О понятии акта правотворчества

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 3 (12). С. 20-26. © А.В. Илларионов, 2007

УДК 340.130

О ПОНЯТИИ АКТА ПРАВОТВОРЧЕСТВА

А.В. ИЛЛАРИОНОВ

Рассматривается понятие законодательных актов и их взаимодействие с правовыми актами и источниками права.

This article is devoted to the concept of lawmaking acts and their correlation with legal acts and sources of law.

Проблемам общей теории актов правотворчества, а также практики использования отдельных их видов посвящено немало учебной и научной литературы [1]. В то же время российская правовая наука до сих пор не выработала адекватного определения понятия указанных актов. Недостаточно изученными остаются вопросы соотношения актов правотворчества с правовыми, в том числе нормативными, актами, а также с источниками права. В уточнении и развитии нуждаются теоретические положения о видах и элементах юридической природы актов правотворчества, в частности таких, как их содержание, форма, сфера действия, юридическая сила.

Правовая деятельность участников общественных отношений выражается вовне посредством совершения разнообразных правовых актов [2]. К ним обычно относят акты правотворчества, правоприменения, толкования норм права, реализации прав и обязанностей [3]. Кроме того, в теории и на практике принято различать нормативные и ненормативные (индивидуальные) [4], а также смешанные, нормативно-индивидуальные, правовые акты [5]. При этом нормативные юридические акты являются результатами правотворческой деятельности уполномоченных субъектов права, т. е. выступают актами правотворчества. Поскольку акты правотворчества представляют собой разновидность правовых актов, определение понятия последних необходимо для уяснения специфики актов правотворчества.

Правовой акт предполагает, с одной стороны, выражение воли посредством действия

(волеизъявления), т. е. акт-действие (волеизъявление), с другой стороны, способ закрепления выражаемой воли, т. е. акт-доку -мент [6]. Указанный комплексный характер значительного количества правовых актов исследователями не отрицается. Вместе с тем понятие правового акта нередко определяется либо только как акт-действие (волеизъявление) [7], либо лишь как акт-документ [8]. Представляется, что соответствующие дефиниции не в полной мере отражают особенности правовых актов.

В юридической литературе обоснованно обращается внимание на волевой характер правового акта [9]. Данный акт всегда является действием (волеизъявлением) управомоченного субъекта, направленным на установление определенного правового результата (норм права, индивидуальных правовых предписаний и т. д.), в частности путем принятия акта-документа. От указанного действия следует отличать волеизъявление, закрепленное в содержащихся в акте-документе нормативных и индивидуальных юридических предписаниях. Следовательно, правовой акт-документ предполагает формирование двух итоговых видов волеизъявлений [10]. Причем регулятивное значение имеет не само по себе действие управомоченного субъекта, свидетельствующее о совершении правового акта, а выраженное в правовых предписаниях волеизъявление [11]. В связи с этим и поскольку преимущественно такие предписания предусматриваются в актах-документах, обоснованным является замечание Р.Ф. Васильева о том, что «общее понятие правового акта не следует

определять только через понятие действия-волеизъявления или только через понятие документа» [12].

В зависимости от характера действия управомоченного субъекта необходимо различать властные и невластные правовые акты. Акт правотворчества как разновидность властных правовых актов представляет собой совершенное в определенном порядке волеизъявление уполномоченного субъекта, направленное на регулирование поведения участников общественных отношений путем установления, изменения, отмены, приостановления, пролонгации или прекращения действия норм права. Результаты данного волеизъявления (нормативные правовые

предписания) фиксируются в документальной форме (в официальном письменном акте-документе).

Таким образом, акты правотворчества являются формами выражения (1) правотворческой деятельности уполномоченных субъектов и (2) норм права. Рассматривая акты правотворчества в качестве указанных форм, необходимо уточнить соотношение понятия этих актов с близким к нему понятием источников права.

Термин «источник права» является многозначным, что обусловлено полисемией как слова «источник», так и слова «право». Применительно к значению последнего из них в юридической литературе при широком подходе к праву под его источниками понимаются источники не только норм права, но и индивидуальных правовых предписаний [13], при узком - источники лишь норм права [14]. В большинстве же случаев имеют в виду источники юридических норм, в отношении которых многозначность слова «источник» проявляется в следующем.

Во-первых, под источниками норм права понимаются факторы, которые оказывают влияние на установление и содержание данных норм. Соответствующие факторы могут быть как объективными (общественные отношения, религиозные, моральные, политические и иные, помимо правовых, социальные нормы и т. д.), так и субъективными (правовое, политическое сознание и т. д.). При этом нередко объективные факторы,

влияющие на возникновение норм права, обозначаются как источники права в материальном смысле, а субъективные - как источники права в идеальном смысле [15]. Отдельные исследователи обе группы названных факторов относят к социальным источникам права [16]. Вместе с тем следует отметить, что объективные условия, имеющие значение для образования норм права, могут иметь не только социальный, но и природный характер [17].

Во-вторых, источниками норм права выступают формы (способы) внешнего выражения и существования таких норм (нормативные правовые акты, нормативные договоры, судебные прецеденты, правовые обычаи и некоторые иные). Применительно к указанным формам в советской юридической литературе развернулась дискуссия о соотношении понятий «источник права» и «форма права». По своей сути она носила терминологический характер, поскольку заключалась преимущественно в том, какой из терминов следует использовать в отношении одного и того же правового явления - источников норм права в формальном смысле [18]. В целях уточнения того, что речь идет об определенных способах внешнего выражения норм права, а не факторах, влияющих на установление и содержание данных норм, указанные способы нередко обозначают как «юридические (формальные) источники права», «источники (формы выражения) норм права» и иными аналогичными терминами.

Процесс правообразования сложен и протекает под воздействием различных природно-географических, экономических, политических и других обстоятельств. Вместе с тем для признания нормы в качестве правовой недостаточно одних лишь материальных и идеальных факторов, ее обусловливающих. Необходима внешне объективированная деятельность, в результате которой норме придается характер формально определенного, общеобязательного и государственно-гарантированного предписания. В связи с этим источником норм права в государственно-организованном обществе выступает также правотворчество уполномоченных субъектов, которое завершает процесс формирования права.

Таким образом, факторы, влияющие на установление и содержание норм права, включают в себя, с одной стороны, среду, в условиях которой возникают определенные стандарты социально одобряемого поведения, с другой стороны, правотворчество как целенаправленную деятельность, непосредственно придающую правилу поведения характер юридической нормы [19]. Например, обычай признается в государстве правовым именно в результате правотворческой (санкционирующей) деятельности управомоченных субъектов [20]. В мусульманском праве, как пишет В.Е. Чиркин, одной из форм выражения правовых норм является доктрина, изложенная в трудах крупнейших арабских богословов, а источником, придающей доктрине такой характер, - деятельность судов по применению этих книг [21].

Г.И. Муромцев не без оснований отмечал, что «при всех различиях в подходе советских ученых к проблеме источника права под ним понимают деятельность либо результат деятельности органов государства по созданию правовых норм. С известной ее стадии, а именно со вступления акта правотворчества в силу, последний приобретает качества юридического источника права» [22]. С.А. Карапетян определяет механизмы установления юридических норм как «источники права в легитимационном смысле», подразумевая под ними «такие публичные акции, которые способны в силу своей авторитетности устанавливать, поддерживать или аннулировать юридические правила» [23].

Акты правотворчества, как и многие иные виды правовых актов, имеют комплексный характер. Применительно к правотворческим актам-действиям (волеизъявлениям) допустимо говорить об источниках норм права в легитимационном смысле, понимая под данными источниками формы выражения деятельности уполномоченных субъектов, в результате которой устанавливаются нормы права. В отношении же правотворческих актов-документов, содержащих нормы права, можно использовать термин «источники (формы выражения) норм права», имея в виду источники норм права в формальном смысле.

Необходимо учитывать, что не все формы выражения норм права представляют собой акты правотворчества. Последними выступают лишь те из указанных форм, которые непосредственно возникли в результате правотворческой деятельности компетентных субъектов (нормативные правовые акты, нормативные судебные решения и нормативные правовые договоры). Учитывая данное обстоятельство, к актам правотворчества не относится, в частности, юридический обычай, поскольку его становление именно как правила поведения не зависит от указанной деятельности, носящей целенаправленный характер, а происходит неорганизованно [24]. Тем не менее правовое значение обычаю, о чем говорилось выше, придается посредством его санкционирования, что предполагает соответствующий акт правотворчества.

Основная особенность акта правотворчества заключается в том, что им устанавливаются (как актом-действием) и выражаются (как актом-документом) нормы права. К актам, имеющим правотворческое значение, наряду с актами правотворчества, относятся принимаемые в процессе правотворческой деятельности решения, хотя непосредственно не устанавливающие и не содержащие норм права, но направленные на создание данных норм (например, решение о включении проекта нормативного правового акта в план законопроектных работ, акт реализации права законодательной инициативы, решение о принятии законопроекта к рассмотрению и в отдельных чтениях и т. д.). Указанные акты и собственно акты правотворчества могут быть рассмотрены в качестве разновидностей правотворческих актов (решений) [25]. Первые из них выступают вспомогательными правотворческими решениями, вторые - основными.

Кроме того, необходимо различать промежуточные и итоговые правотворческие акты. Последние завершают так называемое юридическое движение проекта правового (как правило, нормативного) акта в процессе правотворческой деятельности (например, решение об утверждении (или отклонении) проекта нормативного правового акта, принятый в определенном законом порядке нормативный правовой акт).

С.С. Алексеев к итоговым правотворческим решениям относит только акты правотворчества, под которыми ученый понимает «юридические действия компетентных органов, выступающие в качестве результата правотворческого процесса и порождающие итоговое в правотворчестве последствие - установление, отмену или изменение юридических норм» [26]. Между тем итоговым правотворческим решением может быть вспомогательный правотворческий акт, непосредственно не устанавливающий норм права. Например, отдельные федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации и о присоединении Российской Федерации к международным договорам не содержат юридических норм [27]. В то же время данные федеральные законы оформляют итоговые в рамках соответствующей правотворческой процедуры действия (волеизъявления) уполномоченного субъекта, выражающие согласие на обязательность международных договоров для Российской Федерации и являющиеся одним из условий вступления норм данных договоров в силу в сфере внутригосударственных отношений [28]. Следовательно, указанные федеральные законы выступают вспомогательными итоговыми правотворческими актами, но не являются актами правотворчества.

В литературе по теории права отсутствует единое мнение относительно юридической природы актов об утверждении нормативных правовых актов. В частности, в советский период отечественной истории к таким актам относились законы Верховного Совета СССР об утверждении указов его Президиума. Данные законы, на что обращалось внимание исследователями, в большинстве случаев не содержали норм права [29]. В настоящее время законодательными органами издаются постановления о принятии (утверждении) законов, в которых, как правило, также не излагаются какие-либо юридические нормы.

Одни авторы считают, что акты об утверждении нормативных правовых актов хотя и не выражают общих правовых предписаний, являются нормативными, так как придают юридическую силу нормам права [30].

Другие исследователи, напротив, полагают, что данные акты являются индивидуальными, поскольку рассчитаны на однократное действие [31].

Представляется, что акты об утверждении нормативных правовых актов, так же как и указанные выше федеральные законы о ратификации международных договоров, относятся к вспомогательным итоговым правотворческим решениям, которые оформляют волеизъявление субъекта правотворчества, связанное с реализацией полномочий данного субъекта. В случаях, когда рассматриваемыми решениями устанавливаются общие правовые предписания (например, касающиеся порядка введения нормативного правового акта в действие), соответствующие решения представляют собой также акты правотворчества.

Иную юридическую природу имеют акты о порядке введения в действие, об изменении, отмене, приостановлении или прекращении действия нормативных правовых актов. Данные акты определяют пределы и условия действия норм права либо изменяют их содержание, в связи с чем являются актами правотворчества, а не индивидуальными, как утверждают отдельные авторы [32], правовыми актами.

Следует также отметить, что в порядке, установленном для принятия нормативных правовых актов, нередко совершаются акты-действия, устанавливающие одновременно разнородные, нормативные и индивидуальные правовые предписания или лишь индивидуальные правовые предписания. Изданные в результате таких актов-действий правовые акты-документы по своему содержанию являются смешанными (правотворческими и правоприменительными) либо правоприменительными. При этом, поскольку в данном случае акты-действия осуществляются в рамках правотворческой процедуры, указанным актам-документам придается форма, юридическая сила и иные элементы правовой природы, характерные для соответствующих актов правотворчества. Например, акт, содержащий только ненормативные правовые предписания (акт правоприменения), может быть принят в установленной проце-

дуре уполномоченным субъектом в форме закона [33], который, как известно, имеет высшую юридическую силу, подлежит обязательному официальному опубликованию. Вместе с тем то обстоятельство, что отдельные элементы юридической природы, типичные для актов правотворчества, в ряде случаев придаются актам правоприменения, не изменяет существа содержащихся в последних правовых предписаний. Следовательно, акты правотворчества (или основные правотворческие решения согласно предложенной выше классификации) не могут быть ненормативными, а акты правоприменения - нормативными. В то же время именно в качестве актов правоприменения преимущественно выступают вспомогательные правотворческие решения, которые, о чем уже говорилось в настоящей статье, не являются актами правотворчества.

1. См., напр.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР.

- М.: Юрид. лит., 1967; Шебанов А.Ф. Форма советского права. - М.: Юрид. лит., 1968; Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2 т. - Т. 1. - М.: Юрид. лит., 1981. - С. 313319; Васильев Р.Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1987; Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР / Отв. ред. Р.О. Халфина - М.: Наука, 1987; Общая теория государства и права: Академический курс в 3 т. - 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. М.Н. Марченко. - Т. 2. - М.: ИКД «Зер-цало-М», 2002. - С. 229-253.

2. См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность / Под ред. Н.И. Матузова. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1989. - С. 70.

3. См., напр.: Алексеев С.С. Указ. соч. - Т. 2. -С. 199; Общая теория государства и права. -Т. 2. - С. 131.

4. См., напр.: Мицкевич А.В. Указ. соч. - С. 1421; Алексеев С. С. Указ. соч. - Т. 2. - С. 199200; Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). -2-е изд. - М.: Аванта+, 2001. - С. 365-375. Следует отметить, что отдельные ученые к нормативным относят также акты, содержащие индивидуальные правовые предписания. Данная позиция обосновывается делением правовых норм на общие и индивидуальные

(см., напр.: Чистое учение о праве Ганса Кельзена. К XIII конгрессу Международной ассоциации правовой и социальной философии (Токио, 1987): Сборник переводов.

Вып. 1 / Отв. ред.: В.Н. Кудрявцев, Н.Н. Ра-зумович; Пер.: С.В. Лезов, Ю.С. Пивоваров. -М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1987. - С. 6-18).

5. См., напр.: Мицкевич А.В. Указ. соч. - С. 2830; Тихомиров Ю.А. Система правовых актов Советского государства // Право и правотворчество: вопросы теории / Отв. ред. В.П. Казимирчук. - М.: Институт государства и права АН СССР, 1982. - С. 49.

6. См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. - Серия 11: Право. - 1998. - № 5. - С. 24-25.

7. См., напр.: Иванов В.В. Общая теория договора. - М.: Юристъ, 2006. - С. 22-23.

8. См., напр.: Тихомиров Ю.А., Котелев-

ская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. пособие. - М.: Юринформцентр, 1999. - С. 17.

9. См.: Алексеев С.С. Указ. соч. - Т. 2. - С. 194; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. -С. 10-12.

10. В отношении нормативных правовых актов Б.В. Дрейшев резонно обращал внимание, что «на протяжении правотворческого процесса происходит формирование, по существу, двух волеизъявлений. Первое создается на стадии обсуждения проекта... и оформляется в виде проекта нормативного акта. Второе направлено на объективацию воли, содержащейся в проекте.» (Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в Советском государственном управлении. - Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1978. - С. 156).

11. См.: Мицкевич А.В. Указ. соч. - С. 27; Алексеев С.С. Указ. соч. - Т. 2. - С. 203.

12. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. -С. 24.

13. Так, некоторые авторы считают, что источниками права являются все правовые акты, а не только те, которые устанавливают нормы права (см.: Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. - М.: Эдиториал УРСС, 2000. -С. 15; Он же. Общая теория договора. -С. 17-18; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. -М.: Юристъ, 2002. - С. 146).

14. Отдельными исследователями прямо указывается, хотя и в связи с различной аргументацией, на недопустимость отнесения к источникам права индивидуальных правовых актов (см., напр.: Зивс С.Л. Источники права. - М.: Наука, 1981. - С. 10; Бержель Ж.-Л. Общая теория права. - М.: ИД NOTA BENE, 2000. -С. 99-101). Так, Ж.-Л. Бержель в названной работе обращает внимание, что данные акты не устанавливают новых норм права, в связи с чем «не имеют прямого воздействия на об-

щую правовую систему, но только косвенное.» (БержельЖ.-Л. Указ. соч. - С. 101).

15. См., напр.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1997. - С. 329-330; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. - М.: Юристъ, 2005. - С. 267.

16. См., напр.: Нащиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. - М.: Прогресс, 1974. - С. 9; Вопленко Н.Н., Рожнов А. П. О социальных источниках права // Вестник Волгоградского государственного университета. - Серия 5: Юриспруденция. -2002. - Вып. 5. - С. 30; Бибик О.Н. Источники уголовного права Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2004. - С. 11.

17. Так, Ш.-Л. Монтескье в произведении «О

духе законов», говоря о факторах, определяющих характер законов, выделял как социальные, так и природно-географические факторы. Он писал, что законы «должны соответствовать физическим свойствам страны, ее климату - холодному, жаркому или умеренному, качествам почвы, ее положению, размерам, образу жизни ее народов - земледельцев, охотников или пастухов, степени свободы, допускаемой устройством государства, религии населения, его склонностям, богатству, численности, торговле, нравам и обычаям...» (История государственно-правовых

учений: Хрестоматия / Авт.-сост. С.В. Липень; Под общ. ред. В.В. Лазарева. - М.: Спарк, 2006. - С. 269).

18. Одни авторы в отношении способов внешнего выражения норм права признавали более правильным употребление термина «форма права» (см., напр.: ШебановА.Ф. Указ. соч. -С. 42-44), другие - «юридический (формальный) источник права» (см., напр.: Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. - М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940.

- С. 143).

19. Схожие суждения относительно такого разделения источников, влияющих на установление и содержание норм права, высказывались А.В. Васильевым (см.: Васильев А.В. Правотворчество в советском социалистическом обществе: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 1972. - С. 4-5).

20. Иной точки зрения по данному вопросу придерживается Е.В. Царегородская. Она пишет: «Основу права традиционных обществ составляют обычаи, обеспеченные санкциями и, как следствие, принуждением. Но принудительность не может исходить от государства, поскольку такая властная политическая структура отсутствует в “примитивных” обществах. Источником принуждения выступает само общество». Е.В. Царегородская дела-

ет вывод, что и в государстве общим признаком права, в том числе правового обычая как формы права, является не государственное принуждение, а взаимные обязательства членов общества друг перед другом, заключающиеся в том, что «каждый выполняет свои обязанности и каждому обеспечены права» (Царегородская Е.В. Структура правового обычая в истории правовой мысли // Правоведение. - 2007. - № 1. - С. 213). Между тем необходимо обратить внимание, что в государственно-организованном обществе источником норм права являются лишь официально признанные способы выражения и закрепления данных норм (см., напр.: Общая теория государства и права. - Т. 2. - С. 229-230). Только в силу такого признания (санкционирования) обычаю придается качество государственно-гарантированного и, следовательно, правового правила поведения.

21. Чиркин В.Е. Закон как источник права в развивающихся странах // Источники права / Отв. ред. С.С. Сосна. - М.: Наука, 1985. - С. 6.

22. Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы) // Правоведение. -1992. - № 2. - С. 26.

23. Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Ростов н/Д., 1998. - С. 8.

24. См.: Разумович К.Н. Источники и форма права // Советское государство и право. - 1988. -№ 3. - С. 24; Царегородская Е.В. Указ. соч. -С. 211.

25. Схожие суждения высказывались С.С. Алексеевым (см.: Алексеев С.С. Указ. соч. - Т. 1. -С. 314).

26. Алексеев С.С. Указ. соч. - Т. 1. - С. 314.

27. См., напр.: Федеральный закон от 30 декабря

2006 г. № 279-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в уничтожении запасов химического оружия в Российской Федерации» (Российская газета. - 2007. -10 янв.); Федеральный закон от 3 марта

2007 г. № 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» (Российская газета. - 2007. - 7 марта).

28. См. подробнее об условиях вступления в силу международных договоров, реализуемых в сфере внутригосударственных отношений: Зимненко Б.Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. - М.: РАП: Статут, 2006. - С. 249-257.

29. См.: Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. - М.: Юрид. лит., 1966. - С. 137.

30. См., напр.: Общая теория советского права. -С. 137-138; Мицкевич А.В. Вспомогательные

и производные акты правотворчества // Ученые записки ВНИИСЗ. - 1966. - Вып. 8. -С. 28-29; Шебанов А.Ф. Указ. соч. - С. 92; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 29.

31. См., напр.: Козулин А.И. Нормативные акты и иные акты правотворчества // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. -Екатеринбург: УрО РАН, 2001, - Вып. 2. -С. 264.

32. См.: Козулин А.И. Там же. Данный автор относит рассматриваемую категорию актов к «ненормативным актам правотворчества». Вместе с тем ненормативными следует считать не акты правотворчества, а акты правоприменения. Позиция же И. А. Козулина свидетельствует о смешении данных категорий, поэтому, как представляется, является необоснованной.

33. Так, в соответствии с ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ), в отдельных субъектах Российской Федерации издаются законы о разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят. В частности, в Омской области приняты ненормативные по своему содержанию Закон Омской области от 9 марта 2007 г. № 866-ОЗ «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между Шербакульским муниципальным районом Омской области и входящими в его состав поселениями Омской области», Закон Омской области от 9 марта 2007 года № 869-ОЗ «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между Азовским немецким национальным муниципальным районом Омской области и входящими в его состав поселениями Омской области» (Омский вестник. - 2007. - 16 марта).