Функционально-ведомственные элиты как субъект государственной политики

Павел ТАРУСИН

ФУНКЦИОНАЛЬНО-ВЕДОМСТВЕННЫЕ ЭЛИТЫ КАК СУБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

В статье обосновывается правомерность использования понятия «функционально-ведомственные элиты» при анализе процессов формирования и реализации государственной политики. Рассматривается характер участия и роль данного сегмента правящего класса в механизмах стратегического целеполагания.

In the article the legality of using the conception of functional and departmental elites in the context of analysis of formation and realization of public policy is substantiated. The character of participation and the role of that segment of the ruling class in the strategic targeting mechanisms are considered.

Ключевые слова:

государственная политика, элита, ведомственная стратегия, управление; public policy, elite, departmental strategy, governance.

Одним из последствий обновления социально-политического устройства России явилось принципиальное обновление механизмов и процессов формирования и легитимации государственного курса. Данные трансформации обусловили появление научной проблемы, связанной с оценкой изменений в правящей элите и, в частности, с позиционированием руководства государственных ведомств в структуре политического класса.

Как известно, большинство исследователей солидарны в том, что к политической элите следует относить совокупность лиц, в силу статусного положения контролирующих распределение основных ресурсов и обладающих в связи с этим возможностью принимать стратегические решения или влиять на их принятие1. Элита рассматривается ими с учетом ее решающего участия в процессах стратегического целеполагания, при этом основное внимание акцентируется на анализе институциональных и ролевых особенностей деятельности правящих кругов и распределения властных ресурсов между ними. Таким образом, главным системообразующим признаком правящей элиты выступает функция принятия/непринятия стратегических решений, которая непосредственно реализуется в сфере планирования и осуществления государственной политики. При этом под государственной политикой большинство исследователей понимает форму комплексной, кооперативной деятельности органов государственной власти и управления по выдвижению и реализации долгосрочных (стратегических) целей в социуме в целом, и в его отдельных сферах2.

В этом ракурсе особую актуальность приобретает дифференциация правящей элиты на специфические «функциональные группы», которая, отражая отраслевой характер их влияния на процессы стратегического целеполагания, раскрывает также диверсификацию механизма принятия государственных решений, связанную с отдельными направлениями деятельности и сферами ответственности политического класса. И хотя системное единство процессов разработки стратегических целей предполагает органическую

1 Ашин Г.К. Элитология : учебное пособие. - М. : МГИМО(У) МИД РФ, 2005, с. 232; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. — М. : Захаров, 2005, с. 76; Миллс Р. Властвующая элита. — М., 1959, с. 130.

2 Соловьев А.И. Государственная политика. Политология: лексикон / под ред. А.И. Соловьева. — М. : РОССПЭН, 2007, с. 70.

ТАРУСИН

Павел

Владимарович — аспирант кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова lemarais@mail.ru

интеграцию различных фракций правящей элиты в единое целое, тем не менее ее функционально-ведомственные сегменты отражают наличие специфических ролей и уровней ответственности в сфере принятия государственных решений.

Данный функциональный подход предполагает рассмотрение характера участия субъектов стратегического целеполагания в контексте функционирования и развития процессов и механизмов формирования государственной политики. Причем с точки зрения исследования элиты как совокупности функциональных групп на первый план неизбежно выдвигается ее политический сегмент, непосредственно руководящий и направляющий процессы формирования государственного курса. С содержательной точки зрения характеристика политической элиты как функциональной группы предполагает рассмотрение динамики выполняемых ею задач (формирование государственной политики и контроль над ее реализацией) и организационных (в т.ч. ведомственных) форм, в рамках которых данные роли и исполняются.

Как известно, содержательно политическое решение формируется через совокупность контактов, которые возникают и поддерживаются внутри сети ролевых интеракций, отражающей действия различных политико-административных коалиций. Усиление неоднородности и конкурентности политического пространства обусловливает изменение природы субъектных интеракций по поводу формирования и реализации государственной политики. В ходе данных процессов формируется многоуровневая сеть взаимодействий различных субъектов, в рамках которой осуществляются челночные процессы согласования интересов и позиций контрагентов и их последующее оформление в виде проектов решения. При этом состав участников, их позиции и ресурсная обеспеченность значительно варьируют в зависимости от этапов целеполагания, обсуждаемых сюжетов и используемых для принятия решений площадок.

Участвующие в процессах целеполага-ния различные группы представителей бизнеса, владельцев значимых ресурсов, лидеров общественного мнения и др. дополняют политико-управленческий сегмент, приводя к формированию альянсов, выходящих по своему качественному

составу за пределы элитарного круга. На место относительно устойчивых отраслевых субэлит приходят чрезвычайно гибкие, постоянно меняющие внутреннюю конфигурацию и внешний дизайн временные коалиции разнообразных группировок правящей элиты и их партнеров.

Утрате отраслевыми элитами монопольного положения в собственных областях регулирования способствовала и ускоренная интеграция данных сфер. Р Миллс отмечал: «Прошло то время, когда с одной стороны существовала сфера экономики, а с другой — сфера политики, включавшая в себя военное ведомство, деятельность которого не влияла на политическую и деловую жизнь. Теперь существует пронизанная политикой экономика, связанная тысячью нитей с военными институтами и их решениями»1. Углубляющаяся интеграция и взаимозависимость между отраслевыми направлениями государственной политики заставляют привлекать к их разработке и принятию различные группы правящей элиты. Уже не отраслевая принадлежность проблемы, а потребности реализации конкретных функций государственного управления предопределяют выбор и состав участников процесса разработки и оформления целей.

В прежде недоступные стороннему влиянию сферы деятельности отраслевых элит последовательно проникают прочие игроки. Тем самым при описании механизмов выработки государственных стратегий невозможно жестко закрепить статус фактического субъекта принятия решений за каким-либо конкретным участником процесса. Качественно данный субъект приобретает интегральное состояние, при котором степень влияния составляющих его участников на принятие и содержание решений не постоянна и зависит от баланса сил в правящей верхушке, социально-экономической конъюнктуры, функциональной специфики и содержания рассматриваемых проблем.

Совокупные итоги взаимодействия субъектов по поводу содержания государственной политики и направлений расходования ресурсов в значительной степени формализуются и реализуются руководством государственных ведомств. Именно на этом уровне, где совмещаются

1 Миллс Р. Властвующая элита. — М. : Иностранная литература, 1959, с. 29.

реальные полномочия и понимание возможностей по сочетанию и реализации разнообразных групповых интересов, и может быть наиболее эффективно и рационально отражено содержание политических установок. Руководство ведомств, даже ориентируясь на собственные представления о протекающих политических и социально-экономических процессах, так или иначе отражает реальную диверсификацию социальных интересов, их различное значение для выработки государственных стратегий. Этим и объясняется последовательное усиление ведомственных полномочий, особенно в части согласования и визирования разнообразных законодательных и управленческих инициатив, относящихся к их функциональным сферам деятельности.

Не выходя за рамки формальных полномочий и установленных процедур, ведомственное руководство способно оказывать существенное влияние на содержание государственных стратегий, а порой — и самих политических целей. Зачастую оно принимает на себя исполнение политических функций, что и дало повод ряду исследователей говорить о «политизации администрирования». Особенно заметна ведомственная «политизация» в таких закрытых сферах, как безопасность, оборона и т.п. Исключение из формальных процессов принятия решений ведущих политических и социальных контрагентов смещает активность последних в слабо контролируемое пространство теневых взаимодействий. В данном ракурсе ведомственное руководство выступает в качестве неформальных каналов презентации интересов различных социальных групп и слоев.

Возникли предпосылки для проведения самостоятельных ведомственных стратегий, отличных от декларируемого государственного курса, который все теснее увязывается с интересами формирующихся в структурах исполнительной власти и ведомств политико-административных ассоциаций. Договоренности и взаимные обязательства руководства ведомств между собой позволяют порой игнорировать установки верховной власти, провоцируя вместе с тем рост транзакционных издержек при формировании и реализации государственного курса.

При этом многие представители правящей элиты указывают на настоятель-

ную необходимость и неизбежность расширения институциональных основ ведомственной самостоятельности за счет перераспределения функциональных полномочий и прерогатив, усиления горизонтальных взаимодействий, формализации и рационализации (даже технократизации) процедур и механизмов целеполагания в интересах повышения качества самого стратегического планиро-вания1. Подобные призывы отражают не только объективные тенденции развития системы государственного управления, но и возросшие претензии руководства государственных ведомств, осознание им своего нового места и возможностей в политическом пространстве.

Таким образом, характер участия и степень влияния элитных групп на выработку стратегических решений более зависят от принадлежности к ведомственным структурам, нежели от их отраслевой дифференциации. Подобное влияние имеет объективную основу и не решается путем кадрового обновления руководящего персонала ведомств и органов власти. Изменение декларируемых установок ведомственного руководства не трансформирует кардинально содержание долгосрочных (принципиальных) факторов, лежащих в основе разнообразия ведомственных и отраслевых подходов, которые новые руководители неизбежно будут вынуждены учитывать в дальнейшем.

От подходов, мотивов и экспертных знаний данного субъекта государственной политики в значительной степени зависит характер и содержание перевода формул политических ограничений, отражающих общесоциальный уровень приоритетов и масштабов целеполагания, в конкретные государственные стратегии и планы действий. Тем самым руководство государственных институтов и ведомств, сфера ответственности которого охватывает зону непосредственных взаимодействий политики и управления, следует выделять как специфический сегмент правящей элиты. Данные выводы вполне согласуются с организаторской (функциональной или технологической) теорией, развитой в работах Дж. Бернхэма, А. Фриша, К. Боулдинга, согласно которой процессы институцио-

1 См.: Якунин В.И. К вопросу о качестве государственной политики // Свободная мысль, 2007, № 7, с. 5—20; Кокошин А.А. Размышление о технократии и технократах. — М. : Ленанд, 2008.

нализации элитных групп, их позиционирование и статус, распределение влияния определяется востребованностью выполняемых функций в системе власти1.

Указанные основания позволяют избрать в качестве основных критериев структурирования правящей элиты специфику исполняемых на постоянной основе функций государственного управления и ведомственную принадлежность. Выделяемые по данному основанию функционально-ведомственные элиты (ФВЭ) представляют собой совокупность лиц, занимающих ключевые позиции в ведомственных управленческих структурах, полномочия и ресурсы которых позволяют участвовать в принятии стратегических решений в сфере государственной политики или оказывать влияние на их принятие и содержание. Косвенно на существование данных элит указывает и О. Гаман-Голутвина: «Ослабление власти лица, призванного выступать субъектом артикуляции государственных интересов... способствовало дроблению высшего эшелона политической элиты и усилению позиций субэлитных структур — отраслевых и ведомственных»2. С точки зрения критерия структурирования, основанного на степени институционализации влияния на принятие решений, функционально-ведомственные элиты относятся к сегменту высшей бюрократии в составе политической элиты.

Основная функция указанных элитных групп заключается в регулировании процессов взаимодействия политических и макроэкономических факторов при преобразовании политической власти в управленческие действия, в трансформации политических решений в ведомственные стратегии и контроль над их реализацией. Тем самым они выступают в качестве балансира в системе государственной власти, призванного оптимально совместить при решении конкретных задач потребности правящего режима с интеграцией общества как социально-экономи-

1 Цит. по: Ашин Г.К. Указ. соч., с. 456.

2 Гаман-Голутвина О.В. Политическая элита России. Вехи исторической эволюции. — М. : Интеллект, 1998, с. 332.

ческого целого, минимизировать риски и последствия неоправданного вмешательства политики и управления в сферы исключительной компетенции друг друга.

Благодаря своему пограничному положению на стыке политического и макроэкономического уровней государственного управления, деятельность данных групп приобретает дихотомический характер.

Соответственно, различна и интерпретация сторонами качественного содержания их взаимодействий. Политическая верхушка, обладающая прерогативами подбора кадрового состава ведомственного руководства, рассматривает деятельность последнего, как правило, с точки зрения соблюдения персональной лояльности, в личном качестве — как членов собственной команды, а не руководителей автономных государственных структур. У ведомственных же элит соображения институциональной лояльности (политическим институтам — институту президента, правительства, конституции) доминируют над мотивами личной преданности, соответственно, содержание коммуникаций с политическим руководством интерпретируется ими с точки зрения функционально-ведомственной рациональности и эффективности.

Причем соображения институциональной лояльности все сильнее стимулируются самим ходом политического развития страны, хотя об их доминировании над корпоративной и/или персональной преданностью говорить пока рано. Как показала практика, возникающие политические обязательства и благодарность за оказанную поддержку, так же как персональная лояльность главе государства, уже недостаточны в условиях демократизирующейся политической системы. Формальные институциональные рамки резко сократили возможности и желание руководителей ведомств открыто вмешиваться в политические процессы на стороне какой-либо из противоборствующих сил. Как правило, они занимают позицию равноудаленности от оппонентов и лавирования между ними, проводя наиболее выгодную стратегию собственного выживания как элиты.