Создание доступного жилья в Российской провинции: мифы и реальность земельной политики

Создание доступного жилья в российской провинции: мифы и реальность земельной политики

В.Д. Бредихин

главный специалист управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка

Н.В. Баянов

начальник управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка

В мае 2006 года в городе Новосибирске прошел Форум глав муниципальных образований Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) «Градостроительная, земельная и жилищная политика муниципалитетов в свете реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». На земельной секции предлагалось рассмотреть следующие вопросы:

• обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства;

• привлечение инвестиций в инфраструктурную подготовку площадок, а также в наращивание мощностей по источникам тепло-, энерго- и водоснабжения;

• разграничение собственности на землю между уровнями публичной власти.

В статье представлено наше понимание некоторых проблем, обсуждавшихся на Форуме.

Несколько слов о национальном проекте «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»

Пройдя стадию общественных обсуждений и подвергнувшись строгой критике, национальный проект по созданию доступного и комфортного жилья в Российской Федерации получил новое разъяснение от его разработчиков, которое сводится к следующему:

• проект не имеет своей целью строительство жилья за счет бюджетных средств;

• проект предполагает объединение усилий всех уровней власти, направленных на создание условий для привлечения частных инвестиций в строительство;

• проект создавался с целью формирования конкурентной среды в сфере строительства и (только на конкурентной основе) обеспечения доступности жилья для основной части населения.

Опыт показывает, что в современной России привлечение частных инвестиций и создание конкуренции - вещи несовместимые: частные инвестиции без всяких призывов идут в сферы максимальной прибыли, но если уж приходят туда, тут же делают эту сферу монопольной для извлечения сверхприбылей.

Собственно, национальный проект в сфере жилищного строительства, так же, как в свое время ипотеку, следует рассматривать в контексте этого явления: существовавший рынок жилья повторно нарушен. Даже в Москве предложение квартир на вторичном рынке резко снизилось: скупленное посредниками жилье придерживается в ожидании нового взлета цен. То же пока прогнозируется и в отношении нового строительства: жилье не станет доступным для основной массы населения.

Например, в городе Новокузнецке обеспеченность населения благоустроенным жилищным фондом составляет более 30 квадратных метров на человека (включая население индивидуального неблагоустроенного жилищного фонда и исключая пло-

щадь этого фонда). Что это означает? Только то, что богатая часть населения без всяких государственных программ строит себе комфортное жилье, а бедная его часть не имеет возможности приобретать обычные квартиры.

В провинции проблема даже не в слабости строительных мощностей, которые не восстановились с момента крупного спада в 1990-е годы, а в низких доходах населения по сравнению с ценами на жилье, складывающимися на рынке. Преодолеть ценовое ограничение посредством ипотеки невозможно. К примеру, 2-комнатная квартира в хорошем районе города Новокузнецка стоит 1 400 тысяч рублей. Наиболее щадящая кредитная ставка по губернской программе - 5 процентов (без учета обслуживания счета и страхования). Пять процентов -70 000 рублей в год, или около 6 000 рублей в месяц, - это средства, идущие только на обслуживание кредита, но, помимо этого, необходимо выплачивать основной долг. Если бюджетник со стажем в среднем имеет заработную плату в размере 6 000 рублей в месяц, то, как будет погашать кредит молодой специалист, заработная плата которого и того меньше?

Мы считаем, что реализация программы доступного жилья без вмешательства в ценообразование государства и муниципалитетов не возможна в принципе. По имеющимся данным, себестоимость строительства одного квадратного метра жилья в городе Нижнем Новгороде с учетом коммуникаций не превышает 600 долларов за один квадратный метр жилой площади, а жилье продается по 3 000 долларов за один квадратный метр1.

Говорить о том, что увеличение цены свыше 600 долларов вызвано стоимостью земли, не просто ошибка, а специально распространяющаяся дезинформация. На самом деле это показатель состояния рыночных отношений в стране и расслоения общества по доходам. Цены диктуются вложением имеющихся у определенной социальной группы избыточных финансовых

1 // Российская газета от 11.05.2006.

2 // Российская газета от 11.04.2006.

средств в недвижимость, а также закладываемой прибылью строителей и посредников, которая в сумме несомненно превышает 100 процентов.

В городе Новокузнецке стоимость земельного участка в стоимости квартиры составляет около 10 процентов. Если земля под новое строительство будет выделяться только через «прямые» аукционы (то есть аукционы на повышение цены), то каким образом может произойти снижение стоимости жилья? Скорее, произойдет ее значительное повышение. Кроме того, можно не сомневаться, что изрядная доля земли уйдет под вложение свободных финансовых средств.

Из регионов с высокой концентрацией финансовых ресурсов (к примеру из Москвы) в провинцию придут частные компании для скупки земель в спекулятивных целях. Тем более что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости уже заявило о начале переоценки земельных участ-ков2. Предлагается проводить переоценку земельных участков не реже одного раза в 5 лет и не чаще одного раза в 3 года. При этом указывается, что в крупных городах стоимость земли может увеличиться в значительной степени. Как это повлияет на «доступное и комфортное жилье», спрогнозировать не сложно.

Создается впечатление, что после того, как единственным источником пополнения местных бюджетов стала земля, кто-то (естественно, не «муниципалы») готовит почву для изъятия этого последнего ресурса из муниципалитетов. Действительно, вывод о том, что в себестоимости одного квадратного метра жилья более 50 процентов составляет стоимость земельного участка, подводит к мысли о бесплатном предоставлении земли под новое жилое строительство. Такая мысль, кажущаяся вполне очевидной, не приведет к снижению цен на жилье.

Программа доступного жилья имеет важнейшее противоинфляционное значение, но это проявится только тогда, когда в прог-

рамму действительно будет вовлечена значительная часть населения. Однако для этого либо цены на жилье должны снизиться, либо доходы основной массы населения повыситься.

Главное же в том, что если недвижимость будет играть роль «кубышки» для определенной части населения, вред, который будет нанесен экономике страны, будет аналогичен вреду, нанесенному вследствие вывоза капиталов или их омертвления. Возникает вопрос, как разрушить существующую систему без административного вмешательства? По нашему мнению, это возможно посредством повышения процентной ставки по сберегательным вкладам до уровня, равного росту цен на жилье. Все остальные способы требуют административного воздействия на ценообразование (в том числе повышение ставок налога на сверхнормативное жилье, ограничение рентабельности строительного комплекса, риелторской деятельности и т. д.).

О создании объектов инфраструктуры и привлечении инвестиций

Заявления о реализации проекта о доступном жилье сделаны. Свою отрицательную роль в повторном обрушении жилищного рынка они сыграли, но надо как-то решать поставленные задачи, тем более что федеральные власти возлагают большую долю ответственности на провинцию: на субъекты Российской Федерации и муниципалитеты. Особенно громкий резонанс в средствах массовой информации получили заявления о выделении земельных участков под новое жилищное строительство, которые, кроме недоумения, ничего не могут вызвать. Мы уже говорили, что дело не в самой земле, а в том, что новое строительство может вестись на незастроенных участках, которые потребуют капитальных вложений в развитие инфраструктуры, или на застроенных участках, которые потребуют сноса ветхого жилья и расселения жителей. В любом случае происходит удорожание жилья.

Предложенный способ выхода из положения - объявить приоритет индивидуальной застройки пригородных зон - в России уже

пытались реализовать в 1990-х годах. В то время в Новокузнецке началось строительство около 10 коттеджных поселков, однако процесс прервался, и сегодня эта недвижимость (поселки с недостроенными коттеджами) не находит спроса. Если происходит повторение, то следует хотя бы обозначить главное отличие от того, что было успешно провалено. Такого отличия никто не назвал. Судя по всему, мы собираемся повторить неу-давшийся опыт. Следуя мудрой поговорке о том, что на ошибках учатся, надо было хотя бы обозначить главные недочеты предыдущего опыта. Этого никто не сделал. Следовательно, надо ожидать повторения финала.

В регионе крупных инвесторов, если не учитывать промышленные компании и не рассчитывать на их участие в программе, не наблюдается. Однако существующие крупные компании имеют московские корни, и таким образом, в столицу уходят основные финансовые потоки. Если средства инвестируются в создание объектов инженерной инфраструктуры, то исключительно в интересах этих компаний.

Примером служит решение компании «Русал» о строительстве в городе Новокузнецке тепловой электростанции, обусловленное высокой энергоемкостью основного производства. Это означает, что в городе будет построен крупный головной объект инфраструктуры за счет частных инвестиций, что позволит не только восполнить дефицит тепловых мощностей, но и улучшить экологическую ситуацию в городе после ликвидации четырех устаревших котельных с высокими выбросами вредных веществ в атмосферу.

С компанией «Русал» заключается соглашение об условиях выделения земельного участка под строительство. Это не концессия, скорее, компенсация ранее сделанных капиталовложений в инженерное и социальное обустройство территории размещения объекта, ведь город предоставляет самый выгодный с точки зрения состояния инфраструктуры участок. На предложенной городом площадке потребуются минимальные затраты на инженерную подготовку, железнодорожные и автомобильные пути входят непосредственно на участок, имеет-

ся возможность подвода газопровода высокого давления, минуя городскую застройку, избыток тепла предполагается направить в прилегающий район города, инженерные сети будут иметь минимальную протяженность.

Но это, пожалуй, уникальный случай, и город им воспользовался. В целом у муниципалитета нет заманчивых предложений о привлечении инвестиций и нет средств для собственных вложений.

Возможен другой вариант выхода их создавшегося положения, продиктованный существующим законодательством, - принуждение крупных хозяйствующих субъектов либо к строительству жилья, либо к возмещению убытков, причиненных ограничением прав на землю и нанесением ущерба своей деятельностью. В первую очередь это касается санитарно-защитных зон и подработанных территорий.

В санитарно-защитных зонах города расположено не менее 750 домов, в которых проживают около 2 300 человек. За время, прошедшее с 1991 года, законодательство изменилось, и предприятия практически прекратили отселение жителей из санитарно-защитных зон. В настоящее время федеральных законов прямого действия (кроме санитарных норм и правил), которые обязывают предприятия отселять жителей за границы санитарно-защитных зон, нет.

По искам жителей, проживающих в санитарно-защитных зонах, суды принимают решения, обязывающие городские власти отселять жителей и предоставлять квартиры за счет местного бюджета. За период с 1998 года по настоящее время принято 8 решений судов о предоставлении квартир или выплатах компенсаций на сумму около 10 миллионов рублей.

Сложилась парадоксальная ситуация: частные компании, ведущие деятельность, требующую установления санитарно-защитных зон, извлекают прибыль за счет городской (инженерная и социальная инфраструктуры) ренты и минимизации затрат на экологию, а строительство жилья для населения, которое должно быть выведено из наиболее экологически опасных территорий, суды возлагают на городские власти.

В 2000 году Совет народных депутатов города Новокузнецка внес проект областного закона, направленного на разрешение ситуации за счет налога на землю санитарных зон. Однако с введением в действие главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации это оказалось проблематичным, так как платежи за земли санитарнозащитных зон можно взыскать с предприятий только в качестве возмещения убытков.

В городе разработано и действует положение о возмещении убытков, причиненных ограничением прав на земли санитарно-защитной зоны. Платежи по возмещению убытков планируется использовать на строительство жилья для отселенных жителей санитарных зон. Однако, по имеющимся расчетам, этих средств недостаточно. Для решения проблемы санитарных зон предприятия должны выделять и собственные средства. Мы предложили администрации Кемеровской области при заключении соглашений о социально-экономическом сотрудничестве с крупными финансово-промышленными компаниями включать пункты, обязывающие эти компании финансировать строительство жилья для отселяемых жителей санитарных зон.

Похожая ситуация складывается и в отношении подрабатываемых территорий. Отличием является то, что здесь имеется реальный ответчик - частная компания, ведущая добычу угля и извлекающая прибыль за счет природной и городской ренты, а также за счет минимизации затрат на экологию и снос недвижимости с территорий горных отводов.

Владельцы жилых домов и строений, расположенных на территории горных отводов, не имеют оформленных прав на недвижимость, которая относится к категории исторически сложившейся застройки. В годы войны и послевоенный период из-за неразвитости городского транспорта людям давали возможность самостоятельно строить жилье рядом с местом приложения труда (или же ведомства строили дома для своих работников). Тем не менее согласно существующему законодательству это жилье относится к категории самовольно возведенного.

В соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) право собственности на самовольно построенное жилье признается судом при условии, что земельный участок в установленном порядке будет предоставлен под возведенную постройку. В марте 2006 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации рассматривался вопрос о наделении органов местной власти полномочиями внесудебного признания прав на самовольно возведенную постройку, что может принципиально изменить ситуацию.

Горные отводы большинства действующих шахт ограничивают использование значительной части городской территории, при этом предприятия не вносят платежи за земли, однако органы местного самоуправления несут ответственность за недвижимость. Если раньше финансовые средства, полученные за счет платежей за недра, шли в местный бюджет и их можно было использовать, причем без каких-либо ограничений, на нужды муниципалитета, то сегодня добыча полезных ископаемых приносит только вред как муниципалитетам, так и населению.

Разрешение ситуации возможно через возмещение убытков (по аналогии с санитарно-защитными зонами). В этом случае администрация города заключает соглашение с горнодобывающими предприятиями о возмещении убытков, причиненных ограничением прав на землю, ухудшением качества земель и нанесением вреда недвижимости, а также о компенсации затрат города на инженерное и социальное обустройство территорий для строительства нового жилья взамен сносимого.

Таким образом, по нашему мнению, предоставление земельных участков под жилищное строительство через аукционы может только отрицательно повлиять на выполнение строительных программ.

Надо сказать, что в городе Новокузнецке имеются некоторые резервы для привлечения инвестиций в строительство нового жилья и объектов инфрастуктуры. Эти ре-

зервы также связаны с землей, точнее - с умелым применением существующего законодательства в интересах муниципалитетов. И здесь муниципалитетам нужна поддержка как со стороны федеральной власти, так и со стороны депутатского корпуса.

О разграничении государственной собственности на землю

В 2005 году мы предлагали внести изменения в Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» с целью приведения его в соответствие с ГК РФ. В формулировках должно быть указание на то, что в границах поселений к государственной собственности должны относиться только те земельные участки, на которых расположена недвижимость, на момент разграничения находящаяся в собственности федерации или субъекта федерации, и иные земли в соответствии с существующим законодательством. Эти предложение публиковались в наших статьях3.

В апреле 2006 года Федеральным законом от 17.04.2006 № 53-Ф3 о внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» был отменен. Предложенные нами формулировки вошли в законодательство (статья 3.1 Федерального закона № 53-Ф3). Однако по сравнению с городами Москвой и Санкт-Петербургом муниципалитеты и субъекты Российской Федерации, к сожалению, остались ущемленными в правах. В соответствии с пунктом 4 статьи 3.1 указанного Федерального закона эти города наделяются правом собственности на земельные участки, расположенные в их границах. Остальные субъекты Российской Федерации и муниципалитеты таким правом не наделяются, что свидетельствует о дискриминации провинции.

Учитывая характер принятых изменений и общую ситуацию в провинции, муниципалитетам и субъектам федерации целесообразно инициировать следующее.

1. Внести поправки в Федеральный закон от 17.06.2004 № 53-ФЗ о распространении

3 См. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2005. № 6 и № 10.

действия пункта 4 статьи 3.1 этого закона на все субъекты Российской Федерации и муниципалитеты. Эти поправки можно требовать через Конституционный Суд Российской Федерации. По нашему мнению, надо поступить именно так, поскольку Москва и Санкт-Петербург давно проводят практически колониальную политику в отношении остальной части России, не только собирая с провинции основную часть налогов, но и переманивая крупные компании обещанием разного рода преференций. При этом бюджеты субъектов федерации теряют доходы, исчисляемые десятками миллиардов рублей. Налицо дискриминация субъектов федерации, а именно нарушение пункта 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, в котором прямо сказано:

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Внести изменения в статью 389 главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации: объектом налогообложения следует признать не только земельные участки, за-

нятые строениями и сооружениями, но и участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, горные отводы (то есть земельные участки, которые фактически изымаются или ограничиваются в обороте в результате деятельности хозяйствующего субъекта).

3. Для всех сибирских городов, имеющих развитые горнодобывающую, металлургическую и энергетическую отрасли промышленности (в частности для города Новокузнецка), учитывая огромные площади нарушенных и подработанных земель, следует принять специальное решение: в местных бюджетах должно оставаться не менее 50 процентов платежей, вносимых горнодобывающими предприятиями за недра. Это решение могло бы действовать по крайней мере до тех пор, пока не будут завершены работы по предотвращению неблагоприятных последствий от ликвидированных шахт и разрезов, сносу разрушающегося жилья, а также до тех пор, пока не будут выплачены компенсации собственникам имущества, пострадавшего в результате закрытия горнодобывающих предприятий.

щ

КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ СЕМИНАР

' 27-28 февраля 2007 года, Москва

IJjBBf ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ВАЛЮТНЫЙ

БизнеГСеминары КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

изменения в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» операции на внутреннем валютном рынке Российской Федерации и репатриация валютной выручки

порядок открытия и ведения счетов резидентов и нерезидентов. Осуществление резидентами валютных операций за счет средств на зарубежных счетах полномочия органов валютного регулирования в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле»

контроль при осуществлении валютных операций, связанных с внешнеторговой деятельностью, получением и предоставлением кредитов и займов валютный контроль, осуществляемый с участием таможенных органов административная ответственность за нарушение валютного законодательства Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора -

ЗАО «Бизнес-семинары» www.business-seminars.ru E-mail: info@business-seminars.ru Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258