От сепаратизма штатов к союзному государству: развитие федералистской концепции в политико-правовых взглядах Д. Адамса

Сложно говорить о становлении североамериканской государственности и не упомянуть о вкладе Джона Адамса (1735-1826 гг.) - крупного дипломата, второго президента, известного теоретическими изысканиями в общественных науках. Однако аспекты, отражающие федералистскую направленность, редко выходят на первый план при рассмотрении представленной им политико-правовой концепции развития США после окончания Войны за независимость (1776-1783 гг.). В то же время переключение внимания на континентальный уровень, связанный с принятием Конституции 1787 г., является значимым, поскольку отражает перемены не только в его личных взглядах, но и большинства умеренных федералистов (фактическим лидером которых он являлся), сопровождая становление первой американской политической партии и правового государства в целом.

Свершившаяся в Новом Свете революция сделала вчерашние колонии самостоятельными государствами, с собственными органами власти, действовавшими на основе письменных конституций, принятых в эти годы. Необходимость борьбы с общим врагом - Британской колониальной империей, а также потребность в организации единого дипломатического и внешнеторгового представительства подтолкнули бывшие английские провинции к созданию аморфного политического союза, оформленного принятыми в 1777 г. Статьями Конфедерации. Данный законодательный акт делал главным органом власти Конгресс, на который тринадцать штатов возложили функции дипломатического представительства и регулирования торговли. При этом самопровозглашенные государства де-факто сохраняли свой суверенитет. Большинство американских патриотов опасались усиления государства, т.к. считали, что централизация неизбежно обернется большей численностью армии и чиновников, существующих за счет налогоплательщиков, ростом политического гнета в ущерб гражданским свободам, а значит, высокими налогами и силовыми методами борьбы с недовольными.

В 1770-е гг. Адамс тоже исходил из презумпции самостоятельности и фактической независимости штатов, вставших на борьбу с английским колониализмом. Активный член континентального Конгресса, он убеждал их направить совместные усилия против Британии, будучи при этом верен представлению, что на уровне штатов можно обеспечить успешное решение любых внутриполитических проблем. Говоря, что народная республика как форма правления подходит американскому обществу, имел в виду провинции по отдельности, с определенной численностью населения, уровнем развития, правовой культурой и особенностями географического положения.

В 1780-е гг. революционные правительства на местах по-прежнему виделись ему наиболее эффективными агентами социального контроля. «Нашей первейшей задачей, - заявлял он в 1783 г., -является защита свобод граждан в обретших независимость штатах. Второй задачей - сохранение и усиление Конфедерации» [1, р. 669-671]. Через три тома фундаментального трактата - «Защита конституций Соединенных Штатов» (начатого в 1786 г. и окончательно завершенного в декабре 1787 г.) Дж. Адамс последовательно проводил мысль, что все внимание политиков и законодателей должно концентрироваться на штатах как самостоятельных государствах. Только в завершающих параграфах его привлекли перспективы нового континентального правительства, и это не случайно -к перемене своей принципиальной позиции он шел на протяжении нескольких лет.

В 80-е гг. XVIII в. слабость Конфедерации и ее неспособность координировать даже внешние сношения штатов стала очевидной, что чрезвычайно обеспокоило Адамса. Зарубежный дипломатический опыт отца-основателя убедительно свидетельствовал о необходимости наделения континентального Конгресса дополнительными полномочиями хотя бы в сфере регулирования коммерции. Однако к усилению его власти в целом, особенно к разрешению вмешиваться во внутренние дела республик, будущий президент был еще не готов. «Если штаты сохранят незыблемыми разделение и баланс властей, - пояснял он в приватном письме Ф. Мацеи в июне 1787 г., - за этим непременно последуют политические свободы и порядок, даже если Конфедерация по-своему несовершенна» [2, уо1. 3, р. 279]. Звучало это не менее безапелляционно, чем идея, красной нитью проходящая через «Защиту конституций США» - о самодостаточности бывших провинций как независимых республик, т.е. он продолжал верить, что Конфедерация, с добавлением определенных

функций, сохранит жизнеспособность надолго, а действенным средством решения американских проблем будет дальнейшее усиление власти штатов [2, vol. 4, p. 580].

Дж. Адамс был в курсе намерения ряда законодателей внести поправки в Статьи Конфедерации, однако ни одно из этих предложений первоначально не возбудило его интереса. Из письма известного федералиста и историка Д. Рамсея он узнал о подготовке конвента в Аннаполисе [2, vol. 3, p. 167], посвященного координированию торговли. В ответ им было высказано мнение, что «в общем, неплохо привести штаты к более тесному сотрудничеству», но дальше этого энтузиазм не пошел. Маркизу Лафайету он признавался, что «сожалеет» о том, что конвенция в Аннаполисе состоится, «потому что Конгресс [Конфедерации] справился бы с задачей не хуже: обошлось бы это дешевле, к тому же, заняв меньше времени» [3, p. 144 n].

Вначале Адамс был не в восторге и от Филадельфийского конституционного конвента. В ноябре 1786 г. личная переписка с будущим Верховным Судьей США Дж. Джеем открыла ему, что готовился созыв представительного собрания для замены Статей Конфедерации новым Основным законом [4, p. 214-215, 233-234]. С начала 1780-х гг., выполняя дипмиссию при европейских дворах, Адамс был вдали от гущи американских политических событий, а потому в 1787 г. не владел информацией из первых рук о намерениях «архитектора конституции» Дж. Мэдисона, будущего генерального казначея А. Гамильтона и др. отцов-основателей полностью перекроить континентальное государственное устройство. Знай он об этих планах, они вначале, скорее, напугали бы его, чем обрадовали. Надолго удаленный от родины законник Адамс по-прежнему представлял Конгресс как «дипломатическую ассамблею суверенных штатов» [2, vol. 4, p. 579-581], но никак не важнейший орган федеральной власти в Северной Америке.

Однако именно к этому времени обстоятельства сложились таким образом, что заставили государственного деятеля обратиться от отдельных штатов к американскому континенту в целом и акцентировать внимание на новом правительстве США. Усиливающийся «паралич» Конгресса сделал будущего президента более восприимчивым к аргументам тех, кто ратовал за необходимость фундаментальных перемен в его структуре. Кроме того, письма с родины внушали опасения относительно растущего местничества в штатах, даже в передовой Новой Англии (сам Адамс был родом оттуда, из Массачусетса) отмечалось глухое недовольство усилением централизма власти и работой над федеральной конституцией. Так, например, юрист, житель Бостона-колыбели американской революции У. Гордон с великим беспокойством писал о мерах, предпринятых для усиления союза и «разрушения важнейших основ Конфедерации» [2, vol. 3, p. 304]. Т. Далтон, друг Адамса и однокашник по Гарвардскому университету, сообщал, что Верховный суд Массачусетса так «приревновал» к полномочиям Конгресса, что призвал своих делегатов саботировать решения казначейства. «Мне кажется невозможным, - заключил Далтон, - что Соединенные Штаты просуществуют долго в такой нестабильной ситуации» [2, vol. 2, p. 421].

Полученные из-за океана тревожные сигналы заставили Джона Адамса, находившегося в Старом Свете, прийти к заключению, что Америке не удастся больше поддерживать уважение на международной арене и сохранять единение внутри страны, если не предпринять меры по созданию прочного континентального союза. Это убеждение подкрепляли наблюдения за событиями в Европе. С 1788 г. между Францией и ее соседями грозила разразиться война. От Европы, разделенной на два враждующих лагеря, исходила опасность, что каждый из них будет стремиться завоевать поддержку американских штатов. Это было чревато тем, что последние, всегда ссорившиеся между собой, окончательно разделятся по признаку приверженности европейским державам и ополчатся друг против друга. Перспектива сильного централизованного государства становилась неизбежной, поскольку альтернативой ей был уход с политической арены как игроков, претендующих на самостоятельность.

«Союз, - писал Адамс автору Декларации независимости США Т. Джефферсону в 1787 г., - на самом деле является объектом такой значимости, что заслуживает принесения великих жертв ради его сохранения. Последствия разделения континента невозможно предсказать полностью» [2, vol. 3, р. 163]. Реалист предупреждал соотечественников: едва оправившаяся от революции и

антиколониальной войны Америка должна остаться в стороне от европейского конфликта. Он был уверен, действенно воспрепятствовать вовлечению в конфликт сможет только сильное континентальное правительство, способное удержать штаты вместе и заявить их общий нейтралитет. Большая территория, растущее население и активное торгово-промышленное развитие штатов, по мнению будущего президента, делали Конфедерацию как форму правления непригодной для столь глобальной задачи [2, vol. 4, p. 219], в то время как предложенное на конституционном конвенте в Филадельфии национальное правительство давало твердые гарантии успеха. В письме от 3 октября 1787 г. Адамс получил от Джея копию проекта новой национальной конституции, которая ему понравилась, и с этого момента он - в ряду ее убежденных сторонников. «Новая конституция, в отличие от Статей Конфедерации, учреждала отчетливо национальное правительство», - замечал теоретик-правовед с одобрением, настаивая, чтобы оно называлось именно «национальным», а термин «федеральное» считал «неподходящим словом» [2, vol. 3, p. 481].

В отличие от Конгресса Конфедерации, по новой конституции, представительный орган с тем же названием основывался на широком народном представительстве и обладал реальной законодательной властью. В личном послании университетскому товарищу К. Тафту, датированном июнем 1789 г., Адамс раскрыл специфику своего видения проблемы: «В юности нас учили, - начал вдумчивый аналитик, - что суверенитет публичной власти неделим, хотя в новой конституции об этом говорится, кажется, в противоположном ключе: федеральное правительство будет наделено верховной властью в одних вопросах, а штаты - в других. По-моему, верховный суверенитет не может быть одновременно национальным и федеративным. Либо центральное правительство должно быть верховным, либо власти республик. Обладание равными правомочиями и суверенитетом невозможно». Для Адамса правильный выбор был очевиден - правительство должно стать «полностью национальным и регулировать большинство внутренних дел. Его официальные лица -ответственны перед народом, а не перед многочисленными штатами, число которых впоследствии может увеличиться» [2, vol. 3, p. 483].

Американский исследователь политических взглядов отца-основателя, создававший свою антологию в начале Первой мировой войны, - К. Вольш утверждал, что даже после 1787 г. второй президент оставался «политиком, ориентированным на права штатов» и верил в то, что революция сделала их «независимыми друг от друга республиками». Однако вывод был подкреплен цитатами, оставленными законоведом-патриотом еще в 1776 г., в разгар антиколониальной войны, когда вера в освобождение от британского владычества у большинства американцев сопровождалась радужными надеждами на поиск собственного пути в открывавшихся просторах Нового Света [5, p. 268].

Отдавая дань потребности «многочисленного и пестрого народонаселения» в сильном союзном правительстве, для предотвращения угрозы вовлечения в европейский конфликт Адамс находил предложения сторонников централизации своевременными. Хотя определенные аспекты этих нововведений ему не нравились, например, такие как чересчур сильный Сенат и, напротив, лишенный права абсолютного вето (предпочитаемого этим государственным деятелем) президент. В целом, проект новой федеральной конституции США был им одобрен: в грядущем политическом устройстве его политико-правовой позиции особенно импонировало внутреннее равновесие властей - «средство, прекрасно рассчитанное для сохранения союза, усиления чувства близости между американцами и приведения их к единомыслию» [6, p. 210]. После прочтения копии, посланной ему Джем в конце 1787 г., он написал ответ, настаивавший на принятии проекта нового федерального устройства всеми штатами, т.е. на его ратификации [2, vol. 4, p. 269].

После возвращения в Америку Дж. Адамс занял весомое положение при новом правительстве -стал первым в истории США вице-президентом - что не могло не сказаться (особенно учитывая тщеславие политика) на укреплении его приверженности власти. Сместив акценты на континентальный уровень, он вынужден был признать и то, что трудности, унаследованные от прежнего этапа в развитии государственности, связанные с проблемой эффективности социального контроля, тоже выросли до федерального масштаба. Одним из распространенных штампов политической мысли XVIII в. было то, что лишь маленькие, земледельческие общества подходили

под республиканскую форму правления. Следуя ему, Адамс усомнился в том, смогут ли самостоятельные американские штаты просуществовать продолжительное время именно как республики. Ведь даже взятые по отдельности они далеко не были так малочисленны и аграрны, как того требовала пресловутая аксиома. Скорее наоборот, «густонаселенны, с обширной территорией и развитой торговлей» [2, vol. 4, p. 109]. Некоторые из них он даже называл «великими (по численности) народами», а с того времени, как Америка превратилась в прочный союз, закрепленный Конституцией 1787 г., проблема только осложнилась. Теперь приходилось думать о согражданах, расселенных на площади, не сопоставимой с республиками Древности и Средневековья, а также о сложнейших переплетениях экономических и социальных интересов. По наблюдению второго президента, отдельным людям редко сопутствовал успех в контроле над собственными разрушительными страстями, но у наций, и тем паче крупных, шансов на это было еще меньше: «в то время как общества становились все крупнее, населеннее, богаче, их деструктивные стремления все менее подвергались какому-либо реальному контролю со стороны государства» [2, vol. 4, p. 487-488]. «Будет необыкновенно трудно привести к согласию, порядку и управляемости миллионы людей», - с позиций политического реалиста предрекал Адамс.

Для него как для государственного деятеля решения любых проблем лежали исключительно в пределах правового поля. Именно с этой принципиальной позицией были связаны те надежды, которые он возлагал на федеральную Конституцию США 1787 г. и заложенные в ней механизмы: разделения властей, сдержек и противовесов, народного представительства, сильной судебной ветви, позволявшие государству даже в неблагоприятных политических условиях пользоваться сугубо юридическими методами взаимодействия с гражданским обществом. Не менее важно было и то, что, грамотно оформив с точки зрения права федеративное государственное устройство, она давала надёжные гарантии сохранения континентального единства в рамках крепкого союза североамериканских штатов как значимого участника мирового политического процесса.