Национальные меньшинства и право на национально-культурную автономию

УДК 342.214

Е. В. Скатулина, В. А. Овчинников

НАЦИОНАЛЬНЫЕ МЕНЬШИНСТВА И ПРАВО НА НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНУЮ АВТОНОМИЮ

Аннотация. Исследована актуальная проблема реализации национальными меньшинствами их права на создание национально-культурной автономии. Рассматривается российский и зарубежный опыт организации деятельности национально-культурных автономий, выдвигаются авторские оценки действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования национально-культурных автономий.

Ключевые слова: национальные меньшинства, национально-культурная автономия, актуальные проблемы реализации прав, организация деятельности.

Abstract. In the article author has analyzed the urgent problem of implementing certain rights and privileges given to the national minorities, allowing them to establish a national and cultural autonomy. Also she presents a review of Russian and international expertise in organizing the activity of the national and cultural autonomies, as well as brings up some personal assessments of the current legislation in the Russian Federation concerning the field of national and cultural autonomies regulation and administration.

Keywords: national minorities, national-cultural autonomy, an actual problem of realization of rights, the organization of activity.

Принятие в 1996 г. Федерального закона «О национально-культурной автономии» явилось существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств. Данный закон предоставляет гражданам Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой. Право на национально-культурную автономию - это право этноса, коллективное право. Вместе с тем потенциал национально-культурной автономии используется не только в интересах этноса (коллективных интересах), но и в интересах составляющих коллектив личностей, одновременно внося вклад в развитие всего этноса. Таким образом, форма национально-культурной автономии создает возможности для тесной взаимосвязи индивидуальных прав человека и коллективных прав этноса, по каким-либо причинам не имеющего условий для создания территориальных форм национальной автономии. Это форма соединения коллективных прав этноса с индивидуальными правами составляющих его лиц [1].

По мере постепенного признания и выделения «коллективных» прав все чаще стала подчеркиваться (в первую очередь на доктринальном уровне) необходимость обособления и закрепления в юридических актах этой категории прав. В частности, Р. А. Тузмухамедов отмечает, что «если сегодня государствам удалось договориться о защите прав национальных меньшинств через призму общепризнанной концепции прав человека, то есть через индивидуальные права человека, то, как видно, не менее актуально говорить о коллективных правах национальных меньшинств и формулировать эти права» [2].

Закон «О национально-культурной автономии» оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите коллективного права на культурное развитие национальных меньшинств. Данный закон действительно:

а) гарантирует этнокультурные права этнических общностей;

б) обеспечивает юридические основы реализации указанных прав вне зависимости от наличия у этнической общности административно-территориальной единицы.

С принятием данного нормативно-правового акта фактически впервые были определены правовые основы экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. В нем содержатся такие юридические конструкции, которые могут быть использованы также в тех бывших республиках Союза ССР, где существует проблема сохранения самобытности наших соотечественников [3].

Федеральный закон «О национально-культурной автономии», хотя и представляет значительный шаг вперед в развитии законодательства о правах национальных меньшинств в нашей стране, однако имеет некоторые недостатки, в частности:

1) в законе употребляется термин «национальное меньшинство», но не раскрывается его содержание. На сегодня понятие данного термина не содержится в российском законодательстве;

2) закон нечетко фиксируют обязательства государства по удовлетворению законных национально-культурных потребностей лиц, принадлежащих к национальному меньшинству;

3) закон не предусматривает механизма защиты коллективных прав национальных меньшинств;

4) приходится также констатировать, что имеется ряд процессуальных вопросов, которые не получили должного разрешения в Федеральном законе.

Так, одним из спорных процессуальных вопросов в организации деятельности национально-культурных автономий является вопрос «Сколько может быть образовано региональных национально-культурных автономий граждан какой-либо национальности в субъекте Российской Федерации?».

Статья 32 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изменениями по состоянию на 29 декабря 2006 г.) возлагает на органы государственной власти и управления обязанность содействовать созданию альтернативных организаций культуры, предприятий, ассоциаций, творческих союзов, гильдий и иных культурных объединений.

Однако судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации в определении от 10 сентября 1999 г. пришла к выводу, что в соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О национальнокультурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан определенной национальности. Данная региональная национальнокультурная автономия и подлежит государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Конституционный суд РФ своим постановлением от 3 марта 2004 г. № 5-П признал не противоречащей Конституции РФ ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». В пределах субъекта РФ ме-

стными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии [4]. Таким образом, не вошедшие в нее местные национально-культурные автономии, относящие себя к той же этнической общности, будут ущемлены в своем праве на создание альтернативной региональной национально-культурной автономии.

По особому мнению судьи Конституционного суда РФ А. Л. Кононова, мотивы обоснования Постановления Конституционного суда РФ лежат в сфере интересов публичной власти и определяются как ее обязанности по оказанию финансовой поддержки и координации деятельности национальнокультурной автономии. «В таком понимании национально-культурные автономии оказываются для государства и местных властей не целью, а всего лишь объектом применения средств, т.е. очередным финансовым и организационным обременением, которое следует свести к оптимальному минимуму «не более одного» [5].

Следующим спорным процессуальным вопросом является вопрос правовой природы института «национально-культурная автономия». С точки зрения развития государства обращение к понятию автономии и к практике его применения представляется чрезвычайно важным, поскольку данный термин составляет не только категориальный аппарат конституционно-правовой науки, но и входит в число операционных понятий законодательного регулирования. В современный период это понятие используется не только применительно к отдельной территории и проживающему на этой территории сообществу граждан, но и характеризует экстерриториальную форму развития отдельных этнических общностей (т.е. ее национально-культурную форму). При этом автономия в России всегда играла и играет особую роль, поскольку является своеобразным способом сохранения ее государственного единства [6].

Некоторые авторы считают, что понятие национально-культурной автономии следует толковать расширительно и рассматривать ее как разновидность местного самоуправления, учитывать особенности правового регулирования местного самоуправления, а не законодательства об общественных объединениях. Так, по мнению А. В. Пинашкина, понятие национальнокультурной автономии следует толковать расширительно и, принимая ряд его специфических признаков, следует рассматривать его как разновидность местного самоуправления. Следовательно, учитывать в данном вопросе необходимо особенности правового регулирования местного самоуправления, а не законодательства об общественных объединениях, устранив возникший пробел в правовом регулировании следующими способами:

- принятие дополнений в законодательство о местном самоуправлении;

- внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии;

- принятие Закона «О национально-культурном самоуправлении» [7].

Проблема территориального деления государств и осуществления прав

местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных или языковых меньшинств тесно связана с проблемой обеспечения прав национальных меньшинств. Территориальное деление может осуществляться таким образом, чтобы позволить компактно проживающему национальному или языковому меньшинству оказывать более существенное влияние на принятие решений в политической, культурной и экономической об-

ластях, касающихся этих меньшинств. В качестве успешных примеров подобного территориального деления государств можно назвать Аландские острова в Финляндии, имеющие в основном шведское население. Аналогичным примером можно считать также Гренландию (большинство населения -инуиты), в которой на основании Закона о местном самоуправлении, принятого Парламентом Дании 29 ноября 1978 г., были созданы органы местного самоуправления. В таких странах, как Италия и Испания, также существуют автономные единицы, образованные с учетом в том числе и этнического фактора и наделенные широкой компетенцией [8]. Более подробно остановимся на примере Бельгии, где автономия национальных меньшинств имеет свою территориальность и обладает широкими полномочиями, в связи с чем права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, защищены наиболее полно.

Так, в Бельгии проживают примерно 70 тыс. граждан немецкой национальности, которые наряду с фламандскими и франкоязычными земляками имеют собственную автономию. Маленькая немецкоязычная автономия согласно бельгийской конституции приравнена во всех существенных правах к фламандской и французской автономиям. В 2004 г. международное жюри признало регион, где проживают немецкоязычные бельгийцы, «Европейским регионом - 2004», или «ареалом проживания, наилучшим образом защищенного национального меньшинства мира». Законодательная власть немецкоязычной автономии (официально) - совет немецкоязычной автономии - имеет свою резиденцию в Ойпене. В него входят 25 членов, выбранных всеми жителями региона сроком на 5 лет. Этот совет имеет все признаки законодательной власти и исполняет все традиционные функции парламента: выбор исполнительной власти, принятие законов, бюджета, контроль исполнительной власти и управления. Законы советом могут приниматься в следующих областях: культура - изобразительное искусство, охрана памятников, библиотечное дело, радио и телевидение, образование для взрослых, спорт, социальное обеспечение и здравоохранение, школьное дело и административный надзор. Принятые законы действуют только на территории автономии. Совет посылает в общебельгийский сенат своего представителя на легислатурный период. Сенат вместе с палатой депутатов образует бельгийский федеральный парламент.

Конституция Испании 1978 г. зафиксировала отказ от франкистского лозунга «Испания - один народ, одно отечество, одно государство», признав и гарантировав в ст. 2 право на автономию не только областей, но и национальностей. Впервые в конституционной истории страны допускалось, что единство не обязательно является синонимом национальной однородности, а совместимо с многонациональным характером государства. Хотя официальным языком здесь был признан кастильский, а за автономными сообществами закреплялось право устанавливать официальный язык области. При этом богатство лингвистических особенностей различных районов страны признается культурным наследием Испании, пользующимся защитой и уважением (ст. 3). К предметам ведения региональных сообществ относятся вопросы развития культуры, научных исследований, образования, в том числе и на языке регионального автономного сообщества (п. 17 ч. 1 ст. 148). В Основном Законе данного государства содержатся уникальные положения, не имеющие аналогов в других документах. Предрешая спорные вопросы, учредители

Конституции определили, что в публичных учреждениях и в своих актах области могут использовать наряду с государственными традиционные флаги и гербы. Для правового положения народов Испании существенно первое дополнительное положение Основного Закона, фиксирующее охрану и уважение исторических прав национальных территорий [9].

Территориальная автономия применяется в тех случаях, когда этническая группа, являющаяся меньшинством в общем составе населения страны, проживает компактно и составляет большинство в определенном регионе. Здесь важно учитывать, что автономия в данном случае предоставляется не национальной группе, а территории, на которой проживает все население данного региона. Дело в том, что такое территориальное деление практически может обеспечить существование и самобытность национальной группы, но только при условии, что этому будет придано демократическое, а не этнокра-тическое содержание. Ведь на данной территории меньшинство переходит уже в разряд большинства по отношению к основному населению данного государства, которое становится меньшинством и само нуждается в специальной защите.

Территориальное деление и децентрализация государственных полномочий, связанная с предоставлением автономных прав отдельным территориям, считается особенно оправданным и в случаях, когда такое деление связано с осуществлением традиционных видов экономической деятельности коренными народами, например оленеводства, народами саами в Скандинавских странах. Это обусловлено, кроме прочих причин, глубокой привязанностью коренных народов к своим землям, территориям и ресурсам, являющимся средством выживания этих народов. Такой привязанности, помимо экономических, присущи и другие аспекты - социальные, культурные, духовные, политические. Особое значение имеет коллективный аспект, а также аспект преемственности поколений, имеющий огромное значение для самобытности национальных меньшинств, сохранения их культуры и в целом их существования.

В Российской Федерации российские немцы также возлагают на национально-культурную автономию большие надежды, ставят вопрос о представителях национально-культурной автономии в российском парламенте, а также о придании ей статуса субъекта РФ без территории на время, до восстановления своей государственности. «Если эти вопросы будут решены, станет стабильной и государственная поддержка, возможность которой сегодня лишь обозначена» [10].

Главной целью российских немцев является сохраниться как народ, они являются как бы ребенком от смешанного брака. Утрата одной из двух составляющих лишает их возможности считаться самостоятельным народом. При утрате немецкой компоненты они превратятся в часть русского народа, при утрате русской компоненты - немецкого. Выезд в Германию - путь к исчезновению российских немцев как народа. Выехавшие через одно-два поколения ассимилируются там полностью. Если в России у остающихся здесь российских немцев не будет условий для сохранения своей немецкой компоненты, то они ассимилируются полностью здесь.

Тема эмиграции российских немцев не так односложна, как может показаться. Бегство от здешних проблем для многих выехавших в Германию оборачивается столкновением с новыми, иными проблемами, которые пере-

живаются не легче, чем оставленные здесь. Несмотря на быстрое решение материальных проблем: получение социального пособия, пенсии, жилья, - российские немцы встречают невостребованность их знаний, умений, способностей; незнание немецкого языка вдобавок к высокому уровню безработицы в стране лишает многих вообще надежд на получение какой-либо сносной работы. Русский язык, достаточно выраженная российская ментальность делает их чуждыми для коренного населения. Они чувствуют себя в непривычной и психологически тяжелой роли ненужных. Отсюда глубокое разочарование многих в «исторической родине», готовность вернуться обратно в Россию.

По мнению автора статьи, более целесообразным является не деление государства на территории по национальному признаку, а расширение полномочий национально-культурных автономий, в частности, закрепления за ними права законодательной инициативы. Считаем, что это поможет обеспечить дифференцированный подход к культурным запросам групп меньшинств при принятии законов, касающихся национальных меньшинств, сделать государственную помощь адресной, фокусированной и гибкой. Необходимо также учредить и проводить государственную этнологическую экспертизу любого законопроекта, так или иначе затрагивающего сферу этнического развития.

Все большую значимость приобретает в последнее время вопрос о связях и взаимоотношениях государства происхождения меньшинства, проживающего на территории иного государства (и состоящего из лиц - граждан государства проживания), с этим меньшинством. Наиболее часто приводимыми примерами, иллюстрирующими сложившуюся ситуацию, являются достаточно активные действия Германии и Венгрии в данном направлении. ФРГ укрепляет двустороннюю форму сотрудничества с зарубежными государствами в данной области. Одним из наиболее сложных направлений сотрудничества является статус российских немцев.

В современном международном праве отсутствуют нормы, прямо или косвенно представляющих те или иные права государству происхождения в отношении родственного меньшинства. Причиной отсутствия таких общепризнанных норм и, вероятно, нескорого их появления является нежелание государств проживания меньшинств предоставить конкретным странам без дифференциации отдельных обязательств специальные полномочия по международной защите меньшинств в дополнение к тем, какими уже обладает мировое сообщество. Другой причиной является нежелание предоставить общее разрешение и право государству происхождения на защиту родственных меньшинств в государстве их проживания в любой ситуации. Иначе затрагиваются вопросы внутренней компетенции и ставится под угрозу полновластие на своей территории государства проживания меньшинства [11].

Существующая на сегодня правовая база для осуществления эффективной национально-культурной политики недостаточна, не создает целостный правовой блок в сфере регулирования межнациональных отношений, сохранения и развития национальных культур и языков меньшинств. В нашей стране отсутствует нормативно-правовой акт, комплексно регулирующий права и обязанности национальных меньшинств и, соответственно, определяющий правой статус национальных меньшинств. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» определяет правовой статус национально-культурных автономий, которые являются юридическими лицами.

Закон, который бы определял правовой статус национальных меньшинств, которые не воспользовались своим правом на национально-культурную автономию, отсутствует. Таким образом, проблема защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации остается в целом нерешенной. Правовой статус национальных меньшинств в Российской Федерации определяется на сегодня в основном международно-правовыми нормами. Большую роль играют теоретические научные разработки по данному вопросу.

В заключение хотелось остановиться на приоритетных направлениях защиты прав национальных меньшинств:

1) подготовка законопроекта «О защите прав национальных меньшинств и лиц, к ним принадлежащих»;

2) включение в российское законодательство дефиниций понятий «народ», «национальное меньшинство», «дискриминация», «принудительная ассимиляция», понятий «государственный язык» и «официальный язык». В настоящее время вышеперечисленные понятия не содержатся ни в международном, ни во внутригосударственном праве;

3) разработка механизма защиты коллективных прав национальных меньшинств;

4) расширение политического участия национально-культурных автономий в государственной и общественной жизни. Закрепление за национальнокультурными автономиями права законодательной инициативы;

5) необходимость учреждения и проведения государственной этнологической экспертизы любого законопроекта, так или иначе затрагивающего сферу этнического развития.

Деятельность национально-культурных автономий должна быть сконцентрирована на решении ряда актуальных задач:

1. Реализация молодежной политики с опорой на проекты в области языка, культуры, профориентации и образования; усиление работы по организации молодежных обменов как составной части укрепления дружбы и сотрудничества России с государствами происхождения меньшинств, проживающих на территории России (и состоящих из лиц - граждан Российской Федерации).

2. Продолжение работы над созданием и деятельностью единого Интернет-пространства национальных меньшинств, материальное обеспечение возможности широкого доступа к Интернет-ресурсам всех желающих в центрах встреч.

3. Осуществление финансовой и иной поддержки изданию специализированных средств массовой информации для национальных меньшинств и целевое обеспечение ими центров встреч.

4. Методическое обеспечение деятельности системы центров встреч: разработка и издание методических пособий, сценариев, песенников, календарей и т.д., проведение обучающих методических семинаров.

5. Проведение на регулярной основе системы мероприятий, ориентирующих центры встреч на поиск дополнительных источников финансирования.

6. Формирование системы исследовательских, издательских, командировочных и других грантов для поддержки ученых, работающих в сфере истории и культуры национальных меньшинств.

7. Продолжение издания книг по истории и культуре национальных меньшинств, целевое обеспечение ими не только библиотек центров культу-

ры в регионах, но и важнейших научных и культурных центров страны (академических научных университетов, государственных научных библиотек и других учреждений).

В рамках реализации проектов инвестиции должны направляться, в первую очередь, в две приоритетные, на наш взгляд, сферы:

1) материально-техническое оснащение центров встреч - выделение помещений, обеспечение их всем необходимым современным оборудованием;

2) обучение и повышение квалификации персонала центров, подготовку специалистов, способных качественно и на высоком уровне решать все задачи по этнокультурному образованию и развитию национального меньшинства страны.

Правильная политика в этих направлениях позволит центрам встреч национальных меньшинств эффективно работать в будущем.

1. Хабриева, Т. Я. Теория современной конституции / Т. Я. Хабриева, В. Е. Чир-кин. - М. : Норма, 2005. - С.161.

2. Тузмухамедов, Р. А. Национальные меньшинства под защитой международного права / Р. А. Тузмухамедов // Государство и право. - 1996. - № 2.

3. Хабриева, Т. Я. Правовые и организационные основы национально -культурной автономии в Российской Федерации / Т. Я. Хабриева // Журнал российского права. - № 7. - 2003.

4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер» // СЗ РФ. - 15.03.2004. - № 11. - Ст. 1033.

5. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова // СЗ РФ. -15.03.2004. - № 11. - Ст. 1033.

6. Хабриева, Т. Я. Особенности автономии в России: взгляд ученого / Т. Я. Хаб-риева, Л. В. Андриченко // Журнал российского права. - 2006. - № 4.

7. Пинашкин, А. В. Процессуальные проблемы создания и государственной регистрации национально-культурных автономий / А. В. Пинашкин // Российские немцы: политика, культура, образование. - 1998. - № 2. - С. 61.

8. Андриченко, Л. В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран / Л. В. Андриченко // Государство и право. -2002. - № 3. - С. 84.

9. Васильева, Т. А. Правовой статус этнических меньшинств в странах Западной Европы / Т. А. Васильева // Государство и право. - 1992. - № 8. - С. 133-142.

10. Вормсбехер, Г. Цель прежняя - восстановление государственности / Г. Ворм-сбехер // Российские немцы: политика, культура, образование. - 1998. - № 4. -

11. Пунжин, С. М. Проблема защиты прав меньшинств в международном праве / С. М. Пунжин // Государство и право. - 1992. - № 8. - С. 130.

Список литературы

С. 29.

Скатулина Елена Владимировна ведущий специалист-эксперт, Управление Федеральной миграционной службы РФ по Архангельской области

E-mail: anastasiya2@mail.ru

Skatulina Elena Vladimirovna Leading expert, Department of the Federal Migratory Service of the Russian Federation in Arkhangelsk region

Овчинников Валентин Алексеевич

кандидат юридических наук, кандидат технических наук, профессор, кафедра конституционного права, Северозападная академия государственной службы при Президенте РФ

E-mail: anastasiya2@mail.ru

Ovchinnikov Valentin Alekseevich Candidate of juridical sciences, candidate of engineering sciences, professor, sub-department of constitutional law, North-West Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation

УДК 342.214 Скатулина, Е. В.

Национальные меньшинства и право на национально-культурную автономию / Е. В. Скатулина, В. А. Овчинников // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 4 (12). -С. 23-31.