Юридические лица публичного права: проблемы определения правового статуса

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2016. № 1-2

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА

© Н. В.Грииай

Грицай Наталья Валерьевна

кандидат юридических наук, доцент

доцент кафедры

предпринимательского

и международного частного

права

Самарская

гуманитарная академия

Статья посвящена анализу конструкции «юрили-ческое лицо публичного права», вызвавшей неолно-значное понимание и многочисленные лискуссии в юрилической науке, а также на практике. В качестве олной из общих тенленций развития современного правового регулирования указывается на взаимопроникновение частных и публичных отношений.

Ключевые слова: юрилическое лицо, частное право, публичное право, правосубъектность, правовой статус.

В научных дискуссиях последних лет одними из наиболее сложных оказались вопросы понятийного содержания и классификации юридических лиц, а также принадлежности этой правовой категории как частному, так и публичному праву. В дискуссию вовлечен и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. По этой теме опубликован большой цикл работ1, проведены научные обсуждения.

1 См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. № 5; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права. М., 2010; Барен-бойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М., 2011; Лафитский В. И., Мозолин В. П. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. № 1; Усков О. Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6 и др.

Мнения ученых разделились. Представители публично-правовых дисциплин предлагают обозначить особую категорию юридических лиц публичного права, необходимую для отраслей этой группы, при этом не настаивая на обязательном введении такого понятия в Гражданский кодекс РФ. Другие ученые, в основном циви-листы, столь же решительно эти идеи отвергают.

Полемика, развернувшаяся в Институте законодательства и сравнительного правоведения, подтолкнула к обсуждению проблем юриди-ческих лиц не только в научной среде, но и в предпринимательском сообществе, в государственных органах, в том числе в Федеральном Собрании РФ.

Подводя ее некоторые предварительные итоги, можно констатировать, что наступил определенный перелом в восприятии самой идеи юридических лиц публичного права. В новую редакцию Гражданского кодекса РФ включены нормы, касающиеся этой категории юридических лиц. В частности, в ст. 48 ГК РФ внесено новое положение о том, что правовое положение Центрального банка РФ определяется не нормами Гражданского кодекса, а Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации». Такие изменения в целом находятся в русле тенденций правового развития большей части развитых государств современного мира.

Вместе с тем дискуссия далека от завершения. Открывается широкий пласт нерешенных проблем, требующих не только теоретического осмысления, но и скорейшего правового решения. Так, в последние годы все более активно обсуждается возможность введения по примеру многих развитых стран уголовной ответственности юридических лиц. Но это предполагает не только пересмотр концептуальных основ уголовного права, но и введение в законодательство России деления юридических лиц на лица публичного и частного права2.

Основные споры ведутся вокруг позиции о том, что юридическое лицо является «достоянием» лишь гражданского права.

Так, В. Ф. Яковлев указывает, что юридические лица являются категорией частного права3. Их межотраслевой характер отрицают Г. Е. Авилов и Е. А. Суханов4. Утверждается также, что участие в гражданском обороте органов государства, других лиц, обладающих властными полномочиями, должны быть урегулированы средствами и методами гражданского права5.

2 См.: Голованова Н. А., Лафитский В. И., Цирина М. А. Уголовная ответственность юридических лиц в международном и национальном праве. М., 2013; Лафитский В. И., Семыкина О. И. Уголовная ответственность юридических лиц в отечественном законодательстве: к истории вопроса «pro et contra» // Журнал российского права. 2014. № 2.

3 См.: Яковлев В. Ф. Приветственное слово // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы : матер. ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. 29 октября 2009 г. М., 2009. С. 10.

4 См.: Авилов Г. Е, Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. № 1(1). Т. 6. С. 15.

5 См., например: Бараненков В. В. Гражданско-правовая личность органов государственной власти: к вопросу о юридических лицах публичного права // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 3—6.

Бесспорны заслуги немецкой цивилистики второй половины XIX в. в создании конструкции юридического лица — самого понятия и двух его видов — союзов и учреждений. Нет сомнений и в том, что российская цивилистика, разрабатывая эти вопросы, имеет успехи. Значимость достижений отечественной науки и практики гражданского права состоит прежде всего в том, что созданная для гражданского оборота цивилистическая конструкция оказалась пригодной и даже необходимой для многих публично-правовых отношений, а также для лиц (формирований, органов, учреждений и др.) публичного права6.

Справедливо будет заметить, что данное явление отражает не умозрительные представления ученых других отраслей науки, которые стремятся иначе истолковать цивилистические понятия, а общественные потребности. Поэтому законодательство все чаще называет юридическими лицами такие структуры, деятельность которых регулируется не гражданским правом или регулируется им лишь в малой степени, не относящейся к их основному назначению, а иными отраслями права.

Вспомним, что в самом Гражданском кодексе РФ есть глава 5, в которой сказано об участии Российской Федерации (государства), субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В этой главе они не названы юридическими лицами, но для того, чтобы участвовать в гражданско-правовых отношениях, они должны иметь качества юридического лица, по крайней мере в той конкретной ситуации, когда они принимают в них участие. Вместе с тем очевидно, что они по своей общественно-функциональной сущности не являются теми формированиями (образованиями), деятельность которых регулирует гражданское право.

Существует множество общественных объединений (партий, профсоюзов, национально-культурных автономий и др.), органов (от министерств до районных отделений полиции7), учреждений, которые прямо названы в законах и подзаконных актах юридическими лицами. Но они значительно отличаются от юридических лиц, составляющих основной предмет регулирования гражданского права. Они имеют иное назначение в обществе, иные задачи и функции и иной порядок деятельности. Многие из них — административные органы, и в отношениях с другими участниками отношений они руководствуются, как правило, вовсе не диспозитивностью, а императивностью и субординацией. Главное сходство проявляется лишь в том, что и те и другие названы и являются юридическими лицами. Правда, одни с того момента, когда регистрируются в таком качестве в общем порядке, а другие регистрируются в соответствии с индивидуальными актами вышестоящих органов об их создании либо не подлежат регистрации.

Российской практике известны также переходные формы и временные состояния, когда частные, в основном коммерческие, организации по поручению

6 См.: Чиркин В. Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции // Журнал российского права. 2013. № 1. С. 10—11.

7 См.: п. 20 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне, утвержденного Приказом МВД РФ от 21 апреля 2011 г. № 222.

органов публичной власти выполняют, хотя и редко и, как правило, в определенных пределах, некоторые публичные функции8, а организации публичного характера, например бюджетные учреждения (к органам публичной власти это не относится), в ограниченной мере занимаются коммерческой деятельностью.

В связи с этим следует отметить, что взаимопроникновение частных и публичных отношений — одна из общих тенденций развития современного правового регулирования9. Практически во всех развитых странах в публичные сферы, в которых традиционно отсутствует равенство сторон, все чаще проникают элементы частного права, связанные с использованием договорных и согласительных процедур, что во многом вызвано объективными процессами демократизации и развития рыночных экономических отношений.

В российском праве наиболее полно такие процессы проявляются в социальном законодательстве, открывающем широкое поле для использования социальных контрактов. Они интенсивно развиваются и в экологическом праве в формате договоров природопользования. Указанные процессы затрагивают даже сферу уголовно-процессуального права России. В настоящее время в нем предусмотрена возможность досудебного соглашения о сотрудничестве с участниками уголовно-процессуальных дел.

Подобные процессы взаимопроникновения публичного и частного наблюдаются и в правовом регулировании юридических лиц.

Само существование публичных и частных образований объясняется тем, что они необходимы современному обществу. Многие из них руководствуются публичными интересами, во всяком случае они созданы для этого, другие -частными, но и деятельность последних объективно служит общественным интересам, что тоже важно учитывать.

Помимо типичных для цивилистики юридических лиц, в российском законодательстве юридическими лицами названо огромное количество органов публичной власти, включая органы РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Это новый элемент в понятии и классификациях юридических лиц. Будучи юридическими лицами в силу законов, актов Президента РФ, Правительства РФ и иных органов власти, они не подлежат регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц, который, соответственно, не может быть единственным источником информации о юридических лицах.

8 Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 23 декабря 2013 г. № 1213 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» агентами Правительства РФ объявлены: Российский банк поддержки малого и среднего предпринимательства в целях кредитования малых и средних предприятий; Росэксимбанк, осуществляющий меры государственной поддержки экспорта промышленной продукции; Российский сельскохозяйственный банк, обеспечивающий возврат задолженностей по бюджетным кредитам; и др.

9 См.: Хабриева Т. Я. Конституционные основы, тенденции и проблемы развития российского законодательства: 20-летний опыт и современное состояние // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 4.

По данным Федеральной налоговой службы России, число действующих в стране юридических лиц на 1 января 2015 г. составило 4,610 млн. Из них 3,935 млн. — коммерческие организации и 674,7 тыс. — некоммерческие10. Среди коммерческих организаций, подпадающих под гражданско-правовое регулирование, в форме обществ с ограниченной ответственностью зарегистрированы 93,8% организаций. Приведенное соотношение коммерческих организаций постоянно обновляется, но не принципиально. Это видно, например, при сравнении данных на начало 2015 г. и начало каждого года из десяти предшествующих лет. Поэтому статистические колебания для данного исследования не существенны.

Упомянутые некоммерческие организации, зарегистрированные в России как юридические лица, почти исключены из сферы внимания гражданского права. Их организация и деятельность регулируются и изучаются в основном в конституционном и административном праве, некоторых других отраслях публичного права, но не в качестве юридических лиц.

Помимо указанных сотен тысяч объединений, обобщенно названных некоммерческими, в соответствии с федеральными законами юридическими лицами являются: Счетная палата РФ; Центральная избирательная комиссия РФ; государственные корпорации; законодательные и исполнительные органы субъектов РФ; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; образования, называемые территориальным общественным самоуправлением, и др.

В соответствии с указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ статус юридических лиц имеют: Администрация Президента РФ, министерства, службы, агентства, Аппарат Общественной палаты; в соответствии с постановлением Государственной Думы — ее Аппарат; в соответствии с приказами федеральных министров, руководителей служб и агентств — их главные управления и управления в субъектах РФ, а нередко их отделы и отделения в муниципальных образованиях. В актах субъектов РФ юридическими лицами называют также другие структуры, в уставах муниципальных образований — даже отделы их администраций и т. д.

Масштабы этого явления, глубоко изученного профессором В. Е. Чиркиным, пока не стали предметом специальных цивилистических исследований. Между тем только федеральных органов, обладающих статусом юридических лиц и действующих на всей территории РФ, таких, как, например, федеральные министерства, федеральные службы и агентства, — около 100. При этом многие министерства, службы и агентства имеют территориальные органы в субъектах РФ. В общей сложности таких органов, имеющих статус юридических лиц, вероятно, более 4,5 тыс.

В России существуют примерно 23 тыс. муниципальных образований, в которых по закону юридическими лицами являются представительные и исполнительные органы, и их общая численность приближается к 30-35 тыс. Кроме того, на уровне муниципальных образований есть территориальные отделы некоторых федеральных министерств, а также министерств субъектов РФ, в

10 URL: http://www.nalog.ru.

частности здравоохранения. Их численность в муниципальных образованиях неравномерна, но, видимо, таких органов — несколько десятков тысяч.

Итак, к 674,7 тыс. некоммерческих объединений добавляются еще около 60-70 тыс. органов публичной власти, объявленных юридическими лицами. Если же учесть акты глав некоторых муниципальных образований, которые объявляют юридическими лицами отделы своей администрации, к указанной цифре добавится еще несколько десятков тысяч юридических лиц. Дополним список также территориальными общественными самоуправлениями, которые могут создаваться на уровне отдельных кварталов и улиц, многоквартирных домов и даже подъездов и которые регистрируются в органах местного самоуправления как юридические лица. Их численность в муниципальных образованиях неравномерна, но предположительно исчисляется десятками тысяч.

Таким образом, существует множество юридических лиц, обладающих признаками, полностью либо частично выходящими за пределы цивилисти-ческих характеристик. И хотя по количеству им далеко до 3,935 млн. «чисто коммерческих» юридических лиц, они также требуют изучения и регулирования именно как юридические лица.

Если признавать имеющиеся между такими категориями юридических лиц очевидные различия не только по организационно-правовым формам, следует пойти дальше и согласиться, что среди юридических лиц даже тогда, когда они участвуют в гражданско-правовых отношениях, есть лица, разные не только по функциональным качествам, но и по свойственной им правовой сути. Одни регулируются актами частного права, действуют преимущественно, а иногда и целиком в сфере частного права, но выполняют свое социальное назначение в обществе. Другие регламентируются актами публичного права, действуют в публичных отношениях, но могут выступать и как лица частного права, если участвуют в пределах, разрешенных законом, в гражданско-правовых отношениях. Им свойственны свои формы создания, ликвидации, реорганизации. Имущество рассматриваемых юридических лиц имеет особый статус, часто оно находится лишь в пользовании и т. д. Иной становится и судьба такой собственности после ликвидации юридического лица публичного права; она, в частности, не подлежит распределению между сотрудниками или членами общественного объединения. И, как выше указывалось, у них особый порядок регистрации.

В отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права в основном обладают не общей, а специальной правоспособностью. Неодинаковы их организационные модели и субъектный состав. Так, имеет свои особенности штатный состав в органах и учреждениях публичной власти; отличается и организация общественных объединений, основанных на равноправии их членов, вне зависимости от внесенного ими капитала.

Таким образом, единый образ юридического лица, который лежит в основе концепции действующего Гражданского кодекса РФ, в современных условиях все больше размывается и остается существовать в абстракции. Вместе с тем сказанное не означает, что обобщенные понятия не нужно создавать, напротив, они необходимы как инструмент познания реальности. В анализируемой сфере она проявляется в наличии юридических лиц, действующих в сфере как частных,

так и публичных отношений. Каждому из них присуще свое главное качество, которое остается неизменным. В смешанных формах тоже доминирует определенное качество. Например, когда юридические лица частного права по уполномочию публичной власти выполняют публичные функции или когда органы государства вступают в гражданско-правовые отношения, покупая, в частности, оборудование или канцелярские товары, сама сущность юридического лица не меняется. Оно по-прежнему остается частным или публичным.

Следует заметить, что цивилисты уже давно, с конца XIX в., используют понятие «публичное юридическое лицо»11. Более полутора столетий гражданские кодексы относят к отдельной категории юридических лиц публичного права. Первыми в этом плане были Гражданские кодексы Чили 1855 г. и Аргентины 1869 г., а также Германское гражданское уложение 1900 г. В XX в. указанная категория была закреплена в конституциях многих государств, в том числе Кипра, Греции, Португалии, Испании, Турции, Бразилии, Коста-Рики, Панамы, Уругвая.

Эту традицию продолжают современные гражданские и торговые кодексы все большего числа государств. Категория юридических лиц публичного права закреплена в ст. 2 ГК Нидерландов (в ред. 2002 г.), ст. 27 ГК Грузии 1997 г., ст. 57 ГК Молдовы (в ред. 2008 г.), ст. 81 ГК Украины 2003 г., в большей части гражданских кодексов стран Латинской Америки и др.

В гражданских и торговых кодексах чаще всего содержится только упоминание юридических лиц публичного права; иногда — отсылочные статьи к другим статьям, регулирующим статус юридических лиц (Германия); в отдельных случаях — только признание этой категории юридических лиц и отказ от их регулирования (Нидерланды). Последняя модель представляется предпочтительной, но недостаточной, поскольку требует уточнения, что гражданское право не занимается юридическими лицами публичного права до тех пор, пока они не участвуют в отношениях, регулируемых им. Кстати, такую форму размежевания можно было бы применить и в Гражданском кодексе РФ. В отдельных случаях в зарубежном праве имеются определения юридических лиц публичного права, но такие определения не имеют обобщающего характера либо ограничиваются перечислением тех формирований, которые относятся к таким юридическим лицам.

В некоторых странах, в частности в Испании, Аргентине и Грузии, приняты специальные законы о юридических лицах публичного права, систематизирующие основы их правового регулирования. Такой способ регулирования юридических лиц публичного права требует внимательного изучения.

Обобщая накопленный опыт законодательства, цивилистические и публично-правовые научные исследования, допустимо предложить параметры

11 К. Д. Кавелин к публичным юридическим лицам относил самые различные формирования. Среди таких лиц он называл университеты, монастыри, профессиональные сообщества, сословные образования, в частности дворянство, а также некоторые территориальные образования — губернские, уездные, волостные (см.: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву / К. Д. Кавелин. М., 2003.

общего понятия юридического лица, которое охватит то главное, что присуще и юридическим лицам частного права, и юридическим лицам публичного права, и на его основе сформулировать понятие юридического лица публичного права. При моделировании определений считаем возможным развить концепцию В. Е. Чиркина, изложенную в ряде его работ12.

Юридическое лицо — это признанное государством в этом качестве правовое образование, имеющее различные организационно-правовые формы и структуры управления, участвующее в гражданско-правовых и (или) публично-правовых отношениях, обладающее имуществом на праве собственности, пользования или ином основании, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои решения и действия.

На основе такого исходного определения можно сформулировать понятие юридического лица публичного права. Под ним понимается созданное либо признанное государством в этом качестве некоммерческое образование, имеющее различные организационно-правовые формы, участвующее в социально значимых целях в публично-правовых отношениях посредством применения властных полномочий и принимающее в установленных законом случаях участие в гражданско-правовых отношениях, обладающее имуществом на праве собственности, пользования или ином основании, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия в особом и (или) дополнительном к гражданской ответственности порядке.

Основные различия между юридическими лицами частного права и публичного права сводятся к следующему.

Во-первых, юридические лица частного права возникают на основании частной автономии учредителей. Задача частного права заключается в том, чтобы поставить частную автономию сторон в определенные правовые рамки и предоставить им организационно-правовые формы, чтобы предотвратить таким образом неорганизованное и хаотичное участие лиц в гражданском обороте. По этой причине в гражданском праве применяется принцип исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц частного права, так называемое Numerus Clausus. В отличие от этого, юридические лица публичного права возникают, как правило, на основании правового акта государственного органа (закона, указа, постановления и т. д.) и в распорядительном порядке.

Во-вторых, правоспособность юридических лиц частного права, как правило, является общей, а юридических лиц публичного права — всегда специальной. Государственный учредительный акт должен всегда содержать цель учреждения юридического лица и наделять его соответствующей этим целям правоспособностью. Суть этой правоспособности определяется характером осуществляемых данным юридическим лицом задач, а объем правоспособности определяется в акте государства, который издается для учреждения юридического лица. В большинстве случаев правоспособность юридических лиц публичного права определяется законами о таких лицах (например, законы о национальных или центральных банках).

12 См.: Чиркин В. Е. Заметки к дискуссии о юридическом лице публичного права // Государство и право. 2010. № 7. С. 29—30; Он же. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6.

В-третьих, юридические лица частного права, как правило, являются субъектами основных прав и свобод, предусмотренных конституцией, а для юридических лиц публичного права такая возможность не предусмотрена. Это объясняется, прежде всего, сущностью и назначением основных прав, которые призваны защитить частных лиц от вмешательства со стороны государства. Поскольку юридические лица публичного права сами являются государственными организациями, предполагается, что необходимости от защиты со стороны государства не существует.

В-четвертых, если осуществление определенных видов деятельности для юридических лиц частного права является правом, осуществление отдельных видов деятельности может представлять собой обязанность для юридических лиц публичного права13. В качестве примера может быть названо осуществление финансово-кредитной политики со стороны центрального (национального) банка. Такой подход объясняется, прежде всего, тем, что юридические лица публичного права создаются государством для осуществления определенных государственных функций и задач.

В-пятых, в некоторых случаях юридические лица публичного права наделены правомочиями издания нормативных актов, что для юридических лиц частного права исключено14. Наглядным примером являются национальные банки или комиссии по ценным бумагам.

В-шестых, в качестве одной из особенностей юридических лиц публичного права признается особое правовое положение имущества данных лиц, которое, как правило, находится в собственности государства и передается юридическому лицу в пользование для осуществления предусмотренной законом или учредительным актом деятельности. В качестве примера могут быть названы государственные научные институты или учебные заведения.

В завершение отметим целесообразность закрепления в Конституции РФ понятия юридических лиц публичного права, как это сделано в конституциях ряда стран, общественно необходимую роль законно действующих юридических лиц частного права. Такие включения в Конституцию могли бы иметь не только ориентирующее значение для гармонизации законодательства и правоприменительной практики, но и позитивное воздействие на социально-экономическую жизнь страны.

13 Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 26.

14 Баженова О. И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 20.