Конституция Чеченской Республики в современном измерении (статический и динамический аспекты)

КОНСТИТУЦИЯ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В СОВРЕМЕННОМ ИЗМЕРЕНИИ

Т. Т. ОЗИЕВ

Помощник Председателя Конституционного Суда Чеченской Республики, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

E-mail: oziev@rambler.ru

Аннотация. В статье исследуется стабильность Конституции Чеченской Республики, как важнейшее юридическое свойство основного закона республики.

Ключевые слова: стабильность конституции, динамизм конституции, жесткая конституция, гибкая конституция, поправки и пересмотр конституции.

THE CONSTITUTION OF THE CHECHEN REPUBLIC IN MODERN MEASUREMENT

T.T. OZIYEV

Assistant to the Chairman of the Constitutional Court of the Chechen Republic, candidate ofjurisprudence

Annotation. The article examines the theoretical and practical problems arising in consequence of the article investigates the stability of the Constitution of the Chechen Republic, as the most important legal property Constitution of the Republic.

Key words: stability of the Constitution, the dynamism of the Constitution, rigid Constitution, flexible Constitution, amendments and revision of the Constitution.

Стабильность Конституции — это ее важнейшее юридическое свойство наряду с такими свойствами, как верховенство Конституции, высшей юридической силы, прямым действием и др. Говоря о стабильности Конституции юристы имеют в виду неизменность основных положений конституции при неизменяющихся социально-политических условиях данного общества. Стабильность норм основного закона является одним из главных условий стабильности конституционного строя, устойчивости всей системы и организации государственной власти, ее предсказуемости, а также устойчивости всей правовой системы.

Чем же определяется стабильность? Как правило, стабильность стоит в зависимости от социально-политических и экономических факторов (стабильностью регулируемых конституцией отношений, стабильностью политической и социальной ситуации и др.) и обеспечивается действием специальных юридических механизмов, в частности существующим порядком изменения и пересмотра конституции. В зависимости от того, каков порядок изменения и пересмотра основного закона, все конституции подразделяются на две группы: 1) гибкие, порядок изменения которых является аналогичным порядку изме-

нения обычных законов; 2) жесткие, порядок изменения которых существенно усложнен в сравнении с обычными законами. К числу жестких относится и Российская Конституция. Со времени ее принятия

ни одно из ее конституционных положений не из-

1 2 менялось и не дополнялось1, до недавнего времени2.

Следует напомнить, что в Конституции Российской Федерации есть специальная глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», которая дает ответ на вопрос, что такое «поправки» и «пересмотр» основного закона. Под поправками необходимо понимать частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений; пересмотр — изменение фундаментальных позиций Конституции и означает уже определенное одновременное изменение конституционного строя.

Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в гл. 3—8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, Конституционный Суд определил, что «поправки в смысле ст. 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта — закона

Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».

Конституционный Суд также записал в своем постановлении, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию3. В этой связи следует упомянуть, что ожидаемые изменения по объединению высших судебных инстанций единой судебной системы России так же потребует принятия закона о поправках.

Что можно сказать о стабильности Конституции Чеченской Республики? Одной из самых стабильных частей Конституции Чеченской Республики является ее преамбула. Преамбула обычная в конституционной практике, в широком социальном плане декларирует становление в республике конституционализма, превращение республики (государства) в рациональную организацию публичной власти для осуществления общественных задач в рамках права с учетом конституционной природы российского федерализма. Преамбула Конституции Чеченской Республики является составной частью Конституции Чеченской Республики и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции, а также иметь место при отыскании права, в случае обнаружения пробелов и противоречий в Конституции Чеченской Республики, либо при необходимости изменить или дополнить Конституцию Чеченской Республики, т. е. внести в нее поправки, при разрешении конституционных споров и др.

На разных этапах конституционно-правового развития Чеченской Республики, ее основной закон обретал неодинаковые (можно сказать противоположные) свойства. С достаточной мерой условности можно разделить этот процесс на два этапа:

1) первый — это этап становления конституционно-правового бытия Чеченской Республики, конституция которого может быть охарактеризована как жесткая (2003—2006 гг.);

2) второй — этап с 2007 г. и по настоящее время — это период активного конституционного реформирования и даже модернизации конституционного законодательства Чеченкой Республики.

Автору представляется, что одним из основных достоинств Конституции Чеченской Республики периода 2003—2006 гг. являлась незыблемость ее норм, что сыграло важную роль в обеспечении стабильности общественных отношений и организации, и деятельности государственно-правовых институтов в сложных социально-политических условиях преодоления кризиса.

Задача укрепления вертикали исполнительной власти, начатая федеральными властями с 2000 г., результатом которой явилась целая серия успешных централизаторских реформ, существенно изменила систему власти в России, правовую и политиче-скую4. Предварительные результаты этих реформ в научной литературе оцениваются неоднозначно, поскольку от места и роли исполнительной власти в политической системе государства во многом зависит и характер политического режима. В частности, по мнению некоторых исследователей, изменчивость баланса административной власти Российской Федерации свидетельствует об отсутствии ясного представления об ее оптимальной форме5. Вектор на унификацию законодательства Российской Федерации (приведение в соответствие законодательства субъектов федеральному и, в первую очередь, Конституции России) придал динамизм региональным основным законам (конституциям и уставам), в них стали вноситься изменения.

Фактической реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации присущ ряд формальных и реальных особенностей, обусловленных организацией власти на федеральном уровне и неудовлетворенностью существующей моделью разделения властей, в которой нет устойчивого баланса законодательной и исполнительной власти. В этой связи обращают на себя внимание современные интерпретации разделения власти, в частности придание ему характера ориентирующего принципа. Его реализация на региональном

уровне закономерно приняла разнообразные формы, поскольку Конституция РФ наделила субъекты правом самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти. Следствием данной самостоятельности являются различные модели организации власти в субъектах Федерации6.

Так, например, Конституция Чеченской Республики периода 2003—2006 (ст.ст. 78 и 79) предусматривала наличие двухпалатного Парламента, где одна из палат Парламента — Совет Республики — состояла из 21 депутата, представляющих административно-территориальные единицы Республики (города республиканского значения и районы) и избираемых по одномандатным избирательным округам на основе прямого избирательного права при тайном голосовании; а вторая — Народное Собрание — состояла из 40 депутатов. Подобная структура Парламента Чеченской Республики вызывала неоднозначную оценку у специалистов, связанную с решением таких принципиальных вопросов, как определение места Совета Республики в парламентском механизме, целесообразность его существования, способ формирования, разграничение компетенции с Народным Собранием.

В 2007 г. Чеченская Республика отказалась от двухпалатного Парламента. В том же году был отменен Конституционный Закон Чеченской Республики «О Конституционном Собрании Чеченской Республики», принятый 25 июля 2006 г. № З-РКЗ, а изменения в ст. 83 Конституции ЧР отменили необходимость одобрения вносимых изменений в Конституцию ЧР гражданами республики на всенародном референдуме.

Таким образом, Парламент Чеченской Республики получил право самостоятельно вносить в Конституцию изменения и дополнения без необходимости проведения референдума, то есть путем принятия конституционных законов Чеченской Республики. В таких условиях конституционное законодательство Чеченской Республики стало развиваться еще динамичнее. Это легко проследить: 2 декабря 2007 г., 23 июля, 2 сентября 2010 г., 20 мая, 18 июня, 1 ноября 2012 г. Только в 2007 г. изменению были подвергнуты порядка 50-ти статей Основного закона Чеченской Республики. По сути, реформированию были подвергнуты все ветви власти Чеченской Республики, а также изменению были подвергнуты

конституционные институты, даже в Основы конституционного строя ЧР были внесены 4 изменения.

Чеченская Республика отказалась от института Президентства. Глава республики сегодня — это высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть, а Парламент Чеченской Республики имеет однопалатную структуру.

Следует отметить также необычную систему исполнительной власти, в которой особое место занимает Аппарат Главы и Правительства Чеченской Республики, который наряду с Правительством Чеченской Республики является органом власти общей компетенции, руководители ключевых департаментов которых являются министрами Правительства ЧР, хотя и без портфелей. По сути из органа государства Аппарат Главы и Правительства Чеченской Республики стал органом государственной власти республики.

Изменения коснулись такой стабильной по содержанию Главы, как Права и Свободы человека и гражданина. В главе второй Конституции Чеченской Республики скорректировано содержание статей, касающихся личных, социальных прав, а также прав обвиняемых и осужденных. Чеченскому языку придан статус государственного, наряду с русским (в прежней редакции Конституции ЧР было лишь указано, что языком межнационального общения в республике является русский). Административно-территориальное устройство Чеченской Республики также претерпело изменения: учреждены (воссозданы) еще два района ЧР: Галанчожский и Чебирлоевский, что имеет огромное социально-политическое значение (формально изменения приняты с целью приведения в соответствие с Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 28 февраля 1929 г. № 19 и Законом РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов).

Как видно, основная масса внесенных изменений носят объективно качественный характер, и не могут восприниматься как законотворческий задор местного законодателя.

Упомянутые изменения служат не только целью приведения норм Конституции Чеченской Республики в соответствии к Основному закону Российской Федерации, но и к сложившейся социально-политической реальности, а также потребностям общества Чеченской Республики, сообразовывая со-

держание формальной конституции с ее реальным воплощением в социальной практике.

Еще одним фактором, влияющим на динамичность содержания Конституционных положений, является взятая за основу в отношениях между федерацией и ее субъектами доктрина «кооперативного федерализма».

Большое значение в последнее время при разрешении проблемы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами стали придавать принципу субсидиарности, согласно которому вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла предавать на верх. Применение принципа субсидиарности требует при распределении полномочий брать в расчет прежде всего способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией7.

Дмитрий Анатольевич Медведев (на тот момент Президент Российской Федерации) в январе 2010 г. на заседании Государственного Совета по вопросам развития политической системы России, особое внимание уделил укреплению демократических институтов на региональном уровне. «Мы с вами многое сделали для того, чтобы изменить ситуацию на федеральном уровне. Решения приняты, теперь нужно заняться региональным уровнем»8, — заявил глава государства.

Перед руководителями субъектов России он поставил задачу добиться соответствия принципов политического и правового управления с учетом специфики каждого региона.

Вся совокупность факторов оказывает влияние на законодательство Чеченской Республики, в первую очередь на ее Конституцию. Очевидно, что Конституция Чеченской Республики более гибкая, чем основной закон Российской Федерации (т.е. ее содержание претерпевает изменения гораздо чаще по объективным причинам). Тем не менее, Конституция Чеченской Республики должна восприниматься нами как документ, имеющий стратегическое значение, имеющее большой стабилизирующий ресурс, а поэтому внесение в него изменений должно происходить с особой степенью взвешенности (это не должны быть сиюминутные решения, коньюктурного характера), внесение которых обеспечит стабильность его содержания еще на длительный период. Здесь можно провести параллель и согласиться с мнением

судей Конституционного Суда Российской Федерации, которые считают, что федеральные конституционные законы могут конкретизировать Конституцию России, однако не изменять ее или дополнять9.

Подводя итог, следует отметить, что современная ситуация в Чеченской Республике, на наш взгляд, такова, что в связи с отсутствием объективных теоретических разработок нормативные правовые механизмы в процессе реформирования системы государственного управления зачастую отодвигаются на задний план, что снижает эффективность административной реформы. Мы каждый день можем наблюдать, как Главе Республики в ручном режиме буквально приходится решать вопросы самого разного рода и отраслей (безопасности, экономики, здравоохранения, ЖКХ и др.). Таким образом, решение задач форсированного развития производительных сил, транспорта и энергетики республики требует не только финансовых ресурсов, но и необходимых институциональных условий.

1 Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. М., 2002. С. 147.

2 С 1996 г. в Конституцию вносились незначительные изменения, которые касались наименования областей и автономных округов. Более важное изменение было произведено в 2008 г. — на референдум был вынесен вопрос о том, что необходимо продлить срок полномочий Президента Российской Федерации. Если ранее Президент избирался на четыре года, то было предложено увеличить этот срок до шести лет. Народ России поддержал это предложение, см. подробнее: http://nicstyle.ru/prazdniki/12-dekabrya-den-konstitucii.html.

3 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 16.

4 Дьячковский С.Н. Реформирование исполнительной власти РФ и процессы трансформации системы циркуляции элит // Вестник Бурятского государственного университета. Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2009. Вып. 6. С. 193—197.

5 Дьячковский С.Н. Особенности организации исполнительной власти в республиках РФ в условиях формирования централизованной федерации // Регионология. 2009. № 1. С. 29—37.

6 Хамидов А.М. Конституционно правовой статус Парламента Чеченской Республики // Автореф. дисс. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. 2007 г.

7 Добрынин Н.М. Новый Федерализм. Новосибирск, 2003. С. 139.

8 Стенографический отчет о заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России //http://www. kremlin.ru/transcripts/6693.

9 Гаджиев Г.А. Комментарий к Федеральному закону «О конституционном Суде российской Федерации». С. 16. Французский юрист Давид Рене писал «перекраивание Основного закона недопустимо, изменения не должны быть частыми, Конституция должна быть стабильной. Изменения должны вноситься лишь в случае необходимости. Любое правительство должно приспособиться к Основному закону республики, и оно не должно ни пытаться, ни ухитряться подгонять Конституцию под свои желания.