Институт Комиссара по вопросам информации: канадский опыт для России

максимально эффективной, учитывая необходимость формирования единого правового пространства Российской Федерации для развития правового государства.

Библиографический список

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов: Федер. закон от 8 нояб. 2007 г. № 260-ФЗ // Рос. газ. 2007. 14 нояб.

3. О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Тыва: Закон Республики Тыва от 7 июля 2008 г. № 683 ВХ-2 // Тув. правда. 2008. 21 авг.

4. Совещание руководителей исполнительных органов советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Местное самоуправление Кубани. 2008. 15 июня.

O.V. Afanasieva

The Institute of the Information Commissioner:

Canadian Experience for Russia

The system of the transparency and accountability of the public authorities in Canada is studied. Special attention is paid to the analysis of the political and legal status, powers and activities of the Information Commissioner.

Key words and word-combinations: access to information, transparency and accountability of the public authorities, the Information Commissioner.

Исследуется система обеспечения информационной открытости и подотчетности власти в Канаде. Особое внимание уделяется анализу статуса, полномочий и деятельности Комиссара по вопросам информации.

Ключевые слова и словосочетания: доступ к информации, информационная открытость и подотчетность власти, Комиссар по вопросам информации.

УДК 342.7

ББК 67.400.7

О.В. Афанасьева

ИНСТИТУТ КОМИССАРА ПО ВОПРОСАМ ИНФОРМАЦИИ:

КАНАДСКИЙ ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ

^5опрос об обеспечении широкого доступа к информации о деятельности органов власти, а также иных публичных институтов является одним из магистральных направлений развития национальных правовых систем в современном мире. Около семидесяти стран уже приняли, а в пятидесяти странах разрабатываются соответствующие законы. В России в рамках административной реформы очень долго готовился, изменялся проект федерального закона о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции [1] в Перечень первоочередных проектов законодательных

актов в 2008 г. были включены важнейшие федеральные законы, регламентирующие вопросы предоставления гражданам и организациям доступа к информации о деятельности органов государственной власти. В конце 2008 - начале 2009 г. практически одновременно были приняты Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [2] и Федеральный закон «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [3], которые вступают в силу в 2010 г.

Представляется, что опыт обеспечения транспарентности публичных институтов, накопленный в развитых странах, поможет извлечь практические уроки по формированию эффективных институциональных систем доступа к официальной информации в России. В качестве полезного примера необходимо привести Канаду, политическая элита и общественность которой за последние тридцать лет создали одну из лучших в мире, притом постоянно развивающуюся институциональную систему доступа к информации, публичной прозрачности и подотчетности государственных органов.

Началом формирования канадской системы доступа к официальной информации следует считать 1982 г., когда в едином пакете были приняты два системообразующих закона. Закон о доступе к информации (Access to Information Act) предоставлял канадцам право на доступ к информации, которая содержалась в документах, находящихся в распоряжении правительственных органов и учреждений [4]. В то же время Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act) определил параметры права доступа к информации частного характера [5].

Канадское законодательство четко и детально регламентирует порядок и процедуры доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, по запросу заявителя. Следует отметить своевременную проработку и динамичное развитие подзаконного законодательства на уровне актов исполнительной власти, без чего даже самый правильный закон трудно применить на практике.

Институциональную систему обеспечения широкого доступа к официальной информации в Канаде отличает наличие отлаженной инфраструктуры (в каждом государственном органе существует должность Координатора по вопросам информации, ответственного за работу с запросами по предоставлению информации заявителям). В этой системе четко закреплено, какие государственные структуры и должностные лица отвечают за практическое применение Закона, аудит и развитие системы доступа к информации.

Зарубежный опыт убедительно показывает, что ключевым институтом, по сути дела гарантом действенности системы доступа граждан к официальной информации является специальный, независимый от правительства надзорноконтрольный орган. В канадском случае это парламентский уполномоченный по доступу к информации. Данный важнейший институт транспарентности власти был учрежден Законом о доступе к информации 1982 г.

Необходимо пояснить, что в Канаде существует традиционная практика создания специализированных правозащитных государственных органов -

парламентских уполномоченных (в Канаде их именуют комиссарами, например: Комиссар по вопросам приватности, Комиссар по этике федерального парламента Канады, Комиссар по правам человека). Эти государственные институты учреждаются специальными парламентскими актами с целью обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина органами публичной власти, а также организациями и учреждениями, оказывающими публичные услуги.

Эффективность надзорно-контрольного института в системе обеспечения доступа к информации напрямую связана со статусом и способом формирования надзорного органа, его правомочиями и степенью обязательности решений, а также фактической работоспособности.

Согласно официальному статусу Комиссар по вопросам информации - это Омбудсмен и офицер парламента. Так, в настоящее время Комиссар по доступу к информации (четвертый по счету) Роберт Марло до своего избрания парламентским уполномоченным 31 год служил чиновником в парламенте. Срок пребывания в должности Комиссара - 7 лет, однако Закон разрешает Г енерал-Губернатору Канады отстранить Комиссара от должности в любое время по распоряжению обеих палат: Сената или Палаты общин (раздел 54 Закона). В определенных случаях Закон предусматривает возможность временного назначения на должность Комиссара. В случае отсутствия либо нетрудоспособности Комиссара или если данная позиция свободна, Генерал-Губернатор может поручить квалифицированному специалисту возглавить офис на период не более шести месяцев.

В соответствии с Законом Комиссар не должен возглавлять какой-то другой государственный орган или учреждение за вознаграждение либо иметь любую другую оплачиваемую работу. Заработная плата Комиссара по Закону приравнивается к зарплате судьи федерального суда, кроме судьи Верховного суда, а также он имеет право на компенсацию транспортных и жилищных расходов, связанных с выполнением прямых обязанностей по Закону. В отношении Комиссара применяются положения Закона о пенсионном страховании государственных служащих, за исключением положения о сроке службы. Поддержку в работе Комиссару призван оказывать его офис - независимый орган, учрежденный Законом о доступе к информации. Офис Комиссара по доступу к информации включает 4 подразделения: подразделение разрешения жалоб и соблюдения обязательств; подразделение по установлению связей; подразделение юридических служб; подразделение по работе с персоналом.

Будучи должностным лицом парламента, канадский Комиссар по доступу к информации согласно Закону наделен полномочиями расследовать жалобы, связанные с нарушением права на доступ к информации. Комиссар готовит ежегодные и специальные отчеты для парламента о результативности программы доступа к информации. Отчеты представляются за фискальный год (с 1 апреля по 31 марта).

Лицо, подавшее запрос и не удовлетворенное ответом, имеет право обратиться к Комиссару по вопросам доступа к информации с жалобой на действия государственного органа или организации, получившей запрос. Только по-

сле завершения расследования, проводимого Комиссаром по жалобе, допускается обращение в суд заявителя.

Примечательно, что парламентский Комиссар по доступу к информации обладает широкими полномочиями по расследованию вопросов, связанных с решениями правительственных органов относительно доступа к информации, но без права отменять такие решения. Комиссар должен расследовать все жалобы независимо от того, с какой целью они были поданы. Он проводит расследование и представляет свой отчет руководителю соответствующего государственного ведомства. В отчете по результатам расследования жалобы Комиссар либо рекомендует государственному органу открыть информацию, либо подтверждает правомерность отказа в предоставлении информации.

Следует иметь в виду, что Генеральный прокурор Канады вправе выдавать распоряжение, запрещающее проведение расследования Комиссаром в отношении информации, полученной конфиденциальным путем от «иностранного субъекта» или с целью защиты интересов национальной безопасности. Это изменение в Закон о доступе к информации было внесено сразу же после терактов 11 сентября 2001 г. в США.

Интересно, что парламентский уполномоченный по доступу к информации обладает рядом полномочий судьи федерального суда: вызывать свидетелей и снимать показания, приводить к присяге. Комиссар наделен правом доступа в помещения федеральных органов, подпадающих под действие Закона о доступе, и правом ознакомления с их документами при проведении расследования. Однако он не может обязать федеральный орган раскрыть информацию, решения Комиссара носят только рекомендательный характер. В связи с этим представляет несомненный интерес практика работы Комиссара и его офиса [6].

Законом о доступе к информации от Комиссара требуется рассмотрение всех полученных им жалоб. При этом конкретный срок их рассмотрения не установлен. В парламентских отчетах Комиссара за 2006/07 и 2007/08 гг. приведены данные о времени, затрачиваемом на обработку жалобы, разбирательство и вынесение решение по ней. Относительно быстро, в срок от шести месяцев до года, удается разобраться с административными жалобами. Рассмотрение жалоб, связанных с отказом в предоставлении «документов Кабинета» или иной «конфиденциальной» информации, занимает значительно больше времени: от шести месяцев до двух лет и более.

По итогам разбора жалобы ей присваивается определенный статус: разрешенная - когда жалоба удовлетворена и орган, учтя мнение Комиссара, предоставил информацию заявителю;

необоснованная - когда у жалобы нет оснований, а государственный орган действует корректно;

неразрешенная - когда рекомендация Комиссара предоставить заявителю информацию отклонена государственным органом, в этом случае Комиссар или податель жалобы могут обратиться в суд.

Главные направления деятельности Комиссара определены Законом - это рассмотрение жалоб заявителей и подготовка доклада парламенту.

Комиссар Джон Рид десять лет назад ввел новый вид деятельности: он

начал готовить так называемые ежегодные отчетные бланки по федеральным институтам, подпадающим под действие Закона о доступе к информации, -в этих бланках Комиссар оценивает соответствие деятельности госоргана Закону о доступе к информации. В настоящее время отчетные бланки, а также конкретные рекомендации Комиссара для госорганов представляются не в конце, а в середине отчетного года, чтобы госорган мог своевременно исправить ситуацию, не доводя дела до критики в итоговом докладе Комиссара парламенту.

Подобная экспертиза Комиссара распространяется, конечно, не на весь перечень указанных в Законе организаций. Для экспертизы выбираются организации, на действия которых Комиссару поступали неоднократные жалобы в предыдущем году. «Негативный список» организаций, по которым на следующий год Комиссар будет проводить оценку и представлять отчетные бланки с рекомендациями, объявляется в ежегодном парламентском докладе Комиссара. Так, на 2008/09 г. в «черный список» Комиссара по доступу к информации попали следующие федеральные институты: Канадское агентство пограничной службы; Департамент иностранных дел и международной торговли; Департамент юстиции; Департамент национальной безопасности; Министерство здравоохранения; Министерство по делам библиотек и архивов; Министерство природных ресурсов; Офис Тайного совета; Министерство общественных работ и служб Правительства; Королевская конная полиция Канады.

Факт попадания, особенно повторного занесения, в «негативный список» Комиссара по доступу к информации сопряжен с риском для репутации госор-гана и его руководителя. Большинство ведомств, которые попали в картотеку Комиссара, в последующие годы существенно улучшили процедуры работы с запросами.

Значение института парламентского уполномоченного для системы доступа к информации невозможно переоценить. Однако в последнее время качество работы этого ключевого института стало вызывать все больше нареканий. В ряду причин недовольства работой Комиссара, как правило, называются большое число затянувшихся дел, неквалифицированный персонал, отставание в технологиях. В 2007/08 фискальном году в сферу действия Закона о доступе к информации были включены дополнительно 70 учреждений, в частности такие крупные, как телевещательная корпорация СВС и Почта Канады. Это, естественно, сказалось и на объеме апелляций. К концу 2008 г., как свидетельствовал отчет Комиссара за 2007/08 г., около 85% дел оставались незавершенными. Затор из незакрытых и растущий поток новых жалоб потребовали от Комиссара экстраординарных усилий и публичного обещания, что все недоработки будут ликвидированы к концу 2009/10 отчетного года.

В 2007 г. на самого парламентского Комиссара и его офис было распространено действие Закона о доступе к информации. При этом возник законодательно не урегулированный вопрос: а если у заявителя возникнет претензия к Комиссару либо к его сотрудникам, то куда следует направить жалобу? В результате для предотвращения конфликта интересов и разбора таких жалоб был назначен Специальный комиссар по информации, который рассматривает жа-

лобы на парламентского Комиссара. За 2007/08 г. Специальному комиссару было подано семь жалоб, из них только две признаны необоснованными.

В свою очередь, различные правительственные учреждения за последние несколько лет подали 29 судебных исков против Комиссара по доступу к информации, цель которых заключалась в ограничении его полномочий по ведению расследований. В результате судами вынесены решения, подтверждающие де-юре и расширяющие де-факто полномочия Комиссара рассматривать спорные вопросы и настаивать (давать свои рекомендации, обращаться в суд) на раскрытии и предоставлении правительственной информации.

В июле 2002 г. Верховный суд Канады постановил, что решения Правительства об отказе в предоставлении «документов Кабинета» могут быть с целью подтверждения их правомочности рассмотрены судами, а также другими органами, включая Комиссара по информации [7]. Данное решение подтвердило право Комиссара получать для расследования жалоб те самые документы, которые Правительством объявлены «документами Кабинета» и на этом основании засекречены.

После указанного решения Верховного суда в феврале 2003 г. Федеральный апелляционный суд постановил, что документы, предназначенные для правительственных обсуждений и содержащие исходную информацию, анализ проблем и варианты стратегии, могут раскрываться после принятия официального решения по обсуждавшемуся вопросу [8].

Как показывают отчеты комиссаров по доступу к информации за 2002/03, 2003/04, 2004/05, 2005/06, 2006/07 гг., суды, как правило, поддерживают решения, принятые парламентским Комиссаром. Характерный пример - недавнее (2007/08 г.) дело, касающееся сведений о переписи населения для подтверждения права на землю коренных народов Канады. Запрос на предоставление данных переписи был подан в Министерство статистики Канады Советом трех племен алгонквинов, которым эта информация была нужна для подтверждения своих прав на землю (Корона требует доказательства членства племен в Совете, их проживания на своих землях). Запрос был отклонен. Жалоба индейцев поступила на рассмотрение к парламентскому Комиссару, который рекомендовал раскрыть запрашиваемую информацию, но и после этого данные переписи индейцам предоставлены не были.

Федеральный суд постановил раскрыть информацию с условием, что заявитель сохранит конфиденциальность персональных данных людей, не принадлежащих к коренным народам. Федеральный апелляционный суд поддержал решение Федерального суда [9]. Таким образом, рекомендация Комиссара по доступу к информации получила судебную поддержку. Комиссар Роберт Марло продолжал следить за процессом, пока Министерство статистики Канады не представило под судебным принуждением требуемые сведения. Благодаря участию Комиссара племена получили необходимую информацию и подтвердили свои права на землю.

Многие канадские эксперты высказываются за расширение компетенции Комиссара по доступу к информации. Барбара Макисаак отмечает, что контрольные полномочия Комиссара можно усилить, предусмотрев для него в

Законе дополнительно посреднические функции, функции мониторинга исполнения Закона, обучения вопросам доступа к информации [10]. Другие исследователи считают целесообразным наделить Комиссара полномочиями третейского судьи. Тогда Комиссар, обладая правом принимать решения по раскрытию информации, за каждое принятое решение будет нести ответственность, а его статус во взаимоотношениях с госорганами станет совершенно другим, с которым просто невозможно будет не считаться.

Заметим, что на уровне канадских провинций комиссары по вопросам информации, как правило, обладают статусом третейского судьи. Весьма примечательно, что Специальная комиссия по вопросам доступа к информации и разработке рекомендаций для законодательных и исполнительных органов, проводившая в 2001/02 г. аудит канадской системы доступа к информации, пришла к выводу о том, что модель третейского судьи в провинциях работает лучше, чем федеральная модель Комиссара.

В настоящее время решения федерального Комиссара по раскрытию информации носят исключительно рекомендательный характер. Однако практика публичного отстаивания Комиссаром независимой от мнения госаппарата позиции, включая участие в суде на стороне заявителя, создает исполнительным органам неудобства и риски, требуя от них быть более аккуратными в обработке запросов и хорошо взвешивать аргументы при отказе заявителю. Как свидетельствует Дональд Савуа, напряженность между Правительством и Комиссаром по доступу к информации вылилась не только в судебные разбирательства, но и в попытки со стороны Правительства жестко контролировать бюджет офиса Комиссара с целью понизить эффективность его работы [11].

Из практики функционирования института Комиссара по вопросам информации следует, что дееспособность надзорного органа определяется прежде всего его статусом, конкретно - двумя статусными условиями. Орган должен быть защищен от политического, административного, коррупционного давления, то есть независимым. Второе условие: предписания надзорного органа, не оспоренные в суде, должны иметь существенный вес. Действительность этих условий не тождественна наличию соответствующих законодательных положений, при всей важности последних. В данном контексте следует рассмотреть еще одну важную факторную взаимосвязь: между правовым статусом надзорного органа и политическим режимом его функционирования.

Скажем, в Канаде экспертное сообщество склоняется к тому, что компетенцию Комиссара по доступу к информации следует расширить, наделив его правомочием выносить обязательные решения. Сейчас его предписания носят характер рекомендаций. Но и в качестве рекомендаций предписания канадского Комиссара весьма влиятельны, они в абсолютном большинстве случаев выполняются государственными органами, а при судебных разбирательствах, как правило, получают поддержку суда. Между тем во многих других странах, даже в тех из них, где предписания уполномоченных по доступу к информации де-юре обязательны, они часто просто не выполняются государственными органами. Не выполняются потому, что нарушители остаются ненаказанными: уполномоченный им не начальник и найти управу на министров ему очень трудно.

Чем же определяется высокий авторитет Комиссара в Канаде? Тем, что он является статусным «парламентским офицером» и раз в год делает доклад в парламенте о выполнении Закона о доступе к информации, в том числе представляя публике «черный список» нарушителей. Но вряд ли министры и чиновники так уж боялись бы попасть Комиссару на карандаш, если бы не политический контекст их «рабочего взаимопонимания», - этот контекст определяется остро конкурентной, изменчивой партийной системой, а также общим стремлением канадских представителей сделать свой парламент «влиятельным, как Конгресс (США)».

Библиографический список

1. Национальный план противодействия коррупции Пр-1568. Утв. 31 июля 2008 г. Президентом России Д. Медведевым // Рос. газ. 2008. 5 авг.

2. Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: Федер. закон от 22 дек. 2008 г. № 262-ФЗ // Рос. газ. 2008. 26 дек.

3. О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федер. закон от 9 февр. 2009 г. № 8-ФЗ // Рос. газ. 2009. 13 февр.

4. Access to Information Act. URL: http://laws.justice.gc.ca/en/A-1/index.html

5. Privacy Act. URL: http://laws.justice.gc.ca/en/showtdm/cs/P-21

6. Office of the Information Commissioner. URL: http://www.infocom.gc.ca/

7. URL: http://www.canlii.org/en/ca/scc/doc/2002/2002scc57/2002scc57.html

8. URL: http://www.canlii.org/en/ca/fca/doc/2003/2003fca68/2003fca68.htm

9. URL: http://decisions.fca-caf.gc.ca/en/2007/2007fca212/2007fca212.html

10. McIsaac B. The Information Commissioner Investigative Powers and Procedures. URL: http:// www.atirtf-geai.gc.ca/paper-investigation1exec-e.html

11. Savoie D.J. Court government and the collapse accountability in Canada and United Kingdom. Toronto, 2003. P. 287.