Законодательная инициатива граждан как форма участия в управлении делами общества и государства

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

Антонова О. А. Законодательная инициатива граждан как форма участия в управлении делами общества и государства // Вестник Прикамского социального института. 2018. № 2 (80). С. 6-13.

Antonova О. А. The legislative initiative of citizens as a form of participation in the management of society and the state. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2018. No. 2 (80). Pp. 6-13. (In Russ.).

УДК 342.7

О. А. Антонова

Белорусский государственный экономический университет, Минск, Беларусь

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА ГРАЖДАН КАК ФОРМА УЧАСТИЯ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА

Антонова Ольга Александровна - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин.

E-mail: volha2002@yandex. by

На основании анализа действующего законодательства Республики Беларусь и некоторых зарубежных стран определены стадии реализации гражданами права законодательной инициативы, выделены проблемы легального закрепления обеспечения инициативной группой требований к проектам законов, процедуре сбора подписей, проведения агитации. Исследуются мнения белорусских и зарубежных ученых по вопросу сущности и порядка реализации права законодательной инициативы граждан. Сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Республики Беларусь.

Ключевые слова: законодательная инициатива, законопроект, инициативная группа, регистрация, заключение.

О. А. Antonova

Belarus State Economic University, Minsk, Belarus

THE LEGISLATIVE INITIATIVE OF CITIZENS AS A FORM OF PARTICIPATION IN THE MANAGEMENT OF SOCIETY

AND THE STATE

Antonova Olga A. - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Department of State and Legal Disciplines.

E-mail: volha2002@yandex. by

Based on the analysis of the current legislation of the Republic of Belarus and some foreign countries, the stages of the realization by citizens of the right of legislative initiative are defined, the problems of legal securing the provision by the initiative group of requirements to draft laws, the procedure for collecting signatures, and conducting agitation are identified. The opinions of Belarusian and foreign scientists on the essence and order of realization of the right of citizens' legislative initiative are examined. On the basis of the study, proposals are made to introduce amendments and additions to the existing normative legal acts of the Republic of Belarus.

Key words: legislative initiative, draft law, initiative group, registration, conclusion.

© Антонова О. А., 2018

Законодательную инициативу граждан можно рассматривать в нескольких значениях. В юридической литературе отсутствует единое мнение в отношении того, является народная инициатива формой или институтом прямой (непосредственной) демократии. В статье 37 Конституции Республики Беларусь1 содержится примерный перечень «способов» прямого народовластия: выборы, референдум, отзыв депутатов, обсуждения, в том числе в виде республиканских и местных собраний, и др. В статье 3 Конституции Российской Федерации в качестве высшего непосредственного выражения власти народа закреплены референдум и свободные выборы.

С. С. Важнов, выделяя модели правотворческой инициативы граждан, относит законодательную инициативу к смешанному институту прямой и представительной демократии. При этом автор полагает, что «ведущая роль здесь принадлежит представительным органам государственной власти, а не корпусу избирателей. При поддержке инициативы определенным числом избирателей она вносится в представительный орган государственной власти. Процедура ее рассмотрения этим органом практически не отличается от рассмотрения законодательных инициатив иных субъектов правотворческой деятельности» [1, с. 94]. Г. Н. Чеботарев, К. А. Иванова считают, что гражданская законодательная инициатива является формой непосредственной демократии. Однако большинство ученых определяют такую инициативу как институт прямой демократии.

Исходя из анализа практики реализации законодательной инициативы, эволюции правового регулирования, полагаем, что народную правотворческую инициативу граждан в Республике Беларусь можно рассматривать как институт демократии. Для того чтобы отнести тот или иной способ реализации государственной власти к форме, необходимо выделять значительный этап в истории его правового обеспечения, а также востребованности его у самого субъекта государственной власти - народа. Применительно к институту законодательной инициативы в Республике Беларусь практически отсутствуют законопроекты, вносимые в Палату представителей Национального собрания, где субъектом внесения выступали бы граждане. Кроме того, считаем, что законодательная инициатива граждан может рассматриваться как институт прямой демократии, а не смешанный институт непосредственной и представительной демократии. Правотворческая инициатива граждан заканчивается внесением в представительный орган законопроекта. Согласно ст. 2 Закона Республики Беларусь «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь»3 право законодательной инициативы граждан означает гарантированное Конституцией Республики Беларусь право вносить в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению Палатой представителей в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

С оговорками, касающимися особенностей государственно-территориального устройства России и Беларуси, полагаем возможным согласиться с мнением В. В. Хавсакова, который считает, что непосредственную демократию следует рассматривать как «сферу публично-властных отношений, в рамках которой многонациональный народ Российской Федерации в целом (как носитель суверенитета и единственный источник власти) либо его часть, органи-

1 Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Минск: Амалфея, 2005. 48 с.

2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.

3 О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь [Электронный ресурс]: закон Респ. Беларусь от 26 нояб. 2003 г. № 248-З // Информационно-поисковая система «ЭТАЛОН-ONLINE»: [сайт]. URL: http://etalonlme.by/PrmtText.aspx?regnum=h10300248 (дата обращения: 20.03.2018).

зованная как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования) на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого, непосредственно осуществляет свою власть по обсуждению, выработке, принятию и контролю за реализацией решений по вопросам государственной и общественной жизни» [4, с. 10].

Как способ правовой защиты прав граждан рассматривает правотворческую инициативу Е. А. Огнева.

Кроме того, законодательный процесс представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга действий, поэтому законодательная инициатива рассматривается как обязательная стадия правотворческого процесса. Однако, по нашему мнению, в силу самостоятельности рассматриваемого института прямой демократии законодательная инициатива граждан может быть представлена с точки зрения системы последовательных действий и принимаемых решений, которые осуществляются (принимаются) определенными субъектами для решения специфических задач. В этой связи можно выделить подготовительную стадию или стадию возбуждения процедуры законодательной инициативы, которая заканчивается регистрацией инициативной группы по сбору подписей.

Согласно ч. 1 ст. 99 Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек и реализуется в Палате представителей. В развитие этого положения в нашей стране 26 ноября 2003 г. принят Закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь». При этом по предмету право законодательной инициативы граждан можно разделить:

1) на общее право (внесение законопроекта возможно по неопределенному кругу вопросов). Однако в таком виде право законодательной инициативы граждан закрепляется достаточно редко, т. к., несмотря на наличие соответствующих статей в законодательстве, законы могут предусматривать изъятия, закрепляя исключительные полномочия иных субъектов законодательной инициативы на внесение законопроектов по некоторым вопросам. Например, согласно ст. 5 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» право законодательной инициативы реализуется гражданами посредством внесения в Палату представителей проектов законов: а) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, б) о толковании Конституции Республики Беларусь; в) о внесении изменений или дополнений в законы Республики Беларусь, г ) о признании утратившими силу законов Республики Беларусь; д) о толковании законов Республики Беларусь; е) иных проектов законов Республики Беларусь1. Тем не менее такая формулировка не является корректной. В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Беларусь2 составление проекта республиканского бюджета осуществляется Правительством, а в силу ст. 95 только Президент Республики Беларусь вносит проект закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год в Палату представителей;

2) специальное право (внесение законопроектов по определенному кругу вопросов, чаще всего остаточной компетенции, т. е. путем исключения возможности инициировать проекты по каким-либо вопросам). Например, граждане не могут вносить проекты законов

0 делегировании Президенту законодательных полномочий, а также проект закона «О бюджете» и об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета;

1 О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь...

2 Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412-З [Электронный ресурс] // Информационно-поисковая система «ЭТАЛОН-ONLINE»: [сайт]. URL: http://etalonline.by/?type=textnum=hk0800412#load_text_none_1_1 (дата обращения: 20.03.2018).

3) исключительное право (внесение законопроектов только по определенным вопросам и только гражданами).

По статистическим данным в Республике Беларусь ни один принятый закон не был инициирован гражданами (основным субъектом выступает Совет Министров и Президент Республики Беларусь). Подобное положение можно объяснить как сложностью процедуры внесения законопроекта гражданами, так и низкой активностью гражданских институтов в политических процессах. Даже в учебной юридической литературе отмечается, что народная законодательная инициатива является редко применяемым и малоэффективным институтом. Тем не менее трудно не согласиться, что такая инициатива «позволяет выявить реальные общественные потребности в правовом урегулировании тех или иных отношений, учесть интересы конкретных граждан, формировать их правовую активность» [3, с. 16].

Следует отметить, что в странах Европы в определенных случаях граждане также имеют право законодательной инициативы, причем, по заключению Венецианской комиссии [5], подобная форма демократии имеет тенденцию к развитию на конституционном уровне. Гражданская законодательная инициатива предусмотрена в Албании, Андорре, Австрии, Швейцарии, Грузии, Венгрии, Италии, Латвии, Лихтенштейне, Литве, Польше, Португалии, Румынии, Словении, Испании, Македонии. При этом практически все конституции указанных стран закрепляют это право за гражданами государства, обладающими активным избирательным правом. Например, конституции Литвы, Австрии упоминают граждан Литовской Республики и граждан Австрийской Республики, «имеющих право голоса». В статье 118 Конституции Польши упоминаются «граждане, имеющие право голосовать на выборах в Сейм (парламент)», в конституциях Албании (ст. 81) и Грузии (ст. 67) используется слово «избиратели», так же как в конституциях Италии (ст. 71) и Венгрии (ст. 28^) [5]. В части 2 ст. 58 Конституции Княжества Андорра содержится термин «национальный избирательный корпус»: «Предложения законов могут быть представлены в Генеральный совет совместно тремя общинами или одной десятой национального избирательного корпуса»1.

Согласно ст. 64 Конституции Княжества Лихтенштейн законодательная инициатива принадлежит «гражданам, обладающим избирательным правом». При этом «если не менее 1 000 граждан, обладающих избирательным правом, чьи подписи и избирательные права засвидетельствованы в письменной форме главой местного органа самоуправления по месту их жительства, или не менее чем три общины путем резолюций одинаковой формы, вынесенных собраниями каждой общины, предъявляют требование об издании, изменении или отмене какого-либо закона, то такое требование передается на рассмотрение ближайшей следующей сессии Ландтага»2.

Исключением является Конституция Испании, в которой отсутствует четкость в определении данного вопроса: «Органический закон определит формы и условия осуществления народной инициативы по представлению законодательных предложений. В любом случае требуется не менее пятисот тысяч удостоверенных подписей»3.

Минимальное число граждан для законодательной инициативы варьируется: 1 тыс. граждан - в Лихтенштейне, 5 тыс. граждан - в Словении, 10 тыс. избирателей - в Македо-

1 Конституция Княжества Андорра от 14 марта 1993 г. [Электронный ресурс] // Конституции государств (стран) мира: интернет-библиотека конституций Романа Пашкова. 2010. 29 апр. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=158 (дата обращения: 20.03.2018).

2 Конституция Княжества Лихтенштейн от 5 октября 1921 г. [Электронный ресурс] // Конституции государств (стран) мира: интернет-библиотека конституций Романа Пашкова. 2010. 29 апр. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=147 (дата обращения: 20.03.2018).

3 Конституция Испанского Королевства от 27 декабря 1978 г. [Электронный ресурс] // Конституции государств (стран) мира: интернет-библиотека конституций Романа Пашкова. 2010. 29 апр. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=149 (дата обращения: 20.03.2018).

нии, 20 тыс. избирателей - в Албании, 30 тыс. - в Грузии, 50 тыс. граждан - в Литве, Италии, Венгрии, 100 тыс. - в Польше, Румынии, 500 тыс. - в Испания, десятая часть избирателей - в Латвии и Андорре. Интересным представляется положение Конституции Португалии, в которой указывается, что законодательная инициатива принадлежит, согласно предписаниям закона, группам граждан, обладающих избирательными правами1.

В Республике Беларусь применительно к проектам внесения изменений и дополнений в Конституцию инициатива может исходить от не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, в остальных случаях - от не менее 50 тыс. граждан. Следует отметить, что право законодательной инициативы имеют граждане, которые обладают активным избирательным правом. При этом фактически имеет значение место проживания граждан Республики Беларусь, хотя прямого указания на отмеченное обстоятельство нет. В соответствии со ст. 15 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» в подписной лист должны быть включены подписи граждан, проживающих только в одном городе, поселке, сельсовете, а в городах с районным делением - в одном районе города. В подписном листе указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, место жительства, серия и номер паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности гражданина, который поддерживает данный законопроект. По нашему мнению, в связи с развитием электронных форм работы государственных органов в настоящее время внесение в подписные листы граждан с «привязкой» к месту жительства является неактуальным.

Подготовительная стадия процедуры законодательной инициативы включает в себя проведение общих собраний граждан с целью создания инициативной группы в количестве не менее ста человек для сбора подписей за предложение о внесении проекта закона в Палату представителей, представления интересов граждан при подготовке, внесении проекта закона в Палату представителей, его рассмотрении в Палате представителей, а также отзыве проекта закона из Палаты представителей. Однако законодательство в части регулирования порядка проведения собраний граждан нуждается в уточнении. Например, в настоящее время собрание инициативной группы избирает инициативную группу. Целесообразно закрепить положение о том, что собрание граждан, обладающих активным избирательным правом, правомочно образовывать инициативную группу, если в нем принимают участие не менее двухсот граждан. На собрании открытым голосованием большинством голосов выбираются председатель и секретарь собрания, а также члены инициативной группы в количестве не менее ста человек.

Полагаем, что в Закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» должны быть внесены дополнения и в части закрепления требований к членам инициативной группы. В настоящее время наблюдается определенный пробел: граждане, поддерживающие законопроект, должны обладать избирательным правом, а член инициативной группы - необязательно. Например, согласно ст. 2 Закона «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области»2 членами инициативной группы могут быть избраны граждане Российской Федерации, проживающие на территории Смоленской области, обладающие активным избирательным правом. В Республике

1 Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. [Электронный ресурс] // Конституции государств (стран) мира: интернет-библиотека конституций Романа Пашкова. 2010. 29 апр. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=141 (дата обращения: 20.03.2018).

2 О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области [Электронный ресурс]: закон Смоленской области от 30 мая 2007 г. № 44-з // Кодекс. Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: [сайт]. URL: http://docs.cntd.ru/document/939030237 (дата обращения: 20.03.2018).

Беларусь отсутствует и детальный порядок проведения собрания инициативной группы, содержатся только требования к кворуму (более половины состава инициативной группы) и большинству для принятия решения (простое большинство присутствующих).

Регистрация инициативной группы осуществляется Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов с учетом заключения Министерства юстиции Республики Беларусь о соответствии проекта закона требованиям Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».

После регистрации инициативной группы начинается следующая стадия - сбор подписей и проведение агитации, которая должна быть завершена в течение месяца со дня регистрации инициативной группы. Согласно ч. 5 ст. 9 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» после регистрации инициативной группы и проекта закона Центральная комиссия в трехдневный срок выдает ей свидетельство о регистрации инициативной группы и проекта закона, образец листа для сбора подписей граждан за предложение о внесении проекта закона в Палату представителей, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения.

Заметим, что процедура сбора подписей в поддержку законопроекта схожа с порядком сбора подписей по выдвижению кандидатов в депутаты, президенты. Однако, по нашему мнению, в силу особенностей и назначения института законодательной инициативы поддержка инициативы граждан могла бы осуществляться не только путем внесения данных в бумажные подписные листы. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть возможность поддержки через СМС или на специально созданном для этого сайте. Например, в России применительно к выборам предлагается использовать новые технологии: «Одним из вариантов устранения указанных недостатков организации избирательного процесса является процедура SMS-выдвижения. Количество SMS-сообщений, необходимое для регистрации кандидата, устанавливается федеральным законом. Лицо, обладающее активным избирательным правом в избирательном округе, в котором выдвигается кандидат, отправляет SMS-сообщение с порядковым номером того или иного кандидата на единый номер интерактивного сервиса с мобильного телефона, зарегистрированного на свое имя. Единый номер интерактивного сервиса предоставляется оператором сетей связи и заблаговременно доводится до сведения участников выборов избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Порядковые номера кандидатов определяются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации путем жеребьевки с участием представителей средств массовой информации, избирательных объединений, кандидатов в депутаты и на выборные должности. Переданные избирателем данные в поддержку выдвижения кандидата регистрируются оператором сетей связи и незамедлительно передаются соответствующей избирательной комиссии и общественным организациям, контролирующим процедуру поддержки выдвижения кандидатов на выборах. Избирателю, поддержавшему выдвижение кандидата, с помощью SMS направляется подтверждение от оператора сетей связи о том, что выбранный им вариант поддержки учтен, а также сообщается дата и время поступления SMS-сообщения избирателя. Учету и регистрации подлежит одно SMS-сообщение, отправленное избирателем в поддержку выдвижения кандидата. Не учитываются: SMS-сообщения, отправленные из информационной телекоммуникационной сети общего пользования Интернет, SMS-сооб-щения из других субъектов Российской Федерации и зарубежных операторов сетей связи, SMS-сообщения с различных SIM-карт, авторизуемые в сети с одинаковым IMEI (международным идентификатором мобильного телефона)» [2, с. 252].

В Законе «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» содержится общий запрет на участие администрации организации в сборе подписей, равно как и на принуждение при сборе подписей и вознаграждение

граждан за внесение подписей. По нашему мнению, законодательно необходимо закрепить места для сбора подписей, в том числе с учетом требований законодательства о массовых мероприятиях. Например, ст. 5 упомянутого выше Закона «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области» содержит запрет на сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи.

Третьей стадией законодательной инициативы граждан является проверка подписей в поддержку инициативы. Согласно ч. 9 ст. 15 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» подписные листы сдаются инициативной группой не позднее истечения срока, установленного для сбора подписей, в районный, городской исполнительный комитет, местную администрацию, на территории которых проводился сбор подписей. В отличие от подписных листов в поддержку выдвижения кандидатов, в данной процедуре местные исполнительные и распорядительные органы в десятидневный срок должны проверить достоверность всех подписей граждан. Исходя из анализа оснований для признания подписей недостоверными можно предположить, что исполнительным комитетам (местным администрациям) будет требоваться взаимодействие с другими государственными органами, должностными лицами, например для получения сведений из баз данных органов внутренних дел. Кроме того, потребуется также проведение экспертных исследований (в частности, для определения подписей граждан, выполненных от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом). В связи с этим полагаем, что добросовестно проверить достоверность более чем 50 тыс. подписей в течение десяти суток, тем более с учетом выходных дней, не представляется возможным.

Последней обязательной стадией процедуры законодательной инициативы граждан является принятие решений государственными органами. Первоначально по результатам проверки подписных листов исполнительные комитеты районного, городского уровня и местные администрации принимают решения, которые направляются в соответствующие исполнительные комитеты областного уровня. Последние, в свою очередь, в пятидневный срок подводят итоги сбора подписей по области, г. Минску, принимают об этом решение и направляют его в Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов. На основании решений областных, Минского городского исполнительных комитетов Центральная комиссия в десятидневный срок составляет заключение о соблюдении инициативной группой требований закона и протокол о результатах сбора подписей, которые передаются инициативной группе.

На основании проведенного исследования полагаем возможным рассматривать законодательную инициативу граждан как институт непосредственной демократии. Для повышения эффективности реализации права граждан на участие в управлении делами государства и общества путем разработки и внесения проектов законов необходимо совершенствовать законодательство, регламентирующее порядок правотворческой инициативы граждан.

Библиографический список

1. Важнов С. С. Соотношение правотворческой инициативы граждан с институтами непосредственной демократии // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2007. № 4. С. 93-98.

2. Дворников Д. В., Красинский В. В., Пучнин А. С. Концепция электронного опроса избирателей при сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты (на выборные долж-

ности) (sms-выдвижение) // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. № 9 (89). С. 250-255.

3. Кочетков А. В. Региональный законодательный процесс: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

4. Хавсаков В. В. Субъекты непосредственной демократии в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

5. Rapport sur l'initiative legislative [Электронный ресурс]. Adopté par la Commission de Venise lors de sa 77ème Session plénière (Venise, 12-13 décembre 2008) / La Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) // Conseil de l'Europe. Commission de Venise: [сайт]. 2008. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2008)035-f (дата обращения: 20.03.2018).