки получены?

— какие изменения необходимо внести в организацию управления, процедуры и в потенциальные источники финансирования?

Один из основателей поведенческой экономической теории Герберт Саймон отмечает, что бизнес принимает решения на основе неполной информации о ресурсах

и способах их использования, а также является ограничено рациональным. Согласно его терминологии ограниченная рациональность — это ограниченность возможностей экономических агентов по переработке информации [5]. Так как бизнес в каждый момент времени способен учитывать лишь некоторые наиболее очевидные факторы внешней среды, а в период кризиса испытывает ограничение в ресурсах и времени для снижения уровня неопределенности, то государство должно ему в дан-

ном направлении оказывать помощь. Однако реализация антикризисной политики на местах будет неэффективной, если регионы не получат четкие, а главное, своевременные сигналы из Центра. Таким образом, возможность подготовить антикризисные документы до обвала на российском фондовом рынке, повлиять на количественное выражение кризисных индикаторов и нивелировать его последствия имелась в случае реализации иного подхода в организации антикризисного управления.

1. Дробин М. Е. О переходе к инновационной социально-ориентированной модели развития регионов // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. С. 170-186.

2. Зубаревич Н. В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М.: Изд-во ЛКИ, 2007.

3. КонсультантПлюс: Обзор антикризисных документов: выпуск от 30 декабря 2009. [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

4. Предложения по примерному составу и структуре типовой антикризисной программы муниципального района (городского округа). [Электронный ресурс] // Сайт Министерства экономики Республики Татарстан. URL: http://mert.tatar.ru/rusAnticrisis_Tipovaia dLa municipalov (дата обращения: 22.03.2009).

5. Саймон Г. Рациональность как процесс и продукт мышления // THESIS. М.: Начала-пресс, 1993. Т. 1. Вып. 3. С. 16-38.

6. Силуанов А., Назаров В. Взаимодействие федерального центра и регионов при проведении антикризисной политики: международный опыт // Вопросы экономики. 2009. № 9. С. 110-118.

7. Смирнов А. Кредитный пузырь и перколация финансового рынка // Вопросы экономки. 2008. № 10. С. 4-31.

8. Ходачек В. М. Макроэкономические инструменты регулирования отраслевых и территориальных пропорций. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2008.

9. National Delinquency Survey from Мortgage Вankers Association Q209. [Электронный ресурс] // URL: http://www.courier-journal.com/blogs/money/MBA survey delinquencies 2Q09.pdf (дата обращения: 22.03.2009).

Гасанов Р. А., Ходачек В. М. Принципы организации антикризисного управления на региональном уровне