Решение проблем судебной нагрузки как одна из задач судебной реформы

УДК 342.56

В.А. Телегина

РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМ СУДЕБНОЙ НАГРУЗКИ КАК ОДНА ИЗ ЗАДАЧ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ

Введение: эффективная судебная защита зависит от достаточного числа судей, создания гарантированных правом необходимых условий для их деятельности. В статье рассматриваются вопросы судебной нагрузки в России, которая характеризуется сегодня как критическая. Цель: выявление причин сложившейся ситуации, определение возможных путей их законодательного решения. Методологическая основа: диалектический метод, функциональный и сравнительный анализ позволяют исследовать формирование проблемы судебной нагрузки в России и подход к ее правовому решению в европейских странах. Институциональный метод позволил выявить несоответствие в пропорциональности финансирования различных ветвей государственной власти. Статистические данные и эмпирический анализ конкретизируют и подтверждают теоретические выводы. Результаты: аргументирована позиция автора о необходимости пересмотра существующего положения с судебной нагрузкой, как несоответствующего международным стандартам и требованиям Конституции РФ. Выводы: для качественного и своевременного осуществления правосудия необходим обоснованный, нормативно закрепленный количественный и качественный расчет судебной нагрузки. Существующие попытки ее оптимизации не смогут полностью решить существующие проблемы.

Ключевые слова: судебная нагрузка, судебная реформа, оптимизация, меры организационного и законодательного характера, судебная защита, качество правосудия.

V.A. Telegina

SOLVING THE PROBLEM OF COURT CASELOAD AS ONE OF THE JUDICIAL REFORM TASKS

Introduction: effective judicial defense depends on certain number of judges and creation of necessary conditions guaranteed by law for their activity. The article deals with the questions of court practice in Russia which is characterized nowadays as critical. Purpose: revealing causes of the existing situation and finding possible ways for their solution. Methodological basis: dialectical method, functional analysis and comparative study allow to research formalities of the court caseload problem in Russia. The approach to this legal solution in European countries is also suggested. Institutional method let us reveal non-conformity in financial proportionality of different branches of the state power. Statistics and empirical analysis specify and confirm the theoretical conclusion. Results: the author's opinion on the need to review the current judicial caseload as non-consistent with international standards and the RF Constitution are argued in the article. Conclusion: the author of the article proves that the quality and timely administration of justice is not possible without reasonable legal regulation of the quantitative and qualitative caseload

© Телегина Валентина Александровна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры муниципального права и экологического права (Орловский государственный университет им. И.С. Тургенева); e-mail: tel-va61@mail.ru © Telegina Valentina Alexandrovna, 2017

Candidate of Law, Associate Professor, professor of the Department of Municipal and Environmental Law 56

norms. The ongoing efforts to optimize court caseload would not fully solve the existing problems.

Key-words: court caseload, judicial reform, optimization, organizational and legislative measures, judicial defense, quality of justice.

Судебная реформа, проводимая в России, поэтапно решает вопросы судоустройства, организации судебной деятельности, эффективности судопроизводства, направленные в первую очередь на обеспечение конституционного права человека и гражданина на судебную защиту. Центральной фигурой воплощения этого права в жизнь является судья, поэтому требования к судьям со стороны общества и государства сегодня столь высоки. От их профессионализма, соответствующих нравственно-этических качеств зависят судьбы людей, стабильность общественных отношений и государственных устоев, но для работы судей должны быть созданы необходимые условия. Как справедливо отмечено в Комментарии к Конституции РФ под редакцией Л.В. Лазарева, государство обязано обеспечить выделение адекватных ресурсов, гарантирующих функционирование судебной системы, включая назначение достаточного числа судей1. Чтобы определить эту достаточность, необходимо нормативное закрепление допустимой нагрузки на судью. В условиях постоянно возрастающего количества обращений граждан в суды и обязанности судей все их рассмотреть судебная нагрузка становится запредельной. Для обеспечения стабильной, профессиональной, качественной работы судов судей сегодня явно не хватает. Отказ в решении этого вопроса мо- ш тивируется финансовыми трудностями, связанными с экономическим кризисом, и санкциями, что вызывает определенные сомнения, т.к. эта задача судебной ре- а формы является давней и не находит решения на протяжении более десятка лет! о

в

Существующие нормы нагрузки судов субъектов РФ и районных судов были °

_ й

утверждены совместным Постановлением Минтруда России и Минюста России с от 27 июня 1996 г. № 42. Однако за это время значительно расширились подве- р

п

домственность и подсудность судов, возникли новые правоотношения, изменился Н

порядок инстанционности, появилось административное судопроизводство. Соот- й

ветственно судебная нагрузка многократно увеличилась. Так, если в 2005 г. всего |

судами было рассмотрено 6 млн гражданских дел, 3 млн административных, ш

1 млн уголовных и более 1 млн дел в сфере предпринимательства [1, с. 4], то в | 2016 г. только судами первой инстанции рассмотрено 17 млн 400 тыс. граждан- I ских и административных дел, 1 млн уголовных дел в отношении 1 млн 300 тыс. | лиц, свыше 6 млн 600 тыс. дел об административных правонарушениях и №

ю

2 млн 250 тыс. — о порядке исполнения судебных актов и судебного контроля, 51 а также 1 млн 500 тыс. дел по экономическим спорам [1, с. 18]. Таким образом, s обращение граждан в суды возросло в разы, а штатная численность судей прак- 1 тически не увеличилась.

Следует отметить, что различные аспекты судебной нагрузки закрепляются в международно-правовых актах и связываются с правом каждого на судебную

1 См.: Комментарий к Конституции РФ (под общ. ред. Л.В. Лазарева), гл. 7. М., 2009 г.

2 См.: Постановление Минтруда России и Минюста России от 27 июня 1996 . № 41 а // Бюллетень Министерства труда РФ. 1996. № 8.

защиту3. Согласно их положениям, она служит правовым инструментом не только обеспечения права на судебную защиту, но и составляющей независимости судей. В нашей стране такого подхода не существовало, хотя понимание необходимости нормативного закрепления судебной нагрузки у судейского сообщества сформировалось давно. Совет судей РФ разрабатывал этот вопрос с начала 2000-х гг. и выносил его на обсуждение еще предыдущего VIII Всероссийского съезда судей РФ. В обеспечение решения съезда Верховным Судом РФ и Судебным Департаментом при Верховном Суде РФ в 2009 г. был подготовлен законопроект по нагрузке судей, но эта инициатива не была поддержана Правительством РФ, которое дало на законопроект отрицательное заключение, мотивировав его отсутствием финансовых ресурсов. Безусловно, с закреплением нагрузки на судей придется увеличивать штат судей, сотрудников аппарата суда, количество помещений. Однако, представляется, что решение проблемы, связанной с конституционной обязанностью государства обеспечения доступности правосудия каждому, должна решаться в приоритетном порядке, а пока она продолжает усугубляться. Общая штатная численность судей на 2016 г. составляла 37 тыс. чел., средняя нагрузка на федерального судью — примерно 80 дел и материалов в месяц [3, с. 78] в крупных городах от 100 до 400 дел в месяц. В таких условиях судьи днем находятся в судебных заседаниях, а изучать материалы и отписывать решения вынуждены только вечером и в выходные дни. Между тем осуществление правосудия — процесс не механический, он затрагивает важнейшие ценности общества — права и свободы человека и гражданина. Отсутствие времени на отдых, нахождение в постоянной зоне психологического конфликта, уплотнение графика работы отрицательно сказываются на качестве осуществления правосудия. По объективным причинам нарушаются сроки рассмотрения дел и выдачи решений. Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ А. Гусев, указывая на эти факты, справедливо отмечает, что судья — человек, а не машина. Сегодня в России нагрузка судей невероятная. Например, в Италии, одной из немногих стран, где вопрос о норме нагрузки отрегулирован, судье ежемесячно приходится рассматривать по существу от 9 до 12 дел. Следовательно, за год судья в Италии должен вынести не менее 80 решений по существу4. Российские судьи сегодня в месяц рассматривают в среднем столько же дел сколько итальянские судьи в год.

В сельской местности судебная нагрузка значительно ниже, чем в городах. При наличии ее нормативного закрепления была бы возможность реально оценивать объем работы в конкретных судах и корректировать штатное расписание, распределять единицы в соответствии с нагрузкой. Эффективность организации судебной деятельность, ее качество посредством такого закрепления могут значительно повыситься.

S 3 См.: Рекомендации Комитета Министров Совета Европы «О независимости, эффектив-

ности и ответственности судей» // Российское правосудие. 2011. №4; Всеобщая декларация прав человека: принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А от 10 декабря 1984 г. // Российская газета. 1998. 10 дек.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1972. № 17, ст. 291; Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 2, ст. 163.

4 См.: Интервью Генерального директора Судебного департамента при Верховном суде РФ Александра Гусева «Известиям» о профессиональной нагрузке на судей. URL: http://izvestia.

58 ru/news/649322 (дата обращения: 15.08.2017).

Выявленное в рамках проведения социологического опроса снижение уровня доверия граждан к суду5 свидетельствует в первую очередь о несоответствии состояния организации судебной защиты ожиданиям общества. Парадокс ситуации состоит в том, что многократное увеличение обращения граждан в суды свидетельствует о возрастающем их доверии к правосудию как единственному институту разрешения правовых споров. Но граждан не устраивает длительность процедуры, перегрузка судов, т.е. доступность и эффективность судебной защиты, обеспечение которых является обязанностью государства. При этом зачастую необъективная критика, напоминания о повышенных требованиях к судьям являются попыткой скрыть нежелание принять необходимые меры, т.к. существующее положение оставляет возможность давления на суды. Так, М.Ю. Барщевский отмечает, что его огорчает не столько современная судебная система, сколько положение современного судьи. Во-первых, судьи сейчас очень зависимы, во-вторых это положение отягощается совершенно невероятной нагрузкой6.

Следует признать, что сегодня престиж профессии судьи падает. Существующие гарантии независимости судей в полном объеме давно не выполняются, о чем вновь говорили на IX Всероссийском съезде судей в декабре 2016 г. Согласно статистике Департамента при Верховном Суде РФ в 2015 г. вакансии составляли 11% от штатной численности судей, из них в областных и равных им судах — 10,5%, в районных судах — 11,3%, только за 9 мес. 2016 г. вакансии составили 12,1% — это около 3 тыс. должностей судей, из них в областных и равных им судах — 11%, в районных судах — 12,5%.

Огромная текучесть кадров существует в аппаратах судов. Она обусловлена большой нагрузкой и очень низким материальным содержанием. В крупных городах сменяемость достигает 158% в год [2, с. 19]. Между тем консультанты, секретари судебных заседаний и помощники судей — люди с высшим юридическим образованием, получающие навыки практической работы в суде. Фактически из них должен формироваться резерв для судейского корпуса. Статистика тревожная, она напоминает ситуацию 1996 г., когда Президиум Совета судей РФ был вынужден вынести Постановление «О критическом положении с обеспечением деятельности федеральных судов общей юрисдикции». Однако пытки решения этой проблемы встретило в очередной раз полное непонимание и отторжение со стороны Правительства РФ.

Помня о взаимной ответственности перед обществом и государством, судейское сообщество, несмотря на значительные сложности, изыскивает ресурсы снижения судебной нагрузки внутри системы посредством разработки оптимизации и упрощения процедур. Так, на базе Российского государственного университета правосудия 20 октября 2015 г. была проведена Международная научно-практическая конференция «Проблемы оптимизации юрисдикции и судебной нагрузки на судебную систему в современном мире». В результате совместных усилий ученых и практиков, за последнее время была установлена возможность приказного производства в арбитражном процессе, применение упрощенного судопроизводства в гражданском процессе, широко стали приме-

5 Социологический опрос «Левада центр», сентябрь 2016 г. URL: http://www.newsru.com/ russia/06dec2016/sudputin.html (дата обращения: 15.08.2017).

6 См.: Барщевский М.Ю. Если юрист не любит людей — пусть немедленно сменит профессию

// Информационно-правовой портал Гарант.ру, интервью с Барщевским М.Ю. 12 августа 2014 г. 59

няться информационные технологи, развивается электронное взаимодействие судов и других государственных органов, введены примирительные процедуры. В 2017 г. Верховный Суд РФ внес на рассмотрение Госдумы законопроект, который предусматривает внесение поправок в ч. 7 ст. 241 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Документ предлагает оставить за судьей право принимать решение об оглашении в судебном заседании только вводной и резолютивной частей приговора или иного судебного решения по всем уголовным делам, что сможет несколько уменьшить нагрузку на судей.

Однако кардинально вопрос судебной нагрузки с помощью этих мер решить невозможно, а общество и государство шагов для повышения уровня судебной защиты и приведения его в соответствие с пониманием правового государства пока не предпринимают. Возможно, что истоки этой проблемы кроются гораздо глубже. Сегодня суды наделены большими полномочиями судебного контроля по отношению к органам исполнительной власти и их должностным лицам. Складывается впечатление, что это вызывает неприятие и даже некое противостояние со стороны исполнительной власти. Фокусирование в ее руках силовых и финансовых средств является значительным рычагом влияния и использовать его можно по-разному. Обращает на себя внимание тот факт, что за все эти годы ни разу не вставал вопрос о недостаточном финансировании министерств и ведомств, содержания Государственной Думы и депутатского корпуса. При этом для решения важнейших вопросов судебной деятельности финансирования всегда не хватает. Существующие предложения о закреплении в Конституции РФ принципа пропорционально равного финансирования всех ветвей власти за счет средств федерального бюджета пока не принимаются во внимание, хотя они заслуживают научной разработки ученых разных отраслей права [4, с. 178]. Такое распределение средств позволило бы решить многие проблемы, а пока в рамках задач, поставленных уже IX Всероссийским съездом судей РФ, Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев лично направил обращение о необходимости нормативного закрепления судебной нагрузки Председателю Правительства РФ Д. Медведеву. В результате Департамент государственной службы и кадров Правительства определил алгоритм дальнейших действий. Судебному департаменту поручено разработать конкретные предложения по нормам нагрузки судей и работников аппаратов судов, включающие соответствующие расчеты и обоснования с учетом возможных рисков. Также необходимо провести сравнительно-правовой анализ международной практики регулирования этого вопроса и предоставить сведения о том, насколько судебная система обеспечена кадровым составом. После этого представленные предложения должны быть направлены в Министерство финансов и лишь затем будет подготавливаться проект федерального закона «О нормах судебной нагрузки судей и работников аппаратов судов Российской Федерации». Очевидно, что путь этот очень долгий. Даже готовые законопроекты годами находятся на согласовании и рассмотрении. Следовательно, вопрос судебной нагрузки, ожидающий понимания общества и политической воли руководства страны, остается одной из нерешенных задач российской судебной реформы. Ее решение необходимо не только судам, но и гражданам, чьи права и законные интересы ждут судебной защиты.

К.В. Чилькина • Реформы местного самоуправления в Пруссии в XIX веке: возникновение государства социального

Библиографический список

1. Вступительное слово В.В. Путина на VI Всероссийском съезде судей // Российская юстиция. 2005. № 1. С. 4-5.

2. Выступление Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева на IX Всероссийском съезде судей // Судья. 2017. № 1. С. 17-18.

3. Мамыкин А.С. Правовые средства оптимизации судебной нагрузки и служебной нагрузки судей // Российское правосудие. 2016. № 2 (118). С. 77-85.

4. Кизирбозунц Т.Т. Организационно-правовые аспекты определения места и роли судьи в достижении консенсуса между государством и гражданским обществом // Образование и право. 2016. № 1. С. 177-184.

References

1. Introductory speech by V.V. Putin at the VI All-Russian Congress of Judges. Rossiiskaia iustitsiia [Russian justice]. 2005. No 1. P. 4-5.

2. Speech by the Chief Justice of the Supreme Court of the Russian Federation V.M. Lebedev at the IX All-Russian Congress of Judges // Sud'ia [Judge]. 2017. No 1. P. 17-18.

3. Mamykin AS. Legal Means of Optimization of Judicial Jurisdiction and Caseload // Rossiiskoe pravosudie [Russian Justice]. 2016. No 2 (118). P. 77-85.

4. Kizirbozunts T.T. Organizational and legal aspects of determination of a place and role of the judge in achievement of law consensus between the state and civil society // Obrazovanie i pravo [Education and the law]. 2016. No 1. P. 177-184.

УДК 342.81

К.В. Чилькина

РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРУССИИ В XIX ВЕКЕ: ВОЗНИКНОВЕНИЕ ГОСУДАРСТВА СОЦИАЛЬНОГО

Введение: содержание социальной государственной политики и ее эффективность во многом зависят от участия в ней институтов местного самоуправления, которые первыми сталкиваются с социальными проблемами населения. Систематический учет мнения органов местного самоуправления, развитие и поддержка их политической активности служат гарантами конструктивной государственной социальной политики. Цель: выявление механизмов формирования модели результативного взаимодействия органов местного самоуправления и государственных. Методологическая основа: использованы методы системного анализа, историко-правовой, сравнительно-правовой. Результаты: выявлены условия, детерминировавшие развитие законодательства об органах местного самоуправления с широкой компетенцией в Пруссии в XIX в. Обосновано мнение автора о том, что на протяжении XIX в. в Пруссии происходило постепенное перераспределение нагрузки в сфере управления

© Чилькина Ксения Владимировна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: BaryshkovaK@rambler.ru © Chilkina Ksenia Vladimirovna, 2017

^e docent of the Department of State and Law History (Saratov State Law Academy) 61