Государственность Удмуртии и ее реализация: проблемы, реалии (к 90-летию государственности Удмуртии)

УДК 342

В.Ю. Войтович

ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ УДМУРТИИ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ, РЕАЛИИ

Исследуются этапы конституционных основ государственности Удмуртии, рассматриваются итоги становления и развития национальной государственности народа Удмуртии.

Ключевые слова: государство, государственность, признаки государства, государственности, суверенитет, основы Конституции, правовое государство, субъект РФ.

В связи с тем что вопросы, связанные с государственно-правовыми проблемами, несомненно, дело юриспруденции, считаю необходимым уточнить понятия «государство» и «государственность» в современной юридической науке. «Государство - это суверенная, универсальная организация политической власти, призванная обеспечить нормальную жизнедеятельность людей, имеющая свою территорию, аппарат принуждения, и взимающая налоги, необходимые для осуществления внутренних и внешних функций. Основные признаки государства: организация политической власти, суверенитет, территория, налоги, легализованное принуждение» [1. С. 201, 202].

Государственность - сложнейший комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, а также компонентов неполитического характера, обусловленных самобытностью (спецификой) экономических, политических, духовно-нравственных условий жизнедеятельности народа или объединения народов на определенном этапе развития общества. Категория «государственность» шире и глубже категории «государство», она включает в себя все элементы политической системы, общественного устройства, народный и национальный суверенитеты [1. С. 204], однако исключает государственный суверенитет.

Подводя итог 90-летию удмуртской государственности, необходимо отметить, что ее развитие с момента вхождения в состав Российского государства до 4 ноября 2010 г. условно можно разделить на несколько этапов [2].

I этап - со второй половины XVI в. до 1822 г., когда к Российскому государству были присоединены, а впоследствии объединены в единую территорию земли, населенные северными и южными удмуртами. Происходило формирование определенной системы управления, которая основывалась на создании административно-территориального деления на территории проживания удмуртов в виде сотен и долей, а впоследствии округов и волостей, что явилось крупным политико-правовым мероприятием Российского государства, проведенным в целях упрочения существующего режима.

II этап - с 1822 г. до создания советской государственности. Бесправное положение удмуртского народа, как и других нерусских народов, было юридически закреплено в утвержденном императором России 22 июня 1822 г. Уставе «Об управлении инородцев». До принятия этого документа царское правительство именовало нерусские народы «иноземцами», а затем «иноверцами». В Уставе царское правительство юридически узаконило за этими народами название «инородцы».

Устав юридически закрепил новое административно-территориальное деление: губернское, окружное, городское, волостное и общинное. На основе обычного права зарождаются публичноправовые институты. Они играли значительную роль в территориальной организации удмуртов: старосты, общинные управления, инородные управы. С момента образования органов инородческого управления как органов публичной власти, начинается становление государственности удмуртского народа.

III этап - 1917 - октябрь 1920 г. В период революционного переустройства общества в России получили распространение различные идеи государственного устройства (местного самоуправления, областной автономии и т.п.). В связи с активизацией национального движения в России в начале XX в. доминирующими стали идеи национально-культурной и национально-территориальной автономии, теория национального государства, в которых непременным условием выступало разрешение национального вопроса.

Революционное движение, направленное против существующего строя, породило в среде удмуртской интеллигенции идею национального самоопределения в виде образования административ-

ной национальной единицы. Съезд народностей Поволжья (май 1917 г.) - первая попытка объединения национального движения в Поволжье. На нем рассматривались насущные проблемы государственного устройства России. Он сыграл немаловажную роль в подъеме национального самосознания удмуртского народа, сознания того, что удмуртский народ может и должен быть равным с русским народом.

Всероссийские съезды удмуртов (1918-1919) имели исключительное значение. В ходе их проведения был намечен конкретный путь национального строительства, дан мощный импульс росту самосознания удмуртского народа и его консолидации. Съезды ускорили процессы сближения, сотрудничества и единения удмуртского народа с другими народами страны, основанные на признании их права на самостоятельное экономическое, политическое и культурное развитие.

Особенно необходимо отметить роль Удмуртского комиссариата, образованного в октябре 1919 г., который внес весомый вклад в удмуртское национальное движение, совместно с Советами на местах он провел большую подготовительную работу по созданию Удмуртской автономной области, которая была завершена осенью 1920 г. [3; 4. С. 53]

IV этап - с ноября 1920 г. по декабрь 1934 г., когда была образована автономная область удмуртского народа, заложена основа удмуртской национальной государственности, определена система высших и местных органов власти [5].

Удмуртский народ получил право пользоваться своим родным языком во всех сферах общественно-политической жизни, право широкого участия в работе органов государственной власти и управления хозяйственным и культурным строительством. Это оказало огромное воздействие на приобщение удмуртского народа к активному социалистическому строительству, на ликвидацию его экономической и культурной отсталости, на формирование удмуртской социалистической нации, на расширение экономических и культурных связей удмуртского народа со всеми народами России.

Коренные изменения в жизни удмуртского народа обусловили необходимость изменения формы его национальной государственности, преобразование автономной области в автономную республику.

Объективными предпосылками для перехода к более высокой форме автономии был характер экономического, политического и культурного развития многонационального населения Удмуртии, значительный рост национального рабочего класса.

V этап - с конца декабря 1934 г. по июль 1991 г. В этот период осуществился переход удмуртского народа от административной к политической автономии в системе советской социалистической федерации, который имел важное значение для решения социальных и национально-культурных вопросов трудящихся Удмуртии.

Удмурты сформировались в социалистическую нацию, и они, как и все другие нации, обладали национальным суверенитетом. Былое национальное недоверие сменилось отношениями дружбы, сотрудничества, взаимопомощи с русскими и всеми другими советскими народами.

Однако, рассматривая Конституцию Удмуртской АССР, принятую в 1937 г., необходимо отметить, что согласно п. «а» ст. 17 УАССР принимала свою Конституцию и вносила на утверждение Верховного Совета РСФСР. Таким образом, основной закон по своему правовому значению был приравнен к «Положению о местных Советах депутатов трудящихся».

Не был определен и статус автономных республик, что подтверждается ст. 59 Конституции РСФСР.

В Конституции РСФСР 1937 г. не был конкретно зафиксирован круг полномочий, отнесенных к законодательству автономной республики. Из этого следует, что в указанный период стала проявляться тенденция к централизации и расширению полномочий центра за счет существенного сужения прав автономных республик, что практически вело к унитаризму.

Отсутствовали реальные правовые гарантии, обеспечивающие конституционные нормы, закрепляющие правовой статус автономной республики.

Хотя Конституция Удмуртской АССР (ст.48) предусматривала право осуществления государственной власти на местах районными, городскими, поселковыми и сельскими советами депутатов трудящихся, что должно было означать осуществление их исполнительными комитетами не только контроля, но и ревизионной деятельности всех, за исключением военных и органов прокурорского надзора государственных учреждений, находящихся на территории того или иного совета, независимо от их ведомственного подчинения. Однако местные советы указанной правовой гарантии были лишены.

2011. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

Кроме того, в Конституции Удмуртской АССР 1937 г., повторяющей почти слово в слово Конституции СССР 1936 г., РСФСР 1937 г., практически были сужены и гарантии национального равноправия. Так, если в Конституции РСФСР 1925 г. специально оговаривался вопрос о равноправии языков и правах национальных меньшинств, проживающих на территории ряда автономных республик и не создавших своей национальной государственности, то Конституция УАССР 1937 г. таких дополнительных гарантий не предусматривала.

Из приведенного анализа видно, что конституционные нормы Удмуртской АССР, как и других автономных республик, действовали лишь в части построения, организации и деятельности органов государственной власти, а по остальным вопросам они зависели от решений соответствующих структур Союза ССР и РСФСР.

Бюрократический подход к национальной проблеме при разработке Конституции СССР 1936 г., нацеленный только на определение национально-государственной иерархии, привел к тому, что из Конституций АССР, в том числе и Удмуртской АССР, «выпал» ряд основных вопросов, жизненно важных для республики (и в целом страны), таких как права народов и народностей, которые не создали своей национальной государственности, охрана прав национальных меньшинств, живущих на территории автономных республик за пределами своих национально-государственных преобразований.

Если подводить итог всему сказанному выше, то вся деятельность автономной республики была негарантированной и двойственной, находилась под контролем союзных или федеральных органов, а конституционные нормы в своем большинстве носили лишь декларативный характер. Недооценка национального вопроса, бюрократические методы его решения привели к тому, что уже в 20-е гг. сформировались истоки многих явлений, приведших к обострению национальной напряженности и конфликтам в наше время.

В Конституции Удмуртской АССР 1978 г. получили отражение основные положения важнейших законодательных актов, принятых в республике в соответствии с общесоюзными актами.

Особую значимость приобретало конституционное закрепление за автономной республикой права принятия своего Основного Закона и внесения в него изменений. В отличие от предыдущего конституционного законодательства теперь автономные республики в соответствии с Основными Законами были наделены правами принятия и объявления своей Конституции. К новым правам автономной республики также относилось право законодательной инициативы в Верховном Совете ССР и союзной республики.

В то же время необходимо отметить, что Конституция 1978 г. не содержала прямых гарантий, которые бы обеспечивали республике возможность самостоятельного решения вопросов, связанных с общественным устройством АССР. Это определялось тем, что экономика Удмуртской АССР являлась составной частью экономики РСФСР, частью единого народно-хозяйственного комплекса Союза ССР. Согласно ст. 67 Конституции Удмуртской АССР республика обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории. Но конкретных гарантий и мер по осуществлению данного положения союзных и республиканских законодательных актов не предусматривалось.

В Конституции УАССР 1978 г. не учитывалась в полной мере специфика автономной республики. Это еще раз подтверждает, что в стране имел место принцип единства права и единой социалистической законности.

Таким образом, противоречивость положения автономной республики в СССР заключалась в том, что, с одной стороны, юридически она признавалась государством, а с другой - ее государственная власть, по сути, действовала в режиме местного управления.

VI этап - с августа 1991 г. по настоящее время - обусловлен строительством обновленной Российской Федерации, которую составляют 83 субъекта. В условиях кризиса российской государственности идея федерализма становится актуальной. Как форма государственного устройства, она, прежде всего, направлена на сохранение территории РФ. В этих целях проводится политика предоставления большей самостоятельности входящим в ее состав субъектам, повышения их статуса.

Принятие Конституции Удмуртской Республики 7 декабря 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями ознаменовало важный этап формирования современной государственности Удмуртской Республики.

Общедемократические преобразования в стране позволили законодательно закрепить самобытный путь развития Удмуртии в составе России, определить перспективы ее отношений с федеральным центром, последовательно обеспечить конституционное и гибкое сочетание суверенитета Рос-

сийской Федерации и самостоятельности республики в качестве ее субъекта, интересов Удмуртской Республики с общефедеральными интересами.

На основе новых принципов конституционного законодательства Российской Федерации Удмуртская Республика провела реформу своей государственной и правовой системы - разделила государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Государственное устройство учитывает многонациональный состав населения республики. Закреплен однопалатный состав парламента. Создана единая избирательная система. Судебная власть включает Верховный суд УР, Арбитражный суд УР, районные (городские) и мировые суды.

К сожалению, нельзя обойти конституционно-правовую проблему, которая проявляется в значительности коллизий между федеральной Конституцией и федеральным законодательством, с одной стороны, и конституциями (уставами), а также текущим законодательством субъектов Российской Федерации - с другой. Правовой нигилизм федеральных властей в свою очередь отразился и на законодательстве субъектов Федерации, в частности и Удмуртской Республики. Не может не настораживать достаточная распространенность нарушений в конституционном и текущем законодательстве УР конституционных основ российского федерализма. Так, и сегодня имеются отдельные факты игнорирования положений Российской Конституции, норм федеральных нормативных актов, порой закрепляется собственное видение правового регулирования конституционных основ федерализма, системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектом - Удмуртской Республикой.

Рассматривая российскую государственность в современных условиях, необходимо подчеркнуть, что Россия, согласно п. 1 ст. 1 Конституции РФ, является демократическим, федеративным, правовым государством. Эти признаки в полной мере определяют конституционно-правовую природу субъектов Российской Федерации, в том числе Удмуртской Республики. Конституция УР, фиксируя Удмуртскую Республику социальным и правовым государством (п. 1 ст. 6, п. 1 ст. 7), не узаконила республику демократическим государством, что в первую очередь определяет народовластие, то есть выражение многонациональным народом своей власти. Справедливо встает вопрос, как без демократических основ строить правовое государство, что в первую очередь должно подтверждаться конституционностью. Демократия в реальной жизни - сложное и многогранное явление, она должна материализовываться в различных сферах жизнедеятельности граждан. При этом она не сводится лишь к политической сфере жизни общества или государства, как это трактуется в литературе, а распространяется на все элементы общественного устройства: экологические, социальные, культурные, научные, идеологические и т.д.

В п.1 ст.4 Конституции РФ зафиксировано, что суверенитет РФ, верховенство Конституции и федеральных законов распространяется на всю ее территорию, исходя из волеизъявления и суверенности многонационального народа, обеспечивая тем самым целостность и неприкосновенность своей территории (п. 3 ст. 5 Конституции РФ). Субъект Российской Федерации находится в правовом пространстве России, а оно едино и неделимо. Каждая попытка субъекта конституционно определить себя государством (в Конституции УР это отражено в пяти статьях: п. 1 ст.1; п. 2 ст. 2; п. 1 ст. 4; п.1 ст. 6; п. 1 ст. 7; глава 3 определяет Удмуртскую Республику как государство в составе РФ) так или иначе подрывает федеральные основы, чего не должно быть. Это подтверждено и определением Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. №249 «О положениях Федеративного договора», предусматривавшего суверенитет республик (понятие «государство» это подразумевает) и позволявшего тем самым обоснование ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик. Указанные положения не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.

В реальной действительности «договорной федерации» никогда не было и не могло быть: основным правовым документом федерации является ее конституция, а не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства федеративных государств, весь ее опыт. «Идея договорной федерации, - пишет Д.Л. Златопольский, - носит ясно выраженный разрушительный характер: если в основе федеративных отношений находится договор, то одна из заключивших такой договор сторон может всегда отказаться от него, либо любым другим способом добиться того же результата» [6. С. 14].

Постулат о «договорной федерации», - комментирует далее Д.Л. Златопольский, - в России несостоятелен, и потому договорные отношения характерны не для федерации, а для международноправовых отношений и, в частности, для конфедерации [6. С. 15]. Следует учитывать и историческую особенность возникновения Российской Федерации: республики никогда не являлись ее учредителя-

2011. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

ми, так как именно Россия создала формы национальной государственности и государства в своем составе. Сегодня это закреплено нормами ст. 4 Конституции РФ 1993 г. Тем более что конец этим противоречиям был положен Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. При этом необходимо отметить, что реализация национального суверенитета в литературе иногда связывается с понятием суверенитета (суверенности. - В.В.) как внутренне присущего нации свойства, означающего «ее потенциальное право на самостоятельное и независимое существование». Суверенностью - национальным суверенитетом - обладают все нации (народности) безусловно и в одинаковой мере независимо от формы самоопределения. Национальный суверенитет характеризуется как «постоянная совокупность прав наций в области элементов общественного устройства», о чем говорилось выше.

В целях реализации ст. 2 Конституции РФ, ст. 2 Конституции УР, которые закрепляют принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», Государственный совет УР в феврале 2004 г. принял Закон «Об уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике». Впервые в УР появился институт уполномоченного по правам человека, куда может обратиться любой гражданин УР в целях защиты своих прав и свобод. Особенно это необходимо в условиях констатации принципа, зафиксированного в гл. 2 Конституции УР «Защита прав и свобод человека и гражданина». Если правам и свободам в ней было посвящено (первоначальный вариант Конституции УР, принятой 7 декабря 1994 г.) 46 статей (39,3 %), в том числе конституционных норм - 111 (48,26 %), то с учетом редакции законов УР (последняя редакция от 04.05.2010 №20-РЗ) - 4 статьи (5,6 %), в том числе конституционных норм - 6 (2,5 %). Согласно норме ст.17 Конституции РФ четко определено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (п. 1,2 ст.17). В ст. 18 Конституции РФ определено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Именно они должны определять смысл, содержание и применение законов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

В Конституции РФ зафиксировано, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление общепризнанных прав и свобод (п. 1 ст. 55). Закреплен обращенный к законодателю запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права человека (п. 2 ст. 55). Конституция РФ в основном воспроизводит формулу ст 29 Всеобщей декларации прав человека, но уточняет ее применительно к российской действительности.

Права человека и гражданина могут быть ограничены лишь для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (п. 3 ст. 55).

Таким образом, защита основ конституционного строя выдвинута на первый план, и это нужно учитывать законодателям Удмуртии.

Необходимо также отметить, что в гл. 5 «Государственный Совет Удмуртской Республики» в редакции Закона УР от 18.04.2000 №169 -11 имеются определенные неточности, которые необходимо устранить. Так, в п. 1 ст. 33 указано, что «депутатом Государственного Совета УР может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и обладающий пассивным избирательным правом». В этом просматривается несогласованность с п. 2 ст. 3 Конституции РФ. Кроме того, нарушена гарантированная государством возможность граждан участвовать в выборах в органы государственной власти, закрепленная п. 2 ст. 32 («право избирать и быть избранным в органы государственной власти.»), предусматривающая активное и пассивное избирательное право. Это право граждан стоит в центре всех процессов формирования органов государства, то есть носит властеобразующий характер. «Право избирать и быть избранным, - отмечает М.В. Баглай, - в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства» [7. С. 211].

Свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуального совершенствования человека, нормального духовного и нравственного развития каждой личности. Таким образом, из выше изложенного видно, что исключительное значение имеет расширение профессиональной деятельности депутатов, сохранение преемственности в их деятельности, что будет являться существенным укреплением основ парламентаризма, защиты прав граждан, проживающих на территории Удмуртской

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

Республики, а самое главное, целостности Российской Федерации, уважения естественных прав многонационального народа.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бабаев В.К., Баринов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: учеб. пособие. М.: Юристъ, 1999.

2. Войтович В.Ю. Государственное строительство в Удмуртии: основные вехи. Ижевск: Удмуртия, 2006.

3. СУ РСФСР. 1920. № 87. Ст. 437.

4. К истории образования Удмуртской автономии: сб. документов. Ижевск, 1960.

5. СУ РСФСР. 1921. №4. Ст. 30.

6. Златопольский Д.Л. Проблемы отечественной государственности // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11. Право. 1998. №6.

7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

Поступила в редакцию 04.12.10

V.Yu. Voytovich

The statehood of Udmurtia and its realization: problems and realities

The article provides the analysis of the stages of constitutional fundamentals of Udmurt Republic’s statehood. The results of establishment and development of national statehood of Udmurt people in Russia are considered.

Keywords: state, statehood, state attributes, attributes of statehood, sovereignty, constitutional fundamentals, democracy, constitutional state, subject of the Russian Federation.

Войтович Валерий Юрьевич, доктор юридических наук, профессор ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1

Voytovich V.Yu., doctor of law, professor Udmurt State University

462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya str., 1/4