К вопросу о понятии и содержании государственного управления

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Н.М. Конин

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СОДЕРЖАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье исследуются сферы общественных отношений, подвергаемые административно-правовому воздействию. Посредством изучения различных точек зрения выявляется понятие «государственное управление» в широком и узком понимании. Выделяются характерные признаки, присущие данному виду социального управления.

Ключевые слова: социальное управление, государственное управление, понятие государственного управления, содержание государственного управления, исполнительно-распорядительная деятельность, государственная исполнительная власть.

N.M. Konin

ABOUT A QUESTION OF CONCEPT AND THE CONTENT OF PUBLIC ADMINISTRATION

In article the spheres of the public relations subjected administrative legal to influence are investigated. By means of studying of the various points of view the concept of «public administration" of wide and narrow understanding comes to light. The author allocates the characteristic signs inherent in the given type of social management.

Key words: social management, the government, concept of the government, content of the government, is executive-administrative activity, the state executive authority.

Административному праву принадлежит особая роль в механизме правового воздействия. Оно неразрывно связано с публичным (государственным) управлением и является необходимым и важным инструментом управления социальными процессами.

Рассмотрению главнейших понятий административного права (сущность, административно-правовые нормы и отношения, материальное и процессуальное административное право, его субъекты, органы государственного управления, государственная служба, административное принуждение) предшествует анализ таких категорий, как управление, социальное и государственное управление, разделение властей и исполнительная власть. Теория управления и социального управления составляют основу для выявления характерных признаков государственного управления как вида социального управления. Указанные понятия в совокупности формируют базовый подход к анализу теории административного права и его институтов. Следовательно, управление вообще и государственное управление в частности — это «организационная сущность» и «содер-

© Конин Николай Михайлович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).

жательная основа» административно-правовой теории. Данные категории обусловливают логику рассмотрения административно-правового материала.

Действие административного права весьма масштабно. Непосредственное административно-правовое воздействие распространяется на три важных сферы общественных отношений:

1) деятельность органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управления и местного самоуправления. Административно-правовой режим подобной деятельности в различных областях (например, в государственной службе (служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве, строительном праве, школьном и таможенном праве) устанавливается отраслевыми правовыми средствами и методами. Это т. н. управленческое право (включающее в себя управление в отраслях и межотраслевых сферах), которое посредством регулятивной функции защищает права и свободы граждан, обеспечивает административное нормотворчество и устанавливает ответственность в государственном управлении;

2) обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подконтрольной органам исполнительной власти (строительство, статистика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т.д.). Это т. н. административно-деликтное право, осуществляющее административно-юрисдикционные функции и контрольно-надзорные полномочия;

3) защита прав и свобод физических и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и местного са-

| моуправления. Такая правовая защита осуществляется при помощи как сугубо ~ административно-правовых средств, так и с использованием правовых средств,

СО

™ средств и форм административного судопроизводства.

| К определению понятия «государственное управление» можно подходить с раз-

| ных точек зрения. Иногда управление определяется как государственная деятель-

| ность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством, т. е. это дея-

° тельность государства или других субъектов государственной (публичной) вла-

0

| сти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия. Это т. н. нега-| тивное определение государственного управления.

>§ Теория административного права выработала два подхода к определению го-

| сударственного управления с учетом вышеизложенных положений: | 1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая

| деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных | органов). Государственное управление в широком смысле характеризует всю дея-§ тельность государства по организующему воздействию со стороны специальных

1 субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управ-| ления (подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер

принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Последние (например, областная Дума) осуществляют контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы ад-

160

министрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.

Н.М. Конин • К вопросу о понятии и содержании государственного управления

2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве, как правило, термин «государственное управление» рассматривается в большей степени в узком понимании.

К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции публичного управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения.

Понятие «государственное управление» включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, управление транспортом, управление сельским хозяйством, управление строительством, управление внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие особенности:

1) представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов;

2) наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление);

3) масштабность и всеобщность государственного управления проявляются в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическом строительстве, социально-культурной и административно-политической сферах. Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур;

4) представляет собой непрерывную, постоянную и планомерную исполнительно-распорядительную деятельность;

5) осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами;

6) законность (правомерность) государственного управления, т.е. деятельность органов исполнительной власти, основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции;

7) строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и го-2 ризонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикаль? ные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисци-м плинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъ-

I ектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полно-

1 мочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (адми-| нистративных) договоров;

§ 8) основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно мно-

| гообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целена-

2 правленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. ° Организационная деятельность органов государственного управления включает ж исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Вну-

0

| триорганизационная деятельность осуществляется также законодательными ор-е ганами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реа-1 лизации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, пра-° восудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти ¿5 сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подго-

1 товка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управ-| лением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций

внешнего характера и воздействия на объекты управления;

9) реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти т. н. «принуждающего» управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения), координации и регули-

162

рования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.

И.В. Максимов • «Соразмерность» как общеправовая категория

Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что государственное управление представляет собой важнейший правовой институт, призванный осуществлять исполнительную власть. С организационно-функциональной точки зрения, государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.), целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

И.В. Максимов

«СОРАЗМЕРНОСТЬ»

КАК ОБЩЕПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ

В статье акцентируется внимание на том, что категория «соразмерность» своим существом отталкивается от такого общеправового принципа, как справедливость, который в административно-деликтном законодательстве проявляется специфически, а именно: определяет количественное и качественное содержание мер административной ответственности, исходя из учета характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины нарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния.

Ключевые слова: категория «соразмерность», общеправовой принцип, справедливость, административно-деликтное законодательство, цели правового регулирования.

I.V. Maximov

"PROPORTIONALITY" AS GENERAL CATEGORY

The article focuses on the fact that the category of «proportionality» of his being repelled from such a general legal principle of equity, which is the administrative and tort law is manifested specifically as follows: determine the quantitative and qualitative content of the measures of administrative responsibility, by taking into account the nature of the administrative offense, the amount of harm caused, the guilt of the infringer, his property (economic) situation and other relevant circumstances act.

Key words: category of "proportionality", general legal principle, justice, administrative and tort law, purpose of legal regulation.

Предусматриваемое административным наказанием ограничение прав и свобод личности не может проводиться произвольно, без учета общеправовых категорий, в равной степени предопределяющих содержание (характер) не только самих прав и свобод, но и условий (критериев) их ограничения. В противном случае государственный аппарат, обладая широчайшими возможностями по принуждению «подданных» ему лиц, может превратить административное наказание из средства цивилизованного и адекватного воздействия на волю субъектов обще-

© Максимов Иван Владимирович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Астраханский государственный технический университет); e-mail: Sovetniklaw@yandex.ru