Сельское поселение как вид муниципального образования: понятие и критерии отграничения от городского поселения

В современной России единицей в системе территориальной организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Ф3-131) выступает муниципальное образование. Согласно данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на 1 января 2010 г. в России имеется 23 907 муниципальных образований, из них 19 591 -сельские поселения, которые входят в состав 1829 муниципальных районов*. Как видно, сельские поселения являются абсолютно преобладающим видом муниципальных образований (для сравнения: городских поселений в России - 1739, городских округов - 512, внутригородских территорий федерального значения - 236).

Согласно абз. 1 ч. 1 ст. 2 ФЗ-131 под сельским поселением понимается «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Следует заметить, однако, что это уже вторая редакция данного понятия, введенная федеральным законом от 28 декабря 2004 г. В первоначальной редакции это понятие выглядело следующим образом: «...один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления».

Сравнение двух определений показывает, что изменение, казалось бы, незначительное -добавилось слово «поселок». Законодатель, таким образом, решил, что поселок также может быть сельским населенным пунктом. Вместе с тем из сопоставления значения термина «поселение» в Земельном кодексе РФ и определений терминов «сельское поселение» и «городское поселение» в ФЗ-131 следует, что понятие «поселение», содержащееся в Земельном кодексе РФ, соответствует понятию «населенный пункт», используемому в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это видно и из п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где предусмотрено, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Кроме того, переход от термина «поселение» к термину «населенный пункт» сделан в Градостроительном кодексе РФ. Так, применительно к населенным пунктам в ч. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Здесь использован термин «зоны сельскохозяйственного использования» населенных пунктов, что соответствует п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ. В части 2 статьи 21 ив части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ предусмотрены особенности согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района и проекта генерального плана поселения (как правило, в муниципальный район входят сельские поселения), которые могут включать предложения по изменению существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения.

Как нам представляется, указанных разночтений быть не должно. Соответственно, необходимо использовать термины «поселение», «населенный пункт» в едином понимании во всех законах во избежание противоречий в процесс правоприменительной практики. Учитывая, что городские и сельские поселения представляют однопорядковые категории, следует дать доктринальное понятие

«поселение», в том числе сопоставить его с понятием «населенный пункт». В литературе, в частности, указывается, что если термин «населенный пункт» в законе используется в общепринятом значении («место, где живут люди»), то понятие «поселение» дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто место, где живут люди, но «место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление». При этом в границы поселения могут быть включены несколько населенных пунктов [1, с. 39-40]. В целом такой подход очевиден.

Однако нужно иметь в виду, что и в Земельном, и в Градостроительном кодексах РФ понятие «поселение» используется, но не раскрывается, поэтому в правоприменительной практике сложилось два мнения: 1) в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт»; 2) согласно формальному толкованию закона понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны [2, с. 17]. Мы полагаем, что в законодательстве должна использоваться унифицированная терминология.

Так, в словаре русского языка слово «поселение» трактуется как «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». Под населенным пунктом понимается «общее название мест с постоянными жителями», причем понятие «поселение» шире, чем понятие «населенный пункт» [3, с. 565]. Такая трактовка представляется вполне приемлемой. Однако ранее законодатель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовал термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов [4, с. 41]. В Федеральном законе № 131 вводится существенно иное толкование этого основного термина - «поселение», и этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований.

В литературе указывается, что «поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями» [5, с. 37]. А.К. Лабутин под поселением понимает место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди [6, с. 111]. При этом нужно иметь в виду, что поселение как муниципальное образование не функционирует само по себе - оно в обязательном порядке входит в состав муниципального района, поскольку в России предусмотрено двухуровневое местное самоуправление для муниципальных районов, и поселение целесообразно считать первым уровнем, а муниципальный район - вторым уровнем местного самоуправления.

Понятие «населенный пункт» имеет более узкое значение и означает, по версии Комитета ГД ФС РФ по местному самоуправлению, «поселение, изображенное на географической карте (пункт -точка)» [7, с. 48]. Однако такой подход излишне заформализован, в нем нет материальной составляющей; нужно иметь также в виду, что «поселение» и «населенный пункт» в обиходе употребляются чаще всего в качестве синонимов. Однако в законе они должны быть разграничены и соотнесены как общее и единичное.

Поэтому следует согласиться с тем, что при анализе положений ФЗ-131 необходимо четко отграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования [8, с. 10-12]. В литературе в этой связи обращается внимание на то, что Федеральная служба государственной статистики РФ в своей работе опирается на две параллельные системы общероссийской классификации - ОКАТО и ОКТМО. Объектами классификации в Общероссийском

классификаторе объектов административно-территориального деления (далее - ОКАТО) являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (далее - ОКТМО) являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования [9, с. 41]. Однако нельзя не видеть, что нет оснований считать такой подход надежным без четкого и единого понимания и взаимосвязи понятий поселения и населенного пункта.

На наш взгляд, за основу следует брать положения Ф3-131 как имеющие универсальное значение, а специальные законы (Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и др.) должны быть приведены в соответствие с Ф3-131, где ключевые понятия целесообразно закрепить в следующей редакции: «сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др. сельских населенных пунктов), на которых постоянно проживающее там население осуществляет местное самоуправление и где функционируют предусмотренные законодательством органы местного самоуправления»; «населенный пункт - компактное, сложившееся исторически место проживания людей, имеющее официальную регистрацию (закрепление в уставе сельского поселения, картографическое обозначение и др.) и не являющееся муниципальным образованием».

Отметим критерии отграничения сельских поселений от городских. Здесь разделение происходит по преобладающему характеру деятельности большинства трудоспособных жителей соответствующих муниципальных образований и соответствующего ему типа жилых и промышленных зданий - если преобладает сельхозпроизводство и население в основном проживает в индивидуальных домах, то, следовательно, местность считается сельской. Для городской местности характерны концентрация производства, преобладание промышленного производства, торговли, сферы услуг, многоквартирных жилых домов.

Мы полагаем, что вообще такое разделение в настоящее время можно считать очень условным, поскольку полномочия и городского, и сельского поселений идентичны. Другое дело, что территориальное устройство городского и сельского поселений различается, и, прежде всего, это касается размеров муниципальных образований - применительно к сельским поселениям размеры более крупные, что предопределяет и специфику деятельности и структуры органов местного самоуправления.

При этом, как показывает практика, численность населения в городской местности уже несколько десятилетий (с 1960-х гг.) продолжает увеличиваться по сравнению с сельской местностью. Проблема «умирающих деревень», к сожалению, остается актуальной для России [10; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17]. Такое положение, когда постоянно проживающих людей в сельских населенных пунктах относительно немного, а в сезонные периоды происходит их значительное увеличение, создает определенные трудности при нарезке территорий сельских поселений, поскольку формально следует исходить, по смыслу ст. 11 Ф3-131, из числа постоянно зарегистрированных жителей. Но пока этот аспект не учитывается при решении и вопросов территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений, хотя, очевидно, необходимость в этом назрела.

Как указывалось, сельские поселения входят в состав муниципальных районов, которые также следует в своей основе относить к сельским территориям. Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ-131 муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такое определение представляется

недостаточно четким, поскольку отсутствует сущностная характеристика (понятие «несколько поселений» к таковой не могут быть отнесены). Кроме того, на наш взгляд, должен быть сделать акцент на том, что в муниципальном районе должны преобладать сельские поселения. В соответствии с выбранной в России моделью института местного самоуправления и согласно положениям п. 15 ч. 1 ст. 11 ФЗ-131 территория муниципального района должна формироваться исходя из возможностей обеспечения эффективного решения вопросов местного значения для удовлетворения общественных потребностей жителей поселений, входящих в состав муниципального района. Вместе с тем следует заметить, что пока оптимального соотношения полномочий органов местного самоуправления, расположенных в муниципальных районах сельских (городских) поселений, и органов местного самоуправления муниципальных районов, а также городских округов, являющихся административными центрами муниципальных районов, не найдено. Представляется, что более детальное определение в законодательстве правового статуса каждого вида муниципального образования, включая четкий понятийный аппарат, будет способствовать решению данной проблемы.