Учение о министерской власти в трудах российских государствоведов начала XX в

Апольский Евгений Александрович

Учение о министерской власти в трудах российских государствоведов начала XX в.

В статье анализируются труды российских государствоведов начала ХХ в. в рамках такого элемента науки государственного права Российской империи, как министерская власть. С помощью приемов толкования правовых текстов получены выводы об особенностях формирования дореволюционного учения о министерской власти.

Ключевые слова: учение, министерская власть, ответственность министров, Российская империя, наука государственного права.

The doctrine of ministerial power in the writings of Russian state and law scientists of the early XX century

The article analyzes the works of Russian state and law scientists of the early XX century of such an element of science of state law of the Russian Empire, as a ministerial authority. With the help of methods of interpreting legal texts, conclusions were received on the specifics of the formation of the pre-revolutionary doctrine of ministerial power.

Key words: doctrine, ministerial power, the responsibility of ministers, the Russian Empire, the science of state and law.

Анализ общих закономерностей и особенностей генезиса и развития государственно-правовых учений России XIX - начала ХХ в. выявляет тенденцию увеличения количества проводимых исследований в рамках различных разделов науки государственного права к концу XIX - началу ХХ в. При этом если проанализировать результаты отечественной дореволюционной разработки государственно-правовой науки сквозь призму внешних форм выражения учеными своих результатов (диссертации, монографии, научные статьи), выясняются весьма неожиданные подробности. Так, большинство исследований государственно-правовой проблематики (не считая, естественно, общетеоретических, фи-лософско-правовых, историко-правовых, социологических работ) проводилось, как правило, в рамках магистерских и докторских диссертаций, защищаемых в российских императорских университетах, либо они были представлены в научной периодической юридической печати, поскольку монографическая разработка (не связанная с последующей публичной защитой научных тезисов) была не столь распространена в рассматриваемый период в Российской империи.

Одним из элементов науки государственного права, привлекавшим внимание государствоведов и нашедшим отражение в диссертациях, монографиях и научных статьях, было учение о министерской власти, ставшее предме-

том пристального внимания именно в начале ХХ в., когда проблемы взаимодействия институтов государственной власти детерминировались происходящими в государстве политическими событиями. Выяснение содержания и результатов проведенных исследований в рамках указанного государственно-правового учения с применением приемов и правил толкования правовых текстов и формально-логического инструментария составляет предмет настоящей статьи.

Следует отметить, что из всех теоретических аспектов учения о власти министров российских государствоведов чаще всего привлекали вопросы ответственности. Первое подтверждение этого находим в статье К.Н. Соколова, который в 1906 г. изложил свое видение ответственности министерств. Определив ее как существующую во всех конституционных государствах обязанность министров защищать перед народным представительством законность и целесообразность действий правительства, он формулирует и ее суть: «Высшая форма проявления политической ответственности министров есть обязанность их выходить в отставку вследствие выраженного им парламентом недоверия, если произведенные по распущении парламента выборы не дадут нового благоприятного им большинства» [1].

В это же время выходит в свет очерк еще одного блестящего русского государствоведа

108

А.С. Алексеева «Безответственность монарха и ответственность правительства» (1907), обязанный своим появлением тому важному значению, которое вопрос о министерской ответственности «занял среди проблем, выдвинутых нашей современной политической жизнью» [2, с. 5], а также неудовлетворительному состоянию политической литературы Запада в выбранном им вопросе [2, с. 5].

Концепция министерской власти (в рамках конституционной монархии) А.С. Алексеева основывается на том, что «министерство должно представлять собою сплоченную коллегию, связанную единством направления, согласованного с политическим настроением парламента и солидарного с общественным мнением страны... Как члены парламента стоят вне служебной иерархии, так и министры не подчинены служебному праву и чьей бы то ни было дисциплинарной власти. Они - не должностные лица, назначаемые над ними стоящим начальством, а политические деятели, отмеченные общественным доверием и призванные монархом руководить правительственной деятельностью и направлять ее в согласии с интересами и нуждами народа» [2, с. 27-28].

Еще одним ключевым моментом А.С. Алексеев считает необходимость ликвидации государственно-правовой ответственности министров, которая «должна раствориться в институте контроля суда над закономерностью управления. Она должна войти в общую цель судебных учреждений страны, образуя в ней центральное звено, придающее всей этой цепи особую силу и крепость» [2, с. 62]. По мнению ученого, цель установления органической связи, солидарности между парламентом и правительством достижима лишь с помощью установления ответственности министров перед народным представительством - так называемой политической или парламентарной ответственности [2, с. 63]. А.С. Алекссев сформулировал также юридическое правило, которое, по его мнению, должно обеспечить солидарность между министерством и народным представительством: «Если парламент делает постановление, которым осуждает общую политику правительства, то монарх или увольняет министерство, или распускает парламент» [2, с. 68]. «Монарх, который при обнаружившемся принципиальном разногласии между правительством и палатами распускает парламент или дает отставку министерств, не исполняет этим ни приговора парламента, ни предписания министерства, а подчиняется тому основному закону, который

обязывает его стоять на страже единения парламента и правительства» [2, с. 69].

Дискуссию о сущности министерской ответственности продолжил А.А. Жилин в магистерской диссертации «Ответственность министров. Очерки из теории, истории и практики этого института в конституционных странах» (1909). Примечательно, что сам ученый обусловливает выбор темы отсутствием как подробных исследований, так и переводов многочисленных ценных монографий, имеющихся в иностранной литературе по данному вопросу. Активно использованный А.А. Жилиным сравнительный метод привел к формулировке теоретических выводов относительно министерской ответственности, видами которой, по его мнению, являются ответственность судебная (осуществляемая в особом порядке перед особыми судами) и ответственность политическая (осуществляемая палатами в других формах, кроме судебного обвинения) [3, с. 1-3]. Интересны выводы ученого относительно политической ответственности министров, наиболее сильным проявлением которой он считает парламентаризм (не являющийся в то же время правовым институтом) [3, с. 1-3]. Судебную ответственность министров А.А. Жилин предлагал понимать как особый вид уголовно-правовой ответственности, а учения о ней как о третейском суде между правительством и народным представительством, как о дисциплинарной ответственности и как об особой государственно-правовой ответственности, по его мнению, не должны быть приняты. В целом же приоритет должен быть отдан политической ответственности министров, дополнением и гарантией которой должна выступать судебная ответственность [3, с. 1-3].

Практически одновременно (с разницей в один год) основы, роль и современное положение министерской власти в конституционном государстве исследовал А.А. Алексеев в своей магистерской диссертации (1910). Объект исследования здесь был гораздо шире, чем в предыдущих работах, и охватывал как общие принципы министерской власти, так и нормы действовавшего законодательства. Поставив целью выяснить те основы, на которых покоится министерская власть в конституционном государстве, а также принципы, которыми она определяется к деятельности [4, с. 5], А.А. Алексеев детерминирует положение министерской власти в зависимости от того, что преобладает в государственной жизни: монархическая власть или начала представительства [4, с. 6-7].

109

Блестяще, на наш взгляд, был обоснован также тезис о том, что «административные акты, посредством которых правительство выполняет свою роль в государстве, оставаясь подзаконными, т.е. ни в чем не противореча закону, могут оказаться нецелесообразными с точки зрения политических тенденций, господствующих среди народных представителей, могут резко противоречить той политической программе, которая поддерживается парламентом и общественным мнением страны» [4, с. 13]. Ученый утверждает, что судебный контроль над актами администрации, будучи вполне подходящим для того, чтобы удержать правительственную деятельность в рамках закона, не в силах по самой своей природе заставить ее развиваться в том направлении, которое соответствовало бы общественным стремлениям и желаниям.

А.А. Алексеев коснулся в работе и российского законодательства, подчеркнув, что Россию можно отнести к государствам конституционно-дуалистического типа, а министерская власть у нас подверглась тщательной законодательной «нормировке». По поводу непосредственной законодательной регламентации полномочий и компетенции министерской власти, государствовед утверждает, что все попытки законодателей, направленные на объединение отдельных ведомств и выразившиеся в учреждении Комитета министров в 1812 г. и Совета министров в 1861 г., не внесли принципов единства в деятельность министерских управлений, которые вплоть до перехода России к конституционному режиму продолжали оставаться разрозненными, а иногда даже и враждебными друг к другу [4, с. 276-277]. При этом, несмотря на решительные шаги законодательства 19051906 гг. в этом направлении, оно, по мнению ученого, остановилось на полпути и далеко не решило стоявшей перед ним задачи.

Кроме того, А.А. Алексеев вскрывает и другой недостаток действующего отечественного законодательства, а именно: отсутствие единства и солидарности политической мысли в составе Совета министров России. В частности, председателю Совета министров принадлежит право требовать от своих «товарищей по кабинету доставления необходимых ему сведений и объяснений», однако «закон не наделяет председателя решающей властью, не дает ему никаких средств, с помощью которых он мог бы оказать известное влияние на находящихся с ним в разногласии министров, заставить их придерживаться тех политических принципов,

выразителем которых он является» (взамен этого при отсутствии в Совете министров единогласного заключения председателю предписывается испрашивать указаний Императорского Величества) [4, с. 283-284].

Учение А.А. Алексеева, раскрытое им в диссертации, явилось серьезным шагом на пути к выяснению сущности института министерской власти и, в отличие от большинства аналогичных работ этого периода (магистерских и докторских диссертаций), содержало практические рекомендации законодателю.

Приоритетное направление государственно-правовой разработки учения о министерской власти (анализ аспектов ответственности министров) было продолжено в монографии М.В. Вишняка «К вопросу о судебной ответственности министров» (1914 г.) Несмотря на уже появившиеся работы схожей проблематики, ученый отмечает, что поднятая им проблема «приобретает значение очередной задачи, требующей своего разрешения, как в силу требований злободневной практики, так и в силу притязаний теории, все еще не выработавшей определенного взгляда на этот вопрос» [5, с. 154-155].

М.В. Вишняк, акцентируя внимание на разработке теории судебной ответственности министров и изучении всех деталей и методологических противоречий, первым делом доказывает несостоятельность мнения об основании ответственности министров, в соответствии с которым последнее выводится из безответственности главы государства: «Главный изъян всей этой концепции в том, что основание ответственности министров она полагает не в признанном за народным представительством общем праве контроля за управлением, - исторически и логически вытекшем из ограничения монархической власти, - а в тех фикциях, которые конструирует доктрина для стройности своей теории, и согласно коим действительные агенты власти юридически лишены ее, юридический же источник всей полноты власти - на деле ее не имеет почти вовсе. Между тем ответственность министров не есть лишь отражение чужих прав или чужой безответственности, она не производна, а самостоятельна, она -результат тех прав, которые представляет министрам их деятельность, которые связаны с их должностью и составляют их компетенцию» [5, с. 181].

Говоря о видах ответственности министров, М.В. Вишняк не поддержал вышеупомянутые мнения, говоря, что «как из соображений те-

110

оретических, так и из соображений практических приходится признать, что подразделять виды ответственности министров по материальному признаку, путем точного указания объекта их ответственности - нельзя» [5, с. 199]. Ученый идет далее и призывает отказаться от тотальной юридической регламентации института ответственности министров и полагаться на политическую ситуацию в конкретном государстве в известный период времени. Став полностью на «политическую» составляющую, М.В. Вишняк выдвигает свою идею института ответственности министров в виде некоего комплекса институциональных характеристик (историческое прошлое, общая политическая атмосфера, характер прочих правовых институтов, государственных учреждений и т.д.), которые играют ведущую роль при практической реализации общетеоретической концепции министерской ответственности. Соответственно, организация концепции ответственности министров на практике будет являться простым следствием реализации выставляемых для этого условий ученого.

Проблем ответственного министерства и ответственности министров касался и А.В. Болдырь в статье, Опубликованной в 1915 г. в журнале «Русская Мысль». Как и многие его соотечественники, он снова обратил внимание на слабое теоретическое освещение данного вопроса в научной литературе, а также на имеющиеся в позициях ученых разногласия. А.В. Болдырь исключил из объекта исследования гражданскую и уголовную ответственность министров и не признал правильными расхожие в научных кругах соображения, оправдывающие существование теории ответственности министров в качестве обязанности ответа перед палатами парламента [6, с. 96]. По мнению ученого, ответственность министров - это «связанный с министерской должностью инсти-

тут узаконенной реакции парламента, в силу которой при оценке парламентом действий министра по управлению, как неправомерных или нецелесообразных, министр или подвергается наказанию, или смещается с должности непосредственно или после поверки настроений избирательного корпуса, или путем общественных воздействий» [6, с. 97].

А.В. Болдырь предлагает делить ответственность министров на судебную, парламентарную и общественную, которая осуществляется каждой палатой в отдельности при содействии общественных сил и мыслима лишь в дуалистическом строе [6, с. 97].

Резюмируя, отметим, что рассмотренные учения о министерской власти демонстрируют, серьезность с одной стороны, проблем, подлежавших научному обсуждению, а с другой -нерешенность некоторых спорных аспектов (в первую очередь классификации видов ответственности министров), . Слабая теоретическая разработка практически всегда отмечалась учеными как предпосылка к проведению ими своих исследований. Добавим также, что дореволюционный государственно-правовой дискурс в вопросе о министерской власти содержал разнообразные идеи, понятия и концепции, обусловленные необходимостью поиска наиболее оптимальной и эффективной модели организации исполнительной власти в России начала ХХ в. Наконец, если говорить о результативности представленных учений, то ее можно признать сравнительно высокой, что подтверждается стремлением государствове-дов представить логически выверенные научные решения в рамках учения о министерской власти, а не ограничиваться лишь «подготовительными» работами, предварительной разработкой вопроса и т.д., что имело место в работах по иным разделам дореволюционной науки государственного права.

1. Соколов К.Н. Теория ответственности министров // Право. Еженедельная юридическая газета. СПб., 1906. № 9 (5 марта); № 11 (19 марта).

2. Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М, 1907.

3. Жилин А.А. Ответственность министров. Очерки из теории, истории и практики этого института в конституционных странах. Киев, 1908.

1. Sokolov K.N. Theory of responsibility of ministers // Law. Weekly legal newspaper. St. Petersburg, 1906. № 9 (March 5); № 11 (March 19).

2. Alekseev A.S. Irresponsibility of the monarch and government responsibility. Moscow, 1907.

3. Zhilin A. A. Responsibility of ministers. Essays from the theory, history and practice of this institution in constitutional countries. Kiev, 1908.

111

4. Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. Харьков, 1910.

5. Вишняк М.В. К вопросу о судебной ответственности министров // Юридические записки, издаваемые Демидовским Юридическим Лицеем. Ярославль, 1914. Вып. I-II (XIX-XX).

6. Болдырь А. В. Ответственность министров и ответственное министерство // Русская мысль: ежемесячное литературно-политическое издание. Год тридцать шестой. Книга IX. М., 1915.

4. Alekseev A.A. Ministerial authority in a constitutional state. Its foundations, role and current situation. Kharkov, 1910.

5. Vishnyak M.V. On the issue of judicial responsibility of ministers // Legal notes issued by the Demidov Legal Lyceum. Yaroslavl, 1914. Iss. I-II (XIX-XX).

6. Boldyr A. V. Responsibility of ministers and responsible ministry // Russian thought: monthly literary and political edition. Year thirty-sixth. Book IX. Moscow, 1915.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Апольский Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Ростовского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России); e-mail: apolski@mail.ru

INFORMATION ABOUT AUTHOR

E.A. Apolskiy, Сandidate of Law, Associate Professor, Head of the Chair of Theory and History of State and Law of the Rostov institute (branch) of the All-Russian State University of Justice; e-mail: apolski@mail.ru

112