Практические проблемы определения целевого назначения земельных участков, включенных в черту поселений

Практические проблемы определения целевого назначения земельных участков, включенных в черту поселений

В.Э. Чуркин

заместитель заведующего кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доцент, кандидат юридических наук

Владимир Эрнстович Чуркин, v.churkin@mail.ru

Деление земель по целевому назначению является одним из основополагающих принципов земельного права и закреплено в пункте 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Правовой режим земельных участков, складывающийся из целевого назначения и разрешенного использования, определяет возможности использования земельного участка, размер земельного налога, а также множество иных факторов. Существующая в настоящее время система определения и изменения целевого назначения и разрешенного использования регулируется ЗК РФ, Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон о переводе земель), Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГсК РФ) и Федеральным законом от 29 апреля 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

В процессе развития отечественного законодательства в понятийном аппарате появились несоответствия, что привело к осложнениям при установлении правового режима земельных участков. Так, например, в земельном и муниципальном законодательстве понятие «поселение» определялось по-разному. ЗК РФ оперировал понятием «земли поселений» как понятием целевой категории земельного фонда с момента вступления в силу кодекса и до внесения в него изменений частью 1 статьи 25 Федерального закона от 18 декабря

2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации». То есть фактически категория земельного фонда «земли поселений» существовала с 25 октября 2001 года по 1 января 2007 года. С 1 января 2007 года было возвращено традиционное наименование категории - «земли населенных пунктов». Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах) оперирует понятием «поселения» как видом муниципального образования.

Двойственность содержания понятия «поселение» приводила к возникновению проблемы определения правовых последствий при изменении черты поселения с позиции земельного и муниципального законодательства. В земельном законодательстве под изменением черты поселения понималось действие, направленное на изменение целевого назначения земельного участка, в муниципальном законодательстве - как основание изменения черты муниципального образования, в частности при образовании городских и сельских поселений в границах муниципальных районов, а также отграничение от муниципальных районов городских округов.

В 2005 году эта проблема приобрела особую остроту в связи с тем, что до 1 марта 2005 года границы муниципальных образований должны были быть определены в соответствии с пунктом 3 статьи 85 Закона об общих принципах. В условиях сжатых сро-

ков и необходимости закрепления границ огромного количества муниципальных образований нормативные акты об установлении границ поселений нередко рассматривались как действия, направленные на изменение целевого назначения земельных участков, входящих в границу соответствующего муниципального образования.

Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона о переводе земель до 21 июля 2005 года включение земельного участка в черту поселения являлось только основанием для последующего перевода земельного участка в указанную категорию. 21 июля 2005 года указанный пункт закона был изложен в новой редакции, которая предусматривала автоматическое изменение целевого назначения земельного участка, включенного в черту поселения, только с момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года № 111-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Таким образом, нормативные акты, устанавливающие черту поселения как муниципального образования, в период с 1 января 2005 года по 21 июля 2005 года автоматически не изменяли целевое назначение земельных участков, включаемых в границу городских и сельских поселений, а также городских округов. С 21 июля 2005 года включение земельных участков в черту поселения автоматически влекло изменение целевого назначения земельного участка. С 1 января 2007 года категории земельного фонда было возвращено название «земли населенных пунктов» в соответствии с частью 1 статьи 25 Федерального закона от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Проблемы определения правового режима земельных участков, включенных в «черту поселений» в период с 1 января 2005 года по 21 июля 2005 года, сущест-

вуют до сих пор. Сложилась распространенная практика, когда администрации соответствующего муниципального образования рассматривают земельные участки, расположенные в границах соответствующего поселения или городского округа, используя современную терминологию, как, земли «населенных пунктов». Более того, зачастую главы муниципальных образований повышали инвестиционную привлекательность земельных участков, включая в границы городских округов и поселений земельные участки сложных при переводе категорий, таких как земли обороны, лесного фонда, сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых природных территорий. Доходило до абсурда, когда территория административного района полностью или частично включалась в черту городского округа. Например, в Московской области Домодедовский и Балашихинский районы были частично поглощены городскими округами Домодедово и Балашиха. Однако документы, на основании которых принимались решения о поглощении этих районов, были отменены определениями Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 года № 4-Г06-14 и № 4-Г06-14 в связи с тем, что в черту городских округов Домодедово и Балашиха были включены нескольких самостоятельных муниципальных образований - сельских округов или населенных пунктов, что прямо противоречило Закону об общих принципах. Соответственно, в отношении городского округа Домодедово был признан не действующим Закон Московской области № 3/2005ЮЗ от 12 января 2005 года «О статусе и границе городского округа Домодедово». В отношении городского округа Балашиха были признаны недействующими постановления губернатора Московской области от 10 июня 2003 года № 128-ПГ «Об объединении некоторых поселений Балашихинского района с городом Балашихой Московской области», от 27 августа 2004 года № 180-ПГ «Об объединении некоторых населенных пунктов Ба-лашихинского района Московской области и города Балашихи Московской области» и Закон Московской области от 29 декабря 2004 года № 197/2004ЮЗ «О наделении

муниципального образования «Балашихин-ский район Московской области» статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха».

Таким образом, судебная практика складывалась только в отношении включения в границы поселений и городских округов самостоятельных муниципальных образований, но не земельных участков иных целевых категорий. Между тем до сих пор существуют огромные массивы земель различных целевых категорий, включенных в черту муниципального образования без изменения целевого назначения. В настоящее время наметились два противоположных направления решения этой проблемы.

1. Оспаривание изменения целевого назначения земельного участка на земли поселений. В этом заинтересованы прежде всего собственники промышленных предприятий и иных объектов, размещенных на землях промышленности и иного специального назначения. Для собственников и арендаторов промышленных предприятий бремя содержания земельного участка, используемого для промышленных нужд, в границах земель населенных пунктов значительно более тяжелое, чем содержание земельного участка в составе земель промышленности и иного специального назначения. Это вызвано тем, что кадастровая оценка, являющаяся основой для расчета ставки земельного налога для земель населенных пунктов, значительно выше, чем для земель промышленности. Также существенную роль играет повышающий коэффициент для промышленной зоны в границах населенного пункта. В целом земельный налог или арендная плата за земельный участок, расположенный в границах населенного пункта и используемый для промышленных нужд, может быть в десятки раз выше, чем за участок аналогичной площади в составе земель промышленности и иного специального назначения.

Основным аргументом несогласных с изменением целевого назначения земельных участков является отсутствие специального документа о переводе земельного участка из земель промышленности в земли поселений. Более того, нормативные акты для

установления черты муниципального образования и для изменения целевого назначения земель принимаются на разных уровнях. Так, граница муниципального образования, как правило, устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта, а перевод земельного участка из одной категории в другую обычно осуществляется индивидуальным актом главы субъекта федерации. В случае если изменения в учетную запись земельного участка внесены на основании ненадлежащего документа, есть все основания для обжалования необоснованного изменения учетной записи органами кадастрового учета. При этом главной задачей для землепользователя является восстановление сроков обжалования незаконного перевода земельного участка. Поскольку решения об установлении черты муниципального образования принимались в период до 1 марта 2005 года, к настоящему времени срок давности, как правило, истек. На практике доказывание момента, с которого собственник знал или должен был знать о переводе земельного участка, представляет самостоятельную проблему, которая усугубляется тем, что органы кадастрового учета зачастую вносят изменения в учетные записи на основании ненадлежащих документов. Основным аргументом землепользователя является доказывания того, что он не знал о переводе земельного участка. В качестве доказательств могут выступать действующие свидетельства о государственной регистрации права собственности, договоры аренды, в которых в качестве объекта указан земельный участок первоначальной целевой категории. Тем не менее надо отметить, что сегодня именно пропуск сроков является главным основанием отказа в удовлетворении требований землепользователей признания несостояв-шимся перевода земельных участков в земли населенных пунктов.

2. Подтверждение законности перевода земельного участка в земли поселений. Как правило, в этом заинтересованы собственники земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые считают, что включение участка в поселковую черту значительно повышает инвестиционную

привлекательность их участков, поскольку допускает застройку таких земельных участков. В этом случае, как правило, наблюдается дефект правового режима земельного участка, выраженного в расхождении между целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка. Появляются такие «полуфабрикаты», как «земли населенных пунктов для крестьянского фермерского хозяйства» или «земли населенных пунктов для сельскохозяйственного производства». Градостроительное законодательство не предусматривает возможности осуществления сельскохозяйственного производства или крестьянского фермерского хозяйства в черте населенного пункта. Обладание подобными участками и их использование таят в себе вполне определенные риски, так как правовой режим объекта права не предусмотрен существующим законодательством со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Также возможно возникновение противоречий между учетной и регистрационной записью в отношении земельного участка, например когда в свидетельстве о государственной регистрации права на земельный участок указано «земельный участок сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства», а в кадастровой выписке - «земельный участок населенных пунктов для сельскохозяйственного производства». В этом случае прямому исполнению подлежит пункт

3 статьи 14 Закона о переводе земель, который предусматривает разрешение подобного конфликта в пользу правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа.

В настоящее время для всех муниципальных образований, в границах которых существуют подобные проблемы, есть универсальный и эффективный выход - разработка и утверждение генерального плана, элементом которого является проект черты населенного пункта. В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Закона о переводе земель главным критерием отнесения земельного участка к землям населенного пункта является нахождение в пределах границ населенного пункта. Как вне границ населенного пункта не может быть земель населенного пункта, так и в черте населенного пункта не может быть земель иных категорий. Однако разработка генерального плана требует значительных финансовых средств, которых нет у большинства муниципальных образований. В этих условиях для землепользователей, столкнувшихся с проблемой определения правового режима земельного участка после утверждения границ муниципального образования, единственным выходом зачастую является обращение в суд для определения целевого назначения и разрешенного использования в соответствии с законодательством Российской Федерации.