Имплементация европейских решений в немецкое законодательство об отходах

2010. № 5 российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

ИмплЕмЕНТАция европейских решений в немецкое законодательство

ОБ ОТХОдАХ

ВЕРА СТАНИСЛАВОВНА СТЕПАНЕНКО

Кандидат юридических наук, председатель Комиссии по экологической политике, депутат Московской городской Думы

В статье исследуются вопросы импле-ментации положений Директивы Европейского Парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. 2008/98/ЕС в немецкое законодательство об отходах. Анализируются нормы и структура Директивы, обсуждаются способы ее совершенствования.

Problems of carrying into effect rules of the Instruction of the European Parliament and Council, November, 19th, 2008, 2008/98/ЕС in the German legislation are analyzed in the article. The author studies norms and structure of the Instruction, problems of its perfection are discussed as well.

Ключевые слова: европейское законодательство об отходах, правовое регулирование обращения с отходами в ФРГ, директивы Европейского Парламента и Совета

Key words: the European legislation on processing and destruction of wastes, legal regulation of processing and destruction of wastes in Germany, instructions of the European Parliament and Council

Введение в проблему. В 2008 г. Европейский Союз принял Директиву, регулирующую порядок и требования обращения с отходами, которая должна быть учтена национальным законодательством входящих в Союз государств до конца 2010 г. Этот процесс расценивается экологами, юристами и политиками как весьма сложный и наталкивающийся на сопротивление и противодействие заинтересованных субъектов. Речь идет не только о расширении обязанностей по удалению отходов, контролю, финансированию мер по обращению с отходами и предотвращению их негативного воздействия на окружающую среду, но и о том, что большинство стран-участниц ЕС накопили опыт в этой сфере. Такой опыт характеризует как специфику правового регулирования и приемы законодательной техники, так и методику реализации правовых предписаний и представляет интерес для российских специалистов. Кроме того, на наш взгляд, значимы оценки процесса имплементации европейских предписаний в национальное за-

конодательство отдельных стран. Наиболее показателен, без сомнения, опыт Федеративной Республики Германия -страны, которая первой на европейском континенте уделила внимание вопросам обращения с отходами и установила высокие стандарты правового регулирования в данной сфере и его воплощения в жизнь. Тем не менее положения Директивы 2008 г. неоднозначно были оценены немецкими законодателями, практиками и представителями доктрины.

В литературе отмечается, что законодательство об отходах на самом деле нуждается в изменении. Поэтому новеллы проекта немецкого закона об обращении с отходами служат в первую очередь внедрению новой Директивы ЕС об отходах 2008/98/ЕС от 19 ноября 2008 г. Они также отражают изменившуюся ситуацию и потребности охраны окружающей среды и общества. Директива должна быть имплементирована в немецкое право, как и в право других стран-членов ЕС, до 12 декабря 2010 г. Основная цель создателей изменяющего законодатель-

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

ство ФРГ об отходах законопроекта - сохранение существующих положительно зарекомендовавших себя структур и элементов германского законодательства об отходах и одновременно восприятие позиций европейского законодателя, выраженных в Рамочной директиве 2008 г. При этом национальные нормы в соответствии с требованиями ЕС должны быть модернизированы, а охрана климата и природных ресурсов - значительно улучшена.

По аргументации разработчиков, важнейшими задачами законопроекта являются:

введение новых определений для гармонизации с европейским правом, в частности понятий «отходы» и «побочные продукты», а также установление конечного момента существования отходов и определение таких понятий, как уничтожение отходов, переработка отходов и др.;

закрепление новой пятиступенчатой иерархии отходов;

внеднение правовой базы для программ по предотвращению образования отходов;

введение квот на рециклинг и переработку бытовых отходов (65 %) и строительных отходов (80 %) с 2020 г.;

установление повсеместного раздельного сбора биологических отходов с 2012 г.;

создание правовой базы на уровне постановления для внедрения сбора и переработки упаковок и сходных с ними материалов (веществ), не являющихся упаковками;

формирование условий для двойной системы удаления отходов частного и публичного секторов, в первую очередь это касается промышленного сбора, разделенного бытового мусора и отходов, направляемых на переработку;

дебюрократизация разрешительных процедур для лиц, осуществляющих сбор, транспортировку, торговлю отходами, и для маклеров;

улучшение качества работы предприятий по удалению отходов.

Российским специалистам важно помнить, что характеризуемый в данной статье законопроект - переработанная версия проекта от 23 февраля 2010 г. В нем уже были учтены пожелания федеральных и земельных министерств, а также все позиции заинтересованных кругов.

Теперь, как отмечают разработчики законопроекта и официальные инстанции, у общественности появилась возможность выразить свое мнение о качестве представленного проекта. Слушания по нему были назначены на 20-23 сентября 2010 г. Таким образом, сторонние наблюдатели и эксперты, в том числе российские, оценивающие рассматриваемый проект, должны учитывать продолжительность и сложность соответствующих про-цедур1. Исходя из этого следует признать, что данный законопроект находится пока на подготовительной стадии и еще не получил одобрения Правительства ФРГ (по состоянию на 6 августа 2010 г.).

Содержание и структура законопроекта. По объему он занимает 234 страницы и состоит из девяти частей, при этом некоторые из них включают по несколько разделов. Всего в проекте 72 параграфа и четыре приложения.

Часть 1 «Общие положения» состоит из пяти параграфов. В ней сформулированы цели закона, сфера его действия, основные определения. В отдельном параграфе (§ 4) дано определение побочных продуктов, а в § 5 устанавливается, когда отход перестает быть таковым.

Часть 2 обозначает принципы и указывает обязанности производителей и владельцев отходов, а также публично-правовых центров по удалению отходов. Она включает четыре раздела. В первом разделе содержится единственный параграф (§ 6), в котором приводится иерархия отходов. Это одна из самых важных новелл. Второй раздел (§ 7-14) регулирует основные обязанности по обороту отходов, определяет последовательность и значение мер по переработке отходов; раздельное хранение отходов для переработки, запрет их смешения; требования к обороту отходов; обязанности предприятий по переработке отходов; развитие рециклинга и переработки. При этом в § 13 имеется отсылочная норма об обязанностях владельцев соответствующих сооружений (требуется обращение к Федеральному закону о выбросах).

Третий раздел состоит из двух параграфов (§ 15-16) и посвящен уничтожению отходов. В четвертом разделе (§ 17-22) рассматриваются правила деятельности публично-правовых предприятий по удалению отходов и участие третьих лиц.

< О.

н

о

x

_0

X

*

ш

ш

>

о. <

СО ^

о £

£ о

и

ш о

^ ш

р

о ш

со о

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Часть 3 «Ответственность за продукцию» в пяти параграфах (§ 23-27) регулирует вопросы маркировки отходов,обязанности по обратному принятию и т. п.

В части 4 выделены три раздела. Первый раздел посвящен порядку и осуществлению уничтожения отходов (§ 28-29). Второй раздел включает четыре параграфа (§ 30-33) о планах по хозяйствованию в области обращения с отходами и программах по предупреждению образования отходов. В одиннадцати параграфах третьего раздела регламентируется допуск предприятий к деятельности по удалению отходов (§ 34-44).

Часть 5 в § 45-46 освещает консультационные аспекты хозяйствования в сфере обращения с отходами.

гий в области обращения с информацией и связанных с этим проблем защиты законных прав и интересов личности, хозяйствующих и иных субъектов права.

Законопроект, как указывалось, содержит также четыре приложения: «Процедура уничтожения», «Процедура переработки», «Критерии определения состояния техники», «Примеры мероприятий по предотвращению образования отходов в соответствии с параграфом 33».

Цели закона. Несомненно, что таковыми выступают усиление защиты природных ресурсов, человека, окружающей среды при производстве и хозяйствовании в сфере обращения с отходами. Это признается как разработчиками законопроекта, лицами, его поддерживающими,

ОТХОДЫ В СМЫСЛЕ ДАННОГО ЗАКОНА - ЭТО ВЕЩЕСТВА ИЛИ ПРЕДМЕТЫ, ВЛАДЕЛЕЦ КОТОРЫХ С НИМИ РАССТАЕТСЯ, ХОЧЕТ РАССТАТЬСЯ ИЛИ ДОЛЖЕН РАССТАТЬСЯ

Часть 6 посвящена надзору. В § 47 закреплены общие положения о надзоре в данной области, а в § 48 обозначены критерии разделения отходов на опасные и неопасные. Параграф 49 регулирует обязанности по регистрации, § 50 -по доказыванию в сочетании с § 52, где сформулированы требования к регистрации и доказыванию, а § 51 предусматривает возможность установления надзора в отдельных случаях. В § 53 и 54 определены статусы сборщиков, перевозчиков отходов и опасных отходов, торговцев и маклеров, а § 55 содержит требования к маркировке транспортных средств.

В части 7 двумя параграфами (§ 5657) регламентируются обязанности предприятий по удалению отходов и требования к ним.

Часть 8 посвящена регулированию обращения с отходами на производстве, организации этой деятельности и статусу (правам и обязанностям лица, ответственного за обращение с отходами на производстве, а также льготам с учетом местонахождения предприятия аудита (§ 58-61).

Часть 9 включает заключительные положения, которые касаются, в частности, защиты данных, электронной коммуникации, административной ответственности (§ 62-72). Отметим, что нормы этой части являются новыми и весьма актуальными с учетом развития глобальных техноло-

так и теми, кто критикует отдельные положения и даже всю концепцию.

Российским специалистам, на наш взгляд, необходимо учесть не только общие сведения о структуре законопроекта, но и отдельные его положения. В первую очередь это касается терминов, определяемых германским законодателем. Приведем основные определения с указанием на их юридико-техническое выделение в тексте.

Отходы в смысле данного закона - это вещества или предметы, владелец которых с ними расстается, хочет расстаться или должен расстаться. Отходы, предназначенные для переработки, - отходы, которые перерабатываются; отходы, которые не перерабатываются, - отходы, подлежащие уничтожению.

Слово «расставаться» в указанном смысле подразумевает ситуацию, когда владелец отдает вещества или предметы на переработку в соответствии с прил. 2 или на уничтожение согласно прил. 1 либо отказывается от них (от назначения вещества или предмета).

Опасные отходы - это те, которые признаны таковыми постановлением, принятым в соответствии с § 48 данного закона. Неопасные отходы - все остальные отходы.

Инертные отходы - минеральные отходы, которые не подлежат существенным физическим, химическим или биоло-

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

гическим изменениям, не растворяются, не горят и не реагируют иным образом, физически или химически, не исчезают биологическим путем и не влияют на другие материалы, с которыми они вступают в контакт, так, чтобы это могло вызвать негативные воздействия на человека или окружающую среду. Общий показатель вредности отходов, а также экотоксичность проточных вод должны быть несущественными, в частности не должны влиять на качество поверхностных и подземных вод.

ров), повторное использование товаров или увеличение их жизненного цикла, а также поведение потребителей, нацеленное на покупку продукции с наименьшим содержанием вредных веществ и потенциальных отходов, использование многоразовых упаковок.

Удаление отходов - это процедура по переработке или уничтожению, включая подготовку переработки или уничтожения. Соответственно переработка отходов -любая процедура, при которой отходам внутри производства или дальнейшим

В ЗАКОНЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ ТЕРМИН «СВАЛКИ». ЭТО ПРЕДПРИЯТИЯ ПО УНИЧТОЖЕНИЮ, ХРАНЯЩИЕ ОТХОДЫ НА ПОВЕРХНОСТИ ЗЕМЛИ ИЛИ ПОД НЕЙ

Биологические отходы - это исчезающие биологическим путем отходы растительные, животные или состоящие из грибковых материалов, садовые и парковые отходы, отходы от ухода за ландшафтом, продовольственные и кухонные отходы от домашнего хозяйства, гастрономических предприятий, небольших торговых точек и схожие с ними отходы из предприятий по переработке продовольствия, а также иные отходы, сравнимые с перечисленными.

Интересен подход к определению понятий, сопряженных с термином «обращение». Ныне более значимым и широким становится понятие хозяйствования в отношении отходов, или (в буквальном переводе) отходохозяйствование. В смысле данного закона это приготовление, передача, сбор, транспортировка, переработка и уничтожение отходов, включая надзор за этими процедурами, обслуживание предприятий по уничтожению, а также деятельность, которой занимаются торговцы и маклеры, а обращение с отходами - только их предотвращение или уничтожение.

При этом «предотвращение» образует любая мера, к которой прибегают до того, как одно вещество, материал или продукт станут отходом, служащая для снижения количества отходов и их вредных воздействий на человека, окружающую среду или уменьшения содержания вредных веществ в материалах и продуктах. К предотвращению отходов, в частности, относятся внутрипроизводственные механизмы обращения с веществами, конструкции продуктов (това-

циклам хозяйствования придается осмысленное значение, отходы заменяют материалы, выполняющие определенную функцию, или подготавливаются так, чтобы эту функцию выполнять. Приложение 2 к закону содержит неокончательный список процедур по переработке.

Рециклинг есть любая процедура по переработке, в результате которой отходы перерабатываются в товары, материалы или вещества либо по своему предыдущему назначению, либо по иному назначению. Он включает переработку органических материалов, но не энергетическую переработку и не переработку в материалы, предназначенные для использования как горючего или наполнителей.

Уничтожение в смысле данного закона - любая процедура, не являющаяся переработкой, даже если последствием этой процедуры выступает обратная выработка веществ или энергии. Список процедур по уничтожению в прил. 1 неисчерпывающий.

В законе определяется термин «свалки». Это предприятия по уничтожению, хранящие отходы на поверхности земли или под ней. К свалкам относятся внутрипроизводственные сооружения, предназначенные для уничтожения, захоронения отходов производителем на месте их образования.

Наиболее сложный вопрос - определение конечного момента существования отходов, т. е. времени, с которого материалы, вещества или предметы, признанные отходами, перестают ими быть. В § 5 сказано:

< О.

н

о

x

_0

X

*

ш

ш

>

о. <

СО ^

о £

£ о

и

ш о

^ ш

р

о ш

со О

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

1) вещество и предмет перестают быть отходом, когда они прошли процедуру переработки и находятся в том состоянии, при котором могут быть использованы в определенных целях; на них существует спрос; они выполняют для своего назначения все действующие технические требования, а также соответствуют всем применяемым правовым и иным нормам; их использование в общем не ведет к вредным воздействиям на человека и окружающую среду.

2) Федеральное правительство может после заслушивания заинтересованных кругов (§ 68) постановлением с согласия бундесрата и в соответствии с требованиями абз. 1 установить условия, при которых определенные вещества и предметы перестают быть отходами, а также требования в целях защиты человека и окружающей среды, в частности пограничные показатели для вредных веществ.

Значительный интерес, на наш взгляд, представляет регламентация планирования. Будучи федеративным государством, Германия передала ряд полномочий субъектам -землям. На них в первую очередь возлагается и установление планов по обращению с отходами. Но программы по предотвращению отходов принимаются от лица Германии в целом. В § 33 говорится следующее.

1. Федерация составляет Программу по предотвращению отходов. Земли могут участвовать в ее составлении. В этом случае они разрабатывают в области собственной компетенции схему участия под собственную ответственность; это перенимается Программой федерации.

2. Если земли не участвуют в федеральной Программе по предотвращению отходов, они составляют собственную Программу по предотвращению отходов.

3. Программа по предотвращению отходов:

1) устанавливает цели: предотвращение образования отходов, экономический рост в сочетании со снижением связанных с производством отходов;

2) описывает существующие меры по предотвращению отходов и оценивает смысл указанных в прил. 4 и иных мер по предотвращению отходов;

3) предусматривает, если это необходимо, другие меры по предотвращению отходов;

4) указывает рациональные специфические количественные и качественные

масштабы для установленных мер по предотвращению отходов, на основании которых контролируется и оценивается достигнутый этими мерами прогресс; в качестве масштаба могут быть использованы индикаторы или иные подходящие специфические количественные или качественные цели.

4. Участие земель в соответствии с абз. 1 или Программа по предотвращению отходов земель в силу абз. 2 могут быть внесены в планы по обращению с отходами согласно § 30 или быть составлены как самостоятельная экополитическая программа или ее часть. Если Программа по предотвращению отходов вносится в план по обращению с отходами или в какую-нибудь другую программу, меры по предотвращению отходов должны быть четко обозначены.

5. Программы по предотвращению отходов должны быть составлены к 12 декабря 2012 г., каждые шесть лет заново проанализированы и при необходимости дополнены. При составлении или изменении программ по предотвращению отходов нужно задействовать общественность в соответствии с абз. 1-4 § 32. Ответственными за составление федеральных программ по предотвращению отходов являются Федеральное министерство охраны окружающей среды, защиты природы и радиационной безопасности и определенные им органы.

Даже весьма краткая характеристика законодательства показывает, насколько тщательно подходят германские специалисты к восприятию европейских требований. Они не только стремятся максимально учесть положения Директивы 2008 г., но и в ряде случаев вводят даже более жесткие требования. При этом сохраняются - в возможных пределах -и особенности национального правового регулирования, широко используется накопленный в ФРГ опыт обращения с отходами. На наш взгляд, учет последних разработок экологов Германии в данной сфере правового регулирования будет полезным при совершенствовании российского законодательства об отходах и его гармонизации с правом ЕС.

1 См. об этом: Жалинский А. Э., Рерихт А. А. Введение в немецкое право. М., 2003.

< О.

н

о

x

_0

X

*

ш

ш

>

о. <

СО ^

£ о

и

ш о

^ ш

р

о ш

со о