Некоторые вопросы передачи части властных полномочий негосударственным организациям

11.2. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПЕРЕДАЧИ ЧАСТИ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ НЕГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ

Хахалева Е.В., к.ю.н. Должность: доцент кафедры государственно-правовых дисциплин. Место работы: Российская академия правосудия, Северо-Кавказский филиал.

Аннотация: Передача части властных полномочий негосударственным организациям - это административный договор, который является самостоятельной правовой формой деятельности органов исполнительной власти.

Ключевые слова: административный договор, передача части властных полномочий, негосударственные организации.

THE IMPERIOUS AUTHORITIES TO NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS

Khakhaleva E.V., PhD at law. Position: associate professor of state-legal disciplines chair. Place of employment: Russian academy of justice, North-Caucasian branch.

Annotation: The transfer of the part of the imperious authorities to non-governmental organizations - this is the administrative agreement, which is the independent lawful form of the activity of the organs of executive power. Keywords: administrative agreement, the transfer of the part of the imperious authorities, nongovernmental organizations.

В настоящее время с учетом промежуточных результатов административной реформы1 и принятой Концепцией стали заключаться договоры, которые также можно отнести к административным. Ориентированность на взаимодействие государства и бизнеса, вылившееся в необходимость прекращения избыточного государственного регулирования и ограничения вмешательства государства в экономику3, в период проведения административной реформы стали возможными такие виды административных договоров, в которых орган исполнительной власти, исходя из публичных интересов, передает часть своих властных полномочий негосударственным образованиям. Иными словами, органы исполнительной власти, например, субъекта РФ могут осуществлять полномочия и через учрежденные ими унитарные предприятия (к примеру, в Краснодарском крае полномочия по обустройству дорог краевого значения реализует ГУ КК «Кубаньав-тодор»), и передавать часть полномочий не только органам местного самоуправления, но и коммерческим и некоммерческим организациям.

Обратим внимание, что устав Краснодарского края предусматривает возможность заключения админист-

1 См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р //сЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720

2 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р //СЗ РФ. - 2008. - №47. - Ст.5489

3 См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р //сЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720

ративных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами4. Ориентируясь на аналогичную возможность, закрепленную в уставе Воронежской области, Ю.Н. Старилов приводит примеры таких соглашений, обоснованно считая их административными договорами, - администрация Тамбовской области заключила договор о взаимодействии с Юго-Восточной железной дорогой, Воронежская городская администрация заключала договор с предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда и т.д.

Однако вопрос о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления нуждается в дополнительном исследовании, поскольку тесно связан с проблемой разрешения споров, вытекающих из публичных правоотношений. Суть этих договоров имеет не столько гражданско-правовой, сколько административный характер. Как верно утверждает Ю.Н. Старилов, их условия выходят далеко за рамки гражданско-правовых договоров6. Иными словами, форма договора гражданско-правовая, а содержание - административно-правовое.

Здесь мы позволим себе несколько отвлечься от вопроса исследования и обратиться к проблеме, имеющей непосредственное к нему отношение. Еще в середине XX века ученые пришли к выводу о различии административной и гражданской правосубъектности органов государства7. Согласно этому разграничению, если орган исполнительной власти, вступая в гражданско-правовые отношения, заключает гражданско-правовой договор, это значит, он реализует гражданскую правосубъектность. В случае же осуществления им властных полномочий, ради которых он создан, в том числе и при заключении договоров, получается реализация этим органом административной правосубъектности. С учетом проведенного нами исследования и используя признаки административных договоров, можно утверждать, что в отдельных случаях, даже заключая гражданско-правовой договор, орган исполнительной власти реализует не столько гражданскую, сколько административную правосубъектность. В этом плане на первое место выдвигается и характер возникших правоотношений, и их сущность, правовая природа.

Соответственно договоры, которые орган исполнительной власти заключает с коммерческими организациями, могут быть разделены на два вида. Первый из них - гражданско-правовые договоры, суть которых направлена исключительно на реализацию полномочий органом исполнительной власти как субъекта гражданского права, второй - административные договоры, в которых реализуются переданные коммерческим организациям государственные полномочия. Так, договор, согласно которому орган исполнительной власти приобретает для государственных нужд, допустим,

4 См.: Устав Краснодарского края. Устав принят решением краевого Совета народных депутатов от 10 ноября 1993 г. №17 п.

5 //Кубанские новости. №226 от 5 января 1994 г.

5 См.: Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.427-428

6 См.: Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.427

7 См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. - М., 1948. - С.621-654; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М., 1950. - С.95-115

2'2011

Пробелы в российском законодательстве

автомобили, канцелярские принадлежности и т.п., признавать административным не представляется возможным. «Налицо преобладание гражданско-правовых позиций, хотя в договорах подобного типа и есть некоторые элементы административного характера ... но они не превращают данные договорные связи в адми-нистративно-правовые»8 Этот договор носит исключительно гражданско-правовой характер и по форме, и по содержанию. Не случайно законодатель определяет под государственными нуждами потребности органов государства, включая органы исполнительной власти, в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий (ст.3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»)9. Ключевые слова в данном определении - это «потребности органа государства», а не управленческие действия. Потребности в этом случае носят обеспечительный, вспомогательный характер и не направлены на совершение управленческих действий. С этих позиций мы не можем полностью согласиться с мнением ученых, относящих к видам административных договоров все договоры, которые направлены на обеспечение государственных нужд1 . В данном случае критерием является не наличие органа исполнительной власти как стороны договора, а предмет договора - совершение управленческих действий.

Вместе с тем, передача органа исполнительной власти субъекта РФ коммерческой организации (или общественной организации), согласно которой последней передаются полномочия по осуществлению, например, государственных услуг должна признаваться административным договором (например, договор по обустройству дорог на территории субъекта РФ). Заметим, такие коммерческие организации можно было бы назвать, используя терминологию, предложенную А.И. Елистратовым, публичными юридическими лица-ми11. В данном случае форма договора не совпадает с содержанием: форма - гражданско-правовая, содержание - административное. К числу таких договоров можно отнести и соглашения, заключаемые федеральными органами исполнительной власти с общественными организациями. В качестве примера можно привести Соглашение о взаимном сотрудничестве Федеральной службы по труду и занятости и Федерации независимых профсоюзов в сфере обеспечения соблюдения трудовых прав граждан от 23 июня 2006 года12.

Соответственно споры по первому виду договоров (гражданские договоры) в связи с их неисполнением или ненадлежащим исполнением разрешаются в по-

8 См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С.270

9 СЗ РФ. 2005. №30 (часть 1). Ст.3105; 2006. №1. Ст. 18; №31. Ст. 3441; 2007. №17. Ст. 1929; №31. Ст. 4015; №46. Ст. 5553; 2008. №49. Ст. 5723; 2009. №1. Ст. 16, 31; №18. Ст. 2148; №19. Ст. 2283; №27. Ст. 3267; №29. Ст. 3584, 3592 , 3601; №48. Ст. 5711, 5723; №51. Ст. 6153; №52. Ст. 6441; Российская газета. - 12 мая 2010 года №100.

10 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.:

НОРМА, 2002. - С.341; Панова И.В. Административно-

процессуальное право России. 2-е изд., пересм. и допол. - М.: НОРМА, 2008. - С.126; Советское административное право /Под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1990. С.151-152.

11 См.: Елистратов А.И. Административное право. - М., 1913. -С.14.

12 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. -

2007. - №3

рядке арбитражного судопроизводства. Вторая же категория споров (административные договоры) в настоящее время разрешается также в порядке арбитражного судопроизводства, но очевидно, что в перспективе данные споры должны рассматриваться и разрешаться в административных судах13. Дело в том, что если спор между органом исполнительной власти и негосударственной организацией, которой переданы полномочия, например, по оказанию государственных услуг, направлен на разрешение разногласий, связанных с осуществлением переданных полномочий, то он никак не может быть признан экономическим и подведомственным, таким образом, арбитражному суду. Суть спора состоит не в экономической деятельности негосударственной организации, а в осуществлении ею властных полномочий с нарушением соглашения о делегировании этих полномочий. Таким образом, имеет место административно-правовой спор, нуждающийся в разрешении в порядке административного судопроизводства.

Признание административных договоров в качестве формы управленческих действий требует переосмысления не только содержательной части отдельных институтов административного права, но и в целом роли административного права в жизни общества. Наличие их в системе управленческих действий позволяет с иных позиций взглянуть на сущность государственного управления. Включение административных договоров в процесс управления способствует развитию не только управляющего воздействия на субъект управления, но и взаимодействия с ним. Это лишний раз подтверждает перспективы Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где одним из стратегических ориентиров развития России предусмотрено взаимодействие государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества14, а также перспективы административной реформы, в которой в качестве одной из задач является оптимизация деятельности органов исполнительной власти. Необходимо так построить осуществление ими исполнительной функции, чтобы граждане, обратившись в орган исполнительной власти за реализацией в их отношении конкретного управленческого действия, смогли бы его «получить», независимо от того, что осуществление данного действия не находится в компетенции этого органа, который обязан был бы согласовать свои действия с другими органами исполнительной власти, обладающими необходимой информацией. Такой подход закрепляется в новом Федеральном законе от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»15 (далее по тексту -№210-ФЗ), соблюдение которого позволит обеспечить качественное предоставление государственных и муниципальных услуг. Согласно ст.5 данного закона получить государственные и муниципальные услуги можно не только в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, но и в многофункциональных центрах. Для того, чтобы полу-

13 Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.431

14 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р //СЗ РФ. - 2008. - №47. - Ст.5489

15 Российская газета. 30 июля 2010г.

чить услуги в многофункциональных центрах необходимо органам исполнительной власти или органам местного самоуправления заключить соответствующие соглашения о взаимодействии - административные договоры, суть которых сводится к реализации данным многофункциональным центром переданных им функций оказания государственных услуг. В этих многофункциональных центрах размещаются государственные задания (заказы) на оказание услуг и при подаче заявления на их предоставление взаимодействие центров с органом власти осуществляется без участия заявителя в соответствии со ст.15 ФЗ №210.

Наличие административных договоров порождает необходимость конкретизировать административнопроцессуальный статус участников административного судопроизводства, компетенцию судов в целом и судов общей юрисдикции в частности, рассматривающих споры, связанные с заключением, изменением, исполнением, прекращением индивидуальных административных договоров. Именно это относительно новое, но в настоящее время все более необходимое в реализации исполнительной власти управленческое действие, находит свое постепенное признание среди устоявшихся и проверенных временем форм управленческих действий.