Особенности лоббизма как способа выявления и продвижения социальных запросов в органах государственной власти

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

УДК 340.130.5:342.537:328.184

Д. А. Макаров, К. А. Тарасевич*

Особенности лоббизма как способа выявления и продвижения социальных запросов в органах государственной власти

В статье исследуются проблемы продвижения различных социальных групп в органах государственной власти. Изучаются особенности законодательного закрепления лоббизма в зарубежных странах и позиция российского законодателя по данному вопросу, закреплённая в нормах российского права. Рассматриваются различные формы и способы лоббирования интересов бизнеса, политических групп, профсоюзов и др.

In the article the problems of promotion of various social groups in government bodies. This article considers the characteristics of legislative lobbying in foreign countries and the position of the Russian legislator on this issue, embodied in the norms of Russian law. Discusses the various forms and methods of lobbying of business interests, political groups, trade unions and other.

Ключевые слова: власть, государство, гражданский служащий, депутат, закон, интересы, конгресс, личная заинтересованность, лоббизм, лоббист, монополия, правительство, предприниматель, третье лицо, чиновник.

Key words: power, the state, civil servant, member in the law, the interests, the Congress, personal interest, lobbying, lobbyist, monopoly, government, entrepreneur, a third party, the official.

«Лоббизм» является неоднозначной в правовом значении категорией. С одной стороны, он традиционно рассматривается как способ неявного воздействия на власть для достижения определённых целей, с выгодой для лиц, ответственных за принятие определённого решения. Скрытость совершаемых действий и конкретная личная заинтересованность, а не общее благо для граждан, общества и государства, в принятии решения являются явными негативными сторонами данного явления. Но, с другой стороны,

* © Макаров Д. А., Тарасевич К. А., 2015

231

органы и должностные лица государственной и муниципальной власти обязаны осуществлять свою деятельность именно в интересах общества, граждан и организаций. Чиновник или депутат принимают решение не в своих интересах, а в интересах граждан в соответствии с предписаниями действующего законодательства. Институт лоббизма позволяет своеобразным образом выявлять общественные потребности, мнение людей и организаций по различным вопросам общественной жизни. Он позволяет осуществлять определённый контроль над функционированием публичной власти. Становится понятным, в чьем интересе принято то или иное решение, даже при наличии личной заинтересованности должностного лица. В данном случае корысть сочетается с отстаиванием интересов различных социальных групп - предпринимателей, военно-промышленного комплекса, потребителей, производителей сельхоз продукции, профсоюзного движения и т. п.

«Лобби», «лоббизм» (от англ. lobby) - в современной политической науке обозначение для продвижения интересов частных лиц, организаций и государств при принятии решений органами и должностными лицами. Термин «лоббизм» приобрёл в настоящее время негативный оттенок своего значения. Лоббизм как представительство и продвижение интересов определённого лица перед властными структурами тесно связан с иными юридическими категориями - отношения доверителя и поверенного перед третьими лицами, агентирование, концессия и др. В той связи необходимо определиться в используемой терминологии. Лоббизм традиционно обозначает сугубо кулуарное решение определённых вопросов без их отрытого обсуждения. Тайность личной заинтересованности должностного лица в принятии решения в подавляющем большинстве стран, в том числе и в России, является составом правонарушения,

Данное определение является наиболее общим, поскольку существуют страны, например США, в которых лоббизм является неотъемлемой частью законодательного процесса. Но в любом случае лоббист, организация, зарегистрированная в указанном правовом статусе, только сообщают о том, что определённые лица заявили о финансовой поддержке в продвижении определённых интересов. Члены конгресса не обязаны голосовать определённым образом. Но они своим голосованием реализуют кулуарно достигнутые договорённости. Они открыто получают денежные средства, но в тексте принятого закона, достигнутого соглашения или принятого решения не указано, что оно отражает волю лиц, чьи интересы обозначил лоббист. Документ принимается в интересах всего общества и

232

государства. Лоббирование интересов, даже если оно соответствует закону и является явным, документально не отражается в принятом тексте нормативного содержания или акта применения права.

Депутат, действующий в интересах своих избирателей и по их наказам, может в соответствии с буквальным толкованием термина «лоббизм» рассматриваться в качестве лоббиста их интересов. Равным образом президент, продвигающий на международном рынке товары, произведённые в его стране, может рассматриваться как лоббист национального бизнессообщества. Но на практике указанные лица действуют строго в соответствии с предписаниями закона. У них отсутствует личная материальная заинтересованность в совершении указанных действий. Равным образом судья, выносящий правосудное решение в соответствии с требованием закона в интересах истца или ответчика, не является их лоббистом. Но при наличии указанной личной материальной заинтересованности он превращается в лоббиста определённых интересов. Таким образом, не всякое продвижение интересов в органах государственной власти должно рассматриваться как лоббизм. Лоббизм всегда предполагает личную заинтересованность (в любой возможной форме) чиновника, судьи или депутата в принятии решения, а также посредника - лоббиста1.

Получение взятки должностным лицом за принятие определённого решения не превращает данное лицо в лоббиста. Лоббизм предполагает участие трёх субъектов. Но получение материальной заинтересованности в случае представления определённых интересов доверителя перед третьим лицом и оказание влияния на это третье лицо превращает его в лоббиста. Указанное третье лицо должно выступать в рамках предоставленных законом полномочий формально в защиту интересов гражданина, общества и государства. В этой связи выступает вполне логичным негативное отношение законодателей во многих странах современного мира к указанной ситуации. Интересы доверителя вполне могут быть противоправными. Противоправными выступают интересы представителя государства, который имеет личную заинтересованность в принятии определённого решения1 2.

Структура лоббизма включает несколько элементов. Носителями интересов - доверителями, как правило, выступают крупные компании, монополии. Большое значение принадлежит общественным организациям, объединяющим интересы значительных слоёв общества, например проф-

1 Антон Дорогое. Бизнес и власть: лоббисты спешат на помощь // Деловой Петербург. - № 96 (3154). 07.06.2010. С. 45-53.

2 ЛюбимовА.П. История лоббизма в России. М.: Либеральная миссия, 2005. С. 64.

233

союзы. Объектами лоббирования являются государственные и муниципальные чиновники, судьи, депутаты представительных органов и т. п. Субъектом лоббирования являются лоббисты. В США существует значительная группа компаний прямо зарегистрированных для осуществления деятельности в сфере лоббирования. В странах, где подобная деятельность прямо не является законной в области лоббирования, работают специальные экспертные организации, в РФ значительными функциями лоббистской организации обладает Российский союз промышленников и предпринимателей и др. Но лоббистами могут выступать и сами депутаты или чиновники, например внесение депутатом законопроектов, выгодных тем или иным финансово-промышленным группам. Трудно сказать, в какой мере является лоббистом губернатор, продвигающий на общегосударственном уровне интересы организаций, осуществляющих деятельность на управляемой им территории. Для того, чтобы избежать риска привлечения к мерам юридической ответственности целью его деятельности в конечном итоге должно быть общее благо граждан и государства, а не личная выгода.

Предметом лоббирования являются определённые интересы, которые могут быть как законными, так и незаконными. Предмет лоббирования составляют ресурсы - материальные или социальные; решение спорной ситуации, проблемы; доминирующее положение на рынке; достижение определённого правового статуса и т. п.3

Механизм лоббирования включает совокупность способов и методов продвижения интересов. В соответствии с действующим во многих странах законодательством оказание давления может заключаться в подкупе или предоставлении иной имущественной выгоды, шантаже, угрозах и т. п. Имеет место работа в комитетах парламента, формирование благоприятного или наоборот негативного отношения к способу решения определённой проблемы, завязывание личных доверительных отношений, проведение митингов и шествий и многое другое. Часто противоправность реализации механизма лоббирования заключается не в самом наборе используемых способов воздействия, а в достижении противоправных или социально негативных целей.

Политическое, т. е. указывающее на причастность к принятию политических решений, значение термина «лоббизм» приобрело в начале XIX в. Оно было зафиксировано в протоколах конгресса США X созыва. В 1864 г., понятие «лоббирование» стало обозначать покупку голосов кон-

3 ЛюбимовА.П. История лоббизма в России. М.: Либеральная миссия, 2005. С. 72.

234

грессменов за деньги. Подобная практика неизменно осуждалась избирателями, и термин «лобби» приобрел исключительно негативный смысл. Речь идёт о самой обычной коррупции. Под «лоббизмом» понимается система представительств крупных компаний при законодательных органах, которые оказывают в интересах этих организаций воздействие, как правило, шантаж и подкуп, на депутатов и чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов. Законы обычно относятся к области налогообложения и лицензирования отдельных видов деятельности и размещения заказов для приобретения товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Представительство осуществляют специальные лица, действующие незаконно и неофициально, и фирмы, в свою очередь, действующие законно и официально. Сотрудников подобных организаций в англосаксонских странах называют агентами.

Американское законодательство предъявляет следующие требования к лоббистским организациям. Любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным мотивам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как оно приступит к каким-либо действиям по осуществлению указанной цели, зарегистрироваться у клерка палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств. Лицо, зарегистрированное таким образом, в период между 1 и 10 днями каждого квартала календарного года представляет, если деятельность его продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный отчет, в котором приводятся: все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, и лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; наименования каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно препятствовать либо оказывать поддержку.

Указанные положения не применяются к тем лицам, которые выступают, отражая собственную позицию, перед комитетами Конгресса в поддержку или против соответствующего законодательного акта, и к тем должностным лицам, которые выступают официально, а также к тем газе-

235

там или иным периодическим изданиям (включая владельцев, издателей или работников газет либо периодических изданий), которые в процессе обычной издательской деятельности публикуют информацию, редакционные статьи, комментарии, платные объявления, призывающие непосредственно или косвенно к принятию либо отклонению соответствующего законодательного акта, если только такая газета, периодическое издание или лицо не предпримет каких-либо дальнейших или иных действий в поддержку либо против соответствующего законодательного акта, помимо выступлений перед комитетами Конгресса. Вся информация, которая представлена в соответствии с положениями данного параграфа клерку палаты представителей и секретарю Сената, обобщается ими по истечении каждого квартала календарного года как можно в более ранние сроки и публикуется в «Конгрешнл рекорд»4.

Действие указанных правил распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач: принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта»5. Лоббизм может существовать только в рамках работы конгресса.

Вполне логичным стало закрепление статуса «иностранный агент» за некоммерческими общественными организациями, находящимися на финансировании зарубежных государств и организаций. Действующее российское законодательство фактически подходит к лоббизму как достаточно широкому понятию. Лоббизм как таковой в законодательстве не определяется, но продвижение интересов в органах государственной власти с использованием различных методов, а не только финансов, как это имеет место в англосаксонских странах, оценивается в негативном аспекте. Лоббизм присутствует в нашей стране, как и в любом другом государстве и законодатель прямо или косвенно запрещает некоторые его проявления.

Лоббизм интересов в иностранном государстве получил название в США «мягкая власть» С помощью общественных организаций западные державы продвигают свои интересы в РФ. Деятельность подобных органи-

4 § 267. Закона о регулировании лоббизма 1946 г. // Свод законов США. Тит. 2, гл. 8а.

5 § 266. Закона о регулировании лоббизма 1946 г. // Свод законов США - Тит. 2, гл. 8а.

236

заций ограничена. Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ6.

Запрещается лоббистская деятельность в области рекламы. В рекламе не допускаются указание на то, что объект рекламирования одобряется органами государственной власти или органами местного самоуправления, либо их должностными лицами7.

Лоббизм прямо запрещён нормами законодательства о государственной гражданской службе. Государственный гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфлик-та8. В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания иностранных государств; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его

6 П. 6 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» 12.01.1996 № 7 - ФЗ (ред. 24.11.2014) // СЗ РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 145.

7 П. 5 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (с изм. от 06.08.2014) // СЗ РФ. 20.03.2006. № 12. Ст. 1232.

8 Ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.

237

должностные обязанности и др.9 Осуществление лоббистской деятельности в РФ часто попадает под действие норм УК РФ: дача взятки, получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств и др.

Список литературы

1. О рекламе: федер. закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (с изм. от 06.08.2014) // СЗ РФ. - 20.03.2006. - № 12. - Ст. 1232.

2. О государственной гражданской службе РФ: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 02.08.2004. - № 31. - Ст. 3215.

3. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7 - ФЗ (ред. 24.11.2014) // СЗ РФ. - 15.01.1996. - № 3. - Ст. 145.

4. Закон о регулировании лоббизма 1946 г. // Свод законов США. - Тит. 2.

Гл. 8а.

5. Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. - М.: Теис, 2004. - 312 с.

6. Малкин Е., Сучков Е. Политические технологии. - М.: Рус. панорама, 2006. - 680 с.

7. Любимов А.П. История лоббизма в России. - М.: Либеральная миссия, 2005. - 121 с.

8. Антон Дорогов. Бизнес и власть: лоббисты спешат на помощь // Деловой Петербург. - № 96 (3154). - 07.06.2010. - С. 45-53.

9. Stuart Thomson and Steve John Public Affairs in Practice: A Practical Guide to Lobbying (PR in Practice). - London and Philadelphia, 2007.

9 Ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.

238