Совершенствование правового регулирования ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРЕСТУПНЫЕ НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ, СОВЕРШАЕМЫЕ ЧЛЕНАМИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИИ

А.В. Торопов

(соискатель кафедры уголовного права Тюменского юридического института

МВД России; 8

В статье рассматриваются вопросы совершенствования правового регулирования ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий. Предлагается исключить из Уголовного кодекса России ст. 142-1 «Фальсификация итогов голосования». Разработаны правила квалификации преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий.

Ключевые слова: выборы, фальсификация избирательных документов, документов референдума, итогов голосования, злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог, квалификация преступных нарушений законодательства о выборах.

Социальная обусловленность установления уголовной ответственности за преступные нарушения законодательства

о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий, не вызывает сомнений. О необходимости ведения борьбы с данными негативными явлениями мерами уголовно-правового характера свидетельствует не только исторически сложившаяся юридическая практика в области уголовно-правовой охраны отношений, складывающихся в сфере избирательного процесса, а равно отражение в национальном (российском) законодательстве общепризнанных принципов и норм международного права в данной сфере, но и о высокая общественная опасность преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий. Именно эта идея лежит в основе криминализации преступных действий (бездействия) членов избирательных комиссий, непосредственно связанных с организацией и проведением выборов.

Действующее уголовное законодательство предусматривает ряд мер, направленных на борьбу с преступными нарушениями законодательства о выборах, совершаемыми членами избирательных комиссий. Это прежде всего нормы, устанавливающие уголовную ответственность за фальсификацию избирательных доку-

ментов, документов референдума либо итогов голосования (ч. 1 ст. 142, ст. 142-1 УК РФ). Вместе с тем это законодательное решение, на наш взгляд, не имеет достаточного обоснования.

Рассматривая вопрос о совершенствовании правового регулирования ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий, первоначально определим некоторые важные посылки и тезисы.

1. Прецедентность преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий (преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов, документов референдума» и ст. 142-1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования»), невелика. Так, в процессе изучения судебной практики в г. Тюмени и Тюменской области нами не было выявлено ни одного обвинительного приговора по ст. 142 и 142-1 УК РФ, вынесенного в период с 2000 по 2010 гг. Кроме того, по данным проведенного нами опроса членов избирательных комиссий (35 респондентов), ни один из них (100 % опрошенных) в своей практической деятельности не сталкивался со случаями привлечения члена избирательной комиссии к уголовной ответственности за фальсифи-

Юридическая наука и правоохранительная практика кацию избирательных документов, документов референдума либо фальсификацию итогов голосования.

2. Избирательные комиссии относят к органам власти, что прямо определяется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

[1]. Фальсификация избирательных документов, документов референдума либо фальсификация итогов голосования (ч. 1 ст. 142, ст. 142-1 УК РФ), совершенная членом избирательной комиссии (комиссии референдума), есть прежде всего нарушение интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. При этом причиняется вред названным благам не в качестве дополнения к основному непосредственному объекту (общественным отношениям, обеспечивающим реализацию избирательных прав граждан), а в качестве основного объекта посягательства. Следовательно, основным непосредственным объектом предусмотренных ч. 1 ст. 142, ст. 142-1 УК РФ преступлений, совершенных членом избирательной комиссии (комиссии референдума), являются интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления; факультативным объектом - избирательные права граждан.

3. Объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 142-1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования», по сути, дублирует отдельные положения ч. 1 ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов, документов референдума». Исходя из того, что в конечном итоге фальсификация избирательных документов, документов референдума совершается ради создания доказательственной базы сфальсифицированных результатов голосования (выборов), целесообразно объединить положения ч. 1 ст. 142 и ст. 142-

1 УК РФ в одну норму Уголовного кодекса Российской Федерации.

4. Член избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающий в указанных комиссиях на постоянной (штатной) основе, соответствует всем кри-

териям должностного лица, в связи с этим его следует относить к должностному лицу, легальное определение которого дано в примечании к ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями».

5. Наиболее распространенными мотивами преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий, являются корыстный мотив, а также иная личная заинтересованность (стремление члена избирательной комиссии извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.). Цели данных преступлений могут быть социально полезными (ложно понимаемые интересы службы).

Таким образом, можно заметить, что все сущностные характеристики объективных и субъективных признаков злоупотребления должностными полномочиями в полной мере могут быть применены к членам избирательных комиссий, преступно нарушающим законодательство о выборах. Соответственно, есть все законные основания квалифицировать преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий, по ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями».

Кроме того, необходимо обратить внимание на тот факт, что в соответствии с абз. 3 и 4 п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и

о превышении должностных полномочий»

[2], в случаях, когда должностное лицо, используя свои служебные полномочия, совершило другие незаконные действия, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями, содеянное им надлежит квалифицировать по совокупности указанных преступлений. Точно таким же образом, исходя из положений статьи 17 УК РФ, должен решаться вопрос, связанный с правовой оценкой действий долж-

ностного лица, совершившего служебный подлог. В случаях, когда такое лицо в связи с исполнением своих служебных обязанностей внесло в официальные документы заведомо ложные сведения либо исправления, искажающие их действительное содержание, содеянное должно быть квалифицировано по статье 292 УК РФ. Если же им, наряду с совершением действий, влекущих уголовную ответственность по статье 285 УК РФ, совершается служебный подлог, то содеянное подлежит квалификации по совокупности со статьей 292 УК РФ.

Ответственность за служебный подлог предусмотрена ст. 292 УК РФ. Под служебным подлогом понимается внесение должностным лицом, а также служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности.

Предметом служебного подлога могут быть только официальные документы. В литературе высказывались различные мнения о содержании признака «официальный». Так, по мнению ряда авторов, официальные документы - это только те документы, которые исходят от государственных и муниципальных организаций [3, с. 11-12]. Другие авторы полагают, что официальные документы - это письменные акты и другие материальные носители информации (например, дискета), которые исходят от государственных или муниципальных организаций либо находящиеся в делопроизводстве этих организаций [4, с. 71; 5, с. 28]. Из примечания 1 к ст. 285 УК РФ следует, что эти документы должны исходить не от любых государственных или муниципальных организаций, а только от государственных органов или органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

Документ как письменный акт, исходящий от названных организаций, должен

иметь определенные реквизиты: бланк, штамп, печать, дату, номер, подпись составителя. Документ, составленный частным лицом или исходящий от коммерческих и иных организаций, но находящийся в ведении указанных организаций, может и не иметь всех перечисленных реквизитов, но при этом должен отвечать определенным требованиям (заявления, объяснения, письма, справки и т.п.) [5, с. 29].

Избирательный бюллетень или бюллетень для голосования на референдуме, открепительное удостоверение, список избирателей или участников референдума, протокол об итогах голосования, сводная таблица об итогах голосования имеют указанные реквизиты, и поэтому являются официальными документами. В связи с этим есть все основания отнести названные документы к предмету служебного подлога (ст. 292 УК РФ).

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод: целесообразно исключить из главы 19 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» нормы, предусматривающие уголовную ответственность за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий (ч. 1 ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов, документов референдума» в части совершения данного преступления «членом избирательной комиссии, комиссии референдума» и ст. 142-1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования»), и оценивать данные преступные деяния как должностные преступления - ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» и ст. 292 УК РФ «Служебный подлог». Следует отметить, что за такой вариант совершенствования правового регулирования ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий, высказались 33 члена избирательных комиссий из 35 опрошенных (94,4 %).

Обратим внимание, что мы не ведем речь о декриминализации преступных нарушений законодательства о выборах,

Юридическая наука и правоохранительная практика совершаемых членами избирательных комиссий, а предлагаем унифицировать действующее уголовное законодательство в этой части, исключив из него статьи (не уголовно-правовые нормы), наличие которых в Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации не вполне обосновано с точки зрения:

- теории уголовного права (определения непосредственного объекта преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий);

- правил законодательной техники (дублирования отдельных положений в диспозициях действующих норм, предусмотренных ч. 1 ст. 142 и ст. 142-1 УК РФ);

- практики применения данных норм (о чем свидетельствует очень низкий уровень зарегистрированных соответствующих преступлений).

Во исполнение обозначенного решения мы предлагаем внести в Уголовный кодекс Российской Федерации следующие изменения:

1) исключить из части 1 статьи 142 Уголовного кодекса Российской Федерации слова «членом избирательной комиссии, комиссии референдума», а саму часть

1 статьи 142 Уголовного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

«1. Фальсификация избирательных документов, документов референдума, если это деяние совершено уполномоченным представителем избирательного объединения, группы избирателей, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, а также кандидатом или уполномоченным им представителем, -»;

2) исключить из Уголовного кодекса Российской Федерации ст. 142-1 «Фальсификация итогов голосования».

В рамках исследования проблем совершенствования правового регулирования ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий, целесообразно рассмотреть вопросы квалификации таких преступлений.

Как уже отмечалось, преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий, следует оценивать (квалифицировать) как должностные преступления - ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» и ст. 292 УК РФ «Служебный подлог».

В специальной литературе обоснованно звучали предложения о дифференциации уголовной ответственности за фальсификацию избирательных документов, документов референдума в случаях, если это деяние повлияло на результаты выборов или референдума [6, с. 7]. Применительно к составу злоупотребления должностными полномочиями необъективное установление результатов выборов или референдума нобходимо расценивать как тяжкие последствия и квалифицировать по ч. 3 ст. 285 УК РФ.

Так, в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» отмечается: «Под тяжкими последствиями как квалифицирующим признаком преступления, предусмотренным частью 3 статьи 285 УК РФ и пунктом «в» части 3 статьи 286 УК РФ, следует понимать последствия совершения преступления в виде крупных аварий и длительной остановки транспорта или производственного процесса, иного нарушения деятельности организации, причинение значительного материального ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство или покушение на самоубийство потерпевшего и т.п.» [2].

Часть 1 ст. 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет: «Если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения настоящего Федерального закона, иного закона, регламентирующих проведение соответствующих выборов, референдума, вышестоящая комиссия до установ-

ления ею итогов голосования, определения результатов выборов, референдума может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума - о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными» [1]. Проведение повторных выборов требует больших материальных затрат. Так, по словам прежнего главы Центральной избирательной комиссии Александра Вешнякова в интервью ИТАР-ТАСС, на прошлые выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации было заложено 3,9 миллиарда рублей, а на выборы Президента Российской Федерации 4,3 миллиарда рублей [7]. Соответственно, проведение повторных выборов следует расценивать как «причинение значительного материального ущерба» в результате преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий, и квалифицировать по

ч. 3 ст. 285 УК РФ.

Применительно к уголовно-правовой оценке служебного подлога можно указать следующее. По конструкции основной состав служебного подлога - формальный. В свою очередь, в ч. 2 ст. 292 УК РФ описывается квалифицированный состав служебного подлога. В качестве отягчающего обстоятельства здесь указаны последствия служебного подлога в виде «существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». При служебном подлоге в отношении избирательных документов, документов референдума, итогов голосования вред причиняется избирательным правам граждан, предусмотренным и гарантированным общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией России, либо законным интересам политических партий и иных объединений. Таким образом, налицо последствия в виде существенного нарушения прав и законных

интересов граждан и организаций, предусмотренные в ч. 2 ст. 292 УК РФ. Следовательно, фальсификация избирательных документов, документов референдума автоматически должна влечь квалификацию содеянного по ч. 2 ст. 292 УК РФ.

Исходя из сказанного, можно предложить следующие правила квалификации преступных нарушений законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий:

1) преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающими в указанных комиссиях на постоянной (штатной) основе, должны квалифицироваться по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» и ч. 2 ст. 292 УК РФ «Служебный подлог»;

2) необъективное установление результатов выборов или референдума следует расценивать как тяжкие последствия и квалифицировать по ч. 3 ст. 285 УК РФ;

3) если должностное лицо составляет официальный документ, издание которого входит в компетенцию вышестоящего должностного лица, причем документ не содержит заведомо ложных сведений, состава служебного подлога в действиях виновного нет, и такое лицо должно нести ответственность по ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий».

Таковы основные предложения законодательного и правоприменительного свойства в части совершенствования правового регулирования ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий.

И в заключение мы хотим указать еще на некоторые аргументы в пользу предлагаемого нами решения.

Так, если максимальное наказание по ч. 1 ст. 142 УК РФ составляет четыре года лишения свободы (по ст. 142-1 УК РФ также четыре года лишения свободы), то при квалификации деяния членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающих в указанных комиссиях

Юридическая наука и правоохранительная практика на постоянной (штатной) основе, по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 285 и ч. 2 ст. 292 УК РФ, максимальное наказание может составлять восемь лет лишения свободы. Если же имело место необъективное установление результатов выборов или референдума (ч. 3 ст. 285 УК РФ), то максимальное наказание может быть увеличено с восьми лет лишения свободы до восемнадцати (!) лет лишения свободы.

Кроме того, член избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающий в указанных комиссиях на постоянной (штатной) основе, в сравнении с иными специальными субъектами преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 142 УК РФ (уполномоченным представителем избирательного объединения, группы избирателей, инициативной группы по проведению референдума или иной группы участников референдума, а также кандидатом или уполномоченным им представителем), действует как публичное, а не частное лицо. Этот факт также следует учитывать при дифференциации ответственности в части фальсификации избирательных до-

кументов, документов референдума либо итогов голосования.

1. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

2. Рос. газ. 2009. 30 окт.

3. Умалатов Б.У Уголовная ответственность за халатность по советскому уголовному праву: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976.

4. Тюнин В., Макарова Т. Новые составы должностных преступлений (юридический анализ) // Уголовное право. 2004. № 2.

5. Седых А.В. Проблемы квалификации должностных преступлений и отграничение от смежных // Российский следователь. 2007. № 16.

6. Елисеева Т.Н. Уголовно-правовая охрана избирательных прав граждан Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. ун-т МВД России, 2004.

7. иЯЬ: http://student.km.ru/view.asp ?id=442C7666209543498A9AD3DF865F79 8D&fp=2&fl=20&sort=1 (дата обращения:

11 окт. 2010 г.).