Аудит информационных систем, используемых в процессе выплаты пособий по социальному страхованию (в рамках пилотного проекта ФСС по отказу от зачетного механизма выплаты пособий)

Поэтому понятие СП в современной экономической литературе имеет разное содержание, разные авторы вкладывают в СП разный смысл. Некоторые полагают, что СП является любая организация, учрежденная более чем одним юридическим или физическим лицом, и могут создаваться в форме ООО, ЗАО и ОАО. С точки зрения закона подобные организации регулируются соответствующим законодательством РФ, и не содержат в себе какой-либо специфики, выделяющей СП в отдельную категорию организаций (кроме СП с иностранными инвестициями, особенности регулирования которых изложены в ФЗ №160-ФЗ от 9 июля 1999 г.). Сложившаяся в России законодательная практика в отношении СП не соответствует зарубежному опыту наиболее развитых стран. Так, в США и Великобритании СП и бизнес-партнерства урегулированы специальными законодательными актами, которые дают однозначное понимание понятия СП. Таким образом, на сегодняшний день совместные предприятия не урегулированы российским законодательством, что, на наш взгляд, является значительным пробелом, на который законодателю следует обратить внимание, учитывая значимость СП для экономики РФ.

Литература:

1. Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ;

2. Федеральный закон от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;

3. Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

4. Закон РСФСР от 4 июля 1991 года № 1545-1«Об иностранных инвестициях в РСФСР»;

5. Борисов А.Б. Большой экономический словарь. — М.:

Книжный мир, 2010;

6. Вознесенская Н.Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт. - М.: ИНФРА-М, 2005;

7. Гарнер Дэниэл Привлечение капитала : Учеб. пос.: пер. с англ. / Гарнер Д., Оуэн Р., Конвей Р. — М. : Джон Уайли энд Санз, 1995;

8. Гаррет Б., Дюссож П. Стратегические альянсы. - М.: ИНФА-М, 2002;

9. Совместные предприятия, международные объединения и организации на территории СССР: Нормат. акты и коммент. / Отв. ред. Голубов Г.Д. — М. : Юрид. лит., 1988;

10. Адрианов В.Д. «Место и роль иностранного капитала в экономике России»// Общество и экономика - 2002;

11. Кауи Р. Совместные предприятия в России: Рыночная практика // Слияния и поглощения .— 2011 .— № 12 ;

12. Климова А. Проблемные моменты структурирования совместных предприятий в России // Слияния и поглощения .— 2010;

13. Терентьева А. «Норникель может создать СП с BHP Billiton в Австралии» // Ведомости - 2011;

14. Основные показатели деятельности организаций с участием иностранного капитала: российский статистический ежегодник

- Федеральная служба государственной статистики, 2012;

15. Структура и основные показатели деятельности хозяйствующих субъектов: статистический бюллетень./ Федеральная служба государственной статистики,-2010;

16. Johnson, Howard E. Reducing the Risks in Joint Ventures. -CMA Management, 2010;

17. Encyclopedia of Small Business - The Gale Group Inc., 2006

18. Legal Information Institute under Cornell University Law School, NY -http://www.law.cornell.edu/

4 Основные показатели деятельности организаций с участием иностранного капитала: российский статистический ежегодник - Федеральная служба государственной статистики, 2012

5 Encyclopedia of Small Business - The Gale Group Inc., 2006

6 Johnson, Howard E. Reducing the Risks in Joint Ventures - CMA Management, 2000.

7 Legal Information Institute under Cornell University Law School, NY - http://www.law.cornell.edu

АУДИТ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В ПРОЦЕССЕ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ ПО СОЦИАЛЬНОМУ СТРАХОВАНИЮ

Панкратов Е.Г., аспирант Финансового университета при правительстве РФ

Статья посвящена методологии проведения аудита информационных систем, используемых при оказании государственных услуг населению. Рассмотрены информационные системы и процедуры информационного обмена, используемые в рамках пилотного проекта ФСС по отказу от зачетного механизма выплаты пособий. В статье даны рекомендации по совершенствованию информационных систем, программного обеспечения, регламентов обмена информацией между участниками пилотного проекта.

Ключевые слова: электронные государственные услуги; аудит информационных систем

AUDIT OF INFORMATION SYSTEMS USED IN THE PAYMENT OF BENEFITS ON SOCIAL INSURANCE

Pankratov E., the post-graduate student, Finance University under the Government of the Russian Federation

The article describes the methodology of the audit of information systems used in the provision of public services. Information systems and information exchange procedures used in the SIF pilot project for the rejection of the crediting mechanism for payment of benefits are considered. The paper gives recommendations for improving information systems, software, rules of information exchange between the participants of the pilot project.

Keywords: electronic public services,information systems audit

С 1 июля 2011 года на территории Нижегородской области и Карачаево-Черкесской Республики проходит пилотный проект Фонда социального страхования Российской Федерации по переходу от зачетного принципа выплаты пособий по социальному страхованию на прямые их выплаты территориальными органами Фонда социального страхования Российской Федерации. В 2012 году к пилотному проекту так же присоединятся Астраханская, Новгородская, Новосибирская и Тамбовская области, Хабаровский край и Ханты-Мансийском автономный округ. Современная концепция российского бюджетного законодательства предусматривает отказ

от зачетных схем в процессе исполнения бюджета, а также кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства. Переход на кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 24.07.2009 № 213-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в

Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»» предусмотрен с 2014 года. Во многом проведение пилотного проекта инициировано таким переходом, поскольку участие органов Федерального казначейства при исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации будет неоправданным при сохранении зачетной схемы выплаты пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

В данном случае, как и в связи с любыми изменениями устоявшихся моделей взаимодействия государственных органов и населения, встает вопрос о недопущении каких-либо нежелательных последствий и дополнительных социальных рисков. Нельзя забывать, что центральным субъектом в системе отношений по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством является застрахованное лицо, при этом переход от зачетного механизма должен отвечать принципам эффективности деятельности территориальных органов Фонда социального страхования Российской Федерации, участвующих в пилотном проекте. Широкое применение современных подходов в государственном управлении и информационно-коммуникационных технологий позволяет значительно ускорить процедуры оказания государственных услуг, снизить затраты государственных и муниципальных органов, внебюджетных фондов, увеличить прозрачность данных операций, однако вместе с тем возрастают риски, специфичные для электронного документооборота и пилотных проектов по переходу на новые модели взаимодействия государственных органов. Для снижения вероятности таких рисков необходимо обнаружить проблемы, возникающие при использовании текущей модели информационного взаимодействия в ходе проекта, недостатки используемого программного обеспечения, а так же недостатки и проблемы, которые могут возникнуть в дальнейшем при расширении количества регионов, участвующих в пилотном проекте.

Таким образом, одним из необходимых условий успешного расширения пилотного проекта на большее число регионов РФ является проведение аудита информационных систем и инструментальных средств, используемых участниками пилотного проекта. Однако в связи со специфичностью области предоставления государственных услуг (а выплата пособий ФСС безусловно по своей сути является именно госуслугой) на данный момент не существует готовой методики аудита информационных систем и инструментальных средств, используемых при оказании госуслуг. Рассмотрим отличия аудита информационных систем в целом и аудита информационных систем при оказании госуслуг.

Аудит информационных систем, используемых при оказании государственных услуг - это проверка и оценка государственных информационных систем и практики их использования на соответствие нормативным требованиям, задачам и функциям ведомств, а также проверки эффективности их использования для взаимодействия с гражданами и бизнесом, оказания государственных услуг (согласно проекта «Концепции информационного аудита государственных ИКТ-систем», разработанного в рамках ФЦП «Электронная Россия»). Аудит информационных систем (как общепринятое понятие) - системный процесс получения и оценки объективных данных о текущем состоянии информационных систем и технологий, действиях и событиях происходящих в них, устанавливающий уровень их соответствия определенному критерию и предоставляющий результаты заказчику аудита. Соответственно в отличие от общепринятого понятия аудита информационных систем в случае систем, связанных с оказанием госуслуг, объектом аудита так же является нормативные требования и нормативно-правовые акты, описывающие текущую модель информационного взаимодействия, а ключевым критерием определения качества данных систем - эффективность их использования для взаимодействия с гражданами и бизнесом при оказании госуслуг.

На данный момент аудит информационных систем и инструментальных средств в РФ, как и во всем мире, опирается на существующие стандарты. Существует 2 группы стандартов, связанных с данной проблематикой: стандарты качества программного обеспечения (КОЛЕС 14598-1-6:1999-2001. «Информационные технологии. Оценка программного продукта», КОЛЕС 12119:1994; «Информационная технологии. Пакеты программного обеспечения. Требования к качеству и испытания (ГОСТ Р)» и т.д.) и стандарты

по поддержке и управлению информационными системами (CobiT «ControlObjectivesforlnformationandrelatedTechnology» — международный стандарт управления корпоративными информационными технологиями, библиотека передового опыта ITIL «IT InfrastructureLibrary», ISO 20000 «Informationtechnology — Servicemanagement»). Однако на данный момент ни в стандартах РФ, ни в международных стандартах не отражены требования именно к информационным системам и инструментальным средствам, используемым при оказании госуслуг. Таким образом, не разработана и методика оценки эффективности их использования, оценки соответствия нормативно-правовым актам.

Коротко требования, предъявляемые к информационным системам и инструментальным средствам, в данном случае можно определить как следующий неисчерпывающий список:

• требования архитектуры электронного государства, определяющей технологии создания и взаимодействия компонент государственных информационных систем;

• требования системы административной регламентации деятельности органов государственной власти, формализующей административные процессы органов государственной власти и управления;

• требования системы информационного регулирования, определяющей особенности правовых режимов для различных видов информации, находящейся в ИКТ-системах органов государственной власти и управления;

• требования системы регулирования государственного учёта, определяющей порядок систематического сбора, обработки, хранения и предоставления используемых в государственном управлении данных о лицах и объектах;

• требованиям обеспечения доступа граждан к информации государства;

• иные требования законодательных и подзаконных актов, стандартов, международных договоров и т.п

В рамках аудита информационных систем и инструментальных средств, используемых в пилотном проекте, была предложена и реализована следующая поэтапная методика аудита:

1 этап. Анализ существующей модели информационного обмена.

На данном этапе необходимо, используя процессный подход к анализу информационного обмена, выделить основные этапы взаимодействия, участвующие в них лица, организации, составить перечень информационных систем, иного программного обеспечения, используемого на данном этапе. Для анализа пилотного проекта ФСС были выделены следующие этапы взаимодействия:

1. Получение необходимых документов для подтверждения права на получения пособия

2. Предоставление документов и сведений в территориальный орган Фонда социального страхования Российской Федерации

3. Обработка заявления на выплату пособия в территориальном органе ФСС

4. Взаимодействия с иными лицами и организациями, возникающие по факту выплаты пособия

По сути, на данном этапе аудита составляется описание процессов взаимодействия «asis», т.е. подробное описание текущей ситуации

2 этап. Анализ недостатков существующей модели взаимодействия.

На данном этапе необходимо выявить недостатки используемого программного обеспечения и информационных систем; определить соответствие функциональных возможностей данных систем требованиям эффективного оказания услуг населению и бизнесу; оценить соответствие систем нормативно-правовым актам, регулирующим оказание государственных услуг; определить недостатки модели информационного обмена, а так же, при необходимости, нормативно-правовых актов, исходя из критерия эффективности оказания госуслуг.

В рамках пилотного проекта использовалось программное обеспечение (ПО) для автоматизации процессов заполнения листков нетрудоспособности в медицинских организациях («Заполнение листков нетрудоспособности (АРМ ЛПУ)» и аналоги), ПО для подачи сведений от работодателей в ТО ФСС (АРМ «Страхователь», АРМ «ФСС»), ПО для расчета размера пособий и их выплаты в ТО ФСС, интернет-портал ФСС для информирования застрахованных лиц и страхователей о ходе реализации пилотного проекта. Среди основных недостатков данных инструментальных средств можно отметить:

• неполный логический контроль данных при заполнении листка нетрудоспособности и реестра сведений в ФСС

• отсутствие интеграции (либо неполная интеграция) с существующими системами учета у страхователей и ФСС

• отсутствие возможности выгрузки данных в формате ФНС для подачи деклараций 2-НДФЛ по получившим пособие застрахованным лицам

На данный момент процесс выплаты пособий затрудняет целый ряд пробелов и недоработок в нормативно-правовых актах, регулирующих ход пилотного проекта. Необходимость дублирования информации и наличие неиспользуемой информации в листках нетрудоспособности, реестрах сведений, передаваемых в ФСС, повышает трудозатраты по оформлению пакета документов страхователем, а так же проверку данных документов в ТО ФСС. Отсутствие четкого регламента действий страхователя и ТО ФСС в случае неверно оформленного пакета документов на получение пособия, отсутствие автоматизации документооборота между ними в данном случае приводит к увеличению сроков выплаты пособий. Это особенно актуально для организаций, имеющих филиалы по всей территории России (в первую очередь транспортных и телекоммуникационных организаций, таких как РЖД, Почта России, Ростелеком и т.д.), т.к. сроки выплаты пособия в случае неэлектронного обмена документами между филиалами организаций-стра-хователей и ТО ФСС, находящихся в разных регионах РФ, могут быть довольно значительны.

Так же одним из основных факторов, замедляющих процесс выплаты пособий, является фактическое отсутствие межведомственного электронного документооборота между ФСС, ПФР, ЗАГС, медицинскими учреждениями, ФНС, службой приставов в рамках выплаты пособий ФСС.

3 этап. Подготовка предложений по изменению схемы информационного взаимодействия в рамках процесса оказания государственной услуги, доработке используемого программного обеспечения, изменения нормативно-правовых актов, регулирующих данный процесс.

Формирование предложений по увеличению эффективности оказания государственных услуг в первую очередь должно опираться на современные принципы организации сферы госуслуг, такие как пятиуровневая модель стадий развития электронного правительства, предложенная Департаментом по экономическим и социальным вопросам Организации Объединенных Наций; отказ от предоставления гражданами и организациями документов, уже хранящихся в органах государственной и муниципальной власти, закрепленный в федеральном законе № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010; критерии качества программного обеспечения и информационных систем, закрепленные в международных стандартах КОЛЕС, СоЫТ и т.д.

Перечислим ключевые предложения, которые были сформулированы в ходе аудита пилотного проекта:

1) предусмотреть возможность экспорта данных, полученных в результате использования программного обеспечения, разработанного для пилотного проекта в формы, разработанные в соответствии с Приказом ФНС от 16.09.2011 № ММВ-7-3/576@ «Об утверждении Порядка представления в налоговые органы сведений о доходах физических лиц и сообщений о невозможности удержания налога и сумме налога на доходы физических лиц».

2) организовать регулярный электронный обмен информацией между органами Фонда социального страхования Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации в части сумм выплаты заработной платы, с которой уплачиваются страховые взносы как базы для начисления пособий по социальному страхованию. В этом случае возможно лишь предоставление заявления застрахованного лица по способу получения пособия с отметкой работодателя о датах отсутствия работника на рабочем месте в связи со страховым случаем. Это позволит исключить работодателя из схемы начисления пособий как самого проблемного звена в системе получения пособий застрахованным лицом и существенно уменьшит административные барьеры.

3) организовать проведение эксперимента по обмену информацией территориальных органов Фонда с медицинскими организациями в части получения реестров временно нетрудоспособных для перехода на электронный листок нетрудоспособности.

Это позволит решить следующие проблемы:

- исключить из оборота бланк листка нетрудоспособности как

элемент схем страхового мошенничества;

- освободить врачей от заполнения листков нетрудоспособности, что разы увеличит их время для оказания услуг пациентам;

- сократить расходы на осуществление социального страхования путем исключения расходов на изготовление, транспортировку и хранение бланков листков нетрудоспособности, ведения соответствующих учетных регистров;

- при наличии соответствующего программного продукта обеспечить специалистов, занимающихся ЭВН, эффективным инструментом для проведения клинико-экспертной работы.

4) организовать проведение эксперимента по электронному обмену информацией территориальных органов Фонда с органами ЗАГС, ФССП, региональными органами социальной защиты.

5) организовать удаленный доступ страхователей и застрахованных лиц к информации, находящейся в базе данных территориальных органов Фонда, по типу личного кабинета. Это, во-первых, позволит снять административные барьеры по выплатам страхового обеспечения, упростить оказание государственных услуг и обеспечит доверие граждан реформе социального страхования и их поддержку новой системы выплат пособий по обязательному социальному страхованию. Во-вторых, создаст условия для интеграции прикладных программ, используемых подразделениями страхователей (бухгалтерские службы, кадровые службы и т.д.) с программным обеспечением территориальных органов Фонда для решения текущих задач социального страхования. Так же необходима разработка более детальной информации на сайтах отделений Фонда социального страхования Российской Федерации для застрахованных лиц (на данный момент большинство размещенной информации ориентировано на работодателей).

6) гармонизировать терминологию и технологии, связанные с проведением пилотного проекта по переходу на прямые выплаты территориальными органами Фонда социального страхования Российской Федерации и пилотного проекта по внедрению страховой (социальной) карты.

7) включить требование в нормативно-правовое обеспечение и программное обеспечение о централизованном списании средств со счетов региональных отделений, открытых в подразделениях Центрального банка Российской Федерации («внутреннее казначейство»).

8) внести изменения в программное обеспечение для реализации требования о возможности получения сводных данных, отражающих факторы, влияющие на расходы Фонда социального страхования Российской Федерации по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством без ручной обработки информации.

9) разработать техническое задание на подготовку программного обеспечения, позволяющего вести учет поступивших страховых взносов и осуществляемых выплат в разрезе каждого застрахованного лица или, по крайней мере, в разрезе каждой женщины, вставшей на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности.

10) рассмотреть вариант подачи заявлений о назначении пособий в электронном виде, как это предусмотрено на портале государственных услуг, в том числе заявлений на оформление паспорта. В дальнейшем Фонду социального страхования Российской Федерации, который имеет дело и с людьми, получившими постоянную нетрудоспособность в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, такое направление работы обязательно следует развивать.

Предложенная в ходе исследования методика аудита информационных систем и инструментальных средств, используемых в процессе оказания госуслуг, может быть применена фактически к любым системам, относящимся к области электронных госуслуг и электронного правительства, т.к. ее принципы построены на общепризнанных методиках информационного аудита и построения систем электронного правительства. В настоящее время, в связи с переходом множества государственных структур на оказание услуг в электронном виде, данная методика может применяться для оперативного анализа эффективности оказания электронных госуслуг и совершенствования моделей информационного взаимодействия государственных организаций с гражданами и бизнесом.