Участие органов президентской власти в защите прав и свобод человека и гражданина

1.3. УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ В ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Джамбулатов Сераждин Исаевич, канд. юрид. наук. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Кисловодский гуманитарно-технический институт. Подразделение: кафедра Уголовно-правовых дисциплин. E-mail: rector@kgti.ru

Аннотация

Задача: задача, которая стояла перед автором статьи - проанализировать в целом государственный комплекс правовой защиты прав и свобод человека. Особую роль в области обеспечения прав и свобод человека играет Президент РФ, выступающий согласно Конституции РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина. Именное исследование его особого статуса, специфических полномочий позволяет Президенту РФ выполнить возложенную на него Конституцией РФ задачу в рассматриваемой сфере.

Модель: в основу данной работы были положены методы эмпирического и теоретического исследования, традиционной диалектической и формальной логики. Использовались такие методы, как формально-догматический, статистический и другие. Их применение способствовало изучению интересующих автора объектов в их взаимосвязи, целостности, позволило провести всестороннее и объективное исследование.

Выводы: Автор приходит к выводу, что реализация полномочий Президента в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляется как им лично, так и через органы президентской власти, к которым могут быть отнесены Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций. А также подчеркивается, что эффективное воздействие на процесс гарантирования, обеспечения и реализации прав человека и гражданина оказывает деятельность Президента РФ в процессе законотворчества.

Ценность: данная работа может быть полезна студентам юридического факультета, особенно при изучении отдельных тем по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», а также может быть использована в учебном процессе.

Ключевые слова: Президент РФ; гарант; права и свободы человека; защита; законотворчество; государственно-правовые институты.

THE PARTICIPATION OF THE AUTHORITIES OF PRESIDENTIAL POWER IN THE PROTECTION OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF HUMAN AND CITIZEN

Djambulatov Serajdin Isaevich, PhD at Law. Position: head of chair. Place of employment: Kislovodsk humanitarian - technical Institute. Department: Criminal law disciplines chair. Email: rector@kgti.ru

Annotation

Task: the task that faced the author of the article is to analyze the overall state of the legal protection of the rights and freedoms of the individual. A special role in safeguarding the rights and freedoms of the person performs the President, acting in accordance with the Consti-

tution of the Russian Federation as the guarantor of the rights and freedoms of man and citizen. A personal study of its special status and specific authority allows the President of the Russian Federation to fulfill the mission entrusted to him by the Constitution of the Russian Federation in this area.

Model: This work is based on the methods of empirical and theoretical research, traditional dialectical and formal logic and such methods as formal dogmatic, statistical and other.

Conclusions: The Author concludes that the implementation of the President's powers in the sphere of protection of the rights and freedoms of man and citizen is carried out both personally and through the bodies of presidential power, which can be referred to the Council under the President of the Russian Federation on assistance to development of institutes of civil society and human rights.

Value: This work can be useful to law students, especially in studying certain topics on the subject "Constitutional law of the Russian Federation" and can also be used in the educational process.

Keywords: President of the Russian Federation; the guarantor; rights and freedoms; protection; legislation; state legal institutions.

Как известно, права и свободы человека в России рассматриваются как высшая ценность. А для осуществления эффективной защиты прав и свобод человека требуется надежная, не подверженная воздействию вероятным нарушениям и влияниям национальная система, содержащая в себе «множество инструментов, механизмов защиты прав личности» [10, с.177].

Можно согласиться с В.Н. Бутылиным, рассматривающим систему защиты прав личности в узком смысле как функционирование определенных государственных органов, преимущественной задачей которых выступает защита прав личности, и в широком смысле как сложную универсальную систему государственно-правовых институтов, средств, действий, которые направлены на пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина, их восстановление либо соизмеримую компетенцию, обеспечивающие условия свободного развития индивида и общества [4, с.9,11].

Отдельное место в правозащитном механизме отводится деятельности Президента Российской Федерации. В соответствии с ч.2 ст.80 Конституции РФ Президент РФ выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Абсолютно прав О.В. Виноградов, утверждая, что осуществление полномочий Президента России в рассматриваемой области реализуется по многим направлениям деятельности и во взаимоотношениях с различными государственными и общественными институтами [8, с.222].

Это положение имеет особое значение, поскольку определяет одну из сторон деятельности Президента РФ в сфере обеспечения прав и свобод: реализация как в своей личной деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту прав и свобод личности в целом, отдельных групп населения [13, с.96].

В соответствии с общими установлениями, гарантирование рассматривается как определенные способы обеспечения. Подобная деятельность со стороны Президента РФ, как считает Е.А. Крючкова, состоит в содействии беспрепятственной реализации Конституции РФ со стороны субъектов конституционного права (соблюдения, исполнения, использования, применения), а равно в защите при наличии угрозы существования [9, с.33].

Впрочем ни сама Конституция РФ, ни производимые Конституционным Судом РФ толкования ее положений, ни федеральное конституционное законодательство не формируют обстоятельного определения понятию «президентская гарантия прав и свобод человека и гражданина».

В действительности данное положение осознается не столько как конституционно-правовой институт, а исключительно как термин политический. Малоуспешны и предпринимаемые до сих пор попытки найти в самом этом конституционном выражении конкретное правовое содержание.

М.А. Краснов в комментарии к одной конституционной статье пишет, что она делает акцент на роли Президента, осуществляющего охрану всей государственной системы и базовых устоев государства, перечисленных в этой же части статьи, и что в ней конкретизируются положения о Президенте как гаранте Конституции, прав человека и гражданина [5, с.471]. Тем не менее совершенно очевидны отличия между конституционным текстом («В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации...» и т.д.) и безапелляционной позицией комментатора по поводу того, что Президент осуществляет охрану всей государственной системы и базовых устоев государства. Ну и поскольку указано, что Президент охраняет, а не предпринимает в конституционно предусмотренном порядке мер к охране государственной системы и базовых устоев государства, как об этом говорится в Конституции РФ, то и ключевым, и практически единственным гарантом прав и свобод выступает именно Президент. Однако, охрана государственной системы в целом и базовых устоев государства при всей существеннейшей их важности для гарантии и становления прав и свобод человека и гражданина не устраняет сложностей реализации теми же органами государственной власти прав и свобод. Закономерен вопрос - рассматривается ли Президент РФ как гарант такой реализации?

«Любой из органов (институтов) государственной власти в пределах присущих ему полномочий должен исполнять функции, направленные на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод личности, - пишет М.А. Краснов. - Впрочем каждый орган осуществляет только частичное обеспечение действия Конституции. Лишь перед Президентом стоит проблема обеспечения охраны общей стабильности государства, его суверенитета и государственного единства, лишь при наличии подобных условий другие органы государственной власти и должностные лица получат шанс выполнять присущие им полномочия в обычном конституционном режиме» [5, с.471].

Рекомендуемое понимание президентской власти, единолично выполняющей охрану суверенитета государства и его целостность, формирующей, таким образом, конституционный режим, деятельность органов государственной власти и должностных лиц, предстает в образе такого сверхмощного и сверхвлиятельного Левиафана, само существование которого принципиально не сочетается как с правовым, так и просто с демократическим государством, сформированном на принципе разделения властей. Несовместима такая супермощная президентская власть с ее глобальными и универсальными свойствами влияния через практически подчиненную ей структуру государственности и на все общество с существованием системы общепри-

знанных мировым сообществом демократических прав и свобод человека.

Государство, преобладающее надо всем, обеспечивающее, контролирующее и охраняющее в лице Президента все общественные и государственные структуры - это тоталитарное государство, что, тем не менее, не превращает его в сильное государство.

«В то же время сильное государство невозможно без уважения к правам и свободам человека, - говорится в Послании Президента РФ В.В. Путина к Федеральному Собранию. - Лишь демократическое государство способно обеспечить соблюдение равновесия интересов личности и общества, сочетание частной инициативы с общенациональными задачами» [11].

Вынуждены подтвердить тот факт, что содержание конституционно-правовой функции Президента РФ, выступающего как гарант прав и свобод человека и гражданина до сих пор является недостаточно раскрытой, неотражающей своего истинного содержания. По сути единственным институтом, хоть и не обладающим чрезмерным влиянием, доказывающим наличие данной функции, выступает Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Ключевой задачей Совета является оказание содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина [1, ст.1669]. Совет должен рассматривать существующие практические ситуации в сфере законодательного регулирования и правоприменительной практики, связанные с правами человека, формировать соответствующие рекомендации по подобным вопросам.

Об эффективном воздействии Президента РФ на процесс гарантирования, обеспечения и реализации прав человека и гражданина, как нам кажется, свидетельствует его деятельность в процессе законотворчества.

Тема прав и свобод человека и гражданина в ходе законотворчества изначально формируется на этапе выступления с законодательной инициативой. В то же время осуществленные исследования указывают, что Президентом РФ вносится около семи процентов законодательных инициатив в целом, от Правительства -примерно 23 процента. Разумеется не каждый из вносимых законопроектов касается напрямую прав и свобод. В их числе имеются, к примеру, проекты законов о ратификации международных договоров, с которыми выступают только Президент РФ и Правительство РФ. В связи с чем процент иных проектов законов сокращается соответственно до 4 и 20 процентов [12].

Закрепленная конституционно-правовая вероятность Президента РФ оказывать влияние на гарантирование, обеспечение и реализацию прав и свобод при помощи принимаемых законов, может проявиться на иных этапах законодательного процесса. Согласно мнению А.Н. Шохина, участие Президента РФ в данном процессе можно условно подразделить на две части:

право и возможность Президента РФ посредством полномочного представителя защищать внесенные проекты законов, обосновывая разумность и нередко настаивая на их более быстром вынесении на рассмотрение пленарного заседания;

право президентской стороны произвести ознакомление с представляемыми в Государственную Думу законопроектами на этапе подготовки их к первому чтению. Как раз на этом этапе законотворчества могут быть обнаружены разногласия во взглядах законода-

телей и Президента РФ по определенному проекту федерального закона. Подобные противоречия, в том числе и по законодательным проблемам осуществления прав и свобод, могут послужить в итоге поводом к отклонению Президентом РФ уже принятого закона. «В случае, когда выявленные противоречия имеют принципиальный характер, а именно, когда глава государства не поддерживает общего замысла проекта закона, необходимо подумать об уместности его принятия (т.к. у такого законопроекта низка вероятность стать законом, т.е. быть подписанным Президентом). При наличии менее серьезных противоречий возможна выработка способов изменения текста проекта закона при подготовке его ко второму чтению» [7, с.63].

Второе чтение законопроекта способствует формированию большей вероятности у субъектов законотворческого процесса, включая Президента РФ, усилить, конкретизировать, сформировать более понятной свою точку зрения по рассматриваемому проекту закона, включая те его положения, которые относятся к осуществлению определенных прав и свобод, и, в конечном итоге, найти наиболее возможные и рациональные пути преодоления имеющихся разногласий.

Принятый Государственной Думой в третьем чтении проект закона, подлежит одобрению Советом Федерации, в деятельности которого Президент РФ и его полномочный представитель обладают правом принимать участие и, тем самым, оказывать воздействие на ход рассмотрения проекта закона.

В соответствии с п.«д» ст.84 Конституции РФ, Президент РФ обладает правом подписания и обнародования проектов федеральных законов. Более детальное рассмотрение процесс промульгации Президентом РФ федеральных законов и федеральных конституционных законов получил соответственно в ст.ст.107, 108 Конституции РФ. С точки зрения изучаемой проблемы необходимо учитывать, что поводом к отклонению Президентом РФ федерального закона и возвращению его в Государственную Думу для повторного голосования нередко являются имеющиеся в подобных законах пробелы и недостатки в регулировании прав и свобод.

В соответствии со ст.90 Конституции РФ, издаваемые Президентом РФ указы и распоряжения являются обязательными для их выполнения на всей территории России, и к ним, как подзаконным актам, предъявляется требование об их неукоснительном соответствии как Конституции РФ, так и федеральным законам.

«В то же время, - пишет В.Е. Чиркин в научно-практическом комментарии к Конституции РФ, - при отсутствии закона, необходимого для регулирования тех либо других общественных отношений, Президент РФ обладает правом издания нормативного указа. В случае, когда его содержание изменено или поглощено федеральным законом, Президент отменяет подобный указ» [5, с.506].

Итак, глава российского государства является конституционным гарантом прав и свобод человека, а ст.55 Конституции РФ допускает возможность ограничения прав и свобод Федеральным законом в целях и пределах, предусмотренных данной статьей. Возникает вопрос: обладает ли Президент правом вводить такие ограничения своим указом до того момента, пока не будет принят соответствующий федеральный закон?

Увеличение либо уменьшение объема прав и свобод, ограничение определенных прав и свобод в закрепленных Конституцией целях и условиях не отно-

сятся к преимущественным правам президентской власти.

Как отмечает бывший Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев в книге «Вся власть - закону», использование «указанного права», скорее всего связано с тем, что в Конституции РФ установлены полномочия Президента, не согласовывающиеся с принципом разделения властей. «Отдельные из них имеют единоначальный характер. К примеру, обеспечение скоординированного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, выработка направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины и концепции национальной безопасности. В некоторых обстоятельствах Президент пытается продемонстрировать себя судьей, когда это касается федеральных, а тем более региональных, органов власти. Такова действительность, свидетельствующая в первую очередь о превышении Президентом своих конституционных полномочий...» [6, с.20].

Компетенция Президента РФ в области законодательной регламентации прав и свобод, включающей и их ограничения в конституционно установленных целях и рамках, объединены, как мы считаем, в законотворческой деятельности. Глава российского государства является активным субъектом законотворческого процесса и данная его конституционная роль совершенно не исчерпывается выполнением функции противовеса законодательной власти, как, по-видимому, склонен полагать А.Н. Шохин [7, с.67]. Применение Президентом РФ отлагательного вето к утвержденному парламентом закону является существеннейшим элементом в системе сдержек и противовесов, отсутствие которого сводило бы на нет данный демократический принцип, в то же время возможность его использования не умаляет роли Президента как полноценного участника законодательного процесса.

Ключевая позиция в системе государственных институтов правовой защиты прав и свобод человека и гражданина принадлежит Управлению Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. На сегодняшний день Управление по работе с обращениями граждан действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 17.02.2010 №201 (ред. от 25.07.2014 №529) [2, ст.4286]. В соответствии с ним Управление, в частности, обеспечивает: прием граждан работниками Управления в Приемной Президента РФ по приему граждан; прием заявителей, обратившихся с устными запросами, работниками Управления в Приемной Президента РФ по приему граждан; подготовку и организацию проведения личного приема заявителей, в том числе в режиме видео-конференц-связи, Президентом РФ; своевременное рассмотрение обращений и запросов, а также направление обращений для рассмотрения в соответствующие самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, федеральные органы государственной власти, другие государственные органы, органы государственной власти субъектов Федерации и (или) органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в обращениях, и направление запросов для рассмотрения в соответствующие самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, а при необходимости контроль за своевременным исполнением федеральными органами исполнительной

власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям.

Достаточно показательны в этом плане данные информационно-статистического обзора Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан. За 2014 год в Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, в Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан и в приёмные Президента РФ в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации поступило в адрес Президента РФ 987775 обращений, 110046 запросов информации и 114433 сообщения, из них из иностранных государств 92989 обращений, 26449 запросов информации и 50266 сообщений. При этом количество обращений в форме электронного документа и в письменной форме, поступивших из Российской Федерации в 2014 году, превысило количество обращений в устной форме в 10,84 раза, что выше соответствующих показателей 2013 года и 2012 года, когда превышение было соответственно в 8,39 раза и в 9,06 раза [3].

Для выполнения возложенных на Управление задач и функций, последнее вправе: направлять запросы и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также от организаций, общественных объединений и должностных лиц.

Список литературы:

1. Указ Президента РФ от 01.02.2011 №120 (ред. от

01.04.2013 №305) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» (вместе с «Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека») // Собрание законодательства РФ. - 2011. - №6. - Ст.852; Собрание законодательства РФ. - 2013. - №14. - Ст.1669.

2. Указ Президента РФ от 17.02.2010 №201 (ред. от

25.07.2014 №529) «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций») // Собрание законодательства РФ. - 2010. - №8. - Ст.838; Собрание законодательства РФ. - 2014. - №30 (часть II). - Ст.4286.

3. Информационно-статистический обзор рассмотренных в 2014 году обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации, а также результатов рассмотрения и принятых мер // http://letters.kremlin.ru/digests/141

4. Бутылин, В.Н. Основы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан: учебное пособие. - М.: Изд-во Рос. экон. акад, 2002. -204с.

5. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / отв. ред.: Лазарев В.В. - М.: Спарк, 1997. - 599с.

6. Селезнев, Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указанного права в России); под общ. ред. Н.А. Васецкого. -М.: Группа «Сегодня», 1997. - 143с.

7. Шохин, А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. - М.: «Наш дом - L'age d'Homme», 1997. - 192с.

8. Виноградов, О.В. Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина // Ученые записки Санкт-

Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. - 2008. - №3. - С.221-226.

9. Крючкова, Е.А. К вопросу о реализации статуса Президента РФ как гаранта конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: 20 лет спустя: материалы Международной научно-практической конференции. - Саратов, 2014. - С.32-34.

10. Огнева, Е.А. Система защиты прав человека в современной России: правовая матрица // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2013. - № 3-2. - С.177-185 // http://elibraryтu/item.asp?id=20888109.

11. Путин, В.В. «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)»: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Парламентская газета. - 2000. - № 128 (508). - 11 июля.

12. Федеральная власть и становление правового государства (Законодательный процесс в зеркале статистики) // Независимая газета. - 1997. - 16 мая.

13. Хозикова, Е.С. Правовое государство и гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2012. - № 3 (21). - С. 94-99.

14. Лепшокова Р.А. Защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и в европейских странах: сравнительно-правовой анализ // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - №5.

15. Осавелюк Е.А. Защита прав и свобод человека: проблемы реализации государством международно-правовых обязательств // Бизнес в законе. - 2013. - №3.

Отзыв

на статью кандидата юридических наук Джамбулатова Сераждина Исаевича «УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ В ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА»

Построение правового государства не может происходить без надлежащего обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство - это господство во всех, каких бы то ни было общественных отношениях, права, т.е. всеобъемлющий охват правом всех отношений личности (человека и гражданина) с демократическим государством.

Главенствующую роль в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина выполняет Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Автором подчеркивается, что полномочия Президента России в рассматриваемой области реализуются по многим направлениям деятельности и во взаимоотношениях с различными государственными и общественными институтами. Осуществление данного ключевого полномочия происходит как посредством личной деятельности Президента РФ (например, рассмотрение обращений граждан), так и при помощи инициации принятия законов, издания указов, направленных на защиту прав и свобод личности в целом, отдельных групп населения.

Автор делает вывод, что в своей деятельности Президент опирается на, так называемые, органы президентской власти, а именно: Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций.

Заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин НОО (НП) ВПО «Кисловодский гуманитарно-технический институт», кандидат юридических наук, доцент Ю.Н.Шаповалов