Таможенный контроль на основе рискоориентированного подхода в системе мер по обеспечению экономической безопасности России

Развитие экономики региона определяется, с одной стороны, его собственным экономическим потенциалом, а с другой стороны - способностью региональных институтов власти создать эффективные механизмы управления этим потенциалом и его приумножением при соблюдении баланса региональных и федеральных интересов. Чем менее развит собственный региональный экономический потенциал для обеспечения экономической безопасности, тем более зависим регион от политики государства и процесса экономического взаимодействия с другими регионами.

Высокий уровень экономической безопасности проявляется через:

- осуществление крупных экономических проектов по самостоятельному нивелированию кризисных ситуаций, требующих немедленного решения;

- обеспечение достаточно высокого уровня жизни населения территории;

- оказание помощи сопредельным территориям, в том числе на договорной основе, во избежание переноса экономических катаклизмов на собственное региональное хозяйство;

- проведение собственной экономической политики в рамках системы экономического федерализма.

Экономика региона представляет собой систему взаимосвязанных и находящихся между собой в определенной пропорциональной зависимости компонентов. Чем более надежны эти связи внутри региональной экономической системы, тем выше ее способность противостоять воздействиям угроз внутреннего и внешнего характера. Очевидно, что любое нарушение сложившейся пропорциональной зависимости компонентов в нормально функционирующей экономической системе может привести к ее дестабилизации.

Таким образом, в рамках исследований проблем экономической безопасности следует выделять теоретический и практический уровни ее рассмотрения. При этом в рамках изучения системы экономической безопасности следует уделить внимание выяснению сущности основных категорий, формирующих систему, базовых принципов и функций, а также возникающим экономическим отношениям.

01

01

z

В рамках системы обеспечения экономической безопасности исследуется действие механизма, позво-  ляющего диагностировать ее уровень, вырабатывать критерии на основе объективной и своевремен- О ной информации, а также применять конкретные методики, позволяющие нивелировать отрицательные воздействия внутренних и внешних факторов на экономические системы различного уровня. ^

о

Литература.

1. Диагностика и моделирование развития высшей школы, научно-технического потенциала и о экономики регионов / Под ред. С.С. Набойченко, А.Д. Выварца. Е.: Изд-во Уральского ун-та, 2003.

СО

2. Закон Российской Федерации "О безопасности", № 2446-1 от 05.03.1992 г. // Российская газе- |

та. 06.05.1992. № 103. ^

о

3. Тамбовцев В.Л. Экономическая безопасность хозяйственных систем: структура, проблемы о // Вестник Московского государственного ун-та. Сер. 6 "Экономика". 1995. № 3. ^

о а

о

<

ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НА ОСНОВЕ РИСКООРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В СИСТЕМЕ МЕР о

РУДЗИНСКАЯ E.H.

ХОДА В СИСТЕМЕ МЕР ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

о о

В настоящее время таможенные механизмы обеспечения экономической безопасности России ^ претерпевают значительные изменения. Сравнительно молодое российское таможенное законодатель- | ство с введением в действие с 01.01.2004 г. нового Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК о РФ) сделало еще один шаг вперед на пути повышения эффективности обеспечения экономической безопасности страны и интеграции России в мировое сообщество на недискриманационных условиях.

Данным документом был закреплен новый для России принцип таможенного контроля, основанный на "Системе управления рисками". о

Первые шаги, базирующиеся на системном подходе к внедрению элементов "Системы управле- 9

О

ф

ния рисками" были сделаны еще в 1999 г. За прошедший период разработан понятийный аппарат, свод принципов функционирования "Системы управления рисками" и механизмы ее реализации. Утверждена Концепция "Системы управления рисками" в таможенной службе Российской Федерации.[1] В 2003 г. в правовых актах ГТК России, разработанных в целях реализации положений нового Таможенного кодекса Российской Федерации, заложены элементы "Системы управления рисками" в технологию таможенного контроля.

Коллегией ГТК России от 10.12.2003 г. принято решение о возложении на Главное управление организации таможенного контроля функции по координации деятельности структурных подразделений ФТС России, региональных таможенных управлений и таможен по разработке и внедрению "Системы управления рисками". Координация внедрения "Системы управления рисками" в региональных таможенных управлениях возложена на отделы координации и применения "Системы управления рисками" (ОКиПСУР), в таможнях - на отделы применения "Системы управления рисками" (0П-СУР).

"Система управления рисками" находится на начальном этапе развития и на сегодняшний день не существует устоявшихся методик оценки и анализа рисков, классификационных схем, единых критериев отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группе "риска". А это значит, что если существует реальная угроза нарушения таможенного законодательства недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности, то у таможенных органов отсутствует квалифицированный инструментарий по анализу и ликвидации таких угроз.

Но цель "Системы управления рисками" не сводится только к анализу рисковых ситуаций, идеология "Системы управления рисками" претендует на гораздо большие масштабы. В соответствии с Ги концепцией целью "Системы управления рисками" является создание современной системы таможен-¡Ё ного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов Федеральной д таможенной службы России (ФТС России) на наиболее важных и приоритетных направлениях работы  таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства:

1) имеющих устойчивый характер; - связанных с уклонением от уплаты таможенных платежей -<> в значительных размерах;

2) подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей;

3) затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение которых возложено на

таможенные органы.

Цель "Системы управления рисками" нашла свое отражение и в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации,[5] где отмечается, что эффектом от внедрения "Системы управления рисками" является:

о

о 1) сокращение времени таможенного оформления;

Ее 2) прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников внешнеэконо-

ЕЕ мической деятельности;

о .

а 3) партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономичес-< кой деятельности.

^ Для достижения этих целей предполагается, что таможенный контроль ограничивается миниму-

о мом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. о Следует отметить, что российское таможенное законодательство также закрепляет данное поло-

^ жение. Так, на основании ст.358 ТК РФ главным принципом таможенного контроля становится его выборочность.

£ Согласно ст.366 ТК РФ формами таможенного контроля (формы таможенного контроля в ТК РФ

перечислены по мере их результативности с учетом временных затрат на их осуществление. Напри-^ мер, таможенная ревизия - проведение проверки достоверности сведений, представляемых при тамо- женном оформлении путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчет->| ности и т.д. Общая или специальная таможенная ревизия проводиться на основании решения началь-5 ника таможенного органа, начальника таможни, начальника вышестоящего таможенного органа или  лиц их замещающих и занимает не менее трех дней в то время как, например, устный опрос проводится в процессе таможенного оформления без оформления объяснений декларантов в письменной форме) являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможен-

о а

>

о

о

х О

ное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; таможенный досмотр товаров и транспортных средств; личный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля; таможенная ревизия.

Именно при выборе формы таможенного контроля начинает применяться "Система управления рисками", что законодательно закреплено п.2 ст.358 ТК РФ. При этом под риском понимается вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, таможенный риск - это вероятность нарушения таможенного законодательства, имеющая устойчивый характер и связанная с уклонением от уплаты таможенных платежей, а также затрагивающая другие интересы экономической безопасности государства, обеспечение которых возложено на таможенные органы Российской Федерации.

Концепция "Системы управления рисками" обозначает основные задачи, стоящие перед таможенными органами в этой области:

- создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование "Системы управления рисками";

- разработка методик (программ) по выявлению рисков;

- определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;

- выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений;

- оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках;

- определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;

- разработка и практическая реализация мер по предотвращению и минимизации рисков;

- накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного

N

01

г

контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению тамо-

женных правонарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии таможенного О контроля.

Определение Федеральной службой, уполномоченной в области таможенного дела, стратегии ^

таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков, закреплено п.4 ст. 358 ТК РФ. Допол- а

нительно Приказом ГТК России от 26.09.2003 г. №1069 "Об утверждении концепции системы управ-

ления рисками в таможенной службе Российской Федерации" обоснована необходимость определе- о

ния стратегии таможенного контроля исходя из системы мер оценки рисков, что объясняется значи-

СО

тельными изменениями во внешней торговле, усложнением задач, возлагаемых Президентом и Пра- |

вительством Российской Федерации на таможенную службу, глобализацией экономики, возможностью ^

применения современных информационных технологий и т.д. о

Четырехуровневая система администрирования, созданная в российской таможенной службе (ФТС ^

России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты) объединенная в еди- ^

ную информационную сеть, создает условия для построения эффективной "Системы управления рис- ^

ками", что в итоге приведет к сокращению времени таможенного оформления, прозрачности и пред- ^

сказуемости работы таможенных органов для участников внешнеэкономической деятельности, парт- о

нерскому подходу в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятель- 0

ности. о

Таким образом, управление риском - это систематическая работа по разработке и практической т

реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а £

также контролю за применением таможенных процедур и таможенных операций, предусматриваю- £

щая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации. ;=

Схема управления рисками, предложенная и внедренная Оперативным управлением ГТК (ФТС) ^

России, является неким алгоритмом действий и дает достаточное представление о направлениях £

деятельности таможенных органов в зависимости от области риска и необходимого уровня контро- >|

ля. о

Стратегическое управление рисками предполагает на первом этапе изучение областей риска, на ^

последнем - определение критериев риска и описание сфер риска. ^

Оперативное управление подразумевает под собой действия по определению уровня таможен- о

О

ного контроля, а затем необходимость принятия конкретного решения по такому уровню контроля.

Тактическое управление рисками направлено на определение области риска и одновременный выбор формы таможенного контроля с последующим осуществлением либо документального, либо фактического контроля (допускается одновременное применение как документального, так и фактического контроля).

Организация управления рисками в таможенных органах осуществляется в двух направлениях: экстенсивном и интенсивном. Первое предполагает, что создаются новые структурные подразделения и расширяется штатная численность таможенных органов [4].

Второе - внедрение более эффективных форм таможенного контроля, совершенствование таможенных процедур, технологических схем взаимодействия функциональных отделов и т.д. [5]

Рассмотрим процесс управления рисками в таможенных органах поэтапно. Нормативной базой организации этого процесса являются приказы ФТС (ГТК) России от 03.12.2004 №358 "Об особенностях действий должностных лиц отделов контроля таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля и других структурных подразделений региональных таможенных управлений и таможен, а также таможенных постов при применении системы управления рисками", от 04.05.2005 №409 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при формировании и применении перечня лиц, перемещающих товары, в отношении которых контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме", от 26.09.2003 №1069 "Об утверждении концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации" и акты, изданные в их развитие.

На первом этапе осуществляется сбор и обработка информации о товарах и транспортных сред-2ствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.

¡Ё Важнейшим фактором, определяющим обоснованность и эффективность принимаемых управлен-

ческих решений, является полнота, оперативность и достоверность информации, которая использует-д ся для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. Таможенные органы  должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь эти 2сведения оценивать.

-<> Для того чтобы обеспечить максимальную достоверность и объективность получаемых резуль-

татов необходимо упорядочить и формализовать все шаги данного этапа процесса управления рисками: технологию сбора информации; регламентацию источников информации; периодичность их обновления; определение круга компетентных отделов и должностных лиц.

На втором этапе процесса управления рисками происходит выявление и анализ рисков. Данный этап предполагает определение: - совокупности рискообразующих факторов и условий;

о

о - таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность нарушения тамо-

х женного законодательства;

ф

ЕЕ - критериев, позволяющих отнести товары и внешнеэкономические операции к группе "риска"

о . .

а или группе прикрытия .

< Важным направлением анализа условий возникновения рисков является такой аспект деятель-^ ности как таможенное оформление.

о В процессе таможенного оформления могут возникнуть риски, которые существенно влияют на

о ход проведения таможенных процедур. Наиболее существенный фактор, определяющий величину ^ ущерба и потерь, - временной. Это особенно важно, когда товар уже пересек таможенную границу.

Таким образом, на данном этапе должна полностью сформироваться "карта идентификации рис-£ ков", позволяющая определить, с какими видами рисков связан тот или иной объект анализа и каково распределение вероятности возникновения различных рисков в процессе таможенного оформления ^ и контроля.

Третьим этапом процесса управления рисками становится разработка и реализация мер по уп-

>| равлению рисками.

5 При разработке и реализации мер необходимо учитывать:

1) прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности

их наступления;

2) анализ возможных мер по управлению рисками, а по результатам - выбор оптимальных.

о

о

х О

Как уже отмечалось выше, управление рисками в таможенном деле осуществляется по нескольким направлениям. В частности, разрабатываются программы снижения рисков в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, проводятся инспекционные проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий - участников внешнеэкономической деятельности, постоянно обновляются профили рисков, производится мониторинг контрольных показателей.

На сегодняшний день, в целях минимизации и предотвращения рисков в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, на постоянной основе разрабатываются "Планы-графики мероприятий ФТС России по снижению "рисков" при таможенном оформлении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации" [2].

Четвертый этап процесса управления рисками предполагает обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений.

"Система управления рисками" невозможна без отлаженной системы "обратной связи". Наряду с подготовкой и реализацией мер по управлению рисками необходимо на постоянной основе осуществлять контроль за применением соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам - корректировку.

Таким образом, процесс управления рисками в таможенных органах - это очень сложное и трудоемкое направление их деятельности, требующее умения разбираться не только в общих вопросах таможенного дела, но и в частных (особенно важно знать все тонкости таможенного оформления и контроля).

В итоге управление рисками можно охарактеризовать как методы работы, используемые для уменьшения неопределенности ситуации, позволяющие своевременно предпринять соответствующие меры для минимизации рисков и вероятности их возникновения, направленные на оптимальное использование имеющихся ограниченных ресурсов таможни в целях получения наибольшей результативности.

N

01

г

Так что же уже изменилось в системе таможенного контроля с введением "Система управления

рисками"? Данный вопрос продолжает оставаться дискуссионным и по большей части благодаря про- О тивникам новых форм контроля и преобразований в этой сфере. Бесспорным становится тот факт, что

время таможенного оформления товаров сокращается, по сравнению с прошлыми годами. ^

Постоянно увеличивается количество грузовых таможенных деклараций (ГТД), выпускаемых в а

течение одних суток. Рост этого показателя наблюдается не только по сравнению с предыдущими

годами, но и ежеквартально на протяжении всего 2005 года и достигает к концу отчетного периода о

95%. Происходит это в основном за счет значительного сокращения количества досматриваемых

СО

партий товаров. |

Непосредственно с 2004 года - момента вступления в силу Нового Таможенного кодекса и нача- ^ ла работы таможенных органов России по принципам "Системы управления рисками" количество о досматриваемых импортных партий уменьшилось и составило по результатам 2005 года менее 25% ^ от всех ввозимых партий товаров, что более чем в 3 раза меньше, чем в 2003 году. ^

Количество досматриваемых экспортных поставок снижается еще большими темпами. В 2003 году ^ - 41%, в 2005 году - чуть более 1%. В практической работе таможенных органов вместо таможенного ^ досмотра экспортных поставок зачастую применяются другие формы фактического контроля, например, таможенный осмотр или таможенное наблюдение.

Таким образом, всего на текущий момент подлежат таможенному досмотру 13% партий товаров, о перемещаемых через таможенную границу. Этот результат достигается как раз именно вследствие применения "Системы управления рисками". Для сравнения - в 2003 году досматривалось партий товаров примерно в 5 раз больше (значения по количеству досмотров товаров приведены по таможенным органам Южного таможенного управления).

В различных таможнях региона процент досматриваемых партий значительно колеблется и определяется спецификой таможни, структурой товарных потоков и номенклатурой перемещаемых товаров. Так, например, в Таганрогской, Туапсинской, Минераловодской и Волгоградской таможнях досматривается менее 10% от общего количества партий товаров, перемещаемых через таможенную границу. Вместе с тем, в Адыгейской и Калмыцкой таможнях этот показатель превышает 50%.

Также стоит отметить, что в настоящее время, использование "Системы управления рисками" таможенными органами ФТС России, чаще всего сводится к установлению контрольных уровней сто-

о

имости, как критериев риска нарушения таможенного законодательства (данное обстоятельство также может служить фактором обуславливающим возникновение новых рисков. Например, при установлении контрольных стоимостных уровней с разбивкой на уровень для СНГ и уровень для стран Дальнего Зарубежья, существует вероятность недостоверного заявления сведений о стране происхождения товара. Такая вероятность присуща более других товарам, у которых либо вовсе отсутствует либо без особых затрат и усилий удаляется имеющаяся маркировка, например скоропортящиеся продукты).

Так называемые контрольные уровни являются результатами использования различных методов анализа таможенной стоимости товаров. Чаще других применяется анализ "зеркальной статистики" стран - партнеров России по внешней торговле.

Как показывает практика, среди прочих, нарушения таможенного законодательства связаны с занижением таможенной стоимости ввозимых товаров. Попытка, так называемых, недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности уйти от излишнего, по их мнению, налогообложения с целью получения дополнительной прибыли, увеличения конкурентоспособности ввозимых товаров по сравнению с товарами отечественного производства посредством снижения затрат, результатом которого становится более низкий уровень стоимости ввозимой продукции.

Существует множество негативных примеров влияния низкой стоимости (здесь подразумевается не более низкая себестоимость товара, а экономия на таможенных платежах) на конкурентоспособность импортозамещающих отечественных производств.

Различия в стоимости импортных и отечественных товаров на первый взгляд могут быть несущественными и составлять лишь несколько копеек за единицу продукции, однако с учетом объемов 2поставок зачастую это сказывается на отечественном производителе вплоть до нерентабельности Z производства (здесь речь не идет о предприятиях и производствах, которые неконкурентоспособны в

силу своей недостаточной технологической оснащенности) из-за отсутствия рынка сбыта. q В итоге при отсутствии должного контроля уровня таможенной стоимости со стороны таможен-

ных органов, который более результативно осуществляется с применением "Системы управления ^ рисков" (в результате применения прямых мер по минимизации рисков в 2005 году таможенная сто--<> имость товаров корректировалась в 10770 случаях, при этом, в федеральный бюджет доначислено таможенных платежей на сумму почти 900 миллионов рублей (в результате применения прямых мер  по минимизации рисков в 2005 году таможенная стоимость товаров корректировалась в 10770 случаях, при этом, в федеральный бюджет доначислено таможенных платежей на сумму почти 900 миллионов рублей), существует реальная угроза экономической безопасности России, во-первых, в части недобора таможенных платежей в доходную часть федерального бюджета, во-вторых, в отсутствии равных условий конкурентной борьбы для отечественного производителя. о Таким образом, очевидна реальная необходимость совершенствования методов и средств тамо-

х женного контроля на основе рискоориентированного подхода с учетом уже имеющейся российской

CD ,

ЕЕ практики применения "Системы управления рисками", а также опытом передовых таможенных служб

о

а мира.

о

<

^ Литература.

q 1. Приказ ГТК России № 1069 от 26.09.2003 г. "Об утверждении концепции Системы управления

0 рисками в таможенной службе Российской Федерации".

^ 2. Приказ ФТС России от 13.07.2005 № 638 "Об утверждении типового положения о подразде-

£ лении координации и применения системы управления рисками".

£ 3. Приказ ФТС России от 03.12.2004 № 358 "Об особенностях действий должностных лиц отделов контроля таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного

1 контроля и других структурных подразделений региональных таможенных управлений и таможен, а  также таможенных постов при применении системы управления рисками".

>| 4. Приказ ФТС России от 10.03.2005 № 180 "Об утверждении Плана-графика первоочередных

5 мероприятий по разработке и внедрению Системы управления рисками в процесс таможенного офор-

мления и таможенного контроля в 2005 году".

s 5. Kyoto Convention (1999), General Annex, Chapter 6, Guidelines on Customs Controls.

о a

CD

>