Деятельность федеральной службы безопасности Российской Федерации по обеспечению безопасности: проблемы теоретического обоснования

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Деятельность Федеральной службы безопасности Российской Федерации по обеспечению безопасности: проблемы теоретического обоснования

Морозов Юрий Васильевич

Кандидат юридических наук, подполковник юстиции, старший офицер подразделения процессуальной деятельности ПУ ФСБ России по восточному арктическому району

Yuri V. Morozov

Candidate of Juridical Sciences, Lieutenant Colonel of Justice, Senior Officer of the Subdivision of Procedural Activities of the Border Service of the Federal Security Service of the Far-Eastern Federal District and Arctic region

e-mail: morozov-j-v@mail.ru

УДК 342.92

Security provision by the Federal Security Service of the Russian federation: theoretical issues

Предметом исследования является деятельность ФСБ РФ по обеспечению безопасности. Цель работы заключается в комплексном исследовании особенностей правового регулирования деятельности ФСБ РФ и формулировании выводов с учетом правовых реалий современного развития законодательства. Научная новизна работы определяется комплексностью подхода к анализу деятельности ФСБ РФ и заключается в том, что в ней представлены направления деятельности ФСБ РФ, осуществлен сравнительно-правовой анализ норм права. В работе дано аргументированное научное обоснование того, что ФСБ РФ, будучи специальной службой, не является правоохранительным органом и не осуществляет правоохранительную деятельность. Проведенное автором исследование позволило сделать выводы и сформулировать определения понятий «деятельность», «деятельность ФСБ РФ по обеспечению безопасности».

Ключевые слова: иностранные граждане, правотворческая-, правоприменительная-, правоохранительная деятельность, обеспечение безопасности.

The subject of the research is the activity of the Federal Security Service of the Russian Federation. The objective of the paper is to provide comprehensive research of the specific characteristics of the legal regulation of the activity of the FSS and to make conclusions in alignment with the modern state of the legislation. Novelty of the research is in the comprehensive approach to the analysis of the FSS activity, orientations of its policy and comparative analysis of the legal propositions. The author of the paper explains that the FSS is a special service and not a law enforcement agency. The author provides the explanations of the notions: "activity", "activity of the FSS on providing security".

Keywords: foreign citizens, legislative activity, law enforcement activity, law protection, provision of security.

Государственная политика в сфере обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации способствует реализации стратегических национальных приоритетов и эффективной защите национальных интересов. Государство, беря на себя ответственность по обеспечению национальных интересов, принимает меры по осуществлению комплексного развития правоохранительных органов и специальных служб, совершенствует структуру и деятельность федеральных органов исполнительной власти, развивает систему выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деструктивной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, наносящей ущерб национальным интересам и т.д. [1, п. 7, 47].

Учитывая вышеизложенное, следует отметить, что в системе федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении национальной безопасности, одно из ведущих мест отводится Федеральной службе безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России, федеральная служба безопасности). При этом законодатель, наделяя ФСБ России соответствующими властными полномочиями, установил механизм их реализации, который отражается в соответствующих нормативных правовых актах.

Так, правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют такие правовые акты, как: Конституция Российской Федерации [2], Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» [3], Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» [4], Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» [5], Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» [6] и др. ФСБ России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов; обеспечивает информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление [3].

По мнению автора, исследование деятельности ФСБ России по обеспечению безопасности должно начинаться с рассмотрения понятия «деятельность». Так, несмотря на значительное количество научных работ, раскрывающих понятие «деятельность», можно констатировать, что содержание данной дефиниции остается дискуссионным и по настоящее время. При этом на научную терминологию влияют не только предмет исследования, но и сфера деятельности, во взаимодействии с которой применяется рассматриваемое нами понятие. К числу специальной терминологии следует отнести понятие «деятельность ФСБ России по обеспечению безопасности».

Исследуя «деятельность» как философскую категорию, Л. Е. Балашов пишет, что: «Деятельность -это такая форма отношения (взаимодействия) вещей, когда одна из «вещей» становится субъектом деятельности (организмом), а другие вещи по отношению к ней приобретают статус объекта деятельности (становятся предметами и в целом средой для организма)» [7, с. 449].

Следует согласиться с А.Л. Сергеевым в том, что именно деятельность придает динамичность правоотношениям и обусловливает их социальную эффективность, которая немыслима вне претворения в самой деятельности того, что установлено законом [8, с. 15].

Крылов Д.А. указывает, что под деятельностью понимается форма активного отношения субъекта к действительности, направленная на достижение сознательно поставленной цели, связанной с созданием общественно-значимых ценностей и освоением общественного опыта [9, с. 12-15].

В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» под оперативно-розыскной деятельностью понимается «...вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств».

С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что «деятельность» представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых органами исполнительной власти и их должностными лицами по реализации своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Отметим, что «деятельность» является той движимой силой, посредством которой ФСБ России

достигает поставленной перед ней цели с использованием таких правовых форм, как нормотворческая и правоприменительная.

Федеральная служба безопасности, являясь правотворческим субъектом, обладает нормотворческой инициативой [3, п.п. 5, 6 п. 10]. При этом, принимаемые ФСБ России правовые акты должны не только не противоречить федеральным законам, правовым актам Президента Российской Федерации на основании и во исполнение которых они издаются, но и соответствовать предъявляемым требованиям. От «качества» изданных правовых актов во многом зависит в целом работа самой системы федеральных органов исполнительной власти, элементом которой ФСБ России является. Следует отметить, что изданные ФСБ России нормативные правовые акты являются результатом нормотворческой деятельности, что же касается правовых актов, не носящих нормативный характер, то они являются следствием правоприменительной деятельности и направлены на регулирование правовых отношений внутри самого органа [10, с. 37-42].

Федеральная служба безопасности также осуществляет правоприменительную деятельность, успех которой, в частности, зависит от результатов нормотворческой деятельности («качества» изданных правовых актов).

В научной литературе многие ученые, исследуя правоприменительную деятельность как одну из форм реализации полномочий, полагают, что правоприменительный процесс включает в себя оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельности [11, с. 17; 12, с. 99; 13, с. 686; 14, с. 10-11].

Рассматривая указанные виды деятельности, автор, придерживаясь мнений ученых [13, с. 686; 15, с. 3], сформулировавших определение понятия «оперативно-исполнительная деятельность», также считает, что оперативно-исполнительная деятельность ФСБ России - это управленческая деятельность, направленная на реализацию уполномоченными должностными лицами предписаний с помощью индивидуальных правовых актов.

Наряду с оперативно-исполнительной деятельностью особое внимание учеными уделяется исследованию правоохранительной деятельности, являющейся одним из направлений, в рамках которого затрагиваются вопросы обеспечения общественной безопасности, а также права и свободы граждан.

А.В. Мелехин отмечает, что правоохранительная функция представляет собой деятельность государства по обеспечению неукоснительного выполнения своих предписаний гражданами и государственными органами [16, с. 103].

Заслуживает внимание вывод, сформулированный Е.Е. Тонковым, который указывает, что правоохранительная деятельность включает в себя охрану норм права, применение мер государственного принуждения и обеспечение исполнения наказания [15, с. 3].

Исследуя правоохранительные функции органов государственной власти, некоторые ученые относят ФСБ России к правоохранительным органам, мотивируя это тем, что данный орган власти осуществляет правоохранительную деятельность [17, с. 22, 204, 214, 215; 18, с. 34; 19, с. 20-21].

Так, А.Ю. Гулягин, отводя особое место ФСБ России в системе правоохранительных органов, относит ее к органам смешанной юрисдикции [17, с. 22]. Ученый считает, что ФСБ России осуществляет правоохранительную деятельность в сферах административной и уголовной юрисдикций.

Раскрывая особенности правоохранительной деятельности, О.В. Харченко полагает, что ФСБ Российской Федерации относится к полицейским органам, так как она осуществляет некоторые виды полицейской деятельности [18, с. 34].

С.А. Шелепова, придерживаясь аналогичной позиции, пишет, что ФСБ России реализует функции, присущие правоохранительной деятельности [19, с. 20-21]. Кроме того, данный орган исполнительной власти в своей деятельности применяет меры юридической ответственности, осуществляемые в рамках определенных процедур и правовой регламентации.

Между тем, озвучивая позиции ученых, относящих ФСБ России к правоохранительным органам по причине того, что она осуществляет процессуальную, оперативно-розыскную и иные виды деятельности, присущие правоохранительным органам, отметим следующее. Безусловно следует согласиться с вышеперечисленными учеными в части того, что ФСБ России выполняет определенные функции, по своей сути идентичные правоохранительным органам, а именно при осуществлении своей деятельности руководствуется «общими» нормативными правовыми актами такими, например, как Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Кроме того, существуют статьи Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации

об административных правонарушениях, относящиеся к подведомственности ФСБ России, а согласно Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» отдельные ее подразделения осуществляют оперативно-розыскную деятельность.

Между тем, несмотря на определенное сходство во мнениях, анализ нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия ФСБ России, позволяет утверждать, что рассматриваемый нами орган исполнительной власти является специальной службой и его деятельность связана с обеспечением безопасности государства [См. приложение]. Аналогичной позиции придерживаются такие ученые, как Д.В. Ирошников [20, с. 69], В.М. Редкоус [21, с. 27-28], Н.И. Рыжак [22, с. 25], М.А. Тарасова [23, с. 37] и др.

Так, М.А. Тарасова под специальной службой понимает государственный орган, уполномоченный осуществлять разведывательную, контрразведывательную и иные виды деятельности, направленные на обеспечение безопасности государства с использованием специальных сил, средств, форм и методов деятельности [23, с. 37].

Исследуя вопросы обеспечения национальной безопасности, В.М. Редкоус считает, что правоохранительные органы и специальные службы являются самостоятельными структурами. При этом основными признаками, позволяющими отнести федеральный орган исполнительной власти к специальным службам, являются: «предназначение органа, цель и задачи его деятельности связаны с областью национальной безопасности, с выявлением, предупреждением и пресечением разведывательной и иной противоправной деятельности иностранных разведывательных и контрразведывательных органов, с борьбой с преступностью, противодействием террористической деятельности; функции органа связаны с такими видами деятельности, как контрразведывательная, разведывательная, оперативно-розыскная, оперативно-боевая и иными, обоснованно определяемыми как «специальные виды деятельности»; в структуре органа предусматривается возможность создания подразделений специального назначения (например, антитеррористических); органу предоставлено право использовать в своей деятельности как гласные, так и негласные силы, средства и методы, в том числе, возможности сотрудничества с гражданами на конфиденциальной основе, при этом объем негласной деятельности превалирует над объемом гласной деятельности; отнесение к государственной тайне основного объема информации о деятельности органа» [21, с. 15].

Отметим, что понятие «специальные службы» также закреплено в Соглашении о льготных условиях поставок специальной техники и специальных средств для оснащения правоохранительных органов и специальных служб государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности. В данном правовом акте под специальными службами понимаются «государственные органы, которые в соответствии с национальным законодательством Сторон предназначены осуществлять разведывательную, контрразведывательную деятельность, а также осуществлять специальные функции с целью обеспечения национальной безопасности государства». Кроме того в Соглашении имеется определение дефиниции «правоохранительные органы», представляющие собой «совокупность государственных органов, основной (специальной) функцией которых является защита правопорядка, прав и свобод граждан, борьба с преступностью, другими правонарушениями, обеспечение охраны общественного порядка и безопасности государства» [24].

Как мы видим, данный правовой акт указывает на существующие отличия между специальными службами и правоохранительными органами. При этом деятельность первых связана с обеспечением национальной безопасности, вторых - с обеспечением общественной безопасности [25].

Согласно Федеральному закону «О Федеральной службе безопасности» ФСБ России, реализуя свои полномочия в области национальной безопасности, осуществляет свою деятельность по таким основным направлениям, как: контрразведывательная деятельность; борьба с терроризмом; борьба с преступностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности. При этом, как указано в законе, иные направления деятельности органов ФСБ России определяются только федеральным законодательством.

Кроме того, в Распоряжении Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» [26] указано, что ФСБ России, принимая участие в обеспечении национальной безопасности, осуществляет обеспечение государственной безопасности; МВД России, в свою очередь, реализует свои полномочия в области обеспечения общественного порядка и противодействия преступности.

В соответствии с утвержденной Указом Президента Российской Федерации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации национальная безопасность состоит из государственной, общественной

и иных видов безопасности. В ней также говорится о том, что обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляют специальные службы и правоохранительные органы.

Из представленных нами положений следует, что ФСБ России осуществляет деятельность по обеспечению безопасности, которая является элементом правоприменительной деятельности. При этом последняя вместе с нормотворческой деятельностью являются видами деятельности ФСБ России по обеспечению государственной безопасности.

Проводя аналогию с правоохранительными органами, отметим, что данные органы, реализуя свои полномочия, осуществляют правоохранительную деятельность, являющуюся элементом правоприменительной деятельности, которая, в свою очередь, является видом деятельности по обеспечению общественной безопасности.

Между тем, несмотря на определенные отличия в реализации правоохранительными органами и специальными службами своих полномочий, основной задачей уполномоченных федеральных органов исполнительной власти является обеспечение национальной безопасности Российской Федерации -безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз [27, См. приложение].

Таким образом, подводя итог вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что деятельность федеральной службы безопасности по обеспечению безопасности представляет собой осуществляемые на основе законности, уважения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, с учетом секретности, конспирации, в сочетании гласных и негласных методов и средств специальные действия по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств.

Приложение

Библиографический список

1. Конституция Рос. Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Федеральный закон от 03 апр. 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // Рос. газ. -1995. - 12 апр.

3. Федеральный закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Рос. газ. - 1995. - 18 авг.

4. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе РФ» // Рос. газ. - 1993. - 04 мая.

5. Указ Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 1 (часть II). - Ст. 212.

6. Указ Президента РФ от 11 авг. 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // Рос. газ. - 2003. - 15 авг.

7. Балашов Л. Е. Философия: учеб. - 2-я ред., с изм. и доп. - М., 2005. - 672 с.

8. Сергеев А.Л. К вопросу о содержании правоотношений в сфере обеспечения достоинства личности // Уголовно-исполнительная система : право, экономика, управление. - 2006. - № 6.

9. Крылов Д.А. Основные психологические факторы, влияющие на профессиональную деятельность оперативных сотрудников // Юридическая психология. - 2013. - № 4.

10. Морозов Ю.В. Система нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства // Актуальные проблемы государственных и естественных наук. 2016. № 7-2.

11. Вадбольская Е.В. Правоприменительная деятельность в банковской системе Рос. Федерации (финансово-правовые аспекты) : Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. - 27 с.

12. Костенко М.А., Орлова Е.С. Правоприменительная деятельность : понятие, признаки и стадии осуществления // Таврический научный обозреватель. -2015. - № 4.

13. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права : учебник. - М., 2008. - 768 с.

14. Марченко Ю.В. Правовые формы осуществления государственных функций : Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2008. - 25 с.

15. Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности: трансформация в условиях экономического кризиса // Российская юстиция. - 2011. - № 6.

16. Мелехин А.В. Теория государства и права : учебник. - М., 2007. - 640 с.

17. Гулягин А.Ю. Особенности правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2015. - 441 с.

18. Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Российский следователь. - 2008. - № 14.

19. Шелепова С.И. Федеральная служба безопасности в системе правоохранительных органов в Рос. Федерации : Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - 28 с.

20. Ирошников Д.В. Государственная безопасность Рос. Федерации // Юридические науки. - 2011. - № 2.

21. Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах-участниках Содружества независимых государств : Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2011. - 56 с.

22. Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Рос. Федерации : Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. - М., 2000. - 41 с.

23. Тарасова М.А. Органы безопасности в механизме российского государства // Гражданин и право. -2008. - № 10.

24. Соглашение о льготных условиях поставок специальной техники и специальных средств для оснащения правоохранительных органов и специальных служб государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности: РФ ратифицировала данный документ Федеральным законом от 05 апр. 2009 г. № 52-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 46. - Ст. 5420.

25. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос. Федерации от 20 нояб. 2013 г. № 438-СФ «О мерах по обеспечению общественной безопасности и правопорядка в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 47. - Ст. 6004.

26. Распоряжение Правительства РФ от 11 нояб. 2010 г. № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 1 (часть II). -Ст. 212.

27. Концепция общественной безопасности в Рос. Федерации : утв. Президентом Рос. Федерации 14 нояб. 2013 г. № Пр-2685 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».