Полномочия органов местного самоуправления в развитии застроенной территории поселения и городского округа (правовой аспект)

Е.С. Иванова

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАЗВИТИИ ЗАСТРОЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ ПОСЕЛЕНИЯ И ГОРОДСКОГО ОКРУГА

Согласно ст. 14 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. создание условий для жилищного строительства отнесено к вопросам местного значения поселения (городского округа). Для этого органы местного самоуправления предоставляют земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также выдают разрешение на строительство. Именно к ним обращаются в первую очередь застройщики, планирующие начать строительство. Вместе с тем правовой статус органов местного самоуправления не всегда позволяет решать многие организационные вопросы, необходимые для осуществления строительства на территории муниципального образования. Прежде всего, это касается возможности органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков для жилищного строительства - они довольно ограничены [1, с. 27].

Так, до сих пор не проведено в полном объеме разграничение государственной собственности на землю. Согласно ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» 2001 г. [2] к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук и созданных такими академиями наук организаций; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли; к собственности субъектов Российской Федерации относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли; к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли. И поскольку большая часть земель поселений занята зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в федеральной собственности, либо предоставлена федеральным органам государственной власти, их территориальным органам, казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям, то свободно распорядиться подобными земельными участками органам местного самоуправления затруднительно.

Далее, при решении вопросов строительства согласно ст. 14, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления сельских и городских поселений сталкиваются с проблемами взаимодействия с другими органами власти - органами местного самоуправления муниципальных районов, и при этом нередко возникают конфликты. Необходимо, по нашему мнению, согласиться со следующим предложением: органы местного самоуправления поселений следует наделить правом распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся в границах соответствующих поселений [1, с. 28].

Кроме того, есть возможность использовать под застройку жилыми домами не только свободные, неиспользуемые земли, но и земельные участки, на которых уже расположены аварийные и подлежащие сносу дома. Так, согласно ст. 46.1-46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации развитие застроенных территорий осуществляется: 1) на основании акта органа местного самоуправления, принимаемого по инициативе органа государственной власти субъекта Российской

Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц; 2) при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); 3) в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей; 4) при условии, что на застроенной территории расположены: а) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу; б) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления; 5) в соответствии с условиями договора о развитии застроенной территории, заключаемого между органом местного самоуправления и победителем открытого аукциона. При этом предоставление для строительства земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам, осуществляется без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством.

Разумеется, освоение указанных территорий возможно только при оформлении соответствующих документов, что само по себе является довольно сложным, и в этой связи представляется, что в решении подобных вопросов целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации разработать типичные (модельные) документы, отражающие наиболее часто встречающиеся в практике ситуации.

Равным образом можно говорить о договоре о развитии застроенной территории, по которому одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить обязательства по строительству, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения обязательств.

Такой договор представляется логическим этапом довольно трудного и противоречивого развития общественных отношений в сфере строительства на территории муниципального образования; он был введен как норма в Градостроительный кодекс РФ (ст. 46-2). Здесь указывается, что договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с ч. 25 и 28 ст. 46.3 ГрадК РФ.

При этом существенными условиями договора являются:

1) сведения о местоположении и площади застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции;

2) цена права на заключение договора;

3) обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки подготовки таких документов;

4) обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для граждан, выселяемых из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

5) обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае, если таким собственникам были переданы жилые помещения в соответствии с п. 4 настоящей части; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

6) обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, осуществить строительство на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в

соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории; максимальные сроки осуществления строительства;

7) обязательство органа местного самоуправления утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

8) обязательство органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

9) обязательство органа местного самоуправления после выполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, обязательств, предусмотренных п. 3-5 настоящей части, предоставить указанному лицу без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

10) срок договора;

11) ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора.

При этом орган местного самоуправления в одностороннем порядке вправе отказаться от исполнения договора в случае: 1) неисполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, обязательств, предусмотренных п. 3-5 ч. 3 и п. 4 ч. 4 ст. 46-2; 2) неисполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, или в соответствии с частью 7 настоящей статьи новыми правообладателями земельных участков обязательств, предусмотренных п. 6 ч. 3 настоящей статьи, а также п. 1 и 2 ч. 4 настоящей статьи, если такие обязательства предусмотрены договором; 3) в иных случаях, установленных федеральным законом или договором. В свою очередь, лицо, заключившее договор с органом местного самоуправления, в одностороннем порядке вправе отказаться от исполнения договора в случае: 1) неисполнения органом местного самоуправления обязательств, предусмотренных п. 7-9 ч. 3 настоящей статьи, а также п. 3 ч. 4 настоящей статьи, если такие обязательства предусмотрены договором; 2) в иных случаях, установленных федеральным законом или договором.

Как показывает практика, заключение такого рода договоров в точном соответствии с ГрадК РФ осуществляется с большими трудностями, что, опять же, во многом связано с дефицитом профессиональных юристов и экономистов в сфере строительства, причем этот дефицит наблюдается как в органах местного самоуправления, так и у строительных организаций.

Тем не менее развитие застроенной территории является перспективной для практического применения в масштабных градостроительных проектах. Вместе с тем эта процедура нуждается в определенной законодательной коррекции, направленной на решение следующих задач: устранение коллизий и пробелов текущего законодательного регулирования; оптимизация технологических процессов с точки зрения экономии времени и ресурсов; улучшение правового положения инвесторов и усиление защиты их прав и законных интересов при реализации таких проектов. Можно сэкономить большое количество времени и средств, если установить в законе возможность параллельного осуществления изъятия и выкупа недвижимости, расположенной в одной части застроенной территории, одновременно с выделением земли и ведением строительства и иных работ в другой ее части. Значительно упростится работа инвесторов над развитием застроенных территорий при наличии положений о необходимости изъятия для государственных или муниципальных нужд не только земельных участков и объектов жилого назначения, но также и объектов нежилого назначения, расположенных в границах застроенной территории [3, с. 26]. Кроме того, поскольку развитие застроенных территорий наталкивается нередко на неприятие планов строительства со стороны местных жителей, целесообразно указанные выше договоры обсуждать с представителями общественно-жилищных организаций, функционирующих на территории предполагаемой застройки.

Литература

1. Лисица В.Н. Организация органами местного самоуправления жилищного строительства: проблемы правореализации // Жилищное право. 2008. № 11.

2. Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4148.

3. Шарапов В.В. Развитие застроенных территорий // Право и экономика. 2008. № 2.