Закон о нормативных правовых актах: некоторые проблемы регулирования системы нормативных правовых актов РФ

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2008. № 5

ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

М. Джоусе-Иванина, соискательница

ЗАКОН О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ: НЕКОТОРЫЕ

ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ РФ

Нормативный правовой акт считается основным источником права в Российской Федерации. На долю этих документов приходится наибольший объем правового регулирования, к ним относятся и акты, обладающие высокой юридической силой — конституции и законы. Несмотря на значимость и распространенность нормативных правовых актов ни российским законодательством, ни юридической наукой не решены окончательно вопросы определения понятия «нормативный правовой акт», соотношения различных его видов между собой и с другими источниками права, отграничения нормативных правовых актов от иных сходных с ними документов.

Эффективность нормативно-правового регулирования общественных отношений во многом зависит от единства и непротиворечивости правовой системы, упорядоченности источников права. Данное обстоятельство обусловливает необходимость закрепления общеобязательных правил, регулирующих системные связи между различными нормативными правовыми актами.

Комплексное регулирование системы нормативных правовых актов, их подготовки, принятия, толкования и реализации предлагается осуществить в законе «О нормативных правовых актах»1. Вопрос о необходимости такого закона обсуждается уже не одно десятилетие: в 80-е гг. прошлого столетия учеными-юристами разрабатывалась его концепция и были подготовлены первые проекты закона «О нормативных правовых актах»2.

В 1996 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». В апреле 2004 г. проект был отклонен, так как многие его положения утратили свою актуальность

1 См.: Бошно C.B. Формы российского права. М., 2004. С. 235; Законотворчество в Российской Федерации: Науч.-практ. и уч. пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 491—523; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 21—22.

2 См.: Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 88.

в связи с произошедшими изменениями в российском законодательстве, при этом была отмечена необходимость комплексного решения проблемы систематизации законодательства, упорядочения системы действующих нормативных правовых актов.

С 2005 г. проект закона «О нормативных правовых актах РФ» разрабатывается министерством юстиции РФ, а с 2006 г. подготовка аналогичного законопроекта осуществляется и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, однако до настоящего времени соответствующий закон не принят. Во многом это объясняется сложностью задач, стоящих перед разработчиками «закона о законах», а также отсутствием единого подхода к их решению. В настоящей статье будут рассмотрены проблемы определения понятия «нормативный правовой акт» и соотношения различных видов таких актов, возникающие в связи с подготовкой проекта закона «О нормативных правовых актах РФ».

Что касается определения понятия «нормативный правовой акт», то следует заметить, что действующее законодательство начиная с Конституции Российской Федерации активно использует данный термин, не определяя его. Между тем от признания документа нормативным правовым актом зависит решение вопроса о необходимости его опубликования, государственной регистрации, порядке обжалования (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ; п. 10 постановления правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3; гл. 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф34 и др.). В связи с этим в практической деятельности существует потребность в определении понятия «нормативный правовой акт», что позволит разграничить нормативные правовые акты и иные документы, прежде всего акты индивидуально-распорядительного характера и акты разъяснения законодательства.

Так, в 1996 г. в целях решения вопроса о возможности обжалования указа президента РФ в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов, Государственной Думой было сформулировано определение нормативного правового акта (постановление от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»)5, которое было воспроизведено в отно-

3 Собрание законодательства Российской Федерации (далее—С3 РФ). 1997. № 33. Ст. 3895.

4 С3РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

5 С3РФ. 1996. № 32. Ст. 1334.

шении актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих регистрации, в приказе минюста России от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»6. Согласно вышеназванным документам, «нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»7 к существенным признакам нормативного правового акта относит издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, а также наличие правовых норм (п. 9).

Оба приведенных определения не всегда позволяют четко разграничить нормативные и ненормативные правовые акты. Так, действующее законодательство допускает существование и нормативных, и ненормативных актов одной и той же формы, принятых одними и теми же органами в одинаковом порядке. Например, указы президента РФ или приказы федеральных министерств могут иметь как нормативный, так и индивидуально-распорядительный характер. Таким образом, форма документа, порядок его издания и орган, его принявший, не могут выступать критериями отграничения нормативных актов от ненормативных. По тем же причинам невозможно формирование перечня форм документов, являющихся нормативно-правовыми актами.

Приведенные определения предполагают, что нормативный правовой акт издается управомоченным (компетентным) органом или должностным лицом. Между тем издание надлежащим органом является не признаком самого нормативного правового акта, а требованием к нему8: в противном случае следовало бы признать, что изданный неуполномоченным органом документ, содержащий нормы права, не нуждается в опубликовании и государственной регистрации и соответственно не может быть оспорен в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов.

6 С3 РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

7 Российская газета.2007. 8 дек.

8 См.: Астахов С. 3атянувшаяся переписка. Высший Арбитражный Суд продемонстрировал наличие разных подходов к правовому статусу писем Минфина // Российская газета - Бизнес. 2007. 16 окт.

5 *

69

В определении Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 58-0 «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»9 сказано, что нельзя отказать в принятии заявления о признании противоречащим закону незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на основании того, что эти признаки подразумевают его ненормативный характер. Достаточно того, что заявитель считает, что акт содержит обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, и нарушает его права.

Таким образом, для разграничения нормативных и ненормативных правовых актов требуется оценка их содержания. Так, Пленум Верховного суда РФ в своем постановлении содержание нормативного правового акта определяет так: это правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9). 0днако перечисленные свойства могут присутствовать не только у нормативных правовых актов. Например, согласно ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации10, отношения по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг могут регулироваться публичным договором, условия которого являются одинаковыми для всех потребителей. При этом организация должна осуществлять обязанности по такому договору в отношении всех, кто к ней обратится. Таким образом, круг потребителей, для которых договор может стать обязательным, заранее не определен, а сам договор рассчитан на неоднократное применение. С другой стороны, круг лиц, на которых распространяется действие той или иной правовой нормы, как правило, достаточно конкретен. При этом она может быть рассчитана и на однократное применение в отношении одного лица. Например, Закон Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»11 по общему правилу предоставляет гражданам РФ право приобрести в собственность жилое помещение в порядке приватизации один раз.

Согласно приказу минюста России от 04.05.2007 № 88, правовая норма — это общеобязательное государственное предписание посто-

9 Вестн. Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.

10 Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

11 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959.

янного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Но общеобязательностью обладает любой правовой акт, а не только нормативный12, и отнесение к правовым нормам лишь государственных предписаний исключает из числа нормативных правовых акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты. Между тем подобные документы могут содержать правовые нормы13.

Юридической наукой сформулированы различные подходы к пониманию нормативности как свойства нормативного правового акта. Например, нормативность видят в следующих качествах:

— всеобщности содержания и действия, типичности регулируемых отношений14;

— общеобязательности, государственно-властном характере содержащихся предписаний, публичности15;

— содержании правовых положений общего характера16;

— содержании общеобязательного государственного веления, отражающего и регулирующего общественные отношения определенного вида, которое может быть исполнено неоднократно и персонально неопределенными субъектами17;

— абстрактном характере содержания, предполагающем общий характер объекта нормы права (направленность ее на регулирование вида общественных отношений, а не индивидуализированного, конкретного отношения), неопределенность адресата правовой нормы и случаев, на которые она рассчитана, действие вне зависимости от существования конкретных правовых отношений18;

— многократности применения, неопределенности адресата, направленности на регламентацию не вида, а широкого круга общественных отношений, действие вне зависимости от существования кон-

-19

кретных правовых отношений .

12 См.: Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М., 1995. С. 15.

13 См.: Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2005. С. 259, 262.

14 См.: Бошно С.В. Указ. соч. С. 247—248.

15 См.: Богатова О.В. Нормативный правовой акт как источник права (теоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 11.

16 См.: Петров Н. К вопросу о нормативности правовых актов // Сов. гос. и право. 1963. № 9. С. 126.

17 См.: Шебанов А.Ф. Некоторые нормы и нормативных актов в советском общенародном праве // Сов. гос. и право. 1964. № 7. С. 99.

18 См.: Самощенко И.С. О понятии юридического нормативного акта // Сов. гос. и право. 1962. № 2. С. 82.

19 См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2006. С. 569.

Многообразие предложенных правовой наукой определений понятия «нормативный правовой акт», по мнению проф. Р.Ф. Васильева, связано прежде всего с отражением различных сторон определяемого

понятия, поэтому становится невозможным синтезирование на их ос-

к 20

нове общего определения .

Таким образом, отсутствие единого подхода к пониманию нормативности предопределяет сложность разработки определения нормативного правового акта, которое могло бы быть закреплено в законодательстве. Кроме того, необходимо учитывать, что такие признаки как общий, абстрактный характер, неопределенность адресата, вид и тип общественных отношений также законодательно не установлены: их относительность не позволяет во всех случаях отличить нормативный акт от ненормативного.

Близки по содержанию к нормативным правовым и акты официального нормативного толкования законодательства, представляющие собой юридически значимые документы, содержащие конкретизацию нормативных предписаний и направленные на определение их действительного смысла21. Основное отличие таких актов от нормативных правовых заключается в том, что они имеют целью не установление или изменение содержания правовых норм, а разъяснение смысла, содержания и пределов действия ранее установленных норм22. Между тем нормативные правовые акты также могут служить конкретизации друг друга, например, законы служат конкретизации Конституции Российской Федерации, а подзаконные нормативные акты — законов. Возникает вопрос, когда такая конкретизация создает новую норму, а когда нет?

Как отмечается в юридической литературе, существует некоторая условность разделения нормотворческой и толковательной деятельности при отсутствии законодательно определенных границ интерпретационной деятельности, и за толкователем закрепляется роль «второго законодателя»23. С другой стороны, толкование не может содержать нормативной новизны и акты толкования не являются источниками

20 См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 5. С. 4—5.

21 См.: Тарасова В.В. Акты судебного толкования правовых норм: Юридическая природа и классификация. Саратов, 2002. С. 10.

22 См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. С. 570.

23 См.: Брежнев О.В. Судебное толкование Конституции Российской Федерации: сущность, правовая. Право. 2006. № 4. С. 38—39.

23 См.: Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 299.

23 Российская газета. 1998. 6 авг. природа, процессуальные формы осуществления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2006. № 4. С. 38—39.

права24. Однако содержание толкования, абсолютно эквивалентное содержанию интерпретируемого документа, лишено смысла.

Отсутствие единообразия в теоретических подходах создает проблемы в практической деятельности. Показательной является ситуация, сложившаяся с разъяснениями минфина России, который согласно ст. 34.2 части первой Налогового кодекса РФ от 31.07.1998 № 146-Ф325 дает разъяснения законодательства о налогах и сборах. Подобные разъяснения не рассматриваются в качестве нормативных правовых актов, оформляются в виде писем минфина России и не подлежат государственной регистрации. Как правило, налоговые органы требуют соблюдения положений, изложенных в данных документах. В связи с этим возникает вопрос о возможности и порядке обжалования писем минфина России.

Анализ судебной практики по данной проблеме свидетельствует о различных подходах к ее разрешению. Так, в решении от 6 марта 2007 г. № 15182/06 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что письмо минфина России от 16 января 2006 г. № 03-04-15/01 содержит признаки нормативного правового акта, а потому оспаривание данного письма должно осуществляться по правилам, предусмотренным для оспаривания нормативных правовых актов. Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда РФ пришла к выводу, что рассматриваемое письмо не устанавливает общеобязательных правил, а потому не является нормативным правовым актом. Президиум Высшего Арбитражного Суда в свою очередь не согласился с коллегией судей и в постановлении от 09.10.2007 № 7526/07 признал письмо минфина России нормативным правовым актом.26

Сближение интерпретационной и правотворческой деятельности, признание возможности формулирования в актах толкования новых правовых норм ставит вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актов судебного толкования законодательства. Анализируя постановления Пленума Верховного Суда СССР, С.Л. 3ивс отмечал их сходство с нормативными правовыми актами. По его мнению, постановления являются нормативными, так как они общеобязательны: они исполняются не только судами и участниками судебных дел, но обязательны для сторон спора, еще до того как они стали участниками судебного дела, а также для органов и должностных лиц, применяющих разъясняемый закон. Кроме того, постановления Пленума Верховного Суда СССР обладают некоторой автоно-

24 См.: ЧерданцевА.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 299.

25 С3 РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

26 См.: Астахов С. Указ. соч.

мией действия: отмена разъясняемого акта не влечет обязательной отмены акта толкования27.

Постановления высших судов, содержащие нормативное толкование, могут рассматриваться как нормативные интерпретационные правовые акты.28 В то же время в юридической науке все чаще такие акты отождествляются с судебными прецедентами29. Особенности подобных актов затрудняют выработку единых правил подготовки, принятия, опубликования, регистрации, оспаривания общих положений для этих и нормативных правовых актов, а также регламентацию их одним законом.

Понятие «нормативный правовой акт» охватывает различные виды документов, содержащих правовые нормы. Наиболее важным является деление их на законы и подзаконные акты. К числу признаков, отличающих закон от подзаконных нормативных правовых актов, относят, в частности, особый порядок принятия, изменения и от-мены30. Соблюдение процедуры принятия закона является условием его легитимности и направлено на исключение возможности произвольного управления делами государства, сведение к минимуму опасности волюнтаризма и необоснованных вторжений в личную сферу со стороны органов власти31. Подзаконные правовые акты принимаются в упрощенном порядке.

В настоящее время порядок принятия законов и подзаконных нормативных актов регулируется актами различной юридической силы, кроме того, отдельные особенности предусмотрены действующим законодательством в отношении процедуры принятия некоторых нормативных правовых актов (например, закона о бюджете, технического регламента). В связи с этим выработка и закрепление в законе «О нормативных правовых актах» единых требований к подготовке и принятию всех нормативных правовых актов представляется затруднительной. Так, не вполне оправданным видится распространение на все акты требований о согласовании, о составлении финансово-экономического обоснования и др.32

27 См.: Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. С. 176—184.

28См.: Гурова Т.В. Актуальные проблемы теории источников права. Тольятти, 2001. С. 93—94.

29 Там же. С. 45.

30 См.: Марченко М.Н. Источники права. С. 123.

31 См.: Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2004. С. 17—18.

32 См.: Казьмин И.Ф., Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7. С. 81.

Закон призван определить отношения внутри системы нормативных правовых актов в тех случаях, когда они не определены Конституцией и законодательством Российской Федерации. Основы иерархии нормативных правовых актов в Российской Федерации установлены Конституцией РФ. Развитие соответствующие положения Конституции получили в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»33, в федеральных законах от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»34 и от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»35 и др. В ряде субъектов Российской Федерации действуют законы, устанавливающие иерархию принимаемых ими актов.

Тем не менее многие вопросы соотношения нормативных правовых актов остаются неурегулированными. Ведь для системы характерны не только иерархические связи, но и, например, отношения координации, взаимодополнения, детализации содержания36. Нерешенным остается вопрос о порядке взаимодействия федеральных нормативных правовых актов одной формы между собой, общего нормативного правового акта и специального, кодифицированного акта и иных документов.

Наиболее важным звеном правовой системы Российской Федерации являются федеральные законы. Между тем регламентация соотношения таких актов между собой и федеральным законом, т.е. актом одинаковой с ними юридической силы, представляется затруднительной. Действующее законодательство не содержит правил, позволяющих обосновать приоритет положений закона «О нормативных правовых актах» по отношению к положениям иных федеральных законов. Приоритет указанного закона не может быть объяснен только его специальным характером. Правило о приоритете специального акта перед общим планируется установить самим законом «О нормативных правовых актах», а значит, оно может быть отменено любым федеральным законом. Решение проблемы требует закрепления необходимых норм по крайней мере в федеральном конституционном законе, однако Конституция РФ соответствующий документ не предусматривает.

33 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

34 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

35 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

36 См.: Источники российского права: вопросы теории и истории: Учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2005. С. 13.

Возможным способом восполнения пробелов в регламентации отношений между нормативными правовыми актами является внесение изменений в федеральные конституционные законы от 17.12.1997 № 2-ФК3 «О Правительстве Российской Федерации» и от 31.12.1996 № 1-ФК3 «О судебной системе Российской Федерации»37. Установление для судебной и исполнительной властей правил, обеспечивающих единообразный выбор нормативного правового акта, подлежащего применению, сделает их фактически обязательными для всех участников затрагиваемых правоотношений.

Конституция Российской Федерации не относит регулирование проблем, связанных с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, ни к полномочиям Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения. В связи с этим интересной представляется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определении от 10.03.2005 № 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» : порядок введения в действие закона определяется тем субъектом, к полномочиям которого относится регулирование соответствующих отношений; по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации устанавливают сроки вступления законов в силу самостоятельно, поскольку иное не предусмотрено федеральным законодательством. Возможно, аналогичным образом необходимо решать и вопрос о регулировании иных проблем, связанных с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В законе «О нормативных правовых актах» планируется урегулировать систему этих актов. Но они составляют лишь часть системы источников современного российского права, включающей в себя законы, подзаконные акты, правовые договоры, правовые обычаи и др.39 Соотношение всех этих источников права нуждается в регламентации.

Кроме того, предлагается закрепить правила о приоритете более позднего акта по отношению к раннему, а специального — по отношению к общему40. Введение этих правил требует решения вопроса о том, каким образом их следует применять: имеет ли специальный

37 С3 РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

38 Российская газета. 2005. 17 мая.

39 Источники российского права: вопросы теории и истории. С. 9.

40 3аконотворчество в Российской Федерации. С. 519; Юртаева Е.А. Указ. соч.

С. 15.

нормативный правовой акт приоритет по отношению к принятому позднее общему?

Проблемы могут возникнуть также в связи с тем, что закон «О нормативных правовых актах», призванный служить основой построения системы законодательства, разрабатывается после того, как документы, входящие в эту систему, уже приняты, и закон должен учесть существующие связи между нормативными правовыми актами, чтобы не вызвать дестабилизацию правовой системы Российской Федерации.

Таким образом, разработка закона «О нормативных правовых актах» связана с решением проблем научного и практического характера. Возможно, достижение целей, преследуемых при подготовке рассматриваемого законопроекта, требует принятия не одного закона, а ряда нормативных правовых актов различной юридической силы.

Прежде всего необходимо решить вопрос о целесообразности введения единого легального определения понятия «нормативный правовой акт», применяемого при решении вопросов их подготовки, принятия, опубликования, регистрации, обжалования и т.д. Каждое их этих действий требует особого подхода и осуществляется по различным правилам в отношении различных документов.

Учитывая разнообразие видов нормативных правовых актов, вызывает сомнение возможность выработки общих для всех них правил подготовки, принятия, толкования и др.

Упорядочение системы требует установления соотношения между всеми ее звеньями. Система источников российского права не может быть урегулирована в полной мере на уровне федерального закона. Соотношение источников права может быть установлено федеральным законом только в отношении источников права меньшей юридической силы. Регламентация системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации возможна федеральным законом только в отношении актов, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Поступила в редакцию 26.05.08