Оценка эффективности налоговых льгот по проектам ГЧП в системе управления финансами субъекта РФ

Петухова Р.А., Фирсова ЕА.

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ ПО ПРОЕКТАМ ГЧП В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ СУБЪЕКТА РФ

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы управления региональными финансами в части оценки эффективности налоговых льгот, предоставляемых по проектам ГЧП. Проанализирован региональный опыт применения налоговых льгот по соглашениям ГЧП. Сделан вывод о недостаточной проработанности и определенности налогового законодательства на федеральном уровне в части налогообложения проектов ГЧП и оценки эффективности налоговых льгот. Предложен подход для проведения анализа эффективности региональных налоговых льгот и иных налоговых мер стимулирующего характера, с точки зрения налоговых расходов бюджета.

Ключевые слова. Налоговая льгота, налоговые расходы бюджета, проект ГЧП, управление региональными финансами.

Petuhova RA., Firsova Е.А.

ESTIMATION OF THE TAX BENEFITS EFFICIENCY BY PPP PROJECTS IN THE SYSTEM OF FINANCIAL MANAGEMENT OF THE RUSSIAN REGIONS

Abstract The article considers topical issues of financial management in assessing the effectiveness of tax incentives provided by the PPP projects. Analyzes the regional experience of application of tax benefits under the PPP agreements. The conclusion is made about the lack of sophistication and certainty to tax legislation at the Federal level regarding the taxation of PPP projects and assessing the effectiveness of tax incentives. The proposed approach for the analysis of efficiency of regional tax exemptions and other tax incentives from the point of view of tax expenditures.

Keywords. Tax benefit, tax expenditure budget, a PPP project, management of regional finances.

Система управления региональными финансами является необходимым инструментом совершенствования деятельности органов власти, так как позволяет оценить эффективность управления финансовыми ресурсами региона, а также способность органов власти удовлетворять требования потребителей к качеству предоставляемой продукции и услуг и соблюдать положения действующего законодательства.

С целью оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности разработана методика, утвержденная Приказом МЭР РФ от

ГРНТИ 06.73.15

© Петухова P.A., Фирсова Е.А., 2017

Римма Алексеевна Петухова - кандидат экономических наук, профессор кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Елена Анатольевна Фирсова - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Контактные данные для связи с авторами (Петухова P.A.): 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya Str., 21). Тел.: 8 (812) 310-96-71. E-mail: petuhova_r@mail.ru. Статья поступила в редакцию 31.08.2017 г.

15.05.2014 г. № 266 [1]. Данная методика определяет порядок расчета и источники информации для определения более чем 30 показателей, характеризующих результативность усилий органов власти по таким направлениям, как улучшение положения России в рейтинге легкости ведения бизнеса, повышение уровня защищенности прав акционеров, заемщиков и инвесторов, развитие конкурентной среды на рынках товаров и услуг и т.п. Департаменты МЭР должны обеспечивать определение значений показателей в соответствии с методикой в срок до 1 мая года, следующего за отчетным.

В феврале 2016 г. в Приказ № 266 были внесены изменения, которыми, в числе прочего, были введены в методику показатели, характеризующие уровень развития сферы государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в субъекте РФ. Необходимость оценки органов государственной власти с точки зрения результативности усилий по развитию в регионах системы ГЧП обусловлена особой значимостью этого института для стимулирования инвестиционной деятельности в субъектах РФ и стране в целом. В соответствии с законодательством РФ, ГЧП - это основанное на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании заключенного между ними соглашения в течение определенного периода времени [2]. Целью такого взаимодействия является привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышение их качества.

Необходимость развития сферы ГЧП в России определена еще в 2008 г. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [3], в которой утверждается, что модернизация российской экономики и снятие инфраструктурных ограничений требуют поддержания величины государственных инвестиций на уровне не ниже 4% ВВП. Основную долю инвестиций предполагалось направить на развитие инфраструктуры, в первую очередь, в транспортной и энергетической сферах, в том числе, с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

Изменившиеся с момента принятия Концепции геополитические и экономические условия в РФ оказали существенное влияние на реально сложившуюся динамику бюджетных инвестиций и скорректировали их прогнозный объем на среднесрочную перспективу. Так, в соответствии с Федеральными адресными инвестиционными программами (ФАИП), утвержденными за период с 2015 по 2019 гг., объем бюджетных ассигнований на осуществление инвестиций за счет федерального бюджета РФ неуклонно сокращается. В абсолютном выражении сокращение бюджетных инвестиций в 2019 г. по отношению к 2015 г. составит 349 млрд руб. или 38% в относительном выражении. В таблице 1 отражен анализ динамики сумм бюджетных инвестиций, информация о которых содержится в ФАИП, за период с 2015 по 2019 гг.

Таблица 1

Динамика бюджетных инвестиций за счет федерального бюджета РФ за период с 2015 по 2019 гг. [4]

Показатель 2015 2016 2017 2018 2019 Изменение за 5 лет

Объем бюджетных ассигнований по ФАИП, млрд руб. 920 764 741 681 571 -349

Отношение к предыдущему году, % X 83 97 92 84 62

Субъекты РФ за период с 2013 г. по настоящее время также в значительной мере утратили свои инвестиционные возможности, о чем можно судить по нарастанию объема государственного долга субъектов РФ, который по состоянию на начало 2017 г. составил 2 353 млрд руб. или 34% от суммы доходов бюджетов регионов за вычетом безвозмездных поступлений (таблица 2).

Таблица 2

Динамика государственного долга субъектов РФ за период с 2013 по 2017 гг. [5]

Показатель 1.01.13 1.01.14 1.01.15 1.01.16 1.01.17

Государственный долг субъектов РФ, млрд руб. 1 351 1 737 2 090 2319 2 353

Прирост, млрд руб. X 386 352 229 35

Темп роста, % X 129 120 111 101

В сложившихся условиях дефицита инвестиционных ресурсов на уровне субъектов РФ и страны в целом еще большую актуальность приобретает определенное Концепцией в качестве одной из приоритетных задач для РФ налаживание институтов государственно-частного партнерства, что нашло отражение и в методике, определяющей порядок оценки качества управления экономикой региона органами власти. Показатель уровня развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте РФ, введенный в методику, базируется на определении значений трех составляющих его факторов: развитие институциональной среды в сфере ГЧП, нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП, а также опыт реализации проектов ГЧП в субъекте Российской Федерации.

Расчет значения фактора «Развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере ГЧП» производится на основе оценок по совокупности таких критериев, как наличие в регионе уполномоченного органа в сфере ГЧП, наличие специализированной структуры, ответственной за сопровождение проектов ГЧП, учет механизмов ГЧП в документах целеполагания субъекта РФ и т.п. Одним из показателей также является наличие налоговых льгот и иных мер поддержки частных партнеров в регионе. Этот коэффициент характеризует наличие в субъектах РФ нормативных правовых актов, предусматривающих меры, стимулирующие применение механизмов ГЧП через налоговые льготы. На основе изучения и систематизации налоговых льгот, введенных субъектами РФ на своей территории [6-12], авторы создали выборку тех региональных налоговых льгот, которыми предусмотрены отдельные преференции инвесторам, осуществляющим капитальные вложения на основе соглашений о ГЧП (см. табл. 3).

Таблица 3

Региональный опыт применения налоговых льгот по соглашениям о ГЧП [6-12]

Субъект РФ Дата начала действия льготы Налог на имущество организаций Налог на прибыль организаций

Томская область 1.01.2014 + -

Республика Коми 1.01.2015 + -

Ульяновская область 1.01.2016 + -

Республика Адыгея 1.01.2017 + -

Республика Бурятия 1.01.2017 + +

Челябинская область 1.01.2017 + +

Предоставление регионами налоговых льгот для инвесторов, реализующих проекты в рамках соглашений о ГЧП, появилось недавно, и сейчас этот процесс не является масштабным: всего в 6 субъектах РФ действуют налоговые льготы для участников соглашений о ГЧП. При этом льготы установлены в основном по налогу на имущество организаций, лишь в двух регионах льготы предоставлены по налогу на прибыль организаций. Ограничения, налагаемые регионами на инвесторов при предоставлении налоговых льгот, основаны на сроке действия соглашения о ГЧП и виде деятельности.

Основными видами региональных налоговых льгот, предоставленных в настоящее время по соглашениям о ГЧП, являются: по налогу на имущество организаций - полное освобождение от уплаты налога, снижение ставки и установление ставки на уровне 0%; по налогу на прибыль организаций -снижение региональной части ставки налога. Само по себе наличие льготы, предоставленной субъектом РФ частным партнерам в рамках соглашений о ГЧП, не свидетельствует о наличии значимого для инвесторов стимулирующего воздействия для осуществления инвестиции. При расчете показателя наличия налоговых льгот и иных мер поддержки частных партнеров в соответствии с методикой применяется понижающий коэффициент (от 0,5 до 1) на основании оценки эффективности реализуемых мер, которая определяется экспертным путем.

В силу недостаточной проработанности и определенности налогового законодательства на федеральном уровне в части налогообложения проектов ГЧП, возникают практические сложности при установлении налоговых льгот и иных налоговых мер стимулирующего характера и реализации механизма их применения на региональном уровне. При введении налоговых льгот образуются выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы РФ, которые оцениваются Минфином России как налоговые расходы на основе количественного анализа реализации налоговой политики в части мер стимулирующего характера. В настоящее время в отчетности ФНС России представлена оценка нало-

говых расходов субъектов РФ в целом без выделения конкретных видов налоговых льгот, в связи с чем не представляется возможным достоверно оценить их эффективность. В целом по России выпадающие доходы бюджетной системы от использования налоговых льгот составили в 2013 году 2,9% ВВП (1 930,5 млрд руб.) и увеличились по сравнению с 2011 г. в 1,3 раза [13].

Начиная с 2011 г., Министерством финансов РФ ежегодно проводится оценка качества управления региональными финансами [14]. По итогам 2015 г. 15 субъектам РФ (в 2013 г. - 5) был присвоен показатель низкого качества управления региональными финансами. Одним из ключевых критериев при осуществлении оценки качества управления региональными финансами должен выступать показатель эффективности установления налоговых льгот. Согласно рекомендациям Минфина России, введение новых налоговых льгот или принятие иных решений, приводящих к возникновению выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, возможно только после проведения обязательной оценки на предмет бюджетной, экономической и социальной эффективности. Подобная оценка должна проводиться, как на стадии подготовки проектов о введении налоговой льготы на региональном уровне, так и после установления на предмет оценки эффективности [15].

В соответствии с основными направлениями налоговой политики РФ, при установлении новых налоговых льгот и освобождений, должен быть определен их источник. В качестве такового, по мнению Правительства РФ, может рассматриваться отмена одной или нескольких неэффективных налоговых льгот. При этом отмене должны подлежать налоговые льготы, не оказывающие влияния на достижение одной из целей налоговой политики (стимулирование экономического роста) и не имеющие социального эффекта [13].

Одной из современных проблем в системе управления финансами субъекта РФ является отсутствие на федеральном уровне единого подхода для проведения анализа эффективности региональных налоговых льгот и иных налоговых мер стимулирующего характера, при оценке которых применяются методики, утвержденные исполнительными органами власти субъектов РФ. В разработанной Минфином РФ методике осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами [14] содержится всего два показателя, учитывающих влияние налоговых льгот:

1) наличие результатов ежегодной оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и ставок налогов, установленных законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом субъекта РФ;

2) соотношение недополученных доходов по региональным налогам в результате действия налоговых льгот, установленных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации к общему объему поступивших региональных налогов.

Следует отметить, что информация по второму показателю находится в распоряжении Министерства финансов РФ и формируется исходя из годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. Анализ региональных методик [16; 17; 18; 19; 20] тех субъектов РФ, которым по результатам оценки Министерства Финансов РФ 2015 года присвоена первая степень качества управления региональными финансами (Москва, Санкт-Петербург, Оренбургская область, Пермский край, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ), показал, что качественная оценка эффективности налоговых расходов проводится не во всех регионах. Во многих субъектах РФ отсутствуют результаты расчетов коэффициентов экономической и социальной эффективности налоговых льгот.

Проведенное исследование применяемой в Санкт-Петербурге методики оценки эффективности налоговых льгот выявило ряд важных проблем, в частности, отсутствие необходимых для анализа статистических данных о налоговых льготах в разрезе групп льгот по отраслям и сферам деятельности, что препятствует достоверности полученных результатов, определению влияния предоставленных налоговых льгот на различные показатели на макро- и микроуровне, например, определение взаимосвязи инвестиционной льготы и роста инвестиций и др. Это обстоятельство обусловлено многолетней практикой непредоставления налоговыми органами информации о налоговых льготах финансовым органам в соответствии с принципом соблюдения налоговой тайны.

Применение концепции налоговых расходов, с одной стороны, стимулирует участие частного сектора в социально-экономических государственных программах и увеличивает гибкость налоговых расходов, с другой стороны, должно быть направлено на повышение их бюджетной эффективности. Внедрение в российскую практику концепции «налоговых расходов» должно сопровождаться прове-

дением регулярной оценки эффективности налоговых льгот, результаты которой уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ должен предоставлять в виде годового отчета.

При установлении налоговых льгот участникам проектов ГЧП и анализе их эффективности представляется целесообразным:

• идентифицировать налоговые льготы и определить перечень налоговых преференций и освобождений на федеральном уровне, которые входят в понятие налоговой льготы, для участников проектов ГЧП, на который должен быть направлен тщательный систематический анализ эффективности их применения;

• утвердить на федеральном уровне единый подход для проведения анализа эффективности региональных налоговых льгот и иных налоговых мер стимулирующего характера, например, при установлении конкретных налоговых льгот в рамках реализации проектов ГЧП возможно закрепление в законодательстве определенного перечня условий, соблюдение которых дает право налогоплательщику на их применение (целевой характер);

• определить участников налоговых отношений и виды экономической деятельности, на налоговые обязательства которых оказывают существенное влияние налоговые льготы при реализации проектов ГЧП, и оценить вероятность возникновения негативных эффектов на деятельность налогоплательщиков в случае отмены налоговой льготы;

• установить законодательное утверждение отчета о налоговых расходах региональных бюджетов как составную часть отчета об исполнении бюджета субъекта РФ;

• закрепить за соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ проведение оценки эффективности применения налоговых льгот (например, комитету по инвестициям Санкт-Петербурга возможно поручить проводить оценку инвестиционных налоговых льгот).

Для проведения качественного анализа эффективности налоговых льгот представляется целесообразным проводить анализ не только с позиции оценки налоговых расходов бюджета, но и их влияния на экономические показатели на макро- и микроуровне по видам экономической деятельности. В настоящее время при проведении подобного анализа на территории конкретного субъекта РФ возникают проблемы, связанные с отсутствием информации о налоговых льготах в отраслевом разрезе, поскольку в консолидированной налоговой отчетности отражается лишь общая сумма налоговых льгот по видам налогов, что не позволяет провести объективную оценку их эффективности.

Анализ эффективности установленных налоговых льгот должен служить основополагающим критерием для принятия государственных решений. Для достижения соответствия показателей результативности при реализации проектов ГЧП определенным критериям при оценке качества управления региональными финансами необходимо разработать, как один из важных элементов этой системы, методологию оценки эффективности налоговых льгот с позиции их влияния на количественные показатели развития российской экономики для достижения нового качества экономического роста.

ЛИТЕРАТУРА

1. Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей: Приказ Министерства экономического развития РФ от 15 мая 2014 г. № 266.

2. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ.

3. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р.

4. Официальный сайт Федеральной адресной инвестиционной программы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://faip.economy.gov.ra/cgi/uis/faip.cgi/Gl (дата обращения 05.06.2017).

5. Официальный сайт Министерства финансов РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.minfin.ra/ra/statistics/subbud/sub_debt (дата обращения 05.06.2017).

6. О налоге на имущество организаций: Закон Томской области от 27.11.2003 г. № 148-03.

7. О налоговых льготах на территории Республики Коми и внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросу о налоговых льготах: Закон Республики Коми от 10.11.2005 г. № 113-Р3.

8. О налоге на имущество организаций на территории Ульяновской области: Закон Ульяновской области от

02.09.2015 г. №99-30.

9. О налоге на имущество организаций: Закон Республики Адыгея от 22.11.2003 г. № 183.

10. О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством РФ о налогах и сборах к ведению субъектов РФ: Закон Республики Бурятия от 26.11.2002 г. № 145-Ш.

11. О налоге на имущество организаций: Закон Челябинской области от 25.11.2016 г. № 449-30.

12. О снижении налоговой ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков: Закон Челябинской области от 28.11.2016 г. № 453-30.

13. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов: одобрены Правительством РФ 01.07.2014 г.

14. О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами: Приказ Минфина РФ от 03.12.2010 г. № 552.

15. Об оценке качества управления региональными финансами по итогам 2015 года: Письмо Минфина РФ от

20.09.2016 г. № 06-06-09/55522.

16. О Методике оценки эффективности налоговых льгот, установленных законами Санкт-Петербурга: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.09.2016 г. № 862.

17. Об утверждении порядка оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот: Постановление Правительства Москвы от 26.12.2011 г. № 632-пп.

18. О порядке и методике оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот: Постановление Правительства Оренбургской области от 29.06.2009 г. № 310-п.

19. Об утверждении Порядка оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) льгот по региональным налогам и ставкам, установленным законодательством Пермского края: Постановление Правительства Пермского края от 16.09.2013 г. № 1223-П.

20. О порядке предоставления организациями информации для оценки эффективности льгот по налогам, подлежащим зачислению в окружной бюджет: Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 20.11.2014 г. № 931-П.