К вопросу о применении модели стратегического планирования в региональном развитии территорий Российской Федерации

© 2007г. В.С. Аксаева

К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ МОДЕЛИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕГИОНАЛЬНОМ РАЗВИТИИ ТЕРРИТОРИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одной из насущных проблем регионального планирования на современном этапе является выбор стратегических решений развития, осложняемый наличием разнообразных методических подходов, используемых и применяемых на практике в каждом субъекте федерации. В отсутствие общепризнанных представлений о целях и принципах, содержании и процедурах регионального планирования, незакрепленных к тому же в нормативно-правовых нормах и положениях, практически в каждом регионе отрабатывается свой собственный подход к разработке планов развития, в большей степени основанный на методе «проб и ошибок».

В сложившейся ситуации исключительное значение приобретает задача обобщения и оценки разнообразного опыта в исследуемой сфере, ее решение с учетом результатов анализа общих методических рекомендаций будет способствовать разработке планов социально-экономического развития регионов. Речь идет о создании доступной методической базы по всему кругу вопросов планирования на региональном уровне в виде набора руководств по организации этой работы. Такие рекомендации призваны стать для региональных властей пособием по технологии регионального планирования, т.е. обоснованию и выбору приоритетных целей развития региона, формированию системы ресурсообеспеченных и взаимоувязанных мероприятий, способствующих достижению поставленных целей в установленные сроки и с определенными результатами.

Важнейшее качество методических материалов -их целостность. Это означает, что весь многостадийный процесс определения перспектив регионального развития - от разработки прогнозов до составления планов реализации стратегий должен соответствовать единым методическим принципам и критериям. Результирующие материалы, полученные на каждой стадии прогнозно-планового процесса в совокупности должны составлять единый пакет документов различающихся по своему предметному содержанию, временному горизонту, объекту регулирования, участникам, процедурам принятия и исполнения решений, мере ди-рективности и другим параметрам.

Новые подходы к управлению разработкой стратегий требуют качественно новых решений, базирующихся на целенаправленном выдвижении, реализации и мониторинге долгосрочных целей развития. Для их достижения управленцам регионального, городского и районного уровней предстоит овладевать специальными навыками, новыми инструментами и технологиями. Современные концепции территориального развития основываются на следующем положении: территории должны начать делать то, чем корпорации занимаются уже на протяжении десятилетий. Одним из активно перенимаемых в этой сфере новшеств является страте-

гическое рыночное планирование. Его концепция исходит из того, что будущее той или иной территории неопределенно, но на него можно влиять с помощью спланированных особым способом действий, цель которых заключается в достижении нового состояния территории, отвечающего потребностям рынка.

Такие элементы стратегического управления, как стратегическое планирование регионального развития, разработка и реализация крупных инвестиционных проектов выдвигают субъект федерации на передовые позиции в области социально-экономического развития и создают ему условия для особых конкурентных преимуществ. Базовым объектом стратегии устойчивого развития региона выступает административно-территориальная единица государства, протекающие в ее границах экономические и социальные процессы, а субъектом стратегического планирования региона являются местные органы управления.

Региональное стратегическое планирование имеет свои особенности по сравнению с другими видами планирования. Так, пятилетние и иные долгосрочные планы до 1992 г. носили директивный характер и были обязательными для исполнения всеми хозяйствующими субъектами. Обращает на себя внимание содержательная несопоставимость директивного и индикативного планирования, где последнее и осуществляется иначе и функционально связано с рынком. Директивный план, подготавливаемый Госпланом, был в основном производственно-техническим, а не экономическим и имел характер производства и распределения натуральной продукции (речь шла преимущественно о тоннах, метрах, объемах). При его формировании учитывалось наличие производственных показателей, а общеэкономические как бы обрамляли этот натуральный план, придавая ему экономический характер, но сами по себе они, как правило, не были объектами планирования.

Индикативный же план не имеет директивных черт. Он содержит ограниченное число обязательных заданий и носит в значительной мере направляющий рекомендательный характер [1]. Отличительная черта современных стратегических планов развития регионов - их индикативность.

Принципиальная схема процесса стратегического рыночного планирования включает несколько стадий: диагностику (аудит) территории, т.е. ее сравнительное (с собственным прошлым и другими территориями) состояние; определение концепции развития, характеризующей будущее состояние территории; разработку собственно стратегии как набора сценариев возможного развития территориальной ситуации; составление плана первоочередных мероприятий, включающего конкретные действия по внедрению стратегии. В ходе реализации намеченных мероприятий по мере осуществления контроля за достижением целей и на основе оценки результатов в

стратегию вносятся коррективы.

Данная последовательность действий вполне укладывается в привычную логическую схему планирования решения проблем. Но существует ряд особенностей, отличающих стратегический от нормативного метода планирования. Так, в первом прогнозные ориентиры определяются не единоличным решением субъекта, а на основе взаимодействия многих действующих территориальных субъектов, движимых собственными интересами, непосредственно участвующих в планировании и имеющих возможность контролировать реальность.

Для нормативного планирования значение имеют техническая сторона процесса и логика формулирования планов, представляющих позиции планирующего субъекта, - нормативную модель будущего. В стратегическом же планировании упор делается на отношения и логику реализации планов, отражающих совокупность задач, определенных на основе консенсуса решений действующих субъектов. В нормативном - не уделяется должного внимания препятствиям и трудностям, которые могут отразиться на результатах. Методика стратегического планирования рассматривает конфликтные и консенсусные ситуации как главные факторы реализации планов. Исходным шагом в нормативном - является построение аналитической модели (описания) реального положения. В стратегическом планировании все начинается с ситуационного диагноза интересов, состояния и тенденций поведения действующих субъектов территориального развития.

Отметим, что цель диагностики территориальной ситуации должна состоять не только в определении ключевых проблем, но и в выявлении предпосылок развития территории. В стратегический план следует включать и меры по решению ключевых проблем территории, и обоснование приоритетных направлений ее развития в широком национальном и даже мировом контексте. В ходе диагностики каждая территория кроме того должна оценить ресурсные возможности территорий-конкурентов, чтобы в дальнейшем найти способы позиционирования себя таким образом, чтобы выгодно выделяться на их фоне [2].

Разработка стратегий социально-экономического развития должна носить демократический характер, это позволяет сделать управление регионом более открытым

для населения, дает возможность всем общественным силам, представителям хозяйственных предпринимательских финансовых, научных структур принять участие в выборе стратегических решений и их успешной реализации. Период, охватываемый стратегическим планом, по нашему мнению, может составлять от 5 - 6 до 10 - 15 лет.

В процессе стратегического планирования развития региона необходимо учитывать воздействие на него многочисленных внешних факторов, оказывающих и позитивное, и негативное влияние. При этом прогнозирование возможных изменений внешней и внутренней сред планируемого объекта в неопределенном времени производится с целью приспособления к ним развития региона. Достижение поставленной стратегической цели должно быть жестко увязано с объемом и структурой ресурсов, требующихся для этого, причем как имеющихся, так и тех, которые будут созданы или привлечены в планируемой перспективе. Региональные концепции должны быть тесно увязаны с национальной концепцией стратегического планирования РФ и находиться в общем фарватере.

Напомним, что стратегическими целями региональной политики РФ на данном этапе развития страны являются:

1. Обеспечение глобальной конкурентоспособности России через конкурентоспособность ее регионов.

2. Стимулирование процесса новой «регионализации» - консолидация ресурсов субъектов РФ для ускоренного экономического роста и изменения структуры экономики.

3. Развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения.

4. Улучшение экологической ситуации в субъектах РФ для сбалансированности экономического развития

5. Повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне.

Таким образом, при составлении стратегического плана региона, увязанного с национальным стратегическим планированием, безусловно, должны учитываться местные особенности. В агрегированном виде основные принципы такого планирования в отношении регионов РФ представлены в таблице.

Принципы разработки стратегии социально-экономического развития региона

Принцип Содержание и способы реализации

Комплексность Обеспечение взаимной увязки интересов РФ с интересами регионов, муниципальных образований, отдельных предприятий, организаций и структур

Системность Оценка намеченных действий с позиций экономической, технологической, социально-экологической эффективности

Оптимальность Соответствие плановых решений избранным критериям приоритетных функций региона с учетом прогноза его социально-экономического развития и существующих условий хозяйствования

Окончание таблицы

Принцип Содержание и способы реализации

Целенаправленность Стратегические планы направлены на реализацию стратегических целей, развитие приоритетных для региона отраслей. Стратегический план - это ориентир при принятии оперативных решений

Адаптивность Стратегическое планирование региона осуществляется в условиях динамично меняющейся внешней среды

Сбалансированность В теоретико-методическом аспекте - согласование различных концепций, методов, инструментов на базе единой теоретико-методической основе. В аспекте сбалансированности показателей - обеспечение эффективного сочетания показателей в ресурсном, отраслевом, территориальном, внешнеэкономическом разрезах

Непрерывность Преемственность прогнозов, стратегических и текущих планов. Стратегический план не является догмой и подлежит постоянному мониторингу в процессе реализации стратегии

Эффективность Обоснование выбора целей экономического развития и приоритетов на основе минимизации затрат, социальных издержек. Сравнительный анализ эффективности вариантов стратегического развития

Резервирование Создание ресурсного резерва по всем компонентам с целью обеспечения возможности гибкого реагирования на непредвиденные обстоятельства

Реалистичность Обоснованность планов с учетом неопределенности перспективы, возможность использования системы оценочных показателей и соответствующего механизма мониторинга, обеспечивающих реалистичность реализации намеченных планов

Социальность При формировании стратегических целей развития региона приоритетны интересы населения. Главная задача - повышение уровня и качества его жизни

Профессионализм Создание в регионе специальных органов для осуществления процесса стратегического планирования, привлечение специалистов из разных областей, создание необходимой информационной и методологической базы, проведение экспертизы.

Рассматривая сильные и слабые стороны функционирования региона, оценивая его преимущества и недостатки в сравнении с потенциальными конкурентами, следует опираться на определенные ключевые критерии: географическое положение региона, его природные и трудовые ресурсы, наличие транспортной и инженерной инфраструктуры, уровень развития социальной инфраструктуры.

Потенциал развития региона во многом зависит от его географического положения. Наличие перспективных к добыче и реализации природных ресурсов зачастую влияет на хозяйственную специализацию региона. Преимущества приграничного расположения территории могут определять возможность развития международных связей.

Количество и качество трудовых ресурсов во многом обусловливают перспективы социально-экономического развития региона. Значимым показателем является не только численность, но и количественное соотношение различных возрастных групп, уровень образованности трудоспособного населения. Активность и мобильность его в современной экономике играют все большую роль и могут стать дополнительным ресурсом роста регионального потенциала.

Развитая транспортная инфраструктура, включающая морские и воздушные порты, сеть автомобильных и железных дорог дает дополнительный импульс

развитию хозяйства региона. Наличие развитой инженерной инфраструктуры позволяет оперативно реагировать на изменение конъюнктуры рынка, а ее отсутствие или низкотехническое состояние ведет к удорожанию инвестиционных проектов и обострению социальной напряженности в регионе.

Одной из важнейших характеристик конкурентоспособности региона является уровень развития социальной инфраструктуры, включающей образование, здравоохранение, социальное обеспечение, бытовое обслуживание и ЖКХ, общий уровень общественной безопасности.

Все большее значение в последнее время придается проблемам природоохранной деятельности и реализации экологических программ. Осуществление последних поднимает престиж региона, дает возможность принимать участие в международных проектах.

При разработке стратегического плана экономического и социального развития региона одной из центральных является проблема выбора генерального направления его развития и формирование комплекса практических мероприятий с персонификацией ответственных кураторов направлений.

Как показывает практика, для того чтобы быть успешным процесс планирования экономического развития должен:

- возглавляться руководителем, который имеет пол-

номочия собрать всех заинтересованных лиц в регионе для выработки необходимых рекомендаций;

- быть ясно структурированным и учитывающим максимально широкий спектр взглядов и мнений;

- базироваться на четком видении будущего региона и ясном понимании региональных ресурсов;

- приносить выгоду большинству районов территории, особенно тем, которые переживают экономическую депрессию;

- акцентировать внимание на ключевых элементах, необходимых для поддержки технологического развития региональной экономики, включая человеческие ресурсы, капитал, информационную инфраструктуру;

- включать детализированный план реализации стратегии с четко определенными ответственными лицами и временными рамками исполнения каждого пункта;

- привязывать стратегию развития к региональному бюджетному процессу и обеспечивать строгое управление и контроль за реализацией плана.

Обобщенный опыт стратегического планирования развития территорий в промышленно развитых странах позволяет принять в качестве базовых основные наработанные в них критерии успешности:

1. Устойчивое развитие региональной социально-экономической системы нуждается в разработке и адаптации комплексного и системного подходов к формированию стратегии социально-экономического развития региона на основе общих принципов и методов разработки стратегии, обладающих необходимой гибкостью с позиций учета суммы преимуществ и особенностей развития каждого региона.

2. Базовым теоретико-методологическим подходом разработки стратегии социально-экономического развития региона должно стать комплексное планирование, которое наряду с использованием других подходов позволит придать процессу экономического развития ус-

Ростовский государственный экономический университет

тойчивый характер, способствующий функционированию региона как открытой системы, в которой гармонично взаимодействуют все ее элементы.

3. Сущность, содержание и направление подходов к стратегическому планированию социально-экономического развития региона возможно отразить рядом классификационных признаков, базирующихся на следующих критериях классификации: используемая модель, временной горизонт, масштабность процесса, способ организации, предметная направленность.

4. Придание процессу социально-экономического развития региона устойчивого и динамичного характера требует использования стратегического планирования в сочетании с аналитической деятельностью по изучению применяемой методологии планирования, анализа эффективных ролей участников рассматриваемого процесса.

Применение зарубежного опыта стратегического планирования, адаптация его основных положений в управлении на региональном уровне в РФ с учетом особенностей своеобразия исторического и социального развития последних, позволит эффективно использовать имеющиеся преимущества территорий, вывести их экономику и социальную сферу на качественно новый уровень, позволяющий успешно интегрироваться в мирохозяйственные процессы.

Литература

1. Черныш Е.А. и др. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. М., 1999. С. 11-12, 38.

2. Швецов А. Либерализация государственной региональной политики // Вопросы экономики. 2006. № 7.

4 ноября 2006 г.