Переустройство и перепланировка жилого помещения

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 2 (15). С. 59-64. © С.Э. Маслей, 2008

УДК 347

ПЕРЕУСТРОЙСТВО И ПЕРЕПЛАНИРОВКА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ

С.Э. МАСЛЕЙ

Исследуются некоторые особенности правового регулирования переустройства и перепланировки жилого помещения.

С принятием Жилищного кодекса РФ существенно изменился механизм правового регулирования переустройства и перепланировки жилого помещения. Во-первых, в Жилищный кодекс РФ включена отдельная глава, посвященная регулированию данных вопросов, содержащая достаточно детальное описание порядка взаимодействия заявителя (собственника жилого помещения или уполномоченного собственником лица) и органа, осуществляющего согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения (органа местного самоуправления). Во-вторых, предусмотрены последствия осуществления самовольного переустройства и (или) перепланировки. Жилищный кодекс РФ рассматривает переустройство (перепланировку) жилого помещения, произведённое без разрешения органа местного самоуправления или осуществлённое с нарушением проекта, как правонарушение [1], в результате которого собственник может быть принудительно лишён жилого помещения путём продажи переустроенного (перепланированного) помещения с публичных торгов, а наниматель по договору социального найма -посредством расторжения договора по решению суда [2]. В-третьих, сделана попытка на уровне закона определить такие категории, как «переустройство» и «перепланировка». По мнению ряда ученых, предлагаемые законодателем дефиниции создают больше вопросов, чем дают ответов [3]. Однако, несмотря на столь подробное регулирование, ряд вопросов остались за пределами правового поля, к числу которых можно отнести: отсутствие перечня работ, относящихся к переустройству или результатом которых является перепланировка; неурегулированность

процедуры выявления самовольных переустройств (перепланировок) и порядка контроля органом местного самоуправления за приведением жилого помещения в прежнее состояние. При отсутствии правового регулирования данных вопросов на федеральном уровне оно осуществляется либо нормативными правовыми актами субъектов РФ, либо чаще нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как было отмечено, Жилищный кодекс не содержит достаточной информации о видах работ, относящихся к переустройству и перепланировке [4], поэтому органы местного самоуправления, руководствуясь примерным перечнем работ, содержащимся в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда [5], а также Инструкцией о проведении учёта жилищного фонда в Российской Федерации [6] (в разделе 9.3 Инструкции определены сведения, которые указываются в техническом паспорте жилого помещения), устанавливают:

1) перечень работ (мероприятий), которые не требуют оформления разрешительной документации;

2) перечень работ относящихся к перепланировке;

3) перечень работ относящихся к переустройству;

4) виды работ, которые могут быть выполнены по эскизу, и виды работ, которые должны выполняться по проекту;

5) перечень ограничений на работы по переустройству помещений в жилых домах.

Так, например, в нормативном правовом акте, принятом в Волгодонске [7], к работам, не требующим разрешения, относятся: ремонт помещений; устройство (разбор-

ка) встроенной мебели, антресолей (шкафов) с изменением общей или жилой площади до 3 кв. м; замена (без перестановки) инженерного оборудования аналогичным по параметрам и техническому устройству. Работами по перепланировке, в частности, являются: разборка (полная, частичная) нене-сущих перегородок (исключая межквартир-ные) - выполняется по эскизу; устройство внутренних лестниц - выполняется по проекту. Работы по переоборудованию [8]: демонтаж инженерного оборудования и (или) подводящих сетей при условии сохранения существующих стояков холодного, горячего водоснабжения и канализации - выполняется по эскизу; установка бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов - выполняется по проекту.

Не допускается переустройство помещений в жилых домах, при котором, например: предусматривается увеличение подсобной площади помещений за счет площади жилых комнат без изменения статуса (функционального назначения) последних в установленном порядке или предусматривается ликвидация, уменьшение сечения каналов естественной вентиляции. В жилых домах типовых серий не допускается, в том числе: устройство проёмов, вырубка ниш, пробивка отверстий в стенах-пилонах, стенах-диафрагмах и колоннах (стойках, столбах), а также в местах расположения связей между сборными элементами.

В нормативных правовых актах, принятых в Чите [9] и Брянске [10], предусматриваются два вида переустройства и (или) перепланировки - незначительная и сложная и, соответственно, порядок согласования и процедура приёмки после завершения работ, установленные для каждого вида переустройства (перепланировки), разные.

Например, к незначительному переустройству и (или) перепланировке относятся: разборка (полная, частичная) ненесущих перегородок (исключая межквартирные); устройство проёмов в ненесущих перегородках (исключая межквартирные); заделка дверных проёмов в перегородках и несущих стенах. К сложному переустройству и (или) перепланировке в том числе относятся: устройство проёмов в несущих стенах и межквартирных перегородках (при объединении помещений

по горизонтали); устройство внутренних лестниц; объединение лоджий (балконов) с внутренними помещениями.

При проведении сложного переустройства и (или) перепланировки заявление и иные представленные документы подлежат рассмотрению в специально созданной комиссии, которая по результатам рассмотрения принимает решение о согласовании или отказывает в согласовании. Незначительное переустройство и (или) перепланировка помещений в многоквартирных жилых домах на комиссии не рассматривается. Собственник помещения или уполномоченное им лицо подает в комиссию заявление, копию технического паспорта, копию правоустанавливающего документа на помещение, проект переустройства и (или) перепланировки в форме эскиза, согласованного с органом архитектуры и градостроительства. Согласование незначительного переустройства и (или) перепланировки осуществляется председателем комиссии в течение 5 (10) календарных дней со дня поступления документов в комиссию.

Завершение сложного переустройства и (или) перепланировки помещения подтверждается актом специально созданной приемочной комиссии, персональный состав которой утверждается соответствующим распоряжением городской администрации. В состав приемочной комиссии включаются, как правило, представители администрации района, на территории которого находится сдаваемый объект, главного управления территориального планирования и развития города, представитель проектировщика, осуществляющего авторский надзор, исполнитель работ и собственник помещения. Для оформления акта приемки после завершения сложного переустройства и (или) перепланировки заявитель представляет в комиссию новый технический паспорт помещения. В течение семи календарных дней приемочная комиссия составляет акт приёмки объекта в эксплуатацию по установленной форме. Завершение незначительного переустройства и (или) перепланировки помещений в многоквартирных жилых домах подтверждается только соответствующим актом комиссии эксплуатирующей жилищной организации.

Выявление самовольно произведённых или осуществленных с нарушением проекта

переустройств и (или) перепланировок. Порядок выявления самовольно осуществленных переустройств и (или) перепланировок ни в одном нормативном акте не предусмотрен, чаще это выявляется при совершении сделок с жилыми помещениями [11]. А выявление переустройств и (или) перепланировок, произведённых с нарушением проекта, может осуществляться на стадии проведения ремонтно-строительных работ. Для этого в муниципальных актах предусматриваются такие меры, как контроль за ходом работ и возможность отзыва решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки.

В Брянске и Чите контроль за ходом производства работ по переустройству и (или) перепланировке осуществляют: проектировщик, разработавший проект переустройства и (или) перепланировки в порядке авторского надзора, и жилищно-эксплуатационные организации. При этом комиссия имеет право отозвать решение о согласовании переустройства и (или) перепланировки в многоквартирных жилых домах, если выполнение работ не соответствует проектной документации; если проектировщик не осуществляет авторский надзор за переустройством и (или) перепланировкой; не обеспечен свободный доступ в переустраиваемые и (или) перепланируемые помещения официальных лиц для проверки соответствия осуществляемых работ разрешительным документам, проверки жалоб о нарушении режима производства работ.

Выявление переустройств и (или) перепланировок, осуществлённых с нарушением проекта, может происходить и после завершения соответствующих работ, на стадии принятия объекта приемочной комиссией. Выявление нарушений проекта, например, во Владивостоке [12] является основанием для отмены решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки помещения, в Благовещенске [13], выявленные нарушения служат основанием для принятия решения об отказе в приёмке работ.

Контроль за приведением жилого помещения в прежнее состояние. В муниципальных актах не содержится положений о том, как должен контролироваться процесс приведения жилого помещения в прежнее состояние. Представляется, что контроль

может быть осуществлён единственным способом - осмотром жилого помещения на месте и сравнением данных визуального обследования с теми данными, которые содержаться в техническом паспорте жилого помещения. Если в ходе визуального обследования жилого помещения не представляется возможным сделать вывод о соответствии параметров жилого помещения данным, содержащимся в техническом паспорте, то собственник или наниматель жилого помещения должен провести дополнительное обследование жилого помещения на предмет соответствия его данным технического паспорта с привлечением специалистов в этой области и результаты обследования представить в орган, осуществляющий согласование. После этого, вероятно, должен приниматься соответствующий акт о том, что жилое помещение приведено в прежнее состояние и его параметры и характеристики соответствуют данным технической документации.

Представляется необходимым остановиться ещё на одной проблеме: проблеме сохранения жилого помещения в переустроенном (перепланированном) состоянии. Жилищный кодекс РФ предусматривает судебную процедуру такого сохранения при условии, что этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни или здоровью. Однако в отдельных муниципальных правовых актах порядок сохранения жилого помещения в переустроенном (перепланированном) состоянии претерпел значительные корректировки. Так, например, в Великом Новгороде [14] устанавливается порядок подготовки документов к судебным процессам о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) самовольно перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. Данный порядок представляет собой безальтернативную процедуру получения заключения о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. В соответствии с этим порядком для обращения в судебные органы с целью сохранения самовольно переустроенного и (или) переоборудованного жилого помещения в пере-

устроенном и (или) перепланированном состоянии собственники либо наниматели жилых помещений, осуществившие самовольное переустройство и (или) перепланировку, или уполномоченные ими лица обязаны получить в администрации города соответствующее заключение межведомственной комиссии при администрации города и комплексное заключение о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. Межведомственная комиссия при администрации города, рассмотрев документы, перечень которых установлен, и проведя визуальное обследование, принимает решение о возможности (невозможности) сохранения жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. Заключение межведомственной комиссии направляется вместе с комплектом документов, принятых от заявителя, в комитет архитектуры и градостроительства города, который осуществляет подготовку комплексного заключения.

Получается, во-первых, что лицо, самовольно переустроившее и (или) перепланировавшее жилое помещение, получив предписание от уполномоченного органа (межведомственной комиссии при администрации города) о приведении жилого помещения в прежнее состояние, обязано обратиться в ту же межведомственную комиссию для получения заключения о возможности сохранения жилого помещения в переустроенном или перепланированном виде. Кроме этого собственник или наниматель получает ещё и в комитете архитектуры и градостроительства города комплексное заключение о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. Если получено положительное заключение, то по своей сути - это и есть согласование переустройства и (или) перепланировки, при этом акт приёмочной комиссии «заменяет» комплексное заключение комитета архитектуры и градостроительства. Если получено отрицательное заключение, нет смысла обращаться в суд, вероятнее всего, суд откажет в сохранении жилого помещения в переустроенном (пере-

планированном) состоянии. По мнению заместителя Председателя кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Н.К. Толчеева, в таких случаях суду отводится роль органа, утверждающего выдаваемый межведомственной комиссией акт о возможности сохранения жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии [15].

Во-вторых, устанавливать в нормативном правовом акте органа местного самоуправления обязанность обращаться в конкретный орган (организацию), без установления соответствующей обязанности на уровне федерального законодательства, представляется недопустимым. Органы местного самоуправления могут действовать только в рамках установленных для них полномочий. Жилищный кодекс РФ не предоставляет органам местного самоуправления полномочий по подготовке заключений о возможности сохранения жилого помещения в переустроенном или перепланированном состоянии. Только собственник или наниматель, допустивший самовольное переустройство и (или) перепланировку, будет решать, как он докажет, что самовольное переустройство и (или) перепланировка не нарушают права и законные интересы граждан либо не создают угрозу их жизни или здоровью, и в какие организации он будет обращаться за соответствующим заключением.

Учитывая складывающуюся на местах практику сохранения самовольных переустройств (перепланировок), Верховный Суд РФ разъяснил, что «положения ст. 29 ЖК РФ не содержат запрета и не исключают полномочия органа местного самоуправления, предусмотренные п. 7 ч. 1 ст. 14, ст. 26-28 ЖК РФ, согласовать по заявлению гражданина самовольно выполненные переустройство и (или) перепланировку и сохранить жилое помещение в существующем состоянии. Отказ органа, уполномоченного принимать решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, может быть признан судом неправомерным, если гражданином были представлены указанные в ч. 2 ст. 26 ЖК РФ документы, а произведенные им переустройство и (или) перепланировка соответствуют требованиям законодательства» [16]. Такое разъяснение, думается, не

бесспорно. Полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере установлены Жилищным кодексом РФ, при этом полномочие по согласованию самовольных переустройств (перепланировок) отсутствует, а Жилищный кодекс РФ (ст. 29) абсолютно определенно закрепляет правило о сохранении жилого помещения в переустроенном (перепланированном) состоянии на основании решения суда.

В заключение следует отметить, что формирование жилищного законодательства продолжается. Особенно активно этот процесс идет в муниципальных образованиях. Позитивное ли это явление? В одних случаях - да, когда речь идёт о реализации полномочий, предоставленных органам местного самоуправления, в других - нет, когда явно прослеживается тенденция присваивания «чужих» полномочий, корректировка норм федерального законодательства, исходя из сложившейся практики. Относительно рассматриваемых вопросов представляется недопустимым на уровне нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплять перечень работ, являющихся работами по переустройству или приводящими к перепланировке жилого помещения. Такой перечень должен быть единым, принятым на федеральном уровне. Кроме этого, думается, необходимо более детально и точно в Жилищном кодексе РФ определить полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые ими при согласовании переустройства (перепланировки) жилого помещения.

1. Малета С.Е., Мордасов Е.В. Последствия самовольного переустройства (перепланировки) жилого помещения // Российская юстиция. - 2005. - № 5. - С. 18-20.

2. Следует отметить, что законодателем не решён вопрос о последствиях такого расторжения договора социального найма, а именно: куда должен быть выселен наниматель. Жилищный кодекс предусматривает три возможных последствия расторжения договора социального найма: выселение с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения, выселение с предоставлением другого жилого помещения и выселение без предоставления другого жилого помещения. При этом во всех случаях расторжения договора социального найма указывается на по-

следствия такого расторжения, за исключением расторжения в случае самовольного переустройства (перепланировки) жилого помещения.

3. См., например: Камышанский В.П. Переустройство и перепланировка квартиры по новому Жилищному кодексу // Жилищное право. - 2006. - № 6. - С. 21-26.

4. См., например: Шорин А.В. Новый порядок и условия проведения переустройства и перепланировки жилого помещения // Право в Вооруженных Силах. - 2005. - № 11; Шеш-ко Г.Ф. Вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации. Как быть дальше? // Жилищное право. - 2005. - № 7. - С. 5.

5. Утв. Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170. Зарегистрировано в Минюсте РФ 15 октября 2003 г. № 5176 // Российская газета. - 2003. - 23 окт.

6. Приказ Минземстроя Российской Федерации от 4 августа 1998 № 37 (с изм. от 04.09.2000 г.) «Об утверждении Инструкции о проведении учёта жилищного фонда в Российской Федерации» // Строительная газета. - 1999. -23 июля; 20, 27 авг.; 17, 24 сент.

7. Положение о переустройстве и перепланировке помещений в жилых домах г. Волгодонска. Утв. Решением Волгодонской городской Думы от 6 июля 2005 г. № 93 (с изм. и доп. от 07.09.2005 г.) // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

8. Вероятно, в нормативном акте опечатка, так как Жилищный кодекс предусматривает не переоборудование, а переустройство, а данный акт принят в целях реализации положений Жилищного кодекса РФ.

9. Положение о межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые и согласовании переустройства и перепланировки помещений в многоквартирных жилых домах на территории городского округа «Город Чита», признанию жилых помещений жилищного фонда городского округа непригодными для проживания. Утв. Решением Думы городского округа «Город Чита» от 28 апреля 2005 г. № 84 (с изм. и доп. от 08.09.2005 г.) // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

10. Состав межведомственной комиссии по переводу жилых помещений в нежилые, нежилых помещений в жилые и муниципальных общежитий в статус жилых домов на территории города Брянска; Положение о межведомственной комиссии по переводу жилых помещений в нежилые, нежилых помещений в жилые и муниципальных общежитий в статус жилых домов и согласовании пере-

устройства и перепланировки помещений в многоквартирных жилых домах на территории города Брянска. Утв. Постановлением Брянской городской Администрации от 15 сентября 2005 г. № 3145-П (с изм. и доп. от 11.11.2005 г.) // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

11. См., например: Малета С.Е., Мордасов Е.В. Последствия самовольной перепланировки // ЭЖ-Юрист. - 2005. - № 20. - С. 4; Хованская Г.П. «Болевые точки» нового Жилищного кодекса России // Юридический консультант. - 2006. - № 4. - С. 9; Шалыгин Б.И., Викторов И.С. Новый Жилищный кодекс Российской Федерации и некоторые проблемы его применения // Жилищное право. -

2005. - № 8. - С. 19-21.

12. Постановление Главы администрации города Владивостока от 30 января 2006 г. № 73 «О создании приемочной комиссии по приемке завершенных мероприятий (работ) по переустройству и (или) перепланировке помещений в городе Владивостоке» // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

13. Постановление мэра города Благовещенска от 31 января 2006 г. № 197 «Об утверждении

положения о приемочной комиссии по приемке выполненных работ при переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения, а также выполненных работ при переустройстве, и (или) перепланировке, и (или) иных работах при переводе жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое)» // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

14. Постановление Администрации Великого Новгорода от 27 декабря 2005 г. № 273 «Об утверждении Положения о порядке перевода жилых (нежилых) помещений в нежилые (жилые), согласовании переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, подготовки документов по самовольному переустройству и (или) перепланировке жилых помещений» // СПС «Консультант Плюс, Версия Регион».

15. Толчеев Н.К. Сохранение самовольных переустройств и перепланировок // ЭЖ-Юрист. -

2006. - № 24. - С. 13.

16. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2007. - № 1.