Система независимой оценки рисков - новый механизм регулирования вопросов безопасности в Российской Федерации

ОБЩИЕ

БЕЗОПАСНОСТИ

Канд. техн. наук, заместитель начальника отдела пожарно-технической экспертизы Госэкспертизы проектов МЧС РФ

А. В. Красавин

Главный специалист отдела пожарно-технической экспертизы Госэкспертизы проектов МЧС РФ

А. И. Думилин

Главный специалист отдела пожарно-технической экспертизы Госэкспертизы проектов МЧС РФ

Н. А. Красильников

УДК 614.841.315

СИСТЕМА НЕЗАВИСИМОМ ОЦЕНКИ РИСКОВ -НОВЫЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Настоящая публикация посвящена одной из самых злободневных на сегодняшний день проблем в системе МЧС России —проблеме организации и эффективного функционирования Системы независимой оценки рисков (аудита безопасности) в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного итехногенногохарактера в Российской Федерации. Авторы статьи,участвующие в подготовке материалов для проведения эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков, предлагают читателям журнала краткий обзор выполняемой в этом направлении работы.

Летом 2006 г. министр МЧС России С. К. Шойгу обсуждал на встрече с Президентом Российской Федерации вопросы реформирования системы Государственного пожарного надзора. Предложения министра по развитию системы — так называемый аудит безопасности или независимая оценка рисков — были одобрены Президентом.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации В. В. Путина от 6 июня 2006 г. № Пр-954 и в соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006-2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, МЧС России была разработана Концепция “Создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации” (далее — Системы независимой оценки рисков или Системы).

Внедрение Системы независимой оценки рисков продиктовано целесообразностью передачи ряда функций надзорной деятельности из ведения государства в ведение независимых экспертных организаций. Государственный надзор за обеспечением вопросов безопасности от чрезвычайных ситуа-

ций, в том числе пожаров, предполагается сохранить на отдельных категориях объектов (рис. 1).

На сегодняшний день в соответствии с решением Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору Г. Н. Кириллова силами Госэкспертизы проектов МЧС России и Центра обеспечения деятельности ФПС МЧС России подготовлены проекты документов, устанавливающих основные требования к организации работы всей Системы независимой оценки рисков, порядку аттестации и кандидатам в эксперты Системы, процедуре аккредитации независимых экспертных организаций, порядку ведения государственного реестра участников и объектов Системы, форме и содержанию экспертных заключений на объекты защиты, учебным центрам по подготовке экспертов Системы, а также другие документы, необходимые для проведения эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков (рис. 2). Разработка данных документов осуществлялась в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации, международными стандартами и иными нормативными правовыми актами по проведению экспертной деятельности в области пожарной безопасности, граж-

34

ПаЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2007 ТОМ 16 №2

Перечень объектов, на которых сохраняется система государственного надзора за обеспечением пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

___\,

1 Критически важные для национальной безопасности страны объекты 1 Объекты с массовым пребыванием людей

г т~

1 Особо опасные объекты 1 1 Уникальные объекты 1 1

> Г

Технически сложные объекты

Рис. 1. Объекты, на которых сохраняется система государственного надзора

данской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций.

В самое ближайшее время наряде объектов участвующих в эксперименте компаний в выбранных субъектах Российской Федерации начнутся в рамках эксперимента работы по практической отработке функционирования Системы независимой оценки рисков (рис. 3-5).

Внедряемая Система независимой оценки рисков объективно позволит, во-первых, снизить уровень коррупции в государственных надзорных органах, во-вторых, повысить защищенность предприятий и организаций в вопросах пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за счет привлекаемых аккредитованных в

установленном порядке экспертных организаций, выявляющих нарушения и предлагающих наиболее эффективные мероприятия по их устранению.

Проанализируем, какие плюсы при переходе от государственного надзора к Системе независимой оценки рисков получит, к примеру, система обеспечения пожарной безопасности.

Так, при осуществлении государственного пожарного надзора государство смотрело на уровень пожарных рисков и защищенности от пожаров того или иного объекта глазами инспектора, как правило не обладающего нужной квалификацией и неспособного адекватно оценить состояние противопожарной защиты объекта в целом. И в этом не его вина! Ни один специалист, пусть даже обладающий хорошей базовой подготовкой, имеющий высшее пожарно-техническое образование, не в состоянии полноценно и качественно оценить все системы противопожарной защиты объекта, начиная с правильности их проектирования, монтажа и заканчивая их работоспособностью, поскольку помимо знаний здесь необходимо наличие соответствующей материально-технической базы.

Зачастую, интерес государственного инспектора по пожарному надзору в части обеспечения пожарной безопасности инспектируемого объекта, не обладающего в полной мере ни тем, ни другим, заканчивался, к сожалению, удовлетворением его собственных интересов.

В данной ситуации в проигрыше все:

• и инспектор, прекрасно осознающий, что ходит по “лезвию ножа”, закрывая, пользуясь служебным положением, глаза на нарушения требований пожарной безопасности, тем самым пытаясь обеспечить существование свое и своей семьи;

• и государство, несущее расходы по содержанию инспекторов государственного пожарного над-

Рис. 2. Основные документы, необходимые для развития Системы независимой оценки рисков

зора. А ведь это миллиарды рублей, которые можно было бы потратить на приобретение пожарной техники, изношенность которой во многих субъектах доходит до катастрофического уровня;

• и сам собственник объекта, не имеющий рациональных предложений по приведению его объекта в пожаробезопасное состояние.

Ситуация с введением в действие Системы независимой оценки рисков выгодно отличается тем, что переход от государственного надзора к аудиту безопасности сопровождается высокими требованиями, предъявляемыми к кандидатам в эксперты Системы и к независимым экспертным организациям, претендующим быть аккредитованными на

Предложения по реализации КОНЦЕПЦИИ создания независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Организация единой системы аккредитации экспертных организаций и независимых экспертов, соответствующих утвержденным в установленном порядке требованиям, на право осуществления независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

£

&

Разработка РЕГЛАМЕНТА проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Разработка “ПОЛОЖЕНИЯ об аккредитации экспертных организаций и независимых экспертов на право осуществления независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”

В ПОРЯДКЕ ЭКСПЕРИМЕНТА

НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА РИСКОВ в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера аудиторскими компаниями, аккредитованными в установленном порядке

Рис. 3. Организация эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков

Предложения по реализации КОНЦЕПЦИИ создания независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА РИСКОВ в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера аудиторскими компаниями, аккредитованными в установленном порядке

Выбор компаний, готовых принять участие в эксперименте

Выбор субъектов РФ, на территории которых предполагается проведение эксперимента

Выбор категорий объектов тех организаций и на территории тех субъектов, которые участвуют в эксперименте

Снятие с участвующих в эксперименте объектов государственного пожарного надзора, надзора в области гражданской обороны и надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций

Отчет экспертных организаций (независимых экспертов) о состоянии безопасности объектов защиты и предложенных рекомендациях по снижению уровня рисков

Работа компаний по выполнению предложений экспертных организаций

Подготовка экспертных заключений в виде деклараций (актов), их регистрация в Госэкспертизе проектов МЧС России и направление в компании

Рис. 4. Основные этапы эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков

36

ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2007 ТОМ 16 №2

право осуществления работ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Экспертные организации, претендующие быть аккредитованными в частности на проведение работ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, должны будут иметь:

1) юридический статус, надлежащее страхование гражданской ответственности, соответствующую документацию по организации работ по независимой оценке рисков в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, международными стандартами и другими нормативными документами Системы, а также необходимую материально-техническую базу, начиная от разработанных и утвержденных в установленном порядке программ проверки различных систем противопожарной защиты и заканчивая наличием самих приборов проверки;

2) высококвалифицированных специалистов в области обеспечения пожарной безопасности с различной специализацией, прошедших соответствующую подготовку в специальных учебных центрах Системы независимой оценки рисков и способных качест-

Рис. 5. Регламент проведения независимой оценки рисков

венно проверить все системы противопожарной защиты объекта:

— пожарной сигнализации,

— оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре,

— противодымной защиты,

— пожаротушения,

— внутреннего противопожарного водопровода,

— наружного пожаротушения,

— огнезащитную обработку строительных конструкций и инженерных коммуникаций,

— наличие и выполнение организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности,

— возможность эвакуации людей из здания до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара с учетом имеющихся особенностей объемно-планировочных и конструктивных решений и многое другое.

Таким образом, качество проведения проверок объектов защиты на соответствие их требованиям в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера объективно повысится. Участие в каких-то договоренностях и

РЕГЛАМЕНТ проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Проведение аккредитованными экспертными организациями (независимыми экспертами) независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на объектах компаний, участвующих в эксперименте

По результатам оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

ОБЪЕКТ СООТВЕТСТВУЕТ ОБЪЕКТ НЕ СООТВЕТСТВУЕТ

минимально необходимым минимально необходимым

требованиям пожарной требованиям пожарной

безопасности безопасности

Заключение в виде ДЕКЛАРАЦИИ о соответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности

махинациях аккредитованных экспертных организаций и проверяемых компаний будет не целесообразно и малоинтересно для всех сторон регулируемых отношений.

Во-первых, определенная часть проведенных проверок экспертными организациями будет перепроверяться государственными органами по контролю и надзору в этой сфере. В случаях выявления каких-то нарушений в работе экспертов или независимых экспертных организаций Системы будут приниматься самые жесткие меры, в том числе лишение аттестата эксперта и отзыв свидетельства аккредитации экспертной организации.

Во-вторых, недобросовестные участники отношений в области аудита безопасности будут лишаться возможности работать самими же профес-

сиональными объединениями независимых экспертных организаций. Заказчики же работ по независимой оценке рисков будут платить деньги экспертным организациям не за то, чтобы те скрывали какие-либо нарушения требований безопасности, а за реальную работу по оценке уровня защищенности объектов от пожаров (других чрезвычайных ситуаций) и выдаче конкретных рациональных и в техническом, и в экономическом плане рекомендаций по устранению выявленных нарушений требований безопасности и приведению объекта защиты в состояние, когда значения рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций будут оптимально минимизированы.

Поступила в редакцию 22.03.07.

38

пажАРавзpываБЕзапАСнаcть 2007 том 16 №2