Механизмы совершенствования системы управления обращением твердых бытовых отходов

УДК 65; 64; 658

ЛВ. Шваненко МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЩЕНИЕМ ТВЕРДЫХ БЫТОВЫХ ОТХОДОВ

Аннотация. В работе представлена система управления обращением твердых бытовых отходов на территории Самарской области. Рассмотрен программно-целевой метод управления и реализация областной целевой программы, предназначенной для совершенствования системы обращения с отходами производства и потребления. Установлено, что применение программно-целевого метода в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами не позволяет в полном объеме повлиять на управляемость всей системы. Также в программе предусмотрено формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области, т.е. предложено применение кластерного подхода к системе управления обращением твердыми бытовыми отходами. Показано, что кластер вторичных отходов логично встраивается в кластерную организацию территориальной региональной экономики, но документально не оформлен и стабильно не функционирует. Далее рассматривается возможность развития региональной кластерной политики в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами на основе применения механизмов государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: система управления, программно-целевой метод, областная целевая программа, региональная кластерная политика, кластер вторичных ресурсов, механизмы государственного частного партнерства.

Larisa Ivanenko MANAGEMENT SYSTEM IMPROVEMENT

MECHANISMS OF MUNICIPAL SOLID WASTES RECYCLING

Annotation. The work studies recycling managament sytem of minicipal solid wastes in Samara region. Management by objectives and regional objective program realization was studied, the program was aimed at recycling improvement of production and household wastes. It was investigated that the use of Management by Objectives in the sphere of municipal solid wastes recycling can't influence management efficiency of the whole system. Also the program plans to form the cluster of the recycled products usage on the territory of Samara region thus the cluster approach was suggested in the sphere of municipal solid wastes recycling. It was shown that the cluster of recycled wastes can be logically installed in the system of cluster organization of regional economy but it needs to be formalized and to supply stable functioning. The article also studies the possibility to develop regional cluster policy in the sphere of municipal solid wastes recycling based on state and private sector partnership mechanisms.

Keywords: management system, municipal solid wastes recycling, regional objective program, regional cluster policy, recycled resources cluster, state and private sector partnership mechanisms.

В Самарской области разработана Стратегия социально-экономического развития региона на период до 2025 г. Несмотря на то, что все разделы были тщательно обоснованы и исследованы, к сожалению, данный документ так и остался нереализованным и невостребованным. Однако критический анализ Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2025 г., показал, что развитие и управление сферой обращения с твердыми бытовыми отходами проработаны недостаточно глубоко.

© Иваненко Л.В., 2015

В связи с этим, в данной работе представлен анализ рынка твердых бытовых отходов (ТБО) Самарской области в настоящее время.

Для управления обращением с твердыми бытовыми отходами в Самарской области применяется программно-целевой метод. С 2010 г. на территории Самарской области реализуется областная целевая программа «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области на 2010-2012 гг. и на период до 2020 г.».

Программно-целевой метод управления - это совокупность приемов и способов согласования целей с имеющимися возможностями и ресурсами. Составление программы предполагает построение «дерева целей», разработку мероприятий, определение ресурсов, сравнение альтернативных вариантов и выбор наилучшего.

Основной целью указанной программы является предложение, и реализация комплекса мер, направленных на совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и увеличение их использования в качестве вторичных материальных ресурсов на территории Самарской области.

Анализ внедрения предлагаемых мероприятий показал низкую эффективность программы, а также отсутствие интереса со стороны частных инвесторов к принятию участия в реализации непосредственно проектно-строительных работ [1]. Таким образом, применение программно-целевого метода в сфере обращения с ТБО на территории Самарской области не позволяет в полном объеме повлиять на управляемость всей системы. В сложившихся условиях основными методами воздействия Правительства Самарской области на систему управления обращением с ТБО в регионе, можно представить следующим образом:

— формирование условий для развития деловой активности;

— регулирование деловой активности;

— соединение действий администрации региона с представителями науки и бизнеса.

Все вышеперечисленное будет способствовать совершенствованию системы управления обращением с ТБО в регионе.

Разработка и реализация областной целевой программы сформировали основные направления развития отрасли обращения с твердыми бытовыми отходами, определила источники финансирования программных мероприятий, и результат, на который нацелена реализация мероприятий.

На следующем этапе региональной политики в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами, для формирования кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области необходимо осуществить кооперацию государственных органов, представителей науки и бизнеса. Это направление закреплено в областной целевой программе.

В Самарской области завершился первый этап создания кластера по переработке твердых бытовых отходов. Соответствующее соглашение о создании Поволжского кластера переработки отходов было подписано 17.11.2011 в рамках проведения V межрегионального форума «Самарская инициатива: кластерная политика - основа инновационного развития национальной экономики». Кластер создается в рамках областной целевой программы. Как известно, кластеры - это интегрированные группы предприятий и организаций, общим результатом деятельности которых является выпуск каких-либо товаров, продуктов, изделий или оказание услуг. В результате деятельности кластера по использованию вторичных ресурсов конкурентоспособность региона может быть существенно повышена благодаря:

- росту эффективности переработки ТБО в результате применения вторичных ресурсов на предприятиях региона;

— повышению экономической стабильности в регионе;

— увеличению прибыльности региональных предприятий;

— внедрению технических и технологических инноваций в кластере;

— повышению доходов регионального бюджета в результате использования отходов в качестве вторичных ресурсов;

— увеличению инвестиционной привлекательности региона;

— активности предпринимательства в малом и среднем бизнесе (предприятия, занимающиеся переработкой вторичных отходов);

— выводу из состава членов кластера непрофильных и неконкурентоспособных организаций, производств и видов деятельности (применение аутсорсинга и аутстаффинга) [5].

Кластер вторичных отходов логично встраивается в кластерную организацию территориальной региональной экономики.

Новые направления кооперации и конкуренции разрабатываются благодаря взаимосвязям (прямым и обратным) внутри кластера. Все участники кластера осуществляют инвестиции в близкие им техники и технологии сортировки, утилизации, вторичной переработки отходов. Между основными предприятиями сохраняются конкурентные отношения. Конкурентоспособность следует рассматривать через призму конкурентоспособности не отдельных фирм, а кластеров - объединений фирм различных отраслей. Один из главных тезисов М. Портера заключается в том, что перспективные конкурентоспособные преимущества создаются на самих внутренних рынках. В данном случае рассматривается сфера обращения ТБО. Наиболее конкурентные компании по сбору, перевозке и переработке отходов зачастую конкурируют в одном регионе, и могут быть членами одного кластера [4].

Следует отметить, что существует множество различных содержаний понятия кластер. Это объясняется достаточно свободным толкованием теоретических положений кластерной теории М. Портера [6]. Таким образом, имеется возможность расширить данные теоретические положения. Однако, с учетом российских особенностей, этот термин можно использовать как некий научный замысел по идентификации кластеров в регионе. Кроме того, следует заметить, что у М. Портера отсутствуют какие-либо территориальные или географические ограничения в определении кластера. В связи с этим, предоставляется возможность рассчитывать размеры кластера, определять его организационную структуру и формировать перечень входящих в него участников или членов (представителей бизнеса, научного сообщества, административно-управленческих органов власти и др.

Региональные властно-управленческие структуры непременно должны являться членами или участниками кластеров. Это позволит осуществлять эффективную государственную поддержку и решать социальные проблемы территории. Главная роль их членства заключается в регулировании деятельности кластера - выделение субсидий, социальных пакетов, осуществление льготного налогообложения или налоговых каникул, и другие меры или воздействия на предприятия, входящие в состав кластера.

Для создания кластера использования вторичных отходов, представителям власти и бизнеса, прежде всего. необходимо составить комплексную программу обучения потенциальных членов кластера, в которой требуется предусмотреть знакомство с кластерными технологиями, изучение маркетинга, овладение навыками ведения переговоров и др. [7; 9].

Ключевыми факторами успеха на стадии формирования и развития кластера переработки вторичных отходов будет являться поддержка со стороны местных (муниципальных и региональных) властных структур и непременное включение программы развития данного кластера в стратегию региона.

Местные региональные властно-управленческие органы в процессе реализации своих стратегий социально-экономического развития территории должны стремиться к инновациям, поддерживать кластерные инициативы, распространять их передовой опыт с целью его использования в процессе создания региональных кластеров вторичных отходов и определения их участников. Именно прерогативой власти является ведение кластерной политики на данной конкретной территории.

Следует отметить, что правовая основа кластера - это самостоятельное юридическое лицо ассоциативной (союзной, кооперативной) формы собственности, деятельность которого должна определяться законодательно. Но, на наш взгляд, этого недостаточно, чтобы кластеры стали реальностью и эффективно функционировали. Участие представителей государственной региональной власти должно распространяться и на выполнение таких функций, как: прогнозирование; планирование; р е-гулирование внутри кластерных взаимоотношений; а именно определение обменов продуктами деятельности, товарами, услугами и др.

Поволжский кластер переработки отходов создается как координирующая структура в интересах сторон соглашения. В результате формирования высокотехнологичного кластера вторичных ресурсов будут созданы условия для увеличения глубины переработки отходов на территории Самарской области вплоть до конечной продукции, а также стимулирования развития отрасли за счет нал а-живания и усиления производственных связей между предприятиями отрасли внутри региона.

Для организации функционирования кластера обязательны концентрация и кооперация производства. Однородные предприятия в составе производственного комплекса увеличивают масштабы производства и формируют тесные контакты и связи объединений и предприятий по вторичной переработке отходов и изготовлению из них различной продукции. Именно этим кластер отличается от простой, механической совокупности предприятий в пределах региона. Основу кластера составляют промышленные предприятия, выпускающие конкретную номенклатуру специализированной продукции. Научно-исследовательские и учебные заведения также включаются в состав кластера, так как производству, предприятиям для развития постоянно необходимы инновации, совершенствование технологий, улучшение качества работы и повышение производительности труда.

Кластер обращения с отходами, создаваемый в Самарской области, относится к формирующимся кластерным структурам, имеющим в регионе экологическое, социальное и экономическое значение [10]. Для создания кластера вторичной переработки отходов на данный момент в регионе сложились достаточно подходящие условия. Например, в г.Самаре построена мусороперегрузочная сортировочная станция, недалеко от г. Тольятти функционирует мусороперерабатывающий завод.

У формирующегося кластера переработки и вторичного использования отходов организационная структура еще выстроена не полностью. Не смотря на достаточную стабильность создаваемого кластера, границы его размыты, но отмечается некоторая интеграция и положительная динамика развития, а субъекты кластера характеризуются достаточно высокой конкурентоспособностью.

С момента подписания соглашения и документального оформления кластера прошло уже почти три года, однако, до сих пор не определены все участники кластера, его границы, не разработан порядок вхождения участников в кластер, отсутствует схема его функционирования и финансирования. Все эти составляющие необходимы для перехода кластера ТБО Самарской области в статус «существующего» и стабильно функционирующего.

В связи с этим далее рассматривается возможность развития региональной кластерной политики в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами на основе уже применяемого в регионе программно-целевого метода, посредством применения механизмов государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) служит новой формой развития бизнеса. Сущность ГЧП представляется как контрактное соглашение между государственным агентом и частным сектором, которое позволяет последнему участвовать в предоставлении общественных благ. Практически, это форма взаимодействия бизнеса и государства, предусматривающая использование технических, финансовых и управленческих ресурсов частного сектора для достижения задач, поставленных государством. Интерес частного бизнеса к ГЧП определяется следующими причинами.

— Прежде всего, возможностью получить прибыль от участия в таких проектах, в которых нельзя участвовать без взаимодействия с государством.

— Затем, прямой поддержкой со стороны властных структур.

— Также, возможностью длительного размещения инвестиций под государственные гарантии.

— Кроме того, получением неэкономических выгод и новыми возможностями для инновационного бизнеса.

— Получением в некоторых случаях налоговых льгот и возможностью в условиях финансового кризиса получения предприятиями дополнительного финансирования или кредита по льготной процентной ставке от государственных корпораций или государственных коммерческих организаций.

ГЧП может рассматриваться как вариант сотрудничества, который занимает промежуточное положение между традиционной формой предоставления услуг государственным сектором и приватизацией: государство определяет количество и качество необходимого продукта, а частный сектор разрабатывает технологию строительства или предоставления услуги [8].

В конце контракта государство может стать владельцем построенного актива после уплаты частному сектору заранее оговоренной остаточной стоимости. Справедливая остаточная стоимость зависит от многих рыночных факторов, и риск по обесцениванию несет в данном случае государство.

ГЧП основывается с целью обеспечения финансирования, планирования, исполнения и эксплуатации объектов, производств и предоставления услуг государственным сектором. ГЧП характеризуется следующими особенностями:

— продолжительностью обеспечения и предоставления услуг (иногда до 30 лет);

— передачей рисков частному сектору;

— многообразием форм долгосрочных контрактов, которые заключаются юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.

ГЧП кардинально отличается от таких форм взаимодействия государства и бизнеса, как аренда или механизмы государственной поддержки бизнеса, прежде всего, длительным характером сотрудничества.

В России законодательное определение государственно-частного партнерства появилось в 2005 г. в разделах Гражданского кодекса, определяющих типы собственности, а также в положениях Конституции Российской Федерации о признании и защите форм собственности.

В Самарской области инвестиционное законодательство предоставляет инвесторам широкий спектр поддержки. В 2009 г. региональным правительством была принята концепция государственно-частного партнерства, которая направлена на реализацию задач комплексного развития территории Самарской области и повышение эффективности реализации инвестиционных и инновационных проектов.

Концепция определяет перспективную систему правового регулирования отношений между органами государственной власти и субъектами предпринимательской деятельности в области реализации проектов, основанных на принципах ГЧП, а также закрепляет доктрину регулирования основных аспектов государственно-частного партнерства в Самарской области. Для дальнейшего развития нормативной правовой базы государственно-частного партнерства Самарской губернской думой принят Закон Самарской области от 02 июля 2010 № 72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах».

В настоящее время весьма актуальным является эффективное взаимодействие государства и бизнеса в строительной отрасли, внедрение принципов государственно-частного партнерства для реализации проектов комплексного освоения территорий и строительства социального жилья.

Необходимо отметить, что от эффективности взаимодействия муниципальных и региональных властей с инвесторами во многом зависит мера участия в проекте и федерального бюджета.

Практика свидетельствует, что государственно-частное партнерство в Самаре имеет большие перспективы в социальной сфере, а именно: строительство и реконструкция больниц и поликлиник,

школ и детских садов, других социальных объектов. Отмечается существенный интерес к сотрудничеству промышленных предприятий с государством в направлении, строительства учебных заведений профессионального обучения для обеспечения предприятий квалифицированными рабочими и специалистами.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что Правительством Самарской области создана нормативно-правовая база реализации механизмов государственно-частного партнерства, достаточно глубоко проработан механизм взаимодействия бизнеса и власти. Наличие на территории Самарской области объектов, реализованных в рамках государственно-частного партнерства, позволяет рассмотреть возможность применения указанных механизмов также и для реализации строительства мусоро-перерабатывающих заводов на территории Самарской области, включенных в областную целевую программу «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области» на 20102012 гг. и на период до 2020 г.

Анализ сферы обращения с твердыми бытовыми отходами в Самарской области, указал на необходимость скорейшего проектирования и строительства на территории городского округа Самара мусороперерабатывающего завода [2; 3].

П. 2.3.9 указанной программы предусмотрена реализация мероприятия «Проектирование и строительство комплексов по переработке отходов, производству рекультивационных материалов и продукции из вторсырья на территории промышленных зон г.о. Самара, срок реализации мероприятия 2014-2020 гг., стоимость реализации 1178,2 млн руб. Источник финансирования - частные инвесторы.

В российской и зарубежной литературе упоминается концессия, как одна из наиболее гибких форм государственно-частного партнерства, что обусловило ее распространение в мировой практике.

Поэтому применение концессии планируется при проектировании, строительстве и эксплуатации мусороперерабатывающего завода. При этом у Правительства Самарской области появятся следующие возможности:

— высвобождение бюджетных средств;

— выполнение программы строительства объектов инфраструктуры;

— перераспределение нагрузки на бюджет;

— перекладывание обязанностей по контролю за бюджетом строительства и графиком работ, а также эксплуатационных рисков на частного инвестора;

— создание выгодной альтернативы другим способам финансирования.

На первом этапе осуществления проекта строительства мусороперерабатывающего завода необходимо сформировать организационно-правовую модель реализации проекта, рассчитать финансовую эффективность, решить технические вопросы, распределить между участниками концессионного соглашения основные риски. Первый этап продлится примерно полгода. На втором этапе Правительству Самарской области необходимо провести презентацию проекта и консультационные встречи с потенциальными инвесторами и участниками концессионного соглашения, по итогам которых потребуется внесение изменений в сам проект, кроме того мероприятия этого этапа предполагают оформление конкурсной документации. Целесообразно для этих целей использовать экономически форумы и инвестиционные мероприятия. Второй этап также потребует примерно шесть месяцев. Третий этап предполагает объявление тендера, определение критериев предварительного отбора участников, проведение консультаций, подачу и оценку конкурсных предложений, объявление победителя. На четвертом этапе проводятся конкурсные мероприятия по заключению договора (соглашения) и выполнения его условий (финансовое закрытие). Пятый этап предполагает непосредственное осуществление проекта.

Использование механизмов государственно-частного партнерства в процессе формирования и реализации региональных целевых программ позволяет, с одной стороны, повысить социально-экономическую эффективность мероприятий целевых программ, с другой стороны - создать «точки притяжения» частных инвестиций для реализации приоритетных направлений социально-экономического развития Самарской области.

Библиографический список

1. Букринская, Э. Н. Логистическое обеспечение рециклинга ТБО в мегаполисе / Э. Букринская, Л. Мясникова // Риск. Рынок. Информация. Снабжение. Конкуренция). 2006. - № 4. - С. 38-45.

2. Иваненко, Л.В. Кластерная организация экономики и эффективное управление регионом / Л. В. Иваненко // Вестник Самарского государственного аэрокосмического университета. - Самара : Изд-во СГАУ, 2006. - С. 271-275.

3. Иваненко, Л.В. Обоснование необходимости создания регионального кластера обращения с отходами / Л.В. Иваненко. - Кострома, 2006. - С. 42-45

4. Иваненко, Л.В. Организация функционирования кластера жилищно-коммунальных услуг в регионе (на примере Самарской области) // Вестник университета. Теоретический и научно-методический журнал. - М. : Издательский дом ГУУ. ФГБОУВПО «Государственный университет управления», 2012. - № 11. - C. - 4349.

5. Ларионов, Г. Утилизация ТБО - одна из приоритетных экономических задач современности / Г. Ларионов // Риск (Рынок. Информация. Снабжение. Конкуренция). 2009. - № 4. - С. 207-208.

6. Любарская, М.А. Стратегическое управление процессом обращения твердых отходов в регионе / М. А. Любарская - СПб : СПбГИЭУ, 2004. - 182 с.

7. Старцев, А. А. Руководство по управлению отходами. Обобщенный опыт работы европейских государств [Текст] / А. А. Старцев, М. А. Любарская. - СПб : ОАО «Информационно-издательский центр Правительства Спб. «Петроцентр», подразделение «Пушкинская типография», 2007. - 216 с. ISBN 978-5-9978-0561-6

8. Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г. (утверждена постановлением Правительства Самарской области от 9.10.2006 № 129). Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.economy.samregion.ru/social_no_ekonomicheskoe_razvi (дата обращения: 04.12.2014).

9. Чекалин, В. С. Стратегическое управление в городском хозяйстве : учебник / В. С. Чекалин [и др.] -Спб : СПбГИЭУ, 2007. - 235 с. ISBN 978-5-7749-0502-7