Международно-правовое сотрудничество Республики Казахстан в области миграционных процессов

Мауленов Касым Сырбаевич,

главный научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В ОБЛАСТИ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ

Международно-правовую базу регулирования миграционных процессов Республики Казахстан составляют основные международные конвенции и договоры в данной и смежных областях. По состоянию на 1 января 2015 г. Казахстан практически является участником всех основополагающих правозащитных пактов и конвенций ООН:

Международного пакта о гражданских и политических правах и Первого Факультативного протокола к нему от 1966 г.; Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 1966 г.; Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 1965 г.; Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 1979 г. и Факультативного протокола к ней от 2000 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 1984 г. и Факультативного протокола к ней от 2002 г.; Конвенции о правах ребенка от 1989 г. и двух Факультативных Протоколов к ней от 2000 г.; Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него от 1948 г.; Конвенции о статусе беженцев от 1951 г. и Факультативного Протокола к ней от 1967 г.

Важным шагом на пути расширения правозащитных возможностей граждан и совершенствования механизмов защиты прав человека в стране стало подписание в 2008 г. Конвенции о правах инвалидов и Факультативного протокола к ней, а также Факультативного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах в рамках открытия 65-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2010 г.

Международные договоры, ратифицирован-

ные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (пункт 3 ст.5 Конституции Казахстана). Правительство республики периодически представляет отчеты о выполнении обязательств по международным пактам и конвенциям, к которым присоединился Казахстан, и отвечает на рекомендации комитетов ООН в отношении их выполнения.

В сфере международных трудовых нормативов Казахстан ратифицировал 21 Конвенцию Международной организации труда. Следует назвать следующие конвенции, регулирующие трудовые отношения: Конвенция МОТ 1930 г. (№ 29) «О принудительном или обязательном труде»; Конвенция МОТ 1957 г. (№ 105) «Об упразднении принудительного труда»; Конвенция МОТ 1973 г. (№ 138) «О минимальном возрасте для приема на работу»; Конвенция МОТ № 185, пересматривающая Конвенцию 1958 г. об удостоверениях личности моряков; Конвенция МОТ 1999 г. (№ 182) «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда».

Далее рассмотрим конвенции, регулирующие социальное партнерство участниками которых стал Казахстан: Конвенция МОТ 1948 г. (№87) «О свободе ассоциации и защите права на организацию»; Конвенция МОТ 1976 г. (№144) «О трехсторонних консультациях»; Конвенция МОТ 1971 г. (№135) «О представителях трудящихся»; Конвенция МОТ 1949 г. (№ 98) «О праве на организацию и на ведение коллективных переговоров».

Для Казахстана важное практическое значение имеют конвенции в области охраны труда:

Конвенция МОТ 1977 г. (№148) «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах»; Конвенция МОТ 1981 г. (№155) «О безопасности и гигиене труда в производственной сфере»; Конвенция МОТ 1947 г. (№81) «Об инспекции труда в промышленности»; Конвенция МОТ 1969 г. (№129) «Об инспекции труда в сельском хозяйстве»; Конвенция МОТ 1988 г. (№ 167) «О безопасности и гигиене труда в строительстве»; Конвенция МОТ 1986 г. (№162) «Об охране труда при использовании асбеста».

В области оплаты труда Казахстан ратифицировал Конвенцию МОТ 1951 г. (№ 100) «О равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности».

В области занятости республика стала участником следующих конвенций: Конвенции МОТ 1958 г. (№111) «О дискриминации в области труда и занятий»; Конвенции МОТ 1964 г. (№122) «О политике в области занятости»; Конвенции МОТ 1948 г. (№ 88) «Об организации службы занятости».

В области защиты прав женщин следует назвать следующие конвенции: Конвенция МОТ № (183) «О пересмотре Конвенции (пересмотренной) 1952 г. «Об охране материнства»; Конвенция МОТ (№156) «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин».

Присоединение к основным международным и отраслевым конвенциям позволяет Республике Казахстан привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами. Так, после присоединения к Конвенции о правах ребенка, в целях реализации статьи 32 Конвенции о предотвращении экономической эксплуатации детей, Казахстан присоединился к Конвенции МОТ от 1973 г. № 138 «О минимальном возрасте для приема на работу» и Конвенции МОТ от 1999 г. №182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда».

Казахстан также проделал большую работу по совершенствованию внутреннего законодательства в соответствии с указанными международными конвенциями. Кроме того, после ратификации Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии, Казахстан принял дополнения в Уголовный кодекс республики, ужесточающие наказание за эксплуатацию малолетних детей.

Для укрепления правовых основ в борьбе с незаконной миграцией Казахстан в декабре 2000 г. ратифицировал Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий данную Конвенцию. Казахстан предпринял законодательные меры для борьбы с торговлей людьми. На правительственном уровне 26 сентября 2003 г. в Казахстане создана Межведомственная комиссия по вопросам борьбы с незаконным вывозом, ввозом и торговлей людьми. Рабочим органом комиссии является Министерство юстиции Республики Казахстан. 2 марта 2006 г. был принят закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия торговле людьми», в соответствие с которым в ряд статей Уголовного кодекса были внесены соответствующие изменения.

5 февраля 2008 г. Республикой Казахстан была ратифицирована Конвенция о предотвращении работорговли и рабстве от 25 сентября 1926 г. и Протокол от 7 декабря 1953 г., а также Дополнительная Конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, от 7 сентября 1956 г. Кроме этого, 14 декабря 2005 г. Казахстан ратифицировал Конвенцию ООН о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами.

Законом Республики Казахстан от 15 декабря 2008 года ратифицирована Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений. Основополагающим международным правовым документом в области защиты прав трудящихся-мигрантов является Международная конвенция «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», принятая в 1990 г. и вступившая в силу с 1 июля 2003 г.

Есть другие очень важные конвенции МОТ, положения которых, на наш взгляд, должны быть учтены при разработке международно-правовой и национальной базы регулирования процессов трудовой миграции. Это: Конвенция МОТ №105 «Об упразднении принудительного труда» (1957 г.); Конвенция МОТ №111 «О дискриминации в области труда и занятий», содержащая определение термина «дискриминация» (1958 г.); Конвенция МОТ № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» (1962 г.).

В 2008 г. была принята Рекомендация МОТ о правах трудящихся-мигрантов женщин, которая отражает процесс феминизации глобальных миграций и вносит элементы гендерной политики в международные инструменты по правам человека.

Казахстан пока не присоединился к Международной конвенции «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» и к Конвенциям МОТ о защите прав трудовых мигрантов. В 2010 г. в целях реализации «Национального плана действий в области прав человека в Республике Казахстан на 20092012 годы» в республике был проведен анализ ситуации с присоединением к Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. По мнению представителей государственных органов Казахстана, это преждевременно, поскольку выполнение отдельных условий Конвенции «потребует выделения больших дополнительных средств из государственного бюджета». Очевидно, что для экспертного сообщества сохраняется большое поле деятельности в этом направлении.

Другим компонентом международно-правовой базы регулирования трудовой миграции в Казахстане являются межгосударственные договоры в рамках СНГ, Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС), Таможенного союза (ТС) и других межгосударственных объединений. В СНГ на протяжении 20 лет создается международно-правовая база сотрудничества в сфере миграции. Основным регулирующим документом в сфере трудовой миграции в Республике Казахстан является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов стран СНГ, подписанное странами-участницами в Москве 15 апреля 1994 г.

Предотвращению незаконной миграции посвящено Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, подписанное в Москве 6 марта 1998 г. 16 сентября 2004 г. была одобрена Концепция сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции. Концепция содержит принципы и направления взаимодействия государств в борьбе против незаконной миграции.

В Казахстане с 2006 г. действует утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2005 г. № 1677 «Стратегия тендерного равенства в Республике Казахстан на 2006 - 2016

годы». В республике в 2009 г. были приняты законы: «О профилактике бытового насилия», «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин». Стратегия Республики Казахстан гендерного равенства направлена на обеспечение равных прав и возможностей всех членов общества вне зависимости от половой принадлежности.

Рекомендация МОТ к Конвенции о правах трудящихся-мигрантов женщин могут быть учтены в процессе имплементации Стратегии гендерного равенства Республики Казахстан.

В 2009 г. в рамках государственных закупок по заказу Министерства труда и социальной защиты Республики Казахстан проведено исследование на тему «Оценка присоединения Казахстана к Конвенции о защите прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей». По результатам работы исполнителем заказа представлен вывод о нецелесообразности присоединения к Конвенции по ряду объективных факторов.

В октябре 2007 г. главы государств СНГ приняли Декларацию о согласованной миграционной политике государств-участников СНГ. В документе содержатся направления сотрудничества правоохранительных органов и миграционных служб государств-участников СНГвсферемиграции-проведениесогласованной миграционной политики, упорядочение трудовой миграции, законодательное регулирование миграционных процессов, противодействие незаконной миграции, заключение соглашений о реадмиссии (прием и возвращение нелегальных мигрантов). В октябре 2007 г. образован Совет руководителей миграционных органов государств - участников СНГ для координации и взаимодействия по вопросам миграционной политики, которому отводится основная роль в координации сотрудничества в решении миграционных проблем.

Много лет шла работа над проектом соглашения (Конвенции) о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ, которое было подписано 14 ноября 2008 г. в г. Кишиневе. Положения Конвенции регулируют сроки пребывания трудящихся-мигрантов в стране назначения, определяют основные права членов их семей. Конвенция предусматривает положения, согласно которым стороны обязуются не допускать случаев рабства, любого другого подневольного состояния, принудительного труда, пыток, жестокого и унижающего честь и достоинство человека обращения или наказания

в отношении трудящихся - мигрантов и членов их семей. Республика Казахстан сделала оговорки при подписании Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ в г. Кишиневе. Оговорки относились к пунктам Конвенции, касающимся права на образование и других социальных прав для трудящихся-мигрантов и их детей. 31 декабря 2009 г. Казахстан ратифицировал Конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ.

Евразийское экономическое сообщество было образовано в 1998 г. ЕврАзЭС уделял значительное внимание трудовым и социальным отношениям граждан государств-членов. Проект соглашения о временной трудовой деятельности граждан стран ЕврАзЭС обсуждался, а затем находился на стадии межгосударственных согласований около 10 лет. На заседании Совета по миграционной политике при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС 27 мая 2011 г. в г. Троицке обсуждался вопрос о целесообразности подписания данного соглашения.

9 декабря 2010 г. Межгосударственный совет ЕврАзЭС (на уровне глав государств) принял решение «О мероприятиях на 20112013 гг. и последующие годы по реализации Приоритетных направлений развития ЕврАзЭС» в части сотрудничества в области миграции. На заседании Совета по миграционной политике ЕврАзЭС 27 мая 2011 г. стороны рассмотрели вопрос подготовки проекта межгосударственной целевой программы ЕврАзЭС «Межгосударственный банк данных

0 трудящихся-мигрантах гражданах государств-членов ЕврАзЭС». Этот банк данных может также использоваться государствами-членами Таможенного союза, поскольку они также являются членами Сообщества.

19 декабря 2009 г. руководителями трех государств - Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации было принято решение сформировать Таможенный союз (ТС) трех стран. Был утвержден также План действий по формированию единого экономического пространства (ЕЭП) Беларуси, Казахстана и России. План действий предусматривал разработку и принятие 20 проектов документов.

1 января 2010 г. был образован Таможенный союз РБ, РК и РФ. В течение 2010 г. активно формировалась международно-правовая ба-за интеграции Беларуси, Казахстана и России; стороны подписали соглашения в

четырех основных направлениях: соглашения, обеспечивающие проведение согласованной экономической политики; доступ к услугам естественных монополий; свободу движения капитала и услуг и последнее - соглашения, обеспечивающие свободное перемещение рабочей силы.

19 ноября 2010 г. в г. Санкт-Петербурге главами правительств государств-членов Таможенного союза были подписаны соглашения в области трудовой миграции: «Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» и «Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств», «О сотрудничестве государств-участников ТС об обеспечении прав трудящихся-мигрантов в странах приема и по защите национальных рынков труда от нелегальной трудовой миграции». Соглашения предусматривают гармонизацию национального законодательства путем обмена нормативными правовыми актами государств-участников ТС по вопросам миграции и трудовой деятельности иностранных граждан; обмен информацией и опытом регулирования незаконной трудовой миграции, подготовку кадров; противодействие нелегальной трудовой миграции; заключение соглашений о реадмиссии. Для Казахстана заключение соглашений имеет особое значение, поскольку РК - основной транзитный коридор для трудовых мигрантов из Таджикистана, Кыргызстана и Узбекистана в Россию. Для трудящихся-мигрантов граждан России и Беларуси создаются благоприятные условия для пребывания в Республике Казахстан. Они будут освобождены от необходимости регистрации в подразделениях миграционной полиции в течение 30 суток с момента пересечения границы и получения специальных разрешений для осуществления трудовой деятельности.

Эти соглашения можно, несомненно, назвать «прорывом» в области международно-правового регулирования трудовой миграции между Беларусью, Казахстаном и Россией, хотя предстоит большая работа по разработке правовой базы трудовой миграции между странами, согласованной социальной политики, по разработке соглашений об упрощенном принятии гражданства и другие.

В подписанном между странами ЕЭП соглашении о защите прав трудящихся-мигрантов предусматривается, что трудящийся-мигрант подлежит всем видам обязательного

социального страхования в соответствии с законодательством государства трудоустройства. Трудящийся-мигрант и члены его семьи имеют право на все виды добровольного социального страхования за счет собственных средств и/или за счет средств работодателя.

Вопросы пенсионного обеспечения трудящегося-мигранта и членов его семьи являются сложной проблемой из-за больших различий в пенсионном обеспечении Беларуси, Казахстана и России. Согласование этих различий между странами ЕЭП будет трудным и длительным процессом.

Белорусский парламент ратифицировал весь пакет соглашений в конце декабря 2010 г. Казахстанский парламент 27 июня 2011 г. принял закон «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» и закон «О ратификации соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств». Россия ратифицировала соглашения 6 июля 2011 г. Ратификация позволит сформировать международно-правовую базу Единого экономического пространства и приблизить следующий этап интеграции РБ, РК и РФ (с 1 января 2012 г.), на котором будет обеспечен более высокий уровень интеграции и свободное передвижение капитала, товаров, услуг и рабочей силы между тремя странами.

30 ноября 2000 г. было подписано Соглашение между Правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан.

В целях урегулирования процесса возвращения и приема мигрантов, незаконно пребывающих на территории договаривающихся сторон, МВД Казахстана совместно с МИД республики прорабатывают вопросы подписания Соглашений о реадмиссии с 15 государствами. Такие соглашения уже подписаны Казахстаном с ФРГ и Швейцарской Конфедерацией.

Несмотря на довольно значительное количество заключенных двусторонних и многосторонних соглашений, уровень межгосударственного сотрудничества в области трудовой миграции не отвечает потребностям времени. В первую очередь необходимо придать новый импульс двустороннему сотрудничеству, которое представляется наиболее реалистичным и достижимым во времени.

Казахстан в настоящее время - региональный центр приема трудящихся-мигрантов,

поэтому необходимо уделить приоритетное внимание правовому регулированию отношений с соседними странами, в первую очередь, Узбекистаном. Необходимо заключить двустороннее соглашение между правительствами Казахстана и Узбекистана (аналогичное кыргызстанскому) о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов, занятых на сельскохозяйственных работах в приграничных областях обеих стран (это, в первую очередь, касается хлопководческих хозяйств Южно-Казахстанской области), которое содержало бы упрощенные процедуры регистрации и получения разрешения на временную трудовую деятельность.

Для борьбы с незаконной миграцией Республике Казахстан необходимо подписать и ратифицировать договор с Российской Федерацией о реадмиссии. Начиная с июля 2011 г., после вступления в действие Таможенного союза трех стран и в последующие годы эти вопросы будут решаться в рамках единого экономического пространства Беларуси, Казахстана и России. Сотрудничество в рамках ЕЭП не исключает развития дальнейшего двустороннего сотрудничества между правительствами РФ и РК в области трудовой миграции. Двустороннее сотрудничество уже в краткосрочной перспективе может способствовать решению наиболее насущных задач и в средне- и долгосрочной перспективе - разработке национального законодательства в области трудовой миграции, соответствующего международным нормам.

Как известно 10 октября 2014 года на саммите в г. Минске лидеры ЕврАзЭС подписали соглашение «О прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества», а также документы, связанные с прекращением деятельности органов ЕврАзЭС. ЕврАзЭС ликвидируется в связи с началом функционирования Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Договор о ЕАЭС вступит в силу 1 января 2015 г. Он был подписан президентами России, Белоруссии и Казахстана 29 мая 2014 г. в г.Астане. Таким образом ЕврАзЭС, просуществовав 14 лет, де-юре оформило свое прекращение, чтобы возродиться в виде Евразийского экономического союза.

До начала 2015 г. Секретариат ЕврАзЭС будет продолжать функционировать, потом организация полностью прекратит свое существование. В ЕврАзЭС создана масштабная договорно-правовая база

многостороннего торгово-экономического сотрудничества, обеспечившая фундамент для развития евразийской интеграции. Значительная часть функций Сообщества уже передана Евразийскому экономическому союзу, многие документы были переоформлены.

Вступление в силу договора о ЕАЭС позволит развить торгово-экономические отношения государств-союзников, усилить их роль в

мировой экономике. Завершается формирование крупнейшего на территории СНГ общего рынка, который объединит 170 млн. человек и станет новым центром экономического развития. В условиях глобального кризиса и санкционных войн на первые роли выходит новое экономическое интеграционное образование -Евразийский экономический союз.

Мацалада миграциялъщ Ydepicmepdi халыцаралъщ-цуцъщтъщ реттеу мэселелер1 царастырылган.

Туйгн свздер: халыцаралыц конвенциялар, Б¥¥, адам цуцыгын цоргау, шарттарды ратификациялау, халыцаралыц ецбек уйымы, ецбек миграциясы, e^6eKmi цоргау, ецбек ацысы, зацнама.

В статье рассматриваются вопросы международно-правового регулирования миграционных процессов.

Ключевые слова: международные конвенции, ООН, защита прав человека, ратификация договоров, международная организация труда, трудовая миграция, охрана труда, оплата труда, законодательство.

The article focuses on questions of international legal regulation of the migration process.

Keywords: international conventions, the United Nations, human rights, the ratification of treaties, the International Labour Organization, labor migration, labor, wages, legislation.

^асым Сырбай^лы Мэуленов,

КР Зацнама институты хальщаральщ зацнама жэне салыстырмалы ^^ьщтану бeлiмшщ бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д., профессор

Миграциялык YДерiстер саласындаFы ^азакстан Республикасыныц халыкаралык-К¥Кык;тык; ынтымактастыны

Мауленов Касым Сырбаевич,

главный научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК, д.ю.н., профессор

Международно-правовое сотрудничество Республики Казахстан в области миграционных процессов

Maulenov Kasim Syrbaevich,

^ief research fellow of Department of the international legislation and comparative law of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, d.j.s., professor

International legal co-operation of the Republic of Kazakhstan in the field of migration