Бюджетные инвестиции: проблемы и перспективы

♦----------

УДК 336.14

--------------♦

В.Н. Козельский

БЮДЖЕТНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Предметом исследования в статье являются финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетного инвестирования. Тема исследования - бюджетные инвестиции, а также проблемы и перспективы их применении и развития. Целью работы является анализ теоретических и практических аспектов бюджетных инвестиций, их влияния на финансово -инвестиционные процессы в экономике России и разработка на этой основе научно обоснованных рекомендаций. В качестве методологической базы в статье использовались системный и комплексный подходы, диалектический метод познания, анализ и синтез, экономико-статистические методы. В итоге был выявлен ряд проблем, связанных с бюджетным инвестированием, и предложены варианты их решения.

Результаты исследования могут применяться в дальнейших теоретических разработках проблем бюджетного инвестирования, работе органов государственной власти, а также учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджетное инвестирование».

Ключевые слова: бюджетные инвестиции, инвестиционный фонд, целевые программы, финансирование, государственные расходы.

V.N. Kozelskiy

STATE INVESTMENTS: PROBLEMS AND PROSPECTS

The paper focuses on the financial relations arising during the implementation of budgetary investment. The author researches state investment, as well as problems and prospects of their use and development. The purpose of this paper is the analysis of theoretical and practical aspects of public investments and their impact on financial and in vestment processes in the Russian economy and development of evidence-based recommendations. The methodological basis of the paper is systematic and complex approach, dialectical method, analysis and synthesis, economic and statistical methods. The author identified a number of problems associated with budgetary investment and suggested ways to address them. The study can be used in further theoretical research of the budgetary investment problems, government bodies, as well as teaching “Finance” and “Budget investment.”

Key words: state investment, Investment fund, Targeted programs, Funding, Public expenditures.

Развитие рыночной экономики требует от хозяйству -ющих субъектов, с одной стороны, повышения их конкурентоспособности, а с другой - обеспечения стабильности и устойчивости их функционирования в условиях меняющейся экономической среды. Решение этих за -дач требует осуществления инвестиций как со стороны хозяйствующих субъектов, так и государства В современных условиях именно инвестиции играют роль сти -мулятора экономического роста, активизируя спрос в краткосрочном плане и расширяя производственные возможности - в долгосрочном. В условиях рыночной экономики государство не может не осуществлять инвестиционную деятельность. Государство должно выступать не только внешним регулятором и организато -ром инвестиционного процесса, но и, будучи самым крупным собственником, главным инвестором.

13 апреля 2007 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в со -ответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Данный закон направлен на ком -плексное регулирование организации бюджетного про -цесса в условиях его реформирования в Российской Федерации, содержит ряд поправок редакционного

характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции Бюджетного кодекса. Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс вступил в силу с 1 января 2008 г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки. Существенные изменения и дополнения коснулись регулирования государственных инвестиций .

Бюджетное финансирование инвестиций - это выделение юридическим лицам средств на инвестиционные цели из государственного бюджета. Получить государственные инвестиции могут лишь предприятия, находящиеся в государственной собственности, а также юридические лица, связанные с реализацией государственных программ. Это финансирование осуществляется в соответствии с уровнем принятия решений. На федеральном уровне финанси руются только федеральные программы и объекты, находящиеся в федеральной собственности; на региональном - только региональные программы и объекты, находящиеся в собственности отдельных конкретных территорий.

Созданный в 2006 г. Инвестиционный фонд РФ призван стимулировать реализацию крупных инфраструктурных и инновационных проектов на основе государственно-частного партнерства. На современном этапе

необходимо повысить эффективность использования государственных инвестиций. Наряду с задачами, за решение которых полностью отвечает государство, они должны стать катализатором вложения средств част -ного сектора в те сферы и проекты, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и це -лесообразно привлечение внебюджетных ресурсов. При этом стоит более интенсивно использовать механизмы государственно-частного партнерства [1, с. 12].

Как показывает международная практика, реали -зация крупномасштабных проектов невозможна силами только государства или только бизнеса. Инвестици -онные проекты подлежат отбору по количественным параметрам, основанным на показателях финансовой, бюджетной и экономической эффективности. Минимальная сметная стоимость проекта должна быть не менее 5 млрд руб., частный инвестор обязан вложить в проект не менее 25% средств, при этом рентабельность должна составлять не менее 4% и не более 11%.

Средства ИФ РФ предназначены для наименее окупаемой части комплексных инвестиционных проектов

- строительства инфраструктуры. В России до 2015 г. предполагается реализовать 304 инвестиционных про -екта на общую сумму 400,5 млрд дол. Это означает, что каждый инвестированный государством рубль привлекает четыре рубля частных инвестиций. В результате реализации инвестиционных проектов будет создано около 150 тыс. новых рабочих мест, а суммарный объем поступлений в федеральный бюджет в течение ближай -ших 10 лет превысит 470 млрд руб., что в 2,5 раза больше, чем объем государственной поддержки, предоставляемой инвестиционным проектам; кроме того, около 4 00 млрд руб. поступит в бюджеты субъектов РФ в каче -стве налоговых отчислений. Выделение средств из ИФ

- трехформатное: 1) прямое софинансирование про -ектов; 2) участие в акционерном капитале компании, которая будет заниматься проектом; 3) система госу -дарственных гарантий. В результате к реализации с использованием средств ИФ РФ в 2006 - 2 007 гг. было одобрено 24 инвестиционных проекта, из них 45% направлено на развитие транспортной инфраструктуры, 30% - на развитие промышленных отраслей, 10% - на реализацию проектов в области ЖКХ, 5% - на создание инновационной инфрастуктуры, 10% - на модерниза -цию других отраслей [3, с. 36].

Первыми подобными инициативами стали проекты комплексного развития Приангарья, сооружения комп -лекса нефтеперерабатывающей и нефтехимических заводов в Нижнекамске, строительства платной магист-рали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге и участка 15 - 58 км скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург [4]. Следует отметить, что данные проекты являются приоритетными и имеют сложную динамику финансирования. Кроме того, в мар -те 2008 г. Правительством РФ было принято решение о возможности получения бюджетных средств для реализации региональных инвестиционных проектов сто -имостью от 500 млн руб. Однако в 2008 г. не получил одобрения ни один проект, хотя на начало года было подано 75 заявок.

В связи с вышесказанным предлагается два вари -анта решения проблемы. Первый вариант - перевести алгоритм бюджетного инвестирования в режим инвестирования корпоративного. Второй вариант - выставить

средства по всем закрепленным за ИФ проектам на конкурсы частных инжиниринговых и финансовых консорциумов.

Как механизм планирования и финансирования бюджетных инвестиций, целевые программы - действенный инструмент реализации государственной инвестиционной политики. Однако в Российской Федерации механизм их использования пока недостаточно эффективен. Недостатки финансирования государственных инвестиций в рамках федеральных целевых программ обусловлены тем, что сложившаяся процедура и методология разработки и реализации федеральных целевых программ не полностью соответствует требованиям программно-целевого планирования.

В РФ бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой, которая определяет объемы расходов на финансирование государственных капитальных вложений, использующихся в реализации федеральных целевых программ (программная часть), а также в решении отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы, на основании предложений, одобренных Президентом РФ или Правительством РФ (непрограммная часть).

Анализ динамики расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП в 2006 - 2010 гг. позволяет сделать следующие выводы [2, с. 30]:

- прослеживается четкая тенденция роста расходов в абсолютном выражении, что говорит о повышении значимости программ как инструмента финансирования государственных капитальных вложений;

- наблюдается постепенное уменьшение их объемов в 2009 - 2010 гг, в том чи сле в связи с окончанием сроков реализации принятых федеральных целевых программ (например, федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России»).

Однако анализ динамики доли расходов федерального бюджета на финансирование ФАИП по отношению к ВВП в 2006 - 2 010 гг. свидетельствует об их снижении с 1,76% в 2007 г. до 0,80% в 2010 г, т.е. в 1,31 раза. Этот процесс сопровождается замедлением темпов экономического роста и является негативной тенденцией. Остается актуальной также и проблема достаточно высокой доли непрограммной части ФАИП [2, с. 30]. В 2006 - 201 0 гг. непрограммные расходы не превышали в среднем около 30% от общего объема финансирования ФАИП, что не соответствует тр ебованию широ кого использования программно -целевых методов в бюджетном планировании и финансировании. Доля непрограммной части в общих расходах на финансирование ФАИП снизилась с 4 0,3% в 2007 г. до 2 9,3% в 2008 г, но в 2010 г. она увеличилась до 37,81%. Дальнейший рост непрограммной части ФАИП может привести к снижению эффективности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. Результативность расходов федерального бюджета на финансирование инвестиций характеризуют следующие данные: в 2007 г. осуществлялось строительство 1400 строек и объектов, из которых почти половину (681) составляли пусковые объекты. Фактически в 2007 г были введены в эксплуатацию 459, а в 2006 г. - 462 объекта, что составляет 67,4% от запланированного уровня. При этом для стро-

ек и объектов ФАИП уровень финансирования капи -тальныхвложений в 2007 г. составлял 67,9% от годового лимита [5].

Среди основных причин, не позволяющих осуществить ввод конкретных строек и объектов, можно выделить следующие:

- задержки с принятием необходимых нормативных правовых актов и оформлением контрактов;

- зачастую неверная оценкасметной стоимости стро -ительства;

- передача объектов незавершенного строительства из одного ведомства в другое;

- затянутая процедура утверждения проектно-сметной документации;

- непривлекательность для подрядчиков некоторых строительных объектов из-за их географического рас-пол ожения;

- невыполнение обязательств по софинансирова-нию субъектами РФ и внебюджетными источниками.

Еще одной проблемой является неравномерность финансирования целевых программ, инвестиции по ко -торым включены в ФАИП. В первом полугодии 2008 г. уровень финансирования федеральных целевых про -грамм из федерального бюджета повысился на 4,1%, или на 73,4 млрд руб., по сравнению с тем же перио -дом 2007 г. [2, с. 32]. Однако объемы финансирования отдельных программ существенно различаются: 4 про -граммы в первом полугодии 2008 г. не финансирова-лись вообще; 15 программ профинансированы лишь на 10% и 2 программы - на 50% от плановых значе -ний [6].

Таким образом, к основным проблемам финанси -рования капитальных вложений можно отнести следующие:

- несоблюдение запланированных сроков ввода объектов в эксплуатацию и увеличение объемов незавершенного строительства;

- ежегодный пересмотр состава объектов и строек, финансируемых за счет ФАИП (как результат - отсут-ствие стабильности финансирования и строительства объектов);

- невыполнение планируемых объемов финанси -рования строек и объектов за счет внебюджетных источников и отсутствие контроля за соблюдением этих обязательств. К примеру, в первом полугодии из внебюджетных источников на финансирование феде -ральных целевых программ было направлено только 176,22 млрд руб., или 23,7% от предусмотренных на год плановых назначений, а за 2007 г. уровень финансирования годового лимита государственных капитальных вложений составил 316 752,9 млн руб., или 67,9% годового лимита [5];

- сохранение значительного объема непрограмм -ной части ФАИП;

- недостаточный уровень ответственности государ -ственных заказчиков за реализацию ФАИП.

В связи с этим нам представляется необходимым определить направления повышения результативнос -ти расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП.

Во-первых, для обеспечения финансирования программных мероприятий за счет средств федерального бюджета в запланированных объемах следует произ -вести оценку обоснованности показателей ежегодного

бюджетного финансирования, зафиксированных в паспорте каждой целевой программы.

Во -вторых, при разработке ФЦП надо устанавливать четкие, достижимые и количественно определенные технико -экономические показатели для оценки хода и результативности реализации программы и связанных с этим расходов, сроки достижения общей и промежуточных целей программы.

В-третьих, в порядке разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ с участием РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594, необходимо определить перечень процедур, осуществляемых при изменениях в структуре программных мероприятий, сроки их реализации и порядок корректировки объемов финансирования ФЦП.

В-четвертых, следует повысить ответственность государственных заказчиков за регулярное предоставление и публикацию отчетности по реализации ФЦП в полном объеме и в установленные сроки и контролировать привлечение внебюджетных источников финансирования целевой программы в запланированных объемах.

В-пятых, необходимо обеспечить большую прозрачность процедур формирования и осуществления федеральных целевых программ, создать действенную систему мониторинга и контроля за ходом и результатами программных мероприятий.

Рост расходов инвестиционного характера, финансируемых из федерального бюджета в рамках ФАИП, требует усиления предварительного контроля на стадии включения новых строек и объектов ФАИП, а также создания действенной система мониторинга результатов реализации федеральных целевых программ и ФАИП. В связи с этим необходимо совершенствовать нормативно-правовое и методическое обеспечение механизма реализации целевых программ, разработать методики оценки эффективности бюджетных инвестиций, повысить действенность контроля за отбором и реализацией программ. При разработке паспорта федеральной целевой программы важно четко увязывать объемы финансирования капитальных вложений с возможностями бюджета. Минфином РФ и Минэкономразвития РФ должна быть разработана методика определения объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета и внедрен механизм контроля при принятии новых федеральных целевых программ, который предусматривал бы четкое обоснование объемов необходимых капитальных вложений в рамках программ за счет средств федерального бюджета.

1. Бюджетное послание Президента // Российская газета. иК1_: http://www.rg.ru.

2. Кудрявцев А .А Проблемы программно-целевого плани -рования и финансирования бюджетных инвестиций // Финансы и кредит. 2009. № 9 (345).

3. Митрофанова И.В., Сизов Ю.И. Институциональные ловушки Инвестиционного Фонда РФ // Финансы и кредит. 2009. № 3 (339).

4. Тульская М. Забыть ГЧП // Эксперт 2008. 7 июля.

5. иК1_: http://www.economy.gov.ru.

6. иК1_: http://www.goverment.ru.