К вопросу о соотношении саморегулирования и государственного регулирования в РФ

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО; ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО

УДК 346

И.Р. АКЧУРИНА, кандидат экономических наук, доцент,

А.М. ТУФЕТУЛОВ, доктор экономических наук, профессор

Казанский (Приволжский) федеральный университет

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ

Статья посвящена проблемам развития правового обеспечения института саморегулирования. Анализируется юридическая модель взаимоотношения государства и предпринимательского сообщества, рассматриваются юридические границы саморегулирования.

Ключевые слова: саморегулирование; государственное регулирование; государственно-частное партнерство; саморегулируемая организация; предпринимательское право.

В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику, находящегося в сфере публичных интересов государства и общества.

Саморегулирование как процесс и метод занимает важное место в правовых и социальных системах современного общества, сочетая в себе как административное, так и корпоративное управление отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства.

Как отмечает П.Б. Салинин, первоначальным результатом легализации института саморегулирования явилось значительное сокращение объемов ведомственного нормотворчества, которое эволюционировало и обрело форму стандартов деятельности, разрабатываемых саморегулируемыми организациями для своих членов [1].

Создается принципиально иная структура управления конкретной сферой: непосредственное регулирование осуществляется самим профессиональным сообществом, способным более оперативно, чем государственные органы реагировать на изменения в профессиональной среде. При этом государство контролирует деятельность уже не непосредственных участников

рынка, а более крупных образований, что намного упрощает выполнение соответствующей публичной функции.

Саморегулируемые организации (далее -СРО) к настоящему времени получили в России широкое распространение в различных видах профессиональной деятельности. В настоящее время в России существуют следующие СРО: СРО арбитражных управляющих, СРО оценщиков, строителей, изыскателей, проектировщиков, аудиторов, СРО в сфере рекламы, СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, СРО управляющих компаний, перевозчиков, коллекторов, а также СРО в области энергетического обследования и в области медицины [2]. При этом целостная концепция правового регулирования таких организаций пока отсутствует.

Зародившееся около двух тысяч лет назад и окончательно сформировавшееся в Средние века купеческое право (lex mercatoria), не имевшее первоначально законодательно оформленных регламентаций и существовавшее в виде многочисленных неписаных правил, соблюдавшихся всеми торговцами, фактически было представлено актами саморегулирования даже без создания

соответствующих организационных структур (гильдии купцов появились гораздо позже) [3].

В начале рыночных реформ в конце прошлого века российское государство не успевало своевременно принимать законы, регулирующие новые правоотношения, возникающие после радикальных изменений, произошедших в социально-экономической сфере. Тем не менее оно старалось поддержать инициативу граждан в новых экономических условиях. Подобный подход потребовал от органов государственной власти и управления постоянно развивать и совершенствовать правовую систему Российской Федерации, «установить необходимый минимум правил», апробировать формы саморегулирования, реализуемые через ассоциации и союзы, создать условия для введения саморегулирования в более широком масштабе. Тем самым новый этап развития института саморегулирования в России следует рассматривать не только как одну из форм объединения предпринимателей, но и как наиболее важный концептуальный принцип взаимодействия государства и рынка (государственно-частное партнерство).

Саморегулируемые организации впервые возникли в сфере рынка ценных бумаг в США и Англии. Современным прототипом СРО следует считать Нью-Йоркскую фондовую биржу с 1792 г.

В США selfregulatory organizations стали развиваться с принятием Закона о ценных бумагах и биржах 1934 г. Позднее эти нормы были включены в параграф 78 с Титула 15 Свода законов США [4].

В российском законодательстве понятие «саморегулируемые организации» встречается в нормах постановления Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 12 июля 1995 г. № 3, которым было утверждено Временное положение о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг, в настоящее время утратившее силу. Определение саморегулируемой организации дано в ст. 48 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» [5].

О необходимости развития правового регулирования института саморегулирования как о составной части административной реформы говорилось в целом ряде документов программ-

ного характера. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2003 г о радикальном сокращении функций, осуществляемых государственными органами, говорилось как о приоритетной задаче развития государственного управления говорилось. В целях реализации положений названного послания Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» определены приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 гг., среди которых названо и развитие системы СРО в области экономики. Задачи перехода к саморегулированию последовательно обозначились в Постановлении правительства Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 121 «О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000-2001 гг.», Распоряжении правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.)» и Распоряжении правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.».

В настоящее время в России стремительно происходит процесс замещения лицензирования на саморегулирование. Создание и развитие СРО неразрывно связано со стремительным прогрессом общественных и экономических отношений в нашем государстве. Уникальность таких объединений в том, что, с одной стороны, они фактически берут на себя государственное регулирование, и в то же время их деятельность абсолютно не противоречит нормативам, утвержденным государством.

На современном этапе развития экономики саморегулирование представляется наиболее совершенной моделью взаимоотношений производителей товаров и услуг и их потребителей. СРО производителей защищают интересы своих членов как на рынке, так и перед государством.

Помимо саморегулирования в литературе встречается термин «сорегулирование», под которым понимают совместное участие в регулировании государства и различных участников рынка.

Анализируя тенденции развития российского законодательства, А.Н. Колябин отмечал, что в случае принятия закона об организации саморегулирования «регулирование будет уже не саморегулированием, а регулированием государства и созданных им организаций саморегулирования, и такое саморегулирование не является стопроцентным саморегулированием, его следует называть сорегулированием или «квазирегулированием». Такое широкое понимание сорегулирования, на наш взгляд, не совсем точно. Саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках правил, установленных государством, а сами правила могут быть как общими, так и специальными. Соответственно, саморегулирование в форме СРО должно быть подчинено правовым принципам и условиям, которые находят отражение в Законе о СРО. Юридические нормы создают лишь возможности для гармоничного взаимодействия субъектов, но отнюдь не обеспечивают его [6]. В связи с этим интересна позиция Ф.Ю. Чатуе-ва, утверждающего, что любая СРО действует в рамках заданных внешних ограничений, определяемых государством и потребителями. Внешние ограничения и есть причина, определяющая с точки зрения государства и потребителей целесообразность существования института саморегулирования [7].

Смешение государственного регулирования и саморегулирования может иметь место в рамках делегированного саморегулирования, но подобного рода вмешательство носит ограниченный характер. Одним из признаков саморегулирования, предусмотренных Законом о СРО, является установление правил и стандартов для членов саморегулируемой организации. Если саморегулируемая организация устанавливает правила и стандарты, не имеющие аналога в законодательстве, но не противоречат ему, то мы имеем не что иное, как саморегулирование. Справедлива позиция Д. О. Грачева, считающего, что вряд ли может идти речь о саморегулировании в случае установления в стандартах и правилах СРО только требований закона, поскольку саморегулирование должно рассматриваться как установление и выполнение лицами требований, стандартов, правил, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц [8]. Нормы саморегулирования развивают и дополняют нормы государственного

регулирования, не успевающего своевременно регулировать новые формы реализации общественных правоотношений, особенно в специфических областях, к которым относят торгово-посредни-ческую деятельность, строительство и др. [9].

Безусловно, государственное вмешательство придает специфику саморегулированию даже в тех случаях, когда СРО сами устанавливают правила и стандарты, однако это не меняет юридической сущности рассматриваемого явления как самостоятельной и инициативной деятельности субъектов по разработке и установлению правил своей деятельности, а также по контролю за соблюдением требований указанных правил.

Отсюда возникает вопрос о соотношении саморегулирования и государственного регулирования, характере делегирования государством своих полномочий саморегулируемым организациям и возможности замены государственного регулирования саморегулированием. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П подтвердил допустимость делегирования государственных полномочий негосударственным организациям: «Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и ее федеральным законам». Поэтому во многих научных работах сложился подход, согласно которому публичные (государственные) полномочия передаются саморегулируемым организациям арбитражных управляющих, аудиторов, строителей, проектировщиков, оценщиков, т.е. тем саморегулируемым организациям, в которых имеет место обязательное членство, а членство в саморегулируемой организации рассматривается как допуск к профессии.

Д. О. Грачев трактует саморегулирование как вид регулирования, противоположный государственному регулированию и не являющийся частью последнего [10]. Во многих научных работах прослеживается точка зрения, согласно которой саморегулирование замещает государственное регулирование в отдельных сферах деятельности [11]. Другие ученые, напротив, считают, что саморегулируемые организации при осуществлении своих функций действуют самостоятельно без какой-либо финансовой государственной под-

держки, поэтому государство свои полномочия СРО не делегирует, следовательно, наделение саморегулируемых организаций этими полномочиями является способом государственного регулирования [12]. С.А. Зинченко и В.В. Галов отмечают, что саморегулирование в любом случае подразумевает элемент регулирования государственными органами [13]. Именно поэтому многие авторы убеждены, что СРО выполняют часть государственных контрольных функций [14].

Таким образом, в юридической литературе можно встретить два различных концептуальных подхода к вопросу о соотношении государственного регулирования и саморегулирования:

1) саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования;

2) саморегулирование противопоставляется государственному регулированию.

Более аргументированным, на наш взгляд, представляется определение саморегулирования в качестве альтернативы государственному регулированию. При этом мы исходим из предпосылки, что СРО получают возможность самостоятельного регулирования отношений в отдельной сфере, само же государство отказывается от регулирования определенных отношений. В то же время саморегулирование следует рассматривать как принцип организации взаимодействия государства и предпринимательских сообществ, поскольку СРО выполняют общественно полезные задачи не только с точки зрения самих участников таких организаций, ослабляя прямое воздействие государства на рыночные процессы, но и с точки зрения государства, снижая саму «стоимость» государственного регулирования [15].

Здесь же можно отметить ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. В частности, нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организации саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно менее затратны для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство [16]. Кроме того, развитие сис-

темы саморегулирования позволяет государству экономить значительные бюджетные средства в случае передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям, финансируемым самим бизнесом. Так, государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за СРО, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке [17].

В соответствии со ст. 22 Закона о СРО, определяющей взаимодействие саморегулируемых организаций и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, предусмотрена возможность проведения проверок уполномоченными федеральными органами исполнительной власти предпринимательской или профессиональной деятельности не самих СРО, а их членов [18].

Таким образом, приходится констатировать: тенденция развития саморегулирования, безусловно, позитивная, однако практика реализации этого процесса требует серьезных усилий как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества. Сложившаяся на сегодняшний день востребованность новых форм регулирования в предпринимательской сфере объективно предопределила необходимость создания новых механизмов реализации заложенных государством принципов.

Мы абсолютно согласны с позицией профессора М.Ю. Челышева, что к инструменту саморегулирования нужно относиться довольно осторожно [19]. Очевидно, что это необходимый обществу правовой инструмент управления в различных сферах профессиональной деятельности (на рынке ценных бумаг, в сфере строительства и др.). Довольно слабая на сегодняшний день нормативная регламентация может приводить к различным ограничениям прав некоторых субъектов. Думается, что только по наличию ряда актов, посвященных саморегулируемым организациям, пусть даже и актов на уроне закона, нельзя судить о существовании четкой правовой регламентации в данной области. Здесь нужны такие законодательные решения (о пределах саморегулирования и др.), которые позволят сформировать сбалансированный правовой механизм саморегулирования.

Список литературы

1. Салинин П.Б. Некоторые проблемы регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. - 2006. -№ 7. - С. 33-37.

2. Федосеев В.В. Саморегулирование - инструмент против чиновничьего произвола и коррупции // Жилищное право. - 2010. - № 6. - С. 33-38.

3. Попондуполо В.Ф., Скворцов О.Ю. Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права: сб. научных статей. - Вып. 5. - М.: Волтерс Клувер, 2005. -С. 117-129.

4. Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. - 2007. - № 8. -С. 89-98.

5. Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. - 2009. - № 1. -С. 36-41.

6. Баранова М.В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы // Журнал российского права. - 2009. -№ 5. - С. 60-68.

7. Чатуев Ф.Ю. Взаимодействие государства и саморегулируемых организаций на инвестиционном рынке: дис. ... канд. экон. наук. - М., 2007.

8. Грачев Д. О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. - № 2. -С. 16-21.

9. Зульфугарзаде Т.Э., Хатаева М.А. Государственно-правовые и организационные основы саморегулирования в строительном комплексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. - 2008. - № 12. - С. 38-45.

10. Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - 141 с.

11. Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства. - М.: Новый индекс, 2009. - 441 с.

12. Мрясова Ю. Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. -2009. - № 1. - С. 47-51.

13. Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: сб. ст. / отв. ред. М.А. Рожкова. -М., 2007.

14. Белкин А.Н., Щепотьев А.В. Саморегулируемые организации - часть государственных контрольных функций // Право и экономика. - 2008. - № 7. - С. 14-21.

15. Руф А.Л. Организация деятельности саморегулируемых аудиторских объединений: дис. ... канд. экон. наук. -М., 2005. - С. 31.

16. Саморегулирование. Пособие для предпринимателей / общ ред. П.В. Крючковой. - М.: ИИФ «СПРОС» КонфОП, 2002.

17. Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. - 2004. - № 1. - С. 121-126.

18. Титова Г. Саморегулируемые организации: правовые аспекты деятельности // Финансовая газета. Региональный выпуск. - 2008. - № 38. - С. 12-14.

19. Челышев М.Ю. О некоторых тенденциях развития гражданско-правовой отрасли и динамике системы межотраслевых связей гражданского права // Российская юстиция. -2008. - № 11. - С. 6-9.

В редакцию материал поступил 24.02.12

Информация об авторе

Акчурина Ильсия Рафаилевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и права Института экономики и финансов, Казанский (Приволжский) федеральный университет Адрес: 420012, г. Казань, ул. Бутлерова, 4, тел.: (843) 291-13-02 E-mail: air0607@ya.ru

Туфетулов Айдар Миралимович, доктор экономических наук, профессор Института экономики и финансов, Казанский (Приволжский) федеральный университет

Адрес: 420012, г. Казань, ул. Бутлерова, 4, тел.: (843) 291-13-02 E-mail: ajdar-t@yandex.ru

I.R. AKCHURINA,

PhD (Economics), Associate Professor, A.M. TUFETULOV,

Doctor of Economics, Professor

Kazan (Volga) Federal University

ON THE ISSUE OF CORRELATION BETWEEN SELF-REGULATION AND STATE REGULATION

IN THE RUSSIAN FEDERATION

The article is devoted to the issue of legal provision of self-regulation institution. The legal model of interrelations between the state and entrepreneurship community is analyzed, the legal boundaries of self-regulation are viewed.

Key words: self-regulation; state regulation; state-private partnership; self-regulated organization; entrepreneurship law.

References

1. Salinin P.B. Nekotorye problemy regulirovaniya samoreguliruemykh organizatsii (Some issue of regulation of self-regulated organizations), Pravo ipolitika, 2006, No. 7, p. 33.

2. Fedoseev V.V. Samoregulirovanie - instrument protiv chinovnich'ego proizvola i korruptsii (Self-regulation as a tool against officials' arbitrariness and corruption), Zhilishchnoepravo, 2010, No. 6.

3. Popondupolo V.F., Skvortsov O.Yu. Aktual'nye problemy nauki i praktiki kommercheskogo prava: sb. nauchnykh statei (Topical issues of science and practice of commercial law: Colelction of research works), ussue 5. Moscow: Volters Kluver, 2005, p. 117.

4. Zavorotchenko I.A. Samoreguliruemye organizatsii za rubezhom (Self-regulated organizations abroad), Zhurnal rossiiskogo prava, 2007, No. 8.

5. Pavlodskii E.A. Samoreguliruemye organizatsii Rossii (Self-regulated organizations in Russia), Zhurnal rossiiskogo prava, 2009, No. 1.

6. Baranova M.V. Pravovye problemy samoregulirovaniya v sfere reklamy (Legal problemsof self-regulation in the sphere of advertising), Zhurnal rossiiskogo prava, 2009, No. 5.

7. Chatuev F. Yu. Vzaimodeistvie gosudarstva i samoreguliruemykh organizatsii na investitsionnom rynke (Interaction of the state and self-regulated organizations in investment market). Moscow, 2007.

8. Grachev D.O. Pravila samoreguliruemykh organizatsii (Rules of self-regulated organizations), Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika, 2009, No. 2, p. 17.

9. Zul'fugarzade T.E., Khataeva M.A. Gosudarstvenno-pravovye i organizatsionnye osnovy samoregulirovaniya v stroitel'nom komplekse Rossiiskoi Federatsii (State-legal and organizational bases of self-regulation in the construction complex of the Russian Federation), Zakonodatel'stvo i ekonomika, 2008, No. 12.

10. Grachev D.O. Pravovoi status samoreguliruemykh organizatsii (Legal status of self-regulated organizations), pp. 12-54.

11. Dorokhina E.G. Pravovoe regulirovanie upravleniya v sisteme bankrotstva (Legal regulation of management in bankruptcy system). Moscow: Novyi indeks, 2009, 441 s.

12. Mryasova Yu.R. Samoregulirovanie v sisteme gosudarstvennogo regulirovaniya (Self-regulation in the sphere of state regulation), Predprinimatel'skoe pravo, 2009, No. 1.

13. Zinchenko S.A., Galov V.V. Samoreguliruemye organizatsii v zakonodatel'stve Rossii: problemy i resheniya (Self-regulated organizations in the Russian legislation: problems and solutions), Korporatsii i uchrezhdeniya: sb.st. (Корпорации и учреждения: сб.ст.). Moscow, 2007.

14. Belkin A.N., Shchepot'ev A.V. Samoreguliruemye organizatsii - chast' gosudarstvennykh kontrol'nykh funktsii (Self-regulated organizations as a part of state control functions), Pravo i ekonomika, 2008, No. 7.

15. Ruf A.L. Organizatsiyadeyatel'nosti samoreguliruemykh auditorskikh ob"edinenii (Organization of activity of self-regulated audit amalgamations organizations). Moscow, 2005, p. 31.

16. Samoregulirovanie. Posobie dlya predprinimatelei (Self-regulation. Manual for entrepreneurs). Moscow: IIF «SPROS» KonfOP, 2002.

17. Grachev D.O. Samoreguliruemye organizatsii: problemy opredeleniya pravovogo statusa (Self-regulated organizations: problems of defining the legal status), Zhurnal rossiiskogo prava, 2004, No. 1, p. 122.

18. Titova G. Samoreguliruemye organizatsii: pravovye aspekty deyatel'nosti (Self-regulated organizations: legal aspects of activity), Finansovayagazeta. Regional'nyi vypusk, 2008, No. 38.

19. Chelyshev M.Yu. O nekotorykh tendentsiyakh razvitiya grazhdansko-pravovoi otrasli i dinamike sistemy mezhotraslevykh svyazei grazhdanskogo prava (On some trends of development of civil-legal sector and dynamics of the system of intersectional links of civil law, Rossiiskayayustitsiya, 2008, No. 11.

Information about the authors

Akchurina Ilsiya Rafailevna, PhD (Economics), Associate Professor of the Chair of Taxation and Law of the Institute for Economics and Finance, Kazan (Volga) Federal University

Address: 4 Butlerov Str., Kazan 420012, tel.: (843) 291-13-02

E-mail: air0607@ya.ru

Tufetulov Aidar Miralimovich, Doctor of Economics, Professor of the Institute for Economics and Finance, Kazan (Volga) Federal University

Address: 4 Butlerov Str., Kazan 420012, tel.: (843) 291-13-02

E-mail: ajdar-t@yandex.ru