ФАС наказывает концессионеров

Решение ФАС об аннулировании конкурса на строительство дороги Стерлитамак—Кага—Магнитогорск ставит под угрозу использование такого популярного механизма софинансирования крупных инфраструктурных проектов, как плата концедента. Именно так воспринимают директиву регулятора участники рынка соглашений о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Они отмечают, что плата концедента позволяет реализовывать проекты, где потенциальная выручка от платных услуг непредсказуема или недостаточна для окупаемости частных инвестиций. Такой механизм финансирования уже выбран для целого ряда проектов, в том числе для пунктов сбора оплаты системы "Платон" и для отдельных участков трассы Москва—Санкт-Петербург.

Подрядчик, проигравший в конкурсе на строительство одного из участков транспортного коридора Европа--Западный Китай", пожаловался в Федеральную антимонопольную службу (ФАС). Чиновники в жалобе отказали, но аннулировали итоги конкурса, посчитав, что он нарушает законодательство о концессиях. Победитель торгов оспорил решение ФАС в московском арбитраже. Как считает заявитель, решение регулятора поставит под угрозу такую сферу, как соглашения о государственно-частном партнерстве, а именно ФАС закрывает возможность использования такого популярного механизма софинансирования, как плата концедента. Этот механизм должен был использоваться для одобренных правительством проектов, в том числе для системы пунктов сбора оплаты в системе "Платон" и для участков ЦКАД в Подмосковье.

170-километровая трасса Стерлитамак--Кага--Магнитогорск, о которой идет речь, должна была соединить Челябинскую область через Башкирию с транспортным коридором Европа--Западный Китай. Конкурс на ее строительство объявил госкомитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству в мае 2016 года — речь шла о 15-летнем контракте, из которых строить дорогу должны были 6 лет. Предполагалось, что проезд по участку от Стерлитамака до села Кага будет свободным, а доход концессионера будет поступать от платного участка трассы от Каги до Магнитогорска, а также из дорожного фонда.

Поступления в такие фонды, создаваемые субъектами РФ, напомним, идут из нескольких источников, включая акцизы на топливо, транспортный налог и финансовую помощь из федерального бюджета. В обязанности инвестора должны были входить привлечение финансирования, строительство, содержание и эксплуатация дороги. Как ранее сообщал первый зампред госкомтранса Башкортостана Альберт Сулейманов, в 2016 году регион выделил на строительство и ремонт дорог 12 млрд руб., еще 3 млрд руб. республика получила из федерального бюджета, в 2017 году власти региона рассчитывают на сопоставимые суммы.

В декабре 2016 года победителем торгов стал "Башкирдорстрой" (по данным "Ъ", это дочернее предприятие крупного башкирского подрядчика — "Дортрансстрой"). Всего в конкурсе участвовали пять компаний. Заявки оценивались по трем показателям: размер эксплуатационного платежа (плата республики на момент начала строительства), инвестиционного платежа (плата республики в целях обеспечения возмещения расходов на реконструкцию) и размер единовременного капитального гранта. Выигравший участник смог снизить цену от первоначально заявленной — с 15 млрд до 12 млрд руб. Около 3 млрд руб. на строительство должен был предоставить Газпромбанк, еще почти 8 млрд руб. должны были быть профинансированы за счет средств регионального бюджета.

Итогами конкурса остался недоволен один из проигравших участников — "Южноуральская дирекция автодороги", которая подала жалобу в местное управление ФАС. 9 из 11 доводов из ее жалобы чиновники сочли необоснованными, однако нашли другое основание признать контракт недействительным. В решении УФАС говорится, что эксплуатация объекта концессионного соглашения осуществляется за счет концедента (правительства) в полном объеме за счет эксплуатационного платежа в составе платы концедента. Чиновники решили, что это нарушает нормы закона о концессиях, в которых говорится, что концедент вправе принимать на себя часть расходов на объект.

В итоге ФАС выдала предписание об аннулировании контракта. "О какой концессии можно говорить, если затраты инвестора в итоге возвращаются из бюджета?" — возмущался собеседник "Уфа" в местной антимонопольной службе. "Башкирдорстрой" оспорил решение ФАС в Арбитражном суде Москвы: он начнет рассматривать спор в марте (дело А40-23141/2017). "Антимонопольный орган в своем решении отметил, что стопроцентная оплата недопустима, часть расходов в любом случае обязан нести концессионер",— поясняет управляющий партнер "Качкин и партнеры" Денис Качкин.

Всего в законодательстве предусмотрены две возможные формы финансирования концессионых проектов. Одна из них — плата концедента, или компенсация всех инвестиционных и эксплуатационных затрат концессионера (точного определения этого термина в законодательстве нет). Вторая — капитальный грант, или софинансирование части расходов на объект за счет бюджетных инвестиций.

Платой концедента в законе поименована плата за доступность, отмечает господин Качкин. "Это достаточно распространенный платежный механизм, согласно которому публичный партнер заказывает и оплачивает создание объекта инфраструктуры и его последующую эксплуатацию или обслуживание у частного партнера",— рассказывает он. Как считает юрист, в конкретном деле произошла ошибка в толковании смысла термина "плата концедента", которая может привести к фактическому запрету проектов с платой за доступность — нередко также их именуют контрактами жизненного цикла.

Как рассказывает исполнительный вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов, платежный механизм платы концедента стал набирать популярность с момента его появления. Это произошло в апреле 2012 года после принятия поправок в закон о концессиях, подготовленных госкорпорацией "Автодор" и Минтрансом. Господин Чичканов считает, что нынешнее решение ФАС ставит под угрозу возможность реализации значимых инфраструктурных проектов на всей территории РФ. Он отмечает, что такой механизм позволяет реализовывать проекты, где потенциальная выручка от платных услуг на объекте непредсказуема или очевидно недостаточна для окупаемости частных инвестиций. По его словам, по принципу, законность которого поставила под сомнение ФАС, финансируются, например, пункты сбора оплаты системы сбора с 12-тонников "Платон", отдельные участки на трассе Москва--Санкт-Петербург. Также по такой схеме будут финансироваться два участка Центральной кольцевой автодороги в Подмосковье, проекты в Хабаровске, Перми и Башкирии, так структурирован и замороженный федеральный проект строительства мостового перехода через реку Лена в районе Якутска.

Денис Качкин отмечает, что решение по этим проектам принималось распоряжением правительства. "Парадоксально, что ФАС пропустила все эти проекты, но при этом аннулировала башкирский конкурс",— говорит юрист.

На февраль, по данным Минэкономики, на различных стадиях реализации находилось более 1,6 тыс. проектов ГЧП, а общий объем частных инвестиций составил более 700 млрд руб. Ранее заместитель главы Минэкономики Станислав Воскресенский рассказывал депутатам Госдумы, что рынок ГЧП сформирован и с момента принятия закона о концессионных соглашениях созданы условия для инвесторов в транспортной, социальной, коммунальной и иных отраслях инфраструктуры. "Минэкономики планирует совместно с Госдумой оперативно донастраивать законодательство так, чтобы изменения отталкивались от необходимости реализовать конкретные проекты",— пояснял господин Воскресенский.