Подведомственность юридических дел и ее уровни

Подведомственность юридических дел

и ее уровни

Д. Н. Бахрах

В государствах, осуществляющих принцип законности (правоза-конности), властные полномочия государственных органов и иных субъектов публичной власти регулируются правовыми нормами, закрепляющими их компетенцию. Эффективность деятельности аппарата публичной власти, ее слаженность во многом зависят от правильного определения компетенции органов, их структурных подразделений, должностных лиц. Урегули-рованность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам — важнейшие условия соблюдения законности.

Компетенция состоит из двух обязательных элементов: властных полномочий и подведомственности, то есть определения предметов, объектов, на которые распространяется власть субъекта, которыми он ведает. «...Составные части компетенции — юридическая возможность или долженствования. выполнять определенного вида управленческую деятельность (т. е. функцию) применительно к деятельности определенного вида объектов управ-ления»1. Статья 10 Конституции РФ закрепляет разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из них осуществляется самостоятельными органами в рамках установленной правовыми нормами компетенции. «А значит каждой из них определены предметы ведения.

Бахрах Демьян Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

1 Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 240.

Там, где осуществляется публичная власть, действуют нормы о подведомственности. Предметы ведения — это первый необходимый элемент компетенции»2.

Поскольку субъекты публичной власти действуют во всех сферах и отраслях социальной жизни, нормы о компетенции (и ее важнейшем элементе — подведомственности) имеются во всех отраслях права. Например, ст. 71—73 Конституции РФ распределяют предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а ст. 125 Конституции регулирует подведомственность Конституционного Суда РФ.

В административно-правовых актах широко используются синонимы подведомственности: «находится в ведении» (министерства, службы, государственного органа)3, «предметы ведения».

Там, где функционирует публичная власть, где действуют ее субъекты, должна существовать подведомственность. Она является правовой формой разделения труда по осуществлению властной деятельности.

«Институт подведомственности в' правовом регулировании общественных отношений играет роль распределительного механизма, с помощью которого государство обес-

2 Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных советов. М.: Юридическая литература, 1986. С. 23. ;

3 См., например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 г.: «Утвердить прилагаемые: перечень федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Росэнер-го; перечень федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Росэнерго» // СЗ РФ. 2005. № 3. Ст. 223.

печивает подключение к нему различных форм разрешения юридических дел в соответствии с характером тех общественных отношений, из которых эти дела возникают. Действие этого механизма обеспечивается путем указания в законе на определенные критерии, в зависимости от которых конкретные дела поступают на разрешение указанных в законе органов»4.

В ряде случаев законодатель при ее регулировании использует более широкое понятие. Так, глава 4 АПК «Компетенция арбитражных судов» состоит из двух параграфов, которые названы так: «Подведомственность» и «Подсудность». В какой-то степени это можно объяснить тем, что в теории гражданского процесса и в ГПК подведомственность, как правило, понималась узко, только как правовое регулирование круга дел, которые должны рассматриваться в гражданском судопроизводстве.

«Термины «компетенция» (встречается еще — юрисдикция), «компетентный суд» используются во многих международных договорах: статьи 4 и 5 Киевского соглашения 1992 года; статьи 20 и 29 Минской конвенции 1993 года; статья 19 Договора СССР и Испании о правовой помощи. Международные термины «компетенция», «юрисдикция» имеют несколько иную смысловую нагрузку, чем понятия подведомственности и подсудности, а именно: они напрямую связаны с понятием государственного суверенитета, суверенной власти»5.

4 Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 121.

5 Нешатаева Т. Н. О вопросах компетенции

арбитражных судов в Российской Федерации

по рассмотрению дел с участием иностранных лиц // Вестник ВАС РФ. 2004. № 12. С. 88. См. также: Сафаров Н. А. Преступления, подпадающие под юрисдикцию международного уголовного суда // Государство и право. 2004. № 4. С. 48—59; Несмеянова С. Э. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. № 12. С. 17.

Представляется, что используемые в разных отраслях права, в разных отраслевых юридических науках, в актах Конституционного Суда РФ термины «подсудность», «подследственность», «судебная юрисдикция», «предметы ведения» — это названия разных видов единого родового понятия «подведомственность».

«Различие между подсудностью и подведомственностью имеет скорее количественный, нежели качественный характер. Поэтому следует согласиться с Ж. Сталевым и А. Ф. Козловым, которые рассматривают подсудность как понятие производное от подведомственности, как разновидность подведомственности в применении к судебным органам»6.

Ю. К. Осипов прав, когда утверждает, что разница понятий «подсудность» и «подведомственность» — количественная, второе понятие охватывает более широкий круг явлений. Но необходимо добавить, что названные ими явления соотносятся как вид (подсудность, подследственность) и род (подведомственность).

В осуществлении государственных функций участвует огромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями. Такое положение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных отраслей деятельности и существующих в них отношений. И чтобы квалифицированно заниматься делами, нужно обладать специальными знаниями, быть компетентным в данной области. А во-вторых, множественность субъектов властных полномочий создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку чаще всего его ведут органы, должностные лица, которые профессионально систематически осуществляют соответствующие функции.

Для научной организации работы субъектов власти имеет большое

значение четкое определение того, какой субъект какими делами ведает, кто какие дела оформляет, рассматривает, исполняет и т. д. Правильное решение субъектом правотворчества вопросов подведомственности — необходимое условие квалифицированного, оперативного решения дел.

«Подведомственность может быть определена как круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера»7.

Это определение содержится в учебном пособии, которое было издано в 1973 году. Очевидно, что сейчас необходимо говорить также и о подведомственности муниципальным, международным органам и, возможно даже, субъектам корпоративного управления. Кроме того, правовыми актами определяется подведомственность должностным лицам и иным служащим названных выше органов.

Подведомственность — неотъемлемая часть компетенции. В то же время это определенная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той, которая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. Ведать делами — значит решать вопросы в отношении определенных индивидуальных и коллективных субъектов права. Для лидирующих субъектов подведомственность — это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объектами властного воздействия, обязывает их производить определенные действия, решать дела, составлять документы и т. д. Она определяет предметные, территориальные границы полномочий. А для другой стороны властного правоотношения подведомственность

означает ее правовую зависимость от того, кто ведает, уполномочен, кому подведомственны дела, вопросы, иные объекты властного воздействия.

«.. .Подведомственность выступает в качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами»8. Представляется, что это фундаментальное научное положение было бы более корректным, если бы в нем не было слова «юрисдикционными», которое ограничивает его смысл. Определенной подведомственностью обладают все субъекты публичной власти, а не только юрисдикцион-ные органы.

В последние годы все чаще и чаще в научных работах юристов можно встретить широкое понимание подведомственности как межотраслевого правового феномена. Она «имеет сферой своего регулирования не только разграничение полномочий юрисдикционных органов, но в своем широком понимании должна разграничивать предметы ведения любых органов государства, должностных лиц, или общественных организаций соответственно выполняемыми ими функциями. В условиях построения и реализации государственной власти на принципе разделения властей подведомственность наиболее зримо и очевидно играет роль рабочего юридического механизма, лежащего в основе осуществления государственно-правового строительства, так как устанавливает четкие критерии разделения государственной власти на три автономные ветви: законодательную, исполнительную и судебную»9.

8 Гражданский процесс. М.: Волтерс Клу-вер, 2004. С. 144.

9 Чудиновский К. А. Подведомственность в системе гражданского и арбитражного процессуального права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 7.

В научной литературе по гражданскому и арбитражному процессам подведомственность определяется как «относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению того, либо иного государственного и иного органа, это свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органа-ми»10. Такой подход к пониманию подведомственности как особого свойства юридических дел вполне возможен. Он отвечает на вопрос, «к кому обращаться, кому подведомственны дела». Но более содержательным можно считать иной подход к определению содержания подведомственности — кто ведает, кто компетентен, вправе разрешать юридические дела.

Для административного и ряда других отраслей публичного права второе определение подведомственности полезнее, так как позволяет раскрыть компетенцию субъектов публичной власти, их функции, структуру.

Фактически это понимает и автор приведенного выше определения подведомственности профессор В. В. Ярков. Так, давая определения некоторым разновидностям подведомственности (подсудности), он пишет, что родовая, территориальная подсудность — «распределение компетенции по рассмотрению дел.»11. Плодотворность такого подхода видна и в данном им определении подведомственности как «межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел»

12

между органами власти12 .

Подведомственность — это нормативное закрепление объектов властных полномочий. Решая воп-

10 Гражданский процесс. М., 2004. С. 146.

11 См.: Там же. С. 167.

12 См.: Там же. С. 144.

росы о подведомственности, законодатель опирается на ряд принципов, в том числе:

— принцип профессионализма, то есть компетентного ведения, использования властных полномочий;

— принцип объективности, предполагающий разумное, научно обоснованное, справедливое решение вопросов;

— принцип приближения власти к ее объектам, обеспечивающий удобства для граждан, экономичность и быстроту решения вопросов (о возбуждении дел, рассмотрении жалоб, выдаче документов и др.).

В производствах по многим категориям дел очень часто одни органы (должностные лица) вправе собирать и проверять информацию, другие — анализировать ее и принимать решения, третьи — рассматривать жалобы на акты публичной власти. Это — «эстафета лидирующих субъектов» — особенно она характерна для всех юрис-дикционных процессов. «Эстафета властных субъектов» — важная гарантия правильного, справедливого применения власти. Поэтому актуален вопрос о постадийной под- ю ведомственности дел (кто дело расследует, кто принимает поста-1 новление, издает приказ и т. д.) и ^ даже о подведомственности при £ совершении отдельных действий ^ (кто предоставляет отсрочку испол- ° нения решения, составляет прото- | кол и т. п.). о

' о

«Разрешение юридического дела ^ представляет собой деятельность £ управомоченных органов по реали- £ зации субъективных прав посредством применения правовых норм. Оно может осуществляться в различных формах, которые являются ничем иным, как разновидностями правоприменительной деятельно-сти»13. Таким образом, Ю. К. Осипов

под юридическим делом понимает дело, которое решается посредством правоприменения. Представляется, что, во-первых, к юридическим делам, к тому же довольно сложным, можно отнести и правотворческую деятельность. Она тоже предполагает и наличие полномочий, и урегулированную правом процедуру деятельности. Во-вторых, правотворчество и правоприменение осуществляют наряду с органами также высшие (президенты, губернаторы) и иные должностные лица, структурные подразделения органов, то есть довольно широкий круг субъектов. В-третьих, целью законодательной и иной правотворческой деятельности является достижение определенного юридического результата: принятие, изменение, отмена правовой нормы14.

Проблема подведомственности относится к числу межотраслевых. В конституционном праве она рассматривается как разделение предметов ведения между РФ и ее субъектами, а также между ветвями государственной власти. В уголовно-процессуальном праве большое внимание уделяется такой разновидности подведомственности, как подследственность. Ученые, исследующие гражданско-процессуальное и арбитраж-но-процессуальное право, изучают такие явления, как подведомственность и подсудность, но не всегда отмечают, что подсудность — это разновидность подведомственности.

Вопросы подведомственности актуальны и для финансового, и для земельного, и многих других отраслей права, а значит, и для отраслевых наук. Можно утверждать, что отрасли права, которые регламентируют те или иные аспекты деятельности публичной власти, обязательно определяют подведомственность соответствующих субъектов власти.

14 См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 280—300.

Представляется, что в зависимости от отрасли права, нормы которой регулируют подведомственность субъектов публичной власти, следует различать конституционную, административную, финансовую, семейно-правовую, уголовно-процессуальную и иные виды отраслевой подведомственности.

Известно, что она может быть общей (в рамках отрасли права!) и специальной. Чаще всего она бывает исключительной (безальтернативной). Но праву известны и различные варианты альтернативной подведомственности. В таких случаях закон устанавливает, что право определения подведомственности в рамках названных вариантов принадлежит:

1) субъекту власти, который решает это по собственной инициативе (например, ч. 2 ст. 23.1 КоАП) или по ходатайству невластного субъекта (например, ч. 1 ст. 29.5 КоАП);

2) невластному субъекту (например, ст. 29 ГПК, ст. 36 АПК);

3) по соглашению сторон (например, ст. 32 ГПК, ст. 37 АПК).

В уголовном и других процессах, в производстве по делам об административных правонарушениях очень важно различать стадийную подведомственность, то есть ее существование на каждой стадии процессуальной деятельности.

Анализ действующего законодательства и подзаконных нормативных актов приводит к выводу о необходимости различать уровни подведомственности, дел, разрешаемых в первой инстанции по существу. Главный критерий такой группировки различных элементов сложнейшей, огромной системы норм о подведомственности — компетенция субъектов власти, правомочных осуществлять правотворчество и правоприменение, разрешать юридические дела. При таком подходе можно различать семь уровней подведомственности:

1) международную;

2) государственную;

3) родовую;

4) видовую;

5) иерархическую (инстанцион-ную);

6) территориальную;

7) должностную.

Определяя подведомственность конкретного дела, необходимо последовательно выяснять ее на каждом из названных уровней, чтобы в итоге узнать, кто вправе разрешить дело по существу в первой инстанции. Иногда для этого достаточно знать только территориальную и должностную подведомственность, а, решая спор с нерезидентом, возможно, придется уточнять все семь ее уровней15.

В качестве примера международной и одновременно государственной подведомственности можно привести выдержку из Соглашения между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой о порядке использования российских военных объектов на территории Кыргызской Республики и статусе военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в Кыргызской Республике.

Статья 14. «Вопросы юрисдикции, связанные с пребыванием Вооруженных Сил Российской Федерации, регулируются следующим образом:

1. По делам о преступлениях и проступках, совершенных лицами, входящими в состав Вооруженных Сил Российской Федерации или членами их семей вне пределов мест дислокации, как общее правило применяется законодательство Кыргызской Республики, и действуют ее суд, прокуратура и другие компетентные органы.

2. В случае совершения лицами, входящими в состав Вооруженных

15 Подобно тому, как, разыскивая род-

ственника, оказавшегося в другой стране, нужно узнать, в какой стране, в каком городе, на какой улице, в каком доме, в какой квартире он живет.

Сил Российской Федерации, или членами их семей преступлений или проступков против Российской Федерации, а также против лиц, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, или членов их семей и по делам о воинских преступлениях применяется законодательство Российской Федерации и действуют ее суд, прокуратура и другие компетентные органы.

3. В случае возникновения спорных вопросов, касающихся подследственности, решения по ним принимаются уполномоченными Сторон.

4. Компетентные органы Кыргызской Республики обеспечат по постановлениям и судебным решениям компетентных органов Российской Федерации содержание лиц, находящихся под стражей, и их конвоирование»16.

В условиях глобализации все более актуальными становятся вопросы международной подведомственности и ее разграничение с внутригосударственной. Речь идет о компетенции различных международных организаций (Совета Безопасности ООН, Международного уголовного суда и др.). К этому виду подведомственности можно также отнести подведомственность юридических дел, затрагивающих права и интересы субъектов российского права, рассматриваемые судами и иными уполномоченными органами других государств (см. соглашения об избежании двойного налогообложения, раздел V ГПК,' раздел V АПК, ст. 11—13 УК и т. д.).

В рамках Российской Федерации Конституцией РФ, изданными на ее основе нормативными правовыми актами закреплено три вида государственной, а точнее, государственно-муниципальной подведомственности (предметов ведения):

— федерального центра;

— субъектов РФ;

— муниципальных образований.

Отмечая, что в юридической литературе не сложился единый подход к определению значения понятий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», В. П. Миронов предлагает «предметы ведения» рассматривать как круг вопросов (дел), областей (предметов) де-ятельности17. Разграничение этих уровней подведомственности осуществляется:

1) Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами;

2) договорами о разграничении, передаче полномочий;

3) актами правосудия, принимаемыми Конституционным Судом РФ, конституционными и уставными судами субъектов РФ.

В качестве примера регулирования государственной подведомственности можно назвать ст. 1.1 КоАП, в ч. 1 которой указано: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».

В статье 28 Закона РФ «Об образовании» к компетенции РФ в области образования п. 8 отнесены «. аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений», а п. 24 — «лицензирование образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования». А в статье 29 «Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования» сказано (п. 7): «лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по

17 См.: Миронов В. П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях РФ: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 9, 16.

программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования».

Закрепление нормативными правовыми актами родовой подведомственности — это конкретизация положения ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При регламентации этого уровня подведомственности необходимо также учитывать наличие субъектов государственной власти, не отнесенных Конституцией РФ ни к одному из трех названных видов власти (четвертой власти?). Речь идет о Президенте РФ, высших должностных лицах субъектов РФ, а также о Прокуратуре РФ, Центробанке РФ, о сформировавшейся за последние годы централизованной системе избирательных комиссий (фактически избирательном ведомстве). Если государственно-муниципальная подведомственность регулируется в основном конституционным правом, то родовая — многими отраслями права.

Очевидно, что этому посвящено много статей Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ. В первых статьях УК и УПК четко установлено, что уголовное и уголовно-процессуальное законодательство состоит только из УК и УПК, а следовательно, принимать новые нормы этих отраслей права, изменять и отменять их вправе только Государственная Дума России.

В соответствии со ст. 3 ГК нормативные гражданско-правовые акты могут приниматься только в виде законов РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. ГК РФ, в отличие от УК и УПК, предоставил и Президенту РФ, и Правительству РФ право принимать нормативные гражданско-правовые акты.

Глава 16 КоАП РСФСР, принятого в 1984 году, называлась так: «Подведомственность дел об адми-

нистративных правонарушениях». Это не очень удачно. Дело в том, что глава регулировала подведомственность дел только на стадии их рассмотрения административными комиссиями, комиссиями по делам несовершеннолетних, органами внутренних дел, судами и другими уполномоченными органами. В КоАП РФ соответствующая — 23 глава — названа более точно: «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Первая статья этой главы — 23.1 «Судьи» закрепляет подведомственность названных в ней дел об административных правонарушениях федеральным и мировым судьям. А последующие статьи этой главы (23.2—23.63) регламентируют административную подведомственность таких дел, подведомственность их субъектам публичной исполнительной власти.

Можно утверждать, что ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ определяет родовую (судебную) подведомственность дел об административных правонарушениях, поскольку все не названные в ней дела рассматриваются не в судебном, а в административном порядке, то есть органами исполнительной власти и комиссиями по делам несовершеннолетних, административными и иными коллегиальными органами (ч. 2 ст. 22.1 КоАП).

Родовой подведомственности посвящен также и абз. 4 п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ («местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах...»), и ст. 4, названная «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах».

Видовая подведомственность — это механизм разделения труда в рамках одной из трех (четырех) ветвей публичной власти. Условно ее можно назвать ведомственной. Сложность ее разграничения обусловлена прежде всего разнообразием субъектов публичной исполнительной власти, в системе которой функционируют десятки административных ведомств18, каждое из которых имеет множество внутриведомственных подразделений. К тому же следует учесть то огромное множество и разнообразие дел, которыми занимаются органы публичной исполнительной власти (правотворческих, оперативно-распорядительных, юрисдикционных). Поэтому существует масса норм, устанавливающих, например, кто вправе лицензировать, сертифицировать, аттестовать деятельность определенных субъектов, контролировать эту деятельность, кто вправе финансировать тех или иных субъектов, кто вправе применять к ним разнообразные меры принуждения.

КоАП РФ обоснованно уделяет большое внимание видовой подведомственности дел на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.; Так, ч. 2 ст. 28.3 КоАП прямо на- 5 зывает должностных лиц 8419 раз-; новидностей ведомственных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. А кроме того, эта же статья таким правом наделяет членов комиссий по делам несовершеннолетних, избирательных комиссий, должностных лиц лицензирующих органов. Часть 4 ст. 28.3; КоАП обязала соответствующие центральные федеральные органы

18 Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. в структуру федеральных органов исполнительной власти были включены органы 80 ведомств. См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

19 На 31 января 2004 г.

исполнительном власти установить перечень должностей, которые в рамках ведомства уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. Во исполнение этой нормы Кодекса издано более семидесяти ведомственных актов. В общем для закрепления и правоприменительного определения полномочий по составлению протоколов потребовалось издать и уяснить большой массив правовых норм.

Решению же вопросов о подведомственности дел об административных правонарушениях на стадии их рассмотрения посвящен весь III раздел КоАП, состоящий из более чем 60 (!) статей. Учитывая, что российские президенты довольно часто меняют структуру федеральных органов исполнительной власти, составители КоАП включили в него весьма оригинальную ст. 22.3 «Подведомственность дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях». Часть 1 этой статьи закрепляет правовую новеллу: в случае упразднения субъектов, уполномоченных рассматривать соответствующую категорию дел до внесения необходимых изменений в законодательство, подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.

В основном регулированию вопросов видовой подведомственности (подследственности) посвящена ст. 151 УПК РФ. Содержащиеся в ней нормы устанавливают, по каким категориям дел предварительное расследование вправе производить следователи прокуратуры, а по каким — следователи органов внутренних дел или органов федеральной службы безопасности. Этой же статьей УПК разграничена подведомственность дознавателей орга-

нов внутренних дел, пограничной службы, службы судебных приставов, а также таможенных органов.

Хотя в тексте ст. 151 УПК говорится о следователях и дознавателях прокуратуры, органов внутренних дел и т. д., фактически эта норма закрепляет видовую подследственность органов прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности, таможенных органов.

После того, как в ходе судебной реформы в России наряду с судами общей юрисдикции начали действовать арбитражные и конституционные (уставные) суды, проблема видовой («ведомственной») подведомственности при осуществлении правосудия стала очень актуальной и для судебной ветви государственной власти (судебной системы). К тому же в системе судов общей юрисдикции существуют еще военные суды и мировые судьи, следовательно, их видовая подведомственность тоже должна быть четко определена и закреплена законами.

Подведомственность дел Конституционному Суду РФ определена Конституцией РФ и специальным Федеральным конституционным законом. В отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ она регулируется конституциями (уставами) и специальными законами этих субъектов.

Подведомственность юридических дел судам общей юрисдикции закреплена федеральными конституционными законами о военных судах и о мировых судьях, УПК и ГПК. Арбитражные суды руководствуются нормами о подведомственности, содержащимися в АПК. А при рассмотрении дел об административных правонарушениях суды общей юрисдикции и арбитражные суды руководствуются еще и нормами КоАП. Статья 23.1 КоАП устанавливает подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам, судам общей юрисдикции, выделив

при этом дела, подсудные гарнизонным судам и мировым судьям. При разделении подведомственности дел, содержащих признаки составов, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, законодатель прежде всего исходил из содержания составов правонарушений, но использовал и другие критерии: признак субъекта правонарушения (военнослужащий, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо), а также процессуальные особенности стадии возбуждения дела (дела, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования).

На основе федеральных законов пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ приняли ряд постановлений о подсудности дел судам соответствующих судебных систем.

Занимается этим вопросом и Конституционный Суд РФ. В постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации он постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, названных в пунктах «а» и «б» части 2 и части 4 данной статьи, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации; по смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской

Федерации с запросом о проверке его конституционности20.

В одном из определений Верховного Суда РФ сказано: «Споры между муниципальными образованиями и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу перечисления денежных средств в бюджет муниципального образования подведомственны судам общей юрисдикции, поскольку споры, вытекающие из бюджетных правоотношений, ни Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, ни каким-либо другим федеральным законом не отнесены к ведению арбитражных судов»21.

Оба приведенных выше примера свидетельствуют о том, что высшие суды стремятся четко отграничить свою видовую подсудность от подсудности судов другого вида.

Несмотря на обилие норм права, регламентирующих видовую подсудность дел, постановлений Конституционного Суда РФ, пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда в судебной практике возникают многие вопросы о видовой подведомственности судебных дел. Например, К. обратился в районный суд г. Брянска с жалобой ; на действия командира войсковой части, связанные с отказом включить его в список военнослужащих, непосредственно участвовавших в одном из видов деятельности, указанном в Перечне видов деятельности, участие в которой дает право на получение социальной поддержки. Далее события развивались так.

1. Определением судьи от 20 мар- ; та 2002 г. дело направлено для рассмотрения в Брянский гарнизонный военный суд в связи с тем, что оно подсудно военным судам.

2. Брянский гарнизонный военный суд 20 августа 2002 г. дело на-

20 См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

21 ВВС РФ. 2003. № 12. С. 22.

правил по подсудности в Московский окружной военный суд ввиду того, что оно связано с государственной тайной.

3. Определением судьи Московского окружного военного суда от 20 октября 2002 г. данное дело направлено для разрешения по существу в Брянский областной суд, так как судья пришел к выводу, что, хотя дело и связано с государственной тайной, однако К. обжалует действия командования, которые имели место после увольнения заявителя с военной службы, а следовательно, жалоба подсудна территориальному суду.

В надзорной жалобе К. просил Московский окружной военный суд рассмотреть заявленные им требования по первой инстанции.

4. Определением судьи Верховного Суда РФ 16 мая 2003 г. дело передано в Военную коллегию Верховного Суда РФ для разрешения по существу.

5. Военная коллегия Верховного Суда РФ 20 июня 2003 г. жалобу удовлетворила. Она указала, что военным судам наряду с другими подсудны и споры по обстоятельствам, хотя и возникшим после увольнения гражданина из Вооруженных Сил Российской Федерации, но неразрывно связанным с правоотношениями, сложившимися в период прохождения бывшим военнослужащим военной службы. Следовательно, данный спор подлежит разрешению в военных, а не в территориальных судах.

В научной литературе по гражданско-процессуальному праву этот вид подведомственности часто называют предметным, потому что он определяется «путем указания на группы (категории) дел.»22.

Представляется, что это не совсем точно. Определенные категории дел передаются определенным субъектам власти прежде всего

22 Комментарии к ГПК РФ. М.: Кодекс, 2003. С. 58.

потому, что их разрешение связано с содержанием деятельности, компетенцией этого вида субъектов публичной власти. Так, в системе правосудия экономические споры отнесены к такому ее виду, как арбитражные суды. В системе исполнительной власти рассмотрение дел о нарушениях правил паспортного режима, дорожного движения возложено на органы внутренних дел, а о нарушении правил рыболовства — органы рыбоохраны и т. д. Содержание деятельности субъектов публичной власти соответствующего вида, их компетенция обусловливает подведомственность им определенных видов юридических дел, поэтому представляется, что более правильно назвать ее видовой. К тому же в системе уровней подведомственности она следует за родовой и призвана закрепить видовые особенности подведомственности разных видов субъектов определенного рода (судов, органов исполнительной власти).

Проблемы иерархической (инстан-ционной) подведомственности состоят в определении того, орган публичной власти какого уровня (федеральный, окружной, региональный, местный) данного вида уполномочен заниматься данным вопросом.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона от 18 июля 2003 г. «О прокуратуре Российской Федерации» сказано, что из Конституции РФ вытекает принцип «правосудия, в силу которого надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом, обосновывающим как разграничение видов судебной юрисдикции, так и определение предметной, территориальной и инстан-ционной подсудности. Необходимость определения законом надле-

жащего суда для каждого дела исключает нечеткое или расширительное определение судебной компетенции (здесь и далее выделено мною. — Д. Б.), допускающее ее произвольное истолкование правоприменителем. В противном случае подсудность дел не может считаться установленной законом.

Нарушается принцип законного суда и таким определением подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня»23.

Из приведенного положения, сформулированного в постановлении Конституционного Суда РФ, следует, что он считает необходимым четкое закрепление законом ин-станционной подсудности, подведомственности судам разного уровня. Представляется, что если подведомственность органов исполнительной власти разного уровня можно назвать иерархической, поскольку отношения между ними построены на принципе иерархии, то применительно к подсудности этот вид подведомственности правильнее называть инстанционным.

В комментариях к АПК РФ рассматриваемый уровень подсудности (подведомственности) называют «родовым». «В ст. 34 АПК сформулированы правила родовой подсудности дел, подведомственных арбитражным судам. По правилам родовой подсудности определяется, какого уровня арбитражный суд вправе рассматривать то или иное дело. Так как критерием родовой подсудности является род (категория) дела24, то она и получила название «родо- — вой подведомственности»25.

23 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

24 Опять называется критерий — категория дел. Но содержание этого критерия не определено. Категория — это тип дел, или их род, вид?

25 Комментарий к АПК РФ. М.: Бек, 2003.

С. 66. См. также: Комментарий к АПК РФ. М.: Проспект, 2003. С. 94.

В. В. Ярков тоже полагает, что «родовая (предметная) подведомственность — распределение компетенции по рассмотрению дел по первой инстанции между судами, относящимися к различным звеньям системы судов общей юрисдик-ции»26. Представляется, что используемое Конституционным Судом РФ название этой разновидности подведомственности — «ин-станционная» — лучше отражает ее главную особенность.

Как правило, подсудность (подведомственность) зависит от признаков дел (их содержания, субъектов и др.). По категориям различают дела уголовные и гражданские, административные и судебные и т. д. Представляется, что название «родовая» не отражает содержание данного уровня подведомственности, главной особенностью которого является иерархический (инстанци-онный) признак субъекта, уполномоченного заниматься делами соответствующей категории.

Отсутствие в работах по разным процессам систематизированного подхода к разным уровням подведомственности повлекло использование несогласованных названий ее видов (предметная, родовая). Но если выделяется родовая общность, то необходимо хотя бы назвать ее виды.

Существует большое число пра-; вовых норм, регулирующих иерархическую (инстанционную) подведомственность.

Так, Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации установлено, что специальные звания присваиваются:

рядового милиции, внутренней службы, юстиции — начальниками, которые вправе назначать на должность рядового и младшего начальствующего состава;

— младшего начальствующего состава, среднего и старшего начальствующего состава до подпол-

26 Гражданский процесс. М.: Волтерс Клу-вер, 2004. С. 146.

ковника включительно страми внутренних дел, начальниками ГУВД, УВД субъектов РФ;

— полковника милиции (внутренней службы, юстиции) — министром внутренних дел России.

ГПК РФ четко закрепляет, какие дела подсудны мировым судьям (ст. 23), районным судам (ст. 24), судам субъектов Федерации (ст. 26), Верховному Суду РФ (ст. 27). В частности, Верховному Суду РФ подсудны гражданские дела:

— об оспаривании правоприменительных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ;

— об оспаривании нормативных правовых актов тех же субъектов, а также иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

К сожалению, закрепленное ст. 24, 26, 27 право судебного обжалования нормативных актов ограничивает ст. 251 ГПК, которая говорит о праве обжалования принятых и опубликованных «в установленном порядке нормативных правовых актов». Иными словами, из ст. 251 следует, что акт, нарушающий права граждан, если он к тому же принят некомпетентным органом и (или) не опубликован, не может быть оспорен в суде.

Но нарушение порядка принятия, вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Оно может быть неочевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации или неправильно определяет свою компетенцию. Принятый с нарушением соответствующей процедуры и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нор-

мини- мативный акт, точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят, он не будет признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.

Буквально из текста ст. 251 ГПК следует, что если правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти нарушает права граждан и к тому же нарушен порядок его принятия, то есть содержит не одно, а несколько нарушений, он не может быть оспорен в Верховном Суде РФ.

Профессор А. Т. Боннер обоснованно пишет: «Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу. дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка. Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом. Другими словами, речь идет об искусственном, не основанном на законе приеме, направленном на определенную разгрузку Верховного Суда, от бесспорных, с его точки зрения, дел»27 .

В числе правовых норм, регулирующих иерархический уровень подведомственности, можно назвать и те, которые закрепляют подведомственность первичного звена судебной системы — мировых судей. Так,

27 Комментарий к Гражданско-процессуальному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2003. С. 416.

ч. 1—3 ст. 23.1 КоАП определяют видовую подведомственность районных, гарнизонных, арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а последний абзац ч. 3 этой статьи закрепляет иерархическую подведомственность мировых судей в такой остаточной формуле: «В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, рассматриваются мировыми судьями».

Вопросам иерархической подведомственности судам уголовных дел посвящена ст. 31 УПК, в которой четко сказано о подсудности дел:

1) мировому судье;

2) районному суду;

3) Верховному суду республики, краевому или областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа;

4) Верховному Суду РФ.

Ответ на один из вопросов, которые возникают на практике при определении иерархического уровня подведомственности, содержится в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 12 мая 2004 г. В нем сказано: «Судья Кемеровского областного суда, приняв к производству дело по обвинению Русакова по п. «в» ч. 3 ст. 126, ч. 4 ст. 111, ст. ст. 119 и 115 УК РФ и Бикеева по ст. 115 УК РФ, постановлением от 22 сентября 2003 г. назначил судебное заседание.

Данное уголовное дело рассматривалось по существу, однако в совещательной комнате судья постановил приговор лишь в отношении Русакова по ст. ст. 111, 119 УК РФ.

Постановлением судьи Кемеровского областного суда от 8 декабря 2003 г. уголовное дело в отношении Русакова и Бикеева в части их обвинения по ст. 115 УК РФ выделено в отдельное производ-

ство и направлено для рассмотрения по подсудности мировому судье. Судья в постановлении о выделении дела в части их обвинения по ст. 115 УК РФ указал на то, что дела об этом преступлении подсудны мировому судье.

Однако преступление, предусмотренное ст. 115 УК РФ, входит в совокупность совершенных Русаковым и Бикеевым преступлений, одно из которых (ч. 3 ст. 126 УК РФ) в соответствии со ст. 31 УПК РФ подсудно областному суду.

Согласно ст. 33 УПК РФ в случае обвинения одного лица или группы лиц в совершении нескольких преступлений, уголовные дела о которых подсудны судам разных уровней, уголовное дело о всех преступлениях рассматривается вышестоящим судом.

Таким образом, уголовное дело в полном объеме должно быть рассмотрено по существу областным судом.

Следовательно, постановление судьи Кемеровского областного суда о выделении дела в отношении Русакова и Бикеева в части их обвинения по ст. 115 УК РФ вынесено с нарушением уголовно-процессуального закона»28.

Проблема территориальной под-< ведомственности возникает тогда, когда в стране существует много или хотя бы несколько органов (учреждений) одного вида и при этом одного иерархического (инстанци-онного) уровня. Обладая равными властными полномочиями, они осуществляют их параллельно, но на разных территориях. Территориальная подведомственность связана, во-первых, с наличием субъектов РФ (областей и др.), во-вторых, с административно-территориальным делением, в-третьих, с иными критериями территориального деления территории на участки, округа.

28 БВС РФ. 2005. № 1. С. 14, 15.

Территориальный принцип деления территории страны на части, в пределах которых субъект публичной власти уполномочен ее осуществлять, преследует цель приблизить власть к людям, создать условия для более быстрого и менее затратного разрешения дел.

Юридические дела, как правило, разрешаются по месту проживания граждан, нахождения организаций и имущества, событий, совершения действий. Так, регистрация рождения ребенка производится по месту рождения; предварительное расследование по уголовному делу ведется по месту совершения деяния, но может производиться по месту нахождения обвиняемого или большинства свидетелей.

Регистрация брака производится по месту жительства жениха или невесты или их родителей; в соответствии со ст. 35 АПК иск предъявляется в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения или жительства ответчика. Частью 1 ст. 30 ГПК установлено, что иски о правах на земельные участки, леса, здания и иные объекты, прочно связанные с землей, подаются в суд по месту нахождения этих объектов.

Территориальная подведомственность юридических дел полно и четко регламентируется многими кодексами и иными нормативными актами. В соответствии с действующим законодательством она может быть общей или специальной, императивной или альтернативной. Другие уровни подведомственности не знают такого разнообразия ее видов.

Авторы научных работ о подведомственности много внимания уделяют ее видовой и территориаль-

ной разновидности, имеется немало работ и о других ее видах (уровнях), но трудно найти хотя бы небольшую статью о должностной подведомственности. Речь идет о полномочиях лиц, составной частью правового статуса которых является право разрешать определенные юридические дела. Важно отметить, что этими делами они занимаются непосредственно на основе норм права.

Должностную подведомственность следует отличать от широко распространенных случаев, когда должностные лица наделены полномочиями, которые можно назвать «потенциальными». Их можно реализовать только по тем делам, которые будут поручены субъекту потенциальной власти его начальником.

Примером должностной подведомственности являются полномочия главного бухгалтера при оплате счетов. Пункт 8 ч. 2 ст. 23.3 КоАП предоставляет государственным инспекторам дорожного надзора право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных его ст. 12.33, 12.34. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. установлено, что решение о проведении личного досмотра при осуществлении § пропуска через государственную ^ границу принимается начальником

государственного контрольного ор- я

29 2

гана или лицом, его замещающим29. £ Очевидно, что имеется огромное Ч, число правовых норм, регламенти- § рующих компетенцию и ее состав- * ляющую — подведомственность раз- ^ личных представителей власти и ^ иных должностных лиц.

29 См.: СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 462.

—-хз——