Весеннее обострение

       Владимир Путин упразднил три силовых ведомства, образовал два новых госкомитета и переназначил на различные посты пятерых чиновников. Многие назвали это крупнейшей реформой органов исполнительной власти за последние три года. В действительности никакой реформы не было — было три почти никак не связанных друг с другом кадровых и организационных решения. Эти три решения объединяет лишь одно: нежелание президента лишать своих граждан ощущения того, что в стране воцарилась политическая стабильность.

11 марта Владимир Путин объявил об упразднении Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП) и передаче функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений в Министерство внутренних дел (МВД). Кроме того, упраздняются Федеральная пограничная служба (ФПС) и Федеральное агентство правительственной связи и информации при президенте (ФАПСИ) — они передаются в ведение Федеральной службы безопасности (ФСБ). Создается Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ (ему передаются материально-техническая база и штатная численность ФСНП). При Министерстве обороны образуется Государственный комитет по государственному оборонному заказу, на него возлагаются функции единого заказчика по обычным вооружениям. Бывший директор ФСНП Михаил Фрадков назначен представителем РФ в ЕС. Бывший директор ФПС Константин Тоцкий назначен представителем РФ в НАТО. Бывший директор ФАПСИ Владимир Матюхин назначен председателем Госкомитета по гособоронзаказу в ранге первого заместителя министра обороны. Председателем Государственного комитета по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ назначен бывший полпред президента в Северо-Западном федеральном округе Виктор Черкесов. Полпредом президента в Северо-Западном округе назначена бывший вице-премьер Валентина Матвиенко.

     Несмотря на такое обилие ликвидаций, образований и назначений, на самом деле системных решений было всего три.

| | | |
| --- | --- | --- |
| | | Президентский календарь отставок и назначений. За три года своего президентства Владимир Путин принял 374 кадровых решения (274 назначения и 100 увольнений). Вот как они распределяются по месяцам. |

*Учитывались все указы президента об отставках и назначениях с 26 марта 2000 года до 14 марта 2003 года.
**Большинство указов о назначениях было подписано после инагурации - в мае-июле 2000 года

Первое. В рамках подготовки к губернаторским выборам в Санкт-Петербурге полпредом президента в Северо-Западном округе Кремль решил назначить Валентину Матвиенко — она должна сменить на посту градоначальника Владимира Яковлева (подробнее см. стр. 22). Неплохо поработавшему полпредом Виктору Черкесову нужно было найти достойное место работы. Он мог бы возглавить и существовавший внутри МВД комитет по борьбе с наркотиками в ранге замминистра, но это было бы явным понижением. Поэтому для придания Черкесову статуса министра и был создан Госкомитет по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ.

     Второе. МВД давно уже добивалось исключительных полномочий по борьбе с налоговыми преступлениями и убеждало руководство в том, что эффективность работы на этом направлении у милиционеров гораздо выше, чем у налоговых полицейских, которые, мол, много говорят и много требуют, а в действительности до суда доводят считаное число дел. К тому же весь российский бизнес сейчас жалуется президенту на огромное число проверяющих организаций. Владимир Путин просьбам милиционеров и олигархов внял: ФСНП ликвидирована, а ее функции перешли к МВД. Заодно высвободились помещения и компьютеры для госкомитета Виктора Черкесова. Теперь уже бывший директор ФСНП Михаил Фрадков получил почетное назначение послом в ЕС, куда он собирался еще в 1997 году, когда был первым заместителем министра внешних экономических связей.

     Третье. ФСБ давно добивалась возвращения ФАПСИ и Федеральной погранслужбы. И те и другие многие годы ожесточенно сопротивлялись. Для противников объединения с ФСБ президент подобрал хорошие должности. Директор ФПС Константин Тоцкий накануне Дня защитника Отечества получил звание генерала армии и с почетом был отправлен представлять страну в НАТО — кто будет спорить с тем, что ввиду эскалации международной напряженности этот пост стал одним из наиболее ответственных? Но если бывший начальник Академии погранвойск Тоцкий никогда не был влиятельной политической фигурой, то ФАПСИ, напротив, всегда было организацией влиятельной, а Владимир Матюхин доказал личную преданность президенту в ходе парламентских выборов 1999 года и президентских 2000-го. Его отправлять послом было совсем уж неприлично. Поэтому для Матюхина был создан еще один госкомитет, которому переданы функции единого заказчика вооружений для всех силовых ведомств. Правда, этот госкомитет не получил самостоятельного статуса: он образован при Минобороны, поскольку Владимир Путин давно уже принял решение, что функции единого заказчика должны принадлежать именно этому ведомству. Однако примечательно, что Матюхин стал первым заместителем министра обороны, в то время как Михаил Дмитриев, глава другого комитета при МО — по военно-техническому сотрудничеству с зарубежными странами — является "простым" заместителем министра.

     Все эти события друг с другом не объединяет практически ничего, кроме того, что объявлено о них было одновременно. Но сделано это не случайно.

ГЕНЕАЛОГИЧЕСКОЕ ДРЕВО ГОСБЕЗОПАСНОСТИ (1991 - 2003)(300.7 kb)

Два года назад, 28 марта 2001 года, Владимир Путин точно так же, в один прием объявил о назначении новых министров обороны, внутренних дел и атомной энергетики. Эти назначения тоже не имели друг к другу никакого отношения. Снятый с поста главы МВД Владимир Рушайло был назначен на пост секретаря Совета безопасности, ставший вакантным с назначением Сергея Иванова министром обороны. Иванова назначили в Минобороны, чтобы реализовывать разработанную им же в аппарате Совета безопасности концепцию реформирования вооруженных сил. Борис Грызлов шел в МВД, напротив, безо всякой концепции — ему еще предстояло ее разработать. Минатом же вообще никто реформировать не собирался: Евгений Адамов просто был уволен после изучения президентом материалов о коммерческой деятельности министра и его родственников.

     Теперь уже ясно, что Владимир Путин старается одним ударом молниеносно разрешить сразу несколько кадровых и организационных проблем прежде всего потому, что очень дорожит той политической стабильностью, которую ему самому с трудом удалось установить в стране после нескольких лет хаотичных ельцинских преобразований. Если бы президент по очереди менял министров и раз в квартал упразднял одни и создавал другие ведомства, в глазах избирателей он слишком сильно стал бы напоминать своего предшественника — а этого Путину совсем не хочется.

     В такой методике есть весьма серьезный недостаток: с политической точки зрения довольно опасно одновременно затевать перемены сразу в нескольких силовых ведомствах — было бы лучше, если бы они переживали свои проблемы по отдельности. Однако за время президентства Путин, видимо, настолько уверился в своей способности надежно контролировать ситуацию в военной среде, что не придает этому большого значения.

     А может быть, он просто хорошо знает психологию российского военного чиновничества: когда оно внезапно узнает, что решение уже принято, воля генералов к какому-либо сопротивлению парализуется и они предпочитают направлять оставшуюся энергию на завоевание достойных позиций в новой структуре, что автоматически превращает их в активнейших сторонников проводимой реформы.

ПУТИНСКАЯ РЕФОРМА СИЛОВЫХ ВЕДОМТСВ(287.2 kb)

     Самое интересное в этой истории — то, что внятных объяснений упразднения ФАПСИ и ФПС Владимир Путин так и не дал. Почему же резкое усиление ФСБ произошло именно сейчас? Ведь слухи о том, что Владимир Путин намерен вернуть в Федеральную службу безопасности большую часть структур, выделенных в 1991-1993 годах из КГБ/Минбезопасности, появились еще в 1999 году — сразу после того, как стало ясно, что вторым президентом России станет бывший офицер КГБ. Михаил Горбачев и особенно Борис Ельцин после августовского путча панически боялись чекистов и патологически им не доверяли. Поэтому они решили расчленить монолитного монстра на несколько самостоятельных федеральных служб, присматривающих друг за другом и конкурирующих между собой. Полковник Путин, в отличие от своих предшественников, не только сам работал директором ФСБ, но и поставил во главе других силовых ведомств людей, в чьей личной верности и преданности никогда не сомневался.

     Тем не менее за три года президентства Владимир Путин не раз заявлял, что никаких революционных преобразований в сложившейся системе силовых органов проводиться не будет, поскольку он не видит в этом никакого практического смысла.

     Ответ на вопрос, почему это все же произошло и почему это произошло именно сейчас, может быть только один: приближаются выборы Госдумы и президента. Очевидно, что накануне предвыборных кампаний Владимир Путин решил собрать основные внутренние силовые ресурсы в два мощных кулака.

     С МВД все давно уже было ясно: бывший лидер думской фракции "Единство" Борис Грызлов даже после назначения министром особо не скрывал своих партийных симпатий, а после того, как он стал еще и председателем высшего совета "Единой России", как бы между прочим напомнил, что до революции Госдума вообще-то находилась на балансе Министерства внутренних дел.

     В отличие от МВД ФСБ в кадровом усилении не нуждалась, а вот дополнительные организационные ресурсы ей явно не помешают. Если раньше чекисты самостоятельно боролись с политическим экстремизмом и обеспечивали конституционную безопасность страны, а ФАПСИ самостоятельно проводило мониторинг предвыборной ситуации в стране в целом и в отдельных регионах в частности, а кроме того, обеспечивало работу ГАС "Выборы", то теперь материально-технические и организационные ресурсы двух спецслужб будут объединены. И хотя к ФАПСИ у Кремля никогда не было серьезных претензий по части выборов, президент решил, что с технологической точки зрения концентрация ресурсов в ФСБ повысит управляемость предвыборного процесса. Собственно, приверженность такой модели управления Кремль наглядно продемонстрировал, когда настоял на объединении движений "Единство" и "Отечество" в "Единую Россию". Ведь социологи свидетельствовали, что по отдельности два мощных центристских блока наберут на выборах больше голосов, чем одна партия власти. Невзирая на это, их объединение произошло — именно потому, что так Кремлю удобнее управлять своим политическим ресурсом.

     Включение же в состав ФСБ погранвойск позволит чекистам перегруппировать силы и за счет сокращения пограничников не только существенно увеличить численность оперативного состава (численность погранслужбы более чем в три раза больше численности ФСБ), но и поправить материальное положение своих сотрудников, давно уже жалующихся на то, что в ФСБ самые низкие зарплаты по сравнению с другими силовыми ведомствами.

ИЛЬЯ БУЛАВИНОВ

Родословная ФАПСИ
       В мае 1921 года постановлением Совнаркома был создан Спецотдел ВЧК (с 1922 года — ОГПУ), сотрудники которого занимались обеспечением правительственной связи, а также шифровкой и дешифровкой. Руководителем отдела был назначен член коллегии ВЧК Глеб Бокий.
       В 1929 году в Спецотделе ОГПУ осталось только отделение правительственной связи. Шифровкой и дешифровкой стали заниматься специальные отделы в разведке и контрразведке ОГПУ-НКВД.
       В 1931 году правительственная связь была передана в Оперативный отдел ОГПУ СССР.
       В 1946 году был создан Отдел правительственной связи МГБ СССР.
       В марте 1953 года Отдел правительственной связи (отдел "С") был вместе с органами госбезопасности влит в состав МВД СССР, а в 1954 году — включен в состав только что сформированного КГБ СССР. Помимо отдела "С" вопросами связи и криптографии в КГБ занималось 8-е главное управление.
       В 1969 году было создано 16-е управление КГБ СССР (радиоперехват и электронная разведка).
       Осенью 1991 года 8-е главное и 16-е управления были выведены из состава КГБ СССР и расформированы, а на их основе был создан Комитет правительственной связи при президенте СССР.
       
Родословная ФПС
       В октябре 1782 года указом императрицы Екатерины II был учрежден институт "таможенной цепи и стражи" для охраны границ и осуществления пограничного контроля.
       В 1827 году вступило в силу "Положение об устройстве пограничной таможенной стражи", которая была подчинена департаменту внешней торговли Министерства финансов России.
       В октябре 1893 года пограничная стража была выделена из департамента внешней торговли в отдельный корпус пограничной стражи Министерства финансов.
       30 марта 1918 года при Наркомате финансов РСФСР было создало Главное управление пограничной охраны, в 1919 году переданное в ведение Наркомата торговли и промышленности. На пограничную охрану возлагалась борьба с контрабандой и нарушениями государственной границы.
       24 ноября 1920 года ответственность за охрану границы РСФСР была передана Особому отделу ВЧК.
       27 сентября 1922 года охрана границы перешла в ведение ОГПУ, был сформирован отдельный пограничный корпус войск ОГПУ.
       С июля 1934 года руководство пограничными войсками осуществляло Главное управление пограничной и внутренней охраны НКВД СССР, с 1937 года — Главное управление пограничных и внутренних войск НКВД СССР, а с февраля 1939 года — Главное управление пограничных войск НКВД СССР.
       В 1946 году пограничные войска были переданы в ведение вновь созданного Министерства государственной безопасности СССР, а в 1953 году — МВД СССР.
       В 1957 году было сформировано Главное управление пограничных войск КГБ СССР.
       В декабре 1991 года после реорганизации КГБ СССР Главное управление пограничных войск было упразднено и образован Комитет по охране государственной границы СССР.

Кому подчиняются пограничники, борцы с наркотиками и налоговые полицейские
США
       Защита границ США возложена на недавно созданное министерство внутренней безопасности, в которое переведены ранее подчинявшиеся другим ведомствам служба береговой охраны США и таможенная служба США.
       Главный орган по борьбе с распространением наркотиков — управление по контролю за оборотом наркотиков и лекарственных средств (Drug Enforcement Administration), входящее в состав министерства юстиции США.
       Функции налоговой полиции выполняет отдел уголовных расследований службы внутренних налогов США, которая является подразделением министерства финансов.
       
Япония
       Охрана границ Японии возложена на наземные и морские силы самообороны, подчиняющиеся управлению национальной обороны страны.
       Всеми вопросами, связанными с незаконным оборотом наркотиков, ведают министерство внутренних дел и полиция.
       Функции налоговой полиции выполняет департамент уголовных расследований национального налогового управления Японии.
       
Канада
       Пограничные функции в Канаде выполняют вооруженные силы страны и канадская служба береговой охраны, подразделение министерства обороны.
       Борьба с незаконным оборотом наркотиков возложена на службу по контролю за оборотом наркотиков королевской канадской конной полиции (КККП), которая, в свою очередь, подчиняется министерству юстиции страны.
       Функции налоговой полиции возложены на канадское таможенное и налоговое управление, самостоятельное правительственное ведомство в ранге министерства.
       
Германия
       Охрана границ ФРГ возложена на федеральную пограничную полицию (Bundesgrenzschutz, BGS), самостоятельное подразделение министерства внутренних дел страны. Кроме охраны границ, BGS выполняет роль транспортной полиции на железных дорогах и в аэропортах. Морские границы Германии вместе с морским подразделением BGS охраняет береговая охрана (Kustenwache), подчиняющаяся самостоятельному правительственному органу — федеральному управлению водных путей и судоходства.
       Борьбой с незаконным оборотом наркотиков занимаются так называемый 3-й отдел криминальной таможенной службы (Zollkriminalamt), подчиняющейся федеральному министерству финансов, а также соответствующие отделы земельных министерств внутренних дел.
       Единой национальной налоговой полиции в Германии нет, она была упразднена после второй мировой войны. При земельных министерствах финансов действуют службы налогового сыска (Steuerfahndungstelle).
       
Великобритания
       Пограничных войск в Британии нет. Единственную сухопутную границу Соединенного Королевства (между Ирландской Республикой и Северной Ирландией) охраняет королевская ольстерская полиция.
       Борьбой с незаконным оборотом наркотиков в общенациональном масштабе занимаются национальная служба криминальной разведки (подразделение министерства внутренних дел), а также созданная в 1997 году национальная криминальная служба (единственное общенациональное полицейское формирование, существующее при министерстве внутренних дел) и таможенная и акцизная служба ее величества.
       Функции налоговой полиции возложены на два ведомства, которые занимаются сбором налогов в стране: таможенную и акцизную службу ее величества и службу внутренних налогов, входящую в состав министерства финансов.
       
Италия
       До конца второй мировой войны в Италии существовали самостоятельные пограничные войска. В настоящее время охрану границ осуществляют итальянская береговая охрана, подчиняющаяся министерствам транспорта и навигации и обороны, а также отдельные части итальянской армии.
       Борьба с незаконным оборотом наркотиков возложена на две структуры — корпус карабинеров, подчиняющийся министерству обороны, и центральное управление по борьбе с наркотиками, действующее в составе министерства внутренних дел.
Финансовая гвардия Италии (налоговая полиция) существует при министерстве финансов страны.

ФСНП не долго мучилась
       В царской России функции налоговой полиции выполняла полиция обычная — следующим сложным способом. Если в податях, вносимых в уездное казначейство за всю крестьянскую общину (крестьяне являлись главным податным сословием) обнаруживалась недоимка, сведения о недоимке отправлялись чиновниками казначейства наверх — к министру финансов. Министр финансов обращался за содействием к министру внутренних дел. Тот давал указания своим подчиненным. Соответствующее управление губернской полиции проводило налоговое расследование для установления подлинного размера недоимки. А управление уездной полиции взыскивало недоимку с помощью всех имевшихся в его распоряжении способов (широко распространено было физическое насилие).
       В 1917-1921 годах налоги в России не собирались вообще. После 1921 года расследование налоговых преступлений вели органы милиции (ОГПУ, НКВД, МВД).
       18 марта 1992 года указом президента России #262 было создано Главное управление налоговых расследований Российской Федерации при Госналогслужбе РФ, которое в июле 1993 года было преобразовано в самостоятельное ведомство — Департамент налоговой полиции.
       27 декабря 1995 года департамент был преобразован в Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП), которая получила право проводить предварительное следствие и налоговые проверки.
       В декабре 1998 года ФСНП была переведена в непосредственное ведение президента Российской Федерации. 1 января 1999 года с вступлением в силу Налогового кодекса ФСНП утратила право самостоятельно проводить налоговые проверки. Однако в конце 1999 года вступил в силу закон "Об оперативно-разыскной деятельности", в соответствии с которым налоговая полиция вновь получила право проводить проверки, а также прослушивать телефоны и принимать решения о возбуждении уголовного дела. В июне 2000 года было сформировано семь окружных управлений ФСНП. Налоговая полиция получила право проводить предварительное следствие не только по уголовным делам, связанным с неуплатой налогов, но и еще по 25 статьям Уголовного кодекса РФ.
       
Застрявшие путинцы
       Три года назад, когда Владимир Путин только стал президентом России, считалось, что ключевую роль в его окружении будут играть люди, вместе с которыми он работал в аппарате Совета безопасности РФ (в 1999 году Путин совмещал посты директора ФСБ и секретаря СБ). Газеты пестрели заголовками вроде "Вся власть — Совету безопасности".
       В июне 2000 года "Власть" подробно проанализировала кадровый состав аппарата СБ и пришла к выводу, что никаких серьезных политических перспектив у бывших подчиненных Путина нет. Можно констатировать, что этот прогноз практически полностью подтвердился.
       Из семи чиновников, работавших заместителями Владимира Путина в аппарате СБ, четверо — Владислав Шерстюк, Валентин Соболев, Владимир Потапов и Олег Чернов — по-прежнему работают на своих должностях. Степень их аппаратного влияния упала до минимума вместе со степенью влияния самого аппарата ведомства после того, как в марте 2001 года с поста секретаря СБ на пост министра обороны ушел Сергей Иванов, а секретарем совета стал Владимир Рушайло, отправленный туда из МВД в политический запас.
       Повышение за время президентства Владимира Путина получили три его бывших заместителя: в марте 2001 года тогдашний первый замсекретаря СБ Михаил Фрадков был назначен директором Федеральной службы налоговой полиции; замсекретаря СБ Владимир Васильев стал первым замминистра внутренних дел; замсекретаря СБ Алексей Московский получил пост замминистра обороны по вооружению.
       Относительно успешной можно считать лишь карьеру Владимира Васильева — он и сейчас работает первым замминистра. Правда, оперативной работой ведомства он практически не занимается — Васильеву поручена разработка концепции реформирования МВД.
       Михаил Фрадков доверия не оправдал. Теперь сама служба безжалостно упразднена, а ее руководитель получил синекуру — он будет представлять Россию в ЕС.
       Алексей Московский сохранил пост замминистра обороны, однако создание при Минобороны Госкомитета по закупкам обычных вооружений для силовых структур под руководством Владимира Матюхина фактически ставит крест на его амбициях. Московский рассчитывал, что, после того как функции единого заказчика вооружений для всех силовых ведомств передадут Минобороны, именно он станет ключевой фигурой в системе распределения между предприятиями государственного оборонного заказа (почти 110 млрд рублей только в 2003 году). Теперь Московский (который, между прочим, в свое время даже метил в министры обороны), по сути, лишится монопольного контроля даже над заказами Минобороны. Ему придется согласовывать свои потребности с госкомитетом Владимира Матюхина, который к тому же в отличие от Московского будет не простым, а первым замминистра. Говорят, что и в этом случае причиной президентского решения стало разочарование в бывшем заместителе — президент был возмущен тем, что ежегодное увеличение объема финансирования гособоронзаказа и успешное освоение этих средств военными и промышленниками никак не отражаются на снабжении армии новой техникой.

Что задумал Владимир Путин?

Борис Немцов, лидер фракции СПС:
       — Чтобы как-то оценивать эти перестановки, надо подождать год. Черкесов отличился уже тем, что был и остается очень близок Путину. Видимо, президент ему доверяет настолько, чтобы поручить комитет по контролю за незаконным оборотом наркотиков, важную и коррупционно опасную службу.
       
Виталий Коротич, писатель:
       — Может, он решил таким образом запутать соперников и у него есть план, позволяющий перестать быть мягким плюшевым Дедом Морозом, которого все любят, и освободиться от наследства Ельцина. Без команды сделать это нельзя. И ничего страшного, что эти люди из органов. Так получилось, что Путин там работал,— был бы дворником, и команда была бы оттуда. Важно, чтобы эти люди были честными и хорошими профессионалами.
       
Иван Мельников, зампред ЦК КПРФ:
       — Для Черкесова это статусное понижение и, видимо, промежуточное. Не исключаю, что скоро Грызлову посоветуют сосредоточиться на "Единой России" и Черкесов станет главой МВД. А перемещение Матвиенко связано с тем, что в последнее время она сильно подпортила себе имидж, занимаясь обоснованием промашек правительства, превратилась в некоего адвоката президента по непопулярным мерам. Теперь ей нужно успеть вернуть себе лицо, и тихий и почти ни к чему не обязывающий пост полпреда как никогда кстати.
       
Сергей Митрохин, депутат Госдумы:
       — Либо Путин решился на перестройку силовых ведомств, либо это война аппаратных кланов. Если первый вариант, то это смелое решение. Новая должность Черкесова, может, и не столь почетная, но полномочий и власти у него будет больше. А боюсь я только того, как бы на место Матвиенко не назначили Починка с его антисоциальной политикой.
       
Ирина Хакамада, зампред Госдумы:
       — Ничего особенного, это просто правильное управленческое решение, направленное на централизацию спецслужб, которые мешали друг другу. Назначение Черкесова свидетельствует, что мы признаем важность проблемы борьбы с наркобизнесом. И в перспективе функции этого ведомства могут быть существенно расширены.
       
Любовь Слиска, первый зампред Госдумы:
       — Возможно, это первые шаги, направленные на сокращение госаппарата. Некоторая кадровая революция уже назрела. У нас слишком много контролирующих органов, а до суда доходит всего лишь 0,7% возбужденных налоговой полицией уголовных дел. Пора посмотреть и на госаппарат.
       
Вячеслав Володин, руководитель фракции ОВР:
       — Видимо, он решил провести оптимизацию силовых структур. Необходимость создания комитета по борьбе с наркобизнесом назрела давно. Слияние погранслужбы и ФСБ уже было в истории и отлично работало. Налоговая полиция оказалась не так эффективна, как хотелось бы. К тому же ведомства дублировали друг друга. А вот уход Матвиенко меня огорчил: социальная сфера многое потеряла.
       
Сергей Юшенков, сопредседатель партии "Либеральная Россия":
       — Он стремится усилить структуры бывшего КГБ СССР, но с гораздо более широкими возможностями, чем те, которые были до настоящего времени у ФСБ. Боюсь, теперь будет надзор не только за поведением, но и за образом мыслей граждан.