Классификация сроков в законодательстве об административной ответственности

Т.Р. Мещерякова*

КЛАССИФИКАЦИЯ СРОКОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Ключевые слова: классификация, виды сроков, процессуальные сроки, сроки давности, сроки принудительного воздействия, особенности сроков.

The author of the article analyses the existing classification of the terms in administrative responsibility, reveals possible contradictions and gives methods of their solving by reasoning determinations and classifications.

It is determined that there are several opinions on terms kinds in the production concerning the administrative law breaking cases. In the result of comparison D.N. Bacharach s and I.V. Panova's classification is accepted as the basic one. However, it is marked that the term of action license stopping that I. V. Panova coordinates with terms of forced influence does not concern the terms regulated in the frames of administrative responsibility. To itemize the conditions of forced influence terms usage the author suggests dividing them into terms of measures of procedural ensuring usage and into administrative punishments terms.

It is determined that term as a sign of administrative law breakings components did not get the reflection in D.N. Bacharach's and I.V. Panova's classification.

As this term determines the limits of possible person's behavior and during this term, the person can be accounted for, that is why the term should be correlated with the group of forced influence terms.

As a result, in the article itemizing classification of administrative responsibility terms is proposed. The author offers a new classification of terms as for the instituting source. Beside determinations of separate kinds of terms are formulated.

Всестороннее и своевременное рассмотрение дел об административных правонарушениях невозможно без соблюдения сроков совершения процессуальный действий, применения мер процессуального принуждения, давностных сроков. У каждого вида срока существуют свои особенности в определении момента начала течения, исчислении, продолжительности, возможности приостановления. Четкое отнесение конкретного вида срока к той или иной группе сроков позволит избежать ошибок в исчислении, а в результате будет способствовать решению задач производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому классификация сроков имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

* Магнитогорский государственный технический университет им. Г.И. Носова. [ed_mesherykov@mail.ru]

Л.В. Коваль выделяет две группы сроков в производстве по делам об административных правонарушениях:

— сроки процессуальных действий,

— сроки давностные 1.

В другой своей работе Л.В. Коваль отмечает, что давностные сроки ответственности имеют двойственную природу, поскольку определяют не только условия возбуждения преследования делинквента (материальная норма), но и условия наказуемости, т.е. исполнения постановления (процессуальная норма). Соблюдение или несоблюдение этих сроков, установленных материальным законом, ведет к процессуально-правовым последствиям 2.

Д.Н. Бахрах, классифицируя сроки по юридическому значению в производстве по делам об административных правонарушениях, выделяет три группы: процессуальные, давностные и принудительного воздействия 3.

Аналогичную классификацию проводит И.В. Панова, но более детально останавливается на видах сроков:

1) процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях, которые, в свою очередь, делятся на три группы:

— для юрисдикционных органов: (сроки расследования, рассмотрения дел, направление постановления для исполнения);

— для иных участников административно-юрисдикционного производства;

— для лиц, не участвовавших в производстве 4.

Кроме того, И.В. Панова предлагает процессуальные сроки разделить на установленные законом и назначаемые юрисдикционными органами. Эта классификация известна науке гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права и подтверждена временем 5.

2) давностные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях — это период (промежуток) времени, предусмотренный административным законодательством, для:

1 См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение: дис. ... д-ра юрид. наук. К., 1979. С. 175, 179.

2 См.: Там же. С. 159.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации (России): курс лекций по Общей части административного права. Вып. 2. Екатеринбург, 1993. С. 78—79.

4 См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 354.

5 См.: Арбитражный процесс / под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 298—302 (автор главы — В.В. Молчанов).

Д.М. Чечот приводит иную классификацию, согласно которой выделяют: 1) сроки рассмотрения гражданских дел и совершения процессуальных действий судом (их нарушение не препятствует совершению процессуальных действий и движению дела); 2) сроки для совершения процессуальных действий лицами, участвующими в процессе (см.: Гражданский процесс / отв. ред. Н.А. Чечина, Д.М. Чечот. М., 1968. С. 213).

а) привлечения к административной ответственности,

б) погашения назначенного наказания,

в) исполнения постановления 1.

Срок, предусмотренный для погашения назначенного наказания (ст. 4.6 КоАП РФ), используется еще и для квалификации правонарушения в качестве повторного.

3) Сроки принудительного воздействия — срок административного задержания; срок административного доставления; срок задержания транспортного средства; срок лишения специального права, предоставленного физическому лицу; срок дисквалификации; срок административного ареста, срок приостановления действия лицензий 2.

Деление сроков по целевому назначению на материальные, нематериальные (процедурные и процессуальные) и давностные применяется и в других отраслях права 3.

Сроки материальные Д.Н. Бахрах, И.В. Панова называют сроками принудительного воздействия. Название этой группы оправданно, поскольку, помимо сроков административного наказания, в группу входят и сроки применения мер обеспечения производства по делу, которые назвать материальными достаточно сложно. Отдельные из этих мер призваны обеспечить своевременность процесса привлечения к ответственности (привод, доставление).

В своей диссертации А.С. Дугенец выделяет две группы сроков в производстве по делам об административных правонарушениях:

— сроки административных наказаний (основанные на материальных нормах);

— процессуальные сроки (основанные на процессуальных нормах)4.

В отличие от Д.Н. Бахраха, И.В. Пановой, выделяющих давностные сроки в качестве отдельного вида, А.С. Дугенец называет этот вид сроков процессуальными.

Основные отличия давностных сроков наложения административного взыскания он видит в том, что они не приостанавливаются, не продлеваются и, что самое главное, не восстанавливаются 5.

Кроме того, сроки принудительного воздействия, попадавшие в одну классификационную группу у Д.Н. Бахраха, И.В. Пановой, попадут в раз-

1 См.: Панова И.В. Указ. дис. С. 356.

2 См.: Там же. С. 367.

3 См.: Кузакова О.В. Сроки в трудовом праве как юридические факты и как юридические условия: сравнительно-правовой аспект: автореф: дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 2008. С. 15.

4 См.: Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 34.

5 См.: Дугенец А.С. Давностные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях // Юрист. 2002. № 1.

ные группы. Так, сроки осуществления мер процессуального принуждения (задержание, доставление) попадут в процессуальные сроки, а сроки административных наказаний — в материальные. Что интересно, меры процессуального принуждения часто используются для того, чтобы исполнить постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 Ко-АП РФ). И срок процессуальный (административного задержания, временного запрета деятельности) будет засчитываться в срок материальный (административного ареста, административного приостановления деятельности), соответственно, чего, видимо, не может быть. Поэтому отнесение сроков применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях к процессуальным срокам спорно.

Некоторые авторы срок административного ареста, лишения специального права (сроки административных наказаний) относят к процессуальным срокам 1. Таким образом, по принадлежности к процессу все сроки можно назвать процессуальными, и все классификации потеряют смысл. Выделение сроков в различные классификационные группы помогает четче определить особенности каждой из групп, определить правила исчисления.

Рассмотрим особенности отдельных групп сроков (согласно классификации Д.Н. Бахраха, И.В. Пановой).

Процессуальные сроки существуют только для процесса, текут, прерываются, приостанавливаются, восстанавливаются 2 в нем и немыслимы вне его. Как правильно отметил Д.М. Чечот, они призваны обеспечить быстроту судопроизводства (в идеале), дисциплинировать суд и участвующих лиц 3.

И.В. Панова процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях определяет как период (промежуток) времени, предусмотренный законодательством или назначаемый юрисдикционным органом (должностным лицом), в течение которого должно или может быть совершено отдельное процессуальное действие.

Максимальная продолжительность процессуальных сроков, в пределах которой может быть осуществлено процессуальное действие, определяется законодателем. Только в указанных границах должны осуществляться процессуальные действия. Поэтому предусмотренная в определении возможность назначения юрисдикционным органом срока представляется чрез-

1 См.: Москаленко С.С., Головко В.В. К вопросу о совершенствовании применения процессуальных сроков по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 32.

2 Характерные особенности порядка приостановления, перерыва, восстановления процессуальных сроков подробно раскрыты М.К. Треушниковым (см. подр.: Советский гражданский процесс / под ред. А.А. Добровольского. М., 1979. С. 83—86).

3 См.: Гражданский процесс / отв. ред. Н.А. Чечина, Д.М. Чечот. С. 213.

мерной. Скорее всего требуется уточнение, что назначение срока происходит в рамках установленных границ.

А.С. Дугенец дает следующее определение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях — это урегулированные административно-процессуальным законодательством и направленные на реализацию задач производства по делам об административных правонарушениях временные промежутки, в пределах которых должны быть совершены в строго определенной последовательности соответствующие процессуальные действия 1.

Данное определение в целом соответствует представлению о сроках, о количественной и качественной их характеристиках, но установление некоторых сроков осуществлено не в административно-процессуальном законодательстве, а в нормах иной отраслевой принадлежности (например, срок экспертизы, медицинского освидетельствования). Поэтому сужать регулирование процессуальных сроков рамками КоАП РФ, видимо, не стоит.

Предлагаем под процессуальными сроками понимать установленные КоАП РФ и в предусмотренных КоАП РФ случаях другими нормативными актами промежутки времени, в пределах которых должны быть совершены в строго определенной последовательности соответствующие процессуальные действия.

Очень подробно классификацией процессуальных сроков занимался А.С. Дугенец. В его диссертационном исследовании, монографии приводятся двенадцать классификаций процессуальных сроков по следующим основаниям:

— по характеру направленности;

— по сущности осуществляемых юридических действий;

— по характеру юридических последствий в случае несоблюдения сроков;

— по характеру обязательности;

— по области применения;

— по субъектам установления;

— по возможности изменения;

— объективно и субъективно изменяемые;

— по характеру определения продолжительности;

— по характеру исчисления;

— по характеру измерения продолжительности;

— по особенностям соблюдения продолжительности 2.

1 См.: Дугенец A.C. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. М., 2002. С. 27.

2 См.: Там же. С. 25.

Подробный анализ законодательства об административных правонарушениях позволяет утверждать, что данные классификации представляются не полными.

В частности, при классификации процессуальных сроков по характеру направленности А.С. Дугенец выделяет:

а) сроки, направленные на обеспечение оперативности производства по делам об административных правонарушениях:

— срок вручения копии протокола;

— срок доставления правонарушителя;

— сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях;

— срок объявления постановления по делу и вручения или направления копии постановления;

— срок направления поступившей жалобы вместе с делом органу (должностному лицу), правомочному рассматривать, и которому она адресована;

— срок рассмотрения жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении;

— срок направления копии решения по жалобе или протесту на постановление по делу об административном правонарушении лицу, в отношении которого оно вынесено;

— срок обращения постановления к исполнению;

— срок исполнения постановления о наложении штрафа;

— срок обращения к исполнению постановления об административном аресте.

б) сроки, направленные на защиту прав и законных интересов участников производства:

— сроки административного задержания;

— срок подачи жалобы на постановление по делу;

— срок отсрочки исполнения постановления о назначении административного наказания.

С учетом положений КоАП РФ, принятого после осуществления классификации А.С. Дугенцом, в первую группу сроков можно отнести срок исполнения постановления о назначении дисквалификации, административного приостановления деятельности, срок проведения административного расследования.

Спорным представляется отнесение к первой группе сроков рассмотрения дела и жалоб (протестов) на постановления по делу об административном правонарушении. От соблюдения сроков рассмотрения дела может зависеть соблюдение прав и законных интересов участников производства. Например, нерассмотрение дел о нарушении избирательных прав в установленный пяти-

дневный срок может привести к тому, что нарушение не будет устранено до выборов, и человек лишится возможности реализовать избирательные права. Лицо, подвергнутое административному аресту, подает жалобу на вынесенное постановление. В случае затягивания рассмотрения жалобы и дальнейшего ее удовлетворения, человек больший промежуток времени проведет в изоляции от общества, что представляется недопустимым. Поэтому сроки рассмотрения дела и жалоб (протестов) на постановления по делу об административном правонарушении целесообразно перенести во вторую группу — сроки, направленные на защиту прав и законных интересов участников производства.

Предлагаем данную классификацию дополнить третьей группой сроков — сроки, направленные на полноту рассмотрения дела: срок устранения замечаний на протокол об административном правонарушении, срок проведения экспертизы, срок продления рассмотрения дела.

В классификации А.С. Дугенца по сущности осуществляемых юридических действий процессуальные сроки делятся на:

а) сроки реализации субъективного права:

— срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении;

— срок подачи ходатайства о досрочном прекращении исполнения административного приостановления деятельности;

б) сроки реализации юридической обязанности:

— срок рассмотрения дела об административном правонарушении;

— срок вручения копии протокола;

— срок объявления постановления по делу;

— срок направления копии решения по жалобе или протесту на постановление по делу;

— срок обращения к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях.

Разделение группы «б» на две подгруппы: 1) реализация юридической обязанности лицами, привлекаемыми к административной ответственности и 2) лицами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях позволит более четко выделить лиц, ответственных за реализацию соответствующей обязанности.

В классификации по характеру юридических последствий процессуальные сроки А.С. Дугенец делит на:

а) влекущие новые юридические действия:

— срок исполнения постановления о наложении штрафа;

б) влекущие прекращение юридических действий:

— срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении;

— срок обращения к исполнению;

в) не влекущие юридических последствий:

— срок вручения копии протокола;

— срок рассмотрения дела об административном правонарушении;

— срок объявления постановления по делу об административном правонарушении;

— срок вручения или направления копии постановления по делу;

— срок сообщения о принятых мерах по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

— срок рассмотрения жалобы или протеста;

— срок направления копии решения по жалобе или протесту.

Срок сообщения о принятых мерах, по нашему мнению, следует отнести к группе, влекущей новые юридические действия. Поскольку несоблюдение требования о сообщении принятых мер может повлечь за собой привлечение виновного к административной ответственности за несоблюдение обязательных требований.

В то же время отнесение срока обжалования постановления к группе влекущих прекращение юридических действий Л.А. Атапина называет категоричным, противоречащим КоАП РФ, поскольку предусмотрена возможность восстановления пропущенного срока на обжалование 1.

Считаем, что срок обжалования постановления следует отнести к группе сроков, влекущих новые юридические действия: вступление постановления в законную силу и приведение его в исполнение, или восстановление срока на обжалование и рассмотрение жалобы по существу.

Несоблюдение процессуальных сроков не влечет за собой негативных последствий для дальнейшего рассмотрения дела об административном правонарушении. Важно, чтобы все процессуальные действия по привлечению лица к ответственности, обжалованию постановлений по делам об административных правонарушениях были осуществлены в пределах срока давности привлечения к ответственности. Можно утверждать, что процессуальные сроки установлены с целью соблюдения срока давности привлечения к ответственности, дисциплинированию должностных лиц, судей, осуществляющих производство по делам, и лиц, участвующих в деле. Установление конкретных размеров процессуальных сроков позволяет обеспечить стабильность в правоотношениях.

В действующем КоАП РФ законодатель прямо называет давностными следующие сроки: срок привлечения лица к административной ответствен-

1 См.: Атапина Л.А. Обжалование в суд постановлений по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 63—64.

ности (ст. 4.5 КоАП РФ); срок исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.9 КоАП РФ).

Срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (срок погашения административного наказания) законодатель прямо к давностным не относит. Однако многие считают его таковым (Д.Н. Бахрах, И.В. Панова, А.С. Дугенец). С этим следует согласиться.

Исходя из анализа ст. 4.5, 31.9 КоАП РФ, можно сделать вывод, что истечение и срока давности привлечения к ответственности, и срока давности исполнения наказания влечет за собой невозможность совершения каких-либо процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, если производство по делу не было начато до сих пор, а в начавшемся производстве можно совершить единственное действие — прекратить производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ) или окончить производство по исполнению постановления о назначении административного наказания (п. 3 ч. 2 ст. 31.10 КоАП РФ).

Срок давности привлечения к ответственности, срок давности исполнения наказания устанавливают временные границы совершения процессуальных действий. Аналогично и срок административной наказанности представляет собой временные границы для привлечения лица к ответственности за повторное совершение однородного правонарушения (если есть квалифицирующий состав, либо данное обстоятельство учитывается как отягчающее вину обстоятельство). Срок административной наказанно-сти оценивает риск продолжения противоправного поведения и повышенную опасность совершения правонарушения после привлечения к ответственности (недостижение цели частной превенции).

А.С. Дугенец в своей статье дает следующее определение давностным срокам — временные отрезки, с истечением которых теряется возможность назначения административного наказания.

Это определение дано для срока давности привлечения к ответственности и не раскрывает особенностей всех давностных сроков. И другие авторы дают определения для отдельных видов давностных сроков.

Предлагаем понимать под давностными сроками периоды времени, истечение которых приводит к невозможности осуществления производства по делу об административном правонарушении.

Представляется, что данное определение включает в себя и запрет на возбуждение дела об административном правонарушении, в том числе и при учете повторности как квалифицирующего признака, и обязанность прекратить производство по делу об административном правонарушении.

А.С. Дугенец основное отличие сроков давности видит в том, что они не приостанавливаются, не продлеваются и не восстанавливаются.

В настоящий момент действующее законодательство предусматривает возможность, хотя и единственную, приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности — удовлетворение ходатайства лица о рассмотрении дела по месту его жительства. Для срока давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении предусмотрена возможность приостановления этого срока. Поэтому критерий невозможности приостановления, перерыва для выделения особенностей давностных сроков применить нельзя.

Сроки принудительного воздействия, в отличие от давностных сроков, влекут за собой прекращение только той меры принуждения, для исполнения которой они были назначены.

Несоблюдение процессуальных сроков вообще не влияет на дальнейшее разбирательство по делу, если только не был пропущен и срок давности привлечения к административной ответственности 1.

Отнесение сроков давности то к материальным срокам 2, то к процессуальным, придание им самостоятельного статуса вызвано их двойственностью. С одной стороны, они определяют границы существования процессуальных мер, с другой — возможность привлечения к ответственности. Сложности в определении вызваны еще и тем, что КоАП РФ — нормативный правовой акт, содержащий в себе нормы как материального, так и процессуального права. И по формальному критерию (источник — срок) определить вид срока невозможно.

Существует мнение, что провести однозначное разграничение между сроками невозможно потому, что в каждом виде в той или иной мере присутствуют одинаковые признаки. Поэтому при выяснении правовой природы различных категорий сроков важно акцентировать внимание не на второстепенных чертах, а на тех, которые определяют их существо 2.

Таким образом, не стоит искать различий или общее в сроке давности с материальными или процессуальными сроками. Необходимо признать их особое положение, двойственный характер ввиду использования и материальным, и процессуальным правом. Нормы процессуального права не существуют сами по себе. Они используются только тогда, когда требуется «привести в действие» материальную норму. Не только наличие материальной нормы, устанавливающей ответственность, но и соблюдение процессуальных

1 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2003 г. № 10964/03 // СПС «КонсультантПлюс».

2 См.: Рекомендации НКС № 15 (в Арбитражном суде Свердловской области) по вопросам административного права от 16 ноября 2007 г. (мнение С.Д. Хазанова) // <%'%^.агЪйг.ги/а8/ргас1/ас_ргас/?1(1_гиЬ11с=9> (последнее посещение — 10 февраля 2010 г.).

3 См.: Терещенко ТА. Исковая давность и иные гражданско-правовые и гражданско-процессуальные сроки // Юрист. 2005. № 12.

норм привлечения к ответственности являются основаниями административной ответственности. Срок давности определяет возможность реализовать материальные нормы в определенном процессом порядке и сроки.

Согласно определению И.В. Пановой, сроки принудительного воздействия — это установленные периоды времени для применения мер административного принуждения 1.

Среди сроков принудительного воздействия И.В. Панова называет срок приостановления действия лицензий. Такого вида наказания или меры процессуального обеспечения, как приостановление действия лицензий, действующий КоАП РФ не содержит. Безусловно, эта мера является мерой административного принуждения, но не связана с привлечением лица к административной ответственности. Поэтому считаем неверным включение этого срока в классификацию сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.

Сроки, включенные И.В. Пановой в данную группу с целью уточнения условий их применения, следует разделить на сроки применения мер процессуального обеспечения и сроки административных наказаний.

Но в КоАП РФ есть еще один вид сроков, не получивший отражение в классификациях Д.Н. Бахраха, И.В. Пановой. Это срок, в течение которого (или по истечение которого) лицо может быть привлечено к ответственности

— срок как признак состава административного правонарушения. Поскольку этот срок определяет границы должного (или возможного) поведения лиц, только в течение его лицо может быть привлечено к ответственности, этот срок следует отнести к группе сроков принудительного воздействия2.

Таким образом, сроки принудительного воздействия (в производстве по делам об административных правонарушениях) — это установленные нормативными актами периоды времени, в течение которых лицо может быть подвергнуто принуждению в порядке, определенном КоАП РФ, а также периоды, предусмотренные для исполнения обязанностей, невыполнение которых может повлечь привлечение к административной ответственности.

Также следует отметить отсутствие в специальной литературе классификации сроков по источникам установления. Использование такой классификации необходимо для решения вопроса об обратной силе закона (ст. 1.7 КоАП РФ). Как показывает изучение практики, под законом, смягчающим ответственность, понимают не только новую редакцию КоАП РФ, но и других законов, подзаконных актов, на основании которых определялось невыполнение лицом установленных требований 2.

1 См.: Панова И.В. Указ. дис. С. 367.

2 См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 апреля 2009 г. по делу № А42-4604/2008; постановление Федерального арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 2 июня 2009 г. по делу № А27-324/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, сроки по источникам установления следует разделить на:

1) определенные в КоАП РФ:

— сроки применения мер обеспечения по делам об административных правонарушениях;

— сроки административных наказаний;

— сроки совершения процессуальных действий;

— сроки, определяющие момент совершения правонарушения (тридцать дней для добровольной уплаты штрафа);

2) определенные в других нормативных правовых актах («отсылочные» сроки):

— срок проведения судебно-медицинской экспертизы на вменяемость;

— срок проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения;

— сроки, определяющие момент совершения правонарушения (срок получения паспорта, прохождения техосмотра автомобиля и т.д.);

3) сроки совершения действий, которые не установлены, но имеют значение:

— сроки привлечения к ответственности за продолжение противоправного поведения после привлечения к административной ответственности.

Представляется, что сделанные в ходе исследования предложения будут способствовать уточнению понятия срока, значения сроков, особенностей установления отдельных видов сроков.