Правовые средства управления кризисными ситуациями: историко-теоретический анализ Российской практики

УДК 340.01

А. А. Фомин

ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА УПРАВЛЕНИЯ КРИЗИСНЫМИ СИТУАЦИЯМИ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ

Для урегулирования особой (экстраординарной) социальной ситуации недостаточно обычно используемых юридических средств - необходимы специальные управленческие меры, направленные на спасение, восстановление, обеспечение жизнедеятельности и правопорядка. Одним из наиболее эффективных способов предотвращения кризисных ситуаций и стабилизации общественно-политической обстановки в государстве является применение экстренных, так называемых чрезвычайных средств в рамках вводимого особого правового режима - чрезвычайного, военного, исключительного положения и т.п. Изучение чрезвычайных средств без учета исторической практики их функционирования не может дать верного представления о юридическом смысле и политическом значении института чрезвычайного права.

Накопленный нашим государством опыт в деле восстановления конституционного порядка на своей территории, разрешения межнациональных, меж-конфессиональных, региональных конфликтов, преодоления последствий природно-техногенных аварий весьма богат и разносторонен. Общественнополитические события начала XXI в. еще раз отчетливо подтвердили значимость обращения к исторической практике формирования, развития и осуществления отечественного права. Не являются исключением здесь и чрезвычайные ситуации, сколь бы внезапными и трагическими они не были.

Для урегулирования особой (экстраординарной) социальной ситуации недостаточно обычно используемых юридических средств - необходимы специальные управленческие меры, направленные на спасение, восстановление, обеспечение жизнедеятельности и правопорядка. Одним из наиболее эффективных способов предотвращения кризисных ситуаций и стабилизации общественно-политической обстановки в государстве в целом или в его отдельных регионах является использование экстренных, так называемых чрезвычайных средств в рамках вводимого особого правового режима - чрезвычайного, военного, исключительного положения и т.п. Очевидно, что управление в условиях экстраординарных ситуаций сопряжено со значительными трудностями и требует решительных, порой жестких, но обязательно продуманных мер, правовым инструментом проведения в жизнь которых выступает чрезвычайное законодательство.

Не следует рассматривать чрезвычайные методы регулирования как нечто чужеродное, выпадающее из правовой системы, противоречащее общим принципам права и оправдывающее свое существование исключительно практической необходимостью. Принятие особых мер продиктовано именно задачей неотложной мобилизации всего, что необходимо для преодоления возникшей кризисной ситуации, защиты интересов граждан, пресечения разгула анархии и произвола.

Идеологическим лейтмотивом становления института чрезвычайного положения служили воззрения классиков европейской философской и государственной мысли. По словам Ш. Монтескье, «в государствах, где наиболее

дорожат свободой, существуют законы, дозволяющие нарушать свободу одного, дабы сохранить ее для всех... Опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали на земле, заставляет признать, что бывают обстоятельства, когда необходимо на некоторое время набросить покров на свободу, как некогда его набрасывали на статуи богов» [1].

Аналогичной точки зрения придерживались многие выдающиеся русские дореволюционные правоведы, такие как А. С. Алексеев, В. М. Гессен,

В. О. Дерюжинский, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Я. М. Магазинер, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов и др. «В жизни государства бывают такие моменты, - писал Н. М. Коркунов, - когда дело идет о сохранении его целостности и независимости, когда от данной минуты зависит самое бытие государства. В этих случаях недостаточно бывает общих полицейских мер, и государство должно прибегнуть к исключительным мерам охраны, обуславливающим собою временные ограничения гражданской свободы» [2].

Один из первых успешных опытов использования аналога современного чрезвычайного положения состоялся во Франции в ходе революционных событий ХУШ-Х1Х вв. К. Маркс совершенно справедливо отметил в работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта», что ««добропорядочные республиканцы... сделали изобретение, само проложившее себе дорогу по всему континенту, но с неостывающей любовью все снова возвращающееся во Францию... Это изобретение - осадное положение. Превосходное изобретение, периодически применяемое в каждом из следующих друг за другом кризисов в ходе французской революции» [3]. Данный специальный механизм в случае острой необходимости мог освободить государственные органы от рамок законности. Реализация такого института «узаконенной диктатуры» оправдывалась высшими интересами нации, что, однако, не препятствовало использованию его для расправы с неугодными политическими противниками. Опыт Франции был распространен на всю Европу, а затем, в ХХ в., и на остальную часть планеты.

Развитие норм права о чрезвычайном (исключительном) положении, упорядочение законодательства в этой области активно происходило и в дореволюционной России под влиянием постоянно возникавших социальнополитических конфликтов. Как известно, на рубеже XIX и XX вв. центр мирового революционного движения переместился в Россию. По степени концентрации производства, сосредоточения пролетариата на крупных предприятиях Россия стояла на первом месте в мире. Как отмечалось в литературе советского периода, «с ростом численности и политического самосознания российского рабочего класса он все более претендовал на роль гегемона в назревавшей революции» [4]. Терминология архаичная, «отжившая свой век», но по существу сказано очень верно. Царскому правительству «как воздух» нужны были какие-то срочные действенные меры для предотвращения революционного развития страны.

В связи с убийством императора Александра II 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [5], предусматривающее возможность объявления «исключительного положения» в формах «усиленной» или «чрезвычайной» охраны. «.Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России. Этот документ. коди-

фицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей Конституцией.» [6].

В случае объявления местности в состоянии усиленной охраны генерал-губернаторам предоставлялось право запрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений, воспрещать отдельным лицам пребывание в местности, объявленной в положении усиленной охраны, и т.д. Также сформулированы нормы правового режима и применительно к положению чрезвычайной охраны. При нем сохраняли силу все положения усиленной охраны и, кроме того, устанавливался ряд дополнительных изъятий. В частности, главноначальствующему в пределах подведомственной ему местности предоставлялось право учреждать особые военно-полицейские команды, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы с них, подвергать в административном порядке заключению в тюрьме или в крепости на три месяца или аресту на тот же срок, отстранять от должности чиновников всех ведомств и т.д.

Территория применения этих мер в царской России была огромна, порой охватывая целые регионы (вся Польша, весь Кавказ, все железные дороги страны и т.д.). В 1901 г. режим исключительного положения распространялся более чем на треть населения России. В период же с 1905 по 1907 гг. царское правительство объявляло на положении усиленной или чрезвычайной охраны 60 губерний и областей, а в 25 губерниях и областях вводилось военное положение.

Указанные выше меры в виде усиленной или чрезвычайной охраны, несмотря на их явно репрессивный характер, применялись, как правило, гражданским руководством местностей, местной полицией и жандармскими управлениями, зачастую без использования войск для подавления беспорядков, особенно в XIX в. В этом заключалось принципиальное отличие исключительного положения от военного положения, характеризовавшегося не только существенным ограничением прав и свобод граждан, но и определяющей ролью военного командования и военно-полевых судов в обеспечении режима военного положения [7].

В начале 1918 г. в деятельности всех звеньев Советского государства на первое место выдвинулась задача защиты социалистической революции. Главное ее направление определялось ленинским выводом о том, что «.раз дело дошло до войны. вся внутренняя жизнь страны должна быть подчинена войне» [8]. В итоге, Советская Республика была провозглашена военным лагерем. Предусматривалось введение военного режима не только в армии, но и в продовольственном и транспортном деле, в области военной промышленности.

Необходимость максимального приспособления советского государственного аппарата к чрезвычайным обстоятельствам гражданской войны повлекла за собой создание новых чрезвычайных органов государственной власти и управления, не предусмотренных Конституцией РСФСР 1918 г. Такими органами стали: Совет Рабочей и Крестьянской Обороны, учрежденный декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г. [9], комитеты бедноты (комбеды) в деревне, которые стали широко распространяться на основании декрета ВЦИК от 11 июня 1918 г., революционные комитеты (ревкомы), практика создания которых была закреплена положением ВЦИК и Совета Обороны от 24 октября

1919 г. [10]. В определенные периоды данные органы сосредотачивали в своих руках всю полноту государственной власти, когда обстановка диктовала необходимость безотлагательного принятия чрезвычайных мер.

Политика военного коммунизма решала, в конечном итоге, задачу концентрации материальных, людских и военных ресурсов Советского государства с целью отражения объединенного натиска внутренней и внешней контрреволюции [11]. Поэтому весной 1918 г. возникла острая необходимость в создании специального органа для организации спасения от захвата белогвардейцами материальных ценностей и, прежде всего, товаров оборонного назначения, основных продуктов питания, эвакуации их в безопасные регионы. 19 апреля 1918 г. Постановлением СНК была учреждена Всероссийская чрезвычайная эвакуационная комиссия [12]. Комиссии были предоставлены чрезвычайные полномочия, поскольку она решала одну из сложнейших проблем - проблему централизации распределения материальных ресурсов для того, чтобы с наибольшей пользой употребить их для отражения контрреволюции, для удовлетворения хотя бы минимума потребностей населения в городе и деревне в предметах первой необходимости и основных продуктах питания.

Исключительно важное значение в деле максимальной мобилизации материальных ресурсов принадлежало транспорту, прежде всего железнодорожному. Борьба с транспортной разрухой требовала чрезвычайных мер, создания особых органов, наделенных чрезвычайными полномочиями в области наведения порядка на транспорте и мобилизации его на бесперебойную перевозку грузов. В этой связи Декретом СНК от 1 ноября 1918 г. была организована Чрезвычайная транспортная комиссия [13]. Анализируемый период был отмечен созданием десятка иных чрезвычайных органов в различных сферах государственного управления.

Мощным органом, наделенным действительно чрезвычайными государственно-властными полномочиями в годы гражданской войны, особой организацией для удержания и укрепления власти большевиков и для проведения в жизнь их идеологических постулатов стала Всероссийская чрезвычайная комиссия [14]. 7 декабря 1917 г. СНК под председательством В. И. Ленина слушал доклад Ф. Э. Дзержинского об организации и составе Комиссии по борьбе с контрреволюцией и постановил: «Назвать комиссию - Всероссийская чрезвычайная комиссия при Совете Народных Комиссаров по борьбе с контрреволюцией и саботажем - и утвердить ее» [15].

11 июня 1918 г. на Всероссийской конференции Чрезвычайных комиссий было принято «Положение о Чрезвычайных комиссиях на местах». По этому документу при каждом областном, губернском, уездном Совете создавались Чрезвычайные комиссии из «группы лиц, преданных делу революции и Советской власти, для борьбы с контрреволюцией и спекуляцией» [16]. Местные Чрезвычайные комиссии также располагали широчайшими полномочиями - от борьбы с контрреволюцией и спекуляцией до «строжайшего наблюдения за проведением в жизнь декретов и распоряжений Советской власти».

В победу над внутренними и внешними врагами Советской власти существенный вклад внесли и революционные трибуналы, специальные судебные органы Советского государства по борьбе с контрреволюцией и наиболее опасными общеуголовными преступлениями [17]. В ст. 8 Декрета о суде № 1 говорилось следующее: «Для борьбы против контрреволюционных сил в ви-

дах принятия мер ограждения от них революции и ее завоеваний, а равно для решения дел о борьбе с мародерством и хищничеством, саботажем и прочими злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и пр. лиц, учреждаются рабочие и крестьянские революционные трибуналы» [18].

В РСФСР оформились две системы судов: общие суды, рассматривавшие все гражданские дела и большую часть уголовных, и революционные трибуналы, рассматривавшие дела о контрреволюционных и наиболее опасных для Советской власти общеуголовных преступлениях. Однако в результате отсутствия в первое время на огромной части РСФСР общих местных судебных органов, местные ревтрибуналы разбирали все общеуголовные и даже подчас гражданские дела. Революционные трибуналы, так же как и чрезвычайные комиссии, были наделены широкими чрезвычайными полномочиями.

Дальнейшее развитие чрезвычайные меры получили в утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 г. «Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного правопорядка» [19]. Оно различало три вида чрезвычайных мер:

1) исключительное положение;

2) военное положение не на театре военных действий;

3) военное положение на театре военных действий.

Чрезвычайное законодательство 1917-1922 гг. было использовано в качестве главного средства установления пролетарской диктатуры, тотального подчинения всей страны задачам достижения авторитарной формы правления и подавления политических противников, ущемления свободы в стране. В чрезвычайном законодательстве военного коммунизма нашли четкое и определенное выражение все основные формы и методы чрезвычайного подавления. Чрезвычайное законодательство анализируемого периода показало всю величину опасности так называемых чрезвычайных мер управления, которые предоставили новому советскому правительству большие возможности для обеспечения его целей во внутренней и внешней политике методами открытого и прямого диктата.

В сознании советских партийно-государственных деятелей сформировалось убеждение об особой действенности чрезвычайной политики в сложных условиях. Поэтому чрезвычайное законодательство и чрезвычайные меры вскоре стали способом решения проблемы преодоления хлебозаготовительного кризиса 1927-1928 гг., затем - проведения сплошной коллективизации сельского хозяйства, укрепления диктатуры Сталина в период 1935-1938 гг. и т.п. В 30-е гг. жизнь страны была омрачена массовыми репрессиями. И главная роль в их реализации принадлежала вновь чрезвычайным внесудебным органам (особым совещаниям, «двойкам», «тройкам»), работавшим под покровом тайны и секретности.

30-40-е гг. ознаменовались в СССР крупномасштабными депортациями (принудительными переселениями) народов, среди которых поляки, немцы, финны, ингуши, калмыки, крымские татары, народы Украины и Прибалтики. И вновь причины подобных чрезвычайных акций обусловлены субъективными политическими мотивами: стремлением руководства страны очистить общество от противников административно-командной системы, подавить открытые выступления против Красной Армии и органов власти, не допустить обострения криминогенной обстановки и т.д. [20, 21].

Государственный комитет Обороны, созданный в самом начале Великой Отечественной войны, во многом перенял функции Совета Рабочей и

Крестьянской Обороны и революционных комитетов. В принятом 30 июня 1941 г. решении Политбюро, оформленном затем как постановление ЦК ВКП(б), Президиума ВС СССР и СНК СССР, указывалось, что Государственный комитет Обороны учреждается «ввиду создавшегося чрезвычайного положения и в целях мобилизации всех сил народов СССР для проведения отпора врагу, вероломно напавшему на нашу Родину» [22].

Война потребовала перестройки государственного аппарата, подчинения его интересам защиты Родины. В силу этих обстоятельств было принято значительное количество чрезвычайных нормативных актов. Первым из них явился Указ Президиума ВС СССР от 22 июня 1941 г. «Об объявлении военного положения в отдельных местностях СССР» [23]. На основании этого указа в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались военным Советам фронтов, армий, военных округов. Указ предписывал военным властям право вводить пропускной режим, производить обыски, административные выселения и привлекать к ответственности лиц, виновных в нарушении законов военного времени.

В конце октября 1941 г. последовало решение ГКО о создании в городах, близких к фронту, комитетов обороны. Основная деятельность городских комитетов обороны была представлена следующими направлениями: оказание непосредственной помощи действующей армии и другим войсковым организациям, руководство местной самообороной и строительством оборонительных укреплений, обеспечение охраны тыла, военно-хозяйственная работа, организация жизнеобеспечения населения [24]. В распоряжение комитетов обороны передавались подразделения местных гарнизонов, войска НКВД, милиция, отряды самообороны - народные ополчения и истребительные отряды.

Учитывая тактику германских войск первых дней войны по нарушению тыловых коммуникаций, СНК СССР своим постановлением от 24 июня 1941 г. «Об охране предприятий, учреждений и создании истребительских батальонов» [25] предписал необходимость формирования новых чрезвычайных военных подразделений - истребительных батальонов. Эти новые формирования решали вопросы не только оперативно-боевой деятельности, но также и материально-технические, касающиеся вооружения, транспорта, питания и т.д.

В условиях войны, когда правоохранительная структура решала особые, специфические задачи, характерные лишь для особого периода, значительно расширились функции органов НКВД. Войска и органы НКВД выполняли многоплановые задачи военно-мобилизационного, хозяйственноэвакуационного, общественно-политического и режимного направлений. Руководители органов и подразделений УНКВД пользовались правом на издание обязательных к выполнению жителями и администрациями решений и распоряжений [26].

В целом, функционирование в военный период чрезвычайных органов государственной власти придало управленческому механизму несомненную мобильность как в условиях прифронтового и ближайшего тыла, так и в масштабах всей страны, сыграв заметную роль в мобилизации ресурсов на нужды ведения войны.

Очевидно, в гигантских катаклизмах 1917-1922 гг. и 1941-1945 гг. советская государственная машина оказалась способной максимально сконцен-

трировать людские, материальные и другие ресурсы и направить их на решение стоящих задач. Для того чтобы советский государственный аппарат смог обеспечить мобилизацию сил страны, потребовалась реорганизация механизма управления путем создания чрезвычайных органов власти.

Распад Советского Союза и угроза дальнейшей дезинтеграции Российской Федерации, нарастание общесистемного кризиса, проявляющегося практически во всех сферах общественной, экономической и политической жизни, предопределили все более частое обращение органов государственной власти и управления к институту чрезвычайного положения. Только в период 1988-1989 гг. чрезвычайное положение (в той или иной форме) вводилось союзными и республиканскими государственными органами власти и управления более 25 раз.

Однако к моменту первых крупных социальных потрясений выяснилось, что в законодательстве СССР и союзных республик отсутствовали даже нормативные акты, регулирующие отношения в условиях техногенных и природных катастроф. В целях обеспечения постоянной готовности к быстрым и эффективным действиям в случае возникновения чрезвычайной обстановки органы государственной власти вынуждены были с учетом экстремальности ситуации оперативно среагировать на имеющиеся пробелы в законодательстве, заполнить правовой вакуум самым необходимым комплексом чрезвычайных законодательных актов [27].

На рубеже 80-90-х гг. советское общество столкнулось с беспрецедентными техническими авариями и социальными конфликтами, которые были непредсказуемы, не укладывались в рамки действующего законодательства -Чернобыль, кровопролитные массовые беспорядки в ряде городов и регионов, террористические акции, природные катаклизмы и т.п. Практически сразу стало очевидно, что без чрезвычайного законодательства не обойтись. Потребовалось законодательство, предусматривающее необходимые механизмы решения внутренних социальных конфликтов и закрепляющее демократические процедуры стабилизации всех «особых ситуаций», которое эффективно защищало бы демократию и ограждало население территории от происков тех, кому на руку внутренние распри. Как реакция на некоторые из таких социальнополитических и техногенных процессов появилось, увы, частично противоречивое и во многом несовершенное чрезвычайное законодательство.

Ретроспективное исследование эволюции правовых средств управления кризисными ситуациями в России выявляет существенную закономерность. И в начальный период установления в обществе тоталитарного режима, и в первой стадии его краха политические лидеры, обращаясь к чрезвычайному законодательству и регламентированному им институту особого положения, реанимируют самые реакционные (характерные для конкретного исторического момента) его формы. Подобные политические процессы в России невольно заставляют задуматься не только юристов, политологов, но и обычного российского человека о совместимости концепции правового государства и режима «узаконенной диктатуры», осуществляемого посредством применения чрезвычайных средств.

Историко-правовой анализ свидетельствует о том, что говорить о несо-относимости этих понятий было бы неверно. Бесспорно, институт чрезвычайного законодательства - оружие обоюдоострое. Поэтому учет при формировании системы чрезвычайных нормативно-правовых актов в полной мере

международно-правовых рекомендаций и принципов правового государства позволит поставить этот институт на службу интересов безопасности граждан, общества, государства, будет служить одним из показателей приверженности демократическим преобразованиям в России.

Успех происходящих в наше время преобразований во многом будет зависеть от того, какие уроки будут извлечены из нашего прошлого опыта, и в первую очередь - из опыта государственно-правового строительства. История показывает, что ставка на силу, гиперболизацию принуждения в управлении делами общества, на ужесточение чрезвычайных репрессивных мер приводит к непоправимым последствиям и является преступлением перед народом.

Список литература

1. Монтескье, Ш. Избранные произведения / Ш. Монтескье. - М., 1955. -

С. 330-331.

2. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX - начало XX века : хрестоматия / сост. Ю. Н. Старилов. - Воронеж, 1999. - С. 283.

3. Маркс К. Собр. соч. / К. Маркс, Ф. Энгельс. - Т. 8. - С. 135.

4. Вариант в, А. М. Теория разделения властей и русская политическая мысль XVШ-XIX вв. / А. М. Барнашов // Конституционное законодательство и проблемы государственного управления. - Томск, 1985. - С. 179.

5. Свод законов Российской империи. Кн. 4. Приложение I к статье 1 (прим. 2). -СПб., 1910. - С. 121-128.

6. П айпс, Р. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. - М., 1993. - С. 398.

7. Пчелинцев, С. В. Правовое регулирование военного положения в России в конце XIX - начале XX века / С. В. Пчелинцев // Журнал российского права. -1998. - № 2. - С. 139.

8. Ленин, В. И. Полн. собр. соч. / В. И. Ленин. - Т. 41. - С. 117.

9. Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства (далее - СУ РСФСР). - 1918. - № 91-92. - Ст. 1144.

10. СУ РСФСР. - 1919. - № 53. - Ст. 508.

11. Понихидин, Ю. М. Чрезвычайные органы управления Советского государства в период военного коммунизма / Ю. М. Понихидин // Актуальные проблемы историкоправовой науки : межвузовский научный сборник. - Вып. 3. - Саратов, 1988. - С. 22.

12. СУ РСФСР. - 1918. - № 33. - Ст. 436.

13. СУ РСФСР. - 1918. - № 81. - Ст. 850.

14. Романовская, В. Б. Репрессивные органы в России XX века / В. Б. Романовская. - Н. Новгород, 1996. - С. 59.

15. В. И. Ленин и ВЧК. Сборник документов (1917-1922 гг.). - М., 1975. - С. 37.

16. Лубянка ВЧК-КГБ (документы) / под общ. ред. А. Н. Яковлева. - М., 1997. - С. 9.

17. Титов, Ю. П. Развитие системы советских революционных трибуналов / Ю. П. Титов. - М., 1987. - С. 3.

18. СУ РСФСР. - 1917. - № 4. - Ст. 50.

19. Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства Союза ССР. - 1925. - № 25. - Ст. 166-167.

20. Бугай, Н. Ф. Л. Берия - И. Сталину: Согласно Вашему указанию. / Н. Ф. Бугай. - М., 1995.

21. Бугай, Н. Ф. Кавказ: народы в эшелонах / Н. Ф. Бугай,

А. М. Гонов. - М., 1998.

22. Известия ЦК КПСС. - 1990. - № 6. - С. 198.

23. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 3. 1941-1952 гг. -М., 1968. - С. 35-37.

24. Данилов, В. Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой отечественной войны / В. Н. Данилов. - Саратов, 1996. - С. 9.

25. Внутренние войска в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг. Документы и материалы. - М., 1975. - С. 542.

26. Белозеров, Б. П. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Б. П. Белозеров. - СПб., 1996. - С. 3-4.

27. Демичев, Д. М. Правовые проблемы преодоления последствий Чернобыльской катастрофы / Д. М. Демичев // Государство и право. - 1998. - № 1. - С. 15.