Концепция правовой политики РК и правовое обеспечение предпринимательства в РК

№ 2 (26) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Мороз Светлана Павловна,

главный научный сотрудник Центра лингвистики Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РК И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В РК

Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (далее - Концепция) является основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства РК, проектов нормативных правовых актов РК [1] и, по сути, определяет основные направления развития и совершенствования законодательства РК. Именно в Концепции обозначены те пути, по которым будет двигаться законодатель в ближайшей перспективе, и потому Концепция представляет собой, так сказать, руководство к действию для законодателя, и очень важно, чтобы круг обозначенных в ней вопросов наиболее полно отражал те запросы и те потребности, которые действительно нуждаются в скорейшем разрешении и законодательном закреплении.

Вместе с тем, такой важный вопрос, как дальнейшее совершенствование и систематизация предпринимательского законодательства РК не получил в Концепции надлежащего отражения. Например, в Концепции правовой политики 2002 г. в качестве основных направлений совершенствования законодательства в этой области были определены:

1) свобода предпринимательской деятельности и недопущение недобросовестной конкуренции;

2) государственная поддержка отечественного товаропроизводителя, занятого в сфере малого и среднего бизнеса, а также в аграрном секторе;

3) импортозамещение, обновление основных средств производства, а также развитие инновационной деятельности; 4) не допущение банкротства предприятий или даже целых отраслей, испытывающих временные трудности, но важных для экономики; 5) поддержка роста, стимулирование конкуренции и регулирование экспертных и импортных потоков за счет дальнейшего совершенствования таможенного законодательства [2]. При этом ранее была принята Концепция развития и поддержки малого предпринимательства в РК, в которой в качестве направлений совершенствования законодательства РК были определены: 1) повышение

эффективности использования создаваемой инфраструктуры поддержки малого предпринимательства; 2) совершенствование и контроль за реализацией нормативных правовых актов, регулирующих деятельность малого предпринимательства; 3) оказание финансово-кредитной и инвестиционной поддержки; 4) кадровое, научно-методическое и информационное обеспечение малого предпринимательства [3]. Как следствие, 31 января 2006 г. был принят Закон РК «О частном предпринимательстве» [4], который систематизировал нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность, и объединил их в едином законодательном акте (в частности, были признаны утратившими силу три специальных Закона РК, регулировавших предпринимательские отношения в РК - Закон РК «О защите и поддержке частного предпринимательства» от 4 июля1992 г. [5]; Закон РК «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 19 июня 1997 г. [6]; Закон РК «Об индивидуальном предпринимательстве» от 19 июня 1997 г. [7]). Таким образом, на смену многочисленных актов, регулировавших предпринимательские отношения, был принят один законодательный акт, установивший общие начала осуществления частного предпринимательства в РК. Однако это, на наш взгляд, было хотя и существенным, но далеко не последним шагом на пути к систематизации предпринимательского законодательства. Сегодня настоятельно назрела необходимость дальнейшей систематизации предпринимательского законодательства, но в Концепции об этом даже не упоминается.

Несмотря на это, отдельные направления совершенствования предпринимательского законодательства в Концепции обозначены. Прежде всего, во введении к Концепции указано на необходимость широкого и постоянного привлечения к нор-мотворческой деятельности представителей общественности, не правительственных организаций и объединений, представляющих интересы частного предпринимательства. Конечно, есть немало примеров того, как представители различных НПО и

бизнеса участвуют в обсуждении законопроектов, затрагивающих их интересы, но это участие не носит всеобщий и постоянный характер, а осуществляется раз от разу, при том, что уже есть нормы, обязывающие законодателя учитывать мнение предпринимателей при принятии нормативных правовых актов, но они не действуют.

В частности, в п. 1 ст. 5 Закона о частном предпринимательстве закреплено, что центральные государственные и местные исполнительные органы через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения. Как следует из п. 8 этой же статьи проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, подлежат обязательному опубликованию (распространению) в средствах массовой информации, включая WEB-сайты в общедоступных телекоммуникационных сетях, до их рассмотрения в соответствующем органе или на заседании экспертного совета. Вроде бы процедура участия предпринимателей в разработке проектов нормативных правовых актов законодательно определена, но фактически на практике она не работает, иначе не были бы приняты те нормы, которые ухудшают положение частного предпринимателя. Например, отдельные положения нового Налогового кодекса РК [8]. Речь идет об отказе законодателя от специального налогового режима на основе разового талона (который ранее предусматривался в ст. 371 Кодекса РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налогового кодекса) от 12 июня 2001 г. № 209-П ЗРК [9]). Субъекты малого бизнеса могли самостоятельно выбрать любой из порядков исчисления и уплаты налогов, а также представления налоговой отчетности по ним, в том числе и режим на основе разового талона. Никто здесь не берется оспаривать тот факт, что давно уже пора перейти к цивилизованному рынку, в условиях которого каждый субъект предпринимательской деятельности, должен быть зарегистрирован в качестве такового в установленном законом порядке, т.е. предпринимательская деятельность должна носить легализованный характер. Но разве такую работу нужно начинать в условиях всеобщего финансового кризиса? Из-за таких преждевременных и непродуманных, на наш взгляд, действий, те участники предпринимательской деятельности, которые ранее могли вполне законно ею заниматься на основе разового талона, теперь оказались «за бортом». В соответствии с положениями действующего налогового законодательства на них уже не распространяется статус предпринимателя, они, по существу, оказались «вне закона» и вынуждены скрываться

от многочисленных проверяющих и контролирующих органов. Сложно себе представить, чтобы разработчики преследовали такую цель, но на деле получилось именно так.

Далее, в соответствии с п.п.. 2.2 Концепции к числу перспективных направлений совершенствования государственного контроля и надзора отнесены упорядочение и сокращение объема контрольно-надзорных полномочий не только в отношении предпринимателей, но и других субъектов права. Сразу же обращает на себя внимание неудачная формулировка этого положения - получается, что у предпринимателей в отличие от других субъектов права вопросов упорядочения и сокращения объема контрольно-надзорных полномочий уже нет, теперь пришла очередь и физических лиц, не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, и некоммерческих организаций. Конечно, это не означает, что частные предприниматели должны быть поставлены в привилегированное положение, но они-то, как правило, и подвергаются этому контрольному воздействию в большей степени, чем все иные субъекты права, и, наверно, защита у них должна быть соответствующей.

Переходя к направлениям совершенствования гражданского законодательства, необходимо особо отметить, что согласно п.п. 2.4 Концепции на современном этапе развития гражданского права на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых методов регулирования общественных отношений, и как производное от этого пределы государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность. Очевидно, что уже давно назрела необходимость более четкого разграничения между частным и публичным правом, и, как следствие, более грамотного применения диспозитивного и императивного методов правового регулирования товарно-денежных и иных имущественных отношений. Не случайно в качестве одного из направлений совершенствования гражданского законодательства названа необходимость дальнейшей проработки вопросов участия государства в гражданско-правовых отношениях и отказа от иммунитета в сфере частноправовых отношений при сохранении иммунитета государства в области осуществления им публичных функций, что соответствует международным требованиям. На наш взгляд, здесь и проведена грань между частным и публичным правом - участие государства в частно-правовых отношений уравнивает его с остальными субъектами права и оно уже не вправе ссылаться на свой иммунитет, а другое дело, когда речь идет о публично-правовых отношениях -здесь государство выступает носителем публичной власти, обладает иммунитетом и потому возвышается над всеми другими субъектами права.

№ 2 (26) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Еще одним важным направлением в п.п. 2.4 Концепции правовой политики названо совершенствование правового регулирования процедур банкротства, особенно банкротства индивидуальных предпринимателей. И это абсолютно верно. Закон РК «О банкротстве» от 21 января 1997 г. [10] уже давно устарел и не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Не говоря о том, что вопросы, связанные с банкротством индивидуальных предпринимателей, он вообще не регулирует, поскольку сфера его применения ограничена банкротством юридических лиц. Однако в Законе о частном предпринимательстве есть специальная ст. 28 «Банкротство, реорганизация и ликвидация субъектов частного предпринимательства», в соответствии с п. 1 которой процедура банкротства индивидуального предпринимателя осуществляется по правилам, установленным для юридических лиц, с особенностями в части очередности удовлетворения требований кредиторов, предусмотренных гражданским законодательством РК. На наш взгляд, это недопустимо, когда размываются рамки законодательного регулирования - не могут быть единые правила банкротства у юридических и физических лиц -индивидуальных предпринимателей. Нужен новый Закон РК о банкротстве, в котором бы нашли отражение особенности банкротства всех участников гражданского оборота, в том числе и физических лиц, как индивидуальных предпринимателей, так и обычных граждан. Это общеизвестная и общепринятая практика и в нашей республике она тоже должна найти свое применение.

Наряду с этим хотелось бы сказать о том, что, к сожалению, в Концепции правовой политики совсем не получили отражение вопросы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства. С одной стороны, конечно, эти вопросы уже не раз поднимались. Но, с другой стороны, адекватного решения до сих пор нет. В Законе о частном предпринимательстве есть целый ряд норм, посвященных этим вопросам, но реальных результатов мы пока не видим.

Вопросы государственной поддержки малого предпринимательства в Казахстане впервые были поставлены еще в начале 90-х гг. ХХ в. (было принято специальное постановление Совета Министров Казахской ССР «О мерах по созданию и развитию малых предприятий в Казахской ССР» 31 октября 1990 г. № 432), но на законодательном уровне эти вопросы были решены только во второй половине 90-х гг. (в частности, был принят Закон РК «О государственной поддержке малого предпринимательства» 19 июня 1997 г. № 131-1). В настоящее время эти вопросы входят в сферу регулирования Закона о частном предпринимательстве (гл. 4 «Государственная

поддержка частного предпринимательства»), но этого явно не достаточно. В Республике Казахстан пока не созданы все необходимые условия для развития малого и среднего предпринимательства, в частности, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды, в целом. В этой связи оказание мер государственной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса могло бы послужить стимулом общего подъема экономики и преодоления спада производства.

В заключение следовало бы особо подчеркнуть тот факт, что в самой Концепции ничего не говорится о необходимости дальнейшей систематизации предпринимательского законодательства в ее наивысшей форме - кодификации, но в Плане мероприятий по реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года на 2011 год [11] (далее - План мероприятий) есть п. 10, в котором в качестве одного из мероприятий обозначена разработка Концепции Предпринимательского кодекса РК. На наш взгляд, План мероприятий по реализации Концепции все-таки должен соответствовать основному содержанию Концепции, поскольку его главная задача - обеспечить реализацию положений Концепции, а получается наоборот - План содержит такие мероприятия, которых в Концепции нет, а это абсолютно неприемлемо с позиции иерархии нормативных правовых актов - положения постановления Правительства РК должны соответствовать положениям Указа Президента РК, поскольку обладают меньшей юридической силой и потому должны быть приведены в соответствие с нормами вышестоящего нормативного правового акта. таким образом, можно сделать вывод о том, что п. 10 Плана должен быть исключен, как противоречащий вышестоящему акту - Концепции, либо должны быть внесены соответствующие изменения в Концепцию и целесообразность разработки Концепции Предпринимательского кодекса РК должна быть первоначально определена в Концепции, и только потом уже в Плане мероприятий по ее реализации.

Что касается необходимости разработки и принятия Предпринимательского кодекса, то, не вдаваясь в дальнейшие подробности и дискуссии по этому поводу, следует сказать о том, что в современных условиях более предпочтительным является принятие Закона РК «О предпринимательстве», который бы упорядочил правовое регулирование в этой области, поскольку установление дуалистической системы частного права в РК взамен монистической вряд ли окажет позитивное влияние на правовую систему, в целом, и систему предпринимательского законодательства, в частности.

Список литературы

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858 // САПП Республики Казахстан. 2009. № 35. Ст. 331.

2. Концепция правовой политики Республики Казахстан. Утверждена Указом Президента РК от 20 сентября 2002 г. № 949 (Утратила силу в соответствии с Указом Президента РК от 17 июня 2011 г. № 102) // САПП Республики Казахстан. 2002. № 31. Ст. 336.

3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 19 января 2001 года № 77 «О Концепции развития и поддержки малого предпринимательства в Республике Казахстан на 2001-2002 годы» (Утратило силу постановлением Правительства РК от 23 апреля 2008 г. № 381 // САПП Республики Казахстан. 2001. № 1-2. Ст. 19.

4. Закон РК «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 г. № 124-Ш. // Казахстанская правда. - 2006. - 7 февраля. - № 27 (24998).

5. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. № 12. Ст. 182.

6. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. № 17-18. Ст. 225.

7. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. №12. Ст. 185.

8. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый Кодекс) от 10 декабря 2008 г. № 99-1У ЗРК // База законодательства Министерства юстиции РК // www.min.just.kz.

9. Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 12 июня 2001 г. № 209-11 ЗРК (Налоговый кодекс) (Утратил в силу в соответствии с Законом РК от 10 декабря 2008 г. № 100-IV) // Ведомости Парламента РК. 2001. №№ 11-12. Ст. 168.

10. Закон РК «О банкротстве» от 21 января 1997 г. № 67-1 // Ведомости Парламента РК. 1997. № 1-2. Ст. 7.

11. Постановление Правительства РК от 30 декабря 2010 г. № 1468 // САПП Республики Казахстан. 2011. №9.Ст. 121.

Кущыщтыщ саясат концепциясы кэсткерлж зацнаманы жетыдгрудгц барлъщ багыттарын толъщ кврсетпейд1 жэне бул салада пысыщтауды щажет emedi.

ТYйiн свздер: щущыщтыщ саясат концепциясы, кэсткерлт, зацнаманы жemiлдiру, жеке кэсткерлер, НЦА эзiрлeу, жария жэне жеке щущыщ, банкроттыщ, кэсткерлт кодекс.

Концепция правовой политики не отражает в полной мере все направления совершенствования предпринимательского законодательства и нуждается в серьезной доработке в этом направлении.

Ключевые слова: концепция правовой политики, предпринимательство, совершенствование законодательства, частные предприниматели, разработка НПА, публичное и частное право, банкротство, предпринимательский кодекс.

The concept of legal policy does not fully reflect all the directions of improving business legislation and needs serious improvement in this direction.

Keywords: the concept of legal policy, entrepreneurship, perfection of the legislation, private entrepreneurs, elaboration of normative legal acts, public and private law, bankruptcy, entrepreneur code.

Мороз С.П.,

главный научный сотрудник Института законодательства МЮ РК, д.ю.н., профессор

Концепция правовой политики РК и правовое обеспечение предпринимательства в РК

С.П. Мороз,

^Р ЭМ Зац шыгару институтыньщ бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д., профессор

^Р К¥к;ык;тык; саясат концепциясы жэне ^Р-да кэсшкерлжт к^кыктык; камтамасыз ету

Moroz S.P.,

Chief researcher at the Institute of the law of the Ministry of Justice of the Republic of Kazakhstan, doctor of law, Professor

The concept of the Republic of Kazakhstan of legal policy and legal support of entrepreneurship in the Republic of Kazakhstan