Состояние организации управления развитием муниципального образования

Социальные ресурсы это жители муниципального образования, которые участвуют в процессе создания добавленной стоимости или могут быть вовлечены в этот процесс. Проявлением способностей и возможностей социального ресурса являются средний душевой доход, профессиональная подготовленность, структура занятости, уровень и динамика безработицы, выработка на одного работающего, уровень миграции.

Экономические ресурсы - материальные объекты основной производственно -хозяйственной деятельности и инфраструктуры, природные запасы. Проявлением способностей и возможностей экономического ресурса являются состояние рынка недвижимости, объемы частных и государственных инвестиций, состав и объем муниципальных услуг и инфраструктуры, степень развития малого предпринимательства, добавленная стоимость, создаваемая на территории.

Можно выделить еще один ресурс, который обладает чертами первых двух ресурсов, объединяет их и придает целесообразность материальным объектам и социальным процессам. Это организационно-управленческие ресурсы, которые мы рассматриваем как способности и возможности субъектов управления. Организационно-управленческие ресурсы - главный фактор, обеспечивающий вовлечение потенциала муниципального образования в процесс формирования добавленной стоимости и доходов жителей территории.

Дополнительно вовлеченный и реализуемый в процессе хозяйственной деятельности потенциал муниципального образования улучшает процессы воспроизводства и обмена ресурсами на территории, приводит к удовлетворению основных растущих потребностей населения - доходов и качества жизни.

Результатом повышения уровня и качества жизни жителей являются воспроизведенные на новом качественном уровне социальные, экономические и организационно-управленческие ресурсы муниципального образования, что является признаком устойчивого социально-экономического развития территории.

Следовательно, основой устойчивого социально-экономического развития муниципального образования является его потенциал как совокупность социальных, экономических и организационно-управленческих ресурсов. Устойчивость социально-экономического развития определяется степенью участия потенциала в процессе формирования добавленной стоимости и доходов жителя муниципального образования. Главным фактором, обеспечивающим степень участия потенциала в этих процессах, является организационно-управленческий ресурс.

Л.А. Кузнецова, Т.А. Коркина СОСТОЯНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Нормы Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти являются принципиально новыми для России. Ныне действующая Конституция России установила, что властные структуры в стране разделены на три уровня власти: два уровня государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации) и местное самоуправление. При этом в отношении каждого из уровней власти определены вопросы, в пределах решения которых соответствующие органы власти самостоятельны.

Реформирование российской государственной системы привело к изменению в организационном построении территориального управления социальноэкономическим развитием. До 1991 г. все органы хозяйственного управления на местах наряду с подчинением местному Совету одновременно находились в подчинении соответствующих вышестоящих органов, т.е. был реализован принцип двойного подчинения (рис. 1). Предполагалось, что вышестоящие органы осуществляют организационно-методическое руководство подразделениями исполкомов местных Советов, в то время как местный Совет осуществляет оперативное руководство. Однако на практике все было значительно сложнее. Отсутствовала четкость и однозначность в таких вопросах, как назначение и освобождение руководителей отраслевых подразделений исполкомов, контроль за деятельностью этих подразделений, формирование организационных структур управления исполкомов, планирование и финансирование хозяйственной деятельности.

Несамостоятельность местных Советов в организационных вопросах связана не только с их зависимостью от ведомств. Не менее существенна была их зависимость от вышестоящих Советов (исполкомов, Советов министров союзных республик), а также от партийных органов. В частности, кадровые вопросы на местах решались соответствующими партийными комитетами. Это относилось и к руководителям, и к аппарату исполкомов, предприятий и организаций местного подчинения.

Рис. 1. Схема советской государственной системы управления

Отсутствие самостоятельности у местных Советов в организационных вопросах автоматически приводило к несамостоятельности в экономической сфере. Наиболее отчетливо это проявлялось в таких ключевых вопросах управления экономикой, как планирование и финансовая деятельность. Г оспланом СССР и союз-

ных республик определялись виды местных планов, их формы и показатели, сроки и порядок разработки. До территории по вертикали доводились исходные данные планирования, в т. ч. контрольные цифры, показатели госзаказа, лимиты. Все расходы местных бюджетов определялись на основе планов и установленных вышестоящими органами бюджетных норм. Все это и составляло инструментарий административно-командной системы управления. Таким образом, отношения между уровнями управления строились на основе административной подчиненности, преобладали вертикальные связи. Не обладая реальной властью, Советы не в состоянии были обеспечить комплексное социально-экономическое развитие; они воздействовали на предприятия через партийные органы, не имея при этом ни экономических, ни правовых гарантий от посягательств ведомств на ресурсы, социальные и экономические возможности территории1.

Начиная с 1991 г., происходит постепенное усиление самостоятельности местных органов власти. Закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. права населения на местное самоуправление привело к появлению нового типа управления - муниципального (рис. 2). Российские органы местной власти получили самостоятельность, основанную на разграничении компетенции разных уровней власти, определении предметов ведения и передаче части полномочий сверху вниз. Экономической основой муниципального управления стало право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и финансами.

Президент РФ

Правительство РФ

Законодательные органы РФ

Полномочный представитель Президента в Федеральном округе

Губернатор области

Правительство

области

Законодательное собрание области

Глава муниципального образования

г

Исполнительный Представительный

орган МСУ орган МСУ

Рис. 2. Схема современной государственной системы управления:

административное подчинение;

>. административный контроль в отношении задач, выполнение которых

поручено ОМСУ;

нормативно-правовое регулирование

1 См.: Васьков С.Т. Территориальное управление в новых хозяйственных условиях. М., 1990;

Хорев Б.С. Территориальная организация общества. М., 1981.

В рыночных условиях местные органы власти сами принимают решения, бывшие ранее прерогативой вышестоящих органов управления. Они формируют цели и задачи, разрабатывают стратегию и политику своего развития, изыскивают необходимые для их реализации средства, решают множество структурных вопросов и т.д. Городское самоуправление приобретает все черты самостоятельности, характерные для работы в условиях рынка.

Вместе с тем формирование нового уровня власти происходит в условиях экономического кризиса. Даже в Челябинской области, обладающей значительным промышленным и интеллектуальным потенциалом, резко сократились объемы валового регионального продукта, промышленного и сельскохозяйственного производства (рис. 3).

По данным областного комитета экономики Челябинской области в 2001 г. по отношению к 1990 г. произошли следующие изменения:

• сокращение валового регионального продукта в 1,9 раза;

• уменьшение валовой продукции в 1,8 раза в сельском хозяйстве;

• сокращение объема промышленного производства в 1,9 раза.

млн р.

годы

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Рис. 3. ВРП, объемы производства и валовая продукция сельского хозяйства Челябинской области (в ценах 1990 г.)1

Вследствие этого произошло снижение денежных доходов населения (рис. 4).

Реальная заработная плата составила в 2001 г. в среднем по области по сравнению с 1992 г. 40 - 50%, реальный размер назначенных пенсий - 30 - 40%. Это обусловливает усугубление материального положения более половины всего населения. Основная часть работников образования, здравоохранения, культуры и науки - стратегических отраслей, формирующих личность человека, интеллектуальный и физический потенциал общества на перспективу - оказалась в числе самых низкодоходных групп населения. В то же время происходит снижение доли оплаты труда в составе денежных доходов населения, что является одной из причин поляризации общества на богатых и бедных. Если в 1995 г. доходы 10% самого богатого населения превышали доходы 10% самого бедного населения в 7,3 раза, то в 2001 г. - в 9,6 раза, т.е. разрыв увеличился в 1,3 раза.

1 Составлено на основе аналитических материалов комитета по экономике Челябинской области.

годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Рис. 4. Денежные доходы населения Челябинской области

Ухудшение экономического положения и снижение жизненного уровня привело к ухудшению демографической ситуации (рис. 5). Численность населения Челябинской области сократилась за 1990 - 2001 гг. на 75,3 тыс. чел., или на 2%. Снижение численности населения происходит за счет увеличения естественной убыли. Число родившихся в расчете на 1000 чел. сократилось в 1,47 раза, а число умерших в расчете на 1000 чел. увеличилось в 1,44 раза. Частичное восполнение численности населения осуществляется за счет миграционного прироста, однако в последние годы при возрастающей естественной убыли наблюдается явная тенденция к сокращению миграционного прироста: за 1995 - 2001 гг. миграционный прирост сократился с 10 453 чел. до 389 чел. Снижение численности населения в долговременной перспективе не может не вести к сокращению трудового потенциала - важнейшего компонента развития территории.

тыс. чел.

Рис. 5. Численность населения Челябинской области (на конец года)1

1 Составлено по: Челябинская область в цифрах (1990 - 1999 гг.): Стат. сб. / Челябоблкомстат. Челябинск, 2000; Социальное развитие городов и районов Челябинской области: Стат. сб. В 2 ч. Ч.1 / Челяб-облкомстат. Челябинск, 2002.

Реформирование экономических отношений всегда сопровождается некоторым падением уровня жизни населения. Однако актуальными для оценки итогов социально-экономических преобразований становятся вопросы длительности и глубины падения, а также эффективности в достижении поставленной цели - перехода к социально ориентированной рыночной экономике. Изменения в формировании доходов населения при движении к новому экономическому укладу достигаются большой социальной ценой, а также нередко заканчиваются отрицательными результатами для позитивного развития в будущем.

Основой экономики региона является экономика муниципальных образований. При нарастании кризисных явлений в экономике страны и переходе к новым рыночным отношениям усилилась межгородская дифференциация.

Разница в темпах роста среднемесячной номинальной заработной платы между городскими муниципальными образованиями Челябинской области составляет 2,3 раза (рис. 6). В г. Карабаше номинальная заработная плата увеличилась в 2001 г. по сравнению с 1997 г. в 5,4 раза, в то время как в г. Коркино - в 2,3 раза, а по области в среднем - в 3,2 раза. Высокие темпы роста среднемесячной заработной платы с перекрытием среднего по области уровня, характерны для городов Касли, Карта-лы, Верхний Уфалей, Карабаш, Аша.

Рис. 6. Среднемесячная заработная плата работников предприятий и организаций1

Усиливается разрыв между муниципальными образованиями по объему промышленного производства на душу населения. Если в 1995 г. он составлял 13,9 раза, то в 2001 г. - 23,4 раза. По числу зарегистрированных безработных территориальная дифференциация составляла в 1995 г. 3,7 раза, а в 2001 г. - 6,1 раза, т.е. увеличилась на 60 %.

Объем платных услуг на душу населения различался в 1995 г. в 5,3 раза, а в 2001 г. - в 9,5 раза, т.е. разрыв увеличился на 80%. (рис. 7).

1 Диаграммы составлены на основе: Социальное развитие городов и районов Челябинской области; Экономика городов и районов Челябинской области: Стат. сб. В 2 ч. Ч. 1 / Челябоблкомстат. Челябинск, 2002.

Рис. 7. Объем платных услуг на душу населения

Территориальная дифференциация объема бытовых услуг на душу населения составляла в 1995 г. 11,6 раз, а в 2001 г. - 22 раза, т.е. увеличилась на 90 % (рис. 8).

Рис. 8. Объем бытовых услуг на душу населения

Все это значительно затрудняет проведение единой общерегиональной политики социально-экономических преобразований.

Хотя существование территориальных социально-экономических диспропорций во многом порождается объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Совершенно очевидно, что никакие формулы меж-бюджетного выравнивания, ограниченные общей долей расходов федерального бюджета на эти цели, которая в последние годы не превышает 15%, компенсировать указанные различия не смогут. Это означает, что объем социальной помощи нуждающемуся населению и гарантируемый государством минимальный уровень жизни будут существенно различаться между городами. С учетом того, что регио-

ны с низкой бюджетной обеспеченностью населения характеризуются также относительно низкой заработной платой и более высокой безработицей, и следовательно, большей долей нуждающегося населения, разрыв в уровне жизни будет еще большим.

Причем разрыв этот имеет тенденцию к увеличению: в соответствии с общей логикой неконтролируемой миграции капитала и квалифицированных кадров из менее благополучных муниципальных образований в более благополучные, бедные становятся все беднее, в то время как относительно более благополучные муниципальные образования оказываются центрами развития экономической активности.

Во многом сложившаяся ситуация связана с тем, что на муниципальные образования оказывают влияние множество негативных внешних факторов: общеэкономический кризис, несовершенство законодательства, сокращение государственных инвестиций, отмена большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. Однако муниципалитеты часто сами демонстрируют низкий уровень управления.

В 2000 - 2001 гг. НТЦ-НИИОГР было проведено около 25 семинаров и имитационно-деловых игр, в которых приняли участие главы и работники администраций более 10 муниципальных образований Челябинской области, а также руководители предприятий и работники областной администрации. В ходе их проведения была определена основная проблема управления развитием муниципального образования. Большинство работников муниципалитетов классифицируют свою деятельность как выживание. В общем виде понятие «выживание» означает сохранение субъектом (индивидом, организацией, сообществом) самого себя в ситуации экстремальных или чрезвычайных обстоятельств. Для попавшего в положение выживания субъекта - это ситуация предельных рисков. Стратегия выживания приводит к разрушению муниципального образования, т.к. ориентирована на выжидание, а не на активные действия по изменению ситуации.

Поскольку органы местного самоуправления занимают выжидательную позицию, то у них отсутствуют конкретные цели деятельности. Сегодня идет регулирование процессов - исправление текущей ситуации, а не управление территорией. Управление - это цели, система работы, которая должна настраиваться на достижение этих результатов, система контроля, позволяющая видеть, что происходит, анализировать и соответственно корректировать действия.

Отсутствует организационный механизм взаимодействия как с внешней средой - областными структурами, так и с внутренней - промышленными предприятиями, малым бизнесом, населением. Подавляющее большинство участников семинаров не принимают во внимание интересы хозяйствующих субъектов, что делает нереальным вовлечение в процесс развития жителя.

Рассматривая роль и место программы развития, участники семинаров в первую очередь рассматривают заводы и фабрики, забывая о человеке с его интересами. Промышленные предприятия - средство, с помощью которых обустраивается территория. Рост налогооблагаемой базы, благосостояние обеспечивают не промышленные предприятия сами по себе, а конкретные люди.

В организации управления развитием территориями, как правило, на первом плане оказываются административные методы. Речь идет о системе распределения

функций и полномочий (прав и обязанностей), фиксируемой в организационных документах (уставах, положениях, должностных инструкциях). Главное здесь - во-первых, распределение полномочий и, во-вторых, выраженность этого распределения в организационных документах, что включает это распределение в сферу действия административного, трудового права и т.п. Такое территориальное управление в условиях перехода к рыночным отношениям становится неприемлемым. Взаимосвязь интересов местных органов власти и действующих на территории предприятий, организаций и учреждений в условиях рыночной экономики должна обеспечиваться экономическими методами, строиться на взаимовыгодной договорной основе.

Органы местного самоуправления не рассматривают как собственные ресурсы хозяйственные субъекты, находящиеся не в муниципальной собственности - приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т. д.

О текущем состоянии практики применения современных методов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований можно сказать, что они используются точечно и не в комплексе. В отдельных муниципальных образованиях применяются отдельные методы. Широкое внедрение в практику современных методов еще не состоялось. Социально-экономическое развитие муниципального образования - это объективный процесс, который происходит как в самом муниципальном образовании, так и в стране в целом под воздействием исторических, географических, ресурсных, демографических и других факторов. Одновременно развитие городов - субъективный процесс, который происходит под воздействием управленческих мер, в первую очередь со стороны местной администрации. Целенаправленные действия местной администрации по социально-экономическому развитию города - обязательная и центральная функция органов власти муниципального образования. Особенно актуальной эта функция становится во время кризиса и структурных преобразований. Именно субъективные факторы определяют актуальность постановки проблемы эффективного управления социально-экономическим развитием города.

Действительное состояние таково, что развитие муниципального образования, за редким исключением, осуществляется спонтанно, под воздействием случайных факторов, только лишь в силу собственного потенциала, присущего любому социально-экономическому организму, но не как системно управляемый процесс. Очевидно, что такая организация управления муниципальным образованием является не адекватной стратегии и тактике перехода на новые рыночные отношения. Она пригодна только для управления отдельными явлениями и процессами и совершенно не пригодна для управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования. Её частичное изменение мало что изменит.

Таким образом, главная проблема развития муниципального развития заключается в неуправляемости этого процесса. Для решения поставленных перед органами местного самоуправления задач необходимо формировать целостную систему управления развитием муниципального образования.