Бюджетную дисгармонию лечат алгеброй

В июне 2010 года правительство решилось на главную в этом году структурную реформу — реформу бюджетных отношений, которая претендует на то, чтобы оказаться даже шире, чем она выглядит. По новым правилам правительство сформирует госрасходы послевыборного 2012 года — уже к октябрю 2011 года. Бесконтрольному росту расходов по логике Минфина помешают долгосрочные госпрограммы и ограниченное число ответственных исполнителей за расходами федерального бюджета. К этому решению вице-премьер Алексей Кудрин подталкивал Белый дом едва ли не с 2000 года — в 2011 году, если схема заработает, РФ имеет шансы получить современную бюджетную систему.

Цели и задачи реформы опубликованы правительством и разработаны Минфином 30 июня 2010 года в "Программе повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года". На этапе подготовки документ встретил организованное сопротивление всех федеральных органов власти, воспринявших предложения как "превышение полномочий Минфина", это потребовало на последнем этапе личного участия премьера Владимира Путина в принятии программы. Сама же программа касается не только бюджетных вопросов, но и напрямую вторгается в сферу административной реформы и реформы системы предоставления госуслуг, официально не курируемых Минфином. Именно в тексте программы впервые были описаны основные принципы перехода от милиции, финансируемой регионами к полиции, оплачиваемой из федерального бюджета. Альтернативный вариант целевого бюджетирования — "Карты проектов" (их рассмотрение в начале года курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов) — поддержки правительства не получил, и в июне в Белом доме о нем уже забыли.

Последний раз столь же масштабные планы по изменению системы госфинансов объявлялись правительством в 2000 году и привели к переходу на трехлетний бюджет, ликвидации необеспеченных федеральных мандатов, упорядочению основных социальных обязательств и накоплению нефтегазовых доходов в резервном фонде. Но главную цель реформы-2000 — переход на бюджет, ориентированный на результат,— Минфин в 2010 году предложил считать недостигнутой. Новая программа рекомендует госорганам вновь стремиться к этой цели, но уже в более жесткой бюджетной конструкции. С ней главные распорядители бюджетных средств познакомятся уже в 2011 году, во время подготовки бюджета на 2012 год. Остальные бюджетополучатели оценят изменения только в 2012 году, уже после выборов в Госдуму 2011 года и президента — в 2012 году.

Предложенная Минфином конструкция предполагает ввод нового понятие для бюджетного процесса — государственная программа (ГП). Меняется и конструкция госинвестиций, которые сегодня осуществляются через федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП). Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов признано "методологически не взаимоувязано". Уже с 2012 года ГП по объемам должны превышать ФЦП и ФАИП, поглотить их и "охватывать большую часть расходов федерального бюджета" и "все сферы деятельности органов исполнительной власти" с конкретным указанием ответственного за реализацию госпрограммы ведомства.

Всего к ноябрю 2010 года правительство определило 41 госпрограмму. А сам процесс отбора спровоцировал отдельную борьбу ведомств за право контролировать хоть одну ГП. От тотального наделения каждого госоргана по госпрограмме под давлением Минфина было решено отказаться. Право ответственного за реализацию госпрограммы в результате получили только гражданские министерства, а также Миноброны, МВД и ФСБ. Остальным госорганам достались роли соисполнителей.

Это неминуемо приведет к переделу сложившейся иерархии в правительстве. Дело в том, что ведомственные расходы предусмотрено включать в госпрограммы в целях "сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета" Исключение сделано лишь для президента и его администрации, палат федерального собрания, Генпрокуратуры, судебных органов и Центризбиркома. Их расходы будут утверждаться по каждому ведомству отдельной строкой в бюджете. Наполнить содержанием будущие госпрограммы ответственные исполнители должны уже к апрелю 2011 года.

При переходе на новые принципы бюджетного планирования Минфином была предпринята попытка в корне поменять нынешнюю бюджетную конструкцию. Правительством в 2010 году приняты предложения оптимизировать налоговую систему и, прежде всего, ввести законодательный запрет на льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральными законами. Еще одно предложение Минфина — "повысить потенциал имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить введение налога на недвижимость" — также поддержано, как и предложение подвергнуть серьезной перестройке региональные бюджеты. Чтобы такая бюджетная конструкция не "размывалась" ставшими традиционными поправками к закону о бюджете, предлагается установить количественное ограничение на пересмотр бюджета.

Но через рассмотрение в правительстве все предложения не прошли. В окончательном варианте программы появились менее категоричными формулировками, чем предлагалось первоначально. Предложения Минфина вернуть ограничение по дефициту федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов на уровне 1% ВВП, а также рекомендации использовать нефтегазовые доходы не ранее 2015 года в окончательный вариант не попали. Их заменили более размытыми формулировками без конкретных параметров и сроков.

Также правительство не пошло и на категоричный отказ от привязки бюджет к параметрам ВВП и инфляции, исключив эти параметры из Бюджетного кодекса вместе с требованием "по обязательному внесению изменений в случае получения дополнительных доходов". Уже в ноябре 2010 года Алексей Кудрин публично объявил, что при решении бюджетных вопросов "правительство часто принимает решения быстро, спонтанно", продемонстрировав, что Минфин не удовлетворен компромиссными формулировками, попавшими в программу повышения бюджетных расходов. Впрочем, и уже достигнутое невозможно не оценить как самое масштабное достижение — правда, свою реальную цену оно продемонстрирует лишь в 2011 году.