Участие гражданского общества в повышении «Прозрачности» государственных и муниципальных финансов

Проблемы экономики и менеджмента

А.Р. Мисник

студент,

кредитно-экономический факул ьтет, ФГОБУВО «Финансовыйуниверситет при Правительстве Российской Федерации»,

г. Москва

Е.А. Ширинова

студент,

кредитно-экономический факультет, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»,

г. Москва

УЧАСТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ПОВЫШЕНИИ «ПРОЗРАЧНОСТИ» ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ФИНАНСОВ

Аннотация. Данная статья посвящена проблемам, которые наблюдаются сегодня в области государственных и муниципальных финансов Российской Федерации. В публикации рассматривается влияние повышения «открытости» финансов, бюджета на макроэкономические показатели страны, а также взаимодействие гражданского общества с органами государственной власти в рамках программ, проводимых Министерством финансов РФ.

Ключевые слова: финансы, прозрачность бюджетного процесса, индекс открытости бюджета, государственный долг, гражданское общество.

A.R. Misnik, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow E.A. Shirinova, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow THE PARTICIPATION OF CIVIL SOCIETY IN ENHANCING THE «TRANSPARENCY» OF STATE AND MUNICIPAL FINANCES

Abstract. This article deals with the problems that occur today in the field of state and municipal finance of the Russian Federation. This publication describes the effect of increasing "openness" of the finance, the budget on macroeconomic indicators of the country, and the interaction of civil society with the state authorities within the programmes undertaken by the Ministry of Finance of the Russian Federation.

Keywords: finance, transparency, open budget index, public debt, civil society.

В связи с растущей нацеленностью государственных финансов на достижение целей социально-экономического развития, а также с переходом на программное формирование бюджетов, повышение прозрачности и открытости бюджетной системы становится актуальной задачей.

Открытость бюджетов имеет ряд положительных моментов. Во-первых, открытость бюджета ассоциируется с сокращением коррупции в государственных органах, что в России выступает одной из приоритетных задач, о чем свидетельствует, например, то что, в апреле 2014 года был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы. Во-вторых, в условиях открытости бюджетов у государства появляется больше возможностей для маневрирования внутренним государственным долгом, что особенно актуально в сложившейся экономической ситуации, когда России фактически закрыли доступ к рынкам

№ 7 (47) - 2015

67

Проблемы экономики и менеджмента

иностранного капитала. Открытый бюджет содействует диалогу между гражданами и властью, позволяя повысить уровень доверия общества к органам государственной власти, финансовой системе государства, что в свою очередь может способствовать развитию национального долгового рынка. В этой связи открытость бюджета может положительно отразиться на макроэкономических показателях страны. Также открытый бюджет способствует более эффективной реализации основной цели финансовой системы, а именно, взаимодействию ее элементов (институтов) органов власти и управления, хозяйствующих субъектов [3].

В настоящее время существует организация - Международное бюджетное партнерство (Open Budget Partnership), целью которой является оценка уровня открытости бюджетов почти ста стран мира путем расчета Индекса открытости бюджета (Open Budget Index) - проведения комплексного исследования, которое оценивает доступ общественности к бюджетной информации, возможности жителей страны участвовать в бюджетном процессе, а также широту полномочий высших органов финансового контроля. Улучшение позиций по данному индексу является ожидаемым результатом государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» от 30.12.2013 № 2593-р в части подпрограммы «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами».

Для России, как это отмечено в ряде одобренных документов, стратегическим ориентиром является ее вхождение в группу стран с самым высоким индексом и достижение к 2020 году индекса прозрачности бюджета в 85 баллов. Место России по открытости бюджета представлено в таблице 1 по последним данным за 2012 год [6].

Таблица 1 - Место России в рейтинге стран по открытости бюджета

Место в рейтинге Страна Балл

1 Новая Зеландия 93

2 Южная Африка 90

3 Великобритания 88

4 Швеция 84

5 Норвегия 83

6 Франция 83

7 США 79

8 Южная Корея 75

9 Чехия 75

10 Россия 74

По результатам исследования 2012 г. Россия, получив 74 балла из 100 возможных, вошла в группу стран, где открытость бюджетного процесса была признана достаточно высокой. Достижение такого результата стало возможным благодаря разработке и реализации Правительством различных программ, направленных на повышение открытости и прозрачности государственных и

68

№ 7 (47) - 2015

Проблемы экономики и менеджмента

муниципальных финансов. Обошли Россию по параметрам открытости такие страны, как Франция, Великобритания, США и т.д. Именно в этих странах уже многие годы внедряются различные бюджетные новации, включая бюджетирование, ориентированное на результат, программный бюджет и т.п.

Одним из направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2020 года является обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов. Для осуществления намеченной цели в первую очередь необходимо построить структуру, нацеленную на взаимодействие с институтами гражданского общества в рамках проводимой Минфином России государственной политики: «...необходимо обеспечить публичность процесса управления общественными финансами, правовой основой для которой должно стать законодательное закрепление нормы, гарантирующей обществу право на доступ к открытым государственным данным, а также открытость и доступность информировании о расходовании бюджетных средств. Цели бюджетной политики должны представляться в понятной и доступной для граждан форме» [2].

Для достижения намеченной цели используются разнообразные приемы и методы, одним из которых является «гражданский» бюджет - упрощенный отчет для граждан. Такой отчет не предполагает подробной детализации, но дает общее представление о бюджете в удобной форме с использованием элементов инфографики (содержит таблицы, графики, схемы, диаграммы и краткие пояснения к ним), предоставляет краткую наглядную информацию о результатах деятельности органов государственной власти. Составление и публикация «гражданского» бюджета способствует доступности информации о бюджете для каждого гражданина, пониманию населением основных целей, задач и ориентиров бюджетной политики, а также на какие достигнутые результаты были израсходованы бюджетные средства. Как результат общество относится к государственным институтам с большей степенью доверия.

Со стороны государства необходимо содействовать развитию гражданских организаций и СМИ, их активному участию в повышении прозрачности государственных и муниципальных финансов. Граждане и средства массовой информации, имеющие широкий доступ к информации об эффективности функционирования государственных учреждений, в развитых странах играют решающую роль в контроле над деятельностью органов государственной власти. Повышение прозрачности, в частности, источников дохода снизит возможность неэффективного управления и отвлечения денежных средств от устойчивого развития. Таким образом, институты гражданского общества могут выступать в роли механизма, который позволяет эффективно использовать собранные данные, и имеет решающее значение для обеспечения ответственности государственных органов за свои расходы.

Помимо всего прочего государству в 2015 году необходимо будет погасить государственных облигаций на сумму 626,724 млрд руб. Под воздействием бюджетного дефицита и иных факторов кризисных условий эти средства государство может получить из Резервного фонда и Фонда национального благосостояния или путем замещения

№ 7 (47) - 2015

69

Проблемы экономики и менеджмента

внешних заимствований заимствованиями на внутреннем рынке. Однако для привлечения средств от населения государство, как эмитент и заемщик образование должно выполнять все требования, предъявляемые к участникам рынка ценных бумаг. Правительство Российской Федерации ставит перед собой цель создать условия для поддержания и повышения надежности субфедеральных заемщиков и их бюджетов на национальном долговом рынке, повысить уровень доверия со стороны населения, сформировать объективную оценку финансового состояния государства как заемщика на фондовом рынке, чему и способствует прозрачность общественных финансов.

Как было упомянуто выше, в настоящий момент сложилась ситуация, в которой государство и предприятия потеряли доступ к мировым кредитным рынкам, международным банкам, валютным организациям, которая, с одной стороны, может быть решена за счет внутренних заимствований. Но что, если их окажется недостаточно для покрытия дефицита государственного бюджета? Тогда, с другой стороны, необходимо привлечение внешних инвестиций, направленных на развитие экономики. С этой точки зрения, открытость финансов и бюджета выступает одним из ориентиров в выборе страны для вложения средств, так как инвестор может проследить экономическое положение того или иного государства, выступающего в качестве заемщика, что позволит ему принять объективное и обоснованное решение.

Обратимся к печальному примеру 1998 года, когда наша страна объявила технический дефолт. После распада СССР Россия в 1990-е годы почти постоянно испытывала финансовые трудности. Поэтому она остро нуждалась в зарубежных займах, но не могла надежно гарантировать обслуживание долга. Рынок ГКО в то время представлял собой финансовую пирамиду, в которой средства не выходили за пределы финансовой сферы и были направлены не на покрытие государственного бюджета, а на спекуляцию с этими ценными бумагами, поскольку они имели очень высокую доходность. В итоге государство не смогло обслуживать государственный долг на фоне ухудшения макроэкономической ситуации и объявило технический дефолт. Результатом явился отток иностранного капитала из страны, одной из причин которого являлось недоверие к органам государственной власти. Дефолт 1998 года был неожиданным для некоторых западных инвесторов, руководствовавшихся принципом «Россия - большая, ей не дадут упасть». В тот момент времени государственные и муниципальные финансы России демонстрировали низкий уровень открытости и прозрачности, что, возможно, и послужило причиной потери некоторыми инвесторами своих средств. Чтобы избежать повторения подобной ситуации необходимо обеспечить открытость бюджетного процесса, так как это способствует повышению контроля за деятельностью государства со стороны инвесторов, граждан и институтов гражданского общества, повышению доверия к органам государственной власти, а, следовательно, и притоку инвестиций, и улучшению экономического положения страны.

Смысл открытости бюджета и прозрачности бюджетного процесса характеризуется не только возможностью доступа общественности к данной информации. Прозрачность - это условие необходимое, но не достаточное для

70

№ 7 (47) - 2015

Проблемы экономики и менеджмента

общественного участия. Прозрачность, выступая в качества инструмента развития демократии, в то же время, определяется ее зрелостью, то есть способностью и готовностью институтов гражданского общества и самих граждан участвовать в общественном контроле за прозрачностью бюджета и принимать решения в отношении вопросов бюджетной политики. Государственные бюджеты формируются по большей своей части за счет денежных средств граждан. Поэтому участие в процессе принятия решений в бюджетном процессе является фундаментальным правом и обязанностью всех граждан. Вовлечение, участие и влияние общественности на ведение государственных бюджетов является важнейшей точкой приложения усилий Международного бюджетного партнерства. Так в Южной Африке, которая заняла 2 место в рейтинге открытости бюджета в 2012 году, изначально в бюджетном процессе взаимодействие органов государственной власти и общества было незначительно, тогда Институт в поддержку демократии Южной Африки и Международный бюджетный проект Центра бюджетных и политических приоритетов предложили новый подход к решению проблемы прозрачности, с помощью объединения проблем прозрачности бюджета и общественного участия. В России такая инициатива лежала в основе программы Санкт-Петербургского Центра «Стратегия» «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять», реализованной в 1998-2004 гг. [4].

Однако для «исправного» функционирования гражданского общества государству также необходимо принимать ряд мер:

• Предоставить финансовые ресурсы общественным организациям, не

обуславливая их никакими политическими задачами. Только в этом случае институты гражданского общества смогут выполнять свои функции, просвещать общественность и создавать коалиции, обеспечивая при этом соответствующий уровень

профессионализма, необходимый для анализа сложной информации.

• Разработать образовательные программы, чтобы гражданское общество, представленное профессиональными ассоциациями, гражданскими организациями и средствами массовой информации, могло эффективно применять полученные знания на практике. Обучение необходимо так же для стимулирования добросовестного управления, открытости и упорядоченности работы внутри самих организаций гражданского общества.

• Институты гражданского общества должны иметь свободу организовывать мероприятия и высказывать свое мнение без юридических запретов, которые ограничивали бы их деятельность.

Реализация данных мер поможет обеспечить выполнение гражданским обществом своего предназначения, так как неправительственным, некоммерческим и независимым организациям может быть оказано сопротивление со стороны заинтересованных кругов.

Подводя итог необходимо отметить, что в России гражданское общество еще находится в стадии формирования, чем обуславливается его низкая активность во

№ 7 (47) - 2015

71

Проблемы экономики и менеджмента

взаимодействии с органами государственной власти. Поэтому государство должно стимулировать создание общественных объединений и принимать во внимание выработанные ими рекомендации, в том числе по направлению повышения открытости государственных и муниципальных финансов.

Список литературы:

1. Открытый бюджет - от информирования к вовлечению граждан [Электронный ресурс] / Информ. портал «Открытое Правительство», 9 сентября 2014 г. - URL: http://open.gov.ru/events/5510866/ (дата обращения 25.05.2015).

2. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"» [Электронный ресурс] / Информ.-правовой портал «ГАРАНТ.РУ», 7 мая 2014 г. - URL: http://www.garant.ru/products/ ipo/prime/doc/70544234/ (дата обращения 25.02.2015).

3. Куцури Н.Г. Текущее и стратегическое регулирование финансовой системы региона [Текст] / Н.Г. Куцури // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова. - 2013. - № 4. - С. 424-428.

4. Технологии общественного участи и межсекторного социального партнерства: метод. Пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.hse.ru/data/2014/03/02/1330287962/%D0%B1%D1%80%D0% BE%D 1 %88%D1%8E%D1%80%D0%B0.pdf (дата обращения 24.02.2015).

5. Финансы (для бакалавров): учебник / под ред. Е.В. Маркиной. - М.: Кнорус, 2014. - 432 с.

6. Open Budget Survey: The Open Budget Index [Электронный ресурс]. - URL: http://survey.internationalbudget.org/#timeline (дата обращения 26.02.2015).

72

№ 7 (47) - 2015