Уровни правового регулирования бюджетного учета и отчетности в государственных высших учебных заведениях

ЭКОНОМИКА ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ

Уровни правового регулирования бюджетного учета и отчетности О.А. Кугаго в государственных высших учебных

заведениях

Рассмотрена система регулирования бюджетного учета в Российской Федерации. Предложен подход к структурированию существующей общепринятой системы правового регулирования бюджетного учета и отчетности для бюджетных учреждений высшего профессионального образования. Определены направления проведения бюджетной реформы и ее связь с новой системой бюджетного учета и отчетности

Ключевые слова: бюджет, бюджетные учреждения, правовое регулирование, высшее учебное заведение, высшее профессиональное образование.

Система бюджетных учреждений высшего профессионального образования является важным сектором экономики, главными задачами которой являются подготовка научных работников и специалистов высшей квалификации в соответствии с потребностями в них общества, а также проведение фундаментальных и прикладных исследований. Значимыми направлениями деятельности высших учебных заведений являются воспроизводство научно-педагогических кадров отрасли, обеспечение функционирования ее производственной и материально-технической базы, система управления высшей школой и другие.

Важно иметь в виду, что основные признаки бюджетных учреждений:

• бюджетное учреждение не является собственником имущества. Имущество, переданное учредителем для осуществления основной деятельности и приносящее доход, находится в оперативном управлении учреждения. Бюджетные учреждения не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете;

© Кулаго О.А., 2010

• финансируется бюджетное учреждение собственником за счет средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основе сметы доходов и расходов, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств или распорядителем бюджетных средств;

• бюджетные учреждения могут осуществлять предпринимательскую деятельность, только если это служит достижению целей, ради которых создана организация, и соответствует этим целям;

• бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами;

• государственные гарантии, предоставляемые бюджетному учреждению, в том числе налоговые льготы.

Одной из необходимых предпосылок решения задач рационального использования всех видов ресурсов, соблюдения требований законодательства, регламентирующих функционирование высших учебных заведений, эффективной организации финансово-хозяйственной деятельности, является организация системы бухгалтерского учета, финансового анализа и контроля, соответствующего современному этапу развития отрасли.

Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях всегда был предельно регламентирован. Информацию, необходимую для правильной организации и порядка ведения учета, бюджетные учреждения получали в исчерпывающем объеме из нормативных документов.

В настоящее время система регулирования бюджетного учета в Российской Федерации состоит из пяти уровней:

I уровень — законодательный: федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации;

II уровень — нормативный: стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности, разработанные и утвержденные Минфином России (приказы, инструкции и т.п.);

III уровень — методический: правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную отчетность в виде различных форм статистической отчетности государственных и иных учреждений и организаций (приказы, инструкции, методические указания);

IV уровень — отраслевой (ведомственный): нормативные правовые акты, разработанные и утвержденные главными распорядителями средств бюджета соответствующего уровня в соответствии с актами органов, организующих исполнение соответствующего бюджета с учетом отраслевых особенностей (указания, приказы и т.п.);

V уровень — организационный: внутренние акты бюджетных учреждений (приказы, распоряжения, положения и т.п.).

Для того чтобы всесторонне рассмотреть организацию бюджетного учета, в государственных высших учебных заведениях предлагается структурировать существующую общепринятую систему правового регулирования бюджетного учета и отчетности для бюджетных учреждений.

На современном этапе система правового регулирования бюджетного учета в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования состоит из документов пяти уровней, которые включают соподчиненные друг другу правовые акты (это следует из статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации [4]): законодательных, нормативных, методических, отраслевых, организационных.

Первый уровень — законодательный (определяет сущность бюджетного учета, его задачи, основные понятия, используемые в учете, порядок регулирования, организации и ведения бюджетного учета в государственных учебных заведениях и представления бюджетной отчетности), включающий в себя две взаимоинтегрированные составляющие:

1. Базис — законодательная основа для всех бюджетных учреждений):

1.1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [4];

1.2. Гражданский кодекс Российской Федерации [3];

1.3. Налоговый кодекс Российской Федерации [2];

1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации [1] ;

1.5. Федеральный закон «О бухгалтерском учете» [5];

1.6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» [6];

1.7. Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [7];

1.8. Постановление Правительства «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [8].

2. Законы и постановления, имеющие функциональную узкую направленность для государственных высших учебных заведений:

2.1. Закон Российской Федерации «Об образовании» [9];

2.2. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [10].

В этих законодательных актах отражены основные особенности экономики и бухгалтерского учета бюджетных образовательных учреждений, которые определяются отраслевой спецификой их деятельности.

Данными законами устанавливается право на самостоятельность в расстановке кадров, финансово-хозяйственной и иной деятельности, предусмотренной уставом вуза.

Статьей 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [10] учредитель закрепляет за вузом на правах оперативного управления здания, строения, сооружения и другое имущество, а за государственными и муниципальными вузами — земельные участки в бессрочное пользование. В пункте 4 данной статьи предоставляется право высшим учебным заведениям с согласия учредителя (собственника) и на основании договоров выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества.

Следующим важным аспектом является то, что эти законы установили: федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, финансовые средства за счет предоставления дополнительных платных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и иностранных юридических лиц. При этом гарантируется, что получение вузом средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не может приводить к уменьшению бюджетного финансирования или абсолютных размеров финансирования из бюджета.

Второй уровень — нормативный (устанавливает базовые правила формирования полной и достоверной информации по отдельным разделам бюджетного учета и представления информации в бюджетной отчетности):

1. Инструкция по бюджетному учету [11];

2. Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [12];

3. Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации [13];

4. Приказ Минфина России «О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности»[14] и др.

Нормы, закрепленные документами данного уровня, едины для всех бюджетных учреждений. В качестве инструмента бюджетного учета и получения экономических показателей в рамках одной отрасли предполагается использовать Бюджетную классификацию Российской Федерации, которая является аналитической основой бюджетного учета. По надлежащим кодам детализируются объекты бюджетного учета, учитываемые на соответствующих балансовых счетах. В соответствии с этой классификацией по кодам детализируются:

• доходы бюджета (в соответствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации);

• расходы бюджета (в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации);

• источники финансирования дефицита бюджета (в соответствии с классификацией источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации и классификацией источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации);

• государственный (муниципальный) долг (в соответствии с классификацией видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации);

• государственные внешние активы Российской Федерации (в соответствии с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации).

Третий уровень — методический (иные правовые акты, методические указания, приказы, письма, разъяснения), издаваемые финансовыми органами, организующими исполнение федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по вопросам бюджетного учета):

1) приказ Минфина России «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения» [15];

2) постановление Госкомстата России об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету кассовых операций, по учету результатов инвентаризации [16];

3) общероссийский классификатор управленческой документации ОК 011-93 (ОКУД) [17] и др.

Четвертый уровень — отраслевой (нормативные правовые акты: методические указания, приказы, письма, разъяснения), издаваемые с учетом отраслевых особенностей главными распорядителями средств бюджета соответствующего уровня в соответствии с актами органов, организующих исполнение соответствующего бюджета. Пункт 5 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Феде-

рации предоставляет право главным распорядителям бюджетных средств применять ведомственные акты, обеспечивающие детализацию финансовой информации с соблюдением единой методологии и стандартов бюджетного учета и бюджетной отчетности. Таким образом, ведомственные акты главных распорядителей обязательны для всех получателей бюджетных средств, ему подведомственных. Главным распорядителем средств бюджета для государственных высших учебных заведений является Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации (Рособ-разование):

1. Отраслевое соглашение по учреждениям и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по образованию, на 2009 — 2011 годы [18];

2. Письмо Рособразования «О сроках представления квартальной и годовой бухгалтерской отчетности в 2009 году»[19];

3. Письмо Рособразования «Об исполнении федерального бюджета в 2009 году» [20];

4. Письмо Рособразования «О новой системе оплаты труда» [21];

5. Письмо Рособразования «О порядке установления стимулирующих выплат» [22];

6. Письмо Рособразования «О представлении годового отчета в Рособразование» [23];

7. Письмо Рособразования «О недопустимости направления внебюджетных средств на покупку ценных бумаг»[24] и др.

Пятый уровень — организационный (сюда относятся внутренние акты бюджетных учреждений — получателей бюджетных средств, принятие которых предусмотрено также пунктом 5 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации):

1) приказ руководителя бюджетного учреждения об утверждении графика документооборота;

2) приказ руководителя бюджетного учреждения о порядке проведения инвентаризации;

3) документы, устанавливающие конкретные условия отнесения расходов к распределению на отдельные виды по видам деятельности, иные акты, обеспечивающие необходимую детализацию учетной информации. Подобного рода акты ограничены сферой применения в самих учреждениях.

Сложившаяся в настоящее время система правового регулирования бюджетного учета является динамично развивающейся и связана с изменениями в законодательстве в связи с проведением бюджетной реформы. Ее основные направления — бюджетирование, ориентированное на результат деятельности учреждения; организация функциональной классификации расходов бюджетов по про-

граммному принципу в соответствии с целями и задачами государственной политики; среднесрочное бюджетное планирование.

Данная реформа поддерживается новой системой бюджетного учета и отчетности, позволяющей отслеживать не только правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году и в целом при завершении программы, а также объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти Российской Федерации.

Рассмотренная система правового регулирования бюджетного учета и отчетности для государственных высших учебных заведениях имеет практическое значение. Она поможет бухгалтерам и менеджерам, работающим в сфере высшего профессионального образования, свободно ориентироваться в статусе поступающей документации и оперативно принимать правильные правовые решения.

Литература

1. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ [СПС: Гарант];

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ [СПС: Гарант];

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 №51-ФЗ [СПС: Гарант];

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ [СПС: Гарант];

5. Федеральный закон Российской Федерации от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» [СПС: Гарант];

6. Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» [СПС: Гарант];

7. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [СПС: Гарант];

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [СПС: Гарант];

9. Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» [СПС: Гарант];

10. Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [СПС: Гарант];

11. Приказ Минфина России от 30.12.2008 № 148н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету» [СПС: Гарант];

12. Приказ Минфина России от 24.08.2007 № 72н «Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и

месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [СПС: Гарант];

13. Приказ Минфина России от 24.08.2007 №74н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» [СПС: Гарант];

14. Приказ Минфина РФ от 01.09.2008 № 88н «О порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности» [СПС: Гарант];

15. Приказ Минфина России от 20.11.2007 № 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения» [СПС: Гарант];

16. Постановление Госкомстата России от 18.08.1998 № 88 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету кассовых операций, по учету результатов инвентаризации» [СПС: Гарант];

17. Общероссийский классификатор управленческой документации ОК 011-93 (ОКУД), который утвержден и введен в действие с 1 июня 1994 года постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30.12.1993 № 2998 [СПС: Гарант];

18. Отраслевое соглашение по учреждениям и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по образованию, на 2009 — 2011 годы (утверждено профсоюзом работников народного образования и науки Российской Федерации и Рособразова-нием 24.02.2009) [СПС: КонсультантПлюс];

19. Письмо Рособразования от 31.03.2009 № 11-ФАО-52инн/02 «О сроках представления квартальной и годовой бухгалтерской отчетности в 2009 году» [СПС: Гарант];

20. Письмо Рособразования от 27.08.2009 № 10-ФАО-676ин/10-06 «Об исполнении федерального бюджета в 2009 году» [СПС: Гарант];

21. Письмо Рособразования от 28.08.2008 № 1686/12-16 «О новой системе оплаты труда» [СПС: Гарант];

22. Письмо Рособразования от 06.08.2009 № 04-ФАО-23ин «О порядке установления стимулирующих выплат» [СПС: Гарант];

23. Письмо Рособразования от 20.12.2007 № 11-55-276ин/03 «О представлении годового отчета в Рособразование» [СПС: Гарант];

24. Письмо Рособразования от 12.11.2007 № 11-55-235ин/03 «О недопустимости направления внебюджетных средств на покупку ценных бумаг» [СПС: Гарант].