Особенности регулирования лоббизма на региональном уровне в США

Вестник Томского государственного университета. История. 2015. № 1

УДК 94

А.С. Галстян

ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В США

Исследуются особенности регулирования лоббистской деятельности на уровне американских штатов. Несмотря на наличие федерального закона «О регулировании лоббизма», отдельные штаты руководствуются собственным законодательством. Проанализированы основные механизмы, позволяющие устанавливать контроль над лоббистской деятельностью в отдельных американских штатах на исполнительном и законодательном уровнях, а также деятельность различных органов местного самоуправления в контексте регулирования лоббизма; выявлены политические особенности, влияющие на лоббистскую активность на региональном уровне.

Ключевые слова: лоббизм; группы интересов; законодательные акты; прозрачная политика.

11 марта 1876 г. в штате Джорджия демократы, представляющие большинство в законодательных органах штата, созвали высший конституционный совет штата с целью аннулирования законов, которые были приняты республиканцами в период Реконструкции. 12 января 1877 г. была принята новая Конституция штата Джорджия, которая объявляла «лоббизм» незаконной деятельностью. «Лоббизм объявляется преступлением, и Генеральная ассамблея штата Джорджия должна принять постановление о соответствующих штрафах», - подчеркивалось в 5-м параграфе второго раздела Конституции [1. Р. 21]. Несмотря на то что Конституция объявила лоббизм вне закона, многие группы влияния продолжали эффективно действовать в штате. Это стало возможным ввиду того, что законодатели не дали четкого определения и критериев лоббистской деятельности.

Лишь 15 августа 1878 г. Генеральная Ассамблея штата Джорджия приняла официальную формулировку, в которой обозначалось следующее: «Любое личное ходатайство, адресованное члену Генеральной Ассамблеи с просьбой способствовать или препятствовать, предложением голосовать за или против какого-либо закона от лица, представляющего частный или корпоративный интерес в отношении закона. Такое лоббирование подвергается наказанию в виде тюремного заключения сроком от 1 до 5 лет» [2. Р. 5]. Примеру Джорджии последовали штаты Луизиана и Теннеси, где деятельность лоббистов запрещена по сегодняшний день. В 1890 г. Палата представителей штата Массачусетс приняла закон, согласно которому лоббисты должны были официально зарегистрироваться и представлять отчеты своих расходов. Закон также дал первую квалификацию лоббистов в соответствии с конкретной областью их действия [3. Р. 11]:

1) законодательные советники, нанятые организациями с целью «представления интересов на открытых слушаниях в комитетах легислатур»;

2) законодательные агенты, нанятые с целью «лоббирования законодательных актов, затрагивающих финансовые интересы частных лиц».

Таким образом, закон, принятый штатом Массачусетс, впервые вводил принцип открытости сведений о

деятельности как отдельных частных лоббистов, так и крупных лоббистских структур. Начало XX в. ознаменовало начало складывания совершенно иного типа взаимоотношений между государством и бизнесом, с одной стороны, и набиравшими мощь профсоюзами - с другой. Развитие экономики привело к формированию крупных предприятий, которые конкурировали между собой в борьбе за контракты на крупные государственные заказы. В данном контексте различные фирмы искали на различных уровнях власти лоббистов, способных защищать их интересы. Активизация лоббистской деятельности привела к ряду скандалов, заставивших правительство США задуматься о принятии единого федерального закона, регулирующего деятельность лоббистов. Так, активное изучение феномена лоббизма началось в период президентства демократа Вудро Вильсона. В 1913 г. администрация Вильсона выступила с предложением о принятии тарифного закона, направленного против деятельности монополий [4. С. 89]. Дело в том, что из средства защиты молодой американской промышленности от западноевропейской конкуренции высокие тарифы давно превратились в средство обогащения многих крупных предпринимателей за счет простых граждан.

В 49 из 50 штатов каждый лоббист должен быть зарегистрирован вне зависимости от его доходов и расходов. И лишь штат Пенсильвания является исключением. В 1998 г. Генеральная Ассамблея штата приняла закон о регулировании лоббизма, но Верховный суд штата признал данный закон не соответствующим как Конституции штата Пенсильвании, так и Конституции Соединенных Штатов Америки [5. Р. 6]. В марте 2006 г. губернатор Эдуард Джин Ренделл, подписав поправку к закону в Кодексе поведения губернатора, предпринял шаги для того, чтобы ввести в действие закон на уровне исполнительной власти, тем самым устанавливая новые формы регистрации и пользования информацией для тех, кто лоббирует на уровне исполнительной ветви государственной власти. Согласно поправке, внесенной губернатором, лица, лоббирующие интересы члена исполнительной власти, в основном лиц, принимающих решения, должны официально зарегистрироваться и представлять ежеквартальные

отчеты о расходах, связанных с их деятельностью [6. Р. 123]. Кодекс поведения губернатора устанавливает этические нормы для 78 000 сотрудников, находящихся под юрисдикцией губернатора. Висконсин и Монтана -единственные два штата, не считая Пенсильванию, которые не требуют финансовый отчет по проделанной работе от частных лоббистов. Вся ответственность за отчетность лежит на компании или организации, которая наняла лоббиста.

Из 49 штатов лишь в 25 существует высокоорганизованная система регулирования лоббизма. Штат Вашингтон занимает в этом списке первое место. «Право народа знать об источниках финансирования политических кампаний, избранных чиновников и кандидатов перевешивает любую необходимость и право сохранения этой информации в тайне», - отмечается в законе «О лоббистской деятельности», принятой штатом Вашингтон [7. Р. 19]. Цитата из положений закона открытого правительства Вашингтона наглядно демонстрирует политику штата в данном направлении. В штате Вашингтон лоббистами считаются те, кто лоббируют и исполнительную власть, и законодательную. Создание закона о гласности и открытости было спровоцировано выступлениями в 1970 г. граждан, требующих соблюдать их право знать о финансировании политической деятельности в штате. За этими собраниями последовала неудачная попытка принять соответствующие законодательные меры в 1971 г., затем небольшие успехи в 1972 г.

Эти граждане сейчас входят в Коалицию за Открытое Правительство (COG). Коалиция собрала около 163 000 подписей, чтобы выдвинуть Инициа-тиву-276 на голосование в ноябре 1972 г. 72% голосовавших ее поддержали и 1 января 1973 г. появился закон [8. Р. 142]. В 1992 г. жители штата снова выступили за реформу по кампании в Вашингтоне. Более 72% избирателей инициативу поддержали, и в этот раз были утверждены лимиты взносов и другие ограничения кампании. Все же, несмотря на комплексный характер регулирования лоббизма в штате Вашингтон, Центр общественной целостности недавно сообщил, что образцовый закон об открытом правительстве подрывается лоббистами, которые докладывают о целях своих клиентов в смутной и не описательной форме. Штат Вашингтон является самым передовым штатом США в том, что касается открытости. Жители этого штата могут посмотреть поименный список зарегистрированных лоббистов, их заработок и траты в Интернете.

Этот список далее подразделяется на категории лоббистской деятельности и включает 41 сектор. Так, официальный сайт комиссии публичной открытости штата Вашингтон позволяет лоббистам размещать отчеты онлайн. Это делается скорее добровольно, чем по принуждению, хотя комиссия намерена в будущем перевести всю отчетность в электронный формат. Систему регулирования лоббистской деятельности в Висконсине также

можно назвать высокоорганизованной. Законодательство штата рассматривает открытую деятельность правительства только вкупе с беспрепятственной возможностью гражданина обратиться к своему правительству и отдельным чиновникам законодательной и исполнительной власти для высказывания своего мнения или жалоб. В 2005 г. законодательное собрание штата заявило, что правительству необходимо и дальше действовать открыто, чтобы сохранить целостность принятия правительственных решений [9. Р. 78].

Для этого необходимо регулировать и обнародовать информацию о личности, затратах и деятельности лиц, которые нанимают других или сами работают на кого-то, чтобы влиять на принятие решений законодательной и исполнительной власти. Цель открытости -предоставить публичный доступ к информации о финансировании политических кампаний, расходах лоббистских компаний, финансовых делах служащих и кандидатов на определенный пост. Все лоббисты штата Висконсин обязаны быть зарегистрированы независимо от того, сколько они зарабатывают и тратят. Флорида является штатом, имеющим законы о регулировании лоббизма как на уровне исполнительной, так и законодательной власти. Причем лоббистская деятельность регулируется под надзором комитета штата по этике, который также устанавливает и регулирует стандарты поведения чиновников [10. Р. 2].

В апреле 2005 г. сенат штата Флорида принял дополнительный закон о «Мерах по этике для политических лиц», требующий от лоббистов обязательной регистрации и предоставления отчетности своих доходов и расходов [11. Р. 5]. Во Флориде лоббистом может быть шериф или глава пожарной службы любого округа. Исходя из этого, закон от 2005 г. распространяется не только на политиков, но и на всех работников государственного сектора. Более того, для снижения рисков от спекуляций штат отменил формат онлайн-регистрации и ввел обязательное прохождение через слушание и предоставление документов комитету по этике, который в дальнейшем принимает решение о предоставлении статуса лоббиста. После введения вышеперечисленных мер лоббистская деятельность во Флориде стала более прозрачной. При этом Центр общественной целостности отмечает, что за период 20052013 гг. затраты на лоббистскую деятельность снизились на 49% [12. Р. 1].

Однако Флорида наряду с Иллинойсом и Огайо не требует, чтобы лоббисты раскрывали взносы в пользу избирательной кампании и предоставляли списки тех или иных лиц, интересы которых они представляют. Многие американские эксперты считают, что именно данный факт позволил республиканцу Джорджу Бушу-мл., заручившемся поддержкой лоббистов, одержать победу над демократом Альбертом Гором на президентских выборах в 2000 г.

Важно также отметить, что при сокращении затрат на лоббизм увеличивается количество лобби-агентов и

56

А. С. Галстян

форм. Так, по состоянию на 2014 г., по данным Центра ответственной политики, во Флориде количество лоббистов превосходит численностью законодателей соотношением 13:1 [13. Р. 29].

Вайоминг, который является самым бедным штатом, признает лоббизм только на уровне законодательной власти. При этом Вайоминг - единственный штат, в котором для получения статуса лоббиста необходимо иметь юридическое образование и работать в этой сфере не менее десяти лет. Согласно закону «О регулировании лоббизма», принятому Сенатом штата Вайоминг от 18 мая 1998 г., лоббист обязан предоставлять не только доходы и расходы, но также сведения о кредитах, пособиях, специальных скидках и подарках, стоимость которых превышает 50 долл. [14. Р. 17].

Аналогичные законы о предоставлении строгой отчетности действуют также в штатах Небраска, Колорадо и Монтана.

Подводя итог, можно сказать, что институт лоббизма в США необходимо рассматривать как серьезную политическую деятельность различного рода групп давления, ставящих своей целью добиться от правительства страны принятия выгодных для себя законодательных актов по вопросам внутренней или внешней политики.

Результаты проведенного анализа позволяют констатировать, что политический лоббизм стал не только полноценным институтом, но и превратился в один из самых распространенных элементов в жизни американского общества. Сегодня в Америке созданы все условия, которые позволяют различным группам лоббировать собственные интересы и влиять на принятие политических решений в стране. Важным компонентом введения лоббистской деятельности является финансирование избирательных кампаний. Различные группы интересов учитывают то обстоятельство, что различного рода политические деятели вынуждены искать деньги на проведение своих избирательных кампаний. И чаще всего эти политики обращаются к частным лицам или группам лоббистских организаций.

Также очевидно, что в контексте регулирования лоббистской деятельности многие штаты руководствуются не только федеральными актами, но и вырабатывают собственные механизмы контроля над лоббистами. Учитывая специфику американского государства, законы о лоббизме на уровне штатов дополняют федеральные акты, что позволяет делать лоббистскую деятельность более прозрачной.

ЛИТЕРАТУРА

1. The Library of Congress. Georgia Constitution of 1877, Section 2, §5.

2. State of Georgia - the Digital Library of Georgia. Georgia Code Annotated. § 28-7-1.

3. Massachusetts Acts, ch. 456, adopted in 1890. Massachusetts Annotated Laws. P. 527.

4. Wilson W. The New Democracy. Presidential Messages, Addresses and other Papers. New York, 1926. Vol. 1. P. 89.

5. Eckert Seamans. Pennsylvania Lobbying Registration and Reporting. Law for Change Press Centre. 21.07.13. P. 6.

6. William V. Luneburg. The Lobbying Manual: A Complete Guide to Federal Lobbying Law and Practice. August 2009 ISBN-10: 1604424648. P. 123.

7. Public Disclosure Commission of Washington State Official web-site. The Public Disclosure Law in Washington State. PDC, 11.02.1992. P. 19.

8. Spinner J. The Boundaries of Citizenship: Race, Ethnicity and Nationality in the Liberal State. Johns Hopkins University Press, 1994. P. 142.

9. Ronald J. Hrebenar, Bryson B. Morgan. Lobbying in America. ABC-CLIO. Retrieved 2012-01-12. P. 78.

10. Lobbying in Wisconsin: What Do Lobbyists Do and How Are They Regulated in Wisconsin? Wisconsin State Legislature. 03.07.93. P. 2.

11. SenterfittAkerman. Florida Lobbying Registration and Reporting. Law for Change Press Centre, 06.01.10. P. 5.

12. Equality State Policy Center. Why Wyoming needs complete Lobbyist Reporting. ESPC, 08.06.14. P. 1.

13. Centre of Responsive Politics. Lobbying in the State of Florida. CRP. 22.05.14. P. 29.

14. Wyoming Secretary of State. Lobbying Disclosure Act to 18.04.98. P. 17. Wyoming Secretary of State official web-site. URL: http://state.wy.us, free.

Galstyan Areg S. Tomsk State University (Tomsk, Russian Federation). E-mail: galstyanareg@gmail.com FEATURES OF REGULATION OF LOBBYISM AT THE REGIONAL LEVEL IN USA. Keywords: lobbyism; groups of interests; acts; transparent policy.

The term "lobbyism" comes from the English word "lobby" meaning a narrow corridor in English Parliament (building) where deputies could communicate in an informal situation. The political shade got this term only at the end of the XVIII century in the United States of America. At the beginning of the 1820th years the term "lobbyism" was used for definition of local groups, influencing the authorities of the country for the purpose of advance of own interests. Nowadays the USA is the only state in the world that secures lobbying constitutionally and regulates it by means of various federal laws. At the same time each US state has its own regulations establishing the rules for lobbying activities. Despite the federal law lobbying is still banned in some states. This is not surprising since the USA has fifty governments, various political subcultures and levels of political and economic development, so in each state the experience of lobbying regulation has its own characteristics. It is also important to note that the state supervision of lobbying is limited by four fundamental functions: 1) establishing general requirements for registration; 2) establishing criteria for defining a professional lobbyist; 3) establishing of common reporting mechanisms. American states oversight of lobbying generally takes four forms. States establish registration requirements by defining what lobbying is and who is a lobbyist; they require lobbyists or the interests that hire them to periodically disclose their expenditures and earnings; they regulate the 'revolving door' between government and the private sector by establishing a cooling-off period during which ex-government officials are prohibited from lobbying the government they once served and they define the range of permissible lobbying activities, such as providing free gifts or meals. As we can see, there are substantial differences across the varying American States when it comes to regulating lobbyists and lobbying behavior. Moreover because of the importance of State government in the United States, regulations at the state level are in many ways equally if not more important than the federal regulations.

REFERENCES

1. Georgia Constitution of1877, Section 2§5. The Library of Congress.

2. Georgia Code Annotated § 28 - 7 — 1. State of Georgia - the Digital Library of Georgia.

3. Massachusetts Acts, Ch. 456, adopted in 1890. Massachusetts Annotated Laws, p. 527.

4. Wilson W. The New Democracy. Presidential Messages, Addresses and other Papers. New York, 1926, vol. 1, p. 89.

5. Pennsylvania Lobbying Registration and Reporting. Law for Change Press Centre, 21.07.13, p. 6.

6. Luneburg W.V. The Lobbying Manual: A Complete Guide to Federal Lobbying Law and Practice. August 2009, p. 123.

7. Public Disclosure Commission of Washington State Official web-site. The Public Disclosure Law in Washington State. PDC, 11.02.1992, p. 19.

8. Spinner J. The Boundaries of Citizenship: Race, Ethnicity and Nationality in the Liberal State. Johns Hopkins University Press, 1994, p. 142.

9. Hrebenar R.J., Morgan B.B. Lobbying in America. Santa Barbara, CA: ABC-CLIO, 2009, p. 78.

10. Lobbying in Wisconsin: What Do Lobbyists Do and How Are They Regulated in Wisconsin? Wisconsin State Legislature, 03.07.93, p. 2.

11. Akerman S. Florida Lobbying Registration and Reporting. Law for Change Press Centre, 06.01.10, p. 5.

12. Why Wyoming needs complete Lobbyist Reporting. Equality State Policy Center, 08.06.14, p. 1.

13. Lobbying in the State of Florida. Centre of Responsive Politics, 22.05.14, p. 29.

14. Lobbying Disclosure Act to 18.04.98, p. 17. Available at: http://state.wy.us.