Следствие ведут депутаты

В Госдуме готовится к первому чтению законопроект "О парламентских расследованиях Федерального Собрания РФ". В случае его принятия парламентарии получат право расследовать деятельность органов власти и отдельных чиновников. Но это не означает, что выявленных депутатами нарушителей накажут.

   Законопроект "О парламентских расследованиях Федерального Собрания РФ" был внесен в Госдуму в июне этого года группой парламентариев во главе с независимым депутатом Николаем Гончаром и бывшим директором ФСБ Николаем Ковалевым (фракция ОВР). Особую актуальность их инициатива приобрела в ноябре, когда думские правые предложили создать комиссию по расследованию событий на "Норд-Осте". Коллеги не поддержали это предложение, сославшись на отсутствие у Думы следственных функций. А если бы закон о парламентских расследованиях существовал, с созданием такой комиссии проблем бы не было.

Что будут расследовать

     Авторы сразу оговорились, что парламент не может расследовать деятельность президента. И это не взятка Кремлю, как может показаться. У нормы есть чисто юридическое обоснование: президент — единственный всенародно избранный представитель федеральной власти. Другие высокопоставленные чиновники зависят от парламента — либо назначаются им напрямую (как глава Счетной палаты), либо утверждаются по представлению главы государства (как премьер, генпрокурор).

     Поэтому к остальным федеральным органам авторы документа отнеслись гораздо строже. Правда, тематика расследований зависит от полномочий палат. Совет федерации вправе расследовать факты "грубого нарушения прав и свобод человека" во время чрезвычайного положения; нарушения на федеральных и региональных выборах; неподобающее поведение судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, генпрокурора, зампреда Счетной палаты, членов Центризбиркома. Перечень соответствует Конституции, по которой именно Совет федерации утверждает указ президента о введении ЧП, одобряет кандидатуру генпрокурора, назначает судей трех высших судов и зампреда Счетной палаты. А Госдума, которая утверждает кандидатуры премьера и председателя ЦБ и назначает главу Счетной палаты и уполномоченного по правам человека, имеет право расследовать действия этих чиновников.

     Парламентарии также могут расследовать ситуации, в которых роль отдельных чиновников неочевидна. Например, СФ вправе создавать комиссии по расследованию территориальных споров между субъектами федерации и случаев "неправомерного использования вооруженных сил РФ", а Госдума — изучать "причины и обстоятельства аварий и катастроф, повлекших большие человеческие жертвы или нанесших значительный материальный ущерб", а также "причины и обстоятельства конфликтов, имеющих общественную значимость". То есть сенаторам новый закон позволит разобраться с законностью участия армии в чеченской "контртеррористической операции", а депутаты Госдумы смогут участвовать, скажем, в выяснении причин гибели людей во время наводнения на юге России. Да и захват заложников на "Норд-Осте" вполне подходит под формулировку "конфликт, имеющий общественную значимость".

Как будут расследовать

     Выступить с инициативой парламентского расследования могут не менее одной пятой от общего числа членов соответствующей палаты (90 депутатов Госдумы и 36 членов Совета федерации). Для создания комиссии необходимо, чтобы эту инициативу поддержало простое большинство. Свои выводы комиссия должна обнародовать в течение трех месяцев.

     Для выяснения истины комиссия вправе вызывать на свои заседания и слушания "любых должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (опять-таки кроме президента); запрашивать информацию, в том числе содержащую коммерческую или государственную тайну, у государственных и муниципальных органов, предприятий и организаций независимо от формы собственности; направлять представителей для проверок на местах. Уклоняющихся от выполнения гражданского долга ждет суровая кара. Отказ явиться на заседание комиссии или дача заведомо ложных показаний будут караться штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда либо арестом на срок от четырех до шести месяцев. А повторное совершение этих нарушений или "высказывание угроз в адрес члена комиссии" повлекут за собой штраф в размере от 500 до 1000 МРОТ либо лишение свободы на срок от одного года до семи лет.

     Впрочем, самим членам комиссии тоже придется работать в весьма жестких условиях. Они обязаны участвовать во всех заседаниях и слушаниях (в случае двукратной неявки нарушитель отзывается из комиссии). Во время расследования члены комиссии не имеют права в "публичной форме сообщать о ходе парламентского расследования или оглашать свое мнение, касающееся данного расследования". За разглашение полученных сведений о частной жизни граждан и государственной или коммерческой тайны они несут уголовную ответственность.

     Впрочем, члены комиссий получают и некоторые привилегии. Так, на весь срок расследования им разрешено не посещать пленарные заседания и заседания комитетов и комиссий (правда, многие парламентарии делают это и без разрешения). В период работы комиссий на их членов распространяются положения закона "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".

Чем все это кончится

     По итогам расследования комиссия готовит доклад, в котором указываются степень достоверности, причины и обстоятельства расследуемых фактов, а также виновные лица, чьи действия или бездействие "способствовали наступлению неблагоприятного события" либо были несовместимы со статусом этих лиц. Парламентарии вправе внести в доклад предложения о привлечении виновных к дисциплинарной, административной или гражданско-правовой ответственности, о возбуждении уголовных дел, "об устранении условий, способствовавших наступлению неблагоприятных событий". Рекомендации направляются в соответствующие органы, которые и должны реализовывать предложения парламентариев. Правда, сделают они это или нет, зависит лишь от доброй воли чиновников. Никаких норм, обязывающих, скажем, Генпрокуратуру возбуждать дела против выявленных комиссией нарушителей, в проекте нет. Суды тоже не обязаны принимать результаты парламентского расследования "без проверки и доказательств".

     Есть в законопроекте еще несколько положений, которые заметно снижают эффективность парламентских расследований. К примеру, комиссия не вправе "проводить расследование в отношении лица, которое является подозреваемым, обвиняемым, подсудимым или осужденным по делу о преступлении, признаки которого совпадают с предметом парламентского расследования". При желании компетентные органы могут на законных основаниях вставлять палки в колеса "конкурирующей фирме" — достаточно возбудить дело против лица, которым интересуется комиссия.

     Так что проект можно оценить двояко. С одной стороны, если он будет принят, у россиян появится дополнительная возможность узнавать правду о загадочных событиях или нечистоплотности высокопоставленных лиц. С другой — нет гарантий, что эта правда окажется хоть кому-нибудь нужна.

ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

От автора

Николай Ковалев, зампред комитета Госдумы по безопасности (фракция ОВР)
       Разрабатывая закон, мы шли по пути стран с развитой демократией, где подобный институт эффективно действует. Там комиссии создаются по вопросам, будоражащим все общество, по фактам нарушения законов со стороны исполнительной власти. Закон даст возможность вызова любого лица, кроме президента, для пояснений по любому вопросу. Это очень важно, поскольку сегодня если чиновник хочет — он придет, если не хочет — нет механизма принуждения. Другой вопрос, насколько мы готовы — с профессиональной точки зрения, с точки зрения влияния на работу комиссии со стороны политических партий. Это мощный рычаг, который может превратиться в политический инструмент. Единственный способ этого избежать — привлечь к работе грамотных специалистов, независимых в своих решениях.
       

За

Александр Гуров, председатель комитета Госдумы по безопасности (фракция "Единство")
       Все передовые страны мира имеют парламентские комиссии. У нас в прежние годы они тоже были, и в этом ничего страшного нет. Да, в Конституции право парламента на расследования не прописано, но она не может прописать все стороны жизни. В законопроекте речь идет об упорядочивании работы комиссий, о ее правовом режиме. Мы консультировались с правоведами и пришли к заключению, что можно принять такой закон. Кроме пользы государству этот шаг ничего не принесет. Я это говорю и как член комиссии Верховного совета России, расследовавшей скандал с красной ртутью. Сегодня в комитете по безопасности тоже есть жалобы, которые не решит прокуратура. Что, опять писать президенту? Зачем сваливать все на него? Когда будет комиссия, это будет существенная помощь президенту.
       

Против

Алексей Гордеев, вице-премьер
       Конституцией РФ предусмотрен исчерпывающий перечень полномочий палат Федерального собрания, и полномочия по контролю за деятельностью федеральных органов и должностных лиц государственной власти в ней не предусмотрены. Представленным законопроектом необоснованно расширяется сфера деятельности палат Федерального собрания. Кроме того, в ряде статей фактически дублируется деятельность органов предварительного расследования и судебных органов, что не согласуется с принципом разделения властей. Авторы также предлагают распространить на членов комиссии по расследованию действие закона "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". Между тем Федеральное собрание — представительный и законодательный орган, а не правоохранительный или контролирующий.
       

---

Буква закона

       Статья 1. Цели парламентских расследований
       1. Парламентские расследования являются одной из форм контроля палат Федерального Собрания РФ за деятельностью федеральных органов и должностных лиц государственной власти, за исключением Президента РФ, и проводятся в целях
       — укрепления демократического порядка организации и функционирования государственной власти;
       — информирования общества об обстоятельствах и причинах негативных событий, имеющих общественную значимость;
       — выработки рекомендаций по ликвидации последствий таких событий, их недопущению и наказанию виновных.
       2. Парламентское расследование не подменяет собой предварительное следствие, проводимое правоохранительными органами, и рассмотрение дел в судах, а также не имеет преюдициальности, то есть не является обязанностью для судов принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные комиссией.
       

---

Цифра закона

       38 парламентских комиссий по расследованию было создано Верховным советом СССР, Верховным советом РФ, Советом федерации и Госдумой с 1989 по 2002 год.
       

---

История вопроса

       В СССР и постсоветской России законов о парламентских расследованиях не было, что не мешало депутатам создавать следственные комиссии. Еще в 1989 году Верховный совет СССР сформировал комиссии для расследования разгона митинга в Тбилиси и выяснения обстоятельств заключения пакта Молотова--Риббентропа 1939 года. Вторая комиссия документально подтвердила существование секретных протоколов к пакту. Верховный совет РФ продолжил эту практику. Например, летом 1993 года закончила работу комиссия по расследованию кровопролитных столкновений между демонстрантами и милицией в Москве 1 мая 1993 года. Верховный совет потребовал отставки мэра Москвы Юрия Лужкова и главы МВД Виктора Ерина, но оба остались на своих постах. Госдума и СФ к расследованиям прибегали реже. Верхняя палата осенью 1998 года расследовала обстоятельства, приведшие к дефолту, и рекомендовала президенту отправить в отставку ряд должностных лиц, многие из которых к тому времени уже лишились своих постов. А Госдума весной 1999 года начала процедуру импичмента и предъявила Борису Ельцину обвинения по пяти пунктам. Но ни один из них не набрал необходимого числа голосов.
       

---

Мировая практика

       Что расследуют парламенты
       Парламентские расследования распространились в мире благодаря Британии и США, где верхние палаты парламентов являются органами не только законодательной власти, но в ряде случаев и судебной. Повсеместно расследования вошли в моду после того, как в США была создана и получила мировую известность знаменитая комиссия по антиамериканской деятельности сенатора Маккарти.
       В США, кстати, а также в ряде других стран решения комиссий, созданных для проведения парламентского расследования, являются обязательными для органов прокуратуры или даже для суда. Например, в Турции результатом парламентского расследования обвинений в коррупции, выдвинутых против одного из министров в 2002 году, стал запрет Верховному суду страны принимать дело к рассмотрению.
       В большинстве стран мира, однако, результаты парламентских расследований имеют рекомендательный или даже ознакомительный характер. Например, в 2000 году Европарламент провел специальное расследование, которое доказало существование системы космической и электронной разведки "Эшелон", которую создали спецслужбы США, Великобритании, Канады, Австралии и Новой Зеландии. Рекомендации, содержащиеся в парламентском отчете (например, чтобы Британия как член ЕС дала объяснения в связи с существованием "Эшелона"), были проигнорированы.