Несовершенство понятия «Градостроительная деятельность», закрепленного в Градостроительном кодексе Российской Федерации

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

2009 Юридические науки Выпуск 1

УДК 69:34

НЕСОВЕРШЕНСТВО ПОНЯТИЯ «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ», ЗАКРЕПЛЕННОГО В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ КОДЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.В. Шепелев

Аспирант кафедры конституционного и финансового права

Пермского государственного университета, 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

Статья посвящена анализу понятия «градостроительная деятельность» на основе различных научных подходов с целью выявления его сущностных признаков и оценки полноценности его закрепления в Градостроительном кодексе Российской Федерации.

Ключевые слова: градостроительство; градостроительная деятельность; законография

Новый Градостроительный кодекс РФ вступил в действие 30.12.2004. Он фактически заложил основы градостроительного права в России и создал предпосылки для его развития. В рамках существующего законодательства данное право должно установить специфику, предмет, содержание и механизмы градостроительной деятельности как средства и способа организации материально-пространственного окружения человека.

Потребность такого развития градостроительного законодательства обусловливается конкретной ситуационной практикой применения Градостроительного кодекса в правовом пространстве регулирования земельных и имущественных отношений, а также инвестиционной деятельности как отдельных элементов градостроительного процесса, выступающих в настоящий момент в силу ряда субъективных факторов в виде самостоятельных и самодостаточных областей в общем правовом пространстве.

Конституция России и законодательное разграничение полномочий и предметов ведения федерального, регионального и муниципального уровней формируют юридическую нишу развития комплексного градостроительного законодательства в правовом поле субъектов Федерации и местного са-

© Шепелев В.В., 2009

моуправления. В региональном и местных правовых актах регулирования градостроительной деятельности должна проявляться специфика ее осуществления в конкретных природно-географических и социальноэкономических условиях, обеспечиваться возможность непротиворечивого и комплексного применения отраслевого федерального законодательства.

Совокупность этих требований создает условия для формирования образцов примерных правовых документов регионального и местного уровней, для разработки единой методической канвы соответствующих градостроительных кодексов (законов) субъектов Федерации и правил застройки (градостроительных правил) местных административно-территориальных образований. В задачи указанных документов входит определение содержания и видов объектов градостроительной деятельности, способов их описания и установления правового статуса, полномочий субъектов градостроительных отношений на региональном и местном уровнях, состава, порядка разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации инвестиционных программ и организации системы градостроительного надзора и архитектурно-строительного контроля. Разработка перечисленных вопросов в региональных и местных правовых документах

необходима для уточнения и дополнения норм и определений Федерального законодательства. При этом создание и использование единого понятийного аппарата должно рассматриваться как необходимое условие формирования увязанной и взаимосогласованной системы развитого и иерархически организованного градостроительного законодательства.

Особенно эта проблема касается законодательного определения градостроительной деятельности, поскольку норма, в которой оно содержится, является по сути исходной, и, стало быть, определяющей основы правового регулирования данных общественных отношений. По мнению ряда авторов, закрепленное в законе понятие градостроительной деятельности носит слишком общий характер [10. С. 8]. Так, в действующем Градостроительном кодексе РФ градостроительная деятельность определена как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

В отличие от понятия, которое содержалось в Градостроительном кодексе 1998 г., в приведенном определении отсутствует указание на субъектов градостроительной деятельности, в частности государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица; а также указание на необходимость учета при градостроительной деятельности интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территорий и поселений.

Это обстоятельство на наш взгляд требует более глубокого осмыслениия сущности градостроительства (градостроительной деятельности) и оценки его законодательного определения. Поэтому необходимо обратиться к научным взглядам в этой области.

Следует отметить, что в системе кон-

кретной науки любой термин должен обозначать строго определенное понятие [19. С. 105]. Нельзя не согласиться с предложенным В.А. Козловым определением системности научной теории, которая, по его мнению, «проявляется в том, что между ее понятиями устанавливаются определенные логические отношения, и теория приобретает гипотетико-дедуктивный характер... В результате логической связанности понятий в теории ни одно из них не остается независимым, все они взаимно определяют друг друга и накладывают ограничения на возможные интерпретации каждого понятия в отдельности» [9. С. 35].

Понятие градостроительной деятельности употребляется, как правило, наряду с понятием градостроительства, и зачастую отождествляется с ним. Например,

В.В. Владимиров, Т.Ф. Саваренская, И.М. Смоляр рассматривают градостроительство как систему человеческой деятельности, имеющую свой порядок и свои закономерности [6. С. 43]. В свою очередь И.М. Смоляр полагает, что градостроительство также может рассматриваться как система правовых норм [18. С. 144].

На наш взгляд, понятия «градостроительство» и «градостроительная деятельность» не тождественны, а тесно взаимосвязаны. Поэтому для того, чтобы понять, что представляет собой градостроительная деятельность, необходимо прежде всего дать определение градостроительству. В большинстве словарей и энциклопедий градостроительство определяется как теория и практика планировки и застройки городов [2. С. 304; 12. С. 144]; область архитектуры и строительства, комплексно решающая функционально-практические (экономические, демографические, строительнотехнические, санитарно-гигиенические) и эстетические (архитектурно-художественные) задачи [1. С. 585].

Градостроительство представляет собой организацию жизни человека и общества во времени и пространстве и поэтому включает в себя, в первую очередь, фундаментальные научные знания о человеке как индивидууме и как гражданине, члене того

или иного коллектива, самом коллективе, а также о взаимоотношениях человека с природной средой [21. С. 7], целью которых является создание благоприятных условий для проживания населения, функционирования объектов производства, науки, культуры, коммунального хозяйства, формирование и сохранение экологически чистой и эстетически осмысленной городской среды [3.

С. 15]. Реализация этих целей на основе имеющихся знаний осуществляется в процессе градостроительной деятельности, означающей тем самым деятельность по формированию и преобразованию городской и сельской среды (жилой, производственной, иных ее видов), исходя из интересов населения, перспектив социальноэкономического развития, национальноэтнических и иных местных особенностей, сложившегося эстетического идеала общества [16. С. 68].

Таким образом, градостроительная деятельность выражается во взаимосвязанных действиях ее участников (государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц) по созданию, развитию, ремонту, реконструкции и сохранению объемов градостроительства [16. С. 69] и составляет практическую сторону последнего.

Являясь практической составляющей градостроительства, и как следствие этого охватывая вопросы организации жизни человека и общества во времени и пространстве, градостроительная деятельность имеет своей целью реализацию интересов населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия, а в более общем виде - организацию

наиболее благоприятной среды жизни людей.

Общественной значимости градостроительства и градостроительной деятельности в научной литературе уделено большое внимание. Так, Л.В. Вавакин указывает, что градостроительство - это деятельность государственного, национального значения, имеющая своей целью повышение качества жизни, обеспечение безопасности нации [4.

С. 9]. А.М. Каримов рассматривает градостроительство как одну из основных целей любого общества, стремящегося к созданию полноценной среды обитания для своих сограждан. Процесс гармоничного взаимодействия между естественной природой и искусственно создаваемой средой обитания составляет основу градостроительной деятельности и является залогом здоровья нации [8. С. 71].

Некоторые авторы полагают, что основополагающей целью градостроительства и градостроительной деятельности является создание среды обитания, отвечающей материальным, экологическим, социальным и духовным потребностям человека и способствующей его всестороннему развитию. Основу этой среды составляют поселения, жилые районы, кварталы, здания, сооружения, производственные, рекреационные и другие зоны [15. С. 7]. В.В. Владимиров, например, считает, что наиболее важной и специфической задачей градостроительства является рациональная организация и использование территорий [5. С. 10]. Э.В. Сарнацкий видит задачу градостроительства в том, чтобы сохранить и гармонично развить жилую среду городов и поселений, которые являются основой устойчивого развития общества и государства, а также сделать среду обитания экологически благоприятной [17. С. 38].

Устойчивое развитие среды обитания современная мировая градостроительная теория и практика видит главной целью градостроительной деятельности. Некоторые авторы считают, что устойчивое развитие города - это одно из основных направлений и результат градостроительной деятельности [7. С. 4]. По мнению А.П. Кудрявцева, принцип устойчивого развития во-

площает в себе гармонию природной и рукотворной среды и направлен на то, чтобы сохранить в зоне поселений природные элементы. Среда поселений должна быть экологически безопасной. Сохранение пер-возданности природы, ее возвращение в город - императив XXI века. Устойчивое развитие предполагает положительное отношение к Земле, природе, человеку [11. С. 2].

Исходя из изложенного, мы можем выделить следующие признаки градостроительной деятельности:

-градостроительная деятельность составляет практическую сторону градостроительства;

-представляет собой организацию жизни человека и общества во времени и пространстве;

-основывается на фундаментальных научных знаниях о человеке как индивидууме и как гражданине, члене того или иного коллектива, самом коллективе, а также о взаимоотношениях человека с природной средой;

-выражается в деятельности по формированию и преобразованию городской и сельской среды;

-осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства;

- субъектами градостроительной деятельности являются государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица;

-целью данной деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечение рационального использования природных ресурсов на территориях населенных пунктов;

-градостроительная деятельность осуществляется исходя из интересов населения, перспектив социально-

экономического развития, национальноэтнических и иных местных особенностей, сложившегося эстетического идеала обще-

ства, чем обуславливается специфическая обязанность учета при ее осуществлении интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территорий и поселений.

Основываясь на указанных признаках градостроительной деятельности, мы можем сделать вывод о том, что закрепленное в законе понятие градостроительной деятельности сводится, по сути, к перечислению форм, посредством которых она осуществляется, и не отражает действительного смысла данного понятия.

В отличие от Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» [14], закреплявшего в ст. 1 положение о том, что градостроительство в Российской Федерации, национально-государственных, административно-территориальных образованиях, свободных экономических зонах осуществляется исходя из интересов граждан, условий исторически сложившегося расселения, перспектив социальноэкономического развития, национальноэтнических, историко-культурных особенностей, экологических, природно-климатических и геологических условий местности, с учетом общественного мнения, выраженного органами местного самоуправления, собраниями граждан и через иные территориальные формы непосредственной демократии, действующий Градостроительный кодекс РФ в понятии градостроительной деятельности не устанавливает ни положений об обязательности учета интересов населения, ни положений об общественно полезных целях градостроительной деятельности, ни иных сущностных признаков данного явления. Такое усеченное законодательное понимание градостроительной деятельности, на наш взгляд, задает дух всему Градостроительному кодексу, поскольку в нем ни слова не говорится о балансе интересов, что его цель - это градостроительное регулирование, о том, что он был принят для того, чтобы люди, в частности горожане, жили лучше. Напротив, само понимание градостроительной деятельности

и его последующая реализация в статьях кодекса ориентированы скорее на товарные отношения в сфере землепользования. Это выражается, в частности, в том, что население прямо не наделено какими-либо действенными механизмами защиты своих прав.

Несмотря на закрепление в качестве одного из принципов градостроительной деятельности принципа участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, такое участие обеспечивается в Градостроительном кодексе исключительно институтом публичных слушаний. При этом решения публичных слушаний по соответствующим вопросам являются необязательными для должностных лиц и органов местного самоуправления. Более того, нормы федерального градостроительного, земельного законодательства не разрешают вопрос о способах учета мнения населения при решении вопросов в градостроительной сфере. В кодексе содержатся подробные требования к участию граждан в обсуждении проектов генеральных планов поселений, но окончательное принятие решения остается в пределах полномочий государственной власти и органов местного самоуправления. Мнение населения по вопросам градостроительства совещательное по сути.

Население как бы вытесняется из градостроительной деятельности, что особо стало проявляться с вступлением в силу Федерального закона от 18 декабря 2006 г. №232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [13], который значительно сократил круг объектов государственной экологической экспертизы, исключив из них документы территориального планирования и проектную документацию по строительству и реконструкции практически всех объектов, в том числе и особо опасных в экологическом отношении. Вместо этого планируется проведение единой государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ, предметом ко-

торой является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе и экологическим требованиям. В какой степени при проведении этой экспертизы будут учитываться экологические права и интересы граждан и не станет ли фактическая ликвидация института государственной экологической экспертизы в отношении объектов территориального планирования и строительства средством игнорирования экологических прав населения России - вопрос пока открытый.

В связи с изложенным считаем, что уточнение и дополнение части используемых в градостроительстве терминов и определений, а также некоторых правовых норм и механизмов осуществления градостроительной деятельности становится одной из главных задач разработки примерных правовых документов, регулирующих эту деятельность на региональном и местном уровнях.

Полагаем, что эта деятельность должна основываться, прежде всего, на разработанной выдающимся ученым А.А. Ушаковым теоретической базе законографии -науке об исследовании закономерностей создания законодательства, призванной охватить все стороны правотворчества, в частности методы создания права, которые в зависимости от их роли в правотворчестве могут быть разбиты на методологические, методические и технические, постановку, процедуру и психологию законодательного механизма, построение правовых норм, композицию (строение) законодательных актов, их язык. Научные положения законо-графии должны быть основой повышения экономической и социальной эффективности градостроительного права [20. С. 22].

Законография относится к числу прикладных наук, назначение которых - претворение в практику правотворчества достижений как юридических, так и ряда других наук. Создание права - сложный процесс, он не может быть понят исходя только из законов развития самого права. Необходима наука о правотворчестве - наука синтетическая, комплексная, которая должна

смыкаться с другими науками, использовать их достижения для решения своих задач. Такой наукой, по мнению А.А. Ушакова, может выступать только законография. Однако суть ее - не в субъективном отборе достижений других наук, а в объяснении целесообразности и рациональности правотворческой деятельности [20. С. 24]. На наш взгляд именно из этих принципов должен исходить законодатель. И поскольку их воплощение в реальность не всегда имеет место, достижения законографии приобретают большую актуальность. Особенно в сфере правового регулирования градостроительной деятельности.

Библиографический список

1. Большая российская энциклопедия / под ред. С.Л. Кравец. М.: Большая Росс. эн-цикл., 2005. Т. 7.

2. Большой энциклопедический словарь / под ред. А.П. Горькина. М.: Большая Росс. энцикл., 2002.

3. Борисов А.П., Бубес Э.Я., Ревунова Н.Г.

Экономика градостроительства: учеб.

пособие для вузов. Л.: Стройиздат, 1981.

4. Вавакин Л.В. О стратегии Российского градостроительства // Строительная газета. 19.04.2002. №16. С. 8-12.

5. Владимиров В.В. Градостроительство и власть // Проблемы градостроительства России: сб. тр. отделения градостроительства РААСН / отв. ред. Л.В. Вавакин. М., 1999.

6. Владимиров В.В., Саваренская Т.Ф., Смоляр И.М. Градостроительство как система научных знаний. М., 1999.

7. Елисеев Е.А., Колясников В.А. Теоретические и методические основы регулирования градостроительной деятельности при переходе Челябинска к устойчивому развитию. Челябинск, 1997.

8. Каримов А.М. Основные принципы градостроительного подхода к развитию крупных городских агломераций в современных экономических условиях // Проблемы градостроительства России. М., 1999. С. 69-73.

9. Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. Л., 1989.

10. Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). Изд. 3, перераб. и доп. М.: Юстицин-форм, 2007.

11. Кудрявцев А.П. Устойчивое развитие городов России // Архитектура и строительство Москвы. 2002. №5. С. 2.

12. Новая российская энциклопедия / под ред. АД. Некипелова. М.: ИНФРА-М, 2008. Т. V(I).

13. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 18 декабря 2006 г. №232-ФЗ // Рос. газ. 2006. 23 декабря. №290.

14. Об основах градостроительства в Российской Федерации: Закон Рос. Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295-1 // Рос. газ. 1992. 25 августа. №189.

15. Павлышин Б.В., Фильваров Г.И. Градостроительное законодательство как основа управления развитием населенных мест // Градостроительство: респ. меж-ведом. науч.-техн. сб. / НИПИ градостроительства. Киев, 1992. Вып. 44. С. 6-9.

16. Российская архитектурно-строительная энциклопедия / под ред. Е.В. Басина -М.: ВНИИНТПИ, 1996. Т. 4.

17. Сарнацкий Э.В. Развитие города воспроизводство и потребление // Архитектура и строительство Москвы. 2003. №2-3.

18. Смоляр И.М. Градостроительство как система правовых норм (существо проблемы в аспекте терминологии) // Известия высших учебных заведений. Строительство. 1997. №4. С. 141-148.

19. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

20. Ушаков А.А. О науке законографии, ее содержании и задачах // Правоведение. 1975. №4. С. 20-25.

21. Яковлев А.В. К методологии градостроительных исследований // Градостроительство. Теория и практика. Л.: ЛИСИ, 1983. С. 5-10.

IMPERFECTION OF THE TOWN-PLANNING ACTIVITY CONCEPT AS IT IS FIXED IN THE TOWN-PLANNING CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION

V.V. Shepelev

Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15

The article is dedicated to the analysis of concept of town-planning activity on the basis of various scientific approaches for the purpose of revealing of his intrinsic signs and an estimation of full value of his making fast in the Town-planning code of the Russian Federation.

Keywords: town-planning; town-planning activity; zakonografija