К вопросу о доктрине продовольственной безопасности России (перспективы реализации в дальневосточном регионе: попытка прогноза)

УДК 338.439.053

1 2 А.А. Кондратьев , А.А. Тушков

К ВОПРОСУ О ДОКТРИНЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ (ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ РЕГИОНЕ:

ПОПЫТКА ПРОГНОЗА).

В данной статье авторы дают анализ некоторых концепций доктрины продовольственной безопасности России, проект которой в настоящее время активно обсуждается российским политическим руководством. Кроме того, авторы предлагают прогноз реализации основных концепций доктрины в дальневосточном регионе, комплексная реализация которой возможно станет одним из решающих факторов устойчивости общественных региональных процессов.

Настоящая статья является попыткой прогноза реализации основных концепций доктрины продовольственной безопасности в дальневосточном регионе, проект которой в настоящее время активно обсуждается российским политическим руководством. Предполагается, что пройдя все согласования, проект данной доктрины уже в конце декабря 2009 года будет представлен на утверждение президенту РФ Д.А.Медведеву.

Основная цель данной статьи заключается в стремлении авторов, во-первых, выделить ориентиры обеспечения продовольственной безопасности в дальневосточном регионе, комплексная реализация которой, возможно, станет одним из решающих факторов устойчивости общественных региональных процессов и, во-вторых, дать прогноз эффективности ее осуществления в объективных реалиях настоящего времени.

В продовольственной доктрине впервые в российской истории определены основные направления продовольственной политики Российской Федерации в ближайшем будущем, а также механизмы и способы по ее реализации для обеспечения продовольственной

1 Алексей Анатольевич Кондратьев, младший научный сотрудник Лаборатории актуальных проблем геополитических исследований ВГУЭС, аспирант кафедры всеобщей истории, политологии и социологии ИМОСТ ВГУЭС, специальность: 23.00.02.

2 Александр Анатольевич Тушков, доктор исторических наук, профессор кафедры всеобщей истории, политологии и социологии ИМОСТ ВГУЭС, E-mail: aa_tushkov@mail.ru.

безопасности государства, обозначены риски и угрозы эффективному продовольственному обеспечению, а также пути их минимизации. При разработке доктрины рабочая группа опиралась в основном, на международный опыт. В отличие от Европейского союза, в котором ограничиваются только созданием условий преференций для

товаропроизводителей, в основу документа группа положила

американский подход, где поддерживают и производителей, и

потребителей продовольствия.

Необходимо уточнить, что впервые попытка сформулировать основные направления государственной политики в области

продовольственной безопасности сделала Государственной Думой в проекте закона «О продовольственной безопасности РФ» от 10 декабря 1997 года и одобренном Советом федерации 25 декабря 1997 года. Однако по разным причинам этот закон так и не был подписан Борисом Ельциным.

Разработчики документа предполагают, что настоящая доктрина продовольственной безопасности России станет составной частью концепции национальной безопасности страны до 2020 года,

конкретизирующей и дополняющей ее в области вопросов связанных с продовольственным обеспечением страны. Как отметил первый вицепремьер Виктор Зубков, «в доктрине государство впервые на

законодательном уровне устанавливает критерии продовольственной безопасности, определяет пороговые значения по основным продуктам, вводится понятие рациональных норм потребления продуктов питания».1

При детальном рассмотрении проекта доктрины, необходимо отметить ряд важных моментов, дающих возможность сделать анализ и прогноз ее реализации в дальневосточном регионе.

Во-первых, в целом из текста документа следует, что «доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, основные направления государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны».2 Что касается термина «продовольственная безопасность», то в доктрине он определяется как «состояние экономики Российской Федерации, при котором

обеспечивается продовольственная независимость (курсив наш - А.Т. и А.К.) и гарантируется физическая и экономическая доступность для

1 Неклюдова Д. В России примут доктрину продовольственной безопасности [Электронный ресурс] Информационный портал РИА «27 Регион» - 2009. - Режим доступа: http://www.27region.ru/news/index.php/newscat/rusnews/20179-2009-12-07-00-32-09.

2 Проект доктрины продовольственной безопасности РФ [Электронный ресурс] Официальный сайт Министерства сельского хозяйства РФ - 2009. - Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/10171.285.htm.

населения страны пищевых продуктов».1 В проекте доктрины продовольственная независимость Российской Федерации предполагает устойчивое отечественное производство жизненно важных пищевых продуктов в объемах, не ниже установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов. Для оценки состояния продовольственной независимости проект доктрины предлагает пользоваться такими критериями, как «физическая доступность пищевых продуктов, экономическая доступность продовольствия, рациональные нормы потребления основных пищевых продуктов и удельный вес отечественного продовольствия в общем объеме внутреннего рынка».2 Пороговые значения для удельного веса отечественного продовольствия в общем объеме потребляемой в стране продукции определены доктриной в объеме 95% - для зерна, 80% - для сахара и растительного масла, 85% - для мяса и 90% - для молока. Доля отечественного производства рыбной продукции должна составить не менее 80%, картофеля - не менее 95%, соли - не менее 85%.3

Во-вторых, доктрина предписывает обеспечивать оперативное применение мер таможенно-тарифного регулирования при росте импорта и требует, чтобы формирование внешнеэкономической политики осуществлялось с учетом «критериев продовольственной безопасности»4, что для дальневосточных условий является немаловажным фактором сбалансированности региона.

В-третьих, проект доктрины отмечает, что «механизмы обеспечения продовольственной безопасности устанавливаются в соответствующих нормативно-правовых актах, определяющих условия функционирования экономики»5, к которым относятся законы «О продовольственной безопасности» и «Закон о торговле» (разработка данных законов предусматривается в 2010 году). В связи с этим возникает вопрос, в какой мере данные законы будут учитывать российскую региональную

1 Проект доктрины продовольственной безопасности РФ [Электронный ресурс] Официальный сайт Министерства сельского хозяйства РФ - 2009. - Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/10171.285.htm.

2 Там же.

3 Неклюдова Д. В России примут доктрину продовольственной безопасности [Электронный ресурс] Информационный портал РИА «27 Регион» - 2009. - Режим доступа: http://www.27region.ru/news/index.php/newscat/rusnews/20179-2009-12-07-00-32-09.

4 Проект доктрины продовольственной безопасности РФ [Электронный ресурс] Официальный сайт Министерства сельского хозяйства РФ - 2009. - Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/10171.285.htm.

5 Неклюдова Д. В России примут доктрину продовольственной безопасности [Электронный ресурс] Информационный портал РИА «27 Регион» - 2009. - Режим доступа: http://www.27region.ru/news/index.php/newscat/rusnews/20179-2009-12-07-00-32-09.

специфику и как соотноситься с уже принятыми некоторыми регионами законов о продовольственной безопасности.

И, наконец, в-четвертых, величина дифференциации российских регионов по различным показателям предполагает учет специфики

каждого из них при осуществлении политики, связанной с продовольственным обеспечением каждого из них. Однако, при детальном анализе и оценке перспектив реализации доктрины в дальневосточном регионе, несмотря на разнообразие его природно-климатических,

экономических, социальных и прочих условий, со всей ясностью проявляется общий характер формулировок, касающихся

продовольственной безопасности.

Отсюда следует вывод о том, что для обеспечения

продовольственной безопасности дальневосточного региона, принятия доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации явно недостаточно. Необходима разработка нормативных актов на уровне субъектов Дальневосточного федерального округа, учитывающих специфические условия всего округа.

Хотя надо отдать должное, что среди уже существующих документов, регулирующих процессы продовольственного обеспечения российского Дальнего Востока, следует выделить «Закон о

продовольственной безопасности Приморского края», принятый Законодательным Собранием Приморского края 30 октября 2001 года. Среди институтов края, призванных обеспечивать продовольственную безопасность Приморья, обращает на себя внимание комитет Законодательного Собрания Приморского края по продовольственной политике и природопользованию, в положении о котором говорится, что он принимает непосредственное участие в реализации «продовольственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности края, рационального природопользования и охраны окружающей среды, земельных отношений».1 Но, несмотря на это, до настоящего времени, ни краевой закон, ни комитет Законодательного собрания Приморского края не справляются, в частности, с масштабами импорта китайского продовольствия на территорию Приморского края и необходимостью увеличивать производство сельскохозяйственной продукции внутри региона.

Оценивая перспективы развития внутри регионального производства продовольствия российского Дальнего Востока необходимо отметить, что это крупнейший административный район России. Однако это не только самая крупная, но и самая отдаленная территория Российской

1 Положение о комитете [Электронный ресурс] Официальный сайт Законода- тельного собрания Приморского края - 2009. - Режим доступа: http://www.zspk.

gov.ru/committee/prirod/clause.html.

Федерации с населением более 6,5 млн. человек, с большими контрастами в географическом, социальном, экономическом отношении.

Однако в целом возможности развития сельскохозяйственного потенциала Дальневосточного региона России, необходимого для обеспечения его продовольственной безопасности, несмотря на размеры его территории, крайне невелики. Это связано с наличием целой группы объективных факторов, оказывающих непосредственное влияние на региональное развитие Дальнего Востока.

К числу существенных факторов, негативно влияющих на развитие внутреннего производства продовольствия, относится дефицит рабочей силы, к которому привела сложная демографическая ситуация, сложившаяся в результате резкого оттока населения из региона в постсоветское время. Из всего населения Дальнего Востока, составляющего около 6,5 млн. чел, только 277 тыс. чел, что составляет около 0,3% населения Дальнего Востока, занято в сельском хозяйстве, чего явно недостаточно для его устойчивого развития.

Наряду с дефицитом рабочей силы, негативное влияние на обеспечение продовольственной безопасности Дальнего Востока оказывают его неблагоприятные природно-климатические условия.

Ни один из факторов, необходимых для ведения рентабельной сельскохозяйственной деятельности на территории Дальнего Востока, к которым можно отнести наличие достаточных и плодородных земельных ресурсов, благоприятного климата, рабочей силы, не реализован в полной мере.

В регионе очень невелик процент территорий, на которых было бы возможно размещение сельскохозяйственного производства, а те которые существуют, требуют вложения значительных финансовых ресурсов. Несмотря на низкую плотность, здесь на душу населения, приходится только 1,32 га сельскохозяйственных угодий, количество посевных площадей одно из самых низких в стране, причем плодородность этих земель невысока, они неудобны и требуют крупных капиталовложений, направленных на улучшение их качества.

Так в период с 2002 по 2007 годы в регионе наблюдалось устойчивое сокращение количества сельскохозяйственных земель1, затронувшее практически все субъекты федерального округа за исключением Амурской и Еврейской областей, где наблюдалось незначительное их увеличение. Распределение посевных площадей всех сельскохозяйственных культур, в том числе в хозяйствах всех категорий, в различных субъектах ДВФО приведено в таблице 1 (тысяч гектаров).

1 В Чукотском автономном округе количество посевных площадей сократилось практически до нуля.

Таблица 1

Годы 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Республика Саха (Якутия) 54,2 55,0 50,5 49,0 45,5 42,5

Камчатский край 27,5 27,6 27,5 22,9 25,3 25,2

Приморский край 405,8 361,1 357,1 360,8 350,2 335,0

Хабаровский край 101,6 95,4 93,3 87,5 90,5 87,6

Амурская область 647,4 640,3 543,2 585,6 636,1 671,5

Магаданская область 9,9 9,2 7,6 6,9 7,5 8,3

Сахалинская область 35,1 32,4 28,2 26,0 25,8 25,9

Еврейская автономная область 85,3 82,0 78,2 91,6 95,9 99,6

Чукотский автономный округ 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Дальневосточный федеральный округ 1366,7 1303,1 1185,5 1230,4 1276,8 1295,6

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Р32. Стат. сб. /Росстат. М., 2008. 550 с.

Низкое качество и количество плодородных земель связано, прежде всего, со сложными климатическими условиями Дальнего Востока, что проявляется, прежде всего, в повсеместной убыточности

сельскохозяйственного производства и отсутствию возможностей для его рационального ведения.

Суровые климатические условия региона увеличивают затраты на ведение животноводства, связанные с необходимостью строительства помещений для скота, а также созданием больших запасов кормов, что значительно снижает рентабельность животноводства и всего сельскохозяйственного производства.

Развитие аграрного сектора экономики успешнее всего идет в наиболее благоприятной южной части региона - Приморском и Хабаровском краях, а также в Амурской области. В этих регионах сосредоточено 92% всех пахотных угодий и производится более 80% сельскохозяйственной продукции Дальнего Востока. Однако и здесь выращиваться может достаточно ограниченный набор полезных растений, таких как соя, рис и кукуруза, причем для получения урожая необходима существенная корректировка в общепринятых технологиях выращивания.

По оценкам российского исследователя В. Рау, скотоводство в настоящее время является самой проблемной отраслью российского сельского хозяйства. Высока разница в рентабельности между зерновым производством, составляющая в 2006 году 27% и животноводством, где в том же году она была равна приблизительно 19%, что в свою очередь приводит к постоянному сокращению поголовья крупного рогатого скота. Вместе с тем по оценкам отечественных и зарубежных экспертов уровень рентабельности сельскохозяйственного производства для его устойчивого развития должен составлять 25%*.

На Дальнем Востоке России эти показатели значительно ниже, чем в европейской части страны и не позволяют, не только задумываться о расширении производства продовольствия, но и создают условия для его полного разрушения, в связи с большой убыточностью и неэффективностью. Общее поголовье крупного рогатого скота в расчете на конец года приведено в таблице 2 (тысяч голов).

Таблица 2

Годы 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Республика Саха (Якутия) 298,7 301,3 285,7 268,2 253,2 247,6

Камчатский край 11,3 10,4 10,6 10,1 10,1 9,6

Приморский край 94,8 86,1 77,0 73,6 69,8 63,7

Хабаровский край 52,7 46,8 39,1 36,6 33,2 33,0

Амурская область 130,6 123,4 109,0 100,3 95,3 97,6

Магаданская область 5,6 4,9 4,3 3,9 4,0 3,9

Сахалинская область 23,6 21,0 18,7 16,9 17,1 17,9

Еврейская автономная область 19,7 20,2 18,5 15,3 15,2 16,5

Чукотский автономный округ 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Дальневосточный федеральный округ 637,3 614,4 562,9 524,8 498,1 489,9

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Р32. Стат. сб. /Росстат. М., 2008. 585.

1 Рау В. Глобальный продовольственный кризис и перспективы российского животноводства // Проблемы прогнозирования. 2009. №1. С. 33-43.

К климатическим особенностям Дальнего Востока, особенно в южной части относится его неустойчивый муссонный характер, что также оказывает негативное влияние на сельскохозяйственное производство, вызывая периодические неурожаи. В северных районах земледелие имеет рискованный характер. Во многом по причине неустойчивых климатических условий среднегодовые колебания урожаев составляют около 60%. Таким образом, естественные условия на Дальнем Востоке крайне неблагоприятны для развития аграрного сектора. Продукция сельского хозяйства, в том числе в хозяйствах всех категорий, приведена в таблице 3 (в фактически действовавших ценах; миллионов рублей).

Таблица 3

Годы 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Республика Саха (Якутия) 8140 9173 10778 12175 13104 14241

Камчатский край 2117 2592 2643 3236 4097 4539

Приморский край 6769 8028 9287 10764 13604 14209

Хабаровский край 5939 7006 7474 9085 10018 11967

Амурская область 8590 6889 9554 9815 11034 13835

Магаданская область 618 834 744 697 810 1126

Сахалинская область 2628 3216 3231 4091 4869 5811

Еврейская автономная область 1393 1775 2233 3064 3501 4351

Чукотский автономный округ 136 210 245 294 441 512

Дальневосточный федеральный округ 36328 39725 46190 53221 61477 70591

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Р32. Стат. сб. /Росстат. М., 2008. 529.

В советский период в условиях плановой экономики указанные выше негативные факторы не имели решающего значения, недостаточное производство пищевой продукции на территории Дальневосточного региона компенсировалось ее поставками из европейской части страны. Однако с распадом СССР выяснилось, что сельскохозяйственное производство внутри региона имеет высокую себестоимость, кроме того, значительно возросшие одновременно транспортные тарифы практически отрезали традиционных российских поставщиков продовольствия от

Дальнего Востока, что в свою очередь обусловило резкий приток на дальневосточный рынок пищевой продукции из-за рубежа.

Если на рынок Центральной России продовольственный импорт поступал не без труда, испытывая более серьезную, чем в других регионах, конкуренцию со стороны местного производства, то на Дальний Восток иностранные, прежде всего китайские продовольственные товары, поступали без особых затруднений. В результате импортная зависимость региона по продовольствию оказалась более высокой, чем в целом для России. Экспорт и импорт продовольствия в 2007 году приведен в таблице 4 (в фактически действовавших ценах; миллионов долларов США).

Таблица 4

Регион Продовольственн ые товары и сельскохозяйствен ное сырье Регион Продовольственные товары и сельскохозяйственн ое сырье

Экспорт Импорт Экспорт Импорт

Чукотский автономный округ 0,5 3,1 Амурская область 0,1 32,1

Республика Саха (Якутия) 0,1 4,9 Магаданская область 2,4 18,8

Камчатский край 126,9 2,8 Сахалинская область 64,3 5,1

Приморский край 107,4 731,2 Еврейская автономная область 0,2 1,8

Хабаровский край 16,9 47,5 Дальневосточ ный федеральный округ 318,8 847,3

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Р32. Стат. сб. /Росстат. М., 2008. 995 с.

По данным Дальневосточного таможенного управления за девять месяцев 2009 года на Дальний Восток в целом было импортировано мяса и пищевых мясных субпродуктов на 243 431,0 тыс. долларов, продукции мукомольной промышленности на 983,1 тыс. долларов, рыбной продукции на 23 373,3 тыс. долларов. Импорт молочных продуктов составил 2 315,3

тыс. долларов, овощей приблизительно 82 483,0 тыс. долларов, а также злаков на 64 473,2 тыс. долларов1.

Темпы роста по стоимости составили в разных категориях товаров от 50 до 200 с лишним процентов к тем же показателям за 2008 год. Китай стал основной страной контрагентом ДВФО в его внешнеэкономической деятельности за 2009 год и поставил наибольшее количество продуктов питания на территорию региона. В целом же импорт зарубежной сельскохозяйственной продукции в 2009 году составил около 60 % от общего объема потребления в Дальневосточном регионе.

Высокие объемы импорта сельскохозяйственной продукции из зарубежных стран и, прежде всего из Китая2, позволяют сделать вывод о том, что в ближайшей перспективе без внешних поставок Дальний Восток не будет способен обеспечить свое население продовольствием, что представляет угрозу не только продовольственной, но и национальной безопасности государства, так как подобная зависимость представляет собой фактор давления на политическое руководство страны.

Однако вряд ли можно признать целесообразным полный отказ от импорта продовольствия из-за рубежа вследствие того, что производство сельскохозяйственной продукции только на территории Дальнего Востока неспособно покрыть потребности его жителей в продовольствии в силу объективных причин3. Проблема обеспечения Дальневосточного региона продовольствием наряду с одновременным снижением его зависимости от иностранного импорта может быть решена только путем создания благоприятных условий для его постепенного замещения продовольствием, ввозимым из центральных регионов РФ.

В долгосрочной перспективе крайне необходима реализация положений доктрины продовольственной безопасности РФ, направленных на усиление продовольственного протекционизма в России, так как она связана с необходимостью обеспечения жителей Дальневосточного региона продовольствием, производимым внутри страны, доля которого по некоторым оценкам должна составлять не менее 50%.

Однако важность и необходимость замещения импорта продовольствия со стороны национального производства не означает одномоментное его проведение, так как необходимо соотносить сокращение внешних поставок продовольствия с внутренними возможностями страны

1 Статистика внешней торговли ДВФО по итогам 9 месяцев 2009 г. [Электронный

ресурс] Официальный сайт ДВТУ - 2009. - Режим доступа:

http://dvtu.customs.ru/ru/statistics/detail.php?id695=6286 &1695=3.

2 Деваева Е. Внешняя торговля Дальнего Востока России // Проблемы Дальнего Востока. 2005. № 4. С. 79-87.

3 Королев И., Жуковская В., Чертко Н. Импорт и продовольственная безопасность России // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 11. С. 13-20.

по обеспечению Дальнего Востока продовольствием, в противном случае проблема обеспечения продовольственной безопасности региона может только обостриться.

Возможности для обеспечения Дальнего Востока продукцией национальных производителей сельскохозяйственной продукции могут быть реализованы, прежде всего, путем снижения транспортных тарифов на поставку продовольствия, активизации инвестиционной деятельности в аграрных районах, повышения предложения аграрной продукции по сравнению со спросом в регионах производящих сельскохозяйственную продукцию.

Дальний Восток России нуждается в создании собственного продовольственного законодательства, формируемого на основе доктрины продовольственной безопасности РФ, но с обязательным учетом специфики региона. Региональной продовольственной политике необходимо ориентироваться на одновременное сочетание особых направлений поддержки местного производства и стремление к постепенному замещению иностранного импорта на ввоз продовольствия из других российских регионов.

Библиография

Деваева Е. Внешняя торговля Дальнего Востока России // Проблемы Дальнего Востока. 2005. № 4. С. 79-87.

Королев И., Жуковская В., Чертко Н. Импорт и продовольственная безопасность России // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 11. С. 13-20.

Неклюдова Д. В России примут доктрину продовольственной безопасности [Электронный ресурс] Информационный портал РИА «27 Регион» - 2009. - Режим доступа:

http://www.27region.ru/news/index.php/newscat/rusnews/20179-2009-12-07-00-32-09.

Положение о комитете [Электронный ресурс] Официальный сайт Законодательного собрания Приморского края - 2009. - Режим доступа: http://www.zspk. gov.ru/committee/prirod/clause.html.

Проект доктрины продовольственной безопасности РФ [Электронный ресурс] Официальный сайт Министерства сельского хозяйства РФ - 2009. - Режим доступа:

http://www.mcx.ru/documents/document/show/10171.285.htm.

Рау В. Глобальный продовольственный кризис и перспективы российского животноводства // Проблемы прогнозирования. 2009. №1. С. 3343.

Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Р32. Стат. сб. / Росстат. М., 2008. 999 с.