Исторические аспекты становления Всероссийского и регионального парламентаризма

УДК 94

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ВСЕРОССИЙСКОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

© 2009 О.Н. Сергеева

Ульяновский государственный педагогический университет

Поступила в редакцию 26.06.2008

В статье рассматриваются исторические корни зарождения и становления народного представительства в России, анализируется избирательная система, избирательное законодательство и основные стадии избирательного процесса по выборам депутатов первого российского парламента. Значительное внимание уделено созданию и организации работы избирательных комиссий. Ключевые слова: Государственная Дума, парламентаризм, выборы, земство, представительная власть, политические партии, избирательные комиссии, избирательное законодательство, избирательная система.

Парламентаризм для нашей страны - явление относительно молодое. Первый осмысленный шаг Россия сделала в этом направлении во второй половине XIX в., когда было введено земство и стали избирать гласных, людей, которым народ делегировал полномочия по защите своих интересов на уровне местного самоуправления. Следующий шаг - деятельность первых четырех Государственных Дум. Возможно сегодня, с позиции современных представлений о демократическом устройстве государства, увидеть ошибки и промахи реформаторов начала XX века гораздо проще, чем ощутить великие масштабы тех событий. Однако необходимо подчеркнуть, что выборы в представительные органы власти и в первый российский парламент дали власти и обществу в целом уникальный шанс направить развитие страны по пути постепенных эволюционных преобразований. Современная Россия исходит из того, что свободные демократические выборы являются нормой для общественной жизни страны, важной конституционной и международно-признанной гарантией внутреннего политического порядка, фактором стабильности взаимоотношений с российским гражданским обществом и международным сообществом. Поэтому изучение накопленного исторического опыта становления российского парламентаризма требует углубленного научного анализа в контексте реалий сегодняшнего дня, взвешенных и исторически справедливых оценок.

Формирование демократических выборных начал в Российской империи ведет свой отсчет с 1864 г., когда после отмены в 1861 г. крепостного права на повестку дня встал вопрос о демократизации общественной жизни на местном уровне и в рамках формирования новой системы местного

Сергеева Ольга Николаевна, аспирант кафедры истории России. E-mail: lelyrus@mail.ru

самоуправления были созданы губернские и уездные земские представительные учреждения, избираемые по куриям на основе имущественных цензов. Вслед за этим в 1870 г. реформе подверглась система городского самоуправления, и новые органы городского самоуправления стали избираться жителями города также на основе имущественных цензов. В конечном счете, аналогичные принципы, закрепленные в Положении о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. и его последующих редакциях, применялись на выборах первого российского парламента.

Заметной вехой в развитии Российского государства стал Манифест 17 октября 1905 г. Царским Манифестом населению Российской империи даровались политические свободы, в том числе неприкосновенность личности, свобода слова, собраний и объединений. Одновременно Государственной Думе1 были предоставлены законодательные полномочия.2

Во исполнение октябрьского Манифеста царским указом от 11 декабря 1905 г. был изменен закон о выборах, который расширил избирательные права населения.3 Как же формировалась российская избирательная система? При формировании Думы использовалась мажоритарная многоступенная избирательная система абсолютного большинства с неравными нормами представительства от избирателей четырех групп, называемых "куриями", с применением имущественных и других цензов при тайном голосовании.

Заимствованная из опыта выборов в земские и городские представительные учреждения куриальная система разделяла избирателей на четыре курии - землевладельцев, городских жителей, крестьян и рабочих. В выборах имели право участвовать лица не моложе 25 лет. Избирательного права были лишены женщины, учащиеся,

включая студентов, военнослужащие, кочевые народности и иностранные подданные, а также лица, подвергшиеся уголовному наказанию или состоящие под следствием либо судом. Для того, чтобы уменьшить возможности использования административного влияния на ход выборов, губернаторам и вице-губернаторам, градоначальникам и их помощникам, а также полицейским на вверенной территории избирательное право также не было предоставлено. Таким образом, они были не вправе баллотироваться в депутаты, участвовать в предвыборных собраниях, голосовать.4 Всего избирательным правом были наделены до 15 миллионов подданных Российской империи, или более трети численности всего мужского населения от 25 лет и старше.5

О неравном избирательном праве свидетельствует то, что один голос помещика был равен трем голосам городского буржуа, пятнадцати голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих. Многоступенность выборов предусматривала для помещиков и горожан - двухступенные, для рабочих - трехступенные, а для крестьян - четы-рехступенные выборы.6 Безусловно, такой подход отражал желание власти сформировать Государственную Думу более уравновешенной с поддерживающим ее депутатским большинством.

Достоинством законодательства о выборах являлось право избирателей присутствовать при подсчете голосов на избирательных участках в городах, а также весомые меры уголовной ответственности, установленные царским указом от 8 марта 1906 г. в целях защиты свободы и правильности выборов. Так, виновные "в возбуждении к противодействию выборам или к массовому воздержанию от участия в выборах" подлежали наказанию в виде заключения в тюрьме на срок от 4 до 8 месяцев. Примечательно, что служащие правительственных, земских или общественных организаций, уполномоченные наблюдать за правильностью выборов (в том числе члены избирательных комиссий), виновные в воспрепятствовании избирателю или выборщику свободно осуществлять избирательное право: угрозой, насилием, злоупотреблением властью, подлежали наказанию в два раза большему.7

Недостатки сложной избирательной системы особо проявились в деревне. К моменту начала избирательной кампании сельское население практически не было знакомо с порядком выборов. Большинство крестьян не разбирались в политике, с недоверием относились к выборам и к самой Думе.

Особо следует отметить, что кампания по выборам в первое общероссийское представительное учреждение способствовала укреплению существующих и ускоренному формированию

новых политических партий. По сути, это было первое легальное участие партий в общероссийском политическом процессе.

В выборах участвовало более 200 политических партий, из которых 38 представляли консервативное или либеральное направление, а монархических проправительственных насчитывалось лишь 4. При этом активно действовало около 30 оппозиционных партий и организаций социалистической направленности.8 Оромную роль в избирательной кампании играли средства массовой информации. Правительственная печать была не способна создать благоприятное для власти общественное мнение, в то же время, издания либеральной и демократической направленности выходили миллионными тиражами и способствовали формированию критического отношения к действиям верховной власти.

Два Манифеста и Положения о выборах в России, принятые в 1905 г., дали путевку в жизнь системе избирательных комиссий. Такие органы создавались в России впервые. В этой связи, немедленно после принятия первого Манифеста об объявлении выборов Государственной Думы, было выдвинуто требование о создании губернских избирательных комиссий. При этом создавать новое казенное ведомство не стали, а, на наш взгляд, совершенно справедливо в историческом контексте, было выбрано очень серьезное ведомство: губернские комиссии создавались на базе судебных ведомств, т.е. на базе учреждений юстиции. Сеть привязали к судебным округам, которые охватывали всю территорию государства. Единственным неудобством данной сети было то, что судебные округа не всегда совпадали с границами губернии. Преимущества идеи создания избирательных комиссий на базе судебных округов были очевидны.

Судебные органы, судебная система в это время в глазах общественности были наименее скомпрометированными, да и задачи установления правового порядка им наиболее соответствовали. К тому же, и это самое главное, именно судебная система, и только она, в то время обладала штатом квалифицированных специалистов, профессионально подготовленных для решения сложных казуистических вопросов, которые, как предвиделось (и справедливо предвиделось, как показала практика), должны были возникнуть при становлении нового и совершенно непривычного для России института.

Губернская избирательная комиссия, зарождаясь на базе окружного суда в губернском городе, использовала кадровые ресурсы местных юристов и привлекала для сотрудничества представителей ключевых органов губернской власти. Таким же образом впоследствии формирова-

лись и уездные избирательные комиссии. Состав избирательной комиссии утверждался губернатором по присланным спискам.9

Необходимо отметить, что избирательные комиссии, и губернская, и уездная, создавались не для конкретного проведения выборов (как современные комиссии), не для конкретного подсчета голосов избирателей. Этим занимались председатели собраний, на которых выдвигались выборщики, а избирательная комиссия создавалась для решения казуистических вопросов, для разрешения юридических споров из наиболее независимых, наиболее сильных, наиболее грамотных юристов. Так, все юристы, входящие в состав Симбирской губернской и уездных избирательных комиссий, являлись выпускниками юридического факультета Казанского университета.10

Основными задачами избирательных комиссий являлись: составление списков избирателей (основных и дополнительных), а также образование отдельных по местностям уезда предварительных съездов городских избирателей и распределение подлежащих избранию выборщиков между отдельными городскими поселениями.11 Главной же задачей было обеспечение законности проведения избирательных кампаний.

Во-первых, разрешение всех спорных ситуаций. Во-вторых, при организации выборов, если уйти от политических моментов, самым сложным вопросом было составление списков избирателей. На тот момент списков избирателей просто не было. Не было никакого учета. При этом существовало огромное количество различных цензов для жителей России, чтобы они могли стать избирателями. Поэтому работа предстояла колоссальная. Манифестом она поручалась уездной земской управе или управе по делам земского хозяйства (по съезду уездных землевладельцев (в Симбирской губернии); в местностях, где таких управ не имелось - уездной полицейской управе), а по съезду городских избирателей - городской управе - и все это под контролем губернской власти, то есть губернаторов. На губернские и уездные избирательные комиссии возлагалась задача контроля за подготовку списков избирателей.

Распоряжением Министра внутренних дел органам полиции строжайше предписывалось обеспечивать полную безопасность избираемых выборщиков, участников собраний и членов избирательных комиссий.

Законодательство Российской империи не конкретизировало проведение избирательной кампании. В нем практически отсутствовали нормы, касающиеся предвыборной агитации. О возможности агитации на селе закон умалчивал. В городах разрешалось за месяц до начала выбо-

ров проводить участковые собрания избирателей. Однако такие собрания должны были проходить в присутствии представителя полиции, который имел право их прерывать и закрывать.12 Все это делало ведение предвыборной агитации невозможным.

Для организации выборов и проведения голосования создавались избирательные участки. В каждом из них имелись избирательные комиссии в составе председателя и двух членов. Избрание выборщиков происходило путем тайного голосования через баллотировку шарами. Таким же образом избирались депутаты Государственной Думы в губернском избирательном собрании.

Списки избирателей публиковались перед выборами в Думу с тем, чтобы все желающие могли удостовериться, имеют они право голосовать или нет. В списках указывались фамилия, имя, отчество; ценз, согласно которому человек допущен к участию в выборах; домашний адрес - для того, чтобы избиратель знал, куда ему доставят приглашение на выборы, а также, чтобы избежать возможного попадания одного и того же лица в список два и более раз. Приглашение на выборы служило основанием для пропуска избирателя на участок для голосования. Оно состояло из двух частей, первая из которых отрывалась при входе, чтобы один и тот же человек не мог зайти дважды. Иногда местные власти, на которые МВД возложило проверку личности избирателя, просили предъявить другие документы. При входе приглашение отбиралось, а избиратель получал бюллетень в виде бланка.

Единой формы бюллетеня не предусматривалось. Бюллетень не должен был содержать никаких отметок, знаков, исправлений и подчисток ни на лицевой, ни на оборотной стороне. В противном случае он признавался недействительным. Недействительным признавался и бюллетень, в котором невозможно было прочитать фамилию выборщиков. Допускалось использование заранее отпечатанных типографским способом списков, чем пользовались многие политические партии, особенно кадеты. Специально изданные "Правила о порядке производства выборов в городское избирательное собрание" определяли следующую процедуру голосования: каждый избиратель лично заполнял свой бюллетень, содержащий имя, отчество и фамилию кандидата, за которого голосовал избиратель. Число кандидатов в бюллетене не должно было превышать число необходимых для избрания по каждому участку. Избиратель передавал бюллетень председателю избирательной комиссии обязательно в свернутом виде, председатель должен был немедленно опустить его в урну.

Выборы проводились в течение одного дня с 9-ти часов утра до 9-ти вечера одновременно на всех участках. По окончании голосования председатель опечатывал урну и передавал ее под охрану полицейских чинов. Подсчет голосов производился избирательной комиссией на следующий день в это же время, и мог длиться неограниченное время. При данной процедуре могли присутствовать избиратели.

Все поданные избирательные бюллетени делились на три категории: несомненные, неправильные и сомнительные, где, например, фамилии выборщиков были написаны неразборчиво. В окончательный протокол заносились только бюллетени действительные и недействительные, судьба сомнительных решалась комиссией. По итогам каждого дня составлялся специальный протокол, в котором указывалось число обработанных за день бюллетеней и результаты голосования.13

В виду многоступенности выборов и разных дат их проведения в губерниях общих официальных данных о числе подданных, принявших участие в выборах, не составлялось. Различной была явка избирателей по регионам, по куриям. Наиболее активными были избиратели в городах.14

При общем числе депутатских мандатов -524, ко дню открытия первой Государственной Думы было избрано 478 депутатов (91% от общего числа). 15

Из политических партий наибольшего успеха добилась созданная незадолго до выборов партия кадетов - их фракция в Думе насчитывала 161 депутата, затем она увеличилась до 179 за счет вступления в нее беспартийных депутатов. Второй по представительству была фракция крестьянской народно-социалистической группы (трудовики) -97 депутатов, выступавшей в ходе выборов с позиций "левее кадетов". Социал-демократы имели 17 мандатов, октябристы - 16. Беспартийных депутатов было 105. Правые партии не провели ни одного депутата.16 Таким образом, большинство мест в Думе получили критически настроенные по отношению к власти депутаты.

В определенной степени такое распределение депутатской мандатов стало возможно благодаря применению мажоритарной избирательной системы, основным недостатком которой является потеря значительного числа голосов избирателей (и выборщиков), отданных за кандидатуры не набравшие требуемого для избрания голосов. В результате, в первой Государственной Думе сформировалось преобладание сторонников незамедлительных широкомасштабных реформ. Депутатское большинство уже с первых дней работы сконцентрировало свое внимание на ожесточенной критике правительства.

Анализ избирательной кампании по выборам

в первую Государственную Думу позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, выборы не оправдали надежд, возлагавшихся на них властью и народом. Дума не смогла наладить конструктивных взаимодействий с правительством и начать вместе с ним решать накопившиеся в стране острые проблемы. В то же время проводимая в то время политика царского правительства не позволила парламенту занять надлежащее место в политической системе, стать опорой и конституционным ограничением власти.

Во-вторых, превращение выборов в арену ожесточенной и разрушительной борьбы политических сил дестабилизировало ситуацию в обществе и государстве.

В-третьих, результаты выборов в первую Государственную думу были во многом предопределены неспособностью и нежеланием власти решать главный на тот момент вопрос о предоставлении крестьянам земли, что привело к радикальной политизации крестьянства, его решающей роли в выборах, во многом деструктивной деятельности в Думе.

В-четвертых, первый опыт легальной предвыборной борьбы политических партий показал, что слабые партии и неразвитая в целом партийная система не позволили провести реально конкурентные выборы, сформировать по-настоящему работоспособный и представительный парламент.

В-пятых, надежда верховной власти на то, что сами по себе избирательный закон и выборы обеспечат политическую и государственную стабильность, явилась опасным заблуждением. Дарование народу одних политических свобод без срочных и эффективных мер по устранению причин народного недовольства показало бесперспективность разрешения системного общественно-политического кризиса.

Основной чертой, присущей законодательному регулированию выборов в первую Государственную Думу, является очевидная не демократичность организации избирательного процесса. Это проявлялось как в определении состава избирателей (избирательного права было лишено более половины населения), так и особенностями куриальной и многоступенной системы выборов. Выборы в Государственную Думу являлись косвенными и проводились поэтапно, и число этих этапов отличалось в зависимости от принадлежности к определенному социальному классу. В целом, идея народного представительства была существенно искажена.

В этой связи избирательная система, исключавшая из избирательного корпуса большинство населения, не могла обеспечить представительность парламента. Важнейшим уроком, извле-

ченным из исторического опыта введения и функционирования начал первого народного парламентского представительства в России, является положение о том, что завоевание политической власти возможно не только революционным, но и эволюционным - мирным парламентским путем. Осмысление событий и процессов выборов в первую Государственную Думу, опыта ее деятельности позволит основательнее взглянуть на нынешние проблемы демократического развития страны, не принимать скороспелых решений, не повторять прежних ошибок.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1 Манифест "Об учреждении Государственной Думы". От 6 августа 1905 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXV: 1905. Отд-ние 1-е.-СПб., 1908. - Ст.26656. - С.637-638.

2 Манифест "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXV: 1905. Отд-ние 1-е. - СПб., 1908. - Ст.26803. - С.754-755.

3 Именной Высочайший указ, данный Сенату "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных к нему узаконений" от 11 декабря 1905 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXV: 1905. Отд-ние 1-е. - СПб., 1908. - Ст.27029.- С.877-882.

4 Порядок выборов в Государственную Думу. Систематический свод относящихся к сему предмету узаконений и правительственных распоряжений. - СПб., 1905.- С.10-15.

5 Вешняков А.А. Выборы в первую Государственную Думу - первый опыт демократизации Российского государства // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Материалы научно-практической конференции 3 марта 2006 г. РЦОИТ при ЦИК РФ, - М., 2006. - С.11.

6 Кошкидько В.Г. Представительная власть в России: формирование и функционирование (1905-1907). - С.116.

7 Именной Высочайший указ "О временных правилах об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений" от 8 марта 1906 г. // Институт выборов в России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX в. / Под общ. ред. А.А.Вешнякова. - М., 2001. - С.586-587.

8 Зотова З.М. Российские политические партии в I - IV Государственных Думах: опыт и проблемы // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Материалы научно-практической конференции 3 марта 2006 г. РЦОИТ при ЦИК РФ, - М., 2006.- С.82.

9 ГАУО.Ф.76. Оп.6. Д.74. Л.159.

10 Чугунова Н.С. Воспитанники Казанского университете - депутаты Государственной Думы России. - Казань, 1993. - С.89.

11 ГАУО. Ф.76. Оп.2. Д.1457. Л.56.

12 Там же. Л.95; Ф.76. Оп.1. Д.864. ЛЛ.19,23.

13 Государственная Дума (1906-1917). Лики России. / состав. Лукоянов Е.Ф. и др. - СПб., 2006. - С.94-95.

14 ГАУО. Ф.76 Оп. 6Д. 74. ЛЛ.287-289.

15 Численность Думы на конец сессии. Данные по: Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования. - М., 1996. - С.37-40.

16 Государственная Дума (1906-1917). Стенографические отчеты. - М.: Фонд "Правовая культура". - (Парламентаризм в России). Т.1. - М., 1995. - С.29.

HISTORICAL ASPECTS OF THE ESTABLISHMENT OF ALL-RUSSIA AND REGIONAL PARLIAMENTARIANISM

© 2009 O.N. Sergeeva

Ulyanovsk State Padagogical University

The article deals with the origins and establishment of the popular representation system in Russia. The author analyzes the electoral system, legislation and basic stages of electoral process of the first Russian parliamentary elections. Special attention is given to the creation and organization of electoral commissions' work. The major lesson taken from the historical experience of introduction and functioning of the first national parliamentary representative bodies in Russia is that the attainment of political power is possible by not only revolutionary, but also evolutionary parliamentary means.

Key words: State Duma, parliamentarianism, elections, zemstvo, representative authority, political parties, electoral committee, commissions, electoral legislation, electoral system.

Olga Sergeyeva, Graduate Student, Russian History Department. E-mail: lelyrus@mail.ru