Влияние программных партийных документов на советское правотворчество

С.А. Токмин

Токмин Сергей Алексеевич — аспирант кафедры теории государства и права Сибирской академии права, экономики и управления

Влияние программных партийных документов на советское правотворчество

В последние годы в России обозначилась устойчивая тенденция к созданию политическим руководством государства документов программно-политического характера, имеющих наименование «концепция», «доктрина», «программа», «план» (например, Концепция национальной безопасности России1, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации2, Национальный план противодействия коррупции3 и т. п.). Эти программные документы определяют направления политики, принципы и содержание правового регулирования на будущее, влияют на развитие законодательства, то есть оказывают влияние на содержание правотворчества, а в некоторых случаях даже имеют прямые признаки источника права. Так, например, положения упомянутого Национального плана противодействия коррупции нашли свое развитие в федеральных законах «О противодействии коррупции»4, «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5 и еще целом ряде законов и подзаконных нормативных правовых актов. Кроме того, на всех уровнях правового регулирования все большее значение приобретают программно-целевые средства, сочетающие в себе элементы как нормативного, так и индивидуального правового регулирования6.

С учетом указанной тенденции, представляется уместным и своевременным: а) исследовать теоретические аспекты категории «программа» с правовой точки зрения; б) провести исторические параллели, востребовать богатый отечественный философско-правовой и законодательный материал, определить место и роль программных документов в системе источников права с учетом исторического опыта и современных политико-правовых реалий. Полезно с учетом теоретических обобщений и исторического знания выработать рекомендации по совершенствованию правовой системы Российской Федерации, разумной «встроенности» в нее программных документов.

В современной литературе программе как правовому документу уделяется определенное внимание. Так, Е.Ю. Жарова в одном из немногих монографических исследований по данному вопросу проанализировала следующие общие признаки программы: а) программа — это документ, б) информационность, в) срочность, г) системность, д) программа — это краткое изложение, описание действий, е) полнота и точность описания плана действий, ж) логичность, з) направленность на регулирование деятельности участников программы, и) целевой характер, к) перспективность, л) поэтапная реализация, м) необходимость материальных затрат на реализацию. Последний из признаков является факультативным. На основе этих признаков и с учетом специфики именно правовых программ Е.Ю. Жарова сформулировала следующее определение: «Правовая программа — это срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей»7. Как обоснованно указывает Д.С. Зотов, «Разработка и реализация целевых программ является действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности целей реализуемых действий. На современном этапе социально-экономического развития

1 См.: Концепция национальной безопасности России. Утверждена Указом Президента РФ от 17декабря 1997 года № 1300 (в ред. 10 января 2000 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 2. — Ст. 170.

2 См.: Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года № Пр-1895 // Российская газета. — 2000. — 28 сентября.

3 См.: Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Указом Президента РФ от 31 июля 2008 года № Пр-1568 (в ред. Указа от 13 апреля 2010 г. № 460) // Российская газета. — 2008. — 5 августа.

4 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 6228.

5 См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.

6 Имеются в виду федеральные, региональные, ведомственные, муниципальные целевые программы и т. п.

7Жарова Е.Ю. Программа как правовой документ: Монография / Под ред. В.А. Толстика. — Н. Новгород, 2008. — С. 10—19, 56—57.

Российской Федерации целевые программы являются основным и, по существу, единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого управления»1.

Вместе с тем, большинство современных исследователей акцент делают на осуществляющих нормативно-правовое и одновременно индивидуально-правовое регулирование целевых программах, совершенно игнорируя все многообразие программ как документов, имеющих юридическое значение. Такое умолчание представляется напрасным, поскольку имеющийся опыт разработки и внедрения иного рода программ может быть ценен и востребован (ценным, как известно, является как положительный, так и отрицательный опыт). Прежде всего мы имеем в виду программы политикоправового характера, имевшие наибольшее значение, если взять всю юридическую историю России, в советский период.

Изучение программных документов советского периода позволяет утверждать, что они служили своеобразным «передаточным звеном» между коммунистической идеологией в чистом виде и правовой сферой жизни общества. Программа КПСС, принятая 22-м съездом КПСС (1961 г.), решения партийных съездов и всесоюзных конференций, пленумов ЦК Партии, Продовольственная программа, одобренная майским (1982 г.) Пленумом ЦК КПСС, и т. п. после их издания на долгие годы определяли направления государственно-властных усилий, в том числе и правового регулирования конкретных сфер общественных отношений. Законодательство конструировалось и адаптировалось «под» партийные решения. Вот как пишет об этом в научном труде современница: «С развитием и укреплением социалистических общественных отношений в сельском хозяйстве совершенствуются формы хозяйствования и управления в соответствии с принципами и требованиями современной аграрной политики КПСС, закрепленной решениями XXVII съезда партии. Важная роль в решении задачи надежного обеспечения страны продуктами питания и сельскохозяйственным сырьем принадлежит советскому праву. XXVII съезд КПСС поднял на качественно новый уровень роль правового регулирования сельского хозяйства, направленного на решение задач совершенствования производственных отношений на деле, ускоренного роста производительных сил, всесторонней интенсификации и повышения эффективности сельскохозяйственного производства, ускорения научно-технического прогресса, внедрения прогрессивных форм организации и стимулирования труда»2.

Программные документы коммунистической партии, являвшиеся с учетом специфики политикоправового режима одновременно программными документами политического руководства страны, определяли правовые принципы, содержание законодательства, структуру и функционирование правовой системы Советского Союза в целом. «Партийные программы и решения... не образуют право в собственном смысле этого слова. Однако их доктринальное значение неоспоримо, ибо в этих документах содержится изложение марксистско-ленинской теории в ее современном звучании по самым разным вопросам», — писали об этом Р. Давид и К. Жоффре-Спинози3.

Уникальным, с точки зрения мировой практики, явлением стали совместные правовые документы партийных и государственных органов. Например, государственную политику в сфере использования и охраны окружающей среды формулировали три основных документа: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 года «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»4, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 года «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов»5 и постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»6. Именно они определяли содержание и развитие природоохранного и природоресурсного законодательства.

Таким образом, партийную идеологию и волю господствующих в государстве политических сил можно считать зависящим от конкретной исторической ситуации политико-идеологическим источником права, а программные документы КПСС — своеобразным феноменом, «формализующим» властную волю, доводящим ее до общества. При этом в интерпретации, направленной «широким кругам», воля партийной номенклатуры, как правило, ретушировалась декларацией защиты интересов советского народа, постановкой стратегических и тактических задач, а то и, просто, раздачей обещаний по улучшению уровня жизни населения. Скорое и решительное установление того строя жизни, при котором все будут счастливы, было даже продекларировано в качестве практической задачи ближайших

1 ЗотовД.С. Программно-целевой способ регулирования как средство обеспечения эффективности муниципального управления // Эффективность государственного управления и местного самоуправления: Сборник материалов областной научно-практической конференции / Под ред. С.А. Рязанцева, М.А. Мушинского. — Иркутск, 2010.

2 Макарова О.А. Правовое регулирование сельского хозяйства и система советского права: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Л., 1986. — С. 3.

3 Давид Р. Основные правовые системы современности / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози; Пер. с фр. В.А. Туманова. — М., 1999. — С. 189.

4 СП СССР. — 1973. — № 2. — Ст. 6.

5 СП СССР. — 1979. — № 2. — Ст. 6.

6 СП СССР. — 1988. — № 6. — Ст. 14.

лет1. Наиболее ярко это нашло свое отражение на XXII съезде КПСС (17—31 октября 1961 г.), где Н.С. Хрущев во время своего выступления объявил, что к 1980 году в СССР будет построен коммунизм. На этом же съезде Коммунистической партии была принята Программа КПСС, которая и является наиболее ярким образцом партийного программного документа, выступавшего важным политико-идеологическим источником советского социалистического права.

Тем не менее, нельзя считать партийные программы явлением сугубо отрицательным, характеризующим исключительно антидемократическую сущность советского режима. На самом деле, программы играли и важную позитивную роль, поскольку в них содержались не только имеющие мифологический характер планы создания нового коммунистического общественного устройства, но и вполне реальные и реалистичные мероприятия по реформированию и правовому регулированию различных отношений в социальной, экономической, культурной сферах.

Например, сейчас уже общепризнано, что «постсоветское» слепое преклонение перед совершенно «вольным» рынком, огульное абсолютное отрицание очевидных преимуществ планового хозяйствования в отдельных сферах экономики, игнорирование требований гармоничного развития рынка при координирующей роли государства, контроля со стороны государства в отношении монопольных секторов, процессов приватизации и т. п. привели Россию к плачевным социально-экономическим результатам. Может быть, не стоило так резко отрицать полезные наработки советского периода? Ведь, не случайно в специальной прессе все чаще, например, звучат призывы к реставрации на современных началах такой мощной и важной структуры советского периода, как Госплан2.

Конечно, советские наработки в чистом виде для современного развитого государства неприемлемы. В России теперь другой общественно-экономический строй. В Советском Союзе основной внутренней функцией государства считалась «хозяйственно-организаторская функция». Плановое руководство экономикой со стороны государства провозглашалось (и фактически являлось) жизненной потребностью социализма как общественного строя. Необходимость для социалистического государства выполнения данной функции коренилась в его экономической основе, которую составляли социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность. «Концентрируя в своих руках основные средства производства в качестве их собственника, социалистическое государство тем самым принимает на себя управление государственной собственностью и плановое ведение хозяйства в целях наиболее полного удовлетворения материальных и культурных потребностей членов общества»3. «Хозяйственно-организаторская деятельность обеспечивает рост производительности труда, повышение эффективности производства и качества работы, пропорциональное развитие народного хозяйства», — считали авторы того времени4. Специфика социально-экономической, хозяйственной системы государства определяла и специфику системы советского права. Его отличало «обширное административно-хозяйственное законодательство, своеобразное гражданско-правовое регулирование отношений между госпредприятиями»5.

Выше мы уже говорили о таком своеобразном документе программного, политико-правового характера, как совместные постановления высшего партийного органа и высшего государственного органа. С их помощью, по сути, идеологические установки (ЦК КПСС) переводились в плоскость реального нормативно-правового регулирования (Совет Министров — правительство Советского Союза). Именно с помощью подобных документов имели место попытки кардинального реформирования экономики, перевода ее в той или иной степени на рыночные рельсы и «включения» объективных экономических законов на советском пространстве, в том числе с использованием юридических средств.

Одна из таких попыток относится к середине 60-х годов, когда было принято достаточно прогрессивное для своего времени постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 декабря 1965 года № 729 «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства»6. Для развития экономики, по смыслу данного политико-правового акта, необходима была существенная перестройка аппарата управления хозяйством страны, перенос центра тяжести управления из органов государства непосредственно на предприятия, соответственно, укрепление управленческого звена предприятий опытными, грамотными кадрами, расширение самостоятельности предприятий в принятии экономических решений и осуществлении экономической деятельности. Вводилась система, при которой план не спускался жестко «с верху», а разрабатывался самим предприятием на основе имеющихся хозяйственных договоров с предприятиями и организа-

1 См.: Алексеев С.С. Философия права. — М., 1999. — С. 149—150.

2 См., например: Иванов Е.А. Обновленный Госплан необходим стране и сейчас // О ситуации в России: Интернет-

страница альманаха «Восток» // www.situation.ru/app/j_art_305.htm

3 Теория государства и права / Под ред. Н.Г. Александрова, А.В. Мицкевича, А.Ф. Шебанова. — М., 1974. — С. 284—285.

4 Теория государства и права / Под ред. А.М. Васильева. — М., 1983. — С. 201.

5 Общая теория государства и права: В 2 т. / Под ред. В.С. Петрова и Л.С. Явича. — Л., 1974. — Т. 2: Общая теория

права. — С. 297.

6 См.: СП СССР. — 1965. — № 19—20. — Ст. 153.

циями-контрагентами, рассматривался и утверждался органом государства с участием предприятия. Наряду с нормами-принципами и конкретными нормами-регуляторами, изобиловал данный документ, конечно, и политическими декларациями, например: «Особое внимание должно уделяться неуклонному повышению производительности труда как решающему условию ускорения темпов роста производства и подъема благосостояния народа» (абз. 3 п. 5). Во исполнение и в развитие положений данного документа программного, политико-правового характера был издан ряд конкретизирующих нормативных правовых актов, в частности, постановление Совета Министров СССР от 4 декабря 1965 года № 731 «Об утверждении Положения о социалистическом государственном производственном предприятии»1, в котором был реализован принцип сочетания централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятия.

Таким образом, программные документы коммунистической партии, а с учетом специфики политико-правового режима — одновременно программные документы политического руководства страны, определяли правовые принципы, содержание законодательства, структуру и функционирование правовой системы Советского Союза в целом. Они оказывали непосредственное воздействие на советское правотворчество, формируя его содержание в качестве специфичного политико-идеологического источника права.

1 См.: СП СССР. — 1965. — № 19—20. — Ст. 155.

550 ----------------------------------