Правовое регулирование применения силы в международных отношениях в период действия Статута Лиги Наций

Политика и правовое государство

С. В. КОРОСТЕЛЕВ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ СИЛЫ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ В ПЕРИОД ДЕЙСТВИЯ СТАТУТА ЛИГИ НАЦИЙ

Ключевые слова:

Лига Наций, Пакт Бриана-Келлога, применение силы, агрессия; самооборона, коллективные меры

В статье рассмотрен правовой режим применения силы в международных отношениях, установленный рамками Статута Лиги Наций и других документов международного права, принятых в период действия Лиги Наций. Данный режим обладал существенными недостатками и не смог послужить основой для обуздания агрессивных намерений государств, развязавших Вторую мировую войну.

Key words:

of the Nations, Kellogg-Briand Pact, use of force, aggression, self-defense, collective measures

This article explores the legal regime of the use of force in international relations within the legal limitations imposed by the League of the Nations Covenant, and other instruments of international law, adopted by states within the same period. It is stated that legal regime has possessed certain legal deficiencies and was not capable to deter aggressive intentions of some states that led to the World War II.

Международное сообщество до начала XX в. не отрицало возможность применения силы в международных отношениях, и поэтому нормы права не запрещали государствам обращаться к вооруженному насилию для достижения своих целей. В то же время развитие технологий, увеличивших возможности государств по уничтожению потенциала противника, продвижение имперских интересов в XIX-XX вв. показали неспособность отдельного территориально организованного государства самостоя-

тельно защищать потребности своего населения, а также необходимость развития межгосударственного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности.

Объективным условием создания новой системы обеспечения международной безопасности стало увеличение числа субъектов международных отношений. В основу создания такой системы легло понимание возникших проблем и потребность в выработке механизмов для их разрешения. Возникшая в обозначенный период субъектив-

ная потребность совпала с появлением у государств оружия массового уничтожения. Государства осознали, что для обеспечения самосохранения необходимо обеспечить соблюдение ограничительных мер. XIX в. закончился Первой Гаагской конференцией мира, на которой государства призвали к запрету применения некоторых видов оружия и к ограничению гонки вооружений. В ходе данной конференции наметилось движение в сторону институционального закрепления альтернатив применению военной силы. На последующей конференции в 1907 г. государства завершили формирование системы международного арбитража, которая существует и поныне.

После окончания Первой мировой войны в 1919 г. была создана Лига Наций1. Статут Лиги Наций ограничил свободу государств применять силу по своему усмотрению и впервые предоставил межгосударственному образованию — субъекту права правомочие обращаться к государствам с требованиями. Лига Наций не стала традиционным альянсом государств, ориентированным на поддержание баланса сил и достижение военного преиму-

1 Мирный договор между союзными и объединившимися державами и Германией (Версальский договор) был принят вместе со Статутом Лиги Наций, Уставом Международной организации труда и Протоколом [см.: 1].

щества над противниками. Она была создана для организации защиты государств-членов от нападения и обеспечения механизмов предотвращения и мирного разрешения конфликтов.

В Статуте Лиги Наций был определен детальный набор процедур для ограничения использования силы. Во-первых, в соответствии со ст. 12 подписавшиеся стороны при наличии любого спора, способного серьезно осложнить международные отношения, обязались обращаться в арбитраж, искать правовое разрешение спора или представить дело на рассмотрение в Совет Лиги Наций. Во-вторых, согласно ст. 15 Статута при рассмотрении спора Советом Лиги и при единогласном принятии доклада членами Совета, не являющимися сторонами спора, спорящие государства не должны были, в соответствии с рекомендациями доклада, вступать в войну. Ст. 13 налагала такие же обязанности в случае решения арбитража или суда. К тому же государство не могло начать войну против другого государства, если последнее исполняло решения органа по разрешению спора. В-третьих, согласно ст. 12 стороны соглашались не приступать к войне в течение трех месяцев после решения арбитража, суда или доклада Совета Лиги. Это означало, что даже если одна сторона не выполняет положения доклада Совета Лиги либо ре-

Коростелев С. В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях...

Политика и правовое государство

шения арбитражного трибунала или суда, другая сторона не должна приступать к войне в период, предусматривающий не менее чем три месяца. Другими словами, эта статья устанавливала период «успокаивания» сторон.

Такая процедура, тем не менее, оставляла за сторонами значительные права для применения силы. Во-первых, при отсутствии решения арбитражного органа, суда или Совета Лиги Наций государства не были обязаны воздерживаться от применения силы. Ст. 15 четко устанавливает такую возможность: «Если Совет не может выработать доклад, с которым были бы согласны все члены Совета кроме представителей одной или нескольких сторон спора, члены Лиги оставляют за собой право предпринять такие действия, которые они сочтут необходимыми для обеспечения права и справедливости».

Такой процедурный контроль со стороны Лиги Наций являлся единственным сдерживающим фактором для начала войны. Вместе с тем, эти требования Устава расценивались государствами как значительное ограничение возможности применения силы для защиты своих суверенных прав. Ст. 10 Статута гласила: «Члены Лиги обязуются уважать территориальную целостность и существующую политическую независимость всех членов Лиги и воздерживаться от внешней

агрессии. В случае такой агрессии или угрозы или опасности такой агрессии Совет выдаст рекомендации относительно способов выполнения таких обязательств».

Это означало, что Лига была призвана защищать от агрессии территориальную целостность и политическую независимость государств. Очевидно, что одновременно данное положение запрещало агрессию. Однако если ст. 10 запрещала агрессию, то это выглядело как противоречие приведенным выше положениям Статута, разрешающим начинать войну при определенных обстоятельствах. Очевидно, что ст. 10 находится в зависимом положении от параграфа 7 ст. 15, разрешающего войну при неспособности Совета выработать решение. При данном толковании указанной нормы представляется, что создатели Статута имели в виду разрешение на такое применение силы, которое, в соответствии с другими положениями Статута (ст. 12 и 15), не будет являться актом агрессии. Ст. 16 Статута устанавливала, что ведение войны не в соответствии с процедурами, определенными Лигой Наций, будет расцениваться как ведение войны против всех членов Лиги. И любое начавшее войну государство должно было подпадать под действие экономических санкций, а Совет Лиги наделялся полномочиями принять решение об осуществлении военных мер против

нарушителя права. Каждое государство обладало правом вето, и каждое государство, подписавшее договор, соглашалось тем самым с положениями ст. 16. Однако поскольку данный вопрос на практике не регулировался каким-либо предписанием, каждое из этих государств самостоятельно решало, как и какие санкции при возникновении такой ситуации применять.

Следует отметить, что ограничения, определенные Лигой Наций, относились исключительно к началу войны. Применение силы после начала войны Статутом не регулировалось.

Статут Лиги Наций был не последним документом этого периода, устанавливавшим условия для обращения к войне. Сразу же после первых заседаний Лиги были предприняты некоторые другие попытки для определения и дополнения содержания jus ad bellum (право войны). Они включали проект Договора о взаимопомощи 1923 г. и Женевский протокол по мирному разрешению международных споров 1924 г. [4], Локарнский мирный пакт 1925 г. [5]. Эти соглашения определяли агрессию как «международное преступление», но все-таки они вышли не слишком далеко за пределы положений Статута Лиги Наций в ограничении обращения к силе.

Одной из проблем, сделавших невозможным применение Статута

Лиги Наций для предотвращения войн, было то, что в нем не определялось содержание термина «акт агрессии». В результате Ассамблея Лиги или Совет Лиги должны были рассматривать каждый инцидент между государствами и затем принимать решение о наличии либо отсутствии такого «акта» и только после этого рекомендовать членам Лиги какие-либо действия в отношении данных государств. Такие неопределенности и привели к принятию Протокола 1924 г., в соответствии с которым каждое государство обязывалось предоставлять все возникающие противоречия для арбитражного разрешения и не начинать войну до тех пор, пока спор находится на рассмотрении арбитров. Согласно данному Протоколу агрессором считалось любое государство, которое отказывалось от арбитражного рассмотрения спора либо не соглашалось с арбитражным вердиктом. Также каждый член Лиги Наций обязывался принять участие в конференции по ограничению вооружений.

Протокол предложил простое определение агрессора, но не получил при этом международного признания. Во-первых, потому что государства не верили в существование справедливых арбитражных процедур. Во-вторых, государства вовсе не хотели быть втянутыми в войну даже против определенного

Коростелев С. В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях...

Политика и правовое государство

Лигой Наций агрессора в целях защиты какого-либо государства, если не было угрозы их собственным национальным интересам. Государства еще не были готовы к воплощению в жизнь идеи коллективной/ региональной безопасности, основанной на общей ответственности за мир.

Но рассмотрение положений ст. 2 Женевского протокола 1924 г. показывает, что стороны обязались не приступать к войне «кроме случаев сопротивления актам агрессии или в случаях действий с разрешения Совета или Ассамблеи Лиги Наций в соответствии с положениями Статута и настоящего Протокола». Другими словами, в Протоколе проявилось стремление ограничить условия для начала войны случаями сопротивления агрессии или с разрешения компетентного органа Лиги. Однако для ратификации протокола не набралось необходимого количества голосов.

В межвоенный период была предпринята еще одна попытка ограничить право государств начинать войну при помощи иного документа: Договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики, известного как Парижский пакт или Пакт Бриана-Келло-га [2, с. 5-8], который был подписан 27 августа 1928 г. и вступил в силу 24 июля 1929 г. В соответствии с данным Пактом подписавшиеся объявили «от имени собственных

народов, что они осуждают разрешение международных противоречий путем войны и войну как инструмент государственной политики в отношениях между государствами». Они также согласились с тем, что «разрешение всех споров или конфликтов любой природы и любого происхождения, которые могут возникать, будут решаться исключительно мирными средствами». Таким образом, в отличие от разрешающего в некоторых обстоятельствах войну Статута Лиги Наций, Пакт Бриана-Келлога поставил войну полностью вне рамок закона. Текст договора не содержит никаких исключений из этого общего правила. Он был полностью признан подписавшимися сторонами, причем война разрешалась в случае самообороны. Кроме того, некоторые государства, включая Соединенные Штаты, представили дипломатические ноты до ратификации Пакта, содержащие разъяснение их позиции о том, что войны, начатые с целью самообороны, являются законными. Было бы правильным также полагать, что война разрешалась с согласия Совета Лиги в соответствии со Статутом Лиги Наций.

Пакт Бриана-Келлога стал довольно значимым явлением в развитии права применения силы. Как и в Женевском протоколе 1924 г., в Пакте было установлено различие между агрессией, с одной стороны, и самообороной и использованием

силы, разрешенным универсальной международной организацией, с другой стороны. В отличие от Женевского протокола 1924 г. Пакт Бриана-Келлога сразу же вошел в силу и получил широкое признание государств.

Несмотря на положительное восприятие государствами данного документа, применение Пакта Бри-ана-Келлога сопровождалось рядом существенных проблем. Во-первых, Пакт поставил войну вне закона вообще, но не наложил никаких ограничений на использование силы для решения ограниченных по масштабу задач. Во-вторых, поскольку Пакт Бриана-Келлога не дал определения самозащите как исключению из правила неприменения силы, понимание допустимой самообороны оставалось неясным. Государствам были необходимы детальные разъяснения права на обращение к самообороне. Какие действия могли послужить основанием для применения такого права? Что составляло действия, дающие право на войну с целью самообороны? Пакт данные положения не раскрывал и оставил вопросы самообороны без ответа. В-третьих, использование слов «национальная политика» в качестве запрещения в Пакте оставляло возможность для легализации обращения к войне. Можно предположить, что формула «обращение к войне в качестве орудия национальной политики» предо-

ставляла возможность интерпретации, в соответствии с которой иные войны — с религиозными, идеологическими и другими (не полностью государственными) целями — являлись допустимыми, поскольку не противоречили Пакту и поэтому были разрешены.

Пакт Бриана-Келлога не сыграл существенной роли в ограничении агрессивности держав, приведшей мир ко Второй мировой войне. Однако заключение Пакта имело значение для дальнейшего регулирования данных вопросов. Во-первых, в последующих нормативных актах были попытки уточнить обязательства государств в отношении права применять силу и давались новые оценки относительно ограничений, установленных Пактом. Так, в период между мировыми войнами был заключен ряд договоров, снова и снова подтверждавших обязанность государств воздерживаться от агрессивных войн. Такими соглашениями являлись несколько пактов о ненападении и Конвенции 1933 г. «Об определении агрессии»2.

Во-вторых, дипломаты и руководители многих стран стали обращаться к Пакту Бриана-Келлога как к источнику правовых обяза-

Конвенция об определении агрессии (вместе с Протоколом подписания). Заключены в г. Лондоне между СССР, Югославией, Турцией, Чехословакией, Румынией, Персией, Афганистаном, Латвией, Польшей, Эстонией 03 июля 1933 г. [см.: 3, с. 27-31].

Коростелев С. В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях...

Политика и правовое государство

тельств. Так, после начала Второй мировой войны Германия, Италия и Япония были обвинены в нарушении Пакта. Несмотря на то, что Пакт не смог предотвратить войну, идея запрещения агрессивной войны прочно закрепилась уже после войны в виде статьи 2 п. 4 Устава ООН.

Развитие событий, приведших ко Второй мировой войне, показало неспособность Лиги Наций противодействовать агрессивным намерениям государств, в том числе тех, кто покинул организацию либо был исключен из нее. Полагание на право как средство предотвращения конфликтов оказалось далеким от реальности и чрезвычайно утопичным — право не имеет такой силы и не может выступать абсолютным регулятором международных отношений. Дело в том, что национальное право поддерживается институтами государства, поэтому применение подходов, характерных для национальных систем обеспечения справедливости, к международным отношениям всегда оканчивалось крахом: ни одна из предлагаемых конструкций мирного разрешения противоречий не может работать в системе государств, ряд из которых полагается на применение военной силы для обеспечения своих интересов.

Сердцевиной системы безопасности, созданной Лигой Наций, как было показано выше, являлась ст. 10

Статута Лиги Наций, которая гласила: «Члены Лиги обязуются уважать и сохранять против всякого внешнего нападения территориальную целость и существующую политическую независимость всех членов Лиги. В случае нападения, угрозы или опасности нападения, Совет указывает меры к обеспечению выполнения этого обязательства».

Как следует из теста данной статьи, Совет Лиги имел право, но не обязывался предпринимать соответствующие угрозе меры. Сдерживающий угрозу характер действия статьи должен был проявляться в автоматически реализуемых коллективных мерах в ответ на нарушение права. Однако, как показал дальнейший ход истории, предположение о том, что государства будут добровольно следовать предписаниям международного права, было замещено институциональным подходом к правовому регулированию международных отношений.

Вне связи с положениями связывавшего их Статута Лиги Наций государства желали вести себя именно так, как требовали их национальные интересы, не считаясь с общими потребностями международного сообщества. В это же время Лига Наций была неспособна действовать как единое целое. Более того, следование принципам Статута заведомо ставило государства

в невыгодное положение относительно государств, политически определившихся в самостоятельном обеспечении своих интересов и сильных в военном отношении — Германии и Японии. После нападения Германии в сентябре 1939 г. Польша попыталась найти спасение в военном союзе с Францией и Великобританией, но не обратилась к предписанным Статутом процедурам разрешения споров путем арбитража, в том числе с передачей дела на рассмотрение Постоянной Палаты Международного правосудия либо Совета Лиги Наций. Статут предполагал использование санкций против агрессора, отказавшегося следовать процедурам. Однако именно данное положение международного права, не обеспеченное механизмами реализации санкций, дискредитировало и саму идею обращения к международному праву как регулятору международных отношений, и Лигу Наций как международный институт, не способный предоставить каких-либо гарантий безопасности участникам данного договора.

Сторонники международного права попытались вложить свою веру в справедливое устройство мирового сообщества в содержание ст. 19 Статута, которая гласила: «Собрание может от времени до времени приглашать членов Лиги приступить к новому рассмотрению договоров, сделавшихся неприме-

нимыми, а также международных положений, сохранение которых могло бы подвергнуть опасности всеобщий мир».

Члены мирового сообщества должны были, по предположению создателей Лиги Наций, использовать добрую волю участников договора для исправления существующих ошибок и устранения положений договоров, которые не обеспечивают поддержание мира в изменяющихся со временем условиях.

Однако политические условия не могли позволить реализовать положения данного идеалистичного положения. Общеизвестно, что для реализации нормы необходимо, прежде всего, соблюдение трех условий:

— текст нормы должен исключать двоякое толкование;

— должны существовать структуры, обеспечивающие имплементацию нормы;

— важно достичь политического консенсуса в необходимости разрешения конфликта и политическая воля реализовать данную норму, даже через вооруженное насилие.

Главным достоинством Лиги Наций, несмотря на то, что она не смогла остановить скатывание сообщества к мировой войне, является ее способность указать путь, которым надлежало следовать мировому сообществу — через сотрудни-

Коростелев С. В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях...

Политика и правовое государство

чество в рамках международных мыслен: на смену Лиге пришла Ор-

институтов. Ее опыт был переос- ганизация Объединенных Наций.

1. Версальский мирный договор. М.: Литиздат; НКИД, 1925.

2. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. V. М., 1930.

3. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. VIII. М., 1935.

4. The League of Nations Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes. [Электронный ресурс] // URL: http://wwi.lib.byu.edu/index.php/The_League_of_Nations_Protocol_for_the_Pa-cifi'c_Settlement_of_International_Disputes (дата обращения 15 мая 2010 г.).

5. Treaty of Mutual Guarantee between Germany, Belgium, France, Great Britain and Italy; October 16, 1925 (The Locarno Pact). [Электронный ресурс] // URL: http://avalon.law.yale.edu/20th_centu-ry/locarno_001.asp (дата обращения 15 мая 2010 г.).