Правовые основы аудита пожарной безопасности как механизма предотвращения пожаров: опыт Великобритании

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АУДИТА ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК МЕХАНИЗМА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ ПОЖАРОВ: ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ

АЛ. МЕДВЕДЕВА,

помощник начальника Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России по международной деятельности -начальник отдела международных связей, кандидат юридических наук, доцент.

Аннотация. Раскрывается понятие «аудит пожарной безопасности», анализируется реформа пожарной безопасности, проведенная в Великобритании и повлиявшая на развитие пожарного аудита. На основании британского опыта делаются выводы о целесообразности введения пожарного аудита в России.

Ключевые слова: аудит пожарной безопасности, Великобритания, пожарный надзор, ответственное лицо.

LEGAL BASIS OF FIRE SAFETY AUDIT AS MEANS OF FIRE PREVENTION:

BRITISH EXPERIENCE

ANNA A. MEDVEDEVA, Assistant Chief of Saint-Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia - Head of the International Department,

candidate of law, docent.

Annotation. The paper discusses the definition of the «fire safety audit», the fire safety reform in Great Britain that influenced fire audit development is analyzed. British experience is considered to conclude the importance of fire audit in Russia.

Keywords: fire safety audit, Great Britain, fire safety supervision, ответственное лицо.

Развитие современного общества сопровождается увеличением числа пожаров. Оно связано с глобальным потеплением, ростом энергопотребления, использованием большого количества технологического оборудования. Для Российской Федерации немаловажными причинами пожара является человеческий фактор и изношенность техники, используемой как на производстве, так и в быту. В 2008 году в Российской Федерации произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек. На пожарах получили травмы 12800 человек. Ежедневный материальный ущерб составил 33 миллиона рублей [1].

Численность надзорных органов в области пожарной безопасности МЧС России не позволяет обеспечить надлежащий уровень надзора за противопожарной безопасностью предприятий и организаций на территории страны. В связи с этим, возникла необходимость в развитии системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности. На сегодняшний день в России актуальной признается

идея внедрения системы «аудита безопасности» и в частности «пожарного аудита», однако само понятие пожарного аудита и его механизмы до конца не разработаны.

За рубежом странах аудит пожарной безопасности распространен в большинстве индустриально развитых стран (Великобритании, Франции, Германии, Канаде и других) экономически развитых стран мира, среди которых Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Канада, Люксембург, Португалия, Франция. Однако каждая из стран имеет свои стандарты оценки пожарных рисков и разные понятия о пожарном аудите.

Правительство Великобритании также долгое время было обеспокоено неспособностью пожарно-спасательной службы обеспечить надзор за всеми объектами собственности в стране. В 2000 г. была инициирована реформа пожарной безопасности. В 2005 г. Парламентом Великобритании был принят Закон «О реформе пожарной безопасности» (The

Regulatory Reform (Fire Safety) Order 2005). Данный закон отменил и/или изменил более 100 различных законодательных актов, которые регулировали вопросы пожарной безопасности населения. Особенностью правовой системы Великобритании в области пожарной безопасности является то, что оно формировалось как реакция на неблагоприятные последствия пожаров и, как следствие, отличается разрозненностью и архаичностью. Некоторые из этих законов были приняты в XIX веке [2], другие сравнительно недавно, в 1999г.[3]. В результате реформы многочисленные законодательные акты были заменены единым документом. Регламент применяется только на территории Англии и Уэльса, поскольку исторически Северная Ирландия и Шотландия имеют собственную нормативную базу[4].

Реформа представляет собой нечто большее, чем простая модернизация законодательства. Изменению подверглись два важнейших принципа обеспечения пожарной безопасности. Первый принцип: закон возлагает ответственность за оценку и определение необходимых мер пожарной безопасности на так называемое «ответственное лицо» (ст. 4), а не на пожарно-спасательную службу. До вступления закона в силу пожарно-спасательная служба была обязана проводить оценку риска зданий и сооружений и выдавать сертификат соответствия нормам пожарной безопасности. Закон распространяется практически на все здания и помещения, не относящиеся к жилым.

Вторым важным изменением является то, что новый закон принимает во внимание, что пожары происходили всегда и будут происходить в дальнейшем, и сконцентрировался на защите людей при пожаре. Законодательство требует, чтобы пред тем как планировать защиту людей при пожаре, необходимо принять меры по предупреждению пожара (ст. 8).

Основой закона стала система мер по оценке риска, при которой ответственное лицо принимает решение об устранении или снижении выявленных рисков (источников возгорания), а также о мерах предосторожности, с целью исключить травмирование или гибель людей в случае пожара. Особенное внимание уделяется безопасности инвалидов, пожилых людей и детей. В соответствии с Законом «ответственное лицо» в отношении рабочего места — это работодатель или любое другое лицо, управляющее зданием или помещениями, находящимися в нем. Для других видов помещений ответственными лицами могут быть собственники, арендаторы или арендодатели (например, если помещения в одном здании арендуют различные фирмы).

Закон не дает определения аудита пожарной безопасности, однако юристы, осуществляющие комментирование нового документа, определяют аудит как «детальное и систематическое обследование помещений на предмет соответствия состояния пожарной безопасности противопожарному законодательству, а

также обучение персонала мерам пожарной безопасности и действиям в случае пожара» [5]. В соответствии с законом такое обследование проводит ответственное лицо.

В соответствии с законом, ответственное лицо обязано оценивать риск пожара недвижимости. При оценке требуется проверить следующие параметры:

Ф пожар должен быть обнаружен в короткий срок и лица, находящиеся в здании, должны быть оповещены о пожаре;

Ф лица, находящиеся в здании, должны быть безопасно эвакуированы;

Ф в здании должно находиться подходящее оборудование для пожаротушения;

Ф лица, находящиеся в здании, должны знать, что делать в случае пожара;

Ф все оборудование для обеспечения пожарной безопасности проверено и поддерживается в рабочем состоянии.

Если ответственное лицо нанимает на работу пять или более сотрудников, вне зависимости от того, находятся ли все они в одном помещении одновременно, или в разных, оно обязано вести письменный отчет об оценке пожарного риска каждого из помещений. Отчет должен содержать все важные недостатки и принятые меры по их устранению. Таким образом, отчет зависит от количества сотрудников, работающих в здании, а не от помещения, в котором они непосредственно работают.

При оценке риска также учитывается предполагаемый ущерб, который может быть нанесен пожаром близлежащим зданиям и лицам, находящимся в непосредственной близости (сотрудники, студенты, посетители и т.д.). При оценке риска в здании учитываются следующие показатели:

Ф Снижение или устранение рисков (источников возгорания);

Средства обнаружения пожара и пожарной сигнализации;

Ф Пути эвакуации и аварийные выходы, в.т.ч. для эвакуации инвалидов;

# Пространственное разделение здания;

Ф Необходимое количество и качество огнетушителей;

Ф Системы оповещения о пожаре и путях эвакуации;

# Оборудование здания необходимыми средствами пожаротушения;

Ф Необходимые условия защиты пожарных;

Ф Обучение и инструктаж сотрудников, находящихся в здании, о действиях в случае пожара и проведение учений по эвакуации из здания.

Мониторинг и контроль за исполнением положений Закона возлагается на местные пожарные службы. От пожарно-спасательной службы требуется оказывать содействие «ответственному лицу», однако пожарные освобождаются от обязанности проводить и докумен-

тировать оценку риска. На пожарно-спасательные службы возложена обязанность проводить инспектирование зданий на предмет риска возникновения пожара [6], а также возложены полномочия требовать от ответственного лица проведения «необходимой и достаточной» оценки риска.

Соответственно, роль пожарного изменится от предписывающей предупредительные меры для каждого здания до роли помощника в проведении мер противопожарной безопасности. Сотрудник пожарно-спасательной службы делает профессиональный вывод, основанный на риске пожара, об адекватности противопожарных мер, предпринятых ответственным лицом.

В законопроекте заложен парадокс. Он требует от ответственного лица, не обладающего специальными знаниями в области пожарной безопасности, «назначить одно или более компетентное лицо для оказания помощи и консультирования» [7] по вопросам пожарной безопасности. Компетентное лицо определяется как «обладающее достаточным уровнем подготовки и опыта и знаний и других качеств для помощи в обеспечении мер предотвращения и защиты от пожара» [8]. Вряд ли кто-то подходит под это определение лучше, чем инспектор пожарной безопасности. Однако инспектор пожарно-спасательной службы не обязан быть компетентным. Закон «О пожарно-спасательной службе» 2004г., в котором предусмотрены обязанности пожарно-спасательной службы, не обязывает сотрудников проходить подготовку в области пожарной безопасности и предупреждения пожаров [9], а только обучение навыкам работы при пожарах и чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, ответственное лицо должно назначить компетентного специалиста для обеспечения пожарной безопасности, но пожарно-спасательная служба юридически не имеет таких специалистов.

Поэтому роль компетентных лиц все чаще отводится коммерческим консалтинговым фирмам, которые проводят оценку риска и разрабатывают планы пожарной безопасности. Эти консалтинговые фирмы имеют коммерческий интерес в демонстрации собственной компетентности. К экспертам таких фирм предъявляются высокие требования: это университетское образование в области строительства, инжиниринга или пожарной безопасности, опыт работы по специальности не менее трех лет, а также сдача квалификационных экзаменов, утвержденных профессиональными организациями. Например, британская Ассоциация пожарных инженеров (Iinstitution of Fire Engineers) — международная организация, объединяющая ведущих инженеров пожарной безопасности из более чем 20 стран мира, разработала процедуру экспертной оценки специалистов, занимающихся оценкой рисков. Те, кто прошел оценку, могут использо-

вать символику Ассоциации; они также внесены в список Ассоциации, который рекомендуется всем потенциальным клиентам. Карьера инженера пожарной безопасности в частных фирмах очень привлекательна как для молодежи, так и для опытных сотрудников пожарно-спасательных служб, которые начали переходить на работу в частные консалтинговые компании.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Аудит пожарной безопасности в Великобритании регулируется Законом 2005 г. «О реформе пожарной безопасности» и означает не только технический аудит, но и систематическое обучение персонала мерам пожарной безопасности и действиям в случае пожара.

2. Развитие системы пожарного аудита связано с перераспределением ответственности за состояние пожарной безопасности на объектах собственности с пожарно-спасательной службы на ответственное лицо (работодателя, собственника и т.д.). Таким образом, развитие пожарного аудита в России будет способствовать снижению нагрузки на органы пожарного надзора и повышению ответственности собственника за эксплуатацию объекта недвижимости.

3. Аудит пожарной безопасности осуществляется независимыми консалтинговыми компаниями, не заинтересованными в результате аудита.

4. Аудит пожарной безопасности не заменяет собой пожарный надзор, который осуществляет функции общего мониторинга и контроля пожарной безопасности.

5. К экспертам, осуществляющим аудит, предъявляются высокие квалификационные требования. В Великобритании разработаны стандарты обучения и повышения квалификации таких экспертов. В Российской Федерации необходимо также создать условия для обучения и повышения квалификации таких экспертов.

Литература

1. Официальный сайт МЧС России http://www.mchs.gov. ru/forecasts/detaiiphp?ro=12343

2. The Fires Prevention (Metropolis) Act 1774, ст. 86.

3. The Workplace (Fire Precautions) Regulations 1997, с изменениями и дополнениями от 1999 г..

4. The Fire Safety (Scotland) Regulations 2006.

5. Draft Fire Safety Policy Directive Regulatory Reform (Fire Safety) Order 2005 Audit Procedures. London — 2005. ст.8

6. Fire and Rescue Services Act 2004 ч. 2 ст. ст. 6 —9.

7. Statutory Instrument 2005 No 1541 The Regulatory Reform

8. Statutory Instrument 2005 No 1541 The Regulatory Reform

9. The Fire and Rescue National Framework 2006—08 Department of Communities and Local Government.