Общественный контроль в сфере местного самоуправления: теория и практика

УДК 342.9.35

Александр Андреевич Смоляр,

соискатель

Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

В статье в систематизированном виде дается анализ теоретических и практических аспектов общественного контроля в сфере местного самоуправления, исследуются проблемы осуществления контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предлагаются направления совершенствования правового регулирования отношений в указанной сфере

Ключевые слова: общественный контроль, объединение граждан, местное самоуправления, должностные лица, публичная власть.

В современных условиях развития государственности повышенное внимание уделяется модернизации местного самоуправления, активизации роли органов местного самоуправления в публичном управлении на основе субсидиарности и децентрализации власти, что вызывает необходимость усиления контроля за их деятельностью, совершенствования его механизма, всех элементов последнего, правовой основы контрольной деятельности в сфере местного самоуправления, особенно со стороны территориальных общин и общественности в целом.

Повышение роли и значения органов местного самоуправления в системе субъектов управления должно параллельно происходить с пересмотром подходов к организации контроля за их деятельностью, поскольку соответствующие процессы должны предусматривать наличие реальных рычагов влияния на органы и должностных лиц местного самоуправления для обеспечения законности и эффективности их деятельности, одним из которых и является контроль.

Механизм общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления привлекал внимание многих ученых, таких как: А. С. Крупник, В. В. Латышева, Т. В. Наливайко, Т. В. Панченко [См.: 4; 5; 7; 8], однако, учитывая разнообразие аспектов этого направления исследования, остается много вопросов, которые необходимо решить, от чего в значительной степени зависит дальнейший процесс повышения общественной активности в сфере местного самоуправления.

Обновление правовой основы для активизации роли общественности как главного субъекта контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления должно основываться на современном научном базисе, поэтому вполне оправданным выглядит выяснение на основании анализа имеющихся источников реального феномена базовых элементов механизма общественного контроля в сфере местного самоуправления, освещения его специфики, а также проблем, которые сдерживают развитие и достижения эффективного результата такого вида контроля, что и является целью этой статьи.

Контроль является важной функцией органов публичной власти, формой влияния народа, населения, граждан на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по организации исполнения норм права, реализации субъектами правоотношений своих прав и обязанностей, соблюдение и защиты прав и свобод человека и гражданина. Т. Наливайко отмечает, что контроль - это сознательная деятельность социального субъекта, которой присущи познавательные, оценочные, регулятивные признаки [7, с. 10].

Одной из важнейших форм участия населения в жизни общества является общественный контроль, стимулирующий активную гражданскую позицию граждан,

способствующий утверждению гражданского общества. Общественный контроль может быть направлен на органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и коммунальные предприятия, учреждения и организации, на отдельных должностных лиц с целью соблюдения ими социальных норм, направленных на гарантирование прав и свобод человека, удовлетворение потребностей и интересов граждан. По мнению А. Полтаракова, общественный контроль - это система отношений гражданского общества с государством, основанная на подотчетности органов государственной власти органам государственной законодательной власти (парламентский контроль) негосударственным структурам («третьему сектору» и СМИ) [9].

А. Крупник определяет общественный контроль как общественную оценку степени выполнения органами власти и другими подконтрольными объектами их социальных задач, соблюдение определенных социальных норм. Общественный контроль является формой участия общественности в управлении для повышения эффективности деятельности органов публичной власти, предприятий, учреждений и организаций, которые предоставляют социальные услуги [1, с. 113, 4, с. 3].

Общественный контроль как вид социального контроля является функцией гражданского общества и способом привлечения населения к управлению обществом и государством. Он есть важной формой реализации демократии, поскольку дает возможность населению участвовать в государственном управлении, в решении государственных и общественных дел, активно влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления [3, с. 75]. Субъектами общественного контроля могут выступать как отдельные граждане, так и их объединения. Вместе с тем, вынуждены констатировать, что эффективность общественного контроля неудовлетворительная по ряду причин объективного и субъективного характера.

Осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц требует от членов территориальной громады определенных затрат, необязательно денежные средства, это может быть непосредственное участие, свободное время и т. д. Есть ли выгоды, которые бы компенсировали отдельному гражданину расходы, связанные с осуществлением контроля? Конечно есть, это и безопасная окружающая среда, развитые в экономическом, социальном и культурном аспекте села, поселки, города, справедливое распределение публичных ресурсов и т. п. Однако эти блага общего характера обычно направлены на удовлетворение коллективных потребностей. Мотивация же осуществления контроля граждан за действиями органов местного самоуправления основана на положительном соотношении индивидуальной выгоды и индивидуальных затрат, как правило, отсутствует. Субъективная заинтересованность у отдельного гражданина возникает лишь тогда, когда выгоды от осуществления определенной деятельности, в том числе в сфере контроля, для него будет больше, чем расходы.

Результатом деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц являются коллективные блага (имущество, услуги, дороги, освещение улиц и т. д.), которые имеют важное значение для всей территориальной общины. Однако, во-первых, раз это коллективное благо, то и пользоваться им имеют право все, независимо от того, понесли они какие-то расходы (например, осуществляя контроль) для его создания, или нет. Поэтому, как правило, член общины, действуя рационально, избегает дополнительных затрат, ведь доступ к коллективным благам он получает и так. Во-вторых, влияние отдельного гражданина на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления очень незначительно, почти нулевое. В-третьих, отсутствует внешняя сила (обычаи, традиции, общественное мнение и т. д.), которая побуждала бы, поощряла граждан к осуществлению контрольной деятельности. Таким образом, в силу указанных причин субъективная заинтересованность отдельного гражданина в осуществлении контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления отсутствует или, в лучшем случае, существенно ослаблена.

Следующий фактор, от которого зависит влияние членов территориальной громады на органы местного самоуправления - возможность получения объективной информации о результатах их деятельности и ее оценка. В этом направлении также есть несколько препятствий: во-первых, качества коллективного блага могут проявляться в течение длительного времени, во-вторых, оценка коллективного блага требует соответствующей квалификации и уровня знаний специалиста (в отдельных случаях эксперта), в-третьих, существуют сложности в оценке альтернативных возможностей (то есть, если бы действовали иначе, то получили бы лучшие результаты), такая работа требует специальной аналитической работы, для отдельного гражданина это сложно и дорого, в-четвертых, получение объективной, полной информации часто требует дополнительных расходов, граждане, как правило, не соглашаются их нести, поэтому главным источником информации о деятельности властных субъектов для них является непосредственно орган или должностное лицо, которые не всегда заинтересованы предоставить достоверную информацию о результатах своей деятельности, в-пятых, так как коллективное благо есть результатом работы системы органов местного самоуправления, то часто сложно оценить вклад отдельного органа, должностного лица в его создание.

Приведенное выше свидетельствует, что надеяться на резкую активизацию индивидуального контроля членов территориальной громады за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления бесполезно. На самом деле это под силу только объединениям граждан, другим институтам гражданского общества. При этом у каждого из них может быть своя заинтересованность в осуществлении контроля в сфере местного самоуправления и готовность нести соответствующие расходы, связанные с ней.

Политические партии готовы занимать активную позицию, контролировать органы власти и нести соответствующие расходы, чтобы на следующих выборах получить голоса избирателей, а также для недопущения незаконного обогащения и усиления конкурентов. Общественные организации, осуществляя контроль в сфере местного самоуправления, в случае неэффективного использования средств или нерезультативных действий властных субъектов могут апеллировать к обществу, что заставит органы и должностные лица местного самоуправления в будущем консультироваться с ними. Таким образом, общественные организации имеют возможность влиять на формирование местной политики в той или иной сфере.

Среди других форм коллективного массового обсуждения вопросов государственной и общественной жизни, в том числе и в аспекте осуществления общественного контроля, следует назвать съезды и конференции общественных организаций, общественные форумы и слеты, в которых сочетаются черты непосредственной и представительной демократии. Однако больше на общественный контроль ориентирована другая разновидность собрания граждан - митинги, демонстрации, пикетирования, которые используются или как средства поддержки, или как средства давления на органы власти, в частности, местного самоуправления, с целью заставить их принять определенные решения [6, с. 271].

Итак, общественный контроль в сфере местного самоуправления может быть эффективным при следующих условиях: а) субъективная заинтересованность в осуществлении контроля (выгоды от контроля должны превышать расходы, связанные с его осуществлением); б) наличие у субъекта контроля соответствующего уровня знаний, внутренней организации, обеспечивающей его способность к выполнению этой функции (такую способность имеют даже не все объединения граждан); в) возможность получения объективной информации о результатах деятельности органов местного самоуправления и ее объективная оценка.

К формам осуществления общественного контроля специалисты относят социологические и статистические исследования, общественные слушания, общественную экспертизу актов органов публичной власти и их проектов, публикации в прессе, выпуски на радио, телевидение, обнародования в сети Интернет; общественную экспертизу, участие

общественности в работе коллегиальных органов власти, проверку деятельности любой организации или ответственного лица, анализ обращений граждан, результатов деятельности и т. п. [1, с. 114]. Названные формы имеют важное значение для организации общественного контроля, однако они прежде всего направлены на сбор информации и ее оценку, что само по себе еще не является полноценным контролем.

Становление и развитие общественного контроля в значительной степени зависит от возможностей воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления по результатам контрольной деятельности. Если отсутствует реакция относительно выявленных недостатков, даже в самых ярых опускаются руки. Влияние субъектов общественного контроля на органы и должностных лиц местного самоуправления возможно в следующих формах: а) общественное мнение; б) признание в судебном порядке решений, действий или бездействия органов, должностных лиц незаконными; в) способность к индивидуальным или коллективным действиям протестного характера с целью защиты собственных интересов; г) агитация « за» или «против » для получения голосов избирателей на выборах, местном референдуме для отзыва депутата местного совета. К сожалению, ни одна из названных форм в современных условиях развития нашей государственности не является действенной и самодостаточной, а их реальный результат возможен лишь при условии их сочетания.

С активизацией общественного контроля усиливается влияние гражданского общества на все сферы жизнедеятельности общества. В процессе становления и развития гражданского общества возрастает роль самоорганизации и организации как важных процессов структуризации общественных отношений [7, с. 9]. Например, с целью обеспечения контроля за использованием и охраной земель территориальной общины города Хмельника, в связи с изменениями в законодательстве относительно процедуры его проведения, необходимостью определения полномочий самоуправляющегося контроля в области земельных отношений, руководствуясь ст. 3 Закона Украины «О землеустройстве», ст. 189 Земельного кодекса Украины, Законом Украины «Об охране земель», статьями 26 и 54 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», городской совет решением от 21.02.2013 г. утвердил Положение о самоуправляемом контроле за использованием и охраной земель в городе Хмельнике. Основными задачами самоуправляемого контроля за использованием и охраной земель являются:

- обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель;

- принятие вместе с другими уполномоченными органами в соответствии с законом мер, направленных на рациональное использование земель, расположенных в пределах территории города Хмельника, обеспечение особого режима использования земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель водного фонда;

- предотвращение нарушений законодательства Украины в сфере использования и охраны земель, своевременное выявление таких нарушений и принятия соответствующих мер по их устранению;

- обеспечение контроля за проведением землеустройства, выполнением запроектированных мероприятий по землеустройству и соблюдением требований, установленных законами Украины и другими нормативно-правовыми актами, при разработке документации по землеустройству;

- обеспечение контроля за устранением нарушений при использовании земельного участка без оформления правоустанавливающих документов;

- координация деятельности местных органов земельных ресурсов.

Такая практика, бесспорно, заслуживает поддержки и распространения. Вместе с тем, анализ решения о составе комиссии по самоуправляемому контролю за использованием и охраной земель в городе Хмельнике свидетельствует, что в нее включены только депутаты и должностные лица органов власти, а представителей общественности,

объединений граждан и субъектов хозяйствования в ее составе нет, хотя включение их в комиссию предусмотрено вышеуказанным положением.

По мнению ученых, значительность в реализации общественного контроля также доказали такие формы сотрудничества местного самоуправления и общественности, как общественные советы, которые существуют в виде публичного органа представительства общественности, экспертно-консультативного органа или соединяют представительские и экспертные функции [8, с. 276]. Действительно, подавляющее большинство органов публичной власти создают такие органы, и это не только общественные советы, координационные комитеты, но и студенческие, детские советы и т. п. Основными направлениями их деятельности являются: обсуждение значимых социально-экономических вопросов, участие в разработке или подготовка проектов решений органов публичной власти; экспертно-аналитическое обеспечение деятельности органа публичной власти. Вместе с тем, по нашему мнению, их роль в осуществлении общественного контроля значительно преувеличивается. Во-первых, они преимущественно осуществляют консультативные и совещательные функции, т. е. деятельность вспомогательного характера. Во-вторых, создаются такие консультативно-совещательные органы по решению руководителей соответствующих органов публичной власти, которые стараются включить в их состав более-менее конформистски настроенных лиц. В-третьих, на заседание таких органов обычно не выносятся вопросы, которые могут вызвать критическую оценку деятельности органов и должностных лиц публичной власти или в дальнейшем стать основой для общественных расследований.

В сфере местного самоуправления достаточно эффективными в процессе организации общественного контроля могут быть общие собрания граждан по месту жительства. Общее собрание является формой непосредственного участия членов территориальной громады в обсуждении и решении вопросов местного значения, относящихся к ведению местного самоуправления. Собрание граждан предусматривает не только наличие механизма получения участниками собрания определенной информации, но и ее оценку и осуществление контроля за выполнением принятых решений. Участники собрания принимают решения непосредственно после обсуждения вынесенного на повестку дня вопроса, которые могут иметь не только консультативный , но и императивный характер. Кроме этого, культурная или воспитательная функция собрания направлена на формирование общественного сознания, совершенствование самоуправляющихся навыков и навыков общественного контроля [10, с. 96]. Также, наряду с функцией контроля за деятельностью органов власти, собрание граждан выполняют ряд специфических функций, которые непосредственно связаны с общественным контролем: политическую, совещательную, информационную, культурную и т. д. [3, с. 77].

Важную роль в механизме контроля общества за деятельностью органов местного самоуправления играют общественные слушания. Согласно ч. 1. ст. 13 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» территориальная община имеет право проводить общественные слушания - встречаться с депутатами соответствующего совета и должностными лицами местного самоуправления, во время которых члены территориальной общины могут заслушивать их, поднимать вопросы и вносить предложения по вопросам местного значения, относящихся к ведению местного самоуправления [2]. В Украине уже существует практика применения общественных слушаний как одна из составляющих механизма контроля за качеством управленческих услуг. Важным является перечень вопросов, которые могут выноситься на общественные слушания. В уставах территориальных общин, как правило, закрепляют следующие вопросы: а) отчеты депутатов и должностных лиц местного самоуправления; б) обсуждение важнейших проблем местного значения; в) рассмотрение местных инициатив; г) обсуждение проектов нормативно-правовых актов местного самоуправления [5].

Некоторые города конкретизируют важнейшие проблемы местного значения, определяя обязательными для рассмотрения на общественных слушаниях вопросы

жилищно-коммунального хозяйства и местного бюджета. Поскольку именно проблемы контроля качества услуг более всего беспокоят потребителей, специалисты предлагают закрепить общественный контроль в уставах всех территориальных общин, более того, данную норму сделать универсальной, чтобы она распространялась не только на сферу жилищно-коммунального хозяйства, но и на весь спектр услуг, предоставляемых общине [3, с. 78]. Для повышения эффективности общественного контроля требует усовершенствования порядок реализации предложений общественных слушаний. Обычно их рассматривают на заседании исполнительного комитета или на пленарном заседании соответствующего совета. В. В. Латышева верно указывает, что предложения и рекомендации общественных слушаний, проведенных по инициативе общественных организаций, ячеек политических партий, профсоюзных комитетов, групп граждан и т. п. должны быть обнародованы в СМИ и рассмотрены в ходе мероприятий в органах публичной власти [5].

Общественный контроль в демократическом обществе надлежит рассматривать как целенаправленное и действенное влияние социальных субъектов. Сотрудничество органов публичной власти с институтами гражданского общества является неотъемлемым элементом демократической политической культуры европейского образца. Наличие налаженных эффективно действующих каналов коммуникации между органами власти и общественными объединениями выступает залогом открытости государственной политики и ее подконтрольности обществу, и в целом - соответствия стратегическим национальным интересам [3, с. 77]. Опыт сотрудничества институтов гражданского общества с органами власти в сфере общественного контроля свидетельствует о наличии проблем, которые характерны для отношений между властью и общественным сектором в Украине в целом: традиции замкнутости госаппарата, непрозрачность выработки государственной политики, взаимное недоверие, низкая эффективность общественных объединений в лоббировании своих позиций [9].

Опираясь на приведенные выше аргументы, можно сделать выводы, что общественный контроль является не только обязательной неотъемлемой составляющей развития местного самоуправления, но и формой функционирования гражданского общества. Для успешного функционирования и развития местные власти остро нуждаются в постоянном согласовании своих действий с общественными потребностями и интересами, которые отстаивает население как непосредственно, так и через институты гражданского общества. Общественный контроль является мощным фактором привлечения людей к общественной деятельности, что позволяет им приобретать ценный опыт и навыки самоорганизации и реализации собственных интересов в сочетании с интересами общества.

С целью усиления общественной значимости и эффективности общественного контроля необходимо совершенствовать действующее законодательство, в частности путем упрощения процедуры получения информации о деятельности органов публичной власти, усиления ответственности за не реагирование или ненадлежащее реагирование органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц на обращения субъект общественного контроля. Считаем целесообразным дополнить законодательство, действующее в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, транспорта, земельных отношений, охраны окружающей среды, исполнения наказаний, деятельности армии, правоохранительных и других органов, нормами, которые бы устанавливали порядок, формы и способы осуществления общественного контроля.

В уставах территориальных общин, регламентах деятельности местных советов и их исполнительных органов обязательно должен закрепляться механизм осуществления общественного контроля. Системный характер организации общественного контроля и четкое определение его форм, процедуры, порядка рассмотрения и оценки результатов, механизма реагирования на факты правонарушений и злоупотреблений в сфере местного самоуправления обеспечит его максимальную эффективность и предотвращение

возможного использования общественного контроля политическими оппонентами для деструктивного воздействия.

Направлениями дальнейшего исследования должен быть анализ заинтересованности органов и должностных лиц местного самоуправления в развитии общественного контроля, оценка эффективности форм и методов общественного контроля для совершенствования правового регулирования его механизмов, изучение основных направлений обновления правовых и организационных основ повышения профессионального уровня, специализации общественных контролеров и внедрение действенных механизмов предотвращения коррупции в этой среде.

Список литературы: 1. Енциклопедiя державного управлшня : у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентовi Украши ; наук.-ред. колепя : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ш. -К. : НАДУ, 2011. - Т. 1 : Теорiя державного управлшня / наук.-ред. колепя : В. М. Князев (ствголова), I. В. Розпутенко (ствголова) та ш. - 2011. - 748 с. 2. Про мюцеве самоврядування в Укрш'ш : Закон Украши № 280/97-ВР вщ 21 травня 1997 року // ВВР Украши. - 1997. - № 24. - Ст. 170. 3. 1жа М. Громадський контроль в системi публiчного управлшня як ефективний шструмент експертизи державно-управлшських ршень / М. ïжа, О. Радченко // Публiчне управлшня: теорiя та практика. - 2012. - № 4(12). - С. 74-79. 4. Крупник А. Громадський контроль: сутшсть та мехашзми здшснення / А. С. Крупник // Теоретичн та прикладш питання державотворення. - 2007. - № 1. - Режим доступу: www.library.oridu.odessa.ua. 5. Латишева В. В. Громадсью слухання як мехатзм громадського контролю за яюстю управлшських послуг [Електронний ресурс] / В. В. Латишева // Державне будiвництво. - № 2. - 2007. - Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-2/doc/3/08.pdf. 6. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / Борисова Н. Е., Дмитриев Ю. А., Комарова В. В., Пылин В. В., Шапкин М. А., Шевелева Н. А. / Под ред. Ю. А. Дмитриева. - М.: Изд-во МЦУПЛ, 1999. - 512 с. 7. Наливайко Т. В. Громадський контроль в Укрш'ш як шститут громадянського суспшьства : теоретико-правовий аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 - Теорiя та iсторiя держави i права; iсторiя полпичних i правових учень / Т. В. Наливайко. - Львiв, 2010. - 18 с. 8. Панченко Т. В. Громадський контроль i його вплив на формування ефективносп роботи мюцевого врядування / Т. В. Панченко // Зарубiжний досвщ оргашзацп та роботи мюцево!' влади [монографiя] / О. В. Власенко, П. В. Ворона, М. О. Пухтинський та ш. - Полтава, 2009. - С. 261-276. 9. Полтораков О. Громадський контроль над «силовими» структурами в Укршш : проблеми та перспективи [Електронний ресурс] / О. Полтораков // Нащональний шститут проблем мiжнародноï безпеки. Публкацп. - Режим доступу : http://www.niisp.org.ua/defau~38.php. 10. Прiешкiна О. В. Мюцеве самоврядування в Украш : правове регулювання безпосередньоï демократа : [навч. поабник] / О. В. Прiешкiна. - К. : Кондор, 2004. - 336 с.

ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕР1 М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ:

ТЕОР1Я I ПРАКТИКА Смоляр О. А.

У статп у систематизованому виглядi подаеться аналiз теоретичних i практичних аспекпв громадського контролю у сферi мюцевого самоврядування, дослiджуються проблеми здiйснення контролю за дiяльнiстю органiв та посадових оаб мiсцевого самоврядування, пропонуються напрямки удосконалення правового регулювання вщносин у зазначенш сферi

Ключовг слова: громадський контроль, об'еднання громадян, мiсцеве самоврядування, посадовi особи, публiчна влада.

CIVIL CONTROL IN LOCAL GOVERNMENT: THEORY AND PRACTICE

Smolar O. A.

This article discovering in systematic way analysis of the theoretical and practical aspects of civil control in local government, the problems of monitoring the activities of agencies and local government officials, also author proposed areas of improvement of legal regulation of relations in this area.

Key words: social control, association of citizens, local government, officials, public authority.

Поступила в редакцию 14.03.2014 г.