Карающее здравомыслие

Хорошее дело трибуналом не назовут. Учитывая исторический контекст, это подозрение кажется оправданным, даже если речь идет об органе, который, по предложению ЦСР, должен решать судьбу правовых актов: вдруг да отменит что-нибудь нужное. Но, кажется, куда выше риск, что этот трибунал, если и будет создан, вообще не сумеет что-либо отменить.

Традиционная русская забава

«В реформе 1699 года видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось»,— гендиректор Института прецедента Александр Верещагин на семинаре Центра стратегических разработок (ЦСР) по регуляторной политике не зря вспоминал эту цитату из Ключевского.

Реформы 2018 года еще не состоялись, но очевидно, что добрая историческая традиция будет продолжена: правительству снова придется бороться с самим собой. На этот раз, возможно, с помощью специального органа власти по дерегулированию — «административного трибунала».

«Трибунал» — потому, что, как объясняла руководитель направления «Институты и общество» ЦСР Мария Шклярук, «название должно отражать силу института», и слово «трибунал» «исторически ассоциируется с сильным органом, принимающим императивные решения», а «комиссий и советов уже столько, что никто не поверит, что это серьезно».

В серьезность правительственной комиссии по административной реформе, в частности, уже никто не верит, хотя Шклярук и назвала ее «прообразом трибунала», но «никто даже и не вспомнит», когда эта комиссия в последний раз занималась дерегулированием.

Даром что формально среди ее задач «были и остаются выработка решений по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, исключение избыточных регулирующих функций федеральных органов власти».

Реинкарнация комиссии в виде трибунала, полагает Шклярук, будет обладать другими качествами — у трибунала будут не только полномочия, но и «возможность концентрации на конкретной работе: нашли проблему — тут же ее решили».

Это будет постоянно действующий орган со своим секретариатом и другими механизмами, как в министерствах, не то что комиссия, которая время от времени собирается.

В общем, трибунал, как надеются авторы идеи, станет «органом целесообразности» и «проводником здравого смысла», который сможет устранить многие «точки торможения», то есть, в определении ЦСР, нормы (или правовые пробелы), которые «препятствуют обычному, разумному разрешению жизненных ситуаций», действиям, направленным «на развитие, на прирост частного блага, а следовательно, и на прирост общественного блага».

«Такие точки,— указала Шклярук,— есть в любой сфере правового регулирования: и в гражданском, и в трудовом, и в уголовном праве. Государство постоянно с этим борется: для этого есть мониторинг правоприменения, который, правда, нигде не работает эффективно, оценка регулирующего воздействия, которая работает более эффективно, и оценка фактического воздействия, которая применяется очень мало. Польза от этих инструментов есть, но они не позволяют решать проблемы по мере поступления и они не императивны по результатам, то есть носят скорее рекомендательный характер».

Документооборот

Эффективность действующих инструментов, впрочем, при детальном рассмотрении выглядит еще более сомнительной, чем можно понять со слов Шклярук. Хотя оценка регулирующего воздействия (ОРВ) действительно как-то работает.

Публичное обсуждение при ОРВ часто проводится формально (по данным мониторинга НИСИПП, в 2016 году на ОРВ были направлены 16% опубликованных на портале regulation.gov.ru проектов, из которых получили какие-то отзывы около 27%).

Но все же, по статистике департамента ОРВ Минэкономики, в среднем 30–40% актов получают в итоге заключение о «наличии избыточных и затратных требований для хозяйствующих субъектов и бюджета».

Благодаря ОРВ в некоторых случаях принятие новых норм все же удается блокировать. Но сходных способов ликвидировать уже действующие нормы не существует.

«ОРВ проектов актов — единственное, что у нас прижилось,— констатирует директор центра ОРВ Высшей школы экономики Даниил Цыганков.— Инструменты зачистки неэффективных действующих норм: ОФВ (экспертиза), принцип “один за один” (когда введение одного акта, серьезно увеличивающего нагрузку на бизнес, возможно только при отмене одного действующего.— “Коммерсантъ”), правовые эксперименты — все это пока не срабатывает и в любом случае используется очень ограниченно».

По оценкам НИСИПП, принцип «один за один» ведомства часто просто игнорируют: 95% проектов новых актов с «высокой степенью воздействия» не содержат никаких положений об отмене уже действующих требований, но более чем в половине случаев это не мешает получить на них положительное заключение ОРВ и успешно принять.

С учетом этих данных нет поводов полагать, что ожидаемое введение принципа «один за два» для новых норм со «средней нагрузкой» (предложение в мае было одобрено комитетом программы по реформированию контрольно-надзорной деятельности) покажет эффективность выше все тех же 50%.

Оценка фактического воздействия (ОФВ) действующих нормативных правовых актов пока вообще осталась на бумаге, хотя должна была начаться в пилотном режиме еще в 2016 году.

Минэкономики сообщало, что предложения провести ее поступали от 70 заявителей в отношении 249 актов. В проект плана, который министерство публиковало в августе 2016 года для публичного обсуждения, вошло 129. В опубликованном доработанном плане осталось еще меньше. В процессе дальнейших обсуждений и согласований список, как говорит Цыганков, уменьшился до восьми.

В конце 2016 года правительственная комиссия по административной реформе план так и не утвердила, а в этом году, судя по всему, и не собиралась, пилотная стадия процедуры ОФВ истекает 30 июня.

Вероятность, что эта процедура в исполнительных органах власти эффективно заработает позже, невелика: согласно постановлению правительства, с 1 июля 2017 года, то есть после так и не состоявшегося «пилотирования», оценку должны проводить уже сами ведомства. И в ходе ее проведения им «в наших политико-управленческих условиях», по выражению Цыганкова, надо «написать на себя донос, что-де разработанный ими акт оказался неэффективен».

Цыганков добавляет, что процедура ОФВ в Госдуме предлагается в блоке по регуляторике «Стратегии» ЦСР, но на ее внедрение потребуется не менее 2–2,5 года.

В части ликвидации избыточных функций ведомств результаты работы правительственной комиссии тоже нельзя назвать удачными: “Ъ” уже приводил данные ЦСР, согласно которым с 2003 по 2016 год количество функций государственных органов практически удвоилось, достигнув в 2016-м 10 425 (см. «Новый сезон сериала “Рост”»).

В таких обстоятельствах желание ЦСР создать центральный орган по дерегулированию с репутацией трибунала и правда представляется естественным.

«Прежде чем строить систему умного регулирования, надо провести расчистку существующего корпуса актов — противоречивых, избыточных, не основанных на расчетах,— подчеркивает Цыганков.— А при нынешней скорости отмены таких актов звезды быстрее погаснут... Например, какие-то неразумные регулирования, которые были выпущены, например, в 2009 году, посредством ОФВ вообще нельзя отменить, потому что они не проходили ранее ОРВ. Или возьмем акты, принятые до 1992 года.

У нас есть регулирования Совнаркома, которые относятся к предыдущему технологическому укладу, но до сих пор действуют. Должен быть механизм их ускоренной отмены.

Идея трибунала, конечно, вызывает вопросы, но есть время ее доработать до марта 2018-го. Примеры и Хорватии, и Мексики, и Южной Кореи говорят о том, что, если подобное решение политически принимается, этот механизм можно запустить».

Способы заимствования

Чужой пример действительно выглядит вдохновляющим. В Хорватии, благодаря которой в портфолио лучших практик регулирования ОЭСР появилась процедура «регуляторная гильотина», рабочая группа проекта HITROREZ в составе 12–14 человек в 2006–2007 годах за девять месяцев проанализировала около 1,4 тыс. актов, регулирующих деятельность бизнеса, из которых отменила 419 и упростила 372 (итого отмена или упрощение затронули 55% рассмотренных документов).

Сдается, правда, что российские объемы нормотворчества куда больше (только на ОРВ за год поступает в среднем больше 1 тыс. документов), но зато и перспективы последующей экономии на издержках куда больше, чем в Хорватии (где они составили, по разным оценкам, от $10 млн до $170 млн).

Так, по оценкам, которые были выполнены в 2011–2012 годах при разработке «Стратегии-2020», когда вынашивалась идея создать Национальный совет по совершенствованию регулирования (с рекомендательными, а не императивными, как у трибунала, полномочиями), экономия могла бы составить 0,3–0,5 трлн руб. ежегодно.

Вместе с тем и в зарубежной практике нет какого-то единого стандарта: органы по дерегулированию, создававшиеся в разных странах, сильно варьировались и по количеству сотрудников, и по подотчетности, и по сферам регулирования, и по тому, создавались они на какое-то время или же на неопределенно длительный срок.

И относительно того, как именно этот орган должен выглядеть в РФ, тоже пока не все понятно. Более или менее определено, что

трибунал должен быть постоянно действующим органом исполнительной власти в составе семи–девяти человек с коллегиальным механизмом принятия решений.

Возможно, это будет орган во главе с президентом РФ, хотя возможно, что и во главе с премьером. Но, как отметил на семинаре в ЦСР Верещагин, в коллегиальном органе с участием президента слово президента, очевидно, «будет последним и решающим, можно даже сказать, единственным»: «У нас даже в суде особых мнений всерьез нет. А уж представить себе, что президент остался в меньшинстве в составе трибунала и пишет особое мнение,— это ситуация совершенно аномальная. Хотя в принципе я бы желал ее когда-то увидеть, но верится с трудом».

Существуют разные варианты того, как полномочия трибунала могут соотноситься с полномочиями Минэкономики в сфере регуляторной политики.

«Департамент ОРВ,— пояснила “Коммерсанту” Шклярук,— остается, но есть вариант, при котором он становится частью секретариата административного трибунала. А есть вариант, что департамент остается в рамках Минэкономики, но они получают возможность прямого предоставления своих предложений в трибунал, без согласований,— скажем, через министра. Но они должны будут расширяться и делать оценку фактического воздействия по актам, которые уже вступили в силу».

Судя по обсуждению в ЦСР, бизнес-сообщество хотело бы, чтобы какие-то процедуры отмены были предусмотрены не только для федеральных актов, но и для норм, принятых органами власти регионов. Но непонятно, будут ли подобные полномочия у административного трибунала. И в любом случае его компетенция будет ограничена актами исполнительной власти.

«Там, где дело касается законов», как пояснила Шклярук, задачей трибунала будет «готовить законодательные инициативы и вносить их через президента или правительство в Госдуму».

Ограничения среды

Судя по обсуждаемым вариантам и уже названным ограничениям, «чрезвычайщины», которой веет от слова «трибунал», в разрабатываемой конструкции и близко нет — только название впечатляющее. Как отмечает Цыганков,

административный трибунал на самом деле такой же deregulation unit, который проводит, по сути, расширенную оценку фактического воздействия, включающую экономический анализ права и публичные консультации, но не опутан многочисленными согласованиями, как сейчас Минэкономразвития.

По его мнению, ту часть задачи по расчистке регулирования, которая связана с нормативными актами советской эпохи, можно решить и без такой оценки — их «проще отменить, установив дату отсечения — например, отменить все, что было принято ведомствами до 1 января 1992 года». Не моментально, а дать какой-то срок, чтобы, если в этих актах есть что-то нужное, органы исполнительной власти могли принять эти нормы заново, уже проведя через процедуру ОРВ: «В ряде земель Германии, к примеру, давали от девяти месяцев до двух лет, а австралийское правительство — десять лет на перестройку прежних актов».

А вот что касается документов новейшего времени, то, указывает Цыганков, «самый больной вопрос с расчисткой актов заключается в том, что бизнес затрудняется назвать не то что десять, а хотя бы пять экономически значимых актов, которые надо отменить (а не просто поправить).

Потому что на самом деле отрасль редко беспокоит правовой акт в целом, но чаще ряд его положений, а иногда и какая-то отдельная его норма сама по себе безобидная, но в соединении с другими нормами из других актов отравляющая регуляторную среду, как “бинарный газ”».

«Мы,— продолжает Цыганков,— считаем правильным поддержать идею ЦСР по созданию такого органа по дерегулированию, понимая, что после трех-четырех лет решительной работы, устранения точек торможения можно перейти к той модели, которую мы видим в странах ОЭСР, то есть к созданию Национального совета (комиссии) по совершенствованию регулирования. Потому что

дерегулирование — вещь хорошая, но это такое хирургическое вмешательство: взяли, снесли какую-то часть законодательства, а потом она начинает нарастать».

«Кроме того,— указывает Цыганков,— ЦСР придает трибуналу функционал преодоления точек торможения не только для бизнеса, но и для частных лиц! И тут еще одна важная часть блока по регуляторике “Стратегии”: необходимо принятие закона о законах, который бы систематизировал нормотворчество, установил иерархию правовых актов.

Но этого недостаточно — современный закон о законах должен включать и положения о центральном органе по регуляторике, и процедуры ОРВ, ОФВ, правовые эксперименты, регуляторные “песочницы”, другие инструменты умного регулирования и должен защищать их. Сейчас чиновники ОРВ и различные экспертизы (антикоррупционную и другие) зачастую воспринимают просто как задержку в выпуске акта».

Совсем неочевидно, впрочем, что возведение всех этих процедур в ранг определенных законом изменит отношение к ним государственных служащих. Из анализа международного опыта следует, что для успеха дерегулирования требуются серьезные стимулы.

«Успех deregulation units в Хорватии (середина 2000-х), в Мексике (в 1990-е), в Южной Корее (в конце 1990-х) во многом был связан с очень сильными внешними вызовами,— соглашается Цыганков.— Хорватия хотела в ЕС, и им нужно было гармонизировать законодательство. Мексика хотела в ОЭСР. Южная Корея как раз переживала период демократизации после избрания первого гражданского президента».

Опыт дерегулирования Великобритании в другом: страна никуда не спешила, но, отмечает Цыганков, там действуют другие триггеры, связанные со сменой правительств (правящих партий) в результате выборов.

У России подобных внешних триггеров, очевидно, нет, да и наличие внутренних, мягко говоря, неочевидно.

«Мне, без сомнения, кажется привлекательной мечта о боге из машины, когда правительство учреждает некий орган, который начинает делать нечто противоположное тому, чем правительство занималось до сих пор,— признавал на семинаре ЦСР ведущий научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков.— Но

в теории решения изобретательских задач есть такой постулат, что идеальная машина — та, функции которой выполняются, а самой машины нет.

Может ли так быть, чтобы административного трибунала не было, а его функции выполнялись? Может ли правительство работать как этот трибунал? Могут ли вице-премьеры работать как этот трибунал? Могут ли министры работать как этот трибунал? У всех нас есть дежурный ответ на этот вопрос. Если мы скептичны по отношению к возможности такой работы правительства, это дает некоторые основания для скептичности по отношению к работе этого трибунала».

Административный трибунал, по мнению Новикова, можно создать, хуже не будет, но ключевая вещь даже не для успеха трибунала, а для успеха дерегулирования вообще — это «другие представления».

«Почему правительство не может работать так, как этот трибунал? Простое объяснение: потому что, наверное, у правительства есть понимание того, что можно считать эффективным и неэффективным, что можно считать соразмерным, а что несоразмерным,— отмечает Новиков.— И людям, которые принимают эти акты,— министрам, председателю правительства — в тот момент, когда они их подписывают, эти акты не кажутся ни неэффективными, ни несоразмерными, ни плохими. Они считают, это хорошо. И непонятно, откуда возьмутся другие представления».

Правда, часть этих представлений служащие, судя по словам Новикова, уже сейчас могли бы взять из Конституции РФ.