Обзор законопроектов / Думское законодательство

Обзор законопроектов / Думское законодательство

Государственная дума: былое и задуманное

       Осенью парламентариям помимо плановых придется работать и над законопроектами, отклоненными весной Советом федерации и президентом. Осенью же будут проходить региональные выборы. Поскольку думская любовь обсуждать политические события общеизвестна, многие важнейшие для российской экономики законопроекты, вероятней всего, останутся на столах депутатов.
       
Каков итог?
       Чтобы лучше понять, чем предстоит заниматься парламентариям осенью, подведем итоги весенней сессии. Полгода работы VI Думы оказались, на первый взгляд, довольно продуктивными. Традиционно для российского парламента его нижняя палата отметила конец сессии несколькими ударными заседаниями, когда в день рассматривалось по 50-60 законопроектов (обычно — 5-6). Естественно, при такой авральной работе качество принятых законов вряд ли можно гарантировать, зато годовой план законопроектных работ был выполнен почти на 50%: из 292 законопроектов годового плана Дума приняла 145.
       Правда, при ближайшем рассмотрении оказывается, что непосредственно из плана было принято гораздо меньше: в первом чтении прошли 74 законопроекта, а во втором — только 7. При этом 34 рассмотренных законопроекта были приняты еще V Думой, но по тем или иным причинам отклонены президентом или Советом федерации. Остальное составили законы о ратификации различных международных договоров.
       Примечательно, что 38 принятых Думой законопроектов опять-таки отклонены президентом или верхней палатой, и осенью ими придется заниматься вновь. Правда, 76 законов президент все же подписал. Здесь VI Дума обогнала пятую: у нее эта цифра была на порядок меньше. Пусть теперь кто-то скажет, что демократия в России не развивается должным образом.
       
Что осталось?
       Начнем с того, что Дума хотела сделать, но не успела.
       Стоял в повестке дня последних заседаний, но так и не был рассмотрен во втором чтении законопроект "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Он был принят в первом чтении ровно год назад в конце весенней сессии V Думы. Затем V Дума в конце своей осенней сессии не поддержала его во втором чтении: аграрии и коммунисты вообще заблокировали принятие законов, связанных с реализацией права частной собственности на землю. Как ни странно, нынешняя Дума, несмотря на сохранившийся консервативный взгляд на земельные отношения, все же приняла два закона, относящиеся к этой сфере, — "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Законопроект об ипотеке регламентирует порядок получения долгосрочных кредитов под залог недвижимости, без чего невозможно решить принципиальную проблему российской экономики — проблему долгосрочных инвестиций. Затяжные дискуссии вокруг него вполне естественны: в конце концов речь идет о получении кредитов под залог недвижимости, и законодательное оформление подобной процедуры, как бы то ни было, означает косвенное признание частной собственности на землю.
       Другой не менее важный законопроект, застрявший в Думе между первым и вторым чтением, — "О простом и переводном векселе". В первом чтении он был принят еще в конце апреля. Дума поддержала правительственный вариант, соответствующий Женевской конвенции. Отметим, что сейчас почти полностью отсутствует контроль за векселями, выпускаемыми в обращение как предприятиями и коммерческими банками (например, с целью разрешения кризиса неплатежей), так и местными властями (например, с целью покрытия бюджетного дефицита). Результат оказался угрожающим: выпущенных субъектами рынка векселей оказалось гораздо больше, чем средств для их покрытия. Векселя фактически превращаются в суррогаты денег и способствуют раскручиванию инфляции. Скорее всего, с этим законом в Думе не будет особых проблем: несмотря на настойчивое стремление субъектов федерации оставить за собой право выпуска векселей, парламентарии высказали намерение навести здесь порядок.
       Что касается законопроектов, которые Дума намеревалась рассмотреть в ходе весенней сессии в первом чтении, но не успела, то в их числе наиболее важным представляется законопроект "О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции". Отсутствие этого закона ставит под угрозу реализацию с трудом принятого в этом году Закона "О соглашениях о разделе продукции".
       Примечательно, что депутаты от оппозиционных фракций, в том числе от фракции коммунистов, традиционно патологически обеспокоенные "распродажей Родины", сами настояли на введении этого перечня как на обязательном условии принятия закона о разделе продукции. Однако на последнем заседании весенней сессии закон "О перечне..." был заблокирован. Левые таким образом в очередной раз выразили свою нелюбовь к иностранным инвесторам, несмотря на прозвучавшую информацию о том, что в случае реализации Закона "О соглашениях о разделе продукции" доходы бюджета от разработки месторождений увеличатся в десятки раз. Разработчики закона в думских кулуарах квалифицировали подобную позицию крупнейшей парламентской фракции КПРФ как должностное преступление. Судя по всему, осенью тема соглашений о разделе продукции опять станет одной из самых острых в парламенте.
       Накал страстей усилит и законопроект "О концессиях", который еще не рассматривался Думой, но стоит в ее плане. Уже само название говорит о том, что просто так этот проект парламентские левые не пропустят.
       
Что в плане?
       Принятый Думой еще в феврале годовой план законопроектных работ удобнее всего изучать по комитетам нижней палаты, которые отвечают за рассмотрение на сессии своих законопроектов.
       Так, бюджетно-финансовый комитет Думы, кроме двух основных гигантов законотворчества — бюджета на 1997 год и Налогового кодекса, а также законопроекта "О простом и переводном векселе", о котором уже говорилось, должен будет, например, представить на рассмотрение парламентариев в первом чтении законопроекты "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" (аналогичный проект внесен и правительством), "О Сберегательном банке Российской Федерации", "О муниципальных банках", "О казначейском исполнении федерального бюджета" (вносится правительством), "Об уполномоченных банках", "Об инвестиционных фондах", "О защите прав налогоплательщиков в Российской Федерации", а также "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Кроме того, к рассмотрению во втором чтении комитет должен подготовить законопроект "О гарантировании вкладов населения".
       В плане законопроектных работ комитета по экономической политике стоят, в частности, такие законопроекты: "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР 'Об иностранных инвестициях в РСФСР'", "О лицензировании видов деятельности", "Об основах ценовой политики", "Об арендной и лизинговой деятельности", "О защите прав потребителей финансовых услуг", "О торговле". Любопытными документами представляются заявленные комитетом собственные разработки — "Об основах экономической безопасности Российской Федерации", "О статусе государственного предприятия на территории Российской Федерации", "Об участии работников в управлении, имуществе и прибыли коммерческой организации" и "О налоговой политике в Российской Федерации на период до 2000 года".
       Комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности, кроме упомянутого уже законопроекта "Об ипотеке (залоге недвижимости)", должен будет осенью заниматься законопроектами "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "О залоговом фонде", "О банкротстве предприятий", "Об отчуждении пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности", "Об акционерных обществах в агропромышленном комплексе".
       К экзотическим, способным вызвать в Думе оживленные дебаты, можно отнести запланированный еще на май, но так и не обнародованный законопроект "О внесении изменений и дополнений в нормативные акты о залоговых денежных аукционах". Зато комитет обнародовал и пытался представить на первое чтение в последние дни весенней сессии внеплановый, но оттого не менее интересный законопроект "О защите экономических интересов Российской Федерации при распоряжении объектами федеральной собственности". Он появился, судя по всему, как результат активных попыток Думы пересмотреть результаты прошедших осенью залоговых аукционов. Документ содержит список из 2857 предприятий, "имеющих стратегическое значение для развития экономики и обеспечения национальной безопасности страны". Предполагается, что эти предприятия изначально должны находиться в федеральной собственности, а любые решения по распоряжению этой собственностью должны приниматься законодательно. Иными словами — парламентом, и по каждому предприятию в отдельности. Можно с уверенностью прогнозировать, что рассмотрение этого законопроекта вызовет осенью затяжные дискуссии и принят он никогда не будет.
       Оживленные дискуссии способен вызвать и не стоящий в плане, но уже циркулирующий в думских кабинетах законопроект "О предупреждении легализации (отмывания) доходов, полученных в результате совершения преступления". Уже имеются два альтернативных проекта — правительственный и думского комитета по безопасности.
       Наиболее существенные положения правительственного варианта можно привести уже сейчас. Согласно ему, все финансовые операции делятся на просто финансовые операции, финансовые операции, имеющие незаконный характер, и финансовые операции, подлежащие особому контролю. Особому контролю подлежат операции, совершаемые гражданами на сумму, равную или превышающую 200 минимальных зарплат, а юридическим лицом — на сумму, равную или превышающую 1000 минимальных зарплат и не соответствующую обычаям делового оборота. Список финансовых операций, которые могут подпадать под эту категорию, занимает в законопроекте две страницы убористого текста — от зачисления средств на счет в банке до покупки ценных бумаг.
       Законом регламентируются порядок и условия представления гражданами и юридическими лицами сведений о доходах и источниках их получения. Так, например, граждане представляют такие сведения при совершении разовой финансовой операции на сумму, равную 800 минимальным зарплатам или превышающую ее, при открытии любого банковского счета, при участии в различных аукционах по недвижимости и при покупке движимого или недвижимого имущества.
       Основным занятием аграрного комитета, как и прежде, останется Земельный кодекс. Трудно найти законопроект, имеющий более запутанную историю, чем этот. Кодекс разрабатывался в Думе почти три года, и за это время его концепция изменилась коренным образом. Главное, что из документа исчезло признание частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Под давлением коммунистов и аграриев из кодекса были изъяты практически все нормы, обеспечивающие хотя бы ограниченный оборот земель сельхозназначения. Они сохранились лишь для личных хозяйств, но в ограниченном виде, поскольку продажа участков может производиться только без изменения целевого назначения.
       Принимая кодекс, депутаты-аграрии нисколько не сомневались, что он обречен на президентское вето. Однако до президента Земельный кодекс так и не дошел: в конце июня его отклонил Совет федерации. Упрямые аграрии попытались преодолеть вето верхней палаты, но безуспешно. И осенью дебаты вокруг кодекса продолжатся в согласительной комиссии, созданной согласно парламентскому регламенту из представителей верхней и нижней палат парламента.
       Комитет по промышленности должен будет сконцентрировать свое внимание, во-первых, сразу на нескольких кодексах — Градостроительном, Воздушном, Жилищном, Торгового мореплавания и Внутреннего водного транспорта. Кодексы, как известно, дело трудоемкое (в отличие от большинства законов они являются документами прямого действия), и работа над ними, возможно, затянется до следующего года. Пока что за свою историю российский парламент принял лишь Гражданский, Лесной и Водный кодексы.
       Кроме этого, комитет по промышленности собирается заняться законопроектами "О федеральных казенных предприятиях", "О федеральных энергетических системах", "О государственном регулировании тарифов на железнодорожном транспорте", "О каталогизации продукции для нужд обороны", "О промышленности".
       Комитет по природным ресурсам и природопользованию помимо уже упомянутых законопроектов "О перечне участков недр..." и "О концессионных договорах" планирует рассмотреть законопроекты "О порядке лицензирования пользования недрами", "О государственном земельном кадастре", "О порядке лицензирования пользования водными объектами", "О государственной собственности на природные ресурсы" и "О государственном водном кадастре".
       
Что делать?
       Очевидно, что нижняя палата парламента за три месяца при всем желании не сможет принять все эти законопроекты, тем более что неэкономических законопроектов в плане ровно такое же количество. К тому же внимание депутатов будет приковано к проекту бюджета на 1997 год, проектам Земельного и Налогового кодексов. Следует также иметь в виду, что по-прежнему едва ли не половина рабочего времени будет уходить у Думы на принятие представляющих разве что архивную ценность постановлений, а значительная часть оставшегося времени — на обсуждение повестки заседаний и отвлеченные дискуссии.
       Чтобы повысить эффективность работы, нижней палате парламента необходимо, во-первых, наладить механизмы взаимодействия с Советом федерации и президентом таким образом, чтобы согласительные процедуры начинались не на финальной стадии рассмотрения законов, а на подготовительной.
       Во-вторых, прекратить тратить время на принятие заведомо невыполнимых законов, например увеличивающих бюджетные расходы.
       В-третьих, сократить время, которое тратится на политические дебаты и принятие бессмысленных с точки зрения законодательного процесса постановлений.
       Однако вероятность, что парламентарии уже к осенней сессии последуют этим рекомендациям, близка к нулевой.
       
--------------------------------------------------------
       Какие бывают постановления
       Как уже было сказано, законов Дума приняла весной 145. Любопытно сравнить эту цифру с числом принятых ею за тот же период постановлений: она просто огромна — 550 (пятьсот пятьдесят)! Откуда бы столько?
       На самом деле тут все довольно просто. Если числом законов определяется, так сказать, производительность труда депутатов, то количество постановлений, по традиции, — показатель их политической активности. Когда активность эту необходимо избирателям продемонстрировать, а соответствующий закон принять нельзя (потому что он будет противоречить действующему законодательству: лишит, скажем, собственника права свободно распоряжаться своей собственностью и т. п.), парламентарии принимают постановление.
       Наиболее известны думские постановления, разрешающие вопросы глобального характера и подразумевающие изменение основ российской государственности. Самыми яркими примерами здесь стали нашумевшее постановление VI Государственной думы от 15 марта этого года "Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года", а также сопутствующее ему постановление "О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР от 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР". В этих документах парламент явно вышел за рамки легитимности: по Конституции одна палата парламента сепаратно вообще не может принимать таких решений.
       Постановлениями же утверждаются все думские заявления и обращения — к президенту, к правительству, к парламентам других стран. Названия их порой оказываются весьма витиеватыми, например: "О заявлении Государственной Думы в связи с разделом Черноморского флота и неправомерными действиями в отношении главной базы Черноморского флота — города-героя Севастополя". Поводы для подобных обращений бывают разные, например: "Об обращении Государственной Думы к Президенту Российской Федерации об установлении Дня цирка".
       Однако наиболее бессмысленной является обширная группа постановлений, которыми парламентарии пытаются решать оперативные хозяйственные вопросы, являющиеся прерогативой правительства. Названия их обычно начинаются словами "О критическом положении...", "О неудовлетворительном финансировании..." и т. п. Например, "О критическом положении дел на предприятиях ВПК" или "О неудовлетворительном финансировании учреждений образования и науки". Самые длинные заголовки придумывают, как правило, аграрии, например: "О бесперебойном обеспечении электроэнергией сельскохозяйственных товаропроизводителей и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию организаций независимо от форм собственности и об эффективном использовании мелиорируемых земель". Впрочем, независимо от длины заголовков содержание всегда одинаково: в начале описывается катастрофическое положение в данной области, а в конце даются рекомендации правительству по преодолению кризиса. Обычно эти рекомендации носят весьма общий характер и начинаются со слов "обеспечить", "рассмотреть" или "разработать". Поскольку выполнять эти постановления правительство не обязано, дело обычно заканчивается тем, что Дума через некоторое время принимает очередное постановление — о неудовлетворительном ходе выполнения ранее принятого постановления.
       Если говорить о законопроектах, которые носят чисто популистский характер, так как принципиально невыполнимы, то это прежде всего многочисленные предложения об увеличении расходов государственного бюджета. За эти полгода Дума предпринимала такие попытки неоднократно. Правда, все они были заранее обречены на вето президента или Совета федерации. Так, последний пакет законопроектов о корректировках бюджета предполагал увеличение расходов на 62,4 трлн рублей (на 15%). А последние предложения о повышении минимальной зарплаты и пенсии с 1 августа — едва ли не на 100 трлн рублей (почти на четверть). Чисто популистские мотивы предложений парламентариев подтвердил и любопытный казус: инициатор этих законопроектов — думский комитет по труду — в последний момент осознал всю их пагубность (в нынешних условиях вместо повышения начались бы задержки с выплатой зарплаты) и предложил отложить слушания. Тем не менее Дума, вопреки всем экспертным заключениям, поддержала закон. Только для того, чтобы его провалил Совет федерации.
       Справедливости ради, отметим напоследок, что иногда появляются постановления, не имеющие к политике никакого отношения. Например, об утверждении изменений в составах комитетов или создании различных комиссий. Или, скажем, такое: "О принятии дара народного художника Шилова А. М.".
--------------------------------------------------------
       
Алексей Мельников, депутат Государственной думы (фракция "Яблоко")
       Необходима системная законодательная работа для улучшения инвестиционного климата
       Госдуме предстоит сделать ряд важнейших законодательных шагов для стимулирования инвестиций.
       Первый — принять законы "О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" и "О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона 'О соглашениях о разделе продукции'". Без этих законов Закон "О соглашениях о разделе продукции" работать не может.
       Второй — доработать и принять во втором чтении закон "О концессионных договорах", направленный на внедрение договорных принципов в сфере не только добывающего, но и обрабатывающего сектора экономики.
       Третий — рассмотреть поправки к Закону "Об иностранных инвестициях" и вообще к блоку законов, стимулирующих инвестиции. Это необходимо потому, что развитие концессионного законодательства и законодательства о СРП расширит рынок сбыта для отраслей обрабатывающей промышленности.
       Прохождение перечисленных законопроектов будет зависеть от того, насколько сторонникам инвестиционного законодательства удастся договориться с левыми. Но в целом перспективы можно оценить с осторожным оптимизмом.