Проблемы правового регулирования административных процедур (на примере реализации государственной услуги по регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей)

УДК 342.9:347.191

проблемы правового регулирования

АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

(НА ПРИМЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ гОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУгИ

по регистрации юридических лиц

И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ)

© Януш Е. В., 2017

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

В статье рассматриваются некоторые проблемы реализации государственной услуги по регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Ключевые слова: административная процедура, регистрационное производство, юридические лица, индивидуальные предприниматели, отказ в государственной регистрации.

Регистрационное производство как вид административного производства охватывает широкий круг общественных отношений, участниками которых, с одной стороны, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально на то уполномоченные должностные лица, а с другой стороны — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объединения, предприятия, учреждения и иные юридические лица, а также индивидуальные предприниматели.

По данным Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, количество зарегистрированных юридических лиц в Сибирском федеральном округе по состоянию на 1 августа 2016 г. составляет 653 465, индивидуальных предпринимателей 354 157.

По мнению Ю. М. Козлова, административная процедура состоит из двух компонентов:

1) осуществление установленных административно-правовыми нормами административных процедур по распорядительным действиям исполнительных органов (должностных лиц);

2) осуществление исполнительным органом (должностными лицами) функции пра-воохраны в порядке совершения регистрационных действий [1].

Результатом данных составляющих является вынесение индивидуального право-

вого акта. В отношении государственной регистрации юридических лиц это:

1) либо принятие решения о государственной регистрации;

2) либо отказ в государственной регистрации.

Классификацию регистрационного производства юридических лиц возможно провести в зависимости от юридических фактов, которые вошли в основание регистрации и внесения соответствующих сведений в реестр:

— во-первых, регистрационное производство в отношении юридических лиц при создании;

— во-вторых, регистрационное производство в отношении юридических лиц при внесении изменений в сведения о юридическом лице;

— в-третьих, регистрационное производство в отношении юридических лиц в связи с реорганизацией;

— в-четвертых, регистрационное производство в отношении юридических лиц в связи с прекращением деятельности (ликвидацией);

— в-пятых, регистрационное производство в отношении юридических лиц при исключении юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа.

Для каждого из данных видов регистрационных производств в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [2] необходим разный пакет документов и соблюдение некоторых условий.

Например, для того чтобы подать заявление о регистрации промежуточного ликвидационного баланса юридического лица по форме № 15001Р, необходимо истечение не менее двух месяцев с момента публикации в органах печати сообщения о ликвидации в соответствии со ст. 63 Гражданского кодекса Российской Федерации [3].

Государственная регистрация юридических лиц в Российской Федерации происходит в конкретной административно-правовой, другими словами — процедурной, форме, устанавливающей стадии регистрации, их последовательность, а также условия, которые характерны для производства в определенной стадии.

Заявителю, после того как он представил документы в регистрирующий орган, выдается расписка о том, что он получил документы, с указанием перечня и даты, когда они были получены. Вынесение регистрирующим органом решения в виде свидетельства по форме № Р51003, либо в виде листа записи в ЕГРЮЛ по форме № Р50007, либо в виде решения об отказе в государственной регистрации является окончанием второй стадии. Третья стадия завершается, когда вышестоящие регистрирующие органы или иные уполномоченные федеральным органом исполнительной власти приняли решение по жалобе. Четвертая стадия оканчивается принятием судебного решения. На данный момент законодатель пытается создать более упрощенную процедуру государственной регистрации, уменьшая необходимый перечень документов.

Так, в плане мероприятий (дорожной карте) по «Оптимизации процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [4] говорится о будущем введении права юридических лиц на использование типовых уставов, утвержденных федеральным органом исполнительной власти. Также речь идет об исключении обязанности юридического лица представлять типовые уставы в регистрирующий орган при государственной регистрации, с необходимым занесением в решение учредителей (участников) юридического лица информации о создании юридического лица или внесении изменений в устав юридического лица сведений о его действиях в соответствии с типовым уставом.

Представляется, что введение таких типовых уставов, возможно, упростит и ускорит процедуру государственной регист-

рации. Для крупной компании создание устава с большим количеством учредителей обычно вызывает определенные сложности и отнимает огромное количество времени. Если один учредитель учреждает юридическое лицо, то ему будет проще взять именно типовой устав для работы. Но не будет иметь смысла внесение различных особенностей, которые будут касаться выхода участника из общества или перехода доли к третьим лицам.

Вместе с упрощением процедуры государственной регистрации и сокращением пакета документов законодателем вводятся дополнительные нецелесообразные процедуры. Эти введения касаются нотариального удостоверения доверенностей на представителей, для того чтобы подать и получить документы в регистрирующем органе. Принятые в мае 2014 г. соответствующие изменения в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» видятся неэффективными. Если ранее документы в регистрирующий орган возможно было подать по доверенности, которая выдавалась юридическим лицом в соответствии с гражданским законодательством, то на данный момент доверенность обязательно нужно удостоверять нотариально. В связи с этим получается ситуация двойной проверки полномочий заявителя, последствием которой являются излишние расходы заявителя. Отмена законодателем удостоверения подписи заявителя в нотариальном порядке в заявлении о создании юридического лица (если заявитель подает документы в регистрирующий орган лично) возложила на заявителя дополнительную обязанность по удостоверению доверенности.

Аргументы нотариального сообщества в пользу сохранения нотариальных доверенностей свелись к следующему:

1) нотариальная доверенность будет предусматривать барьер на пути возможной массовой регистрации фирм-однодневок;

2) отмена нотариальных доверенностей будет предусматривать возможность регистрации фирм на подставных лиц для осуществления незаконной деятельности [5].

Отсюда возникает вопрос: как нотариальная доверенность будет создавать барьеры для фирм-однодневок, если нотариус в любом случае проверяет полномочия заявителя и свидетельствует его подпись в установленном законом порядке? Если подпись

заявителя уже засвидетельствована, то от чего может защищать нотариальная доверенность? И если все же говорить о регистрации фирм-однодневок, то что мешает номинальному директору съездить в налоговую сдать и получить документы о регистрации самостоятельно? В данном случае, наоборот, снимаются дополнительные психологический, временной и денежный барьеры для недобросовестного директора. Даже если у заявителя отсутствует желание лично посещать регистрирующий орган, то в любом случае он обязан обратиться к нотариусу.

Отдельно необходимо сказать о формах заявлений. Формы заявлений о государственной регистрации, утвержденные приказом ФНС России от 25 января 2012 г. № ММВ-7-6/25@ «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств» [6], более понятны и просты по сравнению с формами заявлений, действовавшими ранее.

Все формы имеют штрих-код для автоматической обработки информации; кроме того, при заполнении, например, полных паспортных данных в отношении учредителя при создании в листе на заявителя нет необходимости дублировать паспортные данные, достаточно указать фамилию, имя и отчество. Если заполнять заявления посредством бесплатной электронной программы, то многие разделы форм заполняются автоматически, что крайне удобно.

После подачи документов в регистрирующий орган заявителю или его представителю выдается расписка о принятых документах, и начинается вторая стадия государственной регистрации — принятие регистрирующим органом решения о государственной регистрации.

Однако вольно и непоследовательно подходят к толкованию указанного выше приказа налоговые органы.

Так, в ст. 23 Федерального закона № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» установлены основания для отказа в государственной регистрации. Негативные для заявителей решения регистрирующие органы принимают чаще всего исходя из подп. «а» п. 1 этой статьи — в

связи с непредставлением необходимых документов. Толкуется эта норма регистрирующим органом в очень широком смысле и зачастую в пользу или в оправдание отказа в государственной регистрации каких-либо действий от заявителей самого регистрирующего органа [7].

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 октября 2011 г. № 7075/11, документы, необходимые для государственной регистрации, должны соответствовать требованиям закона, содержать достоверную информацию, так как являются составляющей частью государственных реестров. Из этого следует, что представление заявителем документов, которые содержат недостоверные сведения, следует рассматривать как непредставление в регистрирующий орган документов, содержащих необходимые сведения, а осведомленность налогового органа на момент государственной регистрации о недостоверности сведений, указанных в соответствующих документах, является основанием для отказа в государственной регистрации на основании подп. «а» п. 1 ст. 23 Федерального закона № 129-ФЗ.

Суды двух инстанций, удовлетворяя требования общества, на основании исследования и оценки представленных в материалы дела документов по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ пришли к выводам о том, что доказательства наличия у инспекции на дату регистрации информации о недостоверности сведений, содержащихся в представленных документах, отсутствовали, в связи с чем вынесение решения об отказе в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы на основании подп. «а» п. 1 ст. 23 Федерального закона № 129-ФЗ, является незаконным и нарушает права и законные интересы общества, поскольку не позволило в установленный законом срок реализовать свое право на государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы общества.

Федеральным законом № 129-ФЗ введен подп. «р», в соответствии с которым отказ в государственной регистрации допускается при наличии у регистрирующего органа подтвержденной информации о недостоверности содержащихся в представленных в

регистрирующий орган документах сведений, предусмотренных подп. «в» п. 1 ст. 5 настоящего Федерального закона. Между тем этот подпункт касается информации об адресе постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, и информация должна быть подтвержденной, и более того, указанные изменения вступили в законную силу 3 ноября 2013 г. после вынесения оспариваемого решения об отказе. Эта норма в данном случае неприменима. Исходя из изложенного, инспекция не имела законных оснований для отказа в регистрации заявленных изменений [8].

Кроме того, не представленным на регистрацию считается документ, не отвечающий установленным требованиям (например, если пропущена хотя бы одна из обязательных для заполнения граф в заявлении о регистрации или не представлены документы, подтверждающие местонахождение постоянного исполнительного органа юридического лица).

Довольно часто платежный документ об оплате государственной пошлины, составленный с техническими ошибками, трактуется регистрирующим органом как непредставленный [9].

Нередко регистрирующий орган отказывает в регистрации изменений по мотивам того, что в представленных заявителем документах допущены опечатки, что также не является основанием для отказа. Тем не менее в Концепции развития гражданского законодательства предполагается принципиально изменить один из институтов — правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц, для чего предложено реализовать меры, одной из которых является установление обязательной юридической экспертизы содержания учредительных документов на предмет соответствия законодательству и достоверности данных, представляемых на государственную регистрацию. В перечень оснований для отказа в регистрации предлагается включить такое основание, как представление документов с недостоверными сведениями [10].

Думается, что введение данных положений уменьшит число незаконных отказов, так как фактически сейчас регистрирующий орган уже отказывает на основании представления документов с недостоверными сведениями.

Следует также отметить, что нет судебной практики по привлечению должностных лиц к ответственности по ч. 1 ст. 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в ЕГРЮЛ или об индивидуальном предпринимателе в ЕГРИП. Скорее всего, это объясняется тем, что заявителю проще признать ошибку своей и исправить, чем тратить время, нервы и деньги на судебное разбирательство и «наказать» должностное лицо на одну или две тысячи рублей.

Думается, что для того, чтобы работала эта статья, необходимо существенно увеличить штраф, включить возмещение убытков в обязательном порядке, так как при таких ошибках и опечатках зачастую у общества блокируются счета со стороны банков и, как следствие, срываются заказы, сделки. Возможно, следует даже ввести дисциплинарное взыскание руководству и создать судебную практику.

Все изложенное указывает на необходимость более жесткого контроля государства за созданием и деятельностью юридических лиц. Причем контролировать более тщательно надо именно органы, отвечающие за их регистрацию, во избежание произвольного толкования требований законодательства в каждом отдельном регионе страны [11].

Существующее на сегодняшний день законодательство не отвечает условиям, необходимым для нормального функционирования гражданских правоотношений, а в ряде случаев порождает больше проблем и негативных последствий. Чем четче будет проработан процесс регистрации юридического лица, тем меньше будет судебных разбирательств по этому поводу. ^

1. Цит. по: Зорина Е. А. Государственная регистрация юридических лиц как вид административно-процедурного производства // Вестн. Ун-та им. О. Е. Кутафина. 2015. № 8. С. 245.

2. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : федер. закон от 8 авг. 2001 г. № 129-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3431.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 28.03.2017 г.) // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

4. Об утверждении плана мероприятий (дорожной карты) «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» : распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2013 г. № 317-р // Рос. газ. 2013. № 11. Ст. 1148.

5. Зорина Е. А. Государственная регистрация юридических лиц как вид административно-процедурного производства // Вестн. Ун-та им. О. Е. Кутафина. 2015. № 8. С. 248

6. Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств : приказ от 25 янв. 2012 г. № ММВ-7-6/25@ [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.ru/rn77/ about_fts/docs/4192875/.

7. Асаул А. Н. Организация предпринимательской деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 8. С. 143.

8. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 июня 2014 г. по делу № А19-14094/2013 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

9. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 01.05.2017) // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

10. Баркова А. В. Предпринимательское право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» // Просвещение. 2014. № 7. С. 317.

11. Самсонов Д. А. Актуальные проблемы регистрации юридического лица // Actualscience. 2016. № 11. С. 250.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 28.03.2017 г.) // Собр. законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : федер. закон от 8 авг. 2001 г. № 129-ФЗ (в ред. от 28.12.2016 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2001. — № 33 (ч. 1). -Ст. 3431.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 01.05.2017) // Собр. законодательства РФ. — 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.

Об утверждении плана мероприятий (дорожной карты) «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» : распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2013 г. № 317-р // Рос. газ. - 2013. - № 11. - Ст. 1148.

Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств : приказ от 25 янв. 2012 г. № ММВ-7-6/25@ [Электронный ресурс]. -URL: https://www.nalog.ru/rn77/about_fts/ docs/4192875/.

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 июня 2014 г. по делу № А19-14094/2013 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Асаул А. Н. Организация предпринимательской деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2014. - № 8. - С. 142-144.

Баркова А. В. Предпринимательское право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» // Просвещение. -

2014. - № 7. - С. 317-318.

Зорина Е. А. Государственная регистрация юридических лиц как вид административно-процедурного производства // Вестн. Ун-та им. О. Е. Кутафина. -

2015. - № 8. - С. 245-249.

Самсонов Д. А. Актуальные проблемы регистрации юридического лица // Actual science. - 2016. -№ 11. - С. 249-250.

Problems of Legal Regulation of Administrative Procedures

© Janusz C., 2017

This article discusses some problems of realization of the state service for registration of legal entities and individual entrepreneurs.

Key words: administrative procedure, registration manufacturing, legal entities, individual entrepreneurs, state registration refusal.