Направления совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации на примере Тамбовской области

УДК 34

НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

© Илья Геннадиевич НИКИШИН

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, e-mail: institytprava@mail.ru

Детально проанализирована структура ныне действующей системы законодательства субъекта Российской Федерации, исследованы проблемы теории и практики применения национального законодательства. Процесс кодификации избирательного законодательства требует своего теоретико-правового осмысления в юридической литературе, а также нормативного закрепления в правовых актах субъектов РФ. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений и дополнений в Закон Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», ориентированных на закрепление такого способа систематизации правовых актов, как кодификация, установление оснований и порядка осуществления кодификации, определение положения кодифицированных законодательных актов в системе законодательства Тамбовской области. Последнее обстоятельство представляется наиболее важным для применения данных норм. Предлагается по опыту законодательной деятельности на федеральном уровне разграничить юридическую силу и законов Тамбовской области и кодифицированных законодательных актов, систематизировать их.

Сделан вывод о том, что возможным вариантом этого могло бы стать правило о том, что в случае противоречия между нормами кодифицированных законодательных актов области и областными законами, содержащими нормы той же отраслевой принадлежности, применению подлежат нормы кодексов. Резюмируя вышеизложенное, констатируется, что структурные основания системы регионального законодательства нуждаются в дальнейшем совершенствовании, одним из направлений которого могло бы стать закрепление в иерархической структуре законодательных актов субъекта Российской Федерации законов о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ и кодифицированных законодательных актов, создание и функционирование уставного суда Тамбовской области.

Ключевые слова: Конституция России; структура системы законодательства; субъект Российской Федерации; проблемы теории и практики применения национального законодательства.

Федеративная форма государственного устройства, установленная Конституцией Российской Федерации, обусловила особенности структуры правовой системы Российской Федерации. Ее неотъемлемым элементом, наряду с нормативно-правовыми актами, издаваемыми федеральными органами государственной власти, является и региональная компонента - совокупность нормативно-правовых актов, являющихся результатом правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Именно данное обстоятельство и обусловливает закономерный интерес к проблеме единства и структуры правовой системы российского государства, предполагающего одновременно и наличие единых критериев и требований к построению системы федерального и регионального законодательства, и учет специфики социально-политического, экономического и культурного развития отдельных регионов при правовом регулировании

общественных отношений, имеющих локальное значение.

В этом контексте представляется важным вопрос о структуре и правовых основах функционирования системы законодательства в тех или иных субъектах Российской Федерации. Как правило, на региональном уровне эти вопросы находят свое решение в Основных законах (Конституциях республик в составе РФ, Уставах областей, краев, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов) и в специальных законодательных актах субъектов Российской Федерации. В Тамбовской области система нормативно-правовых актов регионального уровня, их иерархия по юридической силе устанавливаются Уставом Тамбовской области [1], а также Законом Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области» [2]. Анализ указанных актов позволяет выделить определенные проблемы технико-юридического характера, касающиеся структурных оснований правотворческой

деятельности субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 6 вышеупомянутого закона в систему правовых актов Тамбовской области включается: Устав (Основной Закон), законы Тамбовской области, постановления и распоряжения Тамбовской областной Думы, постановления и распоряжения главы администрации Тамбовской области, правовые акты органов исполнительной власти области. Ст. 8 данного Закона, определяя категорию «закон Тамбовской области», одновременно косвенным образом указывает и на основные начала иерархии нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации. В частности, устанавливается верховенство законов области по отношению к иным правовым актам, за исключением Устава (Основного Закона) и поправок к нему.

В связи с этим возникает вопрос о закреплении юридической формы поправок к Основному закону субъекта федерации. Надо сказать, что региональный законодатель в данном случае ориентируется на позицию федерального законодателя, который в ст. 5 и 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] также прямо не определяет правовой формы поправок к конституциям и уставам субъектов РФ. Между тем, и в федеральном, и в региональном законодательстве устанавливается особый (отличный от «обычных» законов субъекта РФ в части необходимого для принятия количества голосов депутатов законодательного органа государственной власти) порядок принятия поправок к Основному Закону. В соответствии с п. 1 ст. 55 Устава (Основного Закона) Тамбовской области, дублирующей положения п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поправки к Уставу области принимаются: большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Тамбовской областной Думы. Для принятия закона Тамбовской области достаточно уже не квалифицированного, а абсолютного большинства голосов депутатов.

По нашему мнению, и с точки зрения оптимизации системы нормативно-правовых актов в субъектах федерации, и с позиций совершенствования технико-юридических аспектов регионального правотворчества, необходимо введение особой категории законов субфедерального уровня - законов о поправках к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, представляется целесообразным внесение изменений и дополнений во взаимосвязанные ст. 2, 3, 6, 7, 8, 19 Закона Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», поправок к ст. 55 Устава области, содержанием которых должна стать: легализация категории «закон о внесении поправок к Уставу (Основному Закону) Тамбовской области» и замена в необходимых случаях понятия «поправки к Уставу (Основному Закону) Тамбовской области». Качественными признаками такого рода законов, позволяющими выделить их в качестве самостоятельного звена системы законодательства субъектов федерации, являются особый порядок принятия, сфера применения, более высокая степень юридической силы.

Заслуживает особого внимания для структурирования системы законодательства субъекта Российской Федерации и ст. 39 Закона Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», системно регулируя порядок систематизации нормативно-правовых актов. Фактически она устанавливает возможность использования такой формы систематизации правовых актов как инкорпорация, упоминая и об иных формах, «предусмотренных законодательством области». Инкорпорация является простейшим видом систематизации нормативно-правового материала, при котором он полностью или частично размещается в разнообразных сборниках без изменения своего нормативного содержания.

Между тем, несмотря на отмечаемую в юридической литературе [4-7] тенденцию к сужению сферы правотворческой компетенции субъектов РФ, назрела объективная необходимость в использовании такой формы систематизации нормативно-правовых актов как кодификация. На наш взгляд, нуждается, исходя из уже существующего опыта целого ряда субъектов РФ, в кодификации избирательное законодательство Тамбовской облас-

ти, назрела необходимость принятия кодифицированных актов в сфере бюджетного и налогового законодательства. И это осознается самим региональным законодателем. К примеру, в плане законопроектной деятельности Тамбовской областной Думы на 2011 г. значилось рассмотрение проекта Избирательного кодекса Тамбовской области. К сожалению, ни областная Дума, ни избирательная комиссия Тамбовской области пока существенным образом не продвинулись в направлении кодификации избирательного законодательства области.

Процесс кодификации избирательного законодательства требует своего теоретико-правового осмысления в юридической литературе, а также нормативного закрепления в правовых актах субъектов РФ. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений и дополнений в Закон Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», ориентированных на закрепление такого способа систематизации правовых актов как кодификация, установление оснований и порядка осуществления кодификации, определение положения кодифицированных законодательных актов в системе законодательства Тамбовской области. Последнее обстоятельство представляется наиболее важным. Думается, по опыту законодательной деятельности на федеральном уровне необходимо разграничить юридическую силу законов Тамбовской области и кодифицированных законодательных актов. Возможным вариантом этого могло быть стать правило о том, что в случае противоречия между нормами кодифицированных законодательных актов области и областными законами, содержащими нормы той же отраслевой принадлежности, применению подлежат нормы кодексов. Таким образом, структурные основания системы регионального законодательства нуждаются в совершенствовании, одним из направлений которого могло бы стать закрепление в иерархической структуре законодательных актов субъекта Российской Федерации законов о поправках к

конституции (уставу) субъекта РФ и кодифицированных законодательных актов.

1. Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Тамбовской областной Думой 30 ноября 1994 г.). С изменениями и дополнениями от: 18 октября 1996 г., 31 января, 24 октября 1997 г., 14 апреля 1998 г., 28 ноября 2000 г., 27 февраля, 1 ноября 2002 г., 27 марта, 30 мая, 27 июня 2003 г., 30 января 2004 г., 20 мая, 26 декабря 2005 г., 31 марта, 20 июля 2006 г., 3 мая, 27 декабря 2007 г., 5 июня, 1 декабря 2008 г., 31 марта, 2 октября, 31 декабря 2009 г., 16 марта, 31 мая, 8 ноября 2010 г., 25 июля, 29 ноября 2011 г., 6 апреля, 4 июля 2012 г., 29 января, 23 июля, 7 ноября 2013 г. URL: http://constitution.garant. ru/region/ustav_tambov/.

2. О правовых актах Тамбовской области: закон Тамбовской области от 23.06.2006 г. № 51-З (в ред. Закона Тамбовской области от 3.02.2010 г. № 620-З) // Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля.

3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. фед. закона от 25.07.2011 г. № 263-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.

4. Теория государства и права / под ред. Н.И. Ма-тузова, А.В. Малько. М., 2002.

5. Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. № 8.

6. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

7. Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.

Поступила в редакцию 20.09.2013 г.

UDC 34

IMPROVEMENT DIRECTIONS OF LEGISLATION OF SUBJECT OF RUSSIAN FEDERATION BY EXAMPLE OF TAMBOV REGION

Ilya Gennadiyevich NIKISHIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department, e-mail: institytprava@mail.ru

The structure of the current system of legislation of the Russian Federation with the problems of the theory and practice of national legislation is detailed analyzed. The codification of electoral legislation requires its theoretical legal interpretation in the legal literature, as well as securing regulatory legal acts in Russian regions. In this regard, it seems appropriate to make changes and additions to the Law of the Tambov region "On Legal Acts of the Tambov region" focused on securing such a process of systematization of legal acts as codification, establishing bases and procedure of codification, determining the position of the codified legislation in the legislative system of the Tambov region. The latter circumstance is most important for the application of this rule. It is proposed that the experience of legislative activity at the federal level to distinguish between valid and laws of the Tambov region and codified laws, arrange them.

It is concluded conclusion that the possible variation of this could have become a rule that in case of conflict between the rules of codified laws area and regional laws, regulations containing the same industry sector, subject to the application of Codex standards. In summary, it is stated that the structural basis of a system of regional legislation need to be improved, one of the areas which could be consolidated in the hierarchy of legal acts of the Russian Federation laws on amendments to the constitution (charter) of the subject of the Russian Federation and codified laws, establishment and functioning of authorized Court of the Tambov region.

Key words: Constitution of Russia; structure of legislation system; subject of Russian Federation; problems of theory and practice of application of national legislation application.