О перспективах развития Российской прокуратуры

УДК 342 41

Ульянов А.Ю. *

О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Ульянов А.Ю. О перспективах развития российской прокуратуры. - Статья .

Статья посвящена анализу президентского законопроекта о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» . В статье автор предпринимает попытку определить конституционно-правовое положение прокуратуры в системе государственной власти, обосновывает необходимость принятия поправок к Конституции Российской Федерации, связанных с корректировкой конституционных положений о прокуратуре . По мнению автора, предлагаемые поправки имеют важное конституционное значение и направлены на укрепление национальной безопасности страны

Ключевые слова: конституция, президент, прокуратура, государственная власть

UlyanovA.Y. On the development prospects of the Russian prosecutor's office. - Article .

This article analyzes the presidential bill on the amendment of the Constitution of the Russian Federation «On the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor's Office of the Russian Federation» . In the article the author attempts to define the constitutional legal position of the prosecutor's office in the system of powers, justifies the need for the adoption of amendments to the Constitution of the Russian Federation related to the adjustment of the constitutional provisions on the prosecutor's office The author believes that the proposed amendments are of great constitutional importance and aim to strengthen national security

Keywords: constitution, president, prosecutor’s office, state power.

Ульянов О.Ю. Щодо перспектив розвитку російської прокуратури. - Стаття .

Статтю присвячено аналізу президентського законопроекту про внесення доповнень до Конституції Російської Федерації «Про Верховний Суд Російської Федерації та прокуратуру Російської Федерації» У статті автор намагається визначити конституційно-правове положення прокуратури в системі державної влади, обґрунтовує необхідність прийняття доповнень до Конституції Російської Федерації, пов'язаних з коректуванням конституційних положень про прокуратуру. На думку автора, запропоновані доповнення мають важливе конституційне значення та спрямовані на зміцнення національної безпеки країни

Ключові слова: конституція, президент, прокуратура, державна влада.

7 октября 2013 года Президентом Российской Федерации в Государственную Думу внесён проект Закона о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»**. По нашему мнению, предлагаемые поправки не только выступают системным продолжением государственных преобразований, направленных на развитие институтов суда и прокуратуры, но и являются важной вехой в укреплении национальной безопасности страны . В настоящей статье остановим-

ся на новеллах, касающихся корректировки конституционных положений о прокуратуре

В сложном процессе укрепления российской государственности прокуратуре отводится особая роль . Вместе с тем дискуссионным остаётся вопрос о месте прокуратуры в системе государственной власти. Так, некоторые авторы полагают, что прокуратуру следует отнести к судебной власти [1, с. 46]. Другие учёные считают, что про-

* Ульянов Александр Юрьевич - аспирант Национального исследовательского Томского государственного университета, г. Томск, Россия .

** За двадцатилетнюю историю Конституции новой России - это третий по счёту Закон о поправках.

куратура скорее ближе к законодательной власти, поскольку следит за соблюдением законов и подотчетна в своей деятельности парламенту [2, с. 44]. Широкое распространение в последнее время получило мнение о том, что прокуратура не входит ни в одну ветвь власти и, осуществляя надзор за исполнением законов от имени государства, относится к особой, контрольно-надзорной власти [3; 4, с. 40-45].

Анализ конституционных актов показал, что во всех конституциях советского периода прокуратура была неразрывно связана с судебной системой В первой союзной Конституции 1924 г. в главе седьмой «О Верховном Суде СССР» упоминалось о Прокуроре Верховного Суда СССР, на которого была возложена обязанность давать заключения, поддерживать обвинение в Верховном Суде СССР и в случае несогласия с решениями пленарного заседания опротестовывать их в Президиум ЦИК СССР. В Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. уже имелась глава «Суд и прокуратура». В Конституции РСФСР 1978 г. глава «Прокуратура» вошла в раздел «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор». Основная функция прокуратуры, закрепленная на конституционном уровне в советский период, - это высший надзор за точным и единообразным исполнением законов Стоит отметить, что в советских конституциях также получил своё закрепление принцип независимости органов прокуратуры от местных органов власти

В не простой переходный период, который переживала российская государственность в начале 1990-х гг., роль и место прокуратуры получили неоднозначную оценку, в том числе и со стороны разработчиков проекта новой конституции Так, в президентском проекте Конституции РФ в главе «Правосудие» появилась статья о прокуратуре В проекте, предложенном Конституционной комиссией, похожая статья была включена в главу «Судебная власть». Генеральная прокуратура РФ тогда предлагала

создать особую главу о прокуратуре, но в статью 129 Конституции РФ поместили часть о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом [5, с. 19]. И вот спустя 20 лет после принятия Конституции Президентом России предлагаются поправки, существенно корректирующие конституционно-правовое положение, организацию и порядок деятельности прокуратуры

Внесение названного проекта, главным образом, связано с озвученной Президентом инициативой об объединении высших судов в единый судебный орган -Верховный Суд Российской Федерации*. Как указано в обосновании к проекту, реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, исключить возможность отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике**

Одновременно предусматривается внести изменения в статью 129 Конституции Российской Федерации (глава 7 «Судебная власть»), которая касается прокуратуры. Предлагается установить, что заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Рос-

* В целях совершенствования судебной системы и укрепления ее единства предлагается сформировать один высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешению экономических споров и по иным делам, подсудным судам, который также осуществлял бы в предусматриваемых федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью федеральных судов и давал разъяснения по вопросам судебной практики .

** См .: Обоснование необходимости принятия поправки к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации - http://asozd2.duma . gov. ru/main . nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz . nsf/ ByID&D7DA18041318324E43257BFE002C8018.

сийской Федерации . Прокуроры субъектов Российской Федерации, а также иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации При этом назначение на должность прокуроров субъектов Российской Федерации осуществляется по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации

Наименование главы 7 предлагается изложить в следующей редакции: «Судебная власть и прокуратура»*. Думается, что предложенное Президентом наименование седьмой главы поставит точку в многолетних дискуссиях конституционалистов по поводу отнесения прокуратуры к судебной власти, теперь прокуратуру предлагается рассматривать как самостоятельную структуру, наряду с судебной властью

Сейчас, спустя 290 лет после создания надзорного ведомства, глава государства предлагает поставить институт прокуратуры «во главу угла»**, наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, предлагает Об этом, во многом, свидетельствует и содержание поправок в статью 129 Конституции. На самом высоком, конституционном уровне закрепляется перечень должностных лиц органов прокуратуры, которые назначаются напрямую Президентом Российской Федерации Одновременно расширяется круг лиц, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента, к числу которых помимо Генерального прокурора Российской Федерации предла-

* Примечательно, что подобное наименование главы содержалось в Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года.

** Здесь автор имеет ввиду структурные особенности Конституции

гается также отнести его заместителей Их назначение верхней палатой парламента (в которой представлены все субъекты Федерации) вполне согласуется с порядком наделения полномочиями судей высших судов, что ещё раз подчеркивает высокий статус прокуратуры как конституционного органа

По нашему глубокому убеждению, назначение прокуроров субъектов Президентом Российской Федерации (особенно в условиях перехода к выборам губернаторов) вполне оправданно с позиций укрепления единства государственной власти и развития российской государственности. Но это вовсе не значит, что Генеральный прокурор не справлялся с этой важной задачей . На наш взгляд, причины столь существенных поправок могут заключаться в следующем

Так, в соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации Президент как Верховный Главнокомандующий назначает высшее командование Вооруженных Сил России Президентом также назначаются лица высшего начальствующего состава органов внутренних дел*** . Таким образом, применительно к прокуратуре начинает работать принцип, известный ещё со времён царской России, согласно которому «генеральский чин жалуется лично Государем»

Помимо этого предложенный порядок назначения прокуроров согласуется с порядком присвоения классных чинов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21. 11 . 2012 г. № 1563 «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»****

*** Часть 1 статьи 27 Федерального закона от 30 . 11.2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» .

**** Согласно установленному порядку классные чины государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса (соответствуют высшим офицерским званиям) при-

Представляется, что Президент как глава государства и гарант Конституции мог бы лично назначать и иных прокуроров, призванных, как «Государево око», надзирать за соблюдением федеральных законов на местах Тем более что практика по наделению полномочиями судей федеральных судов всенародно избранным Президентом, на наш взгляд, себя вполне оправдывает (хотя количество федеральных судей значительно превышает численность прокуроров). Именно поэтому думается, что прокурор, как блюститель законности, должен, как и судья, назначаться непосредственно главой государства

Вместе с тем предложенный Президентом проект вызывает некоторые вопросы с точки зрения организации деятельности прокуратуры

Во-первых, предполагается, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры по-прежнему будут определяться федеральным законом . Есть мнение, что такое положение не вполне способствует реализации правового статуса прокуратуры как конституционного органа, наделенного полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов на всей территории Российской Федерации

На наш взгляд, организационноправовые основы деятельности прокуратуры должны быть закреплены в Конституции

Во-вторых, возникает вопрос, по какой причине из проекта исключены положения части 1 статьи 129 Конституции, закре-

сваиваются Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации

пляющие статус прокуратуры как единой централизованной системы, основанной на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Вероятно, что составители представленного Президенту проекта поправок исходили из принципа подотчетности прокуроров непосредственно главе государства (который станет их назначать), забыв при этом о принципах единства и централизации, которые являются основополагающими в деятельности прокуратуры и конституционное закрепление которых в немалой степени способствует реализации прокурорами полномочий от имени государства Воспринимая идею авторов проекта о подотчетности прокуроров Президенту, часть 1 статьи 129 Конституции, по нашему мнению, могла бы выглядеть следующим образом: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, который подотчетен Президенту Российской Федерации» .

В-третьих, прокуратура, как федеральная система органов, по нашему убеждению, не может нуждаться в протекции региональных органов власти при решении вопроса о назначении прокуроров субъектов Российской Федерации Включение конституционного положения о предварительном согласовании кандидатур прокуроров субъектов с регионами, на наш взгляд, препятствует реализации Президентом своих полномочий как главы государства и гаранта Конституции

К сожалению, не предполагается по проекту и наделение Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, хотя таким правом наделены большинство прокуроров субъектов Федерации При этом практика показывает, что прокуроры крайне взвешенно подходят к внесению законопроектов в региональные парламенты,

при подготовке проектов ими постоянно изучается федеральное законодательство, предусматривающие внесение поправок в законы субъектов Федерации, анализируется прокурорская и судебная практика по вопросу инициирования, предложенные к рассмотрению законодательных собраний проекты тщательно прорабатываются, а при необходимости проходят процедуру предварительного обсуждения и согласования с заинтересованными ведомствами Конечно же, наделение прокуроров субъектов правом законодательной инициативы обусловлено задачами надзора за законностью правовых актов, принимаемых на региональном уровне, что, на наш взгляд, не умаляет права Генерального прокурора Российской Федерации быть инициатором рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания по вопросам деятельности прокуратуры

Как видим, предложенный Президентом проект Закона о поправке к Конституции является системным продолжением государственных преобразований, направленных на развитие институтов суда и прокуратуры, укрепление авторитета государственной власти на местах, обеспечение

единообразной судебной и правоприменительной практики, формирование единого правового пространства на всей территории Российской Федерации

Список литературы

1. Точиловский В .М . О концепции прокурорской власти / В .М . Точиловский / / Советское государство и право - 1990 - № 9 -С . 43-48.

2. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ...д-ра юрид. наук - М , 1991

3 Антонов И А Место и роль прокуратуры РФ в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Авто-реф дис .канд юрид наук / И А Антонов -М . , 2003,- 155 с.

4. Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России / В . Бессарабов // Законность . -1999 - № 10 - С 40-45

5 Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации (материалы парламентских слушаний) - М , 2008