Совет нерушимый

Владимир Путин в среду внес в Госдуму законопроект «О Государственном совете». Предложение закрепить статус этого органа в обновленной Конституции породило различные версии о его роли в новой структуре власти. Внесенный законопроект позволяет сделать вывод о некотором пересечении полномочий Госсовета и администрации президента. Но его реальное значение, как считают эксперты, будет определяться не записанными в законе функциями и полномочиями, а персональным составом и намерениями главы государства.

Государственный совет был создан указом Владимира Путина в сентябре 2000 года как консультативный орган при президенте, а его деятельность регулировалась утвержденным президентом положением. В своем послании парламенту 15 января 2020 года президент предложил закрепить статус Госсовета в Конституции, а во внесенных им в Госдуму поправках среди целей этого органа значились «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти» и «определение основных направлений внутренней и внешней политики РФ». Поэтому многие эксперты предположили, что обновленный Госсовет может стать альтернативным органом власти и даже возможным местом работы Владимира Путина после окончания его четвертого президентского срока.

Однако такую возможность сначала отверг сам президент, выступивший против «губительного двоевластия», а после принятия поправки об обнулении сроков утратила актуальность и проблема трудоустройства действующего президента. Тем не менее внесенный в среду в Думу законопроект предоставляет Госсовету ряд новых функций и полномочий.

Его председателем, как и прежде, будет глава государства, а в его состав войдут премьер, спикеры Госдумы и Совета федерации, руководитель администрации президента (АП) и главы регионов.

Кроме них, членами Госсовета по решению президента могут стать представители думских партий, местного самоуправления и «иные лица». Ранее в положении о Госсовете не было закреплено членство главы АП, но по факту ее представители всегда присутствовали на его заседаниях.

Согласно законопроекту, решения Госсовета будут оформляться за подписью его председателя. Свои рекомендации по вопросам стратегического планирования Госсовет может направлять в правительство, регионы и муниципальные образования. Помимо этого в своем решении Госсовет может указать на необходимость принятия новых законов или изменения действующих, однако права законодательной инициативы у него не будет, поскольку перечень субъектов такой инициативы, закрепленный в Конституции, не изменился. Также в законопроекте говорится, что президент «может возложить на Госсовет иные задачи, имеющие важное государственное значение».

Еще одной функцией Госсовета станет участие в определении, согласовании и утверждении критериев и показателей эффективности деятельности органов региональной власти и местного самоуправления. Сейчас разработкой таких критериев обычно занимается АП. Также Госсовет будет участвовать «в разработке и определении мер поощрения субъектов РФ и муниципальных образований».

Наконец, в том же законопроекте впервые раскрывается понятие «единая система публичной власти», также появившееся в обновленной Конституции.

Под ней понимаются федеральные и региональные органы госвласти, иные госорганы и органы местного самоуправления «в их совокупности», осуществляющие свою деятельность «в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий социально-экономического развития государства».

Комментируя внесенный законопроект, председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников подчеркнул, что Госсовет не дублирует функционал других органов власти: «Это орган при президенте, созданный в первую очередь для лучшего диалога между уровнями власти при выработке общегосударственных решений». А глава комитета Совфеда по конституционному законодательству Андрей Клишас пояснил “Ъ”, что Госсовет действует «в рамках конституционных полномочий главы государства», но не подменяет АП: «Задачей АП является обеспечение деятельности главы государства, в том числе и Госсовета, а функции Госсовета определены законом».

Эксперты допускают, что теоретически Госсовет может превратиться в весьма влиятельный орган, но на практике это будет зависеть от его состава и намерений президента.

Политолог и экс-сотрудник АП Владимир Шемякин считает, что в законе описан «некий обтекаемый государственный орган», который вроде и может на что-то претендовать, но напрямую это не сформулировано. «Да, в тексте даже есть прообраз права законодательной инициативы. Но у нас субъектов с таким прямым правом около тысячи, а значительная часть принятых законов внесена или подготовлена президентом или правительством. Ты можешь иметь любое право, но не факт, что ты будешь им пользоваться»,— поясняет эксперт.

По его мнению, будет ли это какой-то «прорывной орган», пока зависит от одного человека, считает политолог.

Использоваться «прямо сейчас» как инструмент для публичного обсуждения инициатив президента, которые раньше кулуарно готовились в АП, Госсовет тоже вряд ли будет, продолжает господин Шемякин, хотя «в определенных обстоятельствах и в случае необходимости» такое возможно. Кроме того, Госсовет могут использовать для продвижения непопулярных инициатив, которые президенту или правительству вносить самим не хотелось бы, предполагает эксперт.

Глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин полагает, что первой задачей законодателей является определение базового порядка функционирования Госсовета и его взаимодействия с другими органами власти. А их реальное влияние будет понятно по итогам второго этапа, когда они станут использоваться для решения тех или иных практических задач. Прогнозировать же, как тот или иной орган будет работать в далеком будущем, сейчас невозможно, уверен эксперт. По его мнению, «институционализация Госсовета» была необходима в том числе и для того, чтобы в будущем при любых межэлитных конфигурациях этот орган был у президента. «А реальным содержанием законодательную оболочку наполняет практика. Многое будет зависеть от того, кто станет секретарем Госсовета и какой у него будет аппарат»,— добавляет господин Костин.

Осведомленный источник “Ъ”, близкий к администрации президента поясняет, что изменения «конституционного дизайна» изначально и должны были всех запутать: «Вроде ничего не поменялось. Но стало больше всего: полномочий, органов и т. д.». По замыслу конституционной реформы реальную силу орган получает не за счет полномочий, а за счет присутствия в нем сильных игроков, подчеркивает собеседник: «Силу задает не конституционный фактор, а личностный. Где самые сильные игроки собираются — там и круто. Это наше все». А «хороший инструмент» сгодится для любых целей, добавляет он.