Негосударственная система бесплатной юридической помощи: проблемы функционирования и основные направления развития

УДК 347.965

С.Б. ВЕРЕЩАК

НЕГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ:

ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ*

Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, юридическая клиника, негосударственные центры оказания бесплатной юридической помощи, правозащитные организации.

Статья посвящена проблемам функционирования негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи в рамках Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Раскрыта сущность права на получение квалифицированной юридической помощи. Дан анализ структуры системы оказания бесплатной юридической помощи. Рассмотрены основные субъекты негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи: юридические клиники, негосударственные центры оказания бесплатной юридической помощи. Одной из альтернативных форм выступает деятельность правозащитных организаций, которые охватывают более широкий круг граждан, чем установленный указанным законом. Дана характеристика категорий дел, по которым субъекты негосударственной системы предоставляют юридическую помощь, а также основные формы ее оказания. На основе статистических данных по Приволжскому федеральному округу сделан вывод, что негосударственная система оказания бесплатной юридической помощи является достаточно востребованной населением. В то же время бремя оказания бесплатной юридической помощи не может быть возложено полностью на общественные институты, что приведет к отстранению государства от осуществления его важнейшей социальной функции. В целях формирования и развития эффективной системы бесплатной юридической помощи необходим баланс государственной и негосударственной систем. Дан анализ основным проблемам функционирования негосударственной системы, связанным с ее финансированием, государственной поддержкой, недостаточной осведомленностью населения о возможностях получения квалифицированной юридической помощи бесплатно, обеспечением качества оказания бесплатной юридической помощи, осуществлением контроля за ее предоставлением, и даны предложения по их преодолению.

S. VERESHCHAK NON-STATE SYSTEM OF THE FREE LEGAL AID: PROBLEMS OF FUNCTIONING AND MAIN DIRECTIONS OF DEVELOPMENT

Key words: free legal aid, legal clinic, non-state centers of a free legal aid, human rights organizations.

Article is devoted to problems of functioning of non-state system of a free legal aid within the Federal law «About a free legal aid in the Russian Federation». The author opens essence of the right to the qualified legal aid. Analyzes structure of system of a free legal aid. The author considers the main subjects of non-state system of a free legal aid: legal clinics, non-state centers of a free legal aid. In article one of alternative forms of nonstate system - human rights organizations is considered, which cover more wide range of citizens, than it is established by the specified Federal law. The characteristic of categories of affairs on which subjects of non-state system provide a legal aid, and also the main forms of its rendering is given. On the basis of statistical data on the Volga Federal District make a conclusion that the non-state system of a free legal aid is rather demanded by the population. At the same time the burden of rendering a free legal aid can't be assigned completely to public institutes that will lead to discharge of the state from implementation of its major social function. For formation and development of effective system of a free legal aid the balance of the state and non-state systems is necessary. In the conclusion the main problems of functioning of non-state system are analysed, connected with its financing, the state support, insufficient awareness of the population on opportunities of receiving the qualified free legal aid, ensuring quality of a free legal aid, control of its granting and give offers on their overcoming.

Содержание права на получение квалифицированной юридической помощи является сложным и многоаспектным. С одной стороны, данное право может быть отнесено к числу конституционных прав человека и гражданина [3]. С другой стороны, оно выступает важнейшей конституционной гарантией, обеспечивающей правовой статус личности, действенную защиту ее прав и свобод, в том числе судебную защиту. Действительно, осуществление многих прав зависит от эффективности механизма реализации права на квалифици-

* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 14-13-21002.

рованную юридическую помощь. Более того, такой конституционный признак как бесплатность юридической помощи (ст. 48 Конституции РФ), является воплощением ключевых идей российского государства как социального и правового государства (ст. 2, 7 Конституции РФ), что нашло свое отражение в ст. 1 Федерального закона от 21.11.2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 324-ФЗ)1, закрепляющей его цели, и предопределило особый характер данного закона - ориентированность, прежде всего, на социально незащищенные категории граждан. И, наконец, бесплатность юридической помощи выступает условием претворения в жизнь другой конституционной нормы - принципа равенства граждан перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ).

Федеральный закон № 324-ФЗ закрепил двухуровневую систему оказания бесплатной юридической помощи (далее - БЮП), выделив в ней государственную и негосударственную системы.

Концептуальная идея данного закона - создание эффективной государственной системы оказания БЮП, однако нельзя не согласится с мнением А.А. Кирилловых, который отмечает, что построение системы БЮП исключительно на государственной основе малоэффективно. Действительно, во многих случаях граждане обращаются с жалобами на действия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В такой ситуации особенно актуальной становится проблема независимости субъектов, оказывающих БЮП [2]. Преимущества негосударственной системы БЮП - объективность, отделение от государства и финансовая независимость. Вместе с тем при всех достоинствах негосударственной системы возложение обязанности по предоставлению БЮП в большей степени на общественные институты означало бы устранение государства от решения важнейшей социальной задачи, в связи с чем необходимо определить оптимальное соотношение государственных и негосударственных институтов в системе оказания БЮП.

Согласно ст. 22 Федерального закона № 324-ФЗ субъектами негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.

Статистические данные свидетельствуют, что участниками негосударственной системы БЮП осуществляется большой объем работы по оказанию гражданам юридической помощи и количество их обращений значительно. Так, в рамках негосударственной системы бесплатной юридической помощи, реализуемой организациями на территории Приволжского федерального округа, бесплатную юридическую помощь в течение года получают более 60 тыс. человек [6].

На территории Приволжского федерального округа создано 59 юридических клиник как структурных подразделений вузов на базе юридических факультетов. Студенты старших курсов и преподаватели оказывают гражданам юридическую (консультации и составление документов) помощь, содействие в защите их прав, законных интересов, разрешении споров и конфликтов. Студенты вырабатывают навыки практической работы, применяют полученные знания на практике, а граждане получают возможность воспользоваться юридической поддержкой на безвозмездной основе, что свидетельствует о

1 О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Фед. закон от 21.11.2011 г. № 324-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6725.

положительном опыте деятельности юридических клиник. Наибольшее количество юридических клиник создано при образовательных организациях высшего образования в Саратовской области - 7, в Чувашской Республике - 5.

Другим участником негосударственной системы БЮП являются негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Таким центрам предоставлено право самостоятельно определять категории граждан, виды юридической помощи, оказываемой бесплатно. При этом к категориям граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, должны относиться граждане с низкими доходами или находящиеся в трудной жизненной ситуации. При оказании бесплатной юридической помощи не допускается установление ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Если центром не установлены категории граждан, имеющих право на получение БЮП, и перечень правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается, то право обращаться в центр имеют граждане, перечисленные в Федеральном законе № 324-ФЗ. В Чувашской Республике действует два негосударственных центра бесплатной юридической помощи [4].

В качестве альтернативного способа реализации права граждан на получение БЮП в рамках негосударственной системы БЮП может быть рассмотрена деятельность общественных организаций. По сведениям территориальных органов Минюста России, на территории Приволжского федерального округа зарегистрировано более 370 некоммерческих организаций, основными целями деятельности которых является оказание правовой помощи и правовое просвещение населения [6]. Особенностью деятельности таких правозащитных организаций является то, что они специализируются на защите прав определенных категорий населения (пенсионеры, ветераны труда, войны, военнослужащие и т.п.) либо на определенной категории дел (защита прав потребителей на конкретном сегменте рынка и т.п.). Например, Нижегородская региональная общественная организация культурной, социально-трудовой реабилитации инвалидов опорников и колясочников «ИНВАТУР» оказывает бесплатную юридическую помощь людям с инвалидностью, их родственникам по вопросам, связанным с реализацией и защитой прав инвалидов [5].

Необходимо отметить, что существуют общественные организации, оказывающие БЮП более широкому кругу лиц, по различным категориям дел по сравнению с тем, как это определено Федеральным законом № 324-ФЗ. Центральное место среди таких организаций занимает Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России». По информации территориальных органов Минюста России, в каждом субъекте Российской Федерации в пределах Приволжского федерального округа созданы и действуют региональные отделения данной организации (далее - региональные отделения). Консультирование по правовым вопросам осуществляется в создаваемых центрах бесплатной юридической помощи гражданам, консультационных пунктах, а также осуществляются выездные консультации граждан. В Чувашской Республике региональным отделением открыто более 30 консультационных пунктов [6]. Региональные отделения активно сотрудничают с органами прокуратуры, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, судейским сообществом, образовательными учреждениями высшего образования.

Ежегодно категории вопросов, по которым обращаются граждане за получением БЮП, остаются неизменными. Чаще всего граждан волнуют вопро-

сы гражданского права, в первую очередь право собственности, жилищного и земельного права, вопросы социального обеспечения, семейных правоотношений. Часто обращаются граждане с ограниченными возможностями с вопросами об их правах в сфере трудоустройства.

Основными формами оказания БЮП в рамках негосударственной системы являются: оказание устных и письменных консультаций, составление документов правового характера, представление интересов в суде и органах государственной власти. Преобладающей формой оказания БЮП является оказание устных консультаций (более 70%) [6].

Наиболее актуальными проблемами развития негосударственной системы БЮП в настоящее время являются: отсутствие должного финансирования; недостаточная осведомленность населения о возможности получения бесплатной юридической помощи; качество предоставляемой бесплатной юридической помощи; необходимость организации постоянно действующей системы обучения и повышения квалификации преподавателей юридических клиник, обмена опытом клинического юридического обучения, организации системы методических школ для преподавателей - кураторов юридических клиник; обеспечение мониторинга деятельности участников негосударственной системы БЮП и контроля за ней и др.

В силу Федерального закона № 324-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечивают ее поддержку. Полагаем, что в рамках государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций необходимо принятие целевых программ по бесплатной правовой помощи социально незащищенным категориям граждан на федеральном, региональном и местном уровнях, утверждение на федеральном уровне рекомендаций по данным программам для органов, оказывающих государственную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям. Согласно данным мониторинга, проведенного Министерством юстиции Российской Федерации, только в 19 субъектах Российской Федерации приняты решения органов государственной власти, направленные на развитие и поддержку негосударственной системы бесплатной юридической помощи. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы и иные нормативные правовые акты по регулированию порядка государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе оказывающих бесплатную юридическую помощь. Оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе представляет собой социально ориентированную деятельность, поэтому вопросы поддержки некоммерческих организаций, оказывающих данный вид деятельности, урегулированы Законом Чувашской Республики от 15.09.2011 № 61 «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Чувашской Республике»2 и постановлением Кабинета министров Чувашской Республики от 13.10.2011 № 443 «О реализации мер по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Чувашской Республике»3.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона № 324-ФЗ органы местного самоуправления также могут содействовать развитию негосударственной сис-

2 О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Чувашской Республике: Закон Чувашской Республики от 15.09.2011 г. № 61 // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2011. № 9. Ст. 824.

3 О реализации мер по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Чувашской Республике: постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 13.10.2011 г. № 443 // Собрании законодательства Чувашской Республики. 2011. № 10. Ст. 986.

темы бесплатной юридической помощи. Данная норма практически не реализуется. Только в двух субъектах Российской Федерации органами местного самоуправления обеспечена реализация данных полномочий. В Чувашской Республике имеются решения администраций г. Чебоксары и г. Новочебоксарск по выделению помещений для негосударственных центров бесплатной юридической помощи [1].

Необходимо также принятие государственной программы целевого финансирования юридических клиник при образовательных организациях высшего образования, занимающихся подготовкой юридических кадров.

Важнейшим направлением развития негосударственной системы БЮП является совершенствование правовой основы ее функционирования. В частности, необходимо принятие на федеральном уровне типовых положений о негосударственных центрах бесплатной юридической помощи, что позволит сформулировать единые подходы к созданию и функционированию таких центров.

Кроме того, необходимо принятие нормативных правовых актов, направленных на повышение качества БЮП, установление единых требований к качеству и повышение контроля за соблюдением лицами, оказывающими БЮП, такого рода требований, а также норм профессиональной этики.

И, наконец, в целях популяризации негосударственной системы БЮП необходимо расширить сеть интернет-сайтов субъектов негосударственной системы, публикации по правовым вопросам в средствах массовой информации, расширить практики бесплатного консультирования граждан в он-лайн режиме на интернет-сайтах негосударственной системы БЮП.

В заключение необходимо отметить, что формирование эффективной, доступной, качественной негосударственной системы оказания БЮП позволит найти тот необходимый баланс государственной и негосударственной систем оказания БЮП, что в конечном счете будет способствовать повышению защищенности социально уязвимых слоев населения.

Литература

1. Информация о развитии негосударственной системы бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации по состоянию на 01.01.2014 [Электронный ресурс] // Министерства юстиции Российской Федерации: офиц. сайт. URL: http://minjust.ru/ru/node/105812.

2. Кирилловых А. А. Бесплатная юридическая помощь и правовые основы ее оказания [Электронный ресурс] // Адвокат. 2012. № 8. URL: http://www.lawecon.ru/advokat/articles/43/312.

3. Кривоносова О.Ю. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 27 с.

4. Негосударственные центры бесплатной юридической помощи, действующие на территории Чувашской Республике [электронный ресурс] // Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике: офиц. сайт. URL: http://to21.minjust.ru/node/3020.

5. НРООИ «Инватур»: сайт. URL: http://www.invamir-nn.ru/about.htm.

6. О реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Проблемы и пути их решения: справ. материалы к заседанию Координационного совета при Главном управлении Минюста России по Нижегородской обл. Чебоксары, 2013.

ВЕРЕЩАК СВЕТЛАНА БОРИСОВНА - кандидат юридических наук, заведующая кафедрой финансового права, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (veres_k@mail.ru).

VERESHCHAK SVETLANA - candidate of law sciences, head of Financial Law Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.