Концептуально-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Республики Таджикистан)

Х,УК,УКЩИНОСЙ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

Мухторов Киромуддин Точиевич,

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права ТГУПБП

КОНЦЕПТУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Разработка законодательного механизма наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления представляет собой достаточно сложную для юридической науки проблему и требует анализа и рассмотрения ряда серьезных вопросов, разрешение которых во многом зависит от общих тенденций государственного строительства Республики Таджикистан1.

Данный вопрос, несмотря на его важное значение, к сожалению, в Республике Таджикистан остается до сих пор мало изученным и недостаточно разработанным.

1 В частности: во-первых, для исполнения переданных государственных полномочий необходимо ресурсное обеспечение, которым зачастую органы государственной власти не располагают, следовательно, руководствуются отнюдь не целесообразностью такой передачи, а скорее несостоятельностью исполнения данной функции; во-вторых, с учетом ресурсных возможностей и важности любой государственной функции необходимо наличие эффективных механизмов контроля, которых в функциональном арсенале органов государственной власти явно недостаточно.

Ее концептуально-правовые начала заложены в законе Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления поселков и сел»1 (ст. 6, 14) и иных нормативно-правовых актах Республики Таджикистан2. Вместе с тем ни Конституция Республики Таджикистан, ни действующий закон Республики Таджикистан «Об органах самоуправления поселков и сел» не дают определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Если исходить из концепции ст. 1 закона № 549: «Полномочия местных органов государственной власти, которые в соответствии с нормативными правовыми актами или на основе договора сторон переданы джамоату, а также полномочия джамоата, которые на основании договора возложены на общественные органы самоуправления» [1], это можно растолковать как предоставление государственному органу принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Делегирование полномочий есть акт, который имеет конвенциальную основу, может быть интерпретирован как вид публично-правового договора, согласно которому орган - легитимированный носитель полномочий - соглашается на определенный срок и на определенных условиях передать его другому органу, а последний берет на себя обязательство своими действиями осуществлять делегированное полномочие при соблюдении этих условий. При выполнении органом местного самоуправления делегированного государственным органом полномочия у органа временно увеличивается объем функций и конкретизируется ответственность перед органами государственной власти за качественное и своевременное выполнение данного полномочия.

Возложение полномочий органов общественной самодеятельности граждан на органы местного самоуправления на основе договора не означает субделегирования государственных полномочий иным звеньям самоуправления. В правовой науке теоретически существует следующая концепция, согласно которой переданное органу полномочие не может быть, в свою очередь, делегировано им какому-либо третьему органу (недопустимость субделегирования) [2, 17; 3].

Если обратиться к зарубежному опыту, то принцип передачи властных полномочий, выдвинутый и обоснованный Европейским Союзом, закрепленный Европейской хартией местного самоуправления, находит все большее признание в европейских демократических странах. Принцип же делегирования полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Другими словами, опыт зарубежных демократических государств указывает на то, что если данная функция может быть эффективно выполнена

1 Далее закон № 549.

2 Перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на органы самоуправления поселков и сел, нами был извлечен из всех отраслевых законов, а также из действующих положений и инструкций. См.: Мухторов К.Т. Компетенция органов самоуправления поселков и сел в Республики Таджикистан. -Худжанд: Андеша, 2011. -С. 89-112.

на каком-либо другом уровне управления, то она должна быть передана на этот уровень (принцип субсидиарности)1.

«Основополагающая идея, стоящая за таким принципом институциональной организации власти и управления, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других, более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности» [4, 10]. Как отмечает А.А. Джагарян, «местное самоуправление направлено на обеспечение основных, жизненно важных потребностей населения по месту жительства, позволяя тем самым децентрализовать социальную функцию государства, сделать ее более гибкой и адресной, приблизив непосредственно к населению» [5].

Параллельно отметим, что именно из принципа субсидиарности исходили страны Западной Европы, проводя реформы, предусматривающие определенную децентрализацию государственной власти и передачу полномочий на уровень, максимально приближенный к населению. При этом местные бюджеты за рубежом в основном состоят на 70% из государственных дотаций [6, 54]. В свою очередь, органы государственной власти могут освободиться от решения сугубо местных проблем и сконцентрироваться на решении проблем национального и регионального уровня, что способствует оптимизации государственного управления в целом. Как замечал Н.И. Лазаревский, «если современное государство возлагает... на какой-либо территориальный... союз исполнение подобных задач, то это может обусловливаться лишь соображениями целесообразности, предположением, что. такой союз справится с данною задачею лучше «непосредственных органов» государства.» [7, 598]. С таким подходом соглашается и В.И. Васильев: «То, что может хорошо делаться на низовом уровне, с учетом всех особенностей и обстоятельств места и времени, должно делаться именно на этом и ни на каком другом уровне» [8, 23].

Основными целями наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, можно считать, во-первых, повышение эффективности их осуществления; во-вторых, как утверждает И.В. Выдрин, «смягчение принципа абсолютного отделения местных властных структур от системы государственных органов и последствий такого отделения» [9, 129].

Государственные функции в Республике Таджикистан передаются органам самоуправления поселков и сел либо на постоянной основе, либо на временной основе, либо органы местного самоуправления привлекаются к совместной с государством работе.

1 При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями должны учитываться следующие основополагающие принципы: законность, социально-

экономическая обоснованность, материально-финансовая обеспеченность, сочетание общегосударственных и местных интересов, создание гражданам возможности для участия в государственном управлении, подконтрольность осуществления переданных государственных полномочий, ответственность. Принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями детально рассматриваются в работе М.Ю. Дитятковского: Ди-тятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дисс. .канд. юрид. наук. -Омск, 2001.

Так, согласно ст. 14 закона № 549 в отдельные государственные полномочия, возлагаемые на органы самоуправления поселков и сел, входят: содействие в укреплении законности и правопорядка; контроль исполнения правил паспортного режима и, в соответствии с установленным порядком, регистрация прибытия и выезда граждан; учет малообеспеченных семей и организация их социальной поддержки; регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством; осуществление отдельных нотариальных действий в соответствии с нормами закона Республики Таджикистан «О государственном нотариате»; выдача гражданам документов, подтверждающих их место жительства, семейное и иное положение; содействие в организации призыва на военную службу и других военных мероприятий; разработка и реализация мероприятий по защите окружающей среды; содействие сбору налогов и других платежей; содействие обеспечению защиты прав потребителей; другие полномочия, возложенные нормативными правовыми актами.

В соответствии с утверждением названной статьи, следует констатировать, что данный перечень далеко не исчерпывает всех вопросов, которые могут быть включены в механизм наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. На деле органы самоуправления частично решают и более широкие проблемы.

Стоит отметить, что основным способом определения отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, является не позитивный, а негативный способ, посредством которого определяются не те полномочия, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, а те, которые органам местного самоуправления передаваться не могут. И в этом плане заслуживает поддержки позиция Е.И. Колюшина, полагающего, что «в перспективе следует отдавать предпочтение регулированию компетенции местного самоуправления путем перечисления запретов, исходя из того, что оно вправе делать все, что не запрещено, т.е. на основе принципа негативного регулирования» [10, 198].

В целях полноты правового регулирования наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями закон № 549 закрепляет не только норму о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но и устанавливает определенные требования к содержанию данного закона. Например, ст. 6, 14 установлено финансирование переданных полномочий и договор сторон при их делегировании1.

1 Наиболее определенные требования предусмотрены в законодательной практике Российской Федерации. Так, ст. 3 закона Воронежской области РФ от июня 1999 г. № 95-11-ОЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Воронежской области и органами местного самоуправления» устанавливает 18 требований, которым должен соответствовать закон Воронежской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, в перечень и объем передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий входят: определение категорий муниципальных образований или перечень муниципальных образований; органы местного самоуправления, которые наделяются соответствующими полномочиями; перечень материальных средств, необходимых для

Говоря о требованиях наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, весьма интересным является договорной способ делегирования.

Н.И. Соломка, например, указывает, что «договор предполагает волеизъявление двух сторон, в связи с чем органы местного самоуправления по своей инициативе и с согласия государственных органов смогут исполнять полномочия последних. Полномочия, которые приняты органами местного самоуправления на добровольной основе, будут осуществляться лучше, чем те, которые возложены на них в обязательном порядке» [11, 138].

И.А. Умнова, И.А. Побережная и Т.П. Титова вообще считают договор единственно правильной формой наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, поскольку, «если следовать конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, то не может быть обязывающей сверху вниз передачи органам местного самоуправления государственных полномочий законом субъекта Федерации. Передача возможна лишь на добровольной основе» [12, 139].

Одной из новаций закона 2009 г. № 549 является договорной способ наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Если в предшествующие годы в Таджикистане наделение полномочиями одним органом другого осуществлялось в различной правовой форме (постановлением, приказом, решением и т.п.), то сейчас оно осуществляется в двух формах: в законном порядке и договорном.

Государственные органы заключают с органами местного самоуправления договоры и соглашения о передаче конкретных полномочий. В них указываются: цель передачи, сроки передачи, взаимные обязательства сторон, материальные и финансовые средства, передаваемые для выполнения этих полномочий, компенсация дополнительных расходов, ответственность сторон, порядок «отзыва» переданных полномочий. Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Помимо правовых, организационных (методических, программных, информационных и т.п.) поддержек, вопрос о финансировании наделенных государственными полномочиями органов местного самоуправления и соразмерности материальных и финансовых ресурсов является важным условием. Как отмечает И.Х. Миннегулов,

осуществления передаваемых полномочий, и сроки их передачи органам местного самоуправления; нормативы и порядок определения нормативов для расчета финансовых средств, ежегодно необходимых для исполнения передаваемых полномочий; порядок передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения передаваемых полномочий; порядок осуществления отдельных государственных полномочий; полномочия органов государственной власти Воронежской области по осуществлению контроля за исполнением переданных полномочий и целевым использованием соответствующих материальных и финансовых средств, а также порядок и формы этого контроля; формы и меры ответственности органов государственной власти Воронежской области и их должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение принятого закона и т.д.

«это чрезвычайно важное. для практики условие, гарантирующее само осуществление указанных полномочий» [13].

Согласно ст. 6 закона № 549, «органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материальные и финансовые условия для формирования, развития и эффективной деятельности органов самоуправления поселков и сел и способствуют реализации прав граждан на самоуправление». Далее в

ч. 2 данной статьи установлено, что «органы государственной власти могут возложить отдельные свои полномочия на местные органы самоуправления на основе договора и финансирования этих полномочий».

Если следовать смыслу данной нормы, то вполне объяснимо, что передача органам местного самоуправления государственных полномочий не может носить строго обязывающего характера, так как они находятся в условиях партнерского взаимодействия. Подписание договора или соглашения подчеркивает добровольность, поскольку в договоре закрепляется согласованная воля сторон к совершению или воздержанию от определенных юридических действий, и через него праву должен придаваться «смысл общепризнанного публичного согласия» [14, 42]. Соглашения, как правило, являются разновидностью договоров и чаще всего следуют за заключенным договором, конкретизируя его и развивая. Самое главное при заключении договоров и соглашений всех видов - отработать механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств [15, 54].

По смыслу ст. 6 и 14 закона № 549 о необходимости финансирования делегированных полномочий можно полагать, что несвоевременное финансирование и обеспечение материальных средств органам местного самоуправления для реализации наделенных полномочий могут стать основаниями для отказа от их выполнения. В этой связи Н.П. Медведева отмечает, что, «защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов власти, закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения» [16, 125-126]. Или при несоответствии объема наделенных государственных полномочий органам местного самоуправления с выделяемыми им материально-финансовыми средствами для их выполнения служит основанием для требования с органов государственной власти компенсации дополнительных расходов [17].

Тем самым представляется целесообразным внести в закон № 549 положение, согласно которому при неполном обеспечении материальными и финансовыми ресурсами переданных органам местного самоуправления государственных полномочий глава местного самоуправления вносит в орган государственной власти, отвечающий за передачу указанных ресурсов, представление о невозможности осуществления полномочий в полной мере и дает свои предложения о пределах и степени их выполнения.

Отметим, что договорной способ передачи по публичному праву предусматривает возможность, но не обязательность наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. В пользу договорной практики передачи полномочий говорит и то обстоятельство, что может возникнуть ситуация, когда органы

местного самоуправления, осуществляющие отдельные государственные полномочия, окажутся не в состоянии их выполнять по объективным причинам. Следовательно, вполне объяснима необходимость разработки правового механизма, позволяющего установить процедуру обратной передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти1.

Список использованной литературы:

1. Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. -2009.- № 7-8. Ст. 503.

2. Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. -М., 2003; Мадьярова А.В. Передача субъектами Российской Федерации делегированных им федеральных полномочий органам местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. -2008. -№ 3 // СПС «Консультант Плюс».

4. Определение и пределы принципа субсидиарности: доклад координационного Комитета по местным и региональным органам власти. -Страсбург, 1994.

5. Джагарян А.А. Социальное государство начинается «снизу»: о роли местного самоуправления в решении социальных задач // Государственная власть и местное самоуправление. -2011. -№ 7 // СПС «Консультант Плюс».

6. Дыйканбаев К. Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления в Кыргызстане.-Бишкек, 2007.

7. Лазаревский Н.И. Теория местного самоуправления. -М., 1903.

8. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления //Журнал российского права. -2007.- № 7.

9. Выдрин И.В. Трудовой коллектив как субъект местного самоуправления (государственно-правовые аспекты). -Екатеринбург, 1991.

10. Колюшин Е.И. Муниципальное право: Курс лекций. -М.: Норма, 2008.

11. Цит по: Тихонов А.С. Местное самоуправление в современной России. -М., 2012.

12. Цит по: Тихонов А.С. Местное самоуправление в современной России. -М., 2012.

13. Миннегулов И.Х. Конституция Российской Федерации и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. // Государственная власть и местное самоуправление. -2011. № 8 // СПС «Консультант Плюс».

14. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. -М., 1998.

15. Агапов А.Б., Сукало А.Е. Каким может быть договор (соглашение) / Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. -М., 1995.

16. Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России: РГПУ им. С.А. Есенина, Вестфальский университет им. Вильгельма Мюнстера.-М., 2006.

1 В последнее время в научной и учебной литературе часто встречаются попытки обоснования концепции временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Например см.: Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Административное и муниципальное право. -2009. № 9 // СПС «Консультант Плюс».

17. Мадьярова А.В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления: попытка системного анализа // [Электронный ресурс]: Подготовлен для СПС «Консультант Плюс», 2008.

К.Т. Мухторов

Концептуально-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Ключевые слова: Полномочия органов местного самоуправления, делегированные полномочия, наделенные полномочия, договорные полномочия, финансирование делегированных полномочий

Статья посвящена вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и разработки механизмов их финансового обеспечения.

Одной из наиболее значимых форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе является наделение последних отдельными государственными полномочиями.

В статье на основе законодательно-правового анализа автор пытается обосновать свою позицию о внедрении некоторых новых принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Республике Таджикистан.

K.T. Mukhtorov

Conceptual-Legal Grounds of Endowing Local Self-Governance Bodies with Separate Statal Powers

Key words: local self-governance bodies powers, delegated powers, endowing with powers agreement powers, financing of delegated powers

The article dwells on the issues of endowing local self-governance bodies with separate state powers and elaborating the mechanisms of their financial provision.

Endowing the bodies in question with state powers is one of the most significant forms of interaction between state power bodies and those ones of local self-governance.

Proceeding from conceptual-legal grounds the author tries to substantiate his position concerned with inculcation of some new principles into the endowing of local bodies with separate state powers in the Republic of Tajikistan.