К вопросу о существовании института местного самоуправления в советский период

К ВОПРОСУ О СУЩЕСТВОВАНИИ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Глебова Анна Николаевна

аспирант очной формы обучения, Московский государственный университет

им. М.В. Ломоносова, социологический факультет,

Россия, г. Москва E-mail: galeona11@yandex. ru

TO THE QUESTION ABOUT THE EXISTENCE OF THE INSTITUTE OF LOCAL GOVERNMENT IN THE SOVIET PERIOD

Glebova Anna

postgraduate student, faculty of Sociology, M. V. Lomonosov Moscow State University,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается советский опыт местного самоуправления и дискуссия о существовании института МСУ в советский период. В процессе исследования советского этапа существования местного самоуправления выделены его характерные особенности.

ABSTRACT

The article examines the Soviet experience of local government and the debate about the existence of LSG (Local Self Government) Institute in the Soviet period. In the research process, the "Soviet" era of the existence of local government, its characteristic features are highlighted.

Глебова А.Н. К вопросу о существовании института местного самоуправления в советский период // Universum: Общественные науки : электрон. научн. журн. 2015. № 4 (14) . URL : http://7universum.com/ru/social/archive/item/2102

Ключевые слова: местное самоуправление, местные органы власти, Советы, исторический опыт, демократия, принцип разделения властей, советский период.

Keywords: local government, local authorities, Soviet, historical experience, democracy, the principle of separation of powers, the Soviet period.

Для социологии управления исследование эволюции местных органов власти и видов самоорганизации населения представляется принципиально важным, ведь именно здесь синтезировались сознательные попытки целенаправленно определять параметры развития общности людей со спонтанным волеизъявлением народа. При этом в социологических трудах немного найдется исследований по данной тематике. Объективный подход к изучению МСУ в историческом разрезе подразумевает детальное рассмотрение всех форм проявления самоуправления. В рамках очерченной проблематики изучение советского опыта МСУ заслуживает особого интереса для исследования сложного и противоречивого развития местного самоуправления в России.

В феврале 1917 года произошел кардинальный перелом в истории России. Слом старой чиновничье-бюрократической машины, ликвидация самодержавной монархии и всех органов государственной власти привели к образованию политического вакуума. Земское самоуправление распространялось почти повсеместно, с учетом местной специфики. Особо следует подчеркнуть, что земства полностью выходили из-под опеки государственной власти и управления, что свидетельствовало об их демократическом конституировании. Однако сложившиеся обстоятельства: общенациональный кризис, острая политическая борьба партий за власть, слабость гражданского общества, отсутствие демократического правового режима и принципа разделения властей — не позволили утвердиться земскому самоуправлению в этот период. Игнорирование реальной социально-политической обстановки, поспешность Временного правительства привели

к подрыву авторитета земств и их ликвидации в 1918 году. Октябрьская революция 1917 года привела к утверждению другой модели государственного устройства — в форме Советов, которая перечеркнула предыдущий опыт и приступила к созданию советской модели местной власти.

Дискуссия о существовании института местного самоуправления в советский период возникла в 60-х годах XX в. и является предметом обсуждения на современном этапе. Мнения ученых по данной проблематике разделились. Некоторые авторы (Е.С. Шугрина, А.С. Автономов) полагают, что самоуправленческие качества советам не присущи изначально, и рассматривают их в качестве государственных организаций. Так, А.И. Лукьянов подчеркивает, что представление о местных советах как об органе МСУ было отброшено в ходе разработки еще первой советской Конституции [3, с. 269]. Еще более точную оценку дал А.И. Солженицын: «Октябрьский переворот насильственно сломал всякое земство, заменив его советами, от самого начала подмятыми компартией ... Они никогда не были самоуправлением на каком-либо уровне» [5, с. 13].

Другая группа исследователей, в их числе В.А. Пертцик, Л.А. Григорян, В.А. Кряжков, утверждают, что советы, являясь государственными учреждениями, одновременно обладали свойствами и функциями местного самоуправления. Публичный характер их деятельности констатирует встраиваемость местного самоуправления в государственные структуры власти, а привлечение населения к функционированию Советов и выборы в представительные органы на местном уровне свидетельствуют, что по форме они сохранили черты российского самоуправления. Особую точку зрения отстаивал Л.А. Велихов, определяя советы как «особый вид пролетарского самоуправления» [1, с. 106], испытывающие постоянное влияние со стороны государства. По мнению ученого, советы отличаются от центральной власти по характеру и компетенции решаемых вопросов. Функции местных органов власти сводятся к решению хозяйственных задач, тогда как прерогативы центральных органов власти — задачи общегосударственного масштаба.

Советы рабочих депутатов впервые были образованы в ходе первой русской революции (1905—1907). Они представляли различные политические партии и объединяли рабочих для организации стачек и забастовок. В Иваново-Вознесенске в 1905 году был сформирован первый Совет для руководства и проведения общегородской забастовкой. Среди основных задач (агитационных и пропагандистских) им принадлежала важная роль в выработке не только единого порядка по организации стачки, но и выдвижение экономических, политических и социальных требований. В компетенцию Совета входило также решение задач местного самоуправления (обеспечение общественного порядка, ведение переговоров рабочих с администрацией предприятий, благоустройство).

Новый виток в своем развитии советы получили в результате коренного перелома в истории страны в феврале 1917 года. Ликвидация самодержавной монархии и всей бюрократической системы государственной власти способствовала созданию многочисленной сети и обширной региональной структуры советов в крупных городах (Москва, Саратов, Петербург, Самара, Нижний Новгород). В апреле 1917 года они получили распространение на всей территории России, во всех губерниях и уездах, а к осени их общее число превысило 1400. Необходимо отметить, что если в 1905—07 годы были образованы преимущественно Советы рабочих депутатов, то в 1917 году создавались советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Они выступали выразителями чаяний больших социальных групп, им был присущ общественно-политический характер. Координацию деятельности Советов осуществлял Всероссийский съезд, представлявший собой ассоциацию депутатов, избираемых на губернских и уездных съездах.

После победы Октябрьской революции 1917 год перед большевиками во главе с Лениным возникла первостепенная задача, как они провозглашали, реализации перехода от управления народом к его самоуправлению. Лозунг «Вся власть Советам!» стал лозунгом самоорганизации рабочих и крестьян. Им представлялось, что формирование новой власти возможно только через

разветвлённую систему Советов, организованную снизу доверху. «Впервые в истории цивилизованных обществ масса населения поднимается до самостоятельного участия не только в голосовании и выборах, но и в повседневном управлении. При социализме все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял» [2, с. 116]. Как показала практика существования советского государства, эта концепция была утопична, а ее претворение в жизнь привело бы к стихийности и хаосу.

В действительности же в России была установлена неограниченная власть — диктатура большевистской партии. Центральный комитет коммунистической партии был тесно связан с региональными и первичными организациями на местах, что давало возможность молниеносно претворять в жизнь решения партии. Советам была отведена роль низовых ячеек установления диктатуры пролетариата. Принцип разделения властей был отвергнут, на вооружение был взят принцип единства власти. В такой обстановке Советы не являлись и не могли являться институтом местного самоуправления. До осени 1918 года советы сосуществовали параллельно вместе с земствами и городскими Думами. Но целью победившей большевистской партии изначально было политическое господство и полное игнорирование двоевластия на местах. По мере укрепления Советов как органов государственной власти аппарат земских учреждений был ликвидирован.

Пришедшая к власти партия большевиков, провозгласившая курс на установление диктатуры пролетариата, воспринимала местные органы власти как ячейки власти трудового народа, выполнявшие в первую очередь идеологические и организационные задачи. Делами городского хозяйства они не занимались. Советы были самостоятельны при формировании органов исполнительной власти (горсоветы и горисполкомы). Важнейшее значение для государственного и муниципального управления имело принятие Конституции РСФСР, утвержденной в июле 1918 года, на V Всероссийском съезде Советов. В Конституции была закреплена структура органов советской власти, установлен единый порядок формирования Советов всех звеньев,

и высшим органом власти был провозглашен Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет как высший исполнительный орган избирался и был ответственен перед съездом и осуществлял свою деятельность в межсессионный период. ВЦИК был наделен законодательными, распорядительными и исполнительными правами и учреждал Правительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров.

В Конституции 1918 года была провозглашена главная цель советской власти — установление диктатуры пролетариата: «В целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет деления на классы, ни государственной власти». Согласно 10 статьи первой советской Конституции «Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России» [6, с. 75]. Вся власть принадлежит трудящимся. Советы избирались в городах, хуторах, селах и т. п. Количество избираемых депутатов напрямую зависело от численности поселения. Например, в крупных городах депутат приходился на 10 тыс. жителей, в средних на 1 тыс. жителей, и в селах один депутат на 100 человек. Демократические принципы формирования депутатского корпуса имели только декларативный характер. В действительности же формирование советских кадров происходило не на состязательной основе, а по разнарядке партийных органов и имело директивный характер. Депутаты в своей деятельности редко руководствовались нуждами и потребностями местного населения и не выражали волю избирателей. Председатель совета депутатов являлся и председателем исполкома. Только в первые годы советской власти Совет как выборный орган играл руководящую роль по отношению к исполнительной власти. Исполнительный комитет находился в подчинении и был подотчетен Совету.

В 1920 году создается единая система организационной структуры советских учреждений (город, район, сельские советы), образованная без учета

важнейших особенностей административно-территориального деления, природных, социальных, экономических и культурных факторов. Важно отметить, что финансирование местных органов происходило централизованно, что не способствовало их финансовой самостоятельности и придавало им иждивенческий характер. Авторитарная централистская парадигма организации МСУ окончательно восторжествовала в стране.

В ходе строительства социализма правящая партия взяла курс на ужесточение организации власти, закрепление классовой расстановки сил и усиление влияния партийно-государственной системы. Происходил процесс интеграции советского, партийного и государственного аппарата. Тенденция к ограничению роли Советов наметилась к 1924 году, с принятием Конституции СССР, и сохранялась вплоть до 80-х годов XX в.

Итак, рассмотрение советского этапа существования местного самоуправления в России позволяет подвести итоги и отметить характерные особенности:

1. Появление Советов явилось результатом подлинной активности народных масс, их устремления к реальному народовластию. Это полностью совпало с краеугольным тезисом большевистской партии о переходе к «коммунистическому общественному самоуправлению». Опыт земского и государственного самоуправления был перечеркнут как пережиток эксплуататорского буржуазного строя.

2. Принцип разделения властей был признан буржуазным, и был провозглашен принцип единства власти, который на практике оказался тотальным контролем партийно-бюрократической системы.

3. В действительности местные Советы не управляли, а управлялись, выступая в качестве низшего звена государственной власти. Им была отведена роль камуфляжа и прикрытия существующего в стране тоталитарного политического строя.

Планомерное выхолащивание и извращение всей политической сути Советов, тотальное вторжение партии в государственное управление и во все

сферы жизнедеятельности страны в итоге привели к окончательному отчуждению партийно-политической элиты от народа и дестабилизации советской государственности.

В заключение необходимо отметить, что изучение исторических форм и этапов становления МСУ является основополагающим для выявления структурных особенностей, тенденций и социальных факторов эффективного функционирования данного уровня власти на современном этапе формирования правового демократического российского государства. Вопросы местного самоуправления и гражданского общества стали ключевыми в Послании Президента Российской Федерации от 12 декабря 2013 года: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах» [4]. Президент РФ особо подчеркнул, что исследование исторического опыта в России позволит сформулировать новые подходы, во всем их многообразии и противоречивости, сделать новые выводы и предложения.

Список литературы:

1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. — М., 1928.

2. Ленин В.И. Полн. Собр. соч. — Т. 33. — М.: Издательство политической литературы, 1965—75. — 365 с.

3. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах. Государство и МСУ в России. — М., 1978.

4. Послание Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года / [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 22.03.2015).

5. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. Специальный выпуск. — Октябрь 1990.

6. Съезды Советов в документах. 1917—1936. — Т. 1. — М., 1959.