Публичное управление «На местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Публичное управление «на местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта

ЧИРКИН Вениамин Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

При изучении публичного управления «на местах» нельзя ограничиваться исследованием местного самоуправления в объеме муниципального права. Муниципальные районы в России и более крупные территориальные публичные коллективы в зарубежных странах уже не являются, строго говоря, «муниципиями». Это публично-правовые региональные образования несколько иного рода. Поэтому в европейской континентальной системе (Россия все-таки ближе к англосаксонской системе) в таких образованиях «на местах» есть не только выборные органы (как на низовом, общинном уровне), но и назначаемые «сверху» должностные лица общей компетенции (с их органами). Хотя они занимаются вопросами государственного значения или значения уровня субъекта федерации, они осуществляют это на местном уровне, тесно взаимодействуя с избранными органами, особенно с председателем совета (он — местная исполнительная власть) регионального публично-правового образования. Поэтому верно понять местное самоуправление в таких своеобразных региональных муниципальных (полумуниципальных) образованиях, а также в муниципальных образованиях низового (общинного) уровня можно, лишь изучив управление «на местах» в целом. Курс муниципального права для этого узок. Его можно было бы преподавать в более широком плане, как «местное публичное управление и самоуправление».

Ключевые слова: публичное управление, местное управление, управление «на местах», муниципальное самоуправление.

Public Administration "On the Ground": Some Issues of Russian and Foreign Experience

V. E. Chirkin, Doctor of Jurisprudence, Professor

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia

E-mail: vechirkin@yandex.ru

When studying public administration on the ground cannot be limited only to local government in municipal law. Metro areas in Russia and the larger territorial public groups in foreign countries are not, strictly speaking, the "municipalities". This governmental regional education some other kind. Therefore in European continental system (Russia still closer to the Anglo-Saxon system) in such entities, "on the ground" have not only elected bodies (both at the grass-roots level), but also by top officials of the general competence (their bodies). Although they are concerned with public values or values of constituent entity of the Federation, they do so at the local level, manage, resolve issues "on the ground". All this is somehow out of our attention (while in Moscow in municipalities (grassroots units) are also appointed by the Council, in the areas of St. Petersburg (regional unit) — appointed heads of districts, bringing together a total of 110 local municipalities). They work closely with the elected bodies in foreign countries, especially with the President of the Council (the local executive power) regional public education. Therefore, true understanding of local government in such regional sui generis municipal entities, as well as in the municipalities of the grass-roots level, (and the community) can only be achieved by studying the local governance in general. Course of municipal law too narrow. It could teach more broadly as "local public administration and self-administration".

Keywords: public administration, local government, municipal self-government.

DOI: 10.12737/5773

Принципы местного самоуправления одинаковы в унитарных и федеративных государствах, но в унитарных государствах с автономными территориальными образованиями, т. е. в «сложных унитарных государствах» (например, Дания, Никарагуа или Узбекистан), есть свои особенности. В цепочке связей «государство — муниципальное образование» (а такие связи при самом развитом местном самоуправлении никто не отрицает) возникает промежуточный элемент — территориальная автономия. В некоторых странах (например, в Испании) это ведет к дополнительным проблемам. В России таких автономий нет, и эти осложнения мы можем оставить в стороне1.

В федеративных государствах, в том числе в России, вопросы местного самоуправления приходится решать несколько иначе, чем в простом унитарном государстве, а именно с учетом другой триады отношений: муниципальное образование — субъект федерации (местное самоуправление традиционно считается объектом его детального регулирования) — государство. Эта триада в федерациях континентальной Европы несколько иная, чем в англосаксонских странах (Австралии, Канаде или США). При континентальной системе «на местах», а именно в региональных территориальных публичных коллективах (выше общинного2, низового звена) помимо избранных

1 В России есть административно-территориальные единицы с особым статусом (АТЕОС) в некоторых субъектах РФ. Это прежние автономные округа в краях и областях, преобразованные в АТЕОС в ходе реформы 2004—2007 гг. по укрупнению субъектов РФ.

2 Понятие общинного образования в данном случае иное, чем, скажем, понятие общины у русских славянофилов в прошлом, это просто низовая административно-территориальная единица, которая при избрании ее управленческих органов и при других условиях может стать муниципальным образованием.

органов есть назначенные «сверху» должностные лица общей компетенции со своими органами публичной власти, чего в принципе нет при англосаксонской системе, но независимо от этого публично-властные отношения триады в любых федерациях есть всегда. Существует местное самоуправление, а также государственное управление и управление субъекта федерации «на местах».

Между тем в российской и зарубежной литературе внимание обычно сосредоточено только на муниципальном образовании, организации и реализации его публичной власти. Иногда складывается представление, что на территории муниципального образования действует только одна публичная власть — местное самоуправление. Такой разрыв в местной деятельности муниципальной публичной власти, государственной власти и публичной го-сударствоподобной власти субъекта федерации на территориях муниципальных образований находит свое выражение как в российской науке и подходах к преподаванию (в курсе муниципального права), так и в зарубежных изданиях, где местное самоуправление обычно кратко рассматривается в курсе административного права. Правда, в России упоминается лишь о разграничении полномочий федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере местного самоуправления.

На самом деле на территории муниципального образования в федеративном государстве существуют более сложные взаимосвязи в деятельности муниципальной и иных публичных властей, чем это изучается. На наш взгляд, особую роль и пределы местного самоуправления можно правильно понять только во взаимосвязях названной триады, в единстве реализации публичной власти народа (не только государственной, но и субъектов федерации, территориальных автономий, муниципальных образований), с учетом того, что управление «на местах» —

это не только местное самоуправление, но и управление со стороны государства и субъектов федерации в объеме их предметов ведения и полномочий (они даже у государства не беспредельны, в России они установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ).

Истоки отношений в названной выше триаде федеративного государства ведут к давним временам. Вспомним, что элементы местного самоуправления возникли в Средневековье как нечто отличное от государственной власти. Федераций, территориальных автономий тогда не было (децентрализованная швейцарская конфедерация не в счет), не существовало и региональных муниципальных образований. Речь шла тогда об определенной автономии городов, чего требовали от королевской власти разбогатевшие горожане (села (общины) и тем более определенные территории стали получать такие права много позже, чем города). Горожане обращались с петициями к монарху и просили предоставить им право распоряжаться своими некоторыми (не всеми) местными делами через своих выборных лиц, обещая, что и впредь будут исправно платить налоги в королевскую казну и выполнять прочие повинности. Король давал городам «жалованные грамоты», где в довольно общем виде были определены, как бы мы сказали теперь, полномочия городов, становившихся в определенной мере особыми публично-правовыми образованиями, прежде всего право горожан выбирать (иным путем формировать) свои городские органы для решения местных дел. Это не всегда исключало назначение в города (особенно в крупные) королевских наместников, но все-таки определенную самостоятельность города получали. Хотя ко времени появления жалованных грамот разорительные на-

беги феодалов (не только на города) почти прекратились, такие грамоты от имени укрепившейся к тому времени власти абсолютных (становившихся абсолютными) монархов давали городам определенную защиту и от феодалов, и от своеволия местных королевских наместников.

Ныне местное самоуправление в компактных городских и нередко сельских поселениях существует почти во всех странах, кроме нескольких стран мусульманского фундаментализма (ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия и др.), некоторых стран Востока и пяти государств тоталитарного социализма (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба, Лаос); в последних отрицается сама концепция местного самоуправления, заменяемая системой советов как органов государственной власти.

Для того чтобы получить статус муниципального образования (и, следовательно, местное самоуправление), городское или сельское поселение должно удовлетворять определенным условиям, в частности требованию о численности жителей. Так, в штате Калифорния в США муниципальное образование должно иметь не менее 500 человек населения, а в штате Алабама достаточно 75, во Франции — 2 тыс., в Индии — 5 тыс., в Швеции — 8 тыс. Требования о численности населения установлены и в России (в нашей стране 155 тыс. поселений, а муниципальных образований только 23 тыс.), но в отличие от США такие требования в России имеют не «штатный» (со стороны субъектов федерации), а общегосударственный характер. Цели введения подобного требования разные: иногда необходима определенная плотность населения (в Индии не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю); в некоторых странах Востока требуется, чтобы подавляющее большинство жителей (3/4) занималось не сельским хозяйством, а другими видами труда. Есть и иные требования, и в них, особенно в странах Востока, нередко прослеживает-

ся прежний подход: муниципальное образование — это городское поселение. В странах Европы такого отношения уже почти нет. Сельские поселения, объединения соседних сел могут тоже стать муниципальными образованиями.

Однако главное не в том, что теперь не только города, но и объединения сельских соседних поселений, например коммуны (une commune) во Франции3, общины (die Gemeinde) в Германии), стали (могут стать) в большинстве стран муниципальными образованиями, а в появлении крупных территориальных (региональных) муниципальных образований. Небольшие территории общинного характера (с несколькими соседними селениями) были признаны (могут быть признаны) муниципальными образованиями сравнительно давно. Это право (как и для городов) дает теперь не королевская власть в выборочном порядке, а закон, одинаковый для всех (нужно только удовлетворять определенным требованиям), однако заметим, что критерии (требования) устанавливает тоже власть, причем не «своя», а власть «сверху», правда, теперь не в виде королевского усмотрения. Уже в этом проявляются связи местного самоуправления с государственной властью, местное самоуправление без государственной власти на территории государства вряд ли смогло бы существовать. В противном случае вместо целостной системы местного самоуправления оно превратилось бы в совокупность разрозненных общин артельного характера.

В отличие от сравнительно небольших муниципальных образований общинного типа (городских и сельских) вопрос о муниципальных единицах территориального (регионального) характера оказался намного сложнее. В принципе «муниципия» со времен римского права —

3 Коммуны во Франции — это также и все города, в том числе крупнейшие.

это не территориальное образование, состоящее из совокупности поселений и межселенных территорий, а компактное поселенческое и именно городское образование. Эта правовая традиция, видимо, еще продолжает сказываться в континентальной Западной Европе. Считается, что местное самоуправление — это муниципальное самоуправление и оно должно существовать и существует на нижнем уровне территориальных единиц4. Что касается более высоких ступеней административно-территориального деления страны, то считается, что вопрос должен решаться несколько иначе. Поэтому начиная со второй ступени территориального деления страны (после коммун, общин и др.) в большинстве стран Европы в районах, округах и других крупных территориальных единицах на местах существует дуалистическая система управления (о ней мы скажем ниже). В этих условиях местное самоуправление

4 Такого подхода нет в Великобритании, где графства (в том числе и крупные) имеют местное самоуправление и не имеют назначенных сверху должностных лиц общей компетенции, но в этой стране в законодательстве нет также и понятия местного самоуправления, а есть «местное управление» — local government. Нет такого подхода и в нашей стране, где местное самоуправление существует и на второй ступени — в районах (термин «местное самоуправление» применяется и к ним), в России также нет назначенных должностных лиц в районах (об особенностях Москвы и Санкт-Петербурга мы скажем ниже). Муниципальные районы (есть местные названия) давно существуют в России. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЭ, внесшим поправки в Федеральный закон № 131-ФЭ, они создаются теперь и в крупных городах (внутригородские районы). Их организация, деятельность их органов изучаются в муниципальном праве. Но районы — это не муниципалитеты («муниципии»). Поэтому название учебного курса в России — «муниципальное право» — является неточным и даже, пожалуй, неверным.

есть, но оно приобретает несколько иной облик.

Еще более решительные возражения во многих странах Западной Европы (не будем уже говорить о странах Востока) встречает идея местного самоуправления в более крупных территориальных единицах, чем районы (Индия с ее системой «пан-чаятской демократии» — исключение, но и то больше по закону, чем на практике).

Как известно, в отношении муниципального (условно говоря, низового) самоуправления действует Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы (под региональными властями в этом названии подразумеваются не публичные власти субъектов федерации, а более высокий уровень административно-территориального деления). Этот же Конгресс позже разработал проект региональной хартии местного самоуправления, но ее принять не удалось. По нашему мнению, насколько можно судить по отрывочным данным, это могло произойти в основном по двум причинам юридического характера.

Во-первых, в зарубежных странах в обиходе и в научных справочниках (в том числе в электронных) крупные региональные административно-территориальные единицы (выше районов, типа областей) почти всегда смешивают с субъектами федерации (последние постоянно называют административно-территориальными единицами, а в правовых актах иногда — регионами), по отношению к субъектам федерации используют термин «региональные» (органы, планы и др.). На деле правовой статус субъекта федерации совершенно иной, чем любой самой крупной административно-территориальной единицы. Однако указанное смешение в публикациях могло породить неверные представления, что хартия регионального самоуправления (в отли-

чие от названия Хартии местного самоуправления) может быть распространена и на субъекты федерации, и поэтому к этому документу отнеслись очень настороженно, особенно представители федеративных государств в Европе.

Во-вторых, государственная власть унитарного государства или публичная государствоподобная власть субъектов федерации не желала отдавать целиком под местное самоуправление (типа муниципального самоуправления) крупные территориальные единицы. Дело в том, что во многих государствах Западной, Центральной и части Восточной Европы, в крупных землях субъектов федерации в Австрии, ФРГ принята не рассредоточенная англосаксонская, а упомянутая выше континентальная дуалистическая модель местного самоуправления, которая предполагает существование наряду с избранными населением советами также назначенных правительством (правительствами субъектов федерации) администраторов (префектов, регирунгспрезидентов и др.). Отказаться от таких назначенцев и отдать крупные территориальные единицы целиком в управление избранных лиц (советов и избранных глав местной исполнительной власти) страны Европы не хотели, и Совет Европы на это не решился (что, может быть, и верно).

В Российской Федерации, как известно, области и края стали ее субъектами, а внутри них созданы территориальные муниципальные районы. Однако элементы централизации управления в более крупных единицах проявляются и в нашей стране, где в общем принята англосаксонская, а не континентальная модель местного самоуправления. Наиболее яркие примеры такой централизации — создание в городах Москве и Санкт-Петербурге (как субъектах РФ) соответственно 12 округов и 19 районов во главе с назначенными администраторами (округа и районы

объединяют соответственно 125 и 110 внутригородских муниципальных образований). Есть данные, что и в других крупных городах создавали городские округа (объединявшие низовые единицы) с назначенными администраторами5, а губернаторы краев и областей назначали своих уполномоченных в муниципальные районы. Это уже вносит в систему муниципального управления новый элемент.

Такие органы и уполномоченные — это не параллельно суще-ствуюшие отраслевые отделы и отделения министерств в крупных муниципальных образованиях со своими вопросами отнюдь не местного значения, а структуры, встроенные в местное самоуправление. Они придают ему другой вид. Вряд ли это целесообразно на уровне низовых муниципальных образований, но назначение таких должностных лиц на более высокую ступень муниципальных образований, в региональные муниципальные образования (хотя со своими задачами, о чем мы скажем ниже) имеет место в европейских странах почти всегда. Тенденции свидетельствуют о расширении такой практики. Возможно, что это продуктивно в определенных условиях.

Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Они исторически и создавались, чтобы существовать помимо или наряду с государственной властью. Но разорвать государственную власть, власть субъекта федерации и местное самоуправление невозможно. Об этом свидетельствует сама история юридического оформления местного самоуправления, то, что теперь его

5 После внесения поправок 2014 г. к Федеральному закону № 131-Ф3 такие административно-территориальные округа (но не в Москве и Санкт-Петербурге) будут, видимо, заменены внутригородскими муниципальными районами.

основы тоже определяются законами государственной власти, а более детально оно регулируется правовыми актами субъектов федерации (публичной государствоподобной властью), назначение в более крупные муниципальные образования (районного, окружного звена) многих унитарных зарубежных стран представителей государственной власти с общей компетенцией. Да и в районах (в данном случае в низовом звене) Москвы как субъекта РФ наряду с избранными муниципальными собраниями и мэрами тоже есть назначенные окружными префектами руководители управ. Такие назначенцы не должны становиться частью муниципального управления, у них свои полномочия, обязанности и ответственность.

Можно сделать вывод, что местное самоуправление — часть единой и типологически социально однородной публичной власти народа на различных уровнях организации государственной территории. Эта власть имеет свои разновидности. Ее высшей формой является суверенная государственная власть. Именно она определяет в конституции страны, иных законах предметы ведения и полномочия субъектов федерации и муниципальных образований общинного и различного регионального уровня.

Власть государства распространяется на всю его территорию. Законы государства, акты главы государства, правительства действуют, разумеется, и на территории муниципальных образований с местным самоуправлением. В таких образованиях существует не только местное самоуправление, но и государственное управление. У государства есть единые задачи и функции на всем его пространстве. Эти функции (например, организация жизнеобеспечения, в том числе установление и обеспечение МРОТ, прожиточного минимума) оно должно выполнять и на нижестоящих территориальных уровнях, в том числе в му-

ниципальных образованиях любого уровня. К числу других задач относится, например, призыв в армию, размещение вооруженных сил по территории государства (в том числе в муниципальных образованиях), обеспечение государственной безопасности, охрана государственных границ, управление железнодорожным, трубопроводным транспортом, связью, объектами атомной и иной промышленности и др. Все это нужно делать именно «на местах». Ясно, что такие меры не могут осуществляться органами местного самоуправления или путем применения форм непосредственной демократии в муниципальных образованиях. Они не приспособлены для решения таких задач, а создаются для иных целей.

Свои специфические задачи, отличные от задач местного самоуправления, решают субъекты федерации на всей своей территории. Они, конечно, как и органы государства, в России могут передоверить выполнение отдельных своих задач органам местного самоуправления, но речь идет все-таки о частных вопросах. Главные функции и существенные полномочия государственных органов и органов публичной власти субъектов РФ передоверены быть не могут. Иначе изменилась бы сама суть органов государства и субъектов РФ, была бы разрушена вся система публичного управления в обществе.

Поскольку органам государства и публичной власти субъектов федерации (в некоторых странах — органам территориальных автономий) приходится и необходимо решать свои задачи не только в целостном объеме на всей территории своего публично-правового образования, но и на разных ступенях нижестоящего уровня (в том числе в муниципальных образованиях), для исполнительной власти возникает необходимость создавать свои «делега-туры на местах», назначать своих уполномоченных, создавать свои ор-

ганы6. Практически это имеет место почти в любой стране, даже в США при внешне децентрализованной англосаксонской системе местного самоуправления. Многие должностные лица в США избираются «на местах», но в конечном счете находятся в подчинении штата (редко — федерации) и выполняют поручаемые ими задачи.

Для большинства стран назначенные губернаторы, должностные лица общей компетенции с иными названиями (часто с совещательными советами при них) наряду с выборными советами, которые решают местные вопросы данного крупного публично-правового образования, назначенные начальники районов наряду с выборными советами — частое явление. Что касается общинного уровня, то обычно избранный советом (не гражданами) мэр одновременно назначается министром внутренних дел как представитель государства (субъекта федерации) в общине и должен выполнять в общине некоторые полномочия государства или субъекта федерации (насколько это соответствует возможностям общины в территориальной организации государства). При такой системе нет никакой необходимости заключать некоторые, нередко мифические договоры о передаче отдельных «государственных полномочий», полномочий субъекта федерации (с финансовыми и другими средствами) органам местного самоуправления.

«На местах» функционируют не только назначенные органы исполнительной власти государства, имеющие общую компетенцию, но и отраслевые отделы министерств, и, скажем, назначенный правительством префект департамента или более крупного региона во Франции является начальником для всех та-

6 Речь идет в основном об органах исполнительной власти государства, но ведь «на местах» существуют также государственные суды (или суды субъектов федерации), иногда государственные прокуроры.

ких чиновников, координируя их работу (по состоянию на 2014 г. во Франции существует 101 департамент, из них 5 заморских, и 27 регионов, в том числе 5 заморских). Департаменты объединяют округа (342) с назначенными супрефектами и кантоны (4056), куда назначаются некоторые государственные службы (но в кантоне в отличие от округа нет главы — чиновника общей компетенции), а также объединяют городские (все крупные и мелкие города-коммуны) и сельские коммуны. Только регионы, департаменты и коммуны считаются по Конституции Франции 1958 г. «территориальными коллективами». Поэтому в округах и кантонах избираемых советов и избираемых мэров нет.

В федеративной Германии тоже есть «на местах» в крупных единицах назначенные землями (правительствами субъектов ФРГ) должностные лица. Назначенные чиновники общей компетенции занимают в разных землях неодинаковые должности. В трех из 16 земель (субъектов германской федерации) это руководители 252 амтов (в данном случае — должностные территориальные единицы, территории для управления должностными лицами). Эти чиновники управляют объединенной амтами частью низовых муниципальных единиц общин (их всего в стране 12 141). В пяти наиболее населенных землях созданы 22 крупных округа, ими управляют назначенные правительствами земель чиновники (название должности обычно der Regierungspresident — правительственный председатель, т. е. первое лицо)7. Такие чиновники в амтах и

7 В немецких, как и в британских и французских, учебниках по конституционному праву, по основам публичного права вопросы местного самоуправления не рассматриваются. Упоминания о местном самоуправлении в них единичны и формальны. См., например: Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18. Auflage. Hamburg,

округах — это главы всех служб соответствующего субъекта федерации «на местах». Однако в отличие от назначаемых глав управ в столице России в Германии на низовой (общинный) уровень местного самоуправления чиновники общей компетенции «сверху» не назначаются, нет такого и во Франции, а также в англосаксонских странах (нечто подобное имеет место только в некоторых странах Азии).

Единство публичного управления в континентальной Европе обеспечивается другими путями, которые состоят в том, что в низовом звене избранный мэр, бургомистр одновременно является представителем государства (субъекта федерации), отвечающим на территории муниципального образования за выполнение задач государства, субъекта федерации, если по своему характеру эти задачи могут быть реализованы силами местного самоуправления (например, ведение учета военнообязанных, избирателей, инвалидов, лиц, нуждающихся в социальной поддержке). В более крупных административно-территориальных единицах существует названный дуализм — избранный совет и избранный им председатель совета, который осуществляет местную исполнительную власть по вопросам такой единицы (это и есть местное, но не муниципальное самоуправление), и в то же время действует назначенный сверху чиновник общей компетенции (наиболее детально все отношения между ними отражены в законодательстве Японии, но там существует, правда, англосаксонская модель с избираемыми губернаторами префектур, а не назначенными чиновниками).

В России «на местах» нет назначенных чиновников общей компетен-

2010. S. 275; Bradley A. W, Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L., 2011. P. 619; Gicquel J., Gicquel J.-É. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25e éd. P., 2011. P. 71.

ции, но действуют главные управления, отделы, отделения министерств и ведомств (в том числе министерств субъекта РФ), осуществляющие (в том числе на территории муниципальных образований) отраслевое государственное управление и отраслевое управление публичной власти субъекта РФ. Кстати, такие управления и отделы, другие управленческие органы в некоторых законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ названы юридическими лицами. Они имеют особый характер юридического лица, что опять не учтено при изменениях ГК РФ в 2014 г. в определениях ст. 48 ГК РФ и в дальнейших статьях о юридических лицах.

В заключение статьи отметим следующее:

1) вопросы местного значения существуют не только в низовом муниципальном образовании, но и на каждом уровне территориальной организации государства, в любом территориальном публично-правовом образовании, хотя они неодинаковы на разных уровнях;

2) в любом муниципальном образовании, на его территории имеют место также вопросы государственного значения или значения субъекта федерации, и они тоже неодинаковы на разных уровнях: чем выше уровень, тем более они существенны;

3) на территории любого территориального публично-правового образования в составе федерации функционирует не только самоуправление, но и государственное, а также государствоподобное (субъекта федерации, региональное) управление, действуют соответствующие правовые акты и органы. Однако они отнюдь не становятся частью местного самоуправления — каждый занимается своими вопросами;

4) управление «на местах» нужно изучать при более широком подходе: не только как муниципальное самоуправление, но и как местное государственное и публичное управление (последнее — со сторо-

ны субъектов федерации, автономных территориальных образований в зарубежных странах);

5) исторические названия «муниципии», «муниципальное» не соответствуют современным моделям местного самоуправления, последнее выходит за пределы собственно муниципального образования, распространяется на региональный уровень;

6) местное самоуправление в региональных единицах в зарубежных странах имеет иную форму, чем местное самоуправление в собственно муниципальных образованиях;

7) управление на местах в федеративных государствах (в том числе в России) важно изучать в комплексе связей: местное самоуправление — публичное управление субъекта федерации — государственное управление;

8) на низовом уровне при укрупненных общинах все более распространенным становится порядок, когда избранный гражданами совет избирает мэра, бургомистра и др., а последний осуществляет местную (муниципальную) публичную исполнительную власть и одновременно считается представителем государственной (в Западной Европе — публичной) службы (скорее всего, не получая за это дополнительное вознаграждение);

9) на региональном уровне (выше общинного) все более частой становится дуалистическая система управления на местах — избранный гражданами совет8 и его председатель (последний — исполнительная власть по вопросам местного значения данной территориальной единицы), а с другой стороны — назначенный сверху чиновник общей компетенции и отраслевые отделы, ко-

8 Можно было бы такой вышестоящий совет не формировать путем выборов гражданами, а использовать упрощенный российский подход — избирать советами общин, все равно явка избирателей на такие выборы и в России, и за рубежом незначительна.

торые осуществляют полномочия государства (и субъекта федерации в федеративных государствах) на уровне, условно говоря, регионального квазимуниципального образования;

10) целесообразно было бы обсудить название учебного курса «Муниципальное право». Поскольку в современный период речь идет не только о муниципальных единицах, но и о региональных единицах (районах), об управлении «на местах» по предметам ведения государства, субъ-

екта РФ со стороны их местных органов, можно было бы назвать предмет как «Местное публичное управление и самоуправление». Возможны и иные названия, верно отражающие реалии.

Библиографический список

Bradley A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L., 2011.

Gicquel J., Gicquel J.-É. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25e éd. P., 2011.

Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18. Auflage. Hamburg, 2010.

Проблемы верификации конституционных норм*

ОГЛЕЗНЕВ Виталий Васильевич, доктор философских наук, доцент, профессор кафедры социологии, психологии и права Института социально-гуманитарных исследований Национального исследовательского Томского политехнического университета Российская Федерация, 634050, г. Томск, просп. Ленина, 30

СУРОВЦЕВ Валерий Александрович, доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой истории философии и логики философского факультета Национального исследовательского Томского государственного университета

Российская Федерация, 634050, г. Томск, просп. Ленина, 36

Авторы средствами современной формальной логики предлагают новую оригинальную интерпретацию природы конституции в целом и конституционных норм в частности. Ключевым моментом статьи является сравнение текста конституции с вымышленной сказочной историей. Это позволяет авторам доказать особый характер конституционных норм и их верховенство в правовой системе.

Ключевые слова: конституция, формальная логика, юридическая действенность, правовые правила, онтология права.

Problems of Verification of Constitutional Norms

V. V. Ogleznev, Doctor of Philosophy, Associate Professor

The Institute of Humanities, Social Sciences and Technologies at the National Research Tomsk Polytechnic University

30, Lenin Prospekt, Tomsk, 634050, Russia E-mail: ogleznev82@mail.ru

V. A. Surovtsev, Doctor of Philosophy, Professor The National Research Tomsk State University 36, Lenin Prospekt, Tomsk, 634050, Russia E-mail: surovtsev1964@mail.ru

Authors by means of modern formal logic offer a new original interpretation of the nature of the constitution in general and constitutional norms, in particular. Authors prove that the analysis of legal

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ (проекты № 12-33-01380а2, № 13-33-01289а2), Совета по грантам Президента РФ (проект № МК-2149.2014.6), РФФИ (проект № 12-06-00078а).