Проблемы разграничения преступлений и правонарушений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр

УДК 3 49.6

Елена Николаевна ХОЛОПОВА,

доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России

Виктория Алексеевна ЗАХАРОВА,

преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России

ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С НАРУШЕНИЕМ ПРАВИЛ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР

THE PROBLEMS OF DISTINCTION OF OFFENCES AND CRIMES CONNECTED WITH VIOLATION OF RULES OF PROTECTION

AND USE OF BOWELS

В статье проведен сравнительно-правовой анализ норм уголовного и административного законодательства, устанавливающих ответственность за нарушение правил охраны и использования недр, обозначена необходимость разработки научно обоснованных критериев разграничения преступлений и непреступных видов правонарушений в сфере недропользования.

The article considers comparative-legal analysis of norms of criminal and administrative legislation which establish the responsibility for violation of rules of protection and use of bowels. The authors define the necessity of working out scientifically based criteria of distinguishing crimes and non-criminal offences in the sphere of using bowers.

Ключевые слова: экологические правонарушения, экологические преступления; сравнительно-правовой анализ.

Keywords: ecological offences, ecological crimes, comparative legal analysis.

Теория и практика правоохранительной деятельности

Экологические правонарушения, несмотря на отмечаемую многими учеными высокую латентность, тем не менее занимают достаточно высокую нишу в структуре регистрируемых и выявленных уполномоченными на то государственными и муниципальными органами фактов противоправного поведения в России.

Конкуренция уголовно-правовых и административно-правовых норм об охране природы - не редкое явление. Необходимость разграничения преступления и проступка возникает при применении 99% содержащихся в УК РФ норм экологического характера.

Практике подмены уголовной ответственности административной и наоборот способствует, в частности, несовершенство действующего уголовного и экологического законодательства, не содержащего порой четких критериев разграничения преступлений и правонарушений.

В связи с изложенным большое значение приобретает выявление научно обоснованных критериев разграничения преступных и непреступных видов правонарушений в сфере экологии. Определение и оценка обстоятельств, влияющих на общественную опасность деяния, важны как для кодификации уголовного и административного законодательства, так и для квалификаций нарушения.

В теории уголовного права по вопросу о разграничении преступления и проступка нет единой точки зрения, но преобладает позиция, согласно которой преступления и проступки разграничиваются по степени общественной опасности или степени «вредности». Однако сами эти степени в количественном отношении не определены ни в литературе, ни в законе, и сделать это не представляется возможным, поскольку математически точными, четко определенными численными выражениями сущность преступления и проступка выразить нельзя.

С 1 июля 2 002 г. на федеральном уровне административная ответственность за экологические правонарушения наступает только в соответствии с нормами

КоАП РФ, и прежде всего гл.8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Как показывает анализ ряда процессуальных норм КоАП РФ, экологические правонарушения относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах.

Согласно ст. 72 Конституции РФ природоохранное законодательство, а равно административное законодательство относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, региональные органы представительной власти вправе устанавливать своими законами административную ответственность за экологические правонарушения. Например, КоАП Калининградской области не содержит правовых норм, касающихся экологических правонарушений!, в частности отсутствуют административные нормы в сфере недропользования.

Административное законодательство, устанавливающее ответственность за экологические правонарушения и регулирующее деятельность субъектов в сфере экологии, само по себе представляет довольно сложный комплекс правовых норм и институтов, а также содержащихся в них нормативно-правовых актов. Если принимать во внимание только нормы об ответственности за проступки экологического характера, то следует обратиться к нормам действующего КоАП РФ, к иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, ведомственным нормативным актам, к которым нередко отсылает закон. В действительности же блок административного законодательства еще более велик. Он включает в себя законодательство, регулирующее права и обязанности недропользователей, государственных контролирующих органов, органов исполнительной власти, деятельность разрешительной системы (лицензирования) , должностных лиц правоохранительных органов и органов, специально уполномоченных в области охраны

и использования недроресурсов, режим закрытых административно-территориальных образований и особо охраняемых природных территорий и объектов, порядок и условия осуществления экологической экспертизы; деятельность органов управления по охране и использованию недроресурсов.

Безусловно, КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации играют определяющее значение в этой области, однако представляется, что данный подход не охватывает весь спектр нормативно-правовых актов, регулирующих административную ответственность за экологические правонарушения в сфере охраны и использования недр . 1 Это связано с тем, что нормы права находятся в тесной взаимосвязи друг с другом, а выделение конкретного нормативного акта не позволяет применить его в условиях нормативного единства. Так, невозможно применить ст. ст. 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ, не применяя Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N№2395-I «О недрах», а значит, этот закон осуществляет опосредованное регулирование административной ответственности за экологические правонарушения.

В УК РФ за основу разграничения экологического преступления и проступка чаще всего брались размер причиненного ущерба, а также место, способ совершения преступления, реже - предмет преступления, формы вины и другие признаки состава. Пленум Верховного Суда РФ в п. 13 постановления от 5 ноября 1998 г. N№14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» разъяснил, что «в случае возникновения трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба».

Вместе с тем в данном постановлении не содержится положений разграничения

преступлений, предусмотренных ст. 255 УК РФ, со смежными административными правонарушениями.

Административная ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании недр может также устанавливаться в законах субъектов Российской Федерации.

Уголовная ответственность в сфере недропользования установлена ст. 2 5 5 УК Р Ф (нарушение правил охраны и использования недр) . Преступное нарушение правил охраны и использования недр следует отграничивать от административно наказуемых проступков, предусмотренных ст.ст. 8.9, 8.10, 8.11, а также ст. 7.4 КоАП РФ.

Общие и конкретизированные требования по охране недр содержатся во многих актах российского законодательства. Они установлены федеральными законами «О недрах», от 26 декабря 1995 г. Ы№209-ФЗ «О геодезии и картографии»; «О газоснабжении»; от 26 марта 1998 г. Ы№41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», от 10 января 2002 г. Ы№7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; от 21 июля 1997 г. Ш?116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др.

В республиках Татарстан, Башкортостан, Московской, Калининградской, Калужской, Свердловской, Томской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе принято региональное законодательство, устанавливающее специфику недропользования в этих субъектах Федерации, за нарушение которого может наступить административная ответственность.2

Статья 8 . 9 КоАП РФ «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов» является общей по отношению к специальным - ст. 8.10 КоАП РФ «Нарушение требований по рациональному использованию недр» и ст. 8.11 КоАП РФ «Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр». Соответственно, нарушение требований по охране недр при геологическом изучении или их

Теория и практика правоохранительной деятельности

нерациональное использование не влекут ответственности по ст. 8.9 КоАП РФ. Разграничение административного проступка и преступления (ст. 8.9 КоАП РФ и ст. 255 УК РФ) проводится по последствиям. Статья 8.9 КоАП РФ содержит состав - оставление в опасности, ст. 255 УК РФ - материальные составы, в первом случае деяние окончено в момент наличия соответствующей угрозы, уголовно-наказуемые деяния - в момент наступления требуемых последствий.

Разграничение составов статьи со смежными уголовными и административно наказуемыми нарушениями правил охраны и использования недр (ч. 1 ст. 8.10 КоАП РФ и ст. 255 УК РФ) проводится с учетом интенсивности общественной опасности деяния.

Однако ч.1 ст.8.10 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за те же деяния, что и ст. 255 УК РФ (выборочная отработка месторождений, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых при добыче, порча месторождений полезных ископаемых и другие нарушения требований рационального использования их запасов). Необоснованные потери запасов полезных ископаемых, сверхнормативное разубоживание при добыче, порча месторождений, как правило, сопряжены с причинением значительного вреда. Представляется, что в этом случае должна наступать уголовная ответственность. Когда же вред значительным не признается, наступает административная ответственность.

Статьи 8.9 и 8.11, а также ч. 2 ст. 8.10 КоАП РФ содержат формальные составы правонарушений, тогда как по ст. 255 УК РФ уголовная ответственность за нарушение правил охраны и использования недр наступает лишь в случае причинения ущерба.

Вопрос определения ущерба значительным, как указывалось при анализе ст.255 УК РФ, решается в каждом конкретном случае.

Например, с 2004 г. по 2006 г. гражданин Гилязетдинов Р. Р. разрабатывал

карьер и осуществлял вывоз щебня. Данными действиями был нанесен ущерб окружающей среде (в частности, земельному участку) в размере 3 753 906 рублей. Следователем СУ при Альметьевском УВД по Саратовской области по данному факту было возбуждено уголовное дело по признакам преступлений, преду смотренных ст. 171, ч.2 ст. 174, ст. 255 УК РФ.

Также к Гилязетдинову Р.Р. было применено административное наказание в виде штрафа. Гилязетдинов Р.Р. вину в совершении преступлений признал частично. Однако в ходе предварительного следствия было установлено, что щебень не входит в перечень общераспространенных полезных ископаемых, следовательно, его добыча не подлежит лицензированию. Вследствие этого было принято решение прекратить уголовное преследование в отношении Гилязетдинова Р.Р. по основанию, предусмотренному п. «2» ч. 2 ст. 27 УПК РФ.3

Понимая, что данные рекомендации достаточно трудно реализовать на практике, укажем, что никакой иной подход не позволяет разграничить преступление и проступок. Мнение, высказанное в литературе, - разграничение должно проводиться с учетом интенсивности общественной опасности деяния в целом, а не только по последствиям - не способствует практическому решению вопроса, к тому же не ясно, что понимать под интенсивностью общественной опасности деяния.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих горный надзор (ст.ст. 23, 31 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ) , а также органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Возникает вопрос: каким образом эти лица определяют ущерб.

Решение вопроса о разграничении экологических преступлений и проступков упрощается, когда факторы, влияющие на степень общественной опасности правонарушений, учитываются законодателем

непосредственно в диспозициях правовых норм. Чаще всего в них указываются последствия деяния, их размер, повтор-ность преступных нарушений правил, способ действия, форма вины.

По нашему мнению, законодатель нечетко формулирует последствия экологических преступлений, в том числе и в ст. 255 УК РФ.

Пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ посвящен разъяснению такого понятия, как «существенный экологический вред», однако проведенный нами анализ используемых законодателем формулировок при характеристике последствий экологических преступлений показал, что в уголовном законе такого термина нет. Возникают вопросы: какова практическая значимость данного разъяснения и зачем уделять внимание понятию, которое в законе не употребляется, следовательно, и значения для квалификации не имеет.

В связи с изложенным большое значение приобретает разработка научно обоснованных критериев разграничения преступных и непреступных видов правонарушений в сфере недропользования. Необходимо совершенствовать законодательство Российской Федерации, связанное с недропользованием, тем самым устранить противоречие одних нормативно-правовых

актов другим, дать четкое толкование требованиям, в отношении которых возникают споры о разграничении правонарушений, конкретизировать составы правонарушений в данной сфере, «привязать» их к реальности, ужесточить санкции за уголовные преступления, усилить контрольно-надзорную функцию органов исполнительной власти в области недропользования. Реализация данных предложений может решить проблему разграничения правонарушений в области недропользования.

1 Монгуш А.Л. Административная ответственность за экологические правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях (на примере Республики Тыва) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2 008.

2 О недрах : Закон Республики Татарстан от 2 6 декабря 1992 г. N№1722- XII (с изм. от 6 декабря 1999 г., 21 ноября 2001 г., 23 июля 2 004 г.) // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. N№11-12; О внесении изменения в Закон Тюменской области «О недропользовании в Тюменской области» : Закон Тюменской области от 21 февраля 2007 г. N№548 // СПС «ГАРАНТ». 2010; О недропользовании на территории Томской области : Закон Томской области от 12 сентября 2003 г. N№116-03 : принят постановлением Гос. Думы Томской области от 2 8 августа 2003 г. N№791 (с изм. от 3 ноября 2009 г.) // СПС «ГАРАНТ». 2 010 и др.

3 Уголовное дело N№480843 в отношении Гилязетдинова Р.Р. // Архив СУ Альметьевского УВД по Республике Татарстан. 2 007.