П. Д. Киселев о реформе центрального управления казенным имуществом: авторский подход

УДК 93/94

И. В. Караваев

П. Д. Киселев о реформе центрального управления казенным имуществом: авторский подход

Статья посвящена предпосылкам создания Министерства государственных имуществ и содержит архивные сведения, свидетельствующие о беспорядках в сфере управления государственной собственностью на уровне министерств. В статье, со ссылками на архивы пятого отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Министерства государственных имуществ, цитируются фрагменты служебных писем П. Д. Киселева на имя Николая I, докладов шефа жандармов Киселеву о действиях должностных лиц департамента государственных имуществ, объяснительных записок департамента государственных имуществ на имя Императора, а также приводятся выдержки из личного блокнота Киселева, в котором сохранились пометки об отношении Николая I к результатам работы министра финансов Е. Ф. Канкрине и подчиненного ему департамента государственных имуществ. В статье, с опорой на сохранившиеся материалы официальной и неофициальной переписки, приводится собственное мнение Киселева о причинах существующих недостатков в сфере управления имуществом и его концепция реформирования центральных органов управления государственной собственностью.

Article is devoted to prerequisites of creation of the ministry of the state property and contains the archival data testifying to disorders in the sphere of management of state ownership at the level of the ministries. In article, with links to archives of the fifth office Own its Imperial Majesty of Office and the ministry of the state property, fragments of office letters of P. D. Kiselyov addressed to Nicholas I, reports the chief of gendarmes Kiselyova about actions of officials of department of the state property, explanatory notes of department of the state property addressed to the Emperor are quoted, and also excerpts from a personal notebook of Kiselyov in which marks about Nicholas I's attitude towards results of work of the Minister of Finance to E. F. Kankrin and the department of the state property. In article, with a support on the remained materials of official and informal correspondence, own opinion of Kiselyov on the reasons of the existing shortcomings of the sphere of management of property and its concept of reforming of the central governing bodies of state ownership is given.

Ключевые слова: Министерство государственных имуществ, управление государственной собственностью, пятое отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, департамент государственных имуществ, П. Д. Киселев, реформа управления казенными крестьянами.

Keywords: ministry of the state property, management of state ownership, fifth office Own its Imperial Majesty of Office, department of the state property, P. D. Kiselyov, reform of management of state peasants.

Во второй четверти XIX в. Российская империя являлась крупнейшим собственником. К числу государственного имущества относились земли, леса, недра, реки и озера, заводы и фабрики, отдельные объекты недвижимости и движимые вещи, а также оброчные статьи и рыбная ловля, сборы и подати, казенные крестьяне.

Однако уже в самом начале правления Николая I стали очевидны недостатки существующей системы управления государственной собственностью: бедственное положение казенной деревни, разорение лесов, низкая доходность оброчных статей, огромные недоимки по налогам и сборам, взяточничество, отсутствие надлежащего учета государственного имущества, неэффективность основанных на принудительном труде посессионных заводов.

По итогам проведенной масштабной ревизии государственных имуществ П. Д. Киселев в общих чертах описывал государю ситуацию так: «...к сожалению, беспорядок в делах и недостатков по всем частям верных сведений о состоянии государственных имуществ не удовлетворил нисколько моим ожиданиям.» [1]. К числу главных причин, «препятствующих благосостоянию государственных крестьян и благоустройству государственных имуществ» [2], он относил «неудовлетворительность управления, во всех степенях его развития.» [3].

Таким образом, ответственность за положение дел в сфере управления государственной собственностью была возложена на департамент государственных имуществ, который составители первой части Исторического обозрения пятидесятилетней деятельности Министерства го-

© Караваев И. В., 2015

сударственных имуществ называли «началом сосредоточения управления государственными имуществами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений и ведомств» [4].

Работой департамента был недоволен и сам император. Из его разговора с Киселевым, состоявшегося 17 февраля 1836 г., нам известно его мнение: «...от департамента государственных имуществ успеха ожидать не можно, я ему (Е. Ф. Канкрину. - И. К.) доказал, по прочтении их бумаг за целую неделю, что они пишут вздор, что он (Канкрин. - И. К.) бумаг этих не видит, и все дело идет без толку» [5].

Поводом к столь резкой оценке деятельности департамента со стороны государя, очевидно, была низкая эффективность работы департамента, о чем часто информировали императора. Так, в записке государю принц Ольденбургский сообщал о состоянии казенных крестьян и лесов следующее: «1) .пьянство усиливается стараниями откупщиков. большие недоимки на экономических крестьянах обнаруживают беспорядки управления. 2) Леса ежегодно более и более истребляются. Так называемые общие лесные дачи. представляют картину совершенного опустошения. Лесные пожары во всех почти губерниях доказывают совершенное небрежение и крайнюю беспечность» [6].

Эти сведения позднее подтвердились проведенными ревизиями, но департамент государственных имуществ, кажется, предпочитал не замечать реального положения дел и в объяснительной записке от 19 ноября 1834 г. все списывал на случайные обстоятельства: «.по большим дорогам. крестьяне, особенно ямщики, пристрастились конечно к вину, но по сему нельзя определить общего народного характера. Значительные недоимки, накопившиеся на некоторых казенных поселянах, есть следствие бывших в последнее время неурожаев и свирепствовавшей почти повсеместно холеры. чего нельзя отнести собственно к беспорядкам управления. Леса, с размножением народонаселения в России, с учреждением разных фабрик и заводов и с сооружением огромных зданий в Столице и многих Губернских городах, естественно, должны были ежегодно уменьшаться, при всем, однако, чрезвычайном потреблении оных есть и поныне много нетронутых еще лесов... Лесные пожары в нынешнем году случались более, чем в другие годы, но причиною сего бывшая в течение нынешнего лета чрезвычайная засуха. Впрочем. со всеми усилиями, не всегда могут быть отвращаемы злоупотребления, хотя при всяком обнаружении оных, виновные преследуются по всей строгости закона» [7].

Но последнее утверждение о принимаемых к нарушителям мерах редко подтверждается фактами, более известны случаи, когда департамент оказывает покровительство коррумпированным губернским чиновникам. Так, шеф жандармов А. Х. Бенкендорф в письме от 05.02.1837 г. № 163 известил Киселева «о беспорядках по лесной части в Казанской губернии» [8]. В этом письме, в числе прочих беспорядков, губернский лесничий Каменовский обвинялся в оказании содействия столоначальнику лесного отделения казенной палаты в краже материалов следствия в отношении лесничего Иванова, против которого было возбуждено дело по факту взяток за порубки в корабельных рощах и поборов с населения. Сведения о поведении Каменовского казанский военный губернатор довел до Министерства финансов, однако «правитель канцелярии директора департамента государственных имуществ Г. Шелихов, - указывал Бенкендорф, - не только постоянно отклоняет от господина Каменовского всю ответственность за злоупотребления, но и доставляет ему награды орденами» [9].

Об этом факте Киселев проинформировал государя и в записке на имя Бенкендорфа от 11.03.1837 г. № 163 сообщил, что император поручил казанскому военному губернатору «произвести строгое исследование всех обстоятельств дела» [10].

Причины неэффективного управления государственной собственностью заключаются не только в служащих департамента, но также в том, что департамент государственных имуществ являлся частью Министерства финансов, главной задачей которого было извлечение максимальных доходов от государственной собственности: «.департамент государственных имуществ в Министерстве финансов, - отмечает Е. Ю. Иванова-Малофеева, - .должен был заботиться исключительно о поступлении сборов с государственных крестьян. То есть казенная деревня долгое время представлялась властям в образе курицы, несущей золотые яйца, но ничего существенного не делалось, чтобы обеспечить ее безбедное долголетие» [11]. Вопросам улучшения хозяйственного положения государственного имущества Министерство финансов внимания не уделяло.

Предложения Канкрина по исправлению ситуации, в основном, сводились к созданию особенного аппарата управления казенными крестьянами на местах по примеру удельного ведомства, мнение Государственного совета о необходимости изменения податной системы, межевания, описания земель и лесов министр финансов не поддерживал: «Я давно убедился, - говорил император Киселеву, - в необходимости преобразования их (государственных имуществ, в первую 72

очередь казенных крестьян. - И. К.) положения; но министр финансов от упрямья или от неуменья находит это дело невозможным. Я его знаю и поэтому настаивал на необходимости заняться пристально и увидев, что с ним это дело не пойдет, решился приступить к нему Сам.» [12].

Киселев соглашался с Канкриным в необходимости административной реформы на местах, но, кроме того, настаивал на реформе центральных органов управления государственной собственностью и переходе от фискальных к хозяйственным средствам управления: «Правительственная экономия, - пишет он императору в письме от 10.05.1837 г., - имеет два главных разряда: один собственно хозяйственный, другой финансовый.» [13] Именно в объединении разнородных предметов управления в одном ведомстве Киселев видел слабость существующей системы управления собственностью: «.разделение правительственной экономии на две части: хозяйственную, имеющей предметом управление государственными имуществами и извлечение из них дохода, и финансовую, распоряжающуюся доходами, представляет ту несомненную пользу, что изъемлет из одного столь сложного состава управления доставить каждому из них большую удобность к развитию и усовершенствованию; сообразно их свойствам и государственным выгодам» [14].

Таким образом, Киселев предложил передать «хозяйственные» предметы ведения Министерства финансов в Министерство государственных имуществ: «Обращаясь исключительно к образованию управления государственных имуществ, следовало бы в теоретическом распределении предметов правительственной экономии подчинить под Министерство государственных имуществ все, что составляет казенную недвижимость, в том числе все заведения на казенных землях и богатства в недрах оной, как-то: рудники, соляные озера, и казенные заводы, фабрики и т. п.» [15] Такая передача, по его мнению, должна быть постепенной, без резких перемен. Для этого в первое время нужно ограничиться передачей Министерству государственных имуществ предметов, «соответствующих Министерству государственных имуществ. поименованных в статьях 1, 2, 3 и 4» [16], то есть казенных земель, оброчных статей, казенных лесов, а также попечения над государственными поселянами, колонистами и кочевыми народами. Таким образом, в Министерство государственных имуществ должны были перейти не все виды государственной собственности, а только находящиеся в ведении департамента государственных имуществ. При этом винокуренные, горные, соляные заводы и суконные фабрики, как казенные, так и посессионные; казенные рудники, соляные озера, слои, горы и копи, запасные и оптовые магазины со всеми их принадлежностями; леса, земли, люди, к заводам казенным приписанные; учебные учреждения, состоящие при других ведомствах, например горные школы при заводах; подати и пошлины, откупные и акцизные сборы и другие вопросы управления -должны были некоторое время еще оставаться в ведении Министерства финансов и иных центральных государственных учреждений.

Как видно, вновь образуемое Министерство государственных имуществ должно было, по мысли Киселева, принять функции департамента государственных имуществ, а также отдельные функции других министерств: «К сим предметам (казенные леса, земли, арендные имения, казенные крестьяне. - И. К.), - писал Киселев императору, - .к ведомству Министерства государственных иму-ществ имеют быть причислены от Министерства финансов и Министерства внутренних дел: как заведование всеми вообще делами о распространении и поощрении сельского хозяйства, так и попечение над колонистами, свободными хлебопашцами и кочующими народами» [17].

Эти мысли Киселева были им изложены в «Предварительных соображениях о преобразовании управления государственными имуществами» от 10.05.1837 г., и после прочтения император собственноручно поставил на первой странице письма визу «Исполнить» [18]. Таким образом, идея Киселева о реформировании управления государственными имуществами получила высочайшее одобрение.

После одобрения проекта реформы Киселев приступил к составлению положения о новом министерстве, «дабы со введения положения о государственных имуществах, можно было открыть и главное управление над оными.» [19].

Все то время, пока Киселев работал над проектом создания нового министерства, текущее управление государственной собственностью осуществлял временный совет, созданный для управления департаментом государственных имуществ в соответствии с указом от 7 января 1837 г. Согласно данному указу звание директора департамента государственных имуществ упразднялось, власть и ответственность министра и директора присваивались временному совету. Таким образом, уже в начале 1837 г. департамент государственных имуществ формально входит в состав Министерства финансов, фактически же подчиняется члену Государственного совета генерал-адъютанту Киселеву. После назначения временного совета прежний директор департамента сенатор Дубенский был предан суду.

В конце 1837 г. Государственным советом, как указывает А. П. Заблоцкий-Десятовский, «были рассмотрены (в соединенных департаментах законов и государственной экономии, с уча-

73

стием Министерства финансов и внутренних дел и в общем собрании) Учреждение и штаты Министерства государственных имуществ и Наказ ему, утверждены Государем. и тогда же подписан указ о назначении Киселева министром государственных имуществ» [20]. 26 декабря 1837 г. состоялось «Высочайше утвержденное учреждение Министерства государственных имуществ» [21], согласно которому управление государственными имуществами переходило в ведение Министерства государственных имуществ, а департамент государственных имуществ закрывался.

В результате создания Министерства государственных имуществ доходы от использования государственной собственности значительно выросли, проведена инвентаризация казенных земель, большое число казенных крестьян из малоземельных губерний переселены на свободные земли и получили государственную поддержку на случай пожаров, в западных губерниях введено оброчное землепользование, приняты значительные меры по защите имущественных интересов казны. Некоторые результаты Министерства государственных имуществ приведены в отчете Киселева о деятельности министерства за период 1837-1842 гг.:

«Сравнительные выводы о состоянии предметов ведомства государственных имуществ

В предшествовавшие 6 лет до 1837 года В последние 6 лет с 1837 года

Поступило доходов государственное казначейство 137 750,176 руб. 164 730,833 руб.

В том числе:

С казенных оброчных статей 3 593,822 руб. 5 392,078 руб.

С казенных имений 5 350,720 руб. 7 153,575 руб.

С казенных лесов 3 025,871 руб. 3 680,911 руб.

Снято казенных земель на планы 736,363 дес. 11 224,724 дес.

Открыто земель, не бывших в виду

Переселено крестьян из малоземельных губерний на свободные земли 24 733 душ. 64 312 душ.

Переведено земель из западных губерний на оброк 76

Оказано пособий крестьянам по случаю пожаров:

Безвозвратно 25,954 руб. 1 375,970 руб.

В ссуду 318,519 руб. 43,474 руб.

Рассмотрено и поступило в Правительствующий Сенат дел по ограждению государственных имуществ 1,242

Вследствие сих дел присуждено в казну:

Крестьян 1,940 душ.

Земель и лесов 91,392 дес.

Оброчных статей 12 41

Денежных капиталов 92,789 руб. (тыс. - И. К.) 275,837 руб. (тыс. - И. К.)» [22]

Таким образом, концепция П. Д. Киселева получила практическую реализацию и уже в первые годы существования Министерства государственных имуществ оказала положительное влияние на результаты управления государственной собственностью.

Примечания

1. РГИА. Ф. 1589. Оп. 1. Д. 611. С. 1.

2. Историческое обозрение пятидесятилетней деятельности Министерства государственных имуществ 1837-1887. Ч. I. Учреждение и преобразования Министерства. СПб.: Паровая скоропечатня Яблонский и Перотт, 1888. С. 40.

3. Там же.

4. Там же. С. 18.

5. Заблоцкий-Десятовский А. П. Граф П. Д. Киселев и его время. Материалы для истории Императоров Александра I, Николая I, Александра II. Т. II. Ч. I. Управление Министерством Государственных имуществ. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1882. С. 5.

6. РГИА. Ф. 379. Оп. 1. Д. 1384. С. 4-5.

7. Там же. С. 5-7.

8. РГИА. Ф. 1589. Оп. 1. Д. 262. С. 1.

9. Там же. С. 4

10. Там же. С. 19.

11. Иванова-Малофеева Е. Ю. Реформа государственной деревни в Тамбовской губернии (середина 30-х - середина 50-х гг. XIX в.). Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. С. 16.

12. Заблоцкий-Десятовский А. П. Указ. соч. С. 11.

13. РГИА. Ф. 1589. Оп. 1. Д. 611. С. 5.

14. Там же. С. 6.

15. Там же. С. 7.

16. Там же.

17. РГИА. Ф. 1589. Оп. 1. Д. 611. С. 8.

18. Там же. С. 1.

19. Там же. С. 2.

20. Заблоцкий-Десятовский А. П. Указ. соч. С. 66.

21. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание второе. Т. 12. Закон № 10834. СПб.: Типография II отделения собственной его императорского величества канцелярии, 1838 (Российская национальная библиотека, 2007-2010). С. 1039. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php (дата обращения: 30.07.2013).

22. Заблоцкий-Десятовский А. П. Указ. соч. С. 101.

Notes

1. RSHA. F. 1589. Sh. 1. F. 611. P. 1.

2. Historical review of fifty years of activity of the Ministry of state property 1837-1887. Part I. Establishment and transformation of the Ministry. SPb. Steam speed-printing office Yablonsky and Perott. 1888. P. 40.

3. Ibid.

4. Ibid. P. 18.

5. Zablotsky-Desyatovsky A.P. Graf P. D. Kiselev i ego vremya. Materialy dlya /stor// /mperatorov Aleksan-dra /, Nikolaya / Aleksandra //. T. //. CH. /. Upravlen/e M/n/sterstvom Gosudarstvennyh imushchestv [Count P. D. Kiselev and his time. Materials for the history of the Emperors Alexander I, Nicholas I, Alexander II]. Vol. II. Part I. Administration of the Ministry of State property]. SPb. Typography of M. M. Stasyulevich. 1882. P. 5.

6. RSHA. F. 379. Sh. 1. F. 1384. Pp. 4-5.

7. Ibid. Pp. 5-7.

8. RSHA. F. 1589. Sh. 1. F. 262. P. 1.

9. Ibid. P. 4

10. Ibid. P. 19.

11. Ivanova-Malofeeva E. Yu. Reforma gosudarstvennoj derevni v Tambovskoj gubern/i (sered/na 30 h -seredina 50 h gg. X/X v.J [Reform of state village in Tambov province (mid 30's - mid 50-ies of the XIX century)]. Tambov. Publishing house of Tambov State Technical University. 2005. P. 16.

12. Zablotsky-Desyatovsky A.P. Op. cit. P. 11.

13. RSHA. F. 1589. Op. 1. D. 611. P. 5.

14. Ibid. P. 6.

15. Ibid. P. 7.

16. Ibid.

17. RSHA. F. 1589. Sh. 1. Sh. 611. P. 8.

18. Ibid. P. 1.

19. Ibid. P. 2.

20. Zablotsky-Desyatovsky A.P. Op. cit. P. 66.

21. Complete collection of laws of the Russian Empire. A second collection. Vol. 12. Law No. 10834. SPb. Typography of the II Department of His Imperial Majesty's Chancellery. 1838

22. Zablotsky-Desyatovsky A.P. Op. cit. P. 101.

УДК 343.56

А. Б. Коновалова, И. Н. Мосечкин

О необходимости дальнейшего совершенствования уголовного законодательства в сфере противодействия незаконной игорной деятельности

Статья посвящена исследованию норм уголовного законодательства, устанавливающих ответственность за незаконную игорную деятельность. В декабре 2014 г. ст. 171.2 УК РФ подверглась существенным изменениям, что было обусловлено ее низкой эффективностью. Авторы осуществляют сравнение действующей и предыдущей редакций, выявляя их преимущества и недостатки. В результате исследования делается вывод о репрессивно-карательном характере новой редакции, в целях устранения которого,

© Коновалова А. Б., Мосечкин И. Н., 2015