Концептуальные подходы к созданию единой системы государственного и муниципального финансового контроля

ПРОБЛЕМЫ. МНЕНИЯ. РЕШЕНИЯ

УДК 351.72

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К СОЗДАНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Н. И. ДАНИЛЕНКО,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления, заслуженный экономист России Е-mail: danilenko-nikolay@mail. т Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Магнитогорский филиал

В статье рассмотрены актуальные проблемы и недостатки действующей системы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Предложены методологические и концептуальные подходы к формированию единой системы государственного и муниципального финансового контроля, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных и муниципальных финансов. Дано развитие механизма совершенствования межведомственной интеграции и дифференциации контрольной деятельности органов финансового контроля, методического и организационного единства всех его субъектов. Обоснована необходимость принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле» в Российской Федерации.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, муниципальный финансовый контроль, единая система контроля, стандарты контроля, оценка эффективности контроля.

Эффективность и результативность бюджетной политики оцениваются на практике с позиции рационального распределения ресурсов с учетом собственно экономической эффективности, политических приоритетов правительства, эффективной деятельности органов государственной и муниципальной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности.

Действенный государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом правового государства. Как завершающая стадия цикла управления государственный и муниципальный финансовый контроль должен давать стране полную картину того, какие результаты получены по принятым управленческим действиям в подконтрольной финансовой сфере.

Информация, которую предоставляют органы финансового контроля, содержит, как правило, совокупность показателей результатов контрольных мероприятий. Наибольшую общественную и экономическую значимость в итоговых и текущих отчетах имеют два результирующих показателя: величина выявленных нарушений в денежном выражении и, в том числе, суммы бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.

Анализ данных отчетов не позволяет судить о тенденциях в движении показателей результатов финансового контроля. Более того, отчеты контрольных органов каждый год разнятся не только по конкретным данным, но и по форме их представления. Обнаруживаются разночтения, неполнота, непоследовательность, произвольная вариативность, ведущие к несравнимости не только данных различных ведомств за один и тот же год, но и ведомственных данных по различным годам.

Обратимся к отчетам Счетной палаты Российской Федерации и Росфиннадзора - ведущих органов государственного финансового контроля. В 2010 г. Счетной палатой Российской Федерации выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере Российской Федерации на сумму 483,9 млрд руб. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,58 млрд руб. В предыдущем году эти показатели составили соответственно 238,3 и 3,8 млрд руб. Динамика объемов нарушений, выявленных Счетной палатой Российской Федерации за 2000-2010 гг., приведена на рис. 1 [5].

По информации Росфиннадзора, в 2010 г. выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании более 774 млрд руб., в том числе средств федерального бюджета - более 269 млрд руб. [4].

Рис. 1. Динамика объемов финансовых нарушений, выявленных Счетной палатой Российской Федерации в 2000-2010 гг., млрд руб.

Из приведенных данных очевидна разница между ними, хотя речь идет об одном и том же предмете - результатах проверок расходования бюджетных средств, в первую очередь средств федерального бюджета и средств бюджетов других уровней в предусмотренных законодательством случаях. Счетная палата Российской Федерации сообщает о суммарной денежной оценке нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере. Росфиннадзор докладывает о том, что выявлены нарушения при использовании определенной суммы бюджетных средств.

На данном примере видно, что искать какую-либо устойчивую динамику показателей результатов финансового контроля некорректно. В настоящее время разрозненные данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков, формировать целостную картину использования средств и, следовательно, не способствуют оптимизации предстоящих расходов.

По мнению ученых-правоведов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т. В. Конюховой, М. А. Гармаевой, А. В. Горевой, наличие более 260 законов, указов, постановлений и иных правовых актов, регулирующих отношения в области финансового контроля, не обес-

печивает координации и взаимодействия между контрольно-финансовыми органами, а порой, напротив, вносит в контрольную деятельность рассогласованность [1].

Очевидно, что без выстроенной, четко очерченной единой системы государственного и муниципального финансового контроля, отражающей многоуровневой характер бюджетных отношений и единство государственных и муниципальных финансов, не обойтись, так как это объективная необходимость формирования и развития целостной бюджетной политики государства.

На современном этапе развития нашей страны задача создания единой системы государственного и муниципального финансового контроля требует безотлагательного решения. Анализ показывает, что в организации государственного и муниципального финансового контроля имеет место наличие целого ряда проблем и противоречий как субъективного, так и объективного характера, которые негативным образом сказываются на качестве и эффективности финансового контроля.

Один из главных недостатков ныне действующей системы государственного и муниципального финансового контроля - ее раздробленность на отдельные изолированные звенья как с точки зрения ее содержательной сущности, так и по организационной составляющей.

Нынешнее состояние государственного и муниципального финансового контроля характеризуется отсутствием:

- единого понимания категорий «государственный финансовый контроль», «муниципальный финансовый контроль» и единой концепции их развития;

- единой методологической базы, национальных стандартов контроля (проблемы методологии переплетаются с отсутствием единого нормативного закрепления форм и видов контроля);

- четкого представления о сущности и видах финансовых нарушений, о признаках и санкциях, соответствующих каждому виду нарушений (необходимо законодательное закрепление механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения);

- надлежащего методологического взаимодействия органов государственного (муниципального) финансового контроля, образованных зако-

нодательными (представительными) органами, с теми, что создаются органами исполнительной власти и местными администрациями муниципальных образований;

- правового решения о разделении государственного (муниципального) финансового контроля на внешний и внутренний контроль;

- единого подхода к оценке государственного (муниципального) финансового контроля.

Существующие оценки эффективности использования бюджетных средств носят субъективный характер и в большинстве своем расчетными методами не подтверждены. Необходима систематизация методов и разработка методик оценки эффективности государственного и муниципального финансового контроля.

Все обозначенные проблемы наряду с целым рядом других являются следствием отсутствия в стране базового федерального закона «О государственном и муниципальном контроле». О его важности речь идет с 1996 г., но вопрос так и не решен. К сожалению, на сегодняшний день не все поддерживают идею необходимости принятия такого закона и предлагают ограничиться внесением в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправок по правовому регулированию государственного и муниципального финансового контроля.

Однако ставить вопрос только о совершенствовании бюджетного законодательства без внесения изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты, по мнению автора, недостаточно обоснованно. Нельзя сказать, что руководство страны не обращает внимания на сложившуюся ситуацию. Так, в Бюджетном послании от 25.09.2009 Президент Российской Федерации Д. А. Медведев поставил следующую задачу: «Должны быть кардинально изменены подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решения об их выделении. Необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и му-

ниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе» [2].

Среди принятых мер следует прежде всего отметить Федеральный закон от 08.09.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [6]. В п. 1 подп. «д» ст. 24 данного закона говорится, что положения указанной статьи (речь идет об использовании «блокировки расходов» в качестве меры бюджетно-правового принуждения) применяются до дня вступления в силу федерального закона, определяющего систему государственного (муниципального) финансового контроля. В связи с этим можно надеяться на прекращение многолетней дискуссии о необходимости принятия федерального закона о государственном и муниципальном финансовом контроле.

Правительством Российской Федерации 30.06.2010 была утверждена Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [7]. В разд. IX «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля» Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. изложены базовые ориентиры реформирования этой системы.

До внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации предстоит решить ряд важнейших научно-практических задач:

- определить критерии эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований;

- ввести понятие внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определив на законодательном уровне его формы, методы и объекты;

- привести систему внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами международных организаций высших органов финансового контроля - INTOSAI и EUROSAI;

- прописать и установить реальные и комплексные меры принуждения и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В этой связи предстоит уточнить полномочия органов государственной власти (государствен-

ных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов) по проведению финансового контроля, предусмотреть меры по исключению возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.

Все эти мероприятия предусмотрены разд. IX Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Правительство Российской Федерации спланировало сформировать законопроект и внести его на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации с последующими поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

В силу требований административной реформы Минфин России был лишен контрольной функции в финансовой сфере и в настоящее время не осуществляет нормативного и методического обеспечения деятельности контрольных органов системы исполнительной власти. Поэтому, по мнению автора, целесообразно обозначить в Федеральном законе «О государственном и муниципальном финансовом контроле» орган, осуществляющий методическое, информационное, технологическое обеспечение контроля и участвующий в создании нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность контрольных органов любого уровня и их взаимодействие в сфере финансового контроля.

Государственный и муниципальный финансовый контроль в единой системе можно рассматривать как совокупность взаимосвязанных компонентов, взаимодействующих друг с другом и образующих целостное единство в процессе достижения целей контроля. Данная система должна представлять наиболее рациональное соотношение между элементами его централизации и децентрализации, научно обоснованное разделение контрольных полномочий и функций внешнего и внутреннего контроля, обеспечивающих координацию деятельности контрольных органов в части методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

В единой системе государственного и муниципального контроля можно выделить образующие ее основные и обеспечивающие компоненты (рис. 2).

Единая система государственного и муниципального финансового контроля

Формы реализации

Финансовая система

Кадровая система

Материально-техническая система

Информационно-коммуникативная система

Документальная система

Основа (фундамент) системы

Законодательная база

Нормативно-правовая

база

Методическая база

Организационные структуры

Рис. 2. Системное представление государственного и муниципального финансового контроля

Основу или фундамент единой системы государственного и муниципального финансового контроля составляют: законодательная, нормативно-правовая, методическая базы, организационные структуры (построение). В качестве обеспечивающей системы выделяют: финансовую, кадровую, материально-техническую, информационно-коммуникативную, документальную и др.

К основным направлениям развития единой системы государственного и муниципального финансового контроля можно было бы отнести:

- формирование цели реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля в соответствии с экономической и финансовой политикой государства;

- определение основных задач в сфере финансового контроля для достижения поставленной цели;

- внедрение новых современных форм и методов контрольной работы, обеспечивающих эффективное функционирование всех органов государственного и муниципального финансового контроля в общей системе;

- установление механизмов взаимодействия всех структурных элементов системы;

- разработку и нормативно-правовое закрепление документов о функционировании единой системы органов государственного и муниципального финансового контроля;

- интеграцию единой системы органов финансового контроля с другими звеньями системы управления государством;

- совершенствование механизма взаимодействия с правоохранительными органами;

- изучение и внедрение в практику зарубежного опыта контрольной деятельности органов финансового контроля;

- осуществление научной деятельности в области государственного и муниципального контроля.

Показатели результатов государственного и муниципального финансового контроля должны отражать выявленные контрольными мероприятиями нарушения в полной мере, предметно и содержательно. Классифицировать финансовые нарушения целесообразно и правомерно по таким основным группам [8]:

- нарушения, повлекшие прямые финансовые потери для объекта контроля или его контрагента, в том числе нецелевые расходы бюджетных средств;

- нарушения, возможный ущерб от которых предотвращен проведенной ревизией или проверкой;

- нарушения, не приведшие к прямым финансовым потерям, но поддающиеся оценке в денежном выражении;

- нарушения требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету и финансовой отчетности, оформлению документов, другие нарушения, повлекшие прямые финансовые потери и не нуждающиеся в денежной оценке.

По мнению автора, единая система государственного и муниципального финансового контроля должна быть построена по единым принципам, на единых законодательных нормах и нормативах функционирования, а также базироваться на решении поставленных задач по контролю за государственными и муниципальными средствами с четким разграничением функций и полномочий органов финансового контроля.

При таком подходе на каждом уровне реализации государственного и муниципального финансового контроля могут быть сохранены

все ныне действующие контрольные органы при четком разделении их функций. В данном случае системность не предполагает жесткой вертикальной структуры. Более того, чрезмерная монолитность системы не позволит оперативно реагировать на многочисленные изменения рыночных отношений.

Сформулированный автором подход к формированию единой системы государственного и муниципального контроля требует также разграничения функций контрольных органов при проведении последующего контроля. Основа функционального разграничения - сфера их деятельности -должна отличаться по своим задачам.

Оптимальная организационная структура единой системы государственного и муниципального контроля должна быть достаточно гибкой, мобильной, предусматривать возможность модификации, обеспечивать максимальные возможности не только для контроля за поступлением, расходованием и сохранностью государственных и муниципальных ресурсов, но и для профилактической деятельности, направленной на предупреждение правонарушений.

Исходя из ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вопросами внешнего аудита бюджетов занимаются контрольные органы законодательных, представительных органов, созданных на федеральном уровне (Счетная палата Российской Федерации), региональном уровне (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и уровне местного самоуправления. Но между ними в единой системе государственного и муниципального финансового контроля также должна быть выстроена взаимосвязь, сформирована подсистема внешнего контроля. Примером такой формы взаимосвязи может служить Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации [3].

Одним из направлений реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля является совершенствование механизма межведомственной интеграции и дифференциации контрольной деятельности, методического и организационного единства всех его субъектов. Только таким путем можно избежать дублирования и параллелизма в деятельности контрольных органов.

Задачей методического обеспечения деятельности каждого субъекта контроля является эффективная организаторская работа всех его сотрудников, подразделений, контрольного органа в целом. Развитие методологии тесно связано с дальнейшей проработкой теоретической базы контроля и решением кадрового вопроса на качественно новом уровне, так как с течением времени новые задачи и функции органов внешнего и внутреннего контроля потребуют от их работников совершенствования профессионализма. Решение этих реально существующих проблем в значительной степени влияет на повышение эффективности.

Список литературы

1. Артамонов В. А. Государственный и муниципальный финансовый контроль: старт реформы // Бюджет. 2011. № 1. С. 28-31.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах. URL http://archive.kremlin.ru/appears/2009/ 05/25/1400_type63373_216772.shtml.

3. Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005.

4. Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля (надзора) и об эффективности такого контроля (надзора) за 2010 год. URL: http://www. rosfinnadzor. ru/page/index/1233/page/9332.

5. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2010 г. и основные направления деятельности в 2011 г. URL: http://www. ach. gov. ru/ userfiles/tree/report-2010-1 -4-tree_files-fl-3 81 .pdf.

6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.09.2010 № 83-ФЗ.

7. О Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.

8. Овсянников Л. Н. О показателях результатов государственного финансового контроля // Финансы. 2011. № 10. С. 55-60.