Долгий путь к электронному будущему

Идея внедрения "электронного правительства" занимает умы чиновников уже более десяти лет, денег власти не жалеют, но результаты появились только после назначения "Ростелекома" единственным исполнителем по программе "Информационное общество". Но с фактической монополией "Ростелекома" не согласны не только в ряде регионов, но и в Минкомсвязи.

"Все это химера"

"У нас никакого "электронного правительства" нет, все это химера". Так, на заседании Совета по развитию информационного общества в России в феврале 2009 года высказался Дмитрий Медведев, занимавший на тот момент пост президента. "Только на рассылку нормативных документов по ведомствам ежемесячно уходят тонны бумаги. Так сейчас никто не делает. Это мы просто такие богатые: у нас леса много и бумаги достаточно",— горько пошутил он, добавив, что в международных рейтингах по уровню развития "электронного правительства" (e-government) Россия в 2007 году занимала 92-е место.

У Дмитрия Медведева было много причин для недовольства. Россияне, по его словам, не имели возможности получить электронную справку по системе "одного окна", отправить с личного компьютера заявление в госорганы, проследить за прохождением документа в каком-либо из ведомств. А внутренний документооборот "как велся, так и ведется на бумаге", хотя уже более пяти лет ведомственную работу пытаются перевести в электронный вид.

Через год после памятного заседания закончился срок выполнения ФЦП "Электронная Россия" (2002-2010 годы), регламентировавшей в том числе запуск и работу Единого портала государственных и муниципальных услуг. Росинформтехнологии (в 2010 году агентство было упразднено, а его функции были переданы Минкомсвязи) и разработчик портала ФГУП НИИ "Восход" в январе 2009 года запустили его первую версию на сайте Общероссийского государственного информационного центра ogic.ru. Но фактически пользователи получили лишь информационный ресурс с подборкой адресов госслужб и возможностью распечатать бланки официальных документов. Наполнение портала было скромным, услуги в электронном виде не предоставлялись. При этом затраты федерального бюджета на проект составили 495 млн руб.

Дмитрия Медведева не устроили ни темпы, ни результаты выполнения "Электронной России", ни качество портала госуслуг (общий бюджет ФЦП составил в итоге около 21 млрд руб.). В итоге проект перешел в ведение Минкомсвязи, а глава ведомства Игорь Щеголев (ныне помощник президента Владимира Путина) отказался от услуг ФГУП НИИ "Восход" и привлек в качестве федерального оператора госуслуг компанию "Ростелеком", по распоряжению правительства ставшую единственным исполнителем работ по новой программе "Информационное общество" на 2011-2020 годы (из федерального бюджета на ее реализацию должны выделить 1,2 трлн руб.). При этом на программу внедрения e-government до 2020 года государство потратит 88,03 млрд руб. Из них с 2011 по 2013 год — по 3,1 млрд руб. в год, затем по 11,2  млрд руб. в год.

К 2018 году 80% государственных услуг должны предоставляться в электронном виде, при этом 90% пользующихся этими услугами россиян должны быть ими довольны, надеются в Минкомсвязи. А к 2020 году, согласно основным целевым показателям "Информационного общества", доля населения, пользующегося госуслугами в электронном виде, вырастет до 85%, доля домохозяйств, подключенных к интернету, составит около 85%, электронный документооборот между ведомствами достигнет 70%.

Смена парадигмы

Нелицеприятный отзыв Дмитрия Медведева об "электронном правительстве" в России как о химере "Ростелеком" взял за точку отсчета и активно включился в работу, вспоминает вице-президент компании по инновационному развитию Алексей Нащекин. С началом перевода услуг в электронный вид ведомства и муниципалитеты стали создавать собственные порталы, на каждом был свой интерфейс, своя система идентификации. "Человеку надо было разобраться, на какой из тысяч сайтов идти, чтобы оплатить штраф, ЖКУ и т. д., люди не понимали, какое ведомство предоставляет конкретную услугу",— объясняет он. Поэтому для "Ростелекома" одной из главных задач стало создание единой точки входа для пользователей — модернизированного портала госуслуг.

С 2011 года сайт gosuslugi.ru стал частью госпрограммы "Информационное общество" (помимо портала в нее входит Единая система межведомственного электронного взаимодействия, СМЭВ). После нескольких месяцев тестирования в Свердловской области 4 февраля 2011 года обновленная версия портала вышла на федеральном уровне.

По данным "Ростелекома", в сентябре текущего года число пользователей портала перевалило за 3 млн человек, количество электронных услуг составило более 3,7 тыс., информационных — свыше 61 тыс., в электронном виде получено более 8 млн услуг. Выгода налицо: экономический эффект "высвобожденного времени" только от введения одной услуги — 4 млрд руб. Для доступа населения к инструментам электронного правительства создана Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА), в которой кроме 3 млн физических лиц зарегистрировано 20 тыс. организаций. К ЕСИА подключен не только портал госуслуг, но и порталы экспертизы законопроектов и госзакупок, ресурсы Агентства стратегических инициатив и региональные порталы госуслуг.

К СМЭВ подключены все федеральные министерства и ведомства и субъекты федерации. Сотрудникам этих структур доступно 3 тыс. профессиональных сервисов, которые реализованы на базе примерно тысячи подключенных к СМЭВ информационных систем. Ежедневно в СМЭВ обрабатывается 2,5 млн запросов, каждый из которых выводит из межведомственного документооборота одну бумажную справку или отчет. "Все теперь работают в единых стандартах",— резюмирует господин Нащекин.

К 2015 году все 100% государственных и муниципальных услуг должны быть переведены в электронный вид, надеется Алексей Нащекин. "Мы ставим задачу — пятилетку за три года",— говорит он, добавляя, что в планах компании довести проект до этого уровня уже к концу 2013 года. По прогнозам "Ростелекома", в 2015 году количество электронных услуг достигнет 5 тыс., пользователей портала — 50 млн, к СМЭВ будут подключены все федеральные органы, регионы и муниципалитеты, а объем трансакций в СМЭВ составит 20 млн в месяц.

Чтобы справиться с такой гигантской задачей, в компании-исполнителе приняли решение развивать собственную "облачную" (предоставление компьютерных мощностей и ПО как услуги через интернет) платформу: имея готовые решения, можно отдавать инфраструктуру e-government регионам и госорганам в аренду за абонентскую плату. По словам Алексея Нащекина, получая сервис вместо того, чтобы создавать собственную инфраструктуру, ведомства могут сэкономить десятки миллиардов рублей ежегодно. "Затраты на создание собственных каналов и дата-центров оцениваются порядка 30 млрд руб. Можно не платить 30 млрд руб., а получить ее за 5 млрд",— говорит он.

Для создания этой системы "Ростелеком" привлекает и сторонних разработчиков — у компании около 70 партнеров (среди них, например, Microsoft, 1С, "Яндекс", AT Consulting, NVision Group, "Ланит", небольшие региональные разработчики).

"Бутылочное горло"

Выбор "Ростелекома" в качестве федерального оператора госуслуг не раз подвергался критике. Однако менеджмент оператора парировал упреки в том, что правительство не стало искать альтернативу компании, когда назначало подрядчика по проекту "электронного правительства". Дескать, сначала никто не хотел браться за эти авгиевы конюшни, а когда у "Ростелекома" стало получаться, критики не замедлили появиться. "Многие из наших проектов раньше все воспринимали как соцнагрузку, а не как бизнес,— рассуждал президент "Ростелекома" Александр Провоторов в апрельском интервью журналу "Деньги".— Даже "электронное правительство" поначалу воспринимали как проклятое место: что там ни делай, получатся "Жигули". Так что сказать, что нам просто подарили какой-то замечательный бизнес, было бы неправдой".

"Ростелеком" в проекте не просто единственный исполнитель, но и соинвестор, вкладывающий больше, чем государство, указывает Алексей Нащекин. "Вся региональная инфраструктура создана за счет наших средств, все "железо". Если бы этого не было, государство должно было вложить еще миллиарды, чтобы достроить инфраструктуру до каждого поселка,— объясняет он.— На момент принятия решения желающих инвестировать в него особо не было. Сейчас этот проект приносит деньги. Маржа составляет порядка 10%, инвестиции в горизонте семи-десяти лет окупятся".

Хотя работа ведется, и немалая, не все так гладко. В частности, в развертывании СМЭВ. Согласно закону N210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", госорган не вправе требовать с граждан или организаций, обратившихся за госуслугой, сведения, которые уже имеются в распоряжении другого госоргана. По сути, с человека, как бы он ни обращался за получением госуслуги, напрямую к чиновнику или любым электронным способом, не должны требовать никаких бумажек, кроме документов личного хранения. Система должна была заработать на федеральном уровне еще 1 июля 2011 года, а на региональном — 1 июля 2012 года. Но этого так и не произошло, хуже всего обстоят дела с взаимодействием региональных и муниципальных органов с федеральными.

На недавнем совещании у вице-премьера Владислава Суркова в очередной раз говорилось о низкой технической готовности российских регионов к электронному взаимодействию. В связи с этим Владислав Сурков поручил министру связи Николаю Никифорову "взять под личную ответственность решение данного вопроса". "Готовность низкая,— признает Алексей Нащекин.— Примерно 40% на региональном уровне, 15% — на муниципальном". В то же время у многих регионов накопились претензии к работе "Ростелекома": оператор не справляется с объемом работ, либо передавая их выполнение подрядчикам, либо предлагая осуществлять их по неподъемным тарифам, утверждают представители правительств субъектов.

"Ростелеком" хочет, чтобы все работы, связанные с внедрением региональных систем межведомственного электронного взаимодействия (РСМЭВ), оплачивались регионом. Но расценки на его услуги очень высоки, объясняет вице-премьер правительства Ульяновской области, министр информационных технологий Светлана Опенышева. По ее словам, разработка перевода на межведомственное взаимодействие одной услуги стоит 280 тыс. руб., разработка сервиса — 150 тыс. руб., размещение на портале госуслуг "Ростелекома" — 340 тыс. руб., что делает итоговую сумму неподъемной для регионального бюджета. Эта проблема характерна для всех регионов, отмечает госпожа Опенышева, замечания и предложения, сведенные воедино всеми регионами, были переданы Владиславу Суркову.

В "Ростелекоме" поясняют, что в 340 тыс. руб. входит разработка технического задания, разработка регламента, разработка сервиса СМЭВ, разработка бизнес-процессов, тестирование, публикация услуги на портале. Регионы могут выбрать объем услуг, которые они разрабатывают сами или заказывают у "Ростелекома", единственное, что обязательно обеспечивается компанией,— тестирование и публикация (стоит 150 тыс. руб.).

C июля по сентябрь заявки регионов на доступ к федеральным сервисам рассматривались полтора-два месяца вместо пяти дней, предусмотренных регламентом, комментируют в Минкомсвязи ход работы над внедрением e-government. К тому же 210-й закон предусматривает право регионов на создание собственных порталов и предоставление электронных услуг на них, поэтому некоторые субъекты развивают свои проекты "электронного правительства". Но в "Ростелекоме" настаивают, что его gosuslugi.ru предоставляют больше сервисов и могут быть настроены под любой регион. По мнению господина Нащекина, регионам не следует заниматься подобной работой.

Действительно, на едином портале опубликовано большое количество информации о федеральных, региональных и муниципальных услугах, отвечают в Минкомсвязи. "При этом по действующему порядку регионам для перехода на следующий этап (возможность подавать электронные заявления на получение услуг) необходимы соответствующие формы, которые разрабатывает "Ростелеком" как оператор портала. Это создает "бутылочное горло" для регионов и муниципалитетов, так как фактически на разработку форм уходит по три-четыре месяца",— отмечает представитель министерства.

Общее количество электронных форм для региональных и муниципальных ведомств составляет 1,5 млн и 27 тыс., соответственно. Подача гражданами заявлений на получение региональных и муниципальных услуг через федеральный портал госуслуг обсуждалась на заседании правительственной подкомиссии по информационным технологиям в середине октября. Правительство поручило Минкомсвязи до 15 ноября подготовить предложения по решению этой проблемы. Один из вариантов — обеспечить возможность получения региональных, муниципальных и федеральных услуг с использованием региональных порталов услуг, рассказал директор департамента государственной политики в области информационных технологий и координации информатизации Олег Пак. Это станет возможно, если интегрировать региональные и федеральный порталы услуг с применением единой системой идентификации. "Тогда гражданин, заходя в свой личный кабинет как на федеральном, так и на региональном портале, может автоматически переходить между ними для получения любой необходимой ему услуги",— говорит господин Пак.