Социальные инновации в кадровой политике: основные проблемы и направления реализации

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

S.Yu. Naumov, L.V. Konstantinova, V.L. Chepliaev Social Innovations in Personnel Policy:

Basic Problems

and Implementation Lines

The article analyzes peculiarities of social innovations and their influence in the public administration sphere. Issues of necessity of forming innovative thinking of management elite and civil servants are raised. Certain proposals on optimizing personnel policy and management personnel training with a glance to the strategy of innovative development are put forward.

Key words and word-combinations: social innovations, personnel policy, innovative thinking, professional development of civil servants.

Анализируются особенности социальных инноваций и их влияние в сфере государственного управления. Поднимаются вопросы1 необходимости формирования инновационного мышления управленческой элиты и государственный служащих. Выщвигаются предложения по оптимизации кадровой политики и системы подготовки управленческих кадров с учетом стратегии инновационного развития.

Ключевые слова и словосочетания: социальные инновации, кадровая политика, инновационное мышление, профессиональное развитие государственных служащих.

УДК 316.354:35.08 ББК 60.561.2:60.832

С.Ю. Наумов,

Л.В. Константинова,

В.Л. Чепляев

СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ В КАДРОВОЙ ПОЛИТИКЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ

1И нновация как понятие вошла в тезаурус современной политики и управления, выступая свидетельством осмысления необходимости преодоления ограниченности инерционного развития России, резюмируя оценку современного периода цивилизационного развития и сопровождающих ее рисков. Инновации становятся императивом развития общества, экономики и технологий. Однако при постановке и рассмотрении вопросов об инновациях, инновационном развитии в основном преобладает технологический или даже технический аспект, данная проблема практически не рассматривается в аспекте производства и внедрения социальных инноваций [1]. Сегодня же стоит задуматься о сущности социальных инноваций, особенностях их воспроизводства, специфике освоения, характере функционирования,

возможных положительных и отрицательных эффектах, соотношении с традициями.

Социальная инновация относится к понятиям, которым субъективно приписывается позитивный характер, а субъективные ожидания, связанные с инновационными процессами, практически всегда сопряжены с улучшением. Однако инновация, инновационный процесс распространяются и осуществляются по объективным основаниям и практически всегда несут риск разрушения, рост неопределенности и ущемление прав тех или иных категорий населения. Инновация в исходном смысле слова - это внедрение иного. Но надо понимать, что иное, отрицающее прошлое, внедряемое по принципу «до основанья, а затем...», вряд ли может привести к позитивным последствиям.

Если технологические или экономические инновации в негативном проявлении, связанном с неучетом современных рисков и условий, грозят серьезными финансовыми потерями, то социальные инновации в крайнем проявлении могут привести к длительным периодам общественного кризиса, кардинальному изменению жизни людей, расслоению общества, конфронтации между социальными группами и как следствие - к политической нестабильности. Примеры таких инноваций как локального, так и глобального характера уже случались в современной истории России.

Существует клише, что инновационное общество - это общество, открытое новому. По формальным признакам можно поддержать данное утверждение, но возникают вопросы по содержанию. Все ли новое должно приветствоваться? Любые ли инновационные социальные идеи и социальный опыт должны поддерживаться и внедряться? Думается, что нет.

В общем случае при формировании инновационной стратегии развития российского общества необходимо поддерживать то новое, которое прежде всего базируется на историческом опыте, развивает и закрепляет позитивные элементы общественного устройства, экономических процессов, политического и административного управления в России. На этих же принципах должно создаваться и инновационные подходы к кадровой политике в сфере государственного и муниципального управления, что требует определения ее концептуальных основ, и в первую очередь - в области целеполагания и базовых механизмов осуществления.

При условии, что целью кадровой политики признается повышение качества и эффективности государственного управления, в том числе преодоление коррупции в органах власти, можно выделить две модели базовых механизмов реализации этой политики. Первая модель основана на принципах самоорганизации, децентрализации с элементами рыночного регулирования и предполагает поливариативность кадровой работы на различных уровнях и в различных сферах государственного управления. Вторая модель строится на принципах системного государственного регулирования и предполагает целостный характер кадровой политики на общегосударственном уровне.

В настоящее время в России доминирует первый вариант, который после распада советской модели во многом складывался и продолжает складываться стихийно. Тем не менее эта модель может расцениваться как инновационная

относительно предыдущей (советской) системы кадровой политики, так как она основана на полной ликвидации действовавших ранее принципов и механизмов кадровой работы в органах власти и привнесении большого количества элементов нового. Однако эффект от реализации этой модели не высок, поскольку сегодня приходится констатировать, что главные цели кадровой политики не достигаются. Кроме того, все более широкое распространение получают система двойных стандартов в кадровой работе и феномен коррупции в органах власти.

В этих условиях становится очевидной необходимость перехода к иной, а именно к системной целостной модели кадровой политики. Такая модель в отличие от предыдущей отвечает принципу инновации, основанной на российских традициях сильной государственности и централизации управления, поэтому ее внедрение требует специализированной институциональной организации и предполагает обязательное наличие государственного органа по управлению государственной службой, наличие обеспечивающей нормативной базы, а также распределенной организационно-управленческой структуры и отраслевой системы образовательных учреждений. Системная модель кадровой политики требует и системной организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. В связи с этим самые важные вопросы, которые надлежит решить, следующие: кто, какие субъекты должны продуцировать, оценивать и внедрять новое как на глобальном, так и на локальном уровне? как обеспечить готовность общества к освоению инноваций? Отвечая на них, следует иметь в виду, что инновационное общество - это прежде всего общество знаний, которые и обеспечивают необходимый потенциал внутреннего развития, освоение лучших практик в различных областях экономики и общественной жизни, противодействие рискам и способность к самопреобразованию.

Парадокс современной ситуации заключается в том, что закрыться, изолироваться от проникновения инноваций не способно ни одно общество. Но общество, не способное и не готовое «переварить», то есть освоить инновационные изменения, а накапливающее их, накапливает риски дезорганизации. Противоречие между необходимостью инновационного развития и неспособностью или неготовностью его обеспечить и освоить определяет в конечном счете позитивность или разрушительность последствий инновации. Было бы наивно предполагать, что инновационные элементы формируются и осваиваются только в соответствии с желаниями граждан или решениями политиков.

Стратегия инновационного развития, представленная Президентом РФ на расширенном заседании Госсовета в феврале 2008 г., определившая основные ориентиры инновационного развития общества и государства, не провозглашает переход к новому пути развития, а отражает современные реалии. Вопрос стоит так: или мы освоим стремительную инновационность современности, или она усилит риски и противоречия. Это вопрос всему обществу - готовы и способны ли мы создать условия для инновационного развития, готовы и способны ли мы компенсировать риски и неопределенности такого развития, готов ли управленческий потенциал всех уровней обеспечить необходимый уровень управления рисками?

В основе возрастания рисков в инновационном обществе лежит сложность прогнозирования последствий инноваций в силу сложности организации современного общества и возрастания числа степеней свободы для действий субъектов социальных и экономических процессов. Кроме того, существует объективная невозможность локализации инновационных процессов в рамках одной сферы, что определяется взаимной детерминированностью экономики, социальной организации, системы управления, технологической оснащенности. Даже наиболее прогнозируемые технологические инновации потребуют адекватной реакции со стороны системы подготовки кадров, систем управления, распределения ресурсов.

В итоговом документе саммита группы «восьми» «Образование для инновационных обществ в XXI в.», прошедшем в Санкт-Петербурге в июле 2006 г., отмечается роль образования в формировании глобального инновационного общества и подчеркивается, что «развитие глобального инновационного общества зависит от мобильности и интеграции людей, знаний и технологий во всех государствах» [2]. Создание современных систем образования и инвестиции в человеческий капитал определены саммитом в качестве основополагающих условий формирования инновационного общества. Но при таком походе для интеллектуального капитала следует установить цену и непосредственно в финансовом выражении, он должен оцениваться исходя из необходимости и значимости для обеспечения приоритетных направлений развития страны. Недостаточно заявить о новейших технологиях в промышленности, в сельском хозяйстве, в других отраслях, в системе государственного управления в том случае, если их некому будет реализовывать, координировать и оценивать.

В первую очередь это относится к формированию субъектов инновационного управления, имеющих возможность влиять на инновационные процессы, инициировать их и обеспечивать необходимый уровень регулирования. Именно эти люди определяют открытость общества инновациям, а значит, несут ответственность за их последствия.

Инновационное мышление и образовательный потенциал общества определяют в конечном итоге успех инновационного пути развития. Это требование должно рассматриваться как императив в отношении развития государственного управления. Процессно-функциональная ориентация государственного управления должна трансформироваться в социально-инновационную ориентацию.

Нельзя сказать, что превалирующая сегодня процессно-функциональная ориентация государственного управления чужда инновациям. Но зачастую в основе лежат не цели поступательного развития, защиты национальных интересов, создания условий инновационного развития, а «реформаторский зуд», постоянная модернизация ради демонстрации инновационного мышления и приверженности инновационному развитию. Однако необходимо понимать, что без механизмов освоения и закрепления новых, лучших практик и в законодательстве, и в деятельности органов государственного управления, и в формах социальной активности людей процесс реформирования будет бесконечен и мало-

эффективен. Это, как представляется, принципиальный момент выделения и оценки деятельности инноваторов.

Проблема заключается в том, что сфера социальных инноваций продолжает демонстрировать традиционную склонность российской управленческой корпорации не к воспроизводству собственных новых продуктивных социальных идей, а к заимствованию их за рубежом с последующим активным внедрением, предполагающим кардинальную перестройку и ломку соответствующих сфер (реформа ради реформы), поэтому опыт социальных трансформаций в России не всегда удачен, а порой и трагичен.

Основная задача в сфере социальных инноваций для нашего общества -формирование у элиты навыков конструирования собственных новых социальных идей и проектов с учетом особенностей страны, сложившихся традиций взаимодействия государства и общества, а также навыков внедрения новых идей и проектов не в революционном и даже не в реформационном режиме, а в режиме модернизационном, предполагающем поэтапную, последовательную, конструктивную оптимизацию социальных процессов, структур, институтов, норм, отношений, правил поведения и деятельности без разрушения предыдущего опыта. Формирование именно этих навыков и должно лечь в основу формирования инновационного сознания современных управленческих кадров, и прежде всего кадров государственного управления.

При этом следует понимать, что социальные инновации для рыночного сектора, для общественно-политической сферы и для государственной службы не могут быть одними и теми же. Это совершенно различные сферы социальной практики с отличными друг от друга целями, социальной направленностью и характером эффективности. Однако следует заметить, что сегодня у нас при подготовке государственных служащих в содержании образовательных программ преобладает тенденция экономизации и менеджеризма. Иными словами, формирование профессионального сознания и профессиональных компетенций служащих в основном связано с формированием профессиональных качеств, необходимых для специалистов, работающих в сфере рыночной экономики.

Нынешние стандарты и программы подготовки и переподготовки специалистов в области государственного и муниципального управления составлены под лозунгом разгосударствления и приватизации. Да, административные реформы конца XX в. в западных станах имели в определенной части подобные цели, но данные эксперименты не подтвердили своей абсолютной эффективности. Опыт зарубежных стран с очевидностью продемонстрировал, что идеология и принципы менеджмента, воспроизведенные в рыночной экономике, не могут быть полностью трансплантированы в государственный аппарат, иначе государство просто оказывается не в состоянии выполнять свои основные функции. Такой же эффект демонстрируют и пройденные этапы административной реформы в России [3].

Государственный менеджмент как философия имеет право на существование, но при условии доминирования в ней существенной правовой и государственно-управленческой составляющей, что и должно находить отражение в профессиональных стандартах государственных служащих и разработанных на

их основе образовательных стандартах и программах подготовки кадров для государственного управления. В связи с этим следует заметить, что в настоящее время идет процесс подготовки новых образовательных стандартов для высшего образования, которые уже должны быть сориентированы на формирование инновационного мышления как базовой компетенции. Особенностью данного процесса является активное участие бизнес-сообщества как работодателя и заказчика кадров в определении содержания новых образовательных программ высшего и дополнительного образования.

С сожалением можно констатировать тот факт, что государство как работодатель и потенциальный заказчик кадров для системы государственного управления не участвует в этом процессе. Одно из следствий данного положения -планируемая ликвидация такого вида подготовки, как «Государственное и муниципальное управление», в качестве самостоятельного направления и полное слияние его с общим менеджментом. В этом видится не что иное, как результат слабости государственной политики по формированию кадрового потенциала органов государственной власти. В отличие от бизнес-структур государственные органы слабо позиционируют себя в качестве работодателей, имеющих ясные профессионально-квалификационные требования к своим сотрудникам. Они пока не могут в полной мере сформулировать свое техническое задание на подготовку специалистов. Отсюда тенденция - «лечь под бизнес» в этом вопросе. Это опасная тенденция, так как в случае ее реализации завтра на государственную службу придут торговые работники и предприниматели, а не государственные менеджеры.

Инновационных подходов требует и проблема подготовки и формирования кадрового резерва государственной службы, причем акцент должен быть сделан на развитии системы рекрутинга и установлении понятных критериев отбора молодежи в структуры государственной службы. Государственная служба не должна быть недоступной для молодых специалистов, демонстрирующих высокий уровень профессиональной, морально-этической и мотивационной готовности, так как именно молодежь является носителем инновационного потенциала в любой сфере. В этом ключе следует заострить внимание на проблеме молодых специалистов, оканчивающих вузы и не имеющих стажа работы, в связи с чем трудоустройство на должности государственной гражданской службы оказывается для них практически невозможным. Ограничение доступа молодых специалистов-выпускников на государственную службу представляется опасной тенденцией, которая очень скоро может привести к поколенческому разрыву, возрастным диспропорциям в структуре кадрового состава органов государственной власти и в итоге к сдерживанию инновационных процессов. Вследствие этого требуется взвешенный подход к данному вопросу, включая пересмотр действующего законодательства.

Глобальная образовательная инновация - Болонский процесс - также должна быть встроена в инновационные рамки кадровой политики. Необходима четкая фиксация и законодательное закрепление того, какие должности государственной службы может замещать бакалавр, а для каких должностей требуются степень магистра или наличие дополнительной профессиональной квалифика-

ции соответствующего профиля. Уже начались первые выпуски бакалавров и магистров, а к 2014 г. полностью прекратится выпуск привычных нам специалистов. Пока же профессионально-квалификационная структура должностей государственной службы к этому не адаптирована, а кадровые службы государственных органов не всегда адекватно воспринимают статус диплома бакалавра как диплома о высшем образовании.

Формирование кадровой политики на инновационных принципах предполагает окончательное внедрение в практику парадигмы непрерывного профессионального развития служащего, тем самым еще раз подтверждается необходимость тесного сотрудничества образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, с государственными структурами как с работодателями, с их кадровыми службами в целях разработки содержания и технологий реализации эффективных программ такого профессионального развития. На настоящем этапе данный процесс идет во многом стихийно, тогда как нужна совместная работа по выработке принципов и законодательному закреплению институциональных и организационных форм такого взаимодействия. Результатом этого процесса может стать выделение тех вузов и образовательных площадок, которые способны обеспечивать качественную реализацию программ профессионального развития государственных служащих в соответствии с потребностями работодателя.

Важный элемент системы воспроизводства профессиональной управленческой элиты на инновационных принципах - создание упорядоченной системы профессиональной подготовки и образовательной поддержки высших должностных лиц не только федерального, но и регионального и муниципального уровней. При ее отсутствии единая система кадровой политики оказывается разорванной по принципиальным основаниям, так как управленческая подготовка руководителей среднего звена государственных служащих зачастую превышает уровень готовности высшего руководства к восприятию и внедрению инноваций в практику публичного управления. Следовательно, необходима институционализация и систематизация процесса профессиональной подготовки кадров высшего звена.

Данная задача может быть реализована через создание специального компонента единой системы профессионального развития государственных и муниципальных служащих - Высших административных курсов (ВАК), ориентированных на обучение высших должностных лиц исполнительных и представительных органов власти регионального и муниципального уровней, а также на подготовку кадрового резерва для замещения государственных и муниципальных должностей.

В современных условиях система кадровой политики, построенная на инновационных принципах, должна содержать, как минимум, три подсистемы:

1) институциональную подсистему, включающую государственный орган по управлению государственной службой и его подведомственные структуры, в том числе профильные образовательные учреждения, центры, обеспечивающие оценку и профессиональную сертификацию кадров, информационно-аналити-

ческое сопровождение кадровой политики; органы власти; общественные структуры (советы, ассоциации и др.);

2) обеспечивающую подсистему, включающую комплекс взаимосвязанных механизмов законодательного, нормативного, организационного, аналитического порядка, обеспечивающих реализацию кадровой политики в общегосударственном масштабе с учетом распределения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления;

3) подсистему профессионального развития, включающую образовательные программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, стажировок кадров для органов государственной власти и местного самоуправления, основанные на профессиональных стандартах, моделях компетенций, а также процедуры оценки, профессиональной сертификации и аттестации кадров, механизмы профессионального наставничества. Эта подсистема развития требует совершенствования на основе использования компетентност-ного подхода. Результат может быть выражен в формировании профессиональных стандартов государственных и муниципальных служащих, предполагающих описание моделей компетенций, с учетом иерархии должностей, специфики полномочий, целей, функций государственного органа или органа местного самоуправления. Профессиональный стандарт необходим как основа для формирования адаптивных и гибких программ всех уровней профессионального образования, для всех оценочных процедур, для работы с кадровым резервом, для формирования единой системы государственной службы, развития муниципальной службы на принципах, установленных федеральным законодательством.

Таким образом, в социальной инноватике государственного управления проблема формирования корпуса специалистов проактивного, инновационного типа на современном этапе является узловой. Главное при этом - избежать превращения посыла к инновационному развитию только в идеологический лозунг, никак не связанный с реальными реформационными процессами, идущими в системе государственного управления. Задача состоит в том, чтобы осуществляемые реформы государственной службы, административная, муниципальная реформы, реформы отраслей социальной сферы и конкретные проекты в сфере кадровой политики были не только интерпретированы в парадигме инновационного развития, но и просвечены, проэкспертированы данной парадигмой с целью выявления тех проблем и противоречий, о которых шла речь в представленной работе, и реализовывались как действительно инновационные проекты по правилам социальной инноватики и с учетом отечественных традиций, исторического опыта и возможных рисков.

Библиографический список

1. Инновационные процессы: история развития и современная практика / С.М. Лисовский, А.В. Яковлев, К.В. Лушпинин [и др.]. Саратов, 2003.

2. Образование для инновационных обществ в XXI веке: итоговый документ саммита группы «восьми», С-Петербург, июль 2006 г. ЦВ.Ь: http://www.civilg8.ru

3. Рамазанов К.Н. Проблемные аспекты управления инновациями в российских органах государственной власти // Вестн. Поволж. акад. гос. службы. 2007. № 13. С. 14-19.