Правовые основы ограничений свободы слова в России

А.Ю. Прохоров

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОГРАНИЧЕНИЙ СВОБОДЫ СЛОВА В РОССИИ

Государство, наделяя граждан правами и свободами и гарантируя их соблюдение и защиту, является регулятором общественных отношений. Однако, как пишет С.С. Алексеев, назначение государства и права заключается не в том, чтобы «предписывать» поведение людей, а главным образом в том, чтобы устанавливать и обеспечивать границы поведения, которое строится на началах свободы и самостоятельности субъектов общественных отношений [1, с. 308].

Из истории известно, что первые попытки регулирования взаимоотношений между людьми выражались в форме запретов и ограничений (табу, заповеди и т.д.). По мере развития общества происходило усложнение общественных отношений, появление новых, качественное изменение прежних интересов общества и государства. Одновременно с этим менялись и совершенствовались способы и инструменты воздействия на поведение людей. Но и сейчас правовые ограничения (вместе со стимулированием) также являются основным средством правового регулирования. Упорядочение отношений в обществе в настоящее время невозможно без ограничений, поскольку ничем не ограниченные действия субъектов права создают угрозу правам и свободам других субъектов. То есть неизбежным результатом реализации прав и свобод являются столкновение, конкуренция интересов отдельных лиц, государства и общества. Для обеспечения защиты установленных законами свобод, для недопущения ущемлений и нарушений объективно необходимо их взаимоограничение. Отсутствие ограничений в праве, по мнению В.Г. Елизарова, приведет

к разрушению общественных отношений и ценностей, имеющих личную и общественную значимость, а в конечном итоге произойдет распад социальной системы как целого [2, с. 64].

Проблемам правовых ограничений посвящен целый ряд фундаментальных научных работ. Как средство регулирования общественных отношений правовые ограничения рассматривались В.М. Ведяхиным, А.В. Малько, А.И. Бобылевым, И.М. Приходько. Политические аспекты ограничений анализируются в трудах В.А. Коннова, Ю.А. Тихомирова, И.Л. Бачило, А.В. Облонского. На отраслевом уровне правовые ограничения являлись объектом исследования Р.А. Дунаева, О.В. Савенкова, Ю.А. Дмитриева, Г. Рамазанова, О.Ю. Косова, В.Д. Рудашевского и др.

Нетрудно представить, какое разнообразие теоретических подходов к пониманию ограничений сложилось в науке в настоящий момент. Ограничения интерпретируются и как юридические средства, и как изменение содержания и объема действия нормы права, и как установленные границы реализации права, и как сдерживание противозаконного деяния, и как разновидность стимулирования. Все эти позиции имеют право на существование, а их разнообразие объясняется многогранностью определяемого термина.

«В правой сфере нет другой подобной по своей широте категории, которая включала бы все необходимые сдерживающие и лимитирующие элементы информационно-психологического действия права», - отмечает А.В. Малько [3, с. 134-137]. Он же определяет правовое ограничение как «правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите некоторых ценностей; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; это исключение определенных возможностей в деятельности лиц» [4, с. 59-60]. Такой подход наиболее удачно согласуется с обыденным пониманием ограничений как граней, пределов, удержаний в известных рамках, границах сужения возможностей. Правовое ограничение, действительно, позволяет решить проблему злоупотребления правом. Сузив объем предоставленной свободы, очертив ее рамки, определив границы пользования ею, появляется возможность сосуществования различных прав и свобод, возможность реализации данной свободы одновременно несколькими субъектами, имеющими собственные интересы.

Подобного взгляда придерживается и А.А. Подмарев, который правовые ограничения представляет пределами, границами реализации свобод, которые выражаются в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности. По его мнению, существование ограничений детерминировано необходимостью защиты конституционно признанных ценностей, а целью правовых ограничений выступает обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства [5, с. 15].

Исходя из указанных положений, ограничением свободы слова будут являться установленные законодательством пределы осуществления права свободно искать, получать, производить, передавать и распространять информацию, выраженные в сужении дозволений (ограничении возможностей), в различных запретах, обязанностях, приостановлениях, мерах ответственности, существование которых вызвано необходимостью защиты данной свободы.

В законодательстве России установлен запрет на распространение через средства массовой информации экстремистских материалов [6]. Согласно данному нами определению, указанный запрет является ограничением свободы слова. Однако в литературе высказывались суждения о запрете как самостоятельном средстве регулирования общественных отношений. Такого мнения придерживается, например, А.Г. Братко, рассматривающий ограничения и запреты различными способами правового регулирования. Отличия заключаются в том, что запреты «указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения» [7, с. 17]. При таком подходе теряется суть правовых ограничений. Зачем ограничивать правовыми средствами то, что в принципе нельзя нарушить?

Запреты и ограничения не тождественны. Первое является разновидностью второго, но никак не самостоятельным и независимым способом регулирования.

Для упорядочения отношений в обществе в правовых нормах должны содержаться правила поведения людей. Нет никакой необходимости закреплять то, что не поддается правовому воздействию, что фактически нарушить не представляется возможным. По этой причине следует признать неудачным конституционное закрепление свободы мысли. Ведь мысль не может выступать объектом правового регулирования. Мысль, не выраженная вовне, не поддается контролю.

В информационной сфере сформулировано достаточно много обязанностей, которые возлагаются на субъекта, действующего в рамках свободы слова. В Конституции предусмотрена обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Так, согласно Закону «О СМИ», редакция обязана хранить свою продукцию в течение определенного срока для обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения возможных споров; при каждом выходе радио- или телепрограммы в эфир редакция обязана объявлять название программы и др. Целый комплекс обязанностей возлагается этим нормативным актом на журналиста. Данные обязанности являются своеобразным препятствием на пути реализации свободы слова, потому что предписывают субъектам такой вариант поведения, который сужает возможность их выбора, ограничивает их права. Несмотря на то, что в отличие от запретов, обязанности призваны побуждать субъекта к активности, они не теряют своего предназначения сдерживать нежелательные для общества действия. Стимулируя совершение определенных действий под угрозой наказания, обязанности являются одновременно фактором, ограничивающим действия обязанного субъекта.

Санкции, предусмотренные административным, уголовным, гражданским законодательством - самый эффективный способ сдерживания нарушений свободы слова. Свобода человека выражать свои мысли ограничивается неблагоприятными последствиями, которые его ожидают в случае выбора такой меры своего поведения, за которое установлено наказание.

Ограничением свободы слова может выступать и приостановление. В законодательстве имеется возможность приостановки деятельности СМИ судом в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа. Возможно также приостановление выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме. В таких случаях приостановление не является ни запретом, ни обязанностью, ни мерой ответственности. Это временная мера, необходимая для обеспечения дальнейшего решения вопроса о привлечении к ответственности либо освобождении от нее. Тем не менее приостановление является разновидностью ограничения, так как не позволяет субъектам беспрепятственно реализовать свои права.

Итак, право, выступая в качестве системы общеобязательных правил поведения, немыслимо без обязывания, запрещения, приостановления и наказания, которые являются ничем иным, как ограничением свободы поведения человека. Поэтому проблема заключается не в споре о необходимости ограничения прав и свобод (правовые ограничения существуют объективно, они являются неотъемлемым признаком права и мерой свободы), а в правомерности, эффективности и обоснованности установления границ их осуществления.

Особую актуальность в данном вопросе приобретают ограничения свободы слова в СМИ, являющейся необходимым условием жизнедеятельности демократического государства, одним из основных элементов

системы прав и свобод человека и гражданина. Поэтому любые препятствия на пути ее реализации и попытки ее ограничения встречают жесткую, негативную реакцию общественности. Однако и данный вид свободы не может существовать произвольно. Понимая это, законодатель предусмотрел возможность ее ограничения. Правовая основа таких ограничений - это те базовые нормы, на которых строится вся концепция пределов свободы слова. Предполагается, что к ним в первую очередь относятся конституционные нормы и нормы международного права.

Свобода слова закреплена во Всеобщей декларации прав человека, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в Декларации прав и свобод человека и гражданина, в Конституции Российской Федерации. На основе анализа отмеченных актов можно сделать следующий вывод: любое ограничение свободы должно основываться на трех принципах - соответствие установленным целям, соразмерность ограничений (допускаются ограничения только в той мере, в какой это необходимо для достижения указанных целей) и обличение любых ограничений в форму закона, подлежащего официальному опубликованию.

Российским государством признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17 Конституции). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Поэтому четвертым принципом будет являться соответствие любых ограничений нормам международного права.

В международных нормах и в отечественной Конституции закреплены общие условия ограничения свободы, которые должны учитываться при определении рамок любой свободы. Наряду с этим в Декларации прав и свобод человека и гражданина (ст. 4,9 и 13) выделяются случаи ограничения информационных прав и свобод (к их числу, несомненно, относится свобода слова):

- насильственное изменение конституционного строя;

- разжигание расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти;

- пропаганда насилия и войны;

- нарушение неприкосновенности частной жизни, права на уважение и защиту чести и достоинства, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны.

В результате унификации всех перечисленных норм-целей можно утверждать, что все они нашли свое отражение в российской Конституции. Поэтому, в соответствии с ней, ограничение свободы слова допускается для:

- защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55);

- обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56);

- предотвращения нарушений прав и свобод человека и гражданина одних лиц при реализации другими лицами прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 17);

- защиты права на неприкосновенность частной жизни, личной, семейной тайны и права на защиту чести и достоинства личности, доброго имени (ст. 21, 23 и 24);

- защиты государственной тайны (ч. 4 ст. 29);

- обеспечения права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);

- предотвращения пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29).

Ограничения одной свободы всегда делаются в пользу другой: в этом заключается так называемая проблема предпочтения права (свободы). Для этого государство решает вопрос: ограничение какой свободы будет для общества наиболее необходимо, что будет для него менее безболезненно, что создаст возможность беспрепятственно реализовывать другие (более значимые) свободы? Однако не все права и свободы подлежат ограничению. К таковым относятся обозначенные в ст. 56, ч. 3 Конституции: право на жизнь, достоинство личности, право на личную, семейную тайну, свобода совести, свобода вероисповедания и др. Свобода слова в этот перечень не включена. Свобода слова - жертва во имя благого дела - обеспечения других, более значимых, прав. Поэтому в дополнение к уже имеющимся принципам ограничения свободы следует добавить недопустимость ограничения прав и свобод по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19,

ч. 2 Конституции), а также уважение достоинства личности (уже было оговорено, что никакое ограничение не может умалять достоинства человека (ст. 21, ч. 1).

Достаточно частые ограничение, ущемление и умаление прав и свобод рассматриваются как синонимы, что недопустимо. Ущемление и умаление означают такое сужение объема правомочий, которое нарушает выработанные нами принципы, не соответствует действующему законодательству и является нарушением. В Конституции (ст. 55) запрещается отменять или умалять права и свободы человека и гражданина, поскольку они являются высшей ценностью (ст. 2). Последние нормы, возведенные в ранг принципов, дополняют общую картину руководящих начал, которыми следует руководствоваться в случае ограничения прав и свобод. Таким образом, нами определены следующие девять генеральных норм-принципов:

- соответствие международным требованиям;

- признание прав и свобод высшей ценностью;

- недопустимость умаления достоинства личности;

- уважение достоинства личности;

- запрет дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

- непозволительность отменять и ущемлять права и свободы;

- соответствие конституционным целям;

- соразмерность;

- обличение в форму закона.

В российском законодательстве и международном праве отсутствуют специальные положения об условиях, формах и видах ограничений свободы слова. Поэтому следует использовать общие принципы и цели ограничения прав и свобод человека. Данные нормы при ограничении свободы слова применяются в основном по двум направлениям. Первое направление связано с защитой информации. При этом свобода слова ограничена предусмотренным законодательством режимом конфиденциальной информации, который предписывает одним лицам воздерживаться от разглашения определенных сведений, а другим лицам, соответственно, блокируется доступ к подобным сведениям. Поэтому здесь одновременно ограничивается право получения, передачи и распространения информации. Таким образом, свобода слова встречает препятствия со стороны целого ряда норм, запрещающих доступ к конфиденциальным сведениям и предписывающих субъектам пассивное мыслительное и речевое бездействие. В соответствии с указом президента сведения конфиденциального характера условно подразделяются на шесть групп [8].

Второе направление ограничения свободы слова связано с предотвращением негативного воздействия деструктивной информации, с защитой благоприятного состояния информационной сферы. Данное направление отражено в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации [9], где угрозами, помимо прочего, расцениваются:

- противоправное применение специальных средств воздействия на индивидуальное, групповое и общественное сознание;

- девальвация духовных ценностей, пропаганда образцов массовой культуры, основанных на культе насилия, на духовных и нравственных ценностях, противоречащих ценностям, принятым в российском обществе;

- манипулирование информацией (дезинформация, сокрытие или искажение информации).

Современное состояние информационной сферы как раз и характеризуется перегруженностью

общества такой информацией, которая порождает депрессию, тревожность, агрессивность, внушаемость, страх, враждебные настроения. В таких условиях происходит коренное изменение представлений о морали и нравственности, криминализируются общественные отношения. Это, несомненно, нужно расценивать как дестабилизирующие факторы и предпринимать адекватные меры противодействия в виде ограничений получения, производства, передачи, распространения информации. Ограничения свободы слова способствуют гармонизации общественных отношений, обеспечивают снижение уровня общественного напряжения, успокаивают социум, стабилизируют его.

Устанавливая такие ограничения, следует учитывать отмеченные выше требования и условия. Однако этого недостаточно. Временные ограничения, как правило, вводятся при возникновении особых обстоятельств (например, в условиях чрезвычайного положения) в целях сохранения общественного порядка либо для скорейшего пресечения его нарушений. При действии режима временных ограничений государственные органы наделяются большими полномочиями, которые способствуют оперативному разрешению создавшейся проблемы, более эффективному выходу из сложившейся ситуации. Поэтому в отношении временных ограничений, где велика вероятность и возможность перерастания ограничений в умаление и ущемление свободы, установлены специальные требования. Во-первых, для таких ограничений требуется наличие особых обстоятельств, обусловливающих введение режима

ограничений (чрезвычайное, военное положение, захват заложников и т.д.). Во-вторых, необходим особый порядок их введения (устанавливается после издания указа президента о введении режима чрезвычайного или военного положения). В-третьих, обязательно определение границ, в рамках которых действуют данные ограничения. Подобный режим может устанавливаться как на всей территории РФ, так и в ее субъектах, муниципальных образованиях и отдельных местностях. В-четвертых, такие ограничения потому и называются временными, что нельзя забывать об установлении срока, в течение которого они действуют.

В режиме чрезвычайного положения могут вводиться самые существенные ограничения свободы слова, которые могут быть выражены в запрещении или ограничении проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, ограничении свободы печати и других средств массовой информации. Может быть введена цензура, а также временно изъят или наложен арест на печатную продукцию, радиопередающие, звукоусиливающие технические средства, множительную технику и т.п. [10].

При таких условиях требуются высокие гарантии недопущения злоупотреблений при установлении ограничения свободы слова. Важной правовой гарантией законности подобных ограничений является отлаженный механизм международной защиты нарушенных прав и свобод. Существует множество межгосударственных органов, выступающих арбитром и контролером в сфере обеспечения прав человека на государственном уровне. Гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина внутри страны является президент. Для организации и осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также в целях содействия восстановлению нарушенных прав граждан был образован институт уполномоченного по правам человека. Но самой существенной гарантией будут развитое правосознание, правовая культура общества и активная жизненная позиция граждан, которые снижают риск ущемления свободы слова своим участием во всех происходящих процессах, выражают свои и коллективные интересы, неукоснительно соблюдают закон и никому не позволяют его нарушать.

Российское общество пока не удовлетворяет таким требованиям, а злоупотребления властью, как показывает практика, не так уж и редки. Отдельные государственные органы безразлично относятся к правам и свободам человека, допускают нарушения и не несут за это ответственности. Поэтому некоторыми учеными высказаны предложения о разработке и принятии специального закона, отражающего научно обоснованный механизм регулирования порядка ограничения прав и свобод, где будут сформулированы условия и виды ограничений, процедура реализации ограничительных норм, ответственность должностных лиц за совершение нарушений, компетенция специального органа, выполняющего контрольные функции [11, с. 10].

Литература

1. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

2. Елизаров В.Г. Свобода массовой информации в Российской Федерации: конституционные основы и правовые ограничения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

3. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3.

4. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994.

5. Подмарев А. А. Конституционные основы ограничений прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

6. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Ст. 11 // Российская газета. 2002. 30 июля.

7. Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979.

8. Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» // Российская газета. 1997. 14 марта.

9. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895) // Российская газета. 2000. 28 сентября.

10. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Ст. 12, 13 // Российская газета. 2001. 2 июня.

11. Беломестных Л.Л. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: теоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.