О Концепции развития правовой и нормативно-технической базы мелиорации в России на период 2010-2020 годы

Научный журнал Российского НИИ проблем мелиорации, № 1(01), 2011 г.

УДК 631.6.006:338.43.000.34

В. Н. Щедрин, В. Я. Бочкарев

О КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ И НОРМАТИВНОТЕХНИЧЕСКОЙ БАЗЫ МЕЛИОРАЦИИ В РОССИИ НА ПЕРИОД 2010-2020 ГОДЫ

В статье приведена оценка современного состояния правовой и нормативнотехнической базы мелиорации, дан анализ требований международной системы стандартизации ИСО и направленности развития агропромышленного комплекса в свете подготовки страны к вступлению в ВТО.

Ключевые слова: техническое регулирование, стандартизация, нормативные документы, метрологическое обеспечение.

V. N. Schedrin, V. Y. Bochkarev

ABOUT THE CONCEPT OF DEVELOPMENT LEGAL AND NORMATIVE-TECHNICAL RECLAMATION IN RUSSIA FOR THE PERIOD 2010-2020 YEARS

The article describes the rating of the current state of legal and normative-technical base of reclamation; the analysis of requirements of the international standardization system ISO and direction of development of agro industrial complex because of preparing the country to join the WTO was given.

Keywords: technical regulation, standardization, regulatory documents, metrological support.

Современный подход к стандартизации со стороны основных субъектов этой деятельности характеризуется тем, что стандартизация является стабилизирующим фактором обеспечения социально-экономической сферы жизнедеятельности общества, а совокупность ее инструментов обеспечивает повышение конкурентоспособности национальный экономики.

Сущность этого подхода состоит в разделении ответственности государства и производителя. Государство несет ответственность за такие глобальные категории, как безопасность промышленной продукции, защита здоровья и жизни населения, охрана окружающей среды, защита имущества. Производитель, в свою очередь, берет на себя ответственность за производство конкурентоспособной продукции.

В Федеральном законе «О техническом регулировании» [1], на наш взгляд, не в полной мере и недостаточно четко определены некоторые по-

нятия такие как, структура и статус участников национальной системы стандартизации, приоритетность и функциональная значимость национальных стандартов, вопросы организации разработки международных и межгосударственных стандартов. В Концепции развития национальной системы стандартизации в Российской Федерации [2] отмечено, что по отдельным направлениям хозяйственной деятельности эффективность и значимость национальных стандартов снижается, поскольку они не полностью отражают результаты научно-технического прогресса. К тому же недостаточен уровень гармонизации их с международными стандартами.

Российская Федерация, является членом Международной организации по стандартизации (ИСО) и Международной электротехнической комиссии, активно участвует в деятельности других международных организаций по стандартизации. В то же время, количество закрепленных за Россией секретариатов технических комитетов явно недостаточно для реализации ее национальных интересов [3]. В области мелиорации, ирригации и дренажа Россия представлена в техническом комитете ИСО ТС23 «Тракторы и машины для сельского хозяйства и лесного хозяйства» (подкомитет ТС23^08 «Ирригация и дренажное оборудование и системы») в качестве О-member наблюдателя.

Созданный в 2008 году технический комитет по стандартизации ТК-028 «Оросительное и дренажное оборудование и системы» совместно с ФГНУ «РосНИИПМ» приступил к разработке новой системы правовой и нормативно-технической документации в области мелиорации с учетом требований ИСО. Участие в работе технических комитетов ИСО, в частности подкомитете ТС23^08 «Ирригация и дренажное оборудование и системы», позволит мелиораторам России не только влиять на разработку международных стандартов, но и обеспечивать реализацию решений, учитывающих интересы нашей страны.

В случае вступления Российской Федерации в ВТО предстоит мас-

штабная гармонизация российских технических регламентов и других документов национальной системы стандартизации с учетом требований директив и нормативов ЕС и ИСО. В рамках Таможенного союза Россия-Белоруссия-Казахстан уже предусмотрена унификация правовых (технические регламенты) и нормативных документов (национальные стандарты, своды правил и т.п.), при этом определена четкая ориентация на международные требования, что нашло отражение в новой Программе разработки технических регламентов 2010 года [4].

Международные стандарты отражают передовой опыт экономически развитых стран мира, результаты научных исследований, требования широкого круга потребителей и государственных органов и представляют собой правила, общие принципы или характеристики. При такой универсальности, стандарты ИСО могут использоваться в национальной системе стандартизации либо как документы прямого действия, либо с определенной адаптацией к условиям России. Для разработки научно-методической основы создания национальной системы стандартизации в области мелиорации потребовалось изучить современное состояние и направления развития международной системы стандартизации ИСО, фонд документов международной системы стандартизации, действующие стандарты ИСО в области мелиорации, ирригации и эксплуатации мелиоративных систем с целью их дальнейшей гармонизации. В национальной системе стандартизации в области мелиорации уже сейчас реализовано около 50 % международных стандартов ИСО.

Специалистами ФГНУ «РосНИИПМ» разработана «Концепция развития правовой и нормативно-технической базы мелиорации в России на период 2010-2020 годы», которая определяет стратегию и перспективы развития национальной системы стандартизации в области мелиорации. Концепция подготовлена в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными правовыми и нормативными ак-

тами Российской Федерации с учетом международных нормативных документов в области стандартизации.

Сформированная на протяжении многих десятилетий система государственной стандартизации в области мелиорации и водного хозяйства сейчас реформируется в национальную систему стандартизации, существенно гармонизированную с международной системой стандартизации ИСО. Предполагается, что национальная система стандартизации должна обеспечить эффективное развитие мелиоративного комплекса АПК России с учетом международных правил нормирования производственнохозяйственной деятельности.

Существовавшая ранее государственная система стандартизации в области мелиорации характеризуется преобладанием строительных норм и правил (СНИП) с сопутствующими нормативно-методическими документами (ведомственные строительные нормы, пособия к СНИП, методические указания и т.п.), на основе которых и сейчас выполняются основные виды работ в мелиоративном строительстве, при эксплуатации мелиоративных систем. Государственные стандарты, как правило, регламентировали отдельные виды технологических и производственных процессов (применение специального технологического оборудования, контрольноизмерительные операции, водоучет, культуртехнические работы, мелиоративные машины и т.п.).

Совершенствование системы стандартизации требует изменения приоритетов развития, структурных и качественных изменений, соответствующих новым стратегическим целям, принципам и задачам формирования национальной системы стандартизации в области мелиорации. В настоящее время правовую основу системы стандартизации в области мелиорации составляют:

- Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», определяющий правовые основы стандартизации

в Российской Федерации, участников работ по стандартизации, правила разработки и добровольность применения стандартов;

- Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий;

- Федеральный закон т 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», определяющий правовые основы деятельности в области мелиорации земель, полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель;

- Федеральный закон 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающий правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

- Федеральный закон № от 26 июня 2008 г. 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», регулирующий отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, средствам измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений;

- Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегули-

руемых организациях», регулирующий отношения, возникающие в связи с деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

- Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», регламентирующий требования по обеспечению безопасности зданий и сооружений любого назначения, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации.

Деятельность разработчиков национальной системы стандартизации в области мелиорации регламентируется нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации и федеральных органов управления по вопросам стандартизации. Организационно-функциональная структура национальной системы стандартизации включает:

- национальный орган по стандартизации - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

- федеральный орган исполнительной власти в области мелиорации -Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

- технические комитеты по стандартизации;

- разработчиков стандартов.

По новым правовым требованиям в состав фонда документов национальной системы стандартизации в области мелиорации могут входить международные, межгосударственные и национальные стандарты, своды правил и стандарты организаций, нормы и рекомендации в области стандартизации. Фонд документов национальной системы стандартизации в области мелиорации является составной частью федерального информа-

ционного фонда технических регламентов и стандартов. Обновление и актуализация фонда документов системы стандартизации должно проводиться регулярно, причем ежегодно должно обновляться не менее 10 % фонда для поддержания его на приемлемом уровне.

В связи с переводом стандартов и других нормативных документов в категорию документов добровольного применения, отсутствием необходимых научных исследований и притока профессиональных кадров в профильные научно-исследовательские организации и технические комитеты по стандартизации сократилась разработка новых национальных стандартов в области мелиорации. Обновление и актуализация фонда документов существующей системы стандартизации в области мелиорации также не проводятся.

Дальнейшее совершенствование национальной системы стандартизации в области мелиорации требует изменения приоритетов развития, соответствующих намеченным новым стратегическим целям, принципам, задачам и направлениям формирования системы стандартизации.

Стратегическими целями развития национальной системы стандартизации в области мелиорации являются:

- обеспечение технологической, экологической, экономической и научно-технической безопасности развития мелиорации;

- обеспечение рационального использования ресурсов;

- обеспечение единства измерений;

- обеспечение научно-технического прогресса;

- обеспечение технической, информационной совместимости и взаимозаменяемости продукции и услуг;

- совершенствование взаимодействия с международными организациями по стандартизации ИСО и национальными организациями по стандартизации стран СНГ.

В основу стратегии развития национальной системы стандартизации

в области мелиорации положены апробированные отечественной практикой и соответствующие международным нормам принципы стандартизации:

- добровольность применения национальных стандартов и обязательность их соблюдения в случае принятия решения об их применении;

- использование международных стандартов как основы разработки национальных стандартов, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов особенностям Российской Федерации;

- максимальный учет законных интересов заинтересованных лиц при разработке национальных стандартов;

- обеспечение преемственности работ по стандартизации в Российской Федерации;

- обоснованность разработки национальных стандартов;

- однозначность понимания всеми заинтересованными сторонами требований, включаемых в национальные стандарты.

Для эффективного развития национальной системы стандартизации и достижения стратегических целей в области мелиорации необходимо:

- совершенствование правовых основ национальной системы стандартизации в области мелиорации;

- обеспечение разработки группы приоритетных национальных стандартов мелиоративного назначения, обеспечивающих соблюдение требований различных технических регламентов и иных законодательных актов, регулирующих производственную деятельность в АПК России;

- формирование комплекса сводов правил ведомственного уровня, позволяющего регулировать развитие эксплуатации, проектирования и строительства мелиоративных объектов;

- обеспечение разработки стандартов организаций, регламентирующих правила и нормы проектирования, строительства, эксплуатации мелиоративных объектов, методы выполнения измерений в области водоучета

и др., для нужд служб эксплуатации мелиоративных систем и саморегули-руемых организаций проектно-изыскательского и строительного профиля;

- гармонизация национальных стандартов, иных нормативнотехнических документов в области мелиорации с международными стандартами ИСО;

- формирование единого фонда нормативно-технических документов в области мелиорации, развитие информационного обеспечения в области ведомственной стандартизации;

- развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров по стандартизации в области мелиорации.

Роль государства в стимулировании развития национальной стандартизации в области мелиорации состоит в разработке и реализации механизмов применения технических регламентов, национальных стандартов, других ведомственных нормативных документов при формировании программ развития мелиорации, выполнения работ и оказание профильных услуг для государственных нужд и нужд иных потребителей.

В краткосрочной перспективе, в целях формирования и развития фонда документов национальной системы стандартизации в области мелиорации необходимо:

- провести анализ имеющегося фонда документов национальной системы стандартизации на соответствие современному научно-техническому уровню;

- переработать или отменить государственные стандарты, иные нормативно-технические документы в области мелиорации, противоречащие требованиям технических регламентов, профильных федеральных законов и не отвечающие современным задачам развития мелиоративного комплекса страны;

- обеспечить актуализацию национальных стандартов и внесение изменений в действующие стандарты с целью гармонизации с международ-

ными стандартами и повышения конкурентоспособности российской продукции, работ и услуг.

В целях повышения квалификации кадров по стандартизации необходимо сформировать систему подготовки и аттестации специалистов (экспертов) по национальной стандартизации в области мелиорации с разработкой новых образовательных стандартов.

Реализация Концепции развития правовой и нормативнотехнической базы мелиорации должна обеспечиваться федеральными органами исполнительной власти в рамках федеральных или ведомственных целевых программ. Решение отдельных задач Концепции может обеспечиваться негосударственными организациями различного профиля деятельности, которые могут выступать заказчиками или разработчиками нормативных документов.

При формировании национальной системы стандартизации могут использоваться ежегодно уточняемые программы разработки национальных стандартов, сводов правил, других документов в области стандартизации, а также планы организационно-технических мероприятий по адаптации документов по стандартизации к условиям добровольного применения стандартов, участия в межгосударственной и международной стандартизации.

Национальный орган по стандартизации, как правило, обеспечивает координацию деятельности разработчиков документов по стандартизации в Российской Федерации. Формирование общей стратегии и задач нормотворчества в области мелиорации обеспечивается федеральными органами исполнительной власти, региональными органами исполнительной власти и другими уполномоченными органами государственного управления, регулирующими правоотношения в АПК России.

Финансирование разработки национальных стандартов в области мелиорации, используемых в целях исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, и предусмотренных федеральной про-

граммой разработки национальных стандартов обеспечивается национальным органом по стандартизации. Разработка национальных стандартов иного назначения, ведомственных нормативных документов всех уровней может финансироваться из бюджета федерального органа исполнительной власти, выступающего заказчиком продукта, или иных внебюджетных средств.

Федеральным органам исполнительной власти в области АПК следует также активно осуществлять деятельность по ведению и применению общероссийских классификаторов, обеспечивая разработку необходимых дополнений и изменений в соответствующие общероссийские классификаторы, с целью их гармонизации с международными классификаторами.

Особенностью формируемой национальной системы стандартизации в области мелиорации является использование в качестве основополагающих правовых документов группы федеральных законов Российской Федерации (рисунок 1).

Появление единого технического регламента в краткосрочной перспективе маловероятно. Основная причина - комплексный характер мелиорации по видам деятельности, многообразие объектов технического регулирования при отсутствии формализованного вида продукции. На начальном этапе формирования национальной системы стандартизации [5] могут использоваться существующие профильные законы РФ и утвержденные технические регламенты из смежных отраслей экономики, регламентирующие отдельные виды деятельности мелиоративного комплекса.

В перспективе до 2020 года основой национальной системы стандартизации должны быть две группы национальных стандартов, ранжированных по объектам технического регулирования:

- первая группа - проектирование, строительство, эксплуатация мелиоративных систем и объектов;

- вторая группа - прочие виды деятельности в области мелиорации.

Рисунок 1 - Структура национальной системы стандартизации

в области мелиорации

Первая группа национальных стандартов ориентирована на реализацию требований «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений», федеральных законов «О техническом регулировании» и «Об обеспечении единства измерений».

Вторая группа национальных стандартов ориентирована на реализацию требований федеральных законов «О развитии сельского хозяйства», «О мелиорации земель» «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», если не будет разработан и принят специализированный технический регламент в области мелиорации.

Комплексы национальных стандартов должны определять общие технологические и технические требования к обеспечению безопасности и эффективности использования мелиоративных систем и сооружений, видам и производству работ на мелиорированных землях, в том числе характер и направления развития ведомственных нормативных документов -сводов правил, стандартов организаций, прочих документов в области стандартизации.

Ведомственные своды правил должны регламентировать требования к составу и порядку выполнения отдельных видов работ в рамках установленного вида деятельности для обеспечения безопасности выполнения и достижения необходимого качества результатов работ. Учитывая внесение сводов правил по проектированию и строительству мелиоративных систем и сооружений (ранее СНИП) в комплекс нормативных документов по обеспечению реализации положений «Технического регламента по безопасности зданий и сооружений», их состав ограничивается одним видом деятельности - эксплуатацией мелиоративных систем и сооружений.

Стандарты организаций должны стать основным видом нормативных документов, регламентирующих процедуры и методы разработки, принятия, применения и исполнения требований к процессам проектирования

(включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения и утилизации, выполнения работ или оказания услуг организациями всех видов собственности в составе мелиоративного комплекса АПК России.

Формирование системы стандартов организаций должно проходить в соответствии с градацией основных видов деятельности в области мелиорации. При этом разработка стандартов организаций может проводиться профильными саморегулируемыми организациями, заинтересованными организациями и предприятиями различных форм собственности, или по их заказу техническими комитетами по стандартизации. Стандарты организации утверждаются заказчиками и используются на добровольной основе, исключая особые условия их применения.

Формирование национальной системы стандартизации в области мелиорации предполагается осуществить в два этапа:

- I этап. Срок реализации 2010-2015 годы. Организационнотехнический этап, включающий определение стратегии и направлений развития национальной системы стандартизации в области мелиорации с учетом опыта отечественной стандартизации и требований международной системы стандартизации ИСО.

В составе системы должны быть определены организации и технические комитеты по стандартизации, ответственные за разработку национальных стандартов и других ведомственных нормативных документов в области мелиорации. На основе опыта разработки ведомственных нормативных документов должна быть сформирована система разработки, экспертизы и утверждения нормативно-технических документов.

В рамках решения организационно-технических задач необходимо осуществить подбор и профессиональную переподготовку кадров - разработчиков и экспертов по стандартизации;

- II этап. Срок реализации 2015-2020 годы. Базисный этап, включающий завершение программы формирования национальной системы стандартизации в области мелиорации в части разработки основополагающих документов по стандартизации, с переходом к работе по подготовке всего комплекса правовых и нормативно-методических документов в области мелиорации.

Особенностью этапа является формирование института систематического пересмотра и обновления нормативных документов по стандартизации, потерявших актуальность и с истекшим сроком действия.

Список использованных источников

1 О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ: по состоянию на 23 июля 2008 г. // Гарант Эксперт 2010 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2010.

2 Концепция развития национальной системы стандартизации: одобрена Распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2006 г. № 266-р // Гарант Эксперт 2010 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2010.

3 Отчет Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии за 2006 год // Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. - 2007. - № 7. - С. 17-57.

4 Программа разработки технических регламентов: утв. Распоряжением Правительства РФ от 9 марта 2010 г. № 300-р // Гарант Эксперт 2010 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2010.

5 Техническое регулирование в мелиорации: проблемы и решения: моногр. / В. Н. Щедрин [и др.]. - М.: ЦНТИ «Мелиоводинформ», 2009. -247 с.