Управление по результатам в системе государственного управления в России: подходы и результаты реформирования за последние 10 лет

УПРАВЛЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ПОДХОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗА ПОСЛЕДНИЕ 10 ЛЕТ

Гусарова М.В., Овчинникова М.А.* **

Аннотация

В данной статье анализируется внедрение инструментов управления по результатам (УПР) в государственном секторе в России в период с 2004 по 2013 г. с учетом международного опыта, выявляются причины, обусловившие сложности в реализации усилий по внедрению УПР, и перспективы преодоления этих сложностей. На примере международной практики исследуются основные условия эффективности применения подходов УПР и возможности для их создания в российской практике, а также анализируются издержки некритического использования этих подходов. В статье подчеркивается, что одним из условий успешности внедрения принципов УПР является их увязывание с остальным комплексом реформ государственного управления (бюджетной реформой, реформой государственной службы и т.п.). Переход России на программный бюджет, позволяющий институционализировать механизмы бюджетирования, ориентированного на результат, планирования и оценки конечных результатов, формирует новую повестку дня для Правительства Российской Федерации в области развития управления по результатам в государственном секторе. Анализ прошлого опыта позволяет сформулировать рекомендации и подготовить почву для более эффективных подходов к реализации принципов УПР в условиях современной экономической системы.

Ключевые слова: управление по результатам; бюджетирование по результатам; административная реформа; транспарентность; государственное управление; непосредственные результаты; конечные результаты; бюджет для граждан.

Одним из основных элементов институциональных реформ в сфере

государственного управления за последнее десятилетие несомненно стало внедрение механизмов управления по результатам (УПР). За период

* Гусарова Майя Викторовна - специалист по вопросам управления в государственном секторе, координатор Секретариата партнеров по развитию в сфере международного содействия реформе государственного управления в России (2004-2011), Всемирный банк. Адрес: 121069, Москва, ул. Большая Молчановка, 36/1. E-mail: mgusarova@worldbank.org Овчинникова Мария Александровна - кандидат политических наук, аналитик в сфере реформ государственного управления, Всемирный банк.

Адрес: 121069, Москва, ул. Большая Молчановка, 36/1. E-mail: movchinnikova@worldbank.org

** Мнение авторов статьи не всегда может совпадать с позицией ГВБ по данному вопросу.

с 2004 по 2013 г. были запущены и апробированы многочисленные подходы и инструменты как в рамках бюджетной, так и административной реформы. Однако результаты инициатив оказались скромными, поскольку не были соблюдены необходимые и достаточные условия. Поэтому повышение результативности деятельности органов власти остается актуальной задачей в условиях необходимости сокращения государственных расходов, с одной стороны, и растущего спроса общественности на повышение прозрачности в использовании государственных ресурсов - с другой. Анализ прошлого опыта позволяет сформулировать рекомендации и подготовить почву для более эффективных подходов к реализации принципов УПР в условиях современной экономической системы.

Неэффективное управление государственным сектором в России является одним из главных препятствий на пути качественного предоставления базовых государственных услуг, улучшения инвестиционного климата и обеспечения устойчивого и инклюзивного экономического роста. Поэтому повышение эффективности государственного сектора стало одной из центральных задач реформирования системы государственного управления в последнее десятилетие и основным направлением административной реформы, наиболее интенсивно осуществлявшейся с 2006 г. В это время в государственном секторе начали внедряться стратегическое планирование, мониторинг результатов и формирование соответствующей отчетности, а также элементы бюджетирования, ориентированного на результат, и новые подходы к предоставлению государственных услуг на федеральном и региональном уровнях. Необходимость повышения эффективности и результативности деятельности организаций сектора государственного управления представляется еще более своевременной задачей в условиях ограниченных бюджетных ресурсов из-за последствий экономического кризиса, замедления экономического роста и сокращения доходов федерального бюджета.

УПР как элемент Нового государственного управления

Практика управления по результатам берет свое начало в развитии новых подходов к государственному управлению, получивших название Нового государственного менеджмента (НГМ) и впервые опробованных в практике реформирования государственного сектора в ряде государств с высоким уровнем экономического развития (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании) в 1980-х гг. Данный подход обрел широкую популярность в США после выхода в свет книги Д. Осборна и Т. Гэблера (Osborne, Gaebler, 1992), после чего принципы этого подхода стали активно внедряться и в других странах. Появление Нового государственного управления было связано с трансформацией во взглядах на роль государственного сектора и пределы его эффективности, а также с возросшими требованиями к работе государственных учреждений и качеству оказываемых ими услуг. В основе НГМ лежит представление о схожести механизмов управления в государственных и частных организациях и о воз-

можности повысить эффективность госуправления на основе введения рыночных принципов.

Согласно подходам НГМ, к повышению эффективности государственного управления приводят: дебюрократизация государственного аппарата, предполагающая децентрализацию и деконцентрацию; осуществление функций прогнозирования, стратегического анализа, оценки потребностей, планирования результатов и мониторинга деятельности по достижению этих результатов; усиление и организационное обособление функций анализа, оценки результатов и координации деятельности, их сосредоточение на высших уровнях управления; изменение принципов комплектования подразделений на основе содержательных квалификационных, а не формальных критериев (команды, комитеты и рабочие группы); изменение системы оценки работы, стимулирования и контроля персонала; изменение системы вознаграждения, установление зависимости вознаграждения от результатов работы; пересмотр и упразднение видов работ и операций, не ориентированных на конечный результат, и т.п. Таким образом, концепция управления по результатам органично выросла из теории и практики нового государственного менеджмента, активно внедрявшегося в 1980-1990-е гг. в странах с высоким уровнем экономического развития.

Иногда утверждается, что управление по результатам по крайней мере в государственном секторе - это «англосаксонская» концепция, которую нельзя адекватно воплотить в других странах из-за различий в административной культуре и модели государственного управления. Однако, как показывает опыт стран ОЭСР, в частности опыт внедрения мер, направленных на повышение качества бюджетирования, ориентированного на ре-зультат1, принципы управления по результатам в настоящее время широко используются в государствах так называемого «административного права». Убедительными примерами служат переход Франции на программное бюджетирование с 2001 г. и недавние шаги, сделанные Австрией, на пути к комплексной системе многолетнего бюджетирования, ориентированного на результат.

Всемирный банк поддерживал инициативы внедрения механизмов управления по результатам в России прежде всего путем предоставления консультативных услуг Министерству экономического развития и продолжает оказывать содействие по внедрению государственных программ как новой стадии в развитии инструментов УПР. Банк также оказывал поддержку ряду регионов по созданию и внедрению систем управления по результатам2. При этом в опыте России в этой сфере можно найти как положительные, так и отрицательные примеры, на которых могут учиться другие страны. К положительным относятся осознание важности внедрения управления по результатам на самом высоком уровне; а среди негативных факторов можно назвать: отсутствие целостного подхода; преобладание подходов, спускаемых «сверху»; промедление с внедрением инструментов, позволяющих связать результаты с бюджетным процессом.

Краткий исторический очерк развития УПР в России3

Смена политического руководства в 2000 г. ознаменовалась вновь заявленным акцентом на роли государства в социально-экономическом развитии, ориентацией на централизацию государственной власти и стремлением к уточнению функций различных уровней исполнительной власти. Этот новый импульс для институциональных преобразований отразился в запуске целого ряда инициатив по реформированию системы государственной власти и управления, которые включали реформу государственной службы (изложена в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации», 2003-2005, продлена до 2007 г.), административную реорганизацию структуры федерального правительства в 2004 г. (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года, № 314), реформу бюджетного процесса (на основе Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2006-2008 гг.), а также административную реформу второй волны (Концепция и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации (2006-2008 гг. с продлением до 2010 г.)). Эти инициативы характеризовались четкой ориентацией на повышение эффективности деятельности Правительства и повышение качества государственных услуг.

Социально-экономический контекст и основания для внедрения управления по результатам в России имели свои отличительные особенности. На момент начала внедрения подходов УПР в рамках бюджетной и административной реформы федеральный бюджет исполнялся с профицитом, востребованность управления по результатам со стороны заинтересованных сторон из негосударственного сектора была не очень высокой, а необходимость приоритизации бюджетных расходов не стояла достаточно остро для организаций государственного сектора. Таким образом, на начальном этапе внимание к УПР объяснялось заинтересованностью Правительства, обусловленной необходимостью повышения международной конкурентоспособности и модернизацией экономики России. Другими словами, изначально во главу угла ставилась цель управления по результатам, предусматривающая повышение эффективности деятельности в контексте модернизации государственного управления и при условии значительного участия государства в экономическом развитии, а вопросам подотчетности власти перед обществом и возможностям повышения результативности в условиях ограниченных финансовых ресурсов, которые предполагает УПР, уделялось меньше внимания.

Стимулы для отраслевых министерств были в основном административными: ожидалось, что они изменят свои внутренние системы планирования, мониторинга и оценки в соответствии с новыми нормативными актами, однако возможностей для большей управленческой гибкости для достижения запланированных результатов им предоставлено не было. На начальных этапах реформы для поддержки внедрения новых инструментов управления и символического признания достигнутых результа-

тов выделялись определенные финансовые ресурсы. Ежегодно Минфином России в рамках Эксперимента по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) (2005-2007), и Минэкономразвития России в рамках реализации Концепции административной реформы (2006-2010) для федеральных органов исполнительной власти проводились конкурсы на получение грантов.

Предполагалось, что федеральные органы исполнительной власти, участвующие (на добровольной основе) в пилотном проекте, будут внедрять некоторые, еще не ставшие обязательными инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, или будут повышать качество уже внедренных инструментов БОР. На ежегодной основе после экспертной оценки результатов (включая показатели финансового управления, такие как: качество бюджетного планирования, степень исполнения бюджета, основные характеристики систем финансового контроля ведомственного уровня, аудит, качество докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), а также ряд других ведомственных документов и методических рекомендаций) участники эксперимента получали гранты в размере, пропорциональном достигнутым результатам. Средства этих грантов могли, в том числе, использоваться для выплаты премий сотрудникам ведомства, задействованным во внедрении инструментов БОР. Большинство инструментов, опробованных в рамках пилотного проекта, были впоследствии внедрены в текущую практику управления на федеральном уровне. Что касается административной реформы, то поддержка во внедрении принципов управления по результатам была предоставлена некоторым федеральным органам исполнительной власти в 2006-2007 гг. В дальнейшем поддержка оказывалась исключительно для обеспечения реализации административных регламентов, введения стандартов предоставления услуг, разработки и реализации антикоррупционных мер и т.п.

Впоследствии отсутствие спроса на инструменты управления по результатам на федеральном уровне и снижение стимулов (финансовых и административных) привели к тому, что внедрение новых инструментов стало осуществляться довольно формально и они не оказывали сколько-нибудь серьезного воздействия на результаты деятельности органов власти.

Мировой финансовый кризис 2008 г. крайне негативно сказался на российской экономике, но благодаря создавшимся в результате него бюджетным и экономическим условиям сформировалась более сильная мотивация к проведению реформ, предусматривающих внедрение управления по результатам. Согласно оценкам, сокращение ВВП в 2009 г. составило 7,9%, и Правительство приняло ряд мер по сокращению бюджетных расходов и сокращению дефицита бюджета. Эта сложнейшая задача подвела Правительство к разработке в 2010 г. масштабной Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Программа открыла путь для фундаментальных преобразований в государственном секторе, включая децентрализацию системы предоставления государственных услуг с передачей ряда функций автономным учреждениям и внедрение полноценной системы программного бюджетирования. За счет созда-

ния совершенно иной системы сдержек и противовесов эти меры призваны сформировать более устойчивый спрос на инструменты управления по результатам на уровне отдельных отраслевых ведомств и в системе органов власти в целом. Они также создают возможность для упрощения и рационализации действующей системы управления по результатам.

Недавний прогноз Минэкономразвития о замедлении экономического роста на ближайшие годы только подчеркнул актуальность скорейшего перехода государственного управления на рельсы управления по результатам. В силу изменившейся макроэкономической ситуации акцент на обеспечении подотчетности в качестве цели внедрения системы управления по результатам приобретает дополнительный вес, так как совершенно очевидно, что министрам и руководителям федеральных органов исполнительной власти придется добиваться запланированных результатов в условиях ограниченных ресурсов.

Инструменты управления по результатам

За последнее десятилетие был испробован целый ряд новых инструментов, призванных повысить результативность и эффективность деятельности органов исполнительной власти. В 2004 г. Правительство РФ одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса4, которая стала базой для осуществления ряда реформ в области бюджетирования и в рамках которой началось внедрение нескольких инструментов управления по результатам, а именно докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) и ведомственных целевых программ (ВЦП).

Впервые в рамках реализации данной Концепции все федеральные министерства, службы и агентства, подведомственные непосредственно Правительству РФ и Президенту РФ, были обязаны подготовить ДРОНДы на 2005-2007 гг. Таким образом, данный инструмент был ориентирован на результаты деятельности на ведомственном уровне. С того времени практика подготовки ДРОНДов федеральными органами исполнительной власти продолжилась. В доклады включались конкретные показатели результативности и объемы бюджетных расходов с разбивкой по целям, задачам и программам. Предполагалось, что ДРОНД должен покрывать весь бюджет субъекта бюджетного планирования (т.е. бюджеты соответствующего отраслевого министерства/ведомства, подведомственных федеральных органов, территориальных органов и подведомственных бюджетных организаций). ДРОНДы охватывали все федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы (включая аналитические ведомственные целевые программы), осуществляемые соответствующим органом власти, а также мероприятия, выходящие за рамки этих программ (непрограммная деятельность).

Хотя ДРОНДы предназначались в качестве инструмента, позволяющего увязать расходы федерального бюджета с фактическими и планируемыми непосредственными и конечными результатами, на практике они не справились с этой ролью. Можно назвать несколько возможных причин

этой неудачи. Во-первых, на начальном этапе внедрения, когда ДРОНДам уделялось больше внимания, правила бюджетного процесса не учитывали этот инструмент. Во-вторых, формат ДРОНД, по-видимому, относительно сложен и не вполне удобен для понимания как министрами, так и руководством Правительства, которые предпочитают использовать традиционные методы контроля (т.е. контроль исполнения отдельных правительственных поручений), а не опираться на стратегические документы планирования с более долгосрочной перспективой. В-третьих, оценка ДРОНДов показала, что качество информации о результатах деятельности было иногда недостаточно высоким, и, учитывая, что лишь примерно половина отчетных данных формировалась Федеральной службой государственной статистики, нельзя было исключить возможности для манипулирования информацией со стороны министерств и ведомств. Наконец, внедрение ДРОНД не привело к распределению бюджетных средств по программному принципу. На практике федеральным органам исполнительной власти по-прежнему приходилось обосновывать бюджетные ассигнования в соответствии с традиционной функциональной и экономической классификацией бюджетных расходов.

Введение Минфином России обоснования бюджетных ассигнований (ОБАС) стало следующей попыткой увязать результаты с бюджетными средствами. Данный документ федеральные органы исполнительной власти должны были представлять вместе с заявками на выделение бюджетных ассигнований, и он служил для увязки бюджетных ассигнований с показателями результативности использования ассигнований по их видам (оказание государственных услуг, целевые программы, межбюджетные трансферты и т.д.). Однако, по отзывам экспертов, качество предоставляемой документации и степень убедительности, особенно с точки зрения увязки с конечными результатами, были недостаточно высокими, и, как следствие, данный инструмент стал тоже не более чем формальностью в бюджетном процессе.

В качестве первого шага в попытке увязать бюджетные расходы с результативностью деятельности в разрезе непосредственных результатов большая роль принадлежала государственным заданиям. Этот инструмент был разработан Минфином в 2008 г. с целью более точного определения диапазона государственных услуг, которые должны быть профинансированы, а также форм их финансирования и предоставления. На федеральном уровне государственные задания должны формироваться по всем государственным услугам, предоставляемым бюджетными учреждениями и автономными учреждениями (т.е. больницами, вузами, научно-исследовательскими организациями и др.), и подлежат утверждению соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Государственные задания содержат информацию: (1) об объеме услуг, непосредственных результатов или работ, которые должны быть предоставлены, получены или выполнены в течение следующих трех лет; (2) об индикаторах предоставления услуг (они часто выражаются в количестве услуг/объеме работ); (3) об объемах финансирования предоставления услуг на следующие три года; (4) о техни-

ческих и кадровых требованиях в отношении предоставления услуг. В настоящее время сводный прогноз государственных заданий включен в состав государственных программ, соответственно, объем предоставляемых услуг будет влиять на объем выделяемых бюджетных ассигнований.

С точки зрения внедрения управления по результатам большое значение имело внедрение с 2007 г. трехлетнего «скользящего» бюджета (первый трехлетний федеральный бюджет был принят на 2008-2010 гг.). Однолетний бюджет в принципе не соответствует технологии бюджетирования по результатам, поскольку в силу инерционности экономики в течение одного года невозможно обеспечить выход на результирующие показатели, отражающие стратегические цели. Многолетний бюджет расширяет возможности маневра получателей бюджетных средств, позволяет им вырабатывать более гибкую политику расходов и управление по целям. Таким образом, внедрение трехлетнего бюджета создало необходимые условия для реального, а не формального бюджетирования по результатам.

Значительным достижением 2008 г. с точки зрения определения долгосрочных и среднесрочных социально-экономических приоритетов стала работа Правительства РФ над Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (Концепция-2020) и принятие Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. (ОНДП). Долгосрочные цели в области национальной безопасности были сформулированы в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (СНБ), одобренной Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. Кроме того, по некоторым секторам (транспорта, энергетики, природных ресурсов и пр.) были разработаны долгосрочные стратегии, устанавливающие отраслевые цели развития5.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. представляла собой первую серьезную попытку Правительства РФ сформировать стратегический документ такого рода. Концепция создавала основу для текущих и будущих действий Правительства, для нормотворческой деятельности и сотрудничества между государственным и частным сектором. Она также уточняла принципы и направления действий Правительства в отношении бизнеса и общества в целом. Однако, будучи концептуальным документом, она не содержала четкого комплекса мер и показателей, отражающих прогресс в достижении заявленных долгосрочных целей.

С учетом этого недостатка увязку программного планирования с бюджетом первоначально предполагалось обеспечить с помощью среднесрочной стратегии Правительства - Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. Эта стратегия была призвана служить связующим звеном между Концепцией-2020 и отраслевыми стратегиями, с одной стороны, и докладами о результатах и основных направлениях деятельности, - с другой. Правительство РФ заявляло о применении программного подхода в реализации ОНДП в качестве ключевого условия. С этой целью по каждому из пяти среднесрочных приоритетов

стратегии были определены подробные направления деятельности и среднесрочные целевые ориентиры в каждом секторе, которые предполагалось достичь за счет реализации проектов. Проекты ОНДП разрабатывались ответственными отраслевыми министерствами (или другими ведомствами), после чего представлялись на экспертизу и утверждение в Минэкономразвития, Минфин и Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. В отличие от ДРОНДов проекты ОНДП требовали окончательного утверждения Председателем Правительства РФ, а отчеты о ходе их исполнения также представлялись в Правительство РФ.

Структура проектов ОНДП, представленная в виде карт проектов6, была довольно сложной, в некоторых отношениях чрезмерно сложной. Например, по каждому мероприятию проекта ОНДП требовалось формулирование не менее трех содержательных ключевых событий в год, что не всегда возможно и разумно, особенно в отношении вполне стандартных мероприятий, таких как подготовка отчетов/разработка законопроектов и т.д. Кроме того, проекты ОНДП не были связаны с бюджетным процессом, и расходы на эти проекты не выделялись отдельной строкой в бюджете, так что информации о фактических расходах на их реализацию не было. Следовательно, мотивация к исполнению проектов ОНДП носила скорее административный, чем финансовый характер.

В 2009 г. был подготовлен проект закона «О государственном стратегическом планировании» (сейчас он находится на завершающем рассмотрении в Государственной Думе). Данный законопроект устанавливает основные принципы и порядок государственного стратегического планирования социально-экономического развития, планирования, мониторинга и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, а также определяет сферы ответственности основных участников. Законопроект регламентирует отношения, возникающие между заинтересованными сторонами в процессе прогнозирования социально-экономического развития, программного планирования и стратегического контроля, а также при подготовке и анализе проектов документов по государственному стратегическому планированию и при согласовании этих документов. В проекте закона сделан акцент на программном планировании, которое представлено как деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития России, приоритетов социально-экономической политики и формирование комплексов мероприятий по достижению этих целей и реализации приоритетов. Основная задача закона - определение оптимального баланса интересов Федерации, регионов и муниципальных образований в процессе стратегического планирования. Пока в условиях правового вакуума регионы вынуждены были действовать самостоятельно. На «Форуме стратегов» в ноябре 2013 г. в Санкт-Петербурге министр регионального развития РФ И.Н. Слюняев сообщил, что практически во всех субъектах Федерации сформирован комплекс документов, включающих стратегические и социально-экономические программы и сценарии развития на среднесрочный период. Подавляющее большинство городов с населе-

нием свыше 100 тыс. человек, а их насчитывается 164, уже утвердили свои стратегии и программы развития. «В то же время практика показывает, что эффективно работающих стратегических документов пока еще крайне мало, - отметил Слюняев. - Стратегии зачастую не являются документами, обязательными для исполнения и порождающими управленческие решения. Многие из них остаются только на уровне деклараций и не несут качественного анализа факторов и рисков развития. Далеко не всегда они служат основой при разработке федеральных и региональных целевых программ, позволяющих перевести долгосрочные приоритеты в формат конкретных мероприятий и увязать их с бюджетным процессом»7. Часто уже утвержденные стратегии и программы, которые касаются одной территории, но разработаны на разных уровнях управления, имеют различные сроки планирования, разную глубину детализации мероприятий, а также разные индикаторы. Стратегии регионов и федеральных округов практически никак не увязаны друг с другом, что сужает возможности межрегионального сотрудничества и реализации совместных крупных проектов.

Наиболее важным шагом в дальнейшем развитии и институциональном закреплении инструментов управления по результатам и стратегического планирования можно считать реализацию Программы по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной Правительством РФ в 2010 г. Важную роль играет также новый Федеральный закон № 83-ФЗ «О совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений», предоставивший большую степень автономии бюджетным учреждениям.

Основное внимание в Программе уделялось сокращению дефицита бюджета при одновременном повышении качества бюджетных расходов. Бюджеты министерств и ведомств теперь должны формироваться на основе государственных программ, что призвано способствовать расширению и рационализации программного подхода в рамках федерального бюджета. Важное отличие государственных программ от использовавшихся до этого других видов программ состоит в том, что государственные программы охватывают все инструменты (регулятивные, тарифные инструменты, налоговые стимулы), используемые Правительством для достижения поставленных социально-экономических целей. Каждая программа содержит также план реформирования (развития) с обоснованием необходимости совершенствования действующих правовых и нормативных инструментов и определением сроков проведения соответствующих преобразований.

В информационных целях уже при планировании бюджетного цикла на 2011-2013 гг. Минфин подготовил приложение, содержащее аналитическое распределение бюджетных расходов по программам. В этом документе отмечалось, что свыше 96% расходов федерального бюджета могло быть распределено по 39 направлениям государственных программ. Непрограммные расходы в небольшом объеме включали расходы на судебную систему, органы законодательной власти, Счетную палату, Центральную избирательную комиссию и т.п. При составлении проекта бюджета на 2012-2014 гг. уже все

расходы федеральных органов исполнительной власти были распределены по государственным программам, охватывающим преобладающую часть расходов федерального бюджета8.

Государственные программы9 включили в себя все практиковавшиеся до этого программные инструменты - ведомственные целевые программы, федеральные целевые программы, приоритетные национальные проекты, мероприятия по оценке эффективности капиталовложений из проектов ОНДП, субсидии и др. Многие государственные программы носят межведомственный характер, но руководить реализацией каждой программы должно одно отраслевое министерство или другой ответственный федеральный орган. Госпрограммы подлежат обязательной предварительной оценке с точки зрения их вклада в достижение социально-экономических целей Правительства, и ответственный исполнитель будет ежегодно проводить оценку результатов программы. Подготовка сводного годового доклада о ходе реализации всех государственных программ возложена на Минэкономразвития России. На субнациональном уровне в связи с повышением внимания к эффективности деятельности органов власти была разработана система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825). В 2008 г. данный подход был распространен на муниципальные районы и городские округа.

Эти инструменты были введены указами Президента РФ, утвердившими перечни показателей результативности соответствующих администраций, методики оценки и формы докладов о достигнутых результатах. Сведения об этих показателях собирались из трех источников: Федеральной службы государственной статистики, министерств и других органов государственной власти, опросов населения. Доклады субъектов РФ представлялись Президенту России ежегодно до 1 сентября, а доклады глав местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно направляют (до 1 мая) в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В рамках оценки деятельности субъектов РФ предусматривались рейтингование регионов (за рейтинг отвечало Министерство регионального развития) и распределение среди наиболее успешных средств специального фонда стимулирования.

Данная система отчетности изначально была настроена на оценку продвижения регионов в реализации национальных проектов и эффективности использования на эти цели бюджетных средств. Это определило набор показателей, характеризующих в основном здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. Система также включала и группу показателей, оценивающих эффективность бюджетных расходов, однако эта группа оказалась одной из самых сложных в применении и вызвала дискуссии по методике определения «неэффективных расходов» (Rontoyanni C. and Gusarova M., 2010).

Предполагалось, что оценка будет стимулировать повышение эффективности деятельности по сравнению с исходными значениями показателей, и поэтому при составлении рейтинга Минрегионразвития России

учитывал фактические изменения уровней эффективности. Однако сравнения фактически достигнутых значений с запланированными значениями, представленными в докладе за предыдущий год, не проводилось. Поэтому использование этой системы оценки для целей планирования, как региональными администрациями, так и федеральными органами исполнительной власти, было ограничено.

Консультационные услуги, предоставленные Всемирным банком в 2008 г., помогли Минрегионразвития России усовершенствовать свою методику оценки, что позволило в дальнейшем в большей степени учитывать различия в стартовых условиях регионов и отслеживать их прогресс во времени10.

Однако эффективность этого инструмента, вероятно, могла бы значительно повыситься, если бы он использовался не как инструмент политического контроля, а как средство координации различных уровней государственной власти при определении соответствующих стратегических приоритетов. Анализ применения этого инструмента, проведенный Счетной палатой в 2009 г., показал, что оценки эффективности деятельности, полученные регионами в 2008 г., плохо согласовались с оценками качества жизни населения и региональными показателями развития человеческого потенциала за тот же год, а показатели эффективности деятельности были слабо увязаны с приоритетами долгосрочного социально-экономического развития, изложенными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, и, следовательно, не создавали достаточной мотивации для усилий регионов по достижению этих целей11. В настоящее время вопрос разработки системы оценки эффективности органов власти субъектов РФ вновь стоит на повестке дня.

Еще одним важным элементом становления системы управления по результатам в России можно считать разработку стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти. Она включала подготовку правовой базы для внедрения стандартов государственных услуг, создание и ведение реестров услуг, отработку дистанционного предоставления таких услуг, налаживание обратной связи с потребителями государственных услуг. Однако ситуация складывалась таким образом, что системы и механизмы управления по результатам развивались отдельно от процессов в сфере разработки стандартов госуслуг. Дело в том, что вопросы УПР курировала Правительственная комиссия по результативности бюджетных расходов (под руководством А.Д. Жукова), вопросы разработки стандартов и административных регламентов - Правительственная комиссия по административной реформе (под руководством С.Е. Нарышкина), а вопросами бюджетирования, ориентированного на результат, занимался непосредственно Минфин России.

В результате тематика управления по результатам развивалась отдельно от сюжетов административной реформы, сконцентрировавшейся в основном на проектах разработки и внедрения административных регламентов. При этом сами регламенты содержали целевые ориентиры и показатели деятельности, зафиксированные в стандартах предоставления госу-

дарственных услуг и обслуживания. Однако до самого последнего времени характеристики стандартов не рассматривались в качестве возможных целевых показателей эффективности и оценки деятельности.

Как видно, многочисленные инструменты управления и бюджетирования по результатам, требуют большей увязки во-первых, между собой (правовой, методической, организационной, информационной), во-вторых, с административными регламентами и стандартами как целевыми характеристиками деятельности органов исполнительной власти. Все они должны рассматриваться как элементы единой системы управления по результатам. В противном случае органы власти, внедряющие УПР, получают слишком много разнонаправленных сигналов о приоритетах, не говоря уже о том, что все больше сил и времени уходит на подготовку усложняющейся отчетности.

Открытость и подотчетность как основа развития УПР

Открытость данных о финансовых поступлениях и расходах бюджета является важным принципом управления по результатам, ибо способствует созданию системы подотчетности власти перед обществом и стимулирует повышение эффективности ее работы в условиях ограниченных финансовых ресурсов.

Изучением открытости государственных бюджетов и международными сравнениями в этой сфере занимается Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership-IBP) - общественная организация, пропагандирующая принципы прозрачности деятельности правительств. Раз в два года организация представляет обзор открытости бюджетов различных стран, в котором анализируется, обеспечивает ли правительство каждой страны, включенной в обзор, широкую публикацию восьми ключевых бюджетных документов, и является ли содержащаяся в них информация в достаточной степени полной, своевременной и полезной, чтобы позволить гражданам участвовать в бюджетном процессе. Речь идет о следующих восьми документах: (1) бюджетное послание, (2) бюджетный законопроект/ предложения исполнительной власти, (3) утвержденный бюджет, (4) ежемесячные или ежеквартальные отчеты в течение года, (5) полугодовой отчет за первые 6 месяцев финансового года, (6) годовой отчет по результатам финансовой деятельности, (7) аудиторский отчет, (8) упрощенные отчеты для граждан (бюджет для граждан).

Особое внимание Международное бюджетное партнерство уделяет «бюджетам для граждан». Эти упрощенные бюджетные документы не предполагают подробной детализации, но дают общее представление о бюджете в удобной форме и изложены доступным языком.

Надо признать, что в последние годы Россия повысила уровень прозрачности своего бюджета, и в настоящее время государство информирует граждан о бюджетных доходах и расходах даже в большем объеме, чем, например, Германия или Испания, отмечается в Обзоре открытости бюджетов за 2012 г., опубликованном в январе 2013 г. В рейтинге 2012 г. Россия за-

няла 10-е место, разделив его со Словенией. Для сравнения: в 2010 г. Россия была на 21-м месте, в 2008 - на 22-м, а в 2006 г. - на 27-м месте. Позиции России в рейтинге улучшились, несмотря на то что количество стран-участниц в 2012 г. увеличилось до 100 по сравнению с 56 в 2006 г. Такой прогресс стал возможным благодаря проведению следующих реформ. Во-первых, в России ситуация с представлением проекта бюджета улучшилась благодаря использованию функциональной классификации расходов на основе международных стандартов. Во-вторых, проект бюджета теперь включает больше информации о составе государственного долга. В-третьих, в проекте бюджета также анализируется воздействие на бюджетные расходы предложенных мер государственной политики. Вместе с тем в обзоре также отмечается ряд слабых мест в части прозрачности российского бюджета. Во-первых, оценки расходов за предыдущие годы могли бы приводиться в проекте бюджета с большей степенью детализации. Во-вторых, в бюджете содержится мало информации по вопросам, выходящим за рамки основного бюджета, например по квазибюджетным мероприятиям, финансовым и нефинансовым активам, задолженности по расходной части бюджета. В-третьих, оценка результатов исполнения бюджета затруднена в силу того, что в отчете по итогам года не дается объяснений, почему фактические результаты отклоняются от плановых. В-четвертых, возможности для участия граждан в обсуждении проекта бюджета по-прежнему ограничены. Например, пока не разработано удобного формата для представления бюджета широкой общественности - бюджета для граждан. Кроме того, по-прежнему отсутствуют механизмы для участия граждан в процессе исполнения бюджета и в аудите бюджета12.

Причины недостаточной эффективности внедрения принципов УПР в России

Результаты проведенного анализа показывают, что система управления по результатам в России все еще находится в процессе становления. Согласно экспертным оценкам, большинство инструментов и механизмов управления по результатам лишь частично внедрены в практическую деятельность органов власти (В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова, 2010).

Как уже было сказано выше, цели и подходы, предлагавшиеся в отношении управления по результатам, в значительной степени опирались на концепцию «нового государственного управления», которая была внедрена в странах ОЭСР в 1980-х гг. Эти подходы в своем большинстве были разработаны в странах англосаксонской правовой традиции, где административные процедуры не закрепляются законодательными актами, а регламентируются главным образом на уровне отдельных организаций с помощью внутренних правил. Россия же следует правовой традиции стран континентальной Европы, для которой характерно наличие обширной нормативной правовой базы. Внедрение любых инноваций требует подробного описания и внесения изменений в соответствующее законодательство, а также разработки подробных методик. Запаздывание в разработке соот-

ветствующей нормативно-правовой базы значительно осложнило прогресс в развитии методов УПР в России.

Другая особенность внедрения управления по результатам в России заключалась в том, что здесь оно проходило параллельно с реформированием государственной службы. В странах ОЭСР внедрение большинства нововведений происходило в условиях хорошо развитой, компетентной и основанной на высоких этических нормах государственной службы. В России в системе государственной службы, где основная часть реформ государственного управления стала осуществляться в начале 2000-х гг., уровень оплаты труда был относительно низким, и поэтому привлечение и удержание квалифицированных профессиональных кадров было непростой задачей (Барабашев А.Г., Клименко А.В., 2010). Социологический анализ ценностей и мотиваций государственных служащих, проведенный Всемирным банком совместно с Фондом «Институт экономики города» в 2006-2007 гг., выявил, что главными факторами мотивации госслужащих в это время были стабильность и социальные гарантии, а достижение результатов находилось на низшей строчке в списке мотиваций (рис. 1). Приверженность миссии государственной службы (производству общественных благ и служению общественным интересам) заняла второе место по значимости, но этот фактор не связан напрямую с результатами деятельности. Терпимость к коррупции оказалась на довольно высокой позиции. Представители «нового поколения» государственных служащих, для которых в большей степени характерны ориентированность на результат и прагматические ценности, составили всего 16,8% всех опрошенных13.

Рисунок 1

Ценности и мотивация государственных гражданских служащих Российской Федерации, 2007 г., %

Стабильность и социальные гарантии

75,7

Приверженность государственной службе

52,0

Престиж

35,0

Самореализация

30,6

Достижение результатов

16,8

Источник: Всемирный банк/Институт экономики города, «Обследование государственных служащих в субъектах РФ по вопросам оплаты труда», 2007.

В российском опыте внедрения УПР также можно было наблюдать частичное дублирование полномочий и отсутствие увязки между некоторыми инструментами управления по результатам. Например, имело место некоторое дублирование между ДРОНД и проектами ОНДП, и различные федеральные органы власти использовали разные подходы к увязке этих двух плановых документов.

Множество инструментов управления по результатам на федеральном уровне, отягощенное чрезмерным количеством целевых индикаторов и показателей результативности, приводило к тому, что собирался избыточный объем информации о результатах деятельности. Крупные отраслевые министерства отчитывались по более чем 100 показателям в рамках проектов ОНДП, ДРОНД, федеральных целевых программ и других плановых документов, что осложняло интерпретацию данных и их использование для принятия управленческих решений.

Общая структура российской системы управления по результатам оказалась чрезмерно сложной и в силу этого не приспособленной в достаточной степени к процессу принятия решений. Большое число инструментов, частично дублирующих друг друга, с одной стороны, и ограничения в сфере мониторинга и оценки - с другой, снижают ее возможности влиять на эффективность и результативность деятельности органов власти.

Достоверность содержащейся в отчетах информации о результатах иногда вызывает сомнение. Некоторые факты указывают на то, что, поскольку почти половина информации о результатах формируется отраслевыми министерствами, отвечающими за функционирование конкретных отраслей, возможно, имеет место некоторое манипулирование данными.

Увязка между планированием деятельности и бюджетным планированием пока остается слабой. Эту проблему предполагается устранить за счет внедрения государственных программ, однако еще слишком рано судить, станет ли информация о результатах деятельности важным фактором, учитываемым при определении бюджетных ассигнований, или же федеральные органы власти будут по-прежнему в основном рассчитывать на политическое лоббирование для получения бюджетных средств.

Краткий анализ зарубежного опыта

В определении дальнейших шагов по внедрению управления по результатам в России могут помочь уроки опыта других стран.

Интегрирование в государственное управление элементов ориентированности на результат и их увязка с бюджетным процессом в международной практике происходили в разных условиях:

- в составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);

- в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственных финансов, не затрагивающей фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция);

- в рамках ограниченных инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швейцария).

Несмотря на очевидные успехи, и в странах ОЭСР остаются не до конца решенными некоторые проблемы, связанные с развитием управления по результатам и использованием информации о результатах деятельности в бюджетном процессе. К таким вопросам относятся, например, следующие:

- Каким образом улучшить применение информации о результатах деятельности в принятии бюджетных решений?

- Можно ли связать информацию о результатах деятельности с объемом использованных ресурсов, и как это лучше сделать?

- Каким образом усовершенствовать мониторинг и оценку выполненных мероприятий?

- Как улучшить качество собираемой информации?

- Как убедить политиков использовать эту информацию в процессе принятия решений?14

Имеющийся опыт свидетельствует, что работающие механизмы интеграции информации о результатах деятельности в бюджетный процесс - это необходимое, но не достаточное условие действительного использования этой информации для принятия управленческих решений. На возможности использования информации влияют и такие факторы, как качество информации, институциональные возможности министерства финансов и иных министерств, а также особенности политической и экономической среды.

Особенно интересным представляется опыт управления по результатам в государственном секторе США. История управления по результатам в США насчитывает несколько десятилетий. Первые шаги по внедрению элементов УПР были сделаны в США комиссией Гувера еще в 1949 г. Комиссия предложила представлять федеральный бюджет в новом формате, который должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера Конгресс США в 1950 г. принял Закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в Конгресс в новом формате. Теперь все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, следовало представлять в форме программ, подпрограмм и видов деятельности.

Следующим законом, заложившим основы современной американской системы УПР, стал Закон об эффективности и результатах деятельности правительства (GRPA)15, принятый в 1993 г.

В соответствии с Законом каждое ведомство начало разрабатывать три основных документа:

- стратегический план16, разрабатываемый каждым федеральным ведомством на период не менее пяти лет и представляемый в Конгресс;

обновляется каждые три года и содержит измеримые цели, преимущественно отражающие конечные результаты;

- ежегодный план деятельности, содержащий как планируемые конечные результаты, так и параметры бюджетных услуг;

- ежегодный отчет о деятельности, в котором помимо сопоставления планируемых и фактических результатов приводится полноценная консолидированная финансовая отчетность по ведомству в целом. Годовые план работ и отчет должны включать каждую позицию из установленного бюджета организации. Годовые планы связывают цели Стратегического плана с текущей деятельностью. Годовые отчеты предназначены для того, чтобы оценить и сравнить фактические результаты с целями и задачами, установленными в годовых планах.

Инструменты, введенные с принятием GPRA, внесли большой вклад в повышение прозрачности деятельности правительственных органов. Однако считается, что они не решили двух ключевых задач: 1) задачу повышения качества формулирования целей и результатов и 2) задачу эффективного использования информации о результатах деятельности при принятии решений (в том числе бюджетных).

Стремясь скорректировать эти недоработки, Администрация Дж. Буша-младшего подготовила Инициативу по включению в бюджет информации о результатах (BPI)17, в рамках которой отраслевые ведомства совместно с Административно-бюджетным управлением (Office of Management and Budget - OMB) получили в свое распоряжение инструменты, позволяющие определить, какая из государственных программ реализуется успешно, какая - нет, что следует предпринять в каждом из этих случаев и как в связи с этим перераспределять финансирование между программами для достижения лучшего результата.

Инициатива по включению в бюджет информации о результатах ввела в систему УПР следующие элементы:

- оценка и рейтингование результатов и эффективности государственных программ с помощью технологии PART;

- рейтингование агентств на основании результатов оценки выполнения президентских инициатив18;

- размещение результатов оценки госпрограмм на общедоступном сайте www.ExpectMore.gov;

- анализ качества межведомственного взаимодействия при реализации программ19.

Технология PART предоставляет агентствам и Административно-бюджетному управлению Президента возможность оценивать цели программ, обоснованность их структуры, качество планирования и управления программой и достижение результатов, чтобы сделать выводы об эффективности программы и в итоге сформулировать план действий по совершенствованию программы и повышению ее эффективности. Вопросник PART представляет собой такой инструмент, который позволяет сравнивать и рейтинговать все федеральные программы. При этом учитывается специфика семи типов программ (от программ, реализуе-

мых непосредственно агентствами, до программ, связанных с предоставлением грантов20).

Введение системы оценки государственных программ по системе PART, по мнению экспертов21, еще не свидетельствует о том, что в США реализована система бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности, при которой распределение бюджетных ассигнований непосредственно связано с показателями результатов. Рейтинг, полученный программой, как правило, не определяет напрямую объем ее финансирования, хотя на практике ассигнования во все большей степени перераспределяются в пользу программ, демонстрирующих хорошие результаты. К тому же возможны ситуации, когда полученный программой рейтинг «неэффективная программа» или «результаты отсутствуют» фактически говорит о необходимости увеличения финансирования для преодоления выявленных недостатков, и, наоборот, при рейтинге «эффективная программа» финансирование необходимо прекращать в силу того, что программная цель достигнута, или из-за того, что приоритеты изменились.

Необходимо отметить еще одну особенность системы управления по результатам в США: по мнению американских исследователей, она эволюционирует (Thompson D.E., 2009). Например, в 2007 г. Административно-бюджетное управление Президента добавило в эту систему новый элемент, потребовав создать в каждом министерстве и ведомстве Совет по повышению эффективности деятельности и возложить основную ответственность по улучшению общей эффективности деятельности на одного старшего менеджера - Уполномоченного по повышению эффективности (Agency Performance Improvement Officer - позиция, в некотором роде аналогичная позиции финансового директора)22. Совет призван действовать как внешний Совет директоров, изучая «эффективность деятельности» в целом и оказывая консультативную помощь руководству ведомства, при этом Уполномоченный по повышению эффективности является главным звеном, связывающим Совет и руководство организации.

Подход к функции оценки программ и политик, сложившейся на федеральном уровне в США, характеризуется некоторой двойственностью: в то время как оценка в рамках PART в значительной мере проводится самими министерствами и ведомствами (зачастую, как и при внутреннем аудите, с привлечением внешних консалтинговых компаний для сбора данных), Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса США (Government Accountability Office) проводит самостоятельную оценку отдельных действий министерств и ведомств. Таким образом, система управления по результатам на федеральном уровне в США не является единым процессом, тогда как, например, в Канаде один комитет федерального кабинета министров контролирует всю структуру такой системы. Модель США, скорее, полицентрична, что отражает систему сдержек и противовесов в отношениях исполнительной и законодательной ветвей власти, являющейся отличительной особенностью американской политической системы.

Дейл Томпсон, анализируя опыт США, пришел к следующим выводам, которые могут быть полезными и для России (Thompson D.E., 2009).

1. Ставить вопрос в разрезе «какая схема работает эффективнее -"сверху вниз" или "снизу вверх"», исходя из опыта США, неправильно. Федеральная система США полицентрична как в силу разделения властей, так и в силу большого количества участников всех трех ветвей власти. Никто не может «справиться самостоятельно» или единолично диктовать свои правила - единого «верха» не существует, хотя на первый взгляд схема «сверху вниз» играет важную роль в модели США, опирающейся на деятельность министерств и ведомств. Именно на этом уровне разрабатываются ориентированные на результат планы, устанавливаются соответствующие показатели и собирается обширная информация об эффективности деятельности, а также компонуются «вводные» данные для планов и отчетов. Однако в рамках системы УПР США требуются осмысление и интериоризация принципов, изложенных в Законе об эффективности и результатах деятельности Правительства, чиновниками на всех уровнях управления, вплоть до самых низких, а не просто слепое навязывание «центром» новых требований. Поскольку результаты PART демонстрировали положительную динамику с 2002 г., можно сделать вывод о значительных достижениях в сфере управления программами благодаря тому, что чиновники постоянно учатся и совершенствуют свои навыки в этой сфере. Таким образом, существующую в США модель точнее будет охарактеризовать как симбиотический процесс «стимул - реакция», в ходе которого общие стимулы (рекомендации и оценка программ посредством PART) обуславливают последовательную реакцию «снизу вверх», начинающуюся на уровне отдельных программных областей и переходящую на уровне министерств и ведомств в усилия по совершенствованию эффективности деятельности/программы.

2. Хотя повышение эффективности государственных расходов важно как в периоды благополучного развития экономики, так и в периоды кризисов, опыт США показывает, что решиться перевести систему государственного управления на рельсы УПР легче в периоды финансовых трудностей, когда размеры дефицита государственного бюджета становятся угрозой для стабильного развития.

3. Издержки избыточной концентрации на сборе информации о результатах деятельности проявили себя и в США на примере «информационной перегрузки» Конгресса. Несмотря на свою кадровую обеспеченность, комитеты Конгресса порой не справляются с анализом огромного количества статистических и описательных данных, предоставляемых федеральными агентствами. Парадокс заключается в том, что Конгресс требует все больше информации об эффективности деятельности от исполнительной ветви власти, но редко использует данные о результатах деятельности в своих бюджетных решениях. Запрашивая огромные объемы информации о конечных результатах, Конгресс в то же время основное внимание уделяет непосредственным результатам и, таким образом, остается привязанным к традиционным бюджетным процессам, основанным на анализе данных «входа - выхода». Это говорит о том, что следует адаптировать информацию о результатах деятельности для нужд целевой аудитории.

4. Модель управления по результатам США демонстрирует, что работа над повышением эффективности деятельности - это не единовременное усилие, а кропотливый эволюционный процесс. Система США постоянно менялась и развивалась. Например, требования Закона об эффективности и результатах деятельности Правительства подвергались пересмотру и корректировке, что привело к утверждению более четкого режима планирования и отчетности. Также менялись подходы к требованиям по отчетности об эффективности деятельности, выдвигаемым Административно-бюджетным управлением Президента США и Главным бюджетно-контрольным управлением Конгресса.

В профессиональной литературе выделяются следующие общие выводы, которые формулируют условия успешного внедрения принципов УПР в различных странах (Добролюбова Е.И., Шанд Д., Гусарова М.В., Овчинникова М.А., 2011):

- руководители (на любом уровне) знают, каких результатов от них ожидают с учетом получаемого ими финансирования;

- они обладают необходимой гибкостью в вопросах управления, соответствующим финансированием и другими ресурсами, включая адекватные информационные системы, для достижения этих результатов -иными словами, им созданы благоприятные условия;

- повышение уровня эффективности происходит на постоянной основе: организации являются «обучающимися организациями»;

- руководители несут ответственность за принятие мер, направленных на достижение определенных результатов и необходимого уровня эффективности;

- в зависимости от достигнутых результатов и уровня эффективности для отдельных лиц и/или организаций предусматриваются определенные последствия;

- информация о результативности является прозрачной и общедоступной, что позволяет общественности, а также руководителям государственных учреждений повышать качество дискуссии о государственных приоритетах и политике.

Глобальная экспертная группа Всемирного банка по вопросам эффективности государственного сектора отмечает значение создания благоприятных условий, устранения барьеров и формирования стимулов. К общим трудностям, выявленным экспертами Всемирного банка в области систем управления по результатам (Добролюбова Е.И., Шанд Д., Гусарова М.В., Овчинникова М.А., 2011), относятся:

- сбор избыточной информации о результатах (слишком много целей и показателей);

- неиспользование информации о результативности;

- трудности с измерением выполнения заданий и достижения результатов в некоторых секторах;

- низкое качество информации о результативности;

- дублирование полномочий или отсутствие связи между разными участниками и инструментами в системе УПР;

- чрезмерные требования, предъявляемые к отраслевым министерствам

и ведомствам в отношении отчетности, мониторинга и оценки;

- манипулирование показателями эффективности;

- измерение не того что нужно.

Таким образом, в международной практике большое значение придается использованию информации о результатах деятельности в процессе принятия решений, как в отношении ассигнования бюджетных средств, так и в сфере управленческих решений по повышению эффективности достижения результатов. Как показывает анализ международного и российского опыта, большую степень использования информации о результатах можно ожидать, если инструменты УПР интегрированы в бюджетный процесс. В этом случае можно говорить о том, что формируется внутренний спрос на использование информации о результатах и ее мониторинг.

Внешний спрос на информацию о результатах также немаловажен, и требования информационной открытости могут служить еще большим стимулом для организаций государственного сектора к регулярному мониторингу достижения результатов. В контексте повышения информационной открытости доступность и понятность информации о результатах становится одним из важных условий, влияющих на использование информации о результатах получателями услуг и общественностью.

Управление по результатам - это, скорее, естественная часть процесса управления, нежели «довлеющее вмешательство» вышестоящих органов управления. Принцип гибкости управления может восприниматься как неуместный в условиях широко распространенной коррупции - в этом случае меры тщательного упреждающего контроля могут рассматриваться как необходимость. Однако важно различать меры контроля и сам контроль. Некоторые из упреждающих мер контроля могут ничего не дать общей системе контроля или принести ей лишь ограниченную пользу, при этом не отличаясь экономичностью. Невозможно спрашивать с руководителей за недостижение требуемого уровня эффективности, если у них нет гибкости и инструментов для его достижения, т.е. если это им в принципе неподвластно. Руководители могут знать, как можно повысить эффективность, но этого мало: у них должны быть стимулы и полномочия, чтобы достичь этого уровня.

В подходе, предлагаемом Глобальной экспертной группой Всемирного банка по вопросам эффективности государственного сектора на основе анализа опыта внедрения УПР в различных странах, придается большое значение анализу результатов деятельности распорядителей бюджетных средств при планировании бюджета и включению информации о результатах в бюджетную документацию. С точки зрения операционной эффективности организаций государственного сектора на стадии исполнения программ и предоставления услуг важную роль играют доступность информации о финансируемых из бюджета результатах и включение ее в разного рода формальные и неформальные соглашения между различными участниками процесса, формулирование заключения, эффективное применение, а также выработка подходов к повышению эффективности государственного сектора 23.

Эффективность государственного сектора

Что такое эффективность государственного сектора?

Эффективность государственного сектора измеряется результатами и долгосрочными эффектами:

- установка на эффективность в госсекторе означает, что достижения имеют значение, равно как и честность и эффективность в использовании средств и то, что менеджеры и госструктуры должны работать в соответствии с определенными стандартами;

- установка на эффективность в системе оказания государственных услуг означает, что эта деятельность приводит к таким результатам, которые способствуют достижению целей государственной политики;

- измерение эффективности базируется на оценке непосредственных результатов и долгосрочных эффектов, а не на вводных ресурсах.

На чем основывается эффективность государственного сектора?

В формировании бюджета и планировании программ ориентация на эффективность основывается на использовании информации мониторинга и оценки результатов деятельности распорядителей бюджетных средств, а также на такой структуре бюджета, в рамках которой затраты и достижения основных программ были бы видны.

В процессе исполнения бюджета и реализации программ ориентация на эффективность обычно связана с применением ряда инструментов, использующих информацию о результатах в управлении финансовыми ресурсами, людьми и организациями, в задействовании альтернативных механизмов оказания услуг и в осуществлении реформ, основанных на спросе и интересе со стороны граждан. Работа этого механизма заключается в том, что в среде, в которой доступна информация о результатах, отношения между основными акторами, как индивидуальными, так и институциональными, базируются на соглашениях о результатах различного типа

Источник: The Emerging PSP GET Approach to Public Sector Performance (World Bank). Available at: http:// siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/285741-1368636830774/1-PSP_GET_Approach_to_Performance.pdf

Перспективы внедрения УПР в России

«Политическая воля» и четкая координация различных инициатив УПР также являются важнейшими условиями для успеха внедрения инструментов УПР и их институциализации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О долгосрочной государственной экономической политике» и Посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2013-2015 годы приоритетным направлением развития управления по результатам и государственного стратегического управления в целом является разработка и реализация государственных программ. Однако развитие государственных программ в бюджетной сфере без координации с развитием инструментов УПР в других смежных сферах госу-

дарственного и муниципального управления вряд ли будет продуктивным. Очевидно, что успех внедрения государственных программ будет зависеть от обеспечения учета достигнутых и ожидаемых результатов на всех стадиях управленческого цикла (при планировании, реализации, мониторинге, оценке и корректировке ранее принятых решений), в отношении всех уровней результатов государственного управления (государственной политики и государственного регулирования, реализации программ и проектов, исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, деятельности государственных/муниципальных служащих, а также органов власти субъектов РФ и муниципальных образований).

Характеризуя современный этап развития управления по результатам в России, стоит отметить, что в последнее время произошли определенные подвижки в направлении систематизации этой работы. В пакете Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» впервые в российской практике на таком уровне были установлены количественные показатели реализации государственной политики в различных сферах, а также сроки их достижения, и нашли отражение идеи о подотчетности власти как важном факторе повышения ее эффективности и о необходимости обратной связи с гражданским обществом.

Помимо усилий по развитию Открытого бюджета к числу первых шагов по вовлечению гражданского общества в систему УПР можно отнести, например, мониторинг удовлетворенности граждан качеством государственных услуг (в том числе предоставляемых в электронном виде), который стал проводиться в рамках мониторинга реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг с 2011 г.24. Важным шагом в этом же направлении стало также внедрение инструментов Оценки регулирующего воздействия (ОРВ) на федеральном уровне и поэтапное распространение данной оценки на региональный уровень.

Насколько устойчивыми окажутся эти тенденции, будет зависеть от политической воли к продолжению начатых реформ и готовности государственного аппарата, привыкшего мыслить категориями выполнения поручений, перенастроиться на достижение результатов всех видов и уровней - от реализации государственной политики до выполнения конкретных государственных функций и оказания государственных услуг.

ЛИТЕРАТУРА

1. Барабашев А.Г., Клименко А.В. Административная реформа и реформа государственной службы в России - вопросы реализации и координации. -М.: ГУ-ВШЭ, 2010. URL: http://www.hse.ru/pubs/lib/data/access/ticket/1391426 331242dd01cdfab48e32d5747a8b4067693/WP8_2010_01.pdf (дата обращения: 03.02.2014).

2. «Управление по результатам - итоги и новые возможности». Материалы круглого стола в Центре стратегических разработок, 30 марта 2010 г. / под ред. В.Н. Южакова, Е.И. Добролюбовой // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. С. 101-124.

3. URL: http://ecsocman.hse.ru/mags/vgu/2010--2/26557855.html (дата обращения: 03.02.2014).

4. Управление по результатам в государственном секторе в России. Аналитический доклад Всемирного банка / Подготовлен в рамках Трастового фонда DFID «Поддержка реформ государственного управления в РФ» при участии Е. Добролюбовой, Д. Шанда, М. Гусаровой, М. Овчинниковой. М., 2011.

5. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley Publ. Co., 1992.

6. Rontoyanni C. and Gusarova M. The Use of Sub-National Performance Information Monitoring Systems in Decentralized Settings: Assessment of Regional Executive Authorities Performance in the Russian Federation. World Bank, 2010.

7. Thompson D.E. Performance Management System in the US: Positive Changes from 1993 to Present. World Bank, 2009.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Programme Budgeting in OECD Countries. OECD Journal on Budgeting. 2007. Vol. 7. № 4. URL: http://www.oecd.org/gov/budgeting/43411385.pdf (дата обраще-

2

ния: 03.02.2014).

В 2005-2011 гг. в рамках программы технического содействия, финансируемой из средств Трастового фонда DFID «Поддержка реформе государственного управления в РФ», Всемирным банком оказывалась поддержка в реализации подходов УПР Саратовской области, Иркутской области, а также регионам Южного Федерального Округа.

12

По материалам аналитического доклада «Управление по результатам в государственном секторе в России», подготовленного по инициативе команды Всемирного банка в рамках Трастового фонда DFID «Поддержка реформе государственного управления в РФ» при участии Е. Добролюбовой, Д. Шанда, М. Гусаровой, М. Овчинниковой. М., 2011.

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Отраслевые стратегии развития подлежат утверждению Правительством РФ, а некоторые из них утверждаются Президентом Российской Федерации -в зависимости от конкретной отрасли. Также в зависимости от отрасли они рассчитаны на 10-20 лет. Как правило, они содержат анализ основных проблем, требующих решения, и определяют цели, приоритетные направления и общие результаты, которые должны быть достигнуты в долгосрочной перспективе. Отраслевые стратегии не разбиваются на программы и не содержат оценки затрат на реализацию. При этом в них устанавливаются социально-экономические показатели и индикаторы конечных результатов. Несмотря на отсутствие официального требования в отношении публичных консультаций, большинство отраслевых стратегий в той или иной форме обсуждались с основными заинтересованными сторонами.

Карта проекта - это формат документации проекта ОНДП, включающий сравнительно краткую характеристику проекта и несколько таблиц, содержащих описание целей, конкретных задач, мероприятий проекта и ожидаемых результатов, информацию об объемах финансирования (по каждому мероприятию из всех источников, включая федеральный, региональный и местный бюджеты, а также внебюджетные средства), ключевые целевые индикаторы по каждому мероприятию и др.

О взаимной интеграции российских регионов. Бюджет.ги. Ноябрь 2013. № 11. URL: http://bujet.ru/article/239790.php (дата обращения: 03.02.2014).

Распоряжением Правительства РФ № 1950-р от 11 ноября 2010 г. утвержден перечень из 41 государственной программы.

Методологические основы разработки государственных программ определены в Постановлении Правительства РФ № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Переработанный вариант методики, в котором были учтены предложения экспертов Всемирного банка, был утвержден Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322.

«Вопросы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Счетная палата Российской Федерации. М. 2009.

Исследование открытости бюджета 2012. Отчет по России. International Budget Partnership, 2012. URL: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/ 0BI2012-RussiaCS-Russian.pdf (дата обращения: 03.02.2014).

Обследование государственных служащих в субъектах РФ по вопросам оплаты труда. Всемирный банк /Институт экономики города, 2007 г.

3

4

5

5

7

8

9

10

11

15

17

19

21

22

23

По материалам аналитического доклада «Управление по результатам в государственном секторе в России», подготовленного по инициативе команды Всемирного банка в рамках Трастового фонда DFID «Поддержка реформе государственного управления в РФ» при участии Е. Добролюбовой, Д. Шанда, М. Гусаровой, М. Овчинниковой. М., 2011.

The Government Performance and Results Act of 1993 (GPRA). URL: http://www. whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/index-gpra (дата обращения: 03.02.2014).

Стратегический план должен учитывать акты об ассигнованиях (Appropriation bill, российский аналог - расходные обязательства) по типам расходов и соответствующим ведомствам, принимаемые Конгрессом в ходе бюджетного процесса. Всего таких актов об ассигнованиях Конгресс принимает 13, в каждом из которых содержится подробная информация о (1) всех программах расходов и соответствующих бюджетных ассигнованиях и (2) о финансировании в разрезе ведомств.

Budget and Performance. Integration Initiative, BPI. URL: http://207.245.165.145/ omb/budintegration/index.html (дата обращения: 03.02.2014).

Получение Агентством негативного рейтинга не влечет автоматических управленческих решений, а скорее играет информационную роль для администрации Президента.

Выборочный анализ качества горизонтального межведомственного взаимодействия проводится ежегодно. Вытекающие из него выводы и рекомендации учитываются для корректировки механизмов взаимодействия Агентств, решающих общие или смежные задачи.

Внимание к анализу эффективности программ, предполагающих предоставление связанных грантов, объясняется тем, что они часто получали самые низкие рейтинги PART.

Международный опыт разработки типовой модели описания государственных программ и проектов. Доклад Аналитического центра при Правительстве РФ. М., 2010. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-163196.html (дата обращения: 03.02.2014).

Executive Order 13450, Improving Government Program Performance, November 2007.

The Emerging PSP GET Approach to Public Sector Performance. World Bank. URL: http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/ Resources/285741-1368636830774/1-PSP_GET_Approach_to_Performance.pdf (дата обращения: 03.02.2014).

Концепция утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 1021-р. от 10 июня 2011 г.

14

16

18

20

INTRODUCING PERFORMANCE MANAGEMENT IN THE SYSTEM OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RUSSIA: APPROACHES AND LESSONS LEARNT FROM THE LAST DECADE OF IMPLEMENTATION

Gusarova Maya V.

Public Sector Specialist, World Bank Address: World Bank. 36/1 Bolshaya Molchanovka Str., Moscow 121069, Russian Federation

E-mail: mgusarova@worldbank.org

Ovchinnikova Maria A.

Public Sector and Institutional Reform Analyst, World Bank Address: World Bank. 36/1 Bolshaya Molchanovka Str., Moscow 121069, Russian Federation E-mail: movchinnikova@worldbank.org

Abstract

This article attempts to take stock of the first stage of the performance management reforms in Russia (2004-2013), identify the lessons learned both from domestic and international experience and assess prospects for further development of the performance management principles and tools going forward. The authors analyze the outcomes of the inconsistencies in application and review enabling conditions for implementation of the performance management approaches. The importance of linkages and a better integration of the performance management instruments and initiatives with other public sector institutional reforms (budget reform, civil service reform, etc.), is emphasized. Introduction of a program budgeting in Russia creates better conditions for the development of performance budgeting, linking the performance information with the budget process, planning and assessing of the outcomes, which opens a window of opportunities for the Russian Government to streamline the performance management system. The analysis of the past experience allows formulating recommendations and laying the foundation for more effective approaches to performance management in a changing economic context.

Keywords: performance management; performance budgeting; administrative reform; transparency; public administration; outputs; outcomes; citizen budget.

REFERENCES

1. Barabashev, A.G. & Klimenko, A.V. (2010). Administrativnaya reforma i reforma gosudarstvennoy sluzhby v Rossii - voprosy realizatsii i koordinatsii [Administrative Reform and Public Service Reform in Russia - Issues of Implementation and Coordination]. Moscow: HSE.

2. "Upravlenie po rezultatam - itogi i novye vozmozhnosti". Materialy kruglogo stola v Tsentre strategicheskih razrabotok, 30 marta, 2010 ["Performance Management -

Results and New Opportunities". Materials of the round table at the Center for Strategic Research, 30 March, 2010] (Yuzhakov, V.N. & Dobrolyubova, E.I. (Eds)). Public Administration Issues, 2010, n. 2, pp. 101-124.

3. Upravlenie po rezultatam v gosudarstvennom sektore v Rossii. Analiticheskiy doklad Vsemirnogo banka [Performance Management in the Public Sector in Russia. Analytical Report of World Bank]. Podgotovlen v ramkah Trastovogo fonda DFID «Podderzhka reform gosudarstvennogo upravleniya v RF» (with the participation: E. Dobrolyubova, D. Shanda, M. Gusarova, M. Ovchinnikova). Moscow, 2011.

4. Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley Publ. Co.

5. Rontoyanni, C. & Gusarova, M. (2010). The Use of Sub-National Performance Information Monitoring Systems in Decentralized Settings: Assessment of Regional Executive Authorities Performance in the Russian Federation. World Bank.

6. Thompson, D.E. (2009). Performance Management System in the US: Positive Changes from 1993 to Present. World Bank.