Правовые режимы сохранения объектов культурного наследия Сибири

166

Юридическая наука. 2015. № 4

ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ СОХРАНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ СИБИРИ1

ПАНЧЕНКО Владислав Юрьевич, ПИКУЛЕВА Ирина Владимировна

Аннотация. В статье обозначена необходимость модернизации категории «правовой режим» применительно к сфере сохранения объектов культурного наследия Сибири в направлении отражения ею действительного правового состояния того или иного участка правовой жизни, когда определенный набор абстрактных правовых возможностей и средств претворяется в жизнь, получает воплощение посредством правомерного поведения субъектов права в конкретных правовых отношениях. Авторами предложена концепция регионального правового режима, характеризующая реальное состояние правовой жизни в различных местностях, субъектах, отражены условия, в которых функционируют нормативные установления в разных территориях, реальная обеспеченность прав и законных интересов, наличие или отсутствие юридических препятствий в их реализации. Обосновывается необходимость непрерывного мониторинга и оценки общественных отношений в сфере оборота культурных ценностей.

Annotation. The article identifies the necessity to modernize the notion «legal regime» relating to the sphere of maintenance of objects of cultural heritage in Siberia that is directed to its reflection of the real legal state of any branch of legal life, when certain selection of abstract legal possibilities and measures are implemented and realized by means of good behavior of legal persons in particular legal relationships. The authors suggest the concept of a regional legal regime that characterizes the real state of legal life in different localities and reflects their legal conditions in which normative adjudgements function on different territories; and the real provision of rights and legitimate interests, the presence or absence of legal barriers to their implementation. The necessity ofpermanent monitoring and evaluation of public relations in the sphere of circulation of cultural property is grounded in the article.

Ключевые слова: правовой режим, реалистическое понимание, объекты культурного наследия, сохранение культурных ценностей, оценка правовых режимов.

Keywords: Legal regime, realistic conception, objects of cultural heritage, maintenance of cultural heritages, evaluation of legal regimes.

Особый1 статус объектов культурного наследия как уникальной ценности всего многонационального народа Российской Федерации и неотъемлемой части всемирного культурного наследия2 обусловливает необходимость комплексного подхода в правовом регулировании отношений, связанных с оборотом культурных ценностей в общем и в деятельности по сохранению памятников истории и культуры в частности. Имеющийся нормативный материал в сфере культурного наследия представляется бессильным в разрешении ряда принципиальных вопросов, связанных с функционировани-

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Проект № 15-33-01354.

2 См.: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс».

ем отдельных объектов культурной ценности и их положением на регионально-правовом уровне (например, проблемы координации действий многочисленных ведомств, уполномоченных решать вопросы сохранения культурных ценностей3, соотношения частных интересов и их публичных обременений в отношении сохранения и использования памятников истории и культуры4 * и пр.). Кроме того, очевидно, что действующее законодательство в обозначенной сфере в целях повышения эф-

3 См. подробнее: Балакина Е.С. Конституционное право на доступ к культурным ценностям: история, теория, практика // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 2. С. 125-131.

4 См. подробнее, например: Берлизов М.П. Актуальные

проблемы частного права: проблема соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия // Общество и право. 2010. № 2. С. 64-68.

Административное право; административный процесс

167

фективности его реализации требует определенных изменений, соотносящихся с действительным положением дел на рассматриваемом участке социальной жизни.

Думается, что категория правового режима в реалистическом понимании5 всецело отвечает указанным потребностям правового регулирования, способна исчерпывающе и максимально точно охарактеризовать имеющееся правовое состояние рассматриваемых общественных отношений (в том числе в различных субъектах РФ) не только с формально-юридических позиций, но и с точки зрения действительных особенностей, что и служит практической ориентированности такого понимания.

Прежде всего следует отметить то, что правовой режим представляет собой реально существующий правовой климат конкретной области отношений, который придает правовой жизни определенную направленность, задает курс и вектор развития, непосредственно определяя черты и параметры правового регулирования. Сущность такого создаваемого правового климата заключается в том, что это - итоговое правовое состояние (действительная правовая ситуация) в той или иной сфере общественной жизни, возникающее как результат функционирования всех ее элементов, институтов. Данная характеристика заключает в себе всю суть реалистического понимания категории «правовой режим», которая относится к реальной правовой деятельности, когда определенный набор абстрактных правовых возможностей и средств претворяется в жизнь, получает воплощение в конкретных правовых отношениях. Что касается темы нашего исследования, то правовой режим сохранения объектов культурного наследия Сибири -это определенное состояние правовой практики общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением деятельности по управлению и сохранению памятников истории и культуры, фиксирующее востребованность правовых инструментов для обеспечения реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям. Из данного положения вытекает следующая значимая характеристика реалистического понимания

5 См. подробнее: Панченко В.Ю., Пикулева И.В. Реалистическое понимание правовых режимов: к постановке проблемы // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 7. С.15-20.

теории правовых режимов: его ориентированность, главным образом, на реализацию прав и законных интересов теми или иными субъектами права. Иногда характеристика правовых режимов ведется применительно к определенным объектам, но «режим объекта» - это лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту6. Таким образом, центральным элементом правового режима сохранения объектов культурного наследия являются соответствующие права граждан в отношении данных объектов, закрепленные Конституцией РФ, федеральным и региональными законами.

Представляется необходимым отметить и то, что правовой режим в каждом рассматриваемом случае характеризуется той или иной степенью благоприятности (или неблагоприятности) для субъектов права в реализации своих нормативных возможностей. При определении меры (степени) благоприятности или неблагоприятности правовых режимов ошибочным является выделение в качестве оснований для их классификации специфических видов правового регулирования соответствующей сферы отношений, которые выражены в комбинациях таких информационно-психологических средств, как правовые стимулы и ограничения7.

Необходимо учитывать не только систему правовых средств-установлений, закрепленных в формальных источниках права, а прежде всего отражение действительного состояния, положения и значения этих нормативно установленных комплексов правовых средств, их реальное действие, использование или неиспользование в той или иной степени в правовой деятельности субъектов права. Так, по своему смыслу закрепленное в п. 2 ст. 44 Конституции РФ право на доступ к культурным ценностям предполагает выполнение государством обязанности по гарантированию каждому надлежащей реализации конституционной возможности беспрепятственно пользоваться объектами культурного наследия посредством создания всех необходимых условий. Однако реализация государственной политики в сфере культурного наследия значительно затрудняется осуществлением правомочий владения, поль-

6 См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве // Алексеев С.С. Собр. соч. М. : Статут, 2010. Т. 2. С. 382.

7 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М. : Юристъ, 2005. С. 204, 209.

168

Юридическая наука. 2015. № 4

зования и распоряжения собственниками материальных культурных ценностей, что влечет умаление такого свойства памятников истории и культуры, как доступность: нередко условия доступа к ним граждан определяются собственником того или иного материального объекта по согласованию с соответствующим органом охраны объекта культурного наследия8, и это является своего рода юридическим препятствием в реализации прав и законных интересов граждан9.

Несмотря на нормативную урегулирован-ность данной правовой ситуации10 11, для субъекта права, имеющего намерение реализовать свое право на участие в культурной жизни, на доступ к объектам культурного наследия, имеющееся правовое регулирование не является благоприятным, удовлетворяющим его потребности. Надлежаще свой законный интерес он соответственно реализовать не сможет, что и обусловливает необходимость выработки такого «механизма, который бы, не допуская пробелов и неоднозначных трактовок, строго оговаривал всю процедуру и равным образом защищал интересы как собственника, так и общества»11.

При характеристике правовых режимов сохранения объектов культурного наследия Сибири необходимо учитывать также иные внешние факторы, опосредующие их определенную специфику:

- вид объекта культурного наследия (законодательно различаются три вида: памятники, ансамбли, достопримечательные места12);

8 См. подробнее: Балакина Е.С. Конституционное право на доступ к культурным ценностям: история, теория, практика. С. 129-130.

9 См. подробнее: Панченко В.Ю. О понятии юридических препятствий в реализации и защите прав и законных интересов // Академический юридический журнал. 2013. № 3. С. 10-18 ; Панченко В.Ю., Петров А.А. Классификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов // Право и государство: теория и практика. 2013. № 9. С. 6-12.

10 См.: Главы 8, 9 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» ; ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс» ; Закон Красноярского края от 23 апреля 2009 г. № 8-3166 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Красноярского края» (в ред. от 26.06.2014) // СПС «КонсультантПлюс».

11 Берлизов М.П. Актуальные проблемы частного права: проблема соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия. С. 67.

12 См.: Статья 3 Федерального закона «Об объектах куль-

турного наследия (памятниках истории и культуры) народов

Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

- характер правил деятельности лиц, вовлеченных в сферу функционирования правового режима (имеется в виду характер мер, предпринимаемых уполномоченными лицами по обеспечению сохранности объектов культурного наследия - реставрационные, ремонтные, научно-исследовательские работы и пр.);

- характер охранных зон, предусмотренных режимом для охраны объектов культурного наследия13 и пр.

Особого внимания заслуживает уровень регламентации правового режима сохранения объектов культурного наследия Сибири: исследуемые нами отношения относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и соответствующих субъектов РФ, что обусловлено, с одной стороны, реализацией важнейших конституционных принципов верховенства Конституции РФ, государственной целостности, единства системы государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина и пр., а с другой стороны, неизбежностью учета самобытности каждого отдельного региона, своеобразия природных условий, этнических особенностей населения, специфики культуры, состояния экономики и многого другого при моделировании правового урегулирования конкретного правового вопроса14. Иными словами, мы имеем дело с региональным правовым режимом15.

В масштабах государства возможно и необходимо выделение региональных правовых режимов, правовых режимов муниципальных образований, субъектов РФ, которые характеризуют реальное состояние правовой жизни в различных местностях, субъектах, отражают условия, в которых функционируют нормативные установления в разных территориях, реальную обеспеченность прав и законных интересов, наличие или отсутствие юридических препятствий в их реализации.

13 Черкасова И.В. Современные проблемы административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия в Российской Федерации // Общество и право. 2014. № 1. С. 214.

14 См. подробнее: Поляков С.А. Памятники истории

и культуры как предмет ведения Российской Федерации // Актуальные вопросы современной науки. 2014. № 36. С. 130.

15 См. подробнее: Панченко В.Ю., Пикулева И.В. Правовой режим как средство региональной правовой политики: к постановке проблемы // Актуальные проблемы реформирования современного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации : сб. ст. 42-й междунар. науч.-практ. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 20-летию Конституции Удмуртской Республики, 17-18 апреля 2014 г. Ижевск, 2014. С. 110-114.

Административное право; административный процесс

169

Конструкция регионального правового режима в реалистическом понимании призвана отражать и качественно характеризовать действительные, реально складывающиеся средства реализации государственно-правовой политики по обеспечению сохранения объектов культурного наследия, значимость которой повышается, особенно в условиях исследуемой нами местности. Прежде всего это обусловлено масштабностью сибирского географического региона, включающего в свой состав, в том числе, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов (ненцы, эвены, якуты и пр.), и, как следствие, уязвимостью традиционного образа жизни каждого из малочисленных народов Сибири, что порождает потребность «актуализации деятельности государства по сохранению их культурного наследия и традиционного образа жизни в природной среде, воспроизводству хозяйственной деятельности»16.

Кроме того, Сибирь заключает в своих границах ряд различных субъектов РФ (Красноярский край, Иркутская область, республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия и т. д.), каждый из которых обладает своей собственной нормативной правовой базой регулирования отношений по охране и сохранению объектов культурного наследия, отличной от других юридической практикой реализации мер по поддержанию памятников истории и культуры в надлежащем состоянии. Так, республики Алтай и Тыва отличаются достаточно прогрессивным по сравнению с общесибирским и общероссийским региональным законодательством в области сохранения нематериального культурного наследия: существует ряд местных законов, не имеющих аналогов на региональном уровне, имплементирующих положения Конвенции об охране нематериального культурного наследия (ЮНЕСКО), в значительной степени содействующих на практике созданию, сохранению и воссозданию куль-

17

турных ценностей указанных регионов .

Таким образом, комплексный анализ отношений в сфере сохранения объектов культурного наследия Сибири предоставляет возможность непосредственного отслеживания ре-

16 Труевцева О.Н. Музеи Сибири и сохранение культурного наследия коренных народов // Вестник Кемеровского государственного университета культуры и искусств. 2012. № 19-2. С. 77.

17 См. подробнее: Курьянова Т.С. Сохранение нематериального культурного наследия: опыт национальных республик Южной Сибири // Вестник Томского государственного университета. 2015. № 391. С. 113-114.

альных условий и средств реализации права на доступ к культурным ценностям, совокупность которых позволяет выявить состояние реальной возможности или невозможности пользования данной конституционно-правовой возможностью. Однако вывод о благоприятности или неблагоприятности правового режима может быть сделан лишь вследствие использования системы оценивания (системы критериев, индикаторов и показателей18), позволяющей определить реальную степень обеспеченности прав и законных интересов субъектов права, тем самым отмечаются общие тенденции развития реальной правовой деятельности, юридической практики в сфере обеспечения сохранности памятников истории и культуры. При этом критерии и индикаторы, по которым определяется правовой режим, должны позволять выявить не только формальные особенности правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, но и объективно существующие, практические условия реализации права на доступ, которые могут быть выражены в фактическом содействии или воспрепятствовании реализации прав и законных интересов.

Оценка правовых режимов - это процесс сопоставления реально имеющихся данных правовой действительности для составления представления относительно действительной благоприятности правового климата определенного участка правовой жизни и подведения некоего итога, имеющего модальный характер. В ходе такого реалистического оценивания правовых режимов происходит ознакомление с нормативными условиями регулирования; выбор наиболее подходящей методики сбора информации; определение источников исходных данных; выбор методов оценки; разработка критериев и индикаторов, которые задают «локальный» вектор оценивания той или иной сферы общественных отношений в наиболее общем виде; формирование системы показателей для определения точных данных в количественном выражении и их подсчета; разработка форм отчета о проведенной оценке19.

18 См., например: Кондрашев А.А., Пикулева И.В. Правовые режимы конституционного права на бесплатную юридическую помощь: подходы к пониманию и методика оценки // Евразийский юридический журнал. 2014. № 10. С. 119-129.

19 См.: Автономов А.С., Хананашвили Н.Л. Оценка социальных проектов : учеб. пособие. М. : Юрист, 2014. С. 11-12.

170

Юридическая наука. 2015. № 4

Конечным результатом такой деятельности является моделирование режима наибольшего благоприятствования реализации того или иного права и выработка конкретных рекомендаций и требований к деятельности различных субъектов (законодателя, правоприменителя, общественных организаций и т. д.) для стимулирования правовой активности субъектов, устранения препятствий, использования доступных и разумных правовых процедур, иными словами, обеспечения максимального содействия в реализации прав и законных интересов. Так, в частности, методики оценки правовых режимов могут использоваться органами публичной власти, правозащитными организациями в целях обнаружения конкретных путей решения правореализационных проблем для оценки состояний обеспеченности различных прав и свобод человека и гражданина, формирования правотворческих инициатив, осуществления на их основе проектно-нормативных работ и т. д.

Подводя итог, с абсолютной уверенностью можно заявить о необходимости позиционирования культурного наследия как объекта сохранения в качестве приоритетного направления в культурной политике региона по причине того, что имеющиеся проблемы правового регулирования объектов культурной

ценности и правовых режимов, в рамках которых данные объекты функционируют, нуждаются в изучении. Необходима также выработка рекомендаций, направленных на преодоление противоречий и разрешение проблем с целью последующей оптимизации регионального правового климата. Категория правовых режимов в реалистическом понимании во исполнение указанных задач способна стать таким политико-правовым инструментом, который будет способствовать упорядочению социальных процессов сохранения и управления исследуемыми нами объектами, соединяя воедино, с одной стороны, статику общественных отношений, закрепленную в нормативных правовых актах и иных формальных источниках права, а с другой - его новое состояние как фактического результата реализации тех или иных нормативно-правовых возможностей. Являясь «инструментом, используемым для достижения

«20

целей и задач правовой политики» , с точки зрения реалистической трактовки, юридическая конструкция правового режима прежде всего обеспечивает оптимальность и доступность в достижении «генеральной» цели правовой политики, под которой следует понимать «создание правовых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»20 21.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс».

2. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс» .

3. Закон Красноярского края от 23 апреля 2009 г. № 8-3166 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Красноярского края» (в ред. от 26.06.2014) // СПС «КонсультантПлюс».

4. Автономов, А.С. Оценка социальных проектов : учеб. пособие / А.С. Автономов, Н.Л. Хана-нашвили. - М. : Юрист, 2014.

5. Алексеев, С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве // Алексеев, С.С. Собр. соч. М. : Статут, 2010. - Т. 2.

6. Балакина, Е.С. Конституционное право на доступ к культурным ценностям: история, теория, практика // Актуальные проблемы российского права. - 2009. - № 2. - С. 125-131.

20 Малько А.В. Запреты как средство правовой политики // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2012. № 1. С. 4.

21 Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 21.

Административное право; административный процесс

171

7. Берлизов, М.П. Актуальные проблемы частного права: проблема соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия // Общество и право. - 2010. -№ 2.- С. 64-68.

8. Кондрашев, А.А. Правовые режимы конституционного права на бесплатную юридическую помощь: подходы к пониманию и методика оценки / А.А. Кондрашев, И.В. Пикулева // Евразийский юридический журнал. - 2014. - № 10. - С. 119-129.

9. Курьянова, Т.С. Сохранение нематериального культурного наследия: опыт национальных республик Южной Сибири // Вестник Томского государственного университета. - 2015. - № 391.

10. Малько, А.В. Запреты как средство правовой политики // Вестник Самарской гуманитарной академии. - Серия «Право». - 2012. - № 1.

11. Малько, А.В. Стимулы и ограничения в праве. - М. : Юристъ, 2005.

12. Панченко, В.Ю. О понятии юридических препятствий в реализации и защите прав и законных интересов // Академический юридический журнал. - 2013. - № 3. - С. 10-18.

13. Панченко, В.Ю. Правовой режим как средство региональной правовой политики: к постановке проблемы / В.Ю. Панченко, И.В. Пикулева // Актуальные проблемы реформирования современного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации : сб. ст. 42-й междунар. науч.-практ. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 20-летию Конституции Удмуртской Республики, 17-18 апреля 2014 г. - Ижевск, 2014. С. 110-114.

14. Панченко, В.Ю. Реалистическое понимание правовых режимов: к постановке проблемы / В.Ю. Панченко, И.В. Пикулева // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 7. - С. 15-20.

15. Панченко, В.Ю., Петров А.А. Классификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов / В.Ю. Панченко, А.А. Петров // Право и государство: теория и практика. -2013. - № 9. - С. 6-12.

16. Поляков, С.А. Памятники истории и культуры как предмет ведения Российской Федерации // Актуальные вопросы современной науки. - 2014. - № 36.

17. Рудковский, В.А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2009.

18. Труевцева, О.Н. Музеи Сибири и сохранение культурного наследия коренных народов // Вестник Кемеровского государственного университета культуры и искусств. - 2012. - № 19-2.

19. Черкасова, И.В. Современные проблемы административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия в Российской Федерации // Общество и право. - 2014. - № 1.