Из российского опыта административного надзора за городским самоуправлением (1870-е гг. )

СООБЩЕНИЯ

П.В. Галкин

ИЗ РОССИЙСКОГО ОПЫТА АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ

Эпоха Великих реформ Александра II коренным образом изменила статус органов городского самоуправления и их должностных лиц.

В соответствии с Городовым положением 1870 г. на распоряжения местного общественного управления допускались жалобы как со стороны частных лиц (за исключением гласных Городских дум, которые могли прилагать особые мнения к журналам заседаний), так и со стороны правительственных, земских или сословных учреждений. При этом обжалование распоряжений Городского головы или Городской управы было возможно только в Городской думе, от которой зависело, подтвердить или отменить сделанное ими распоряжение. А жалобы на постановления Городской думы требовалось направлять губернатору, который, в свою очередь, передавал их на рассмотрение Губернского по городским делам при-сутствия1. В его состав, помимо губернатора (председатель присутствия), входили: вице-губернатор, управляющий Казенною палатою, прокурор Окружного суда, председатель Съезда мировых судей, а также председатель Губернской земской управы и Городской голова губернского города.

Исполнять постановления Губернского по городским делам присутствия органам самоуправления, другим учреждениям и частным лицам следовало незамедлительно, независимо от их намерения обжаловать его в Правительствующем Сенате. Причем в законе особо оговаривалась невозможность для отдельных гласных Городской думы, Городского головы или членов Городской управы подавать жалобы в Сенат «по личному усмотрению», то есть без уполномочивания со стороны Городской думы. Срок обжалования постановления Губернского по городским делам присутствия для всех учреждений устанавливался в шесть недель. И сам губернатор в случае несогласия с постановлением присутствия тоже мог подавать жалобу. Сенат, помимо рассмотрения жалоб на постановления присутствия, являлся также последней инстанцией при принятии решения о предании Городских голов суду за должностные преступления. В отношении остальных служащих городского самоуправления аналогичным правом обладала Городская дума. В законе четко указывалось, что все

должностные лица городского общественного управления могли подвергаться ответственности за преступления только на основании решения Судебной палаты2.

Законодательные новшества Городового положения 1870 г. получили наиболее всестороннюю и объективную оценку в работах профессора Н.К. Ренненкампфа. Власть губернатора относительно городского самоуправления, по его мнению, заключалась прежде всего в надзоре за соблюдением закона и исполнением законных требований должностных лиц и учреждений. В то же время правовед подчеркивал неоднозначность соотношения властных полномочий начальника губернии и Губернского по городским делам присутствия: «...Создание губернского присутствия, хотя и ослабляет личную власть губернатора, но, вместе с тем, усиливает степень губернаторского надзора: опираясь на присутствие, губернатор может действовать решительнее и несет ответственность более слабую»3. Наряду с этим Ренненкампф высказал опасение, что субъекты административного надзора, учитывая их высокий государственный статус, могут проявлять склонность к превышению своих полномочий4.

Однако применение Городового положения, во всяком случае - в Московской губернии, не подтвердили опасений правоведа. Напротив, в некоторых случаях Московский губернатор и возглавляемое им Московское губернское по городским делам присутствие оказывались не в состоянии отстоять свои позиции. Примером может служить многолетняя череда «тяжб» губернаторов с Подольским городским головою Федором Степановичем Добротворским, занимавшим эту выборную должность в 1870-е гг.

Первоначально камнем преткновения стало постановление Подольской городской думы, принятое в ноябре 1872 г. и возлагавшее на члена Подольской городской управы, избранного от мещан, обязанности по сбору налогов5.

По-видимому, данное решение было продиктовано тем, что в городе на тот момент отсутствовал избранный мещанский староста. Тем не менее Московский губернатор генерал Петр Павлович Дурново внес данное постановление на рассмотрение Московского губернского по городским делам присутствия, члены которого на заседании 11 января 1873 г. признали его незаконным и отменили. Однако Подольская городская управа решила оспорить определение присутствия и представила губернатору жалобу для направления ее в Сенат. Как потом написал Подольский городской голова Добротворский в своем объяснении, представленном в присутствие (оно было затребовано Московским губернским по городским делам присутствием и представлено на имя губернатора для передачи на рассмотрение присутствия), губернатор вызвал его и приказал: «...Как помянутой жалобе Правительствующему Сенату не давать дальнейшего хода, так и сборы мещанских сумм оставить в том же порядке, то есть на обязанности члена управы. ..»6

Дурново действовал в соответствии со своими собственными, уже устаревшими, представлениями об административной власти начальника губернии. Согласно же Городовому положению, ему следовало направить жалобу на рассмотрение в Московское губернское по городским делам присутствие. А оно, в свою очередь, должно было передать заявление в Сенат. Этого не произошло. И в последующем согласие Подольского городского головы исполнить устное указание губернатора скажется не лучшим образом на его общественной служебной карьере.

В июне 1874 г. гласные Подольской городской думы начали «тяжбу» с городским головой, обвинив его в незаконных действиях по сборам, расходованию средств и ведению отчетности.

В ответ на эту первую жалобу, поступившую в Московское губернское по городским делам присутствие, Добротворскому удалось представить убедительные объяснения, которые опровергли «справедливость поданной жалобы»7.

Но спустя месяц гласные Подольской городской думы представили новый протест, причем они оформили его как постановление городской думы, хотя по закону для созыва заседания требовалось заявить об этом городскому голове и получить разрешение губернатора8. Члены присутствия признали, что мнение гласных представлено с нарушением закона, а потому не стали рассматривать его по существу. Одновременно выяснилось, что городской голова Добротворский отказался дать губернатору объяснения по этому вопросу. В обращении к Дурново он заявил: «...Собрались 2-го июля несколько гласных, составили какое-то сборище, сочинили мнение и это мнение переслано мне Вашим Превосходительством с затребованием по оному объяснения. На подобного рода мнения я считаю даже унизительным для городского головы давать объяснения... на это при моих занятиях по службе не достало бы времени»9. И далее, по словам губернатора, Добротворский «как бы предупреждает и при том в форме резкой и неприличной, что он и впредь отказывается от представления сведений по постановлениям, подобным настоящему»10.

Рассмотрев сложившуюся ситуацию, члены Московского губернского по городским делам присутствия сочли необходимым привлечь Доб-ротворского к судебной ответственности по ст. 336 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.). По этой статье осуждались виновные «в недоставлении, в свое время, требуемых на законном основании надлежащим порядком справок или сведений, или же ответов и объяснений», а в качестве наказание предусматривалось замечание или выговор11.

Осенью члены Подольской городской управы попытались поставить под сомнение правомерность обращения гласных Подольской городской думы в Московское губернское по городским делам присутствие, указав на то, что в его принятии участвовали члены городской управы прежнего созыва, заинтересованные в обвинении действующего городского головы

«по личным мотивам». Однако члены присутствия оставили жалобу без последствий как не подлежащую их обсуждению12. Действительно, в соответствии с Городовым положением Городская управа, в случае признания постановления Городской думы противозаконным, должна была в обязательном порядке сообщить об этом самой думе, и только в случае «неустранения разногласия» направлять дело губернатору, который «передает его на разрешение присутствия»13. Очевидно, что члены управы стремились выгородить городского голову любыми способами.

В свою очередь губернатор Дурново, восприняв демарш Подольского городского головы как личное оскорбление, незамедлительно направил рапорт в Сенат. И в апреле 1875 г. последовал сенатский указ, в котором обращение губернатора было «оставлено без последствий», так как в нарушение ст. 158 Городового положения он не представил определение присутствия о привлечении Добротворского к судебной ответственности на рассмотрение Подольской городской думы, лишив ее тем самым законной возможности подать жалобу в Сенат14.

Это формальное решение высшей судебной инстанции привело к дальнейшему обострению отношений между Подольским городским головой и Московским губернатором: гласные Подольской городской думы выразили несогласие с обвинением городского головы и приняли постановление обжаловать решение Московского губернского по городским делам присутствия в Сенате.

Однако это постановление так и не было направлено в Сенат, ибо уже при его рассмотрении в губернском по городским делам присутствии было выявлено нарушение процедуры, допущенное при его принятии: голосование проводилось открыто, а по закону требовалось провести закрытую баллотировку15. Одновременно выяснилось, что далеко не все гласные разделяли принятое постановление городской думы, и часть из них даже представили губернатору жалобу, в которой сообщили о незаконном присутствии на заседании лиц, «состоящих под следствием». На этот раз члены присутствия, руководствуясь законом, признали обращение гласных не подлежащим их рассмотрению на том основании, что гласные, не разделяющие мнения большинства думы, могут лишь прилагать к журналу собрания особые мнения16.

Эти «тяжбы» сменяли одна другую на фоне беспрерывных пререканий городского головы и городской управы с исправником - главой городского и уездного полицейского управления - и горожанами. Возникали они преимущественно по вопросам введения и взимания дополнительных сборов, распоряжения городским имуществам и выдачи документов. Причем, помимо многочисленных обращений в присутствие, подольские мещане подали жалобы в Сенат на незаконные действия одного из членов городской управы И.М. Колосова и самого городского головы. В итоге Московское губернское по городским делам присутствие признало Доб-

ротворского «могущим подлежать законной ответственности по суду: а) за превышение власти, предусмотренной ст. 338 Уложения о наказаниях; б) за нарушение из корыстных видов, правил для совершения и засвидетельствования актов... (ст. 362); в) за вымогательство у Грачева рекрутской квитанции путем притеснения... (ст. 377, п. 1)»17. Эти статьи Уложения о наказаниях предусматривали «лишение всех прав состояния» или «всех, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ» и ссылку в Сибирь на поселение18.

В итоге все материалы были направлены в Сенат, но их рассмотрение затянулось более чем на два года.

За это время губернатор Дурново успел затеять еще одну «тяжбу» с Подольским городским головой, поставив тому в вину то обстоятельство, что тот на протяжении полугода (!) задерживал предоставление ему журналов заседаний Подольской городской думы. Добротворский, со своей стороны, представил весьма сомнительные объяснения в том духе, что онде полагал, будто бы каждый журнал заседаний думы должен быть представлен «не иначе, как со всеми относящимися к нему документами и цифровыми сведениями, выборка которых потребовала очень продолжительного времени». Странно, но этот довод городского головы удовлетворил губернатора, и на заседании Московского губернского по городским делам присутствия он заявил, что «не настаивает на обвинении»19. Естественно, и члены присутствия сочли возможным оставить жалобу губернатора без последствий.

Указ Сената последовал в апреле 1878 г. И опять постановление Московского губернского по городским делам присутствия о предании Доб-ротворского суду было отменено по формальным основаниям: прежде чем представлять жалобу в Сенат, следовало сообщить о ней Подольской городской думе20.

И членам присутствия пришлось направить свое постановление двухлетней давности в Подольскую городскую думу. Ее гласные, естественно, с ним не согласились и приняли постановление обжаловать его в Сенате21. (Сведений о завершении этой «тяжбы» в документах Московского губернского по городским делам присутствия выявить не удалось).

Подольскому городскому самоуправлению удалось выиграть и другую «тяжбу», которая началась еще в 1876 г., когда Добротворский был обвинен в «неисполнении законных требований губернатора по составлению избирательных списков». Члены Московского губернского по городским делам присутствия поддержали губернатора и направили жалобу в Сенат22. Весной 1877 г. к этому обвинению добавилось другое: в неисполнении законных требований «относительно своевременного рассмотрения думой росписи доходов и расходов». Об этом присутствие также решило обратиться с жалобой в Сенат23.

В феврале 1878 г. по двум этим жалобам был издан сенатский указ, в котором говорилось о преждевременности обращения в виду того, что

объяснения от городского головы присутствием получены не были. При рассмотрении указа Сената на заседании присутствия его члены, в том числе и губернатор Дурново, сочли возможным «в виду того, что Добротворский не состоит Подольским городским головой, дальнейшего хода настоящему делу не давать»24. Представители губернской власти не стали доводить дело до завершения по причине того, что статья, по которой обвинялся Добротворский (ст. 336 Уложения о наказаниях) в качестве максимального наказания предусматривала «удаление от должности».

В том же 1878 г. губернатор Дурново решил возобновить давнюю «тяжбу» по неисполнению Подольским городским головой постановления Московского губернского по городским делам присутствия от 11 января 1873 г. о недопустимости возложения обязанностей мещанского старосты на одного из членов управы. Однако полученный из Сената указ вновь не содержал рассмотрения дела по существу, а сообщал об очередном нарушении порядка проведения предварительного следствия, а именно: присутствие не истребовало с городского головы объяснений25.

В течение 1879 г. необходимые сведения от Добротворского, уже покинувшего пост городского головы, были получены, и жалоба снова направлена в Сенат, который издал указ с очередным отказом в ее удовлетворении. На этот раз причина заключалась в том, что с постановлением, принятым после получения объяснений от городского головы, не была ознакомлена городская дума26. То есть члены присутствия, теперь уже вместе с новым губернатором - действительным статским советником Василием Степановичем Перфильевым - вторично допустили ту же ошибку. Последовавшее затем уведомление Подольской городской думы об обвинении Добротворского в нарушениях закона привело к тому, что члены Подольской городской управы, не согласившись с такой постановкой вопроса, подали жалобу в Сенат27. И, в отличие от представителей губернской власти, они смогли отстоять свою правоту : в сенатском указе от 22 марта 1882 г. решение Московского губернского по городским делам присутствия было отменено, поскольку единственный оставшийся пункт обвинений - несвоевременный выбор мещанского старосты - был признан не относящимся к компетенции городского головы28.

Таким образом, Добротворский оказался полностью «очищен» от предъявленных ему обвинений и жалоб.

Рассмотренные «тяжбы» между московскими губернскими властями и Подольским городским общественным управлением свидетельствуют о неспособности губернских органов административного надзора добиться обвинения выборных должностных лиц городского самоуправления по формальным причинам, а именно из-за несоблюдения порядка представления жалоб. Сложности, возникшие при привлечении к ответственности Подольского городского головы Добротворского, были вызваны пробелами, существовавшими в Городовом положении, прежде всего относительно процедуры истребования объяснений от обвиняемых должностных лиц.

Это подтверждает обширное разъяснение Сената, данное в 1884 г., в котором сообщалось, что Губернскому по городским делам присутствию, в случае «если дело возникло по инициативе губернатора, принадлежат, совершенно самостоятельно и независимо от усмотрения думы, все функции учреждений, возбуждающих преследование по преступлениям должности, как-то: истребование от обвиняемого объяснения, производство, в случае надобности, предварительного исследования, рассмотрение заключения прокурора о дальнейшем направлении дела и, в случае несогласия с заключением, возбуждение производства о пререкании»29. Те же права признавались и за городскими думами, если преследование возбуждалось по их инициативе. Таким образом, дополнения и разъяснения норм Городового положения, последовавшие уже после завершения описанной череды «тяжб», способствовали упорядочению действий по предъявлению обвинений выборным должностным лицам городского самоуправления как со стороны губернских властей, так и со стороны городских дум.

И для Подольского городского головы Добротворского, и для московских губернаторов Дурново и Перфильева отсутствие четких указаний закона во время «тяжб» привело не только к напряженности в служебных отношениях, но также способствовало снижению их авторитета в глазах гласных городской думы и служащих органов городского самоуправления.

Примечания

1 Мыш М.И. Городовое Положение с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. Изд. 9-е. СПб., 1890. С. 346.

Mysh M.I. Gorodovoe Polozhenie s otnosyashchimisya k nemu uzakoneniyami, sudebnymi i pravitelstvennymi razyasneniyami. 9-th ed. St. Petersburg, 1890. P. 346.

2 Там же. С. 377.

Ibidem. P. 377.

3 Ренненкампф H.K. Публичные лекции о новом городовом положении. СПб., 1871. С. 98.

Rennenkampf N.K. Publichnye lektsii o novom gorodovom polozhenii. St. Petersburg, 1871. P. 98.

4 Ренненкампф H.K. Новое городовое положение в его практическом применении. Киев, 1874. С. 15.

Rennenkampf N.K. Novoe gorodovoe polozhenie v ego prakticheskom primenenii. Kiev, 1874. P. 15.

5 Центральный исторический архив г Москвы (ЦИАМ). Ф. 1642. Оп. 1. Д. 3. Л. 2.

Central Historical Archive of Moscow (TsIAM). F. 1642. Op. 1. D. 3. L. 2.

6 ЦИАМ. Ф. 1642. Оп. 1. Д. 9. Л. 112об.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 9. L. 112v.

7 ЦИАМ. Ф. 1642. Оп. 1. Д. 4. Л. 101-112об.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 4. L. 101-112v.

8 Мыш М.И. Указ. соч. С. 88-89.

Mysh M.I. Op. cit. P. 88-89.

9 ЦИАМ. Ф. 1642. Оп. 1. Д. 4. Л. 137об.-138.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 4. L. 137v.-138.

1G Там же. Л. 142об.

Ibidem. L. 142v.

11 Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1S69. С. 1G2. Ulozhenie o nakazaniyakh ugolovnykh i ispravitelnykh. St. Petersburgh, 1S69. P. 1G2.

12 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 4. Л. 175-17боб.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 4. L. 175-176v.

13 Мыш M.И. Указ. соч. С. 11 б.

Mysh M.I. Op. cit. P. 116.

14 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 5. Л. 149об.-152; Мыш М.И. Указ. соч. С. 36S. TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 5. L. 149v.-152; Mysh M.I. Op. cit. P. 36S.

15 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 5. Л. 251-254.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 5. L. 251-254.

16 Там же. Л. 256-25S.

Ibidem. L. 256-25S.

17 Там же. Л. 37-46.

Ibidem. L. 37-4б.

1S Уложение о наказаниях... С. 11G-111, 115-116.

Ulozhenie o nakazaniyakh... P. llG-111, 115-116.

19 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. б. Л. 207об.-209.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. б. L. 207v.-209.

20 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 7. Л. 176-17S.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 7. L. 176-17S.

21 Там же. Л. 234об.-240.

Ibidem. L. 234v.-24G.

22 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. б. Л. 254-255.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. б. L. 254-255.

23 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 7. Л. 113об.-115об.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 7. L. 113v.-115v.

24 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. S. Л. 34-35.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. S. L. 34-35.

25 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 9. Л. 1об.-2.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 9. L. 1v.-2.

26 ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 10. Л. 141-142об.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 10. L. 141-142v.

27 Там же. Л. 293об.-294об.

Ibidem. L. 293v.-294v.

2S ЦИАМ. Ф. 1642. Он. 1. Д. 12. Л. 8боб.-87об.

TsIAM. F. 1642. Op. 1. D. 12. L. S6v.-S7v.

29 Мыш М.И. Указ. соч. С. 374.

Mysh M.I. Op. cit. P. 374.