Деятельность местных Советов в социальной сфере в период действия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года

Луков Михаил Геннадьевич

преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

Подерёга Сергей Владимирович

адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России

Деятельность местных Советов в социальной сфере в период действия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года

В статье рассматриваются организационно-правовые аспекты деятельности местных Советов в социальной сфере в период действия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г.

Ключевые слова: исполнительные комитеты, местные Советы, медицина, образование, культурная работа, социально-трудовое обеспечение.

M.G. Lukov, Lecturer of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426;

S.V. Poderega, Adjunct of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583414.

Activity of local Councils in the social sphere during action of the Constitution of the USSR of 1936 and the Constitution of RSFSR of 1937

The article discusses the legal aspects of the activities of the local Councils in the social sphere during the period of validity of the Constitution of the USSR of 1936 and the Constitution of the RSFSR of 1937.

Key words: executive committees, local Councils, healthcare, education, cultural work, social and labor welfare.

В период с 1936 по 1942 г. для местных Советов депутатов трудящихся приоритетными направлениями деятельности являлось развитие промышленности и сельского хозяйства, а социальная сфера соответственно, таковой не была. Однако это не значит, что местные Советы занимались только промышленностью и сельским хозяйством, немалое внимание уделялось медицине, образованию, культурной работе, вопросам социально-трудового обеспечения советских граждан, но все же они не находились на первом плане. Такой подход в определенной степени определялся конституционными нормами. Так, согласно ст. 79 Конституции РСФСР 1937 г. «Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления,

обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан». Социальная составляющая в этом акте не была закреплена, что отражало общий вектор внутренней политики Советского государства того времени - развитие экономики, обороны страны. И в целом внутренняя политика была подчинена внешней политике, в рамках которой СССР утверждался на международной арене, усиливал свое влияние в мире, что было возможным прежде всего при сильной экономике.

Учитывая, что в настоящее время социальный фактор в России чрезвычайно важен, целесообразно рассмотреть его в период действия новых конституций довоенного периода советской истории. В этом смысле следует заметить, что согласно третьему пятилетнему плану развития народного хозяйства в СССР предусматривалось значительное расширение

44

объема медицинских, санитарно-профилакти-ческих мероприятий и мероприятий по охране труда, при этом, в частности, затраты на здравоохранение предполагалось увеличить с 10,3 млрд рублей (1937 г.) до 16,5 млрд (1942 г.) [1, с. 213]. К тому времени в рамках конституционной реформы и серьезного изменения стиля партийного руководства Советами полномочия местных представительных и исполнительных органов в этой сфере были значительно расширены. Местные Советы выполняли большую работу по руководству органами здравоохранения и всей системой лечебно-профилактических учреждений, организовывали строительство, благоустройство больниц, курортов, домов отдыха, обеспечивали их нормальное функционирование, а также проводили различные мероприятия санитарно-оздоровительно-го характера. Предоставление Советам таких полномочий в социальной сфере на практике принесло определенные положительные результаты. В частности, серьезные темы развития медицинских учреждений, значительных бюджетных затрат на медицину накануне войны имели место, например, в Ленинграде, где сложилась разветвленная сеть разнопрофильных лечебно-профилактических учреждений [2]. Особое место в системе медицинской работы занимало лечебно-профилактическое обслуживание детей. В Ленинграде в 1939 г. действовала 21 детская поликлиника; 42 консультации, в которых работало 790 врачей и 600 медицинских сестер, 250 яслей обслуживали почти 22 тыс. детей. Большая повседневная профилактическая работа проводилась медицинскими работниками в школах, где работало 686 врачей и 856 медицинских сестер [3, с. 15]. Большое внимание органами здравоохранения уделялось проведению летних оздоровительных мероприятий среди детей [4, с. 35]. Детям, которые оставались на лето в городе, предоставлялись сады, парки города и пригородов, где оборудовались специальные детские площадки, игры, аттракционы, павильоны, летние читальни. Решением исполкома устанавливался бесплатный вход в них в течение дня для детей школьного и дошкольного возраста и пользование аттракционами со скидкой. В 1937 г. на заводах и фабриках Ленинграда работали 54 специализированных амбулатории и поликлиники, 392 здравпункта. К началу 1941 г. число амбулаторий и поликлиник на предприятиях города увеличилось до 66, в них работало более 2 тыс. медицинских работников [5, с. 179]. Несомненным свидетельством успешной работы

Советов депутатов трудящихся Ленинграда в области здравоохранения является работа по профилактике профессиональных, других заболеваний и диспансеризации больных.

Активную работу в сфере медицинского строительства по линии охраны материнства и детства в 1939-1941 гг. проводил Калининский городской Совет. После специального обсуждения этого вопроса на одной из первых сессий в марте 1940 г. за 2 года в городе было завершено строительство двух родильных домов и 18 новых ясельных зданий.

В развитии здравоохранения важное значение имели решения Наркомздрава СССР, который давал соответствующие предписания исполкомам местных Советов. В этом контексте следует выделить меры по разукрупнению и расширению сельской лечебной сети, результатом которых стало вышедшее в июне 1938 г. постановление «Об укреплении сельского врачебного участка», в соответствии с которым в сельские местности страны выехало 4,5 тыс. врачей.

В марте 1939 г. XVIII съезд ВКП(б) утвердил третий пятилетний план, где также предусматривались мероприятия в сфере здравоохранения: дальнейшее улучшение условий труда и быта медработников, рост сети лечебно-профилактических и санитарно-противоэпиде-миологических учреждений, улучшение обслуживания врачебной помощью населения, увеличение штата медперсонала и т.д. Однако, наряду с несомненными успехами в развитии здравоохранения крупных индустриальных центров, сохранялись и существенные недостатки в работе лечебно-профилактических и других учреждений. Не были изжиты неорганизованность в работе целого ряда больниц, яслей, поликлиник, амбулаторий. На качество медицинского обслуживания поступало много жалоб со стороны населения, недостаточно равномерно были распределены медицинские кадры по отдельным районам, требовала улучшения массовая санитарно-просветительная работа среди населения. И при этом, несмотря на большое внимание, которое уделялось строительству яслей, многие из них находились в неудовлетворительном состоянии, что при постоянно растущей потребности населения в яслях вызывало их незаполненность [6]. Такое положение свидетельствовало о недоработках органов власти. И речь идет, прежде всего, о местных Советах, в компетенции которых были эти вопросы. Причем нередко имело место плохое взаимодействие представительных

45

и исполнительных органов местных Советов. Все эти недостатки неоднократно являлись в 1938-1939 гг. предметом обсуждения Пленумов горисполкома, городских конференций ВКП(б), постановляющая часть принимаемых на их основе документов обязывала исполкомы районных Советов обеспечить правильное использование медицинских кадров и улучшить качество медицинского обслуживания населения. Фактически же такого рода правильные сами по себе решения зачастую оставались на бумаге.

Другая важнейшая составляющая социальной сферы представляла собой деятельность местных Советов в сфере народного (школьного) образования. Здесь местные Советы в рассматриваемый период исходили из партийно-правительственных указаний. Причем интересно, что российские власти значительное внимание уделяли учебе самих работников местных Советов.

В то же время XVI съезд ВКП(б) указал на необходимость ускорения темпов развития образовательного дела, задачей партии и Советов на ближайший период провозгласили проведение всеобщего обязательного первоначального обучения и ликвидацию неграмотности. В соответствии с директивами съезда ЦК партии 25 июля 1930 г. принято постановление «О всеобщем обязательном начальном обучении» [7, с. 110], а позже ЦИК и Совнарком СССР по этому же вопросу приняли совместное постановление, по которому в СССР с 1930/1931 учебного года повсеместно вводилось всеобщее обязательное начальное обучение детей с восьмилетнего возраста в объеме не менее четырех классов начальной школы в сельской местности, а в городах и рабочих поселках -в объеме семи классов. Затем был принят ряд других актов, в соответствии с которыми местные Советы обязывались принять меры по повышению образовательного уровня населения. В их числе было постановление ЦК ВКП(б) «О начальной и средней школе» [8, с. 156-160], где указывалось, что местные партийные органы и местные Советы обязаны разработать мероприятия по подготовке марксистско-ленинских кадров для методической работы в органах наробраза и укрепить руководящие звенья лучшими партийными теоретическими и педагогическими кадрами, вести «решительную борьбу» с теми элементами в органах народного просвещения, которые сопротивляются повороту в работе школы и либо увлекаются «левацкой фразой, либо тянут на-

зад к буржуазной школе». Кроме того, местные Советы должны были выделять специальные средства для строительства, ремонта и обеспечения оборудованием школ и т.п. Этот правовой документ является достаточно характерным примером двойственности в решении управленческих задач, которые решали местные Советы: с одной стороны, остро назрела необходимость резкого повышения качества общего образования, но с другой - идеология образовательного процесса по-прежнему оставалась ведущей задачей [9, с. 81-82]. В принятом в 1936 г. постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) «Об обучении неграмотных и малограмотных» [10] перед местными Советами вновь были поставлены задачи об ускорении решения этой проблемы. О том, с какими проблемами сталкивались местные Советы в этом направлении, можно только догадываться. Например, как показывает анализ архивных данных [11], предусмотренные сметами денежные средства не всегда тратились по назначению и не всегда имеющиеся деньги можно было потратить на действительно необходимые приобретения. Так, в конце 1937 г. Давлекановский райисполком проанализировал расходы школ по сметам и констатировал, что «предусмотренные сметами денежные средства использованы не полностью». Исполнение составило около 50%.

Другая проблема при реализации постановления заключалась в том, что в 19371938 гг. ряд учителей были уволены с работы за так называемые «политические ошибки».

Подобное положение во второй половине 1930-х гг. наблюдалось и в других регионах страны. Спустя некоторое время после издания отмеченного выше постановления (1936 г.) была проведена масштабная проверка его выполнения. В постановлении СНК РСФСР от 21 декабря 1939 г. «О состоянии всеобщего обязательного обучения в школах РСФСР» [12, с. 117-120] в целом была дана довольно жесткая оценка деятельности местных Советов по реализации правительственных решений в сфере образования. В частности, отмечалось, что в результате неудовлетворительного руководства работой школ и крайне слабого контроля за выполнением закона о всеобщем обучении со стороны Наркомпроса РСФСР и исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся план всеобщего обучения детей выполнен не полностью. Совет народных комиссаров РСФСР предложил Народному комиссариату по просвещению РСФСР и ор-

46

ганам местной власти обеспечить вовлечение в начальные школы всех детей, подлежащих обучению. Вновь были даны предписания «об улучшении». На этот раз ситуация стала улучшаться. В 1940 г. переход на обязательное семилетнее образование был в основном завершен. Программа всеобуча была решена во всех регионах и национальных территориях, что с учетом российских масштабов являлось значительным достижением. Вместе с тем, в условиях административно-командной системы школа не могла быть вне контекста общей политической стратегии государства. В основе всеобщего обучения лежали государственные потребности, требующие подготовки кадров для обеспечения нужд промышленности и сельского хозяйства. Это был результат огромной работы. Вместе с тем, в ряде регионов дела складывались не столь успешно, как того требовали партийно-правительственные решения.

Следующей важной составляющей деятельности местных Советов в социальной сфере было обеспечение населения жильем. Если иметь в виду жилищное строительство, то во второй и третьей пятилетках темпы его постепенно возрастали [13]. Так, во второй пятилетке в Сталинграде было построено 130455 кв.м жилья, в Саратове - 80902 кв.м, а в Астрахани -27582 кв.м. Несмотря на это, тенденция отставания темпов жилищного строительства от роста численности городского населения региона сохранялась. В 1939 г. на одного жителя Саратова приходилось 3,8 кв.м, Сталинграда -

з,6 кв.м, Астрахани - 4,6 кв.м [14, с. 190]. Но в целом планы жилищного строительства не выполнялись. Можно выделить группы причин неудовлетворительного состояния жилищного строительства рассматриваемого периода. Первая из них - распыленность средств

и, как следствие этого, затягивание сроков строительства. К примеру, в столичных городах Москве и Ленинграде строительство жилого фонда велось различными наркоматами, ведомствами, а также строительными организациями горсоветов, которых в каждом городе насчитывалось в целом более тридцати [15]. Выделяемые наркоматами и ведомствами средства на жилищное строительство не только распылялись между многочисленными застройщиками, но и ежегодно не использовались промышленными предприятиями до конца. Сами же исполкомы местных Советов не имели достаточных возможностей, чтобы вести

строительство в значительных размерах. Так, в Ленинграде в 1938 г. городской план жилищного строительства предполагал сдачу 250 тыс. кв.м. жилья. Из них на промышленные предприятия приходилось 210 тыс. кв.м, на строительство по линии Ленсовета - 40 тыс. кв.м. Наркоматы же и промышленные предприятия, являясь основными строителями жилья, выполнили план лишь на 55% [16]. Такое положение - нехватка и распыленность финансовых средств - ежегодно приводило к незавершенному строительству. Из 7,8 млн кв.м жилья, которые планировалось сдать по стране в 1938 г., 5,5 млн приходилось на не завершенные в свое время по плану объекты. Только в Свердловске предприятия имели переходящие с других лет стройки объемом в 163 тыс. кв.м. Из 76 перешедших на 1938 г. крупных жилых построек свыше 40% домов строились четвертый-пятый год [17]. Кроме того, на невыполнении планов жилищного строительства сказывалась необеспеченность наркоматов строительными организациями. Как отмечалось на XVIII съезде ВКП(б), ни один наркомат не создал в областных центрах, вопреки постановлению ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 11 февраля 1936 г., жилищно-строительных организаций. Ввиду этого строительство домов для наркоматов частично вели строительные организации горсоветов, часть домов строилась кустарным хозяйственным способом. Недостатки в строительстве были вызваны и его низким техническим уровнем, отсутствием стандартизации в строительстве, медленным внедрением новых методов строительства, новых материалов и низким уровнем организации проектировочного процесса.

Не лучшим образом дело обстояло с архитектурным обеспечением застроек. Так, в 1930-е гг. провинциальный город Мариуполь имел следующий вид. Каменные дома составляли там 31,3%, саманные - 8,3%, деревянные - 4%. В основном преобладали каркасные дома, еще сохранившиеся и в наши дни. 97,1% домов составляли одноэтажные, небольшие домики, вытянувшиеся в глубину двора, двухэтажные -2,7%, самые высокие, трехэтажные - 0,2%. В порту вся жилая площадь состояла из маленьких старых домов глинобитного типа, в большинстве своем крайне тесных, заполненных до отказа. Крыши домов в основном были покрыты черепицей - «татаркой». 45% квартир состояли из одной комнаты и кухни или комнаты-кухни, 13% - из 2 комнат. Износ жилого фонда составлял 50%.

47

Значительная часть работников завода имени Ильича проживали в самом городе, и лишь около 5 тыс. рабочих и свыше 10 тыс. членов их семей - в так называемых «колониях» - рабочих поселках заводов «Никополь» и «Русский Провиданс» - завода имени Ильича, построенных в непосредственной близости к заводу [18]. Местные Советы пытались улучшить положение, но опять же плохое финансирование останавливало многие решения в данной сфере.

Особое внимание в рассматриваемый период уделялось Москве как столице СССР. 10 июля 1935 г. постановлением СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) «О генеральном плане реконструкции города Москвы» была утверждена стратегическая программа развития столицы [19]. В том же году, в октябре, правительственным решением были утверждены «Правила о порядке застройки города Москвы» [20], где важнейшее место отводилось роли местной власти - Моссовету.

Если говорить об общей тенденции, то наблюдалось усиление роли местных Советов в управлении жилищным фондом, которое отражалось, в частности, в том, что значительный объем жилищного фонда городов переходил в распоряжение местных Советов. На городские Советы тем самым возлагалось управление и ответственность за сохранность 51 млн кв.м жилой площади [21]. Местные Советы распределяли свободную жилую площадь в порядке очередности, проводили инвентаризацию и паспортизацию жилищного хозяйства, обе-

спечивали надзор за техническим и санитарным состоянием, содержанием и ремонтом всего жилого фонда, проводили благоустройство районов. В центре внимания местных Советов находились и вопросы, связанные с ремонтом жилых домов. Этому вопросу была посвящена, в частности, одна из сессий Омского городского Совета (май 1939 г.). В целом к концу рассматриваемого периода местные Советы довольно уверенно руководили жилищно-коммунальным хозяйством на своей территории.

Итак, из приведенных фактов видно, что в довоенный период действия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы в рамках установленных полномочий принимали определенные меры в социальной сфере на подведомственной территории, и прежде всего в развитии здравоохранения, образования, культурно-просветительском деле, обеспечении жителей страны жильем, что позволило достичь в целом позитивных результатов. Вместе с тем, социальная сфера, в отличие от промышленности, строительства и сельского хозяйства, не являлась приоритетной и финансировалась по остаточному принципу, в результате чего потенциал местных Советов не был реализован в полной мере. Имело место также неравномерное развитие качества медицинских, образовательных и иных социальных услуг: в крупных городах оно было значительно выше, что объяснялось в первую очередь кадровой проблемой и малыми провинциальными бюджетами.

1. Народное хозяйство СССР. М., 1956.

2. Ленинградская правда. 1939. 17 янв.

3. Пропаганда и агитация. 1939. № 20.

4. Бюл. Ленинградского Совета. 1940. № 12.

5. Кузнецова Л.С. Ленинградская партийная организация в предвоенные годы (1938 -июнь 1941 г.). Л., 1971.

6. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 22. Д. 68. Л. 119.

7. О всеобщем обязательном начальном обучении: постановление ЦК ВКП(б) от 25 июля 1930 г. // Народное образование в СССР: сб. док. 1917-1973 гг. М, 1974.

8. О начальной и средней школе: постановление ЦК ВКП(б) от 25 авг. 1931 г. // Народное образование в СССР: сб. док.

1. National economy of the USSR. Moscow, 1956.

2. Leningrad true. 1939. Jan. 17.

3. Promotion and agitation. 1939. № 20.

4. Bull. of the Leningrad Soviet. 1940. № 12.

5. Kuznetsova L.S. Leningrad party organization in the prewar years (1938 - June 1941). Leningrad, 1971.

6. Russian state archive of socio-political history (RSASPH). F. 17. Op. 22. D. 68. L. 119.

7. On universal compulsory primary education: decree of the Central committee of All-Union Communist Party of July 25, 1930 // National education in the USSR: coll. of documents. 1917-1973. Moscow, 1974.

8. On elementary and secondary schools: decree of the Central committee of All-Union Communist Party of Aug. 25, 1931 // National education in the USSR: coll. of documents.

48

9. Михащенко А.Л. История общего образования в России в XX в. Курган, 2000.

10. Об обучении неграмотных и малограмотных: постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 16 янв. 1936 г. // Правда. 1936. 18 янв.

11. Архивные материалы о деятельности исполнительного комитета Давлекановского районного Совета Башкирии за 1927-1941 гг. // Исторический сайт о малой родине Башкортостана. URL: http://presidents.ru/index.php126 (дата обращения: 21.10.2012).

12. О состоянии всеобщего обязательного обучения в школах РСФСР: постановление СНК РСФСР от 21 дек. 1939 г. // Директивы ВКП(б) и постановления Советского правительства о народном образовании: сб. док. за 1917-1947 гг. М.; Л., 1947. Вып. 1.

13. Юнина О.Н. Деятельность местных Советов народных депутатов по обеспечению права граждан СССР на жилище: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985.

14. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 1562. Оп. 336. Д. 140. Л. 4, 8-10; Материалы к отчету Саратовского городского Совета РК и КД с 1931 г. по 1 июля 1939 г. Саратов, 1939; Сталинградская область. Сталинград, 1940.

15. РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 4. Д. 9. Л. 95.

16. Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ИГА СПб). Ф. 7179. Оп. 10. Д. 1863. Л. 498.

17. Правда. 1938. 13 авг.

18. Зимов О. Мариуполь советский. 19171941. Мариуполь, 2008.

19. О генеральном плане реконструкции города Москвы: постановление СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) от 10 июля 1935 г. // Собр. законов СССР. 1935. № 35. Ст. 306.

20. Об утверждении Правил о порядке застройки города Москвы: постановление СНК СССР от 1 окт. 1935 г. № 2221 // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1935. 3 окт.

21. Правда. 1939. 10 авг.

9. Mihaschenko A.L. History of General education in Russia in the XX century. Kurgan, 2000.

10. About the training of illiterate and semiliter-ate: decree of the Council of People's Commissars of the USSR and the Central committee of All-Union Communist Party of Jan. 16, 1936 // True. 1936. Jan. 18.

11. Archival materials on the activities of the executive committee of Davlekanovsky district Council of Bashkiria for 1927-1941 // Historical website about the small homeland of Bashkortostan. URL: http://presidents.ru/index.php126 (date of access: 21.10.2012).

12. About the state of the universal embracing of compulsory education in the schools of the RSFSR: decree of the SNK of the RSFSR of Dec. 21, 1939 // Directive of All-Union Communist Party and decisions of the Soviet government on public education: coll. of documents for 1917-1947. Moscow; Leningrad, 1947. Iss. 1.

13. Unina O.N. The activities of local councils of people's deputies to enforce the right of citizens of the USSR to housing: diss. ... Master of Law. Moscow, 1985.

14. Russian state archive of economy (RSAE). F. 1562. Op. 336. D. 140. L. 4, 8-10; Materials for the report of the Saratov city Council RK and KD from 1931 to July 1, 1939. Saratov, 1939; the Stalingrad region. Stalingrad, 1940.

15. RSAE. F. 7297. Op. 4. D. 9. L. 95.

16. Central state archive of Saint Petersburg (CSA of St. Petersburg). F. 7179. Op. 10. D. 1863. L. 498.

17. True. 1938. Aug. 13.

18. Zimov O. Mariupol the Soviet. 1917-1941. Mariupol, 2008.

19. On the General plan of reconstruction of Moscow: decree of the Council of People's Commissars of the USSR and the Central committee of All-Union Communist Party of July 10, 1935 // Coll. of laws of the USSR. 1935. № 35. Art. 306.

20. On approval of Rules on the procedure for the construction of a city of Moscow: decree of the Council of People's Comissars of the USSR of Oct. 1, 1935 № 2221 // Poc.of the USSR Central Executive Committee of the USSR and the All-Russian Central Executive Committee. 1935. Oct. 3.

21. True. 1939. Aug. 10.

49