Правовое положение территорий с особым правовым статусом: тезисы и выводы

Михайлов Р.Б.

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ

ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ: ТЕЗИСЫ И ВЫВОДЫ

Воронежский экономико-правовой институт

Ключевые слова: особая экономическая зона, наукоград, закрытое административно-территориальное образование.

Аннотация: в статье рассматриваются проблемы правого регулирования территорий с особым правовым статусом: закрытых административно-территориальных образований, особых

экономических зон и наукоградов.

Keywords: spécial economic zone, Science City, closed administrative-territorial formation.

Abstract: This article deals with the problems of legal regulation of areas with special legal status: closed administrative-territorial formations, special economic zones and science cities.

В Российской Федерации активно образуются и развиваются территории, обладающие особым правовым статусом. За последние несколько лет, мы можем увидеть положительную тенденцию развития таких территорий.

Территории с особым правовым статусом создают специфические особенности управления в системе территориального устройства государства, что в свою очередь, играет определённую роль в реализации публичной власти в стране.

Среди них можно обозначить такие территории как закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), особые экономические зоны и наукограды.

В числе самых актуальных выступает инновационный центр «Сколково», в области научных исследований в России существуют наукограды, а в области эффективного развития экономики в целом, в высокотехнологичных отраслях, производстве новых видов продукции создаются специальные зоны - особые экономические зоны .

Теория права закрепляет правовой статус субъекта как установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей, который состоит из правосубъектности, установленных законом прав и обязанностей, гарантий установленных прав и ответственность субъекта за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Правовой статус субъекта

определённого правоотношения можно выявить исходя из целей его создания. Так, например, Федеральный закон об инновационном центре «Сколково» регулирует отношения, возникающие при реализации проекта, создания и обеспечения функционирования территориально обособленного комплекса и обеспечении жизнедеятельности на его территории, а в качестве целей выступают -развитие исследований, разработки и коммерциализация их результатов по направлениям. Другими словами, участник проекта имеет право на ведение научной и научно-исследовательской деятельности в рамках предоставленных ему возможностей и несёт ответственность за нарушение установленных правил проекта.

В организации управления инновационным центром «Сколково» одним из главных компонентов в осуществлении научной деятельности является непосредственная передача властных полномочий субъектам, не входящим в систему публичной власти, где относительно инновационного центра Сколково такая возможность предоставлена управляющей компании в силу закона.

В.В Комарова считает, что в отношении Сколково целесообразно указать на некоторые особенности механизмов используемые для реализации проекта: во-первых, уменьшены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, где управляющая компания, согласно Закону, наделена отдельными властными полномочиями органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Федерации (ст. 5, ст. 20); издает акты, за неисполнение которых устанавливается ответственность (ст. 7); во-вторых, только на этой территории создаются специальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (ст. 19); в-третьих, происходит расширение конституционно закрепленных полномочий главы государства. Согласно Конституции России, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Но в соответствии с нормами Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" - он сам устанавливает порядок определения границ территории, предназначенной для реализации проекта (ст. 2), порядок возложения на управляющую компанию обязанности реализации проекта (ст. 2); решениями - особенности деятельности управляющей компании; наделяет ее иными, помимо предусмотренных законом, функциями (ст. 8) [4].

Таким образом, мы видим лишь только малую часть «особых прав» участников Сколково», среди которых, такие как политические

права, а также права и полномочия публичных органов власти, исходя из анализа названного закона, считается недопустимыми.

Следующая территория с особым правовым статусом -наукоград. Правовой статус наукограда закреплён в федеральном законе "О статусе наукограда Российской Федерации". Уже в названии закона законодатель вводит слово «статус», которое даёт основание предполагать, что роль наукограда в России обладает исключительными правами, присущими только для него. Стоит отметить, что федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" осуществляет взаимодействие с другими федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и «О науке и государственной научно-технической политике».

Статья 1 ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" установила, что наукоград это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом и что также в соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наукограды признаются особой категорией муниципальных образований - городских округов (ст. 81), предоставляя населению наукограда право решать достаточно широкий круг вопросов местного значения.

Некоторые авторы указывают на существенные недостатки и неясности формулировок в названном законе. Так, А.Ю. Докучаев на первое место поставил отсутствие в законе преамбулы, отсутствие которой даёт основание по-разному толковать смысл данного закона

[3].

Наукоград обладает двойной структурой: это муниципальное образование, а также научный инновационный центр в области технологий техники и науки. Такое положение образуется за счёт подпадания под силу действия двух федеральных законов: «О статусе наукограда Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нахождение в юрисдикции обоих законов создаёт предпосылки к образованию двойных стандартов и неправильному (неоднозначному) толкованию и выбору способов действия.

В рамках городского округа вправе решать экономические, социальные и культурные вопросы местного значения, образовывать для этого органы местного самоуправления с полномочиями, ограниченными ст. 3, 4, 17, 36, 37, 38; как научно-производственный

комплекс как совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность,

экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации (как видно, многофункциональный, нежели чем как городской округ). Благодатную почву для территорий с особым статусом формирует специально созданная на их основе инфраструктура в лице совокупности организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда. (ст.1. о наукограде).Статья 4устанавливает правило, согласно которому, присвоение муниципальному образованию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-правовые формы организаций научно-производственного комплекса наукограда, но не организаций занимающиеся инфраструктурой. На выходе получается, что изменение списка таких организаций по признакам смены формы собственности и организационно-правовой формы допускается законодателем, что на наш взгляд, может подорвать благосостояние участников наукограда, населения муниципального образования и повлечь нарушение сроков выполнения поставленных целей и задач утвержденные правительством РФ в отношении конкретного наукограда. Не стоит забывать, о том, что присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ закрепляет за данным муниципальным образованием право на государственную поддержку, а именно предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов.

Немало важной особенностью наукограда является срок пребывания соответствующего муниципального образования в статусе наукограда, которой может быть от 5 до 25 лет, однако при этом, статус муниципального образования, как и городского округа, бессрочен, означающее факт того, что прекращение статуса наукограда влечёт утрату особого статуса муниципальных образований, а именно, в соответствии с федеральным законом о статусе наукограда установлено, что в случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского округа (п. 4 ст. 5). Однако, если наукограды преобразуются в категорию обычных городских округов,

то возможна потеря специфической деятельности и её плановых разработок.

Теперь проанализируем территории со статусом особой экономической зоны.

Такие территории

Особые экономические зоны (ОЭЗ) в отличие от иных территорий, имеющие особый правовой статус, создают особые условия существования для субъектов хозяйственной (предпринимательской) деятельности, а в свете последних изменений, в рамках гражданского законодательства, вчастности, в связи с принятием Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года особые условия в области развития инноваций и инновационной деятельности.

Под особой экономической зоной понимается часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.

Целью создания таких зон выступает необходимость в развитии обрабатывающих отраслей экономики,

высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции.

Положительным моментом ОЭЗ являются особенности налогового регулирования путём установления различных льгот и поощрений.

Так, резиденты на пять лет освобождаются от всех местных налогов, при условии принятия субъектами Федерации специальных норм освобождающие от земельного, транспортного и налога на прибыль[2].

Функция управления ОЭЗ отведена управляющей компании, которая в соответствии с законом признаётся открытым акционерным обществом, созданное в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, или хозяйственное общество, которое создано с участием такого открытого акционерного общества в указанных целях, либо иное хозяйственное общество, которое

заключило с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении особой экономической зоной.

В определении управляющей компании ярко выражено несколько вариантов «правящего» субъекта - юридического лица: во-первых, это ОАО со ста процентами собственности в руках государства, во-вторых, хозяйственное общество как вспомогательный участник создания управляющей компании ОЭЗ (например, дочернее общество) и в-третьих, хозяйственное общество как независимая организация, взаимодействующая с исполнительным органом власти в рамках заключённого соглашения. Такое разграничение влияет на объём прав хозяйственного общества, поскольку очевидно, что правоотношения на одном уровне, где хозяйственное общество в одном случае подчиняется требованиям исполнительного органа власти, а в другом, выступают как равноправные участники.

Заметим, что в данном федеральном законе (вчастности, статья 8) не установлена ни процедура выбора хозяйственного общества, ни критерии, которым должен соответствовать претендент на звание управляющей компании, а также кто наделён правом проведения выбора (по нашему мнению, это исполнительный орган утверждённый Правительством РФ), но относительно, если таковым выступает хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении особой экономической зоной.

Одним из наиболее важных составляющих нормативного правового акта выступает наличие ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей в силу требования закона. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» не содержит прямого указания об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами государственной власти своих обязанностей, а лишь только содержит перечень существенных нарушений резидентом условий соглашения об осуществлении деятельности на территории особой экономической зоны, что по-нашему мнению, искажает правовое значение механизма ответственности в системе российского праве в целом.

Е.Е. Веселкова, по поводу ответственности, полагает, что ответственность должна быть установлена в расширенном понимании, включая также ответственность за нарушение сроков и

запланированных объемов строительства необходимой инфраструктуры зоны [1].

Итак, укажем выводы, к которым мы пришли:

Одним из приоритетных направлений социально-экономического развития России является формирование различных форм территорий с особым правовым статусом. Сегодня в России, продолжается поиск эффективного подхода для успешной реализации такого направления, который учитывал бы все реалии и сложности правового регулирования страны.

Обладая сложной, но и в тоже самое время схожей структурой, инновационному центру «Сколково», наукоградам и особым экономическим зонам характерно следующее:

отсутствие чёткого механизма взаимодействия между участниками отношений и органами осуществляющие контроль и надзор за исполнением и соблюдением норм законов; не в полной мере рассмотрены и изучены вопросы возложения ответственности, как на участника, так и на исполнительный орган власти; ограничения и необоснованные запреты на реализацию прав закреплённые Конституцией РФ и рядом других нормативных актов; отсутствие значимых элементов при формировании механизма управления организацией или определённой территорией; обладание слабым уровнем инфраструктуры ввиду неэффективного создания благоприятных условий для ведения инновационной деятельности; проблемы в области выбора первоочередного правоприменительного акта в определённой сфере деятельности.

Список литературы

1. Веселкова Е.Е. Правовые аспекты функционирования особых экономических зон в инфраструктуре инновационной деятельности // Законодательство и экономика. 2012. N 5. С. 46 - 50.

2. Гущин В.В., Овчинников А.А. Инвестиционное право. М., 2009. С. 624.

3. Докучаев А.Ю. Законодательство о наукоградах Российской Федерации: содержание, пути совершенствования // Российский юридический журнал. 2010. N 3. С. 144 - 152.

4. Комарова В.В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра "Сколково") // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 44 - 47.