Об обеспечении безопасности лиц, подлежащих государственной защите

УДК 343.1

ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЦ, ПОДЛЕЖАЩИХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЕ

С. В. Баженов, В. В. Важенин

Задачи правосудия в России нередко становятся неразрешимыми в связи с недостаточной государственной защитой участников уголовного процесса. В статье рассматриваются проблемы правового регулирования деятельности подразделений по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, предлагаются меры по его усовершенствованию.

Ключевые слова: государственная защита, физическая защита, меры безопасности, компетенция, защита свидетелей.

Сотрудники органов предварительного следствия, прокуратуры и суда нередко сталкиваются со случаями изменения, отказа от показаний или подачи заведомо ложной информации участниками уголовного процесса. В результате этого уголовные дела «разваливаются». а преступникам удается уходить от ответственности. Причиной, побуждающей людей к такому поведению, является прежде всего страх за свою жизнь, здоровье, имущество и деловую репутацию.

Одним из путей разрешения указанного противоречия стала защита жертв и свидетелей преступлений от угроз и посягательств преступников, так как это служит значительным препятствием для осуществления правосудия в России. В Директиве МВД России от 1 декабря 2010 г «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России в 2011 году» также указано, что «осложнена оперативная обстановка по линии государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, участников уголовного судопроизводства и их близких. Необходимость применения мер безопасности возникает практически по всем уголовным делам, имеющим значительный общественный резонанс». Ярким примером этому служит ситуация в станице Ку-щевской, где граждане боятся взаимодействовать с сотрудниками правоохранительных органов, опасаясь за свою жизнь и здоровье.

Вместе с тем следует отметить, что правоприменительная деятельность органов внутренних дел по данному направлению характеризуется большим количеством противоречий и слабой проработанностью правовой основы. Статья 2 Конституции РФ провозгласила признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и граждани-

на обязанностью государства. В Конституции РФ определены юридические процедуры, в рамках которых осуществляются охрана и защита прав и свобод граждан: судебная защита прав и свобод, право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, право на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе и за счет государства) и т. д.

Отдельного внимания заслуживает ст. 45 Конституции РФ, содержащая в ч. 1 следующее положение: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Часть 2 этой же статьи устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. По смыслу данной нормы, гражданин может использовать для защиты своих прав и свобод конституционные права и свободы согласно ст. ст. 31, 33, 35, 36, 46-54 Конституции РФ. Он может применять все виды обжалования, обращаться в суд, к общественности, к средствам массовой информации, создать комитет в свою защиту, провести пикетирование 1.

Кроме того, эффективная борьба с преступностью необходима для реализации положений ст. 52 Конституции РФ, указывающих, что права потерпевших от преступлений охраняются законом, а государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Помимо Конституции, в Российской Федерации действует ряд федеральных конституционных законов, гарантирующих право лица на защиту: «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 2

Защита участников уголовного процесса является предметом регулирования большого массива источников международного права. В силу ст. 15 Конституции РФ они становятся юридическими источниками внутреннего (национального) права. В числе международно-правовых актов в области защиты прав человека важное место занимают документы Организации Объединенных Наций. Среди них следует особо отметить Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и факультативный протокол к нему3.

Наибольшее значение среди соглашений в рамках Совета Европы для защиты прав человека имеет старейший договор — Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), которая послужила источником важных международных судебных решений по правам человека 4

Важнейшим кодифицированным источником, гарантирующим права и свободы граждан в области уго-

ловного судопроизводства, являются Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы РФ. Государственная защита участников уголовного судопроизводства предусмотрена положениями ряда статей УПК РФ. В части 3 ст. 11 УПК РФ закреплено, что при наличии достаточных данных о том, что потерпевшему, свидетелю или иным участникам уголовного судопроизводства, а также их близким родственникам (п. 4 ст. 5 УПК РФ), родственникам (п. 37 ст. 5 УПК РФ) или близким лицам (п. 3 ст. 5 УПК РФ) угрожают убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением их имущества либо иными опасными противоправными деяниями, суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают в пределах своей компетенции в отношении указанных лиц меры безопасности. К таким мерам относятся участие в следственных действиях под псевдонимом (ч. 9 ст. 166); контроль и запись (в упомянутых целях) телефонных и иных переговоров (ч. 2 ст. 186); проведение опознания в условиях, исключающих визуальное наблюдение опознающего опознаваемым (ч. 8 ст. 193); проведение закрытого судебного заседания (п. 4 ч. 2 ст. 241); допрос судом свидетеля без оглашения его подлинных анкетных данных в условиях, исключающих визуальное наблюдение свидетеля другими участниками судебного разбирательства (ч. 5 ст. 278).

Первоначально функция обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, была возложена на подразделения по борьбе с организованной преступностью, а физические меры — на специальные отряды быстрого реагирования, входящие в их состав. Впоследствии часть функций была передана подразделениям собственной безопасности. Приказом МВД России от 21 марта 2007 г. № 2815 утвержден Административный регламент МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. № 1316 6 подразделения по борьбе с организованной преступностью были расформированы, а на их базе в целях осуществления данной функции созданы подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите (далее — ОГЗ).

Приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 938 7 эти подразделения включены в перечень оперативных подразделений системы МВД России, правомочных осуществлять оперативно-разыскную деятельность в полном объеме.

Кроме того, как мы уже упоминали ранее, в соответствии с приказом МВД России от 20 марта 2008 г. № 256 «Об организации государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в органах внутренних дел Российской Федерации» функции по организации и координации деятельности органов внутренних дел по обеспечению государственной защиты сотрудников ОВД, федеральных государственных гражданских служащих ОВД и ФМС России, участие которых в уголовном судопроизводстве связано с осуществ-

лением ими служебных обязанностей, а также их близких возложены на Департамент собственной безопасности, а защита остальных категорий граждан, упомянутых в ст. 2 Федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»8, возложена на Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Однако изменения в приказ, связанные с ликвидацией подразделений по борьбе с организованной преступностью, преобразованием департаментов в главные управления и созданием подразделений государственной защиты, до сих пор не произведены.

Несмотря на столь пристальное внимание законодателя и МВД России к данному вопросу, правоприменительная практика свидетельствует о несовершенстве нормативных правовых актов, регламентирующих применение мер безопасности. Так, в целях оперативно-разыскного обеспечения защиты сотрудники подразделений по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в зависимости от степени достоверности информации заводят дела оперативного учета. Подчеркнем, что такая мера осуществляется только в отношении конкретных лиц. Как показало изучение практики, когда угрожающее лицо известно, проблем с заведением дела не возникает. Если же указанное лицо не установлено, угроза является анонимной, например, она усматривается из текста записки или высказана по телефону, то оснований для заведения такого дела не имеется.

Так, в Московской области существует практика заведения подобных дел по факту угрозы. Однако, учитывая требование ведомственных приказов МВД России заводить дела этой категории только на лиц, достигших установленного законом возраста уголовной ответственности, такой подход вряд ли является приемлемым. Кроме того, как правило, члены организованных преступных формирований, угрожающие охраняемым лицам, находятся в разработке по делу оперативного учета, зарегистрированному в органе внутренних дел, из которого и поступило постановление о применении мер безопасности. Считаем, что для решения задач рассматриваемого вида целесообразно ввести новую категорию дел оперативного учета — дело на охраняемое лицо.

Ряд проблем прослеживается и в финансовом обеспечении реализации мер безопасности. Выделение денежных средств на эту деятельность осуществляется централизованно, на основании справок о стоимости мероприятия из регионального статистического управления. Срок прохождения документов до момента принятия решения часто составляет до 30 суток, несмотря на то что, как правило, эти деньги требуется выплатить в течение одного, максимум двух дней. На наш взгляд, необходимо уйти от излишней централизации финансирования и предоставить больше прав оперативно-розыскным частям ОГЗ в субъектах Федерации.

30 ноября 2011 г. был принят Федеральный закон, согласно которому финансовое и материально-техническое обеспечение мер безопасности осуществляется за счет средств Государственной программы обеспечения безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в порядке, предусмотрен-

ном для финансового обеспечения оперативно-розыскной деятельности 9. Однако его положения распространяются не на все категории защищаемых лиц, и ведомственное нормативное регулирование МВД России, детализирующее его положения, пока отсутствует.

Кроме того, обратим внимание на то, что срок применения мер безопасности подлежит продлению каждые

6 месяцев. Из этого вытекает, что по истечении полугода постановление и все финансовые документы требуется оформлять заново. Практике известны случаи, когда необходимость в применении мер безопасности отпала, уголовное дело может быть вообще прекращено, но следователь забывает вынести постановление об отказе в применении мер безопасности, и сотрудники подразделений по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, или собственной безопасности вынуждены осуществлять охрану такого лица до истечения полугодового срока.

Представляет определенный интерес и то обстоятельство, что к участникам уголовного судопроизводства срок применения мер безопасности ограничен временем вступления приговора в законную силу. Хотя нередко возникает ситуация, когда свидетель дал показания, приговор в отношении преступника вступил в законную силу, угроза еще является реальной, но применение мер безопасности уже отменено. На наш взгляд, было бы более целесообразным, если бы сотрудники подразделений ОГЗ или собственной безопасности могли сами определять срок действия мер безопасности.

При приобретении квартир для обеспечения безопасности по документам прикрытия возникают трудности с ее регистрацией в налоговых органах, так как хозяин обязан предоставить туда свой ИНН (индивидуальный номер налогоплательщика).

Физическая защита охраняемых лиц в настоящее время не входит в обязанности ни специальных отрядов быстрого реагирования, ни отрядов мобильных особого назначения. Привлечение их к этим функциям крайне затруднено, почти запрещено. Численность сотрудников подразделений ОГЗ и собственной безопасности крайне невелика, а сотрудники других подразделений, как правило, не обладают соответствующими навыками и временем для осуществления охраны лиц. Кроме того, это и не входит в круг их служебных обязанностей.

Значительные проблемы возникают и при применении такой меры безопасности, как выдача оружия. Обычно граждане, имеющие лицензию на хранение и ношение огнестрельного оружия, имеют его в личной собственности. Если же такая лицензия отсутствует, то в соответствии с требованиями Федерального закона «Об оружии» 10 пока гражданин ее не получит и не обеспечит условия для безопасного хранения оружия дома, ОВД не может выдавать ему оружие.

Требующим решения вопросом является и обеспечение безопасности конфиденциальных сотрудников. Хотя необходимость этого и продекларирована в п. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» 11 и в п. 2 ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О противодействии терроризму» 12, на практике нам не удалось выявить ни одного случая, когда бы это

положение было реализовано. Неясно даже, какой именно орган обязан этим заниматься. Конфиденты не являются ни должностными лицами органов внутренних дел, ни членами их семей, как требуют пп. 5, 13 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» 13. Следовательно, обеспечение их безопасности не входит в компетенцию ни подразделений собственной безопасности, ни, тем более, подразделений госзащиты. С большой долей условности таких сотрудников можно отнести к иным лицам, способствующим предупреждению и раскрытию преступления, указанным в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». Однако вызывает большое сомнение и возможность отнесения их к участникам уголовного судопроизводства. Как следствие, защита этой категории лиц в настоящее время не осуществляется.

Подводя итог проведенному анализу, обращаем внимание на необходимость быстрейшего разрешения законодателем вопросов, касающихся правовой регламентации деятельности подразделений по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите; сроков и финансирования применения мер безопасности; категорий лиц, в отношении которых они могут применяться.

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова и др. Изд. 2-е. М., 1996. С. 203.

2 О Конституционном Суде Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1 -ФКЗ : в ред. от 21 мая 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13 ст. 1447. С. 1912-1946 ; О судебной системе Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ : в ред. от 5 апреля 2005 г. // Там же. 1997. № 1, ст. 1. С. 13-23 ; Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ : в ред. от 10 июня 2008 г. // Там же. № 9, ст. 1011. С. 1689-1698.

3 Международная защита прав и свобод человека : сборник документов. М., 1990, ст. ст. 3, 5, 7, 8, 9-12. С. 53-57.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2, ст. 163. С. 6.

5 Об утверждении Административного регламента МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких : приказ МВД России от 21 марта 2007 г. № 281.

6 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. № 1316 // Рос. газета. 2008. 10 сент.

7 О некоторых вопросах организации оперативнорозыскной деятельности в системе МВД России : приказ МВД России от 15 августа 2011 г. № 938.

8 О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства : федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ : в ред. от 5 апреля

2010 г. // Рос. газета. 2004. 25 авг.

9 О внесении изменений в ст. ст. 219 и 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной зашите потерпевших, свидетелей и инык участников уголовного судопроизводства» : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 352-Ф3 // Рос. газета. 2011. 2 дек.

10 Об оружии : федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-Ф3 : в ред. от 1 июля 2011 г. // Там же. 1996. 18 дек.

11 Об оиеративно-розыгскной деятельности : федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-Ф3 : в ред. от 8 декабря 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349. С. 6132-6145.

12 О противодействии терроризму : федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 : в ред. от 3 мая 2011 г. // Там же. 2006. № 11, ст. 1146. С. 3639-3652.

13 О государственной зашите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов : федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-Ф3 : в ред. от 7 февраля

2011 г. // Рос. газета. 1995. 26 апр.