Реализация права законодательной инициативы в Республике Казахстан его субъектами

М.А. КАБЫЛБАЕВА,

начальник управления законотворческой деятельности Института законодательства РК

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ЕГО СУБЪЕКТАМИ

Согласно пункту 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы [1].

В правовом государстве господствует право. Господство права означает, во-первых, что при помощи правовых средств регулируются такие общественные отношения, которые весьма важны и необходимы для удовлетворения материальных, духовных и иных интересов каждого гражданина и всего общества в целом; во-вторых, что принимаемые законы и другие нормативные правовые акты должны быть обусловлены объективными потребностями общественного прогресса, должны исходить из идей гуманизма, справедливости, демократизма; в-третьих, что государство должно основывать свою деятельность только на праве: строго соблюдать требования правовых норм, действовать в рамках, определенных ими, защищать граждан и др. [2].

Важным признаком правового государства является разделение государственной власти на три ветви. Это законодательная, исполнительная и судебная ветви власти, то есть Парламент, Правительство и Верховный Суд [2].

Поскольку в Конституции Республики Казахстан определено, что Парламент издает законы, а также право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе, делается вывод о том, что нормотворческую деятельность в основном должна обеспечивать законодательная ветвь власти, то есть Парламент Республики Казахстан.

Вместе с тем это не означает, что законопроекты разрабатываются только в Мажилисе. Они разрабатываются субъектами права законодательной инициативы и в соответствующем порядке вносятся в Мажилис Парламента Республики Казахстан. Также субъект права законодательной инициативы, внесший проект, вправе отозвать свою инициативу на любой из стадий ее рассмотрения [2].

Учитывая тот факт, что от общего количества ежегодно разрабатываемых законопроектов примерно 90 процентов инициируются Правительством, в данном исследовании полагаем целесообразным акцентировать внимание на вопросы реализации права законодательной инициативы Правительства Республики Казахстан.

Важнейшей характеристикой отношений Правительства с Парламентом является закрепленное Конституцией право законодательной инициативы Правительства, реализуемое согласно статье 61 Конституции исключительно в Мажилисе Парламента. Это означает, что Правительство по всем вопросам, входящим в его компетенцию, вправе разрабатывать законопроекты и вносить их на рассмотрение Мажилиса. Решение о внесении проекта законодательного акта принимается путем издания соответствующего постановления Правительства [2].

Законопроекты, внесенные Правительством в Парламент, подлежат обязательному обсуждению на заседании Правительства либо его Президиума. По итогам рассмотрения законопроекта принимается постановление Правительства, в соответствии с которым проект закона направляется в Мажилис Парламента [2].

Таким образом, основная разработка законопроекта осуществляется субъектами права законодательной инициативы, в данном случае, в Правительстве. Законотворческая деятельность Правительства Республики Казахстан представляет собой огромную работу, проводимую до внесения законопроекта в Мажилис Парламента Республики Казахстан.

Согласно Постановления Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года N 840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан» осуществление законопроектной деятельности уполномоченными органами включает следующие этапы [3]:

- разработку концепций законопроектов;

- проведение научной экспертизы концепций законопроектов в соответствии с Правилами проведения научной экспертизы, утвержденными

Постановлением Правительства от 30 мая 2002 года N 598 «О мерах по совершенствованию нор-мотворческой деятельности» [4];

- рассмотрение концепций законопроектов на Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан (далее - Комиссия);

- подготовку проектов законодательных актов;

- проведение научной экспертизы проектов законодательных актов;

- согласование законопроектов с государственными органами в соответствии с Регламентом Правительства;

- проведение дополнительной научной экспертизы в случае внесения концептуальных изменений при доработке проектов законодательных актов;

- внесение законопроектов в Правительство Республики Казахстан;

- внесение законопроектов в Мажилис.

Однако это не означает, что Мажилис однозначно должен одобрить данный законопроект. На практике зачастую встречаются случаи, когда Мажилис возвращает законопроекты в Правительство, в силу нецелесообразности их разработки (к примеру, проект Транспортного кодекса и многие другие).

Указанные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии единого подхода к предмету регулирования разрабатываемого законопроекта, а также влекут существенные затраты, поскольку на разработку одного законопроекта потребуются минимум от 1 до 2 лет определенных бюджетных средств и т.д.

В этой связи в первую очередь необходимо согласование концепции законопроекта с Мажилисом Парламента Республики Казахстан в силу того, что законодательная власть Парламента представляет собой совокупность полномочий по принятию законов, соответственно, все законопроекты реализуются исключительно в Мажилисе, так как концепция законопроекта является его основой. В данном случае особо отмечаем, что необходимо согласование концепции законопроекта со всеми депутатами Парламента либо с соответствующим комитетом и составление официального заключения о целесообразности разработки законопроекта.

Разработка законопроекта начинается именно с разработки его концепции. Концепция рассматривается Межведомственной комиссией при Правительстве Республики Казахстан по совершенствованию законопроектной деятельности, основными задачами которой являются:

- анализ законопроектной деятельности Правительства и уполномоченных государственных органов Республики Казахстан;

- выработка рекомендаций по формированию текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан с учетом Программы действий Правительства, поручений Главы государства, а также проводимых в стране реформ;

- внесение на рассмотрение Правительства Республики Казахстан предложений о приоритетных направлениях законопроектной деятельности;

- подготовка предложений по урегулированию разногласий между государственными органами, возникающих в процессе разработки и прохождения законопроектов в Правительстве и Парламенте Республики Казахстан.

- рассмотрение по ходатайству государственного органа вопросов о переносе сроков и о внесении изменений и дополнений в План законопроектных работ на соответствующий год;

- предварительная выработка рекомендаций по вопросам отзыва Правительством законопроектов из Мажилиса Парламента;

- рассмотрение в 15-дневный срок со дня поступления в Правительство законопроектов, инициированных депутатами Парламента, с целью выработки по ним предложений по их положительной либо иной оценке;

- согласование норм проектов государственных и иных программ, концепций, мероприятий Правительства в части законопроектного обеспечения;

- определение текущих оперативных сроков передачи подготовленных законопроектов в Правительство разработчиками проектов законов в целях выполнения экспертизы проектов;

- предварительное рассмотрение концепций законопроектов и предложений о разработке законопроектов по отношениям, уже урегулированным законодательным актом;

- выработка рекомендаций о направлении законопроектов на научную, криминологическую и иную экспертизу, а также о направлении концепций законопроектов на научную правовую экспертизу;

- анализ действующего законодательства Республики Казахстан и выработка рекомендаций по его систематизации;

- внесение в установленном порядке на рассмотрение Правительства Республики Казахстан предложений по определению приоритетных направлений работы по кодификации законодательства;

- внесение предложений по разработке проектов кодифицированных и консолидированных актов.

Так, во-первых, данная Комиссия находится при Правительстве Республики Казахстан, в связи с чем основную массу членов данной Комиссии составляют руководители центральных исполнительных органов, согласно Постановления Правительства Республики Казахстан от 11 сентября 2000 года № 1376 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Республики Казахстан» [5].

Во-вторых, в состав Комиссии входят также депутаты Мажилиса, однако их количество составляет всего 6-7 процентов от общего состава, тогда как решения Комиссии принимаются большинством голосов членов МВК путем голосования и его члены обладают равными голосами при принятии решения.

Также необходимо отметить, что если при рассмотрении Мажилисом законопроекта в него вносятся поправки, превышающие больше его половины, то Мажилис вправе вернуть данный законопроект на доработку в Правительство.

Вместе с тем анализ замечаний Парламента и Администрации Президента по законопроектам 2007-2008 годов показывает, что 5% всех замечаний - это замечания юридического характера (несоответствие другим законам и вышестоящим актам), в то время как больше половины всех замечаний носят редакционный характер, а более 30% - касаются экономической, социальной и иной отраслевой целесообразности.

Как видно из анализа, факт, что больше половины замечаний являются редакционными, также свидетельствует об отсутствии единого подхода к составлению и оформлению законопроекта (юридическая техника). Указанное связано с тем, что действующий Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» [6] не в полной мере регулирует вопросы юридической техники. В этой связи у Правительства и Парламента свои отличающиеся методы разработки законопроекта, что приводит на практике излишним спорам по юридической технике.

Например, до этого времени отсутствует утвержденная структура законодательного акта, как основного так и сопутствующего (то есть по внесению поправок в законодательные акты), форма сравнительной таблицы и другие правила по оформлению законопроектов. В целях разрешения данной проблемы Институтом законодательства Республики Казахстан совместно с Министерством юстиции Республики Казахстан были разработаны и утверждены на Межведомственной комиссии по совершенствованию законопроектной дея-

тельности при Правительстве Методические рекомендации по проведению правового мониторинга и оформлению концепции и законопроектов [7], которые рекомендованы руководствоваться всем государственным органам при разработке концепции и законопроектов.

Однако разработка данных методических рекомендаций не решила проблему, поскольку Ма-жилис Парламента Республики Казахстан при рассмотрении законопроектов ссылается на утвержденную Бюро Мажилиса Парламента Республики Казахстан Методику подготовки проектов законодательных актов, рассматриваемых в Парламенте (юридическая техника) [8].

В этой связи разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», в том числе в части утверждения приложения к нему «Юридическая техника», которая содержит общепризнанные правила и приемы юридической техники, общеобязательные для соблюдения всеми участниками правотворческого процесса.

На основании изложенного, еще раз подтверждаем необходимость согласования Концепции законопроекта с Парламентом Республики Казахстан, установления единых правил, применяемых при разработке законопроектов как Правительством, так и Парламентом Республики Казахстан, а также взаимодействия Парламента и Правительства именно в законотворческой деятельности.

Данная мера будет способствовать совершенствованию законотворческой деятельности, экономии определенных затрат средств и времени.

Кроме того, одной из немаловажных проблем законотворческой деятельности являются сроки рассмотрения законов в Мажилисе Парламента Республики Казахстан.

Так, Планом законопроектных работ Правительства утверждаются сроки разработки законопроекта, то есть определяются сроки внесения законопроекта в Министерство юстиции, Правительство и Парламент Республики Казахстан. Согласно пункту 4 статьи 61 Конституции, законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажи-лиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись.

То есть в законодательстве определены сроки рассмотрения законопроекта на всех стадиях его прохождения, кроме рассмотрения Мажили-

сом Парламента, то есть для Мажилиса не установлены никакие сроки, что в некоторых случаях существенно тормозит решение определенно важных вопросов для общества и государства.

В этой связи необходимо установление сроков рассмотрения законопроектов в Мажилисе.

В целях реализации данного предложения есть необходимость внесения поправок в ряд нормативных правовых актов.

Так, в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» отсутствует понятие концепции законопроекта и порядок его разработки, вопросы по разработке концепции регулируются Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года N 840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан».

В этой связи необходимо внесение поправок в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» и Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года N 840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан», Регламенты Правительства и Парламента Республики Казахстан и другие нормативные правовые акты, в части закрепления понятия концепции и определения единых правил по оформлению концепции и законопроектов, а также в целях разрешения ряда вопросов в законотворческой деятельности Республики Казахстан.

В целом необходимо реформирование законотворческой деятельности Республики Казахстан, при этом предусмотрев единые правила реализации права законодательной инициативы всеми его субъектами, поскольку, в конечном счете, согласно Конституции, единственным органом, правомочным издавать законы, является Парламент Республики Казахстан. Так, необходимо создать единую (независимую) организацию при Парламенте Республики Казахстан по разработке законопроектов, в которой будет аккумулирован весь научный потенциал страны. Основными задачами данной организации следует определить проведение научных исследований в области права, разработку научных концепций по совершенствованию действующего законодательства, а также наделить ее функцией по проведению правового мониторинга, то есть отслеживанием практики применения действующего законодательства.

Предлагаемая мера позволит исключить ведомственные подходы при разработке законопроектов, будет способствовать совершенствованию законодательства, своевременному реагированию на тот или иной пробел в законодательстве, кроме того, создаст благоприятные условия для реализации права законодательной инициативы их субъектами, то есть обеспечит научную проработанность законопроектов, инициированных Парламентом, Правительством и Президентом Республики Казахстан.

Следует отметить, что в настоящее время, действуют отраслевые научно-исследовательские институты, результаты деятельности которых никаким законодательством не урегулированы, в связи с чем научные разработки не в полной мере реализуются. Об этом свидетельствует низкое качество разрабатываемых законопроектов уполномоченными органами. Предлагается в едином научно-исследовательском центре при Парламенте Республики Казахстан обеспечить централизованную реализацию результатов научных трудов, проведенных отраслевыми научно-исследовательскими институтами.

Также необходимо отметить, что в настоящее время план законопроектных работ утверждается Правительством Республики Казахстан. В силу того, что по Конституции субъектом права законодательной инициативы является не только Правительство, но и Президент и Парламент, полагаем ошибочным его разработку и утверждение Правительством.

В этой связи Планы законопроектных работ должны разрабатываться под руководством Парламента, поскольку согласно пункту 1 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, право законодательной инициативы исключительно реализуется в Парламенте Республики Казахстан, то есть в законодательной ветви власти, что подтверждает необходимость создания при нем единого, независимого научно-исследовательского центра, в котором буду осуществлять деятельность только ученые и научные сотрудники. Научная проработанность принимаемых нормативных правовых актов обеспечит надлежащее качество законопроектов, исключит факты «бесконечного» внесения поправок в законодательство, что будет способствовать развитию страны.

Список использованной литературы

1. Конституция Республики Казахстан.

2. Научно-правовой комментарий к Конституции Республики Казахстан. Руководитель авторского коллектива - член-корреспондент Академии наук Республики Казахстан, доктор юридических наук Г. С. Сапаргалиев.

3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года N 840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан».

4. Правила проведения научной экспертизы, утвержденные Постановлением Правительства от 30 мая 2002 года N 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности».

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 сентября 2000 года №1376 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Республики Казахстан»;

6. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».

7. Методические рекомендации по проведению правового мониторинга и оформлению концепции и законопроектов, утвержденные на Межведомственной комиссии по совершенствованию законопроектной деятельности при Правительстве.

8. Методика подготовки проектов законодательных актов, рассматриваемых в Парламенте (юридическая техника), утвержденная Бюро Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Институт законодательства Республики Казахстан представляет:

Кыпчакско-польская версия Армянского Судебника Мхитара Гоша и Армяно-кыпчакский Процессуальный кодекс. Львов, Каменец-Подольский, 1519-1594 / Составители А.Н. Гаркавец, Г.С. Сапаргалиев. - Алматы: Дешт и Кыпчак Баур, - 2003. - 792 с.

ТОРЕ ВПТГ1

АРМЯНО-кьш:_исский судебник

Ш9-Ц94

Адаптация Армянского Судебника 12-13 вв. к новым условиям была выполнена во Львове, и 5 марта 1519 г. Польский король Сигизмунд I Старый утвердил латинский текст Судебника для львовских армян с существенными исправлениями и дополнениями. Перевод на кыпчакский и польский языки сделан тогда же и тоже во Львове. Здесь публикуется армянский оригинал в русском переводе, латинский, кыпчакский и польский тексты Судебника.

Кыпчакский текст подготовлен к печати по трем рукописям, хранящимся во Вроцлаве, Париже и Вене. Наиболее полной из них является вроцлавская рукопись 1523 года, содержащая на 53 дополнительных кыпчакс-ких статей больше, чем парижская 1568 года и венская 1575 года. Поэтому ее авторы и взяли за основу при составлении критического текста.

Глубоко разработанная специальная кыпчакская терминология, примененная в Судебнике и в изначально составленном на кыпчакском языке Процессуальном кодексе 1523-1594 гг., свидетельствует о непрерывности кыпчакской юридической традиции, восходящей к древнгтюркской тенгрианской эпохе.

Издание памятника имеет целью способствовать развитию казахской и инотюркской юриспруденции на национальной языковой основе.