Тендерные торги как эффективный институциональный механизм расходования бюджетных средств

Литература.

1. Актуальные проблемы демографии, миграции и трудовых ресурсов // Человек и труд. 2004.

№ 7.

2. Давыдова Н.М. Взаимопомощь в нуждающихся российских домохозяйствах // Общественные науки и современность. 2002. № 3.

3. Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

4. Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов: Введение в теорию организации и управления / Под ред. Г.Э. Слезингера. М., 1971.

5. Конституция РФ. М.: Омега-Л, 2005.

6. Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. К.: Хагар-Демос, 1993.

7. Мамедов О.Ю. Больше, чем ожидалось, - меньше, чем хотелось! (Итоги десятилетнего рыночного преобразования постсоветского пространства) / Теория экономической трансформации. М.: ИВЦ Маркетинг, 2001.

8. Модернизация экономики и выращивание институтов // Якобсон Л.И. Институты социальной политики: от "мягкости" к достижимым изменениям. М.: ГУ ВШЭ, 2005.

9. Россия-1999. Социально-демографическая ситуация: Материалы IX ежегодного доклада / Под ред. Н.М. Римашевской. М.: ИСЭПН, 2000.

10. Социальная политика / Под ред. Н.А. Волгина. М., 2003.

11. Эрхард Л. Благосостояние для всех. М.: Начала-Пресс, 1991.

12. Lampert H. Lehrbuch der Sozialpolitik. Berlin, Heidelberg, New York, London, Paris, Tokyo, Hong Kong, Barcelona, Budapest: Springer - Verlag, 1994.

ВОРОПАЕВА C.B. I

ТЕНДЕРНЫЕ ТОРГИ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ РАСХОДОВАНИЯ СО

БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ  _ 01

о

Одной из основных целей любой хозяйственной системы является повышение эффективности использования редких ресурсов. В связи с этим, эффективность рассматривается как основная категория экономики. Развитие системы размещения государственного заказа путем проведения торгов в ^ современной экономике - одно из главных направлений либерализации посткризисной хозяйствен- § ной системы. Государственный интерес в данной сфере проявляется в экономном и эффективном ^ расходовании бюджетных средств, т.е. в обеспечении материальных выгод государства. В Российс- 2 кой Федерации доля государственных закупок составляет порядка 40% расходной части бюджета. Столь значительные объёмы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности пер- £ востепенной. о.

Согласно действующей законодательно-правовой базе размещение заказа может осуществлять- <

ся [3, ст.10]: о

1)путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной ^ форме; о

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подряд- о чика), на товарных биржах). °

Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признаётся участник размещения зака- о

за, предложивший лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого ^

присвоен первый номер. Выбор поставщика или подрядчика (исполнителя), способного лучшим об- ¡Е

разом обеспечить исполнение контракта базируется на оценке предложений участников размещения

СО

заказа по конкретным критериям, установленным в каждом конкретном конкурсе, и предложенных в

конкурсной заявке [6, с.136]. Вышеупомянутыми критериями могут быть: цена контракта; расходы на *

эксплуатацию товара; сроки поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг и т.д. ^

На одной ступени с конкурсом находится аукцион. Заместитель Министра экономического раз- 1

вития и торговли РФ Андрей Шаронов отметил, что "аукцион редко используется в мировой практи- х

ке, но мы сочли возможным, учитывая положительный опыт "факультативного" применения такой ^ формы в ряде стран, включить данную процедуру" [8, с.18].

В данном случае, под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта. Однако, согласно статье 447 ГК РФ, победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее высокую цену контракта.

Заместитель директора ГУ ИМЭИ Минэкономразвития России Владимир Смирнов считает аукцион стратегической ошибкой. "В этой игре все делают вид, что ищут справедливую цену, которая давно известна, ведь аукционы ориентированы на рыночную продукцию с рыночной ценой. Заказчик назначает начальную цену, от которой зависит, состоится игра или нет. Она состоится только при условии завышенной начальной цены, так как при заниженной не поступит заявок, а при справедливой цене не будет самого действия аукциона как игры на понижение. Участники тоже приходят на аукцион "зажмурившись" - формально в их заявках нет цены. Но это вовсе не означает, что они не видят, не знают цену на свою продукцию" [8, с.18].

Экономия бюджетных средств при проведении аукциона минимальна, поскольку торги начинаются только после того, как "шаг аукциона" снизится с 5% - нормы, установленной законодательно, до 0,5% - минимально допустимой нормы.

Основным способом размещения заказа без проведения торгов является закупка методом котировок. Победителем данного вида размещения заказа является лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Запрос котировок возможен при сложившемся функционирующем рынке не по конкретным заявкам на сумму, не превышающую двести пятьдесят тысяч рублей в квартал.

Таким образом, запрос котировок как и аукцион направлены на экономию бюджетных средств путем выбора победителя по наименьшей цене, но эти способы размещения заказа находятся в различных группах: запрос котировок - в группе способов размещения заказа без проведения торгов, ¡Ё аукцион - в группе способов размещения заказа путем проведения торгов. Целесообразно объединить в одну группу конкурс, аукцион и запрос котировок, так как при этих способах основным критерием д при выборе победителя является наименьшая цена. По частоте применения и предпочтительности  первое место занимает способ размещения заказа - открытый конкурс, второе - размещение заказа ^ методом котировок. Аукцион мало используется в современной системе государственных закупок, т.к. -<> законодательно очерчен круг случаев, в которых допустимо применение данного способа размещения заказа (Перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выпол- нение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, который пока не принят Пра-и вительством Российской Федерации). Объединим эти способы размещения заказа в одну группу и ф назовем её "тендерные торги". Тендер - любая официальная конкурсная процедура осуществления | закупок и выдачи подрядов, в ходе которой делается запрос и идет прием заявок/предложений и их оценка ради приобретения товаров, работ и услуг, результатом чего является выдача подряда офе-

0 ренту, чья заявка содержит наиболее выгодные условия согласно объявленной системе критериев [9,

1 с.285].

ЕЕ Основными направлениями решения задачи повышения эффективности является организация

о. тендерных торгов на основе свободной конкуренции, максимальной информационной открытости, о

< справедливости в отношении всех участников размещения заказа и непрерывного контроля за про-

^ цедурами расходования бюджетных средств со стороны проверяющих органов. Усиление конкурен-

о ции путём максимального привлечения поставщиков на основе полной информированности к полу-

о чению заказа при условии обеспечения равноправного состязания невозможно без использования

^ единых правил, методов и процедур осуществления государственных закупок.

£ Всесторонний анализ рынка государственных закупок показывает, что его эффективное функ-

£ ционирование зависит также от развитости его институтов. Выделяют два типа институциональных изменений: эндогенные и экзогенные. Эндогенными являются такие трансформации институциональ-

^ ной структуры экономики, которые осуществляются путем эволюционного изменения существующих

правил и норм, составляющих основу институтов. В свою очередь, экзогенные институциональные

>| изменения являются по своей природе более радикальными и чаще всего проявляются при импорте

5 институтов.

Формирование институтов рынка государственных и муниципальных закупок носит экзогенный,

Л т.е. "внедренческий характер". Властные структуры, исходя из принятой ими концепции экономичес-

§ кого развития, законодательным путем внедряют институты, импортированные из других стран, где

<т) рынок государственных закупок сложился давно. Сверху, в процессе институционализации государ-

ства, формируется рыночный механизм отбора участников размещения заказа, структуры управления, контроля и т.д. Организационно-правовые новации опережают сдвиги в массовом сознании, что является причиной неустойчивости, неэффективности современного отечественного рынка государственных закупок. В данном рынке отсутствует социально-психологическая компонента, т.е. слабы неформальные институты (этика, моральные нормы), на формирование которых уходят долгие годы. Следовательно, первичным становится процесс формирования и укрепления формальных институтов, осуществляемый государством, т.е. создание институционального механизма государственного управления системой госзакупок.

Экономический механизм осуществления закупок продукции для государственных нужд в России институционализирован Конституцией РФ, Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, кодексом об административных правонарушениях, федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства и другими нормативными актами.

Становление институционального механизма государственного управления социально-экономическим развитием в целом, и системой государственных закупок в частности, на региональном уровне (мезо- уровне), происходит под сильным воздействием внешних факторов.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам. Система государственных и муниципальных закупок является самостоятельным институтом, обеспечивающим возможности реализации государственной политики и выполнения государством своих функций. Государственные закупки представляют собой самостоятельный институт, который включает в себя субъекты (общество, органы власти, производители), объекты (продукты, услуги, договоры поставки, информация) и происходящие в этой системе процессы.

Институт госзакупок взаимодействует с другими институтами, составляющими его институциональное окружение или институциональную инфраструктуру: институтом бюджетных отношений, органами государственной власти, институтами контроля за бюджетными расходами, консультантов

в сфере госзакупок, институтом обеспечения исполнения контрактных отношений, информационной

системой. ^

Каждый из представленных элементов институциональной структуры оказывает воздействие на

систему госзакупок и, в свою очередь, испытывает ее влияние. Взаимодействие элементов внутри ^

системы государственных закупок, а также данного института с институциональным окружением а

порождает трансакционные издержки.

Управление государственными закупками предполагает целенаправленное управление отноше- о

а

ниями как внутри системы, так и со стороны других институтов и организаций, причастных к госу-

СО

дарственному заказу. Механизмы управления разделяются на политические, финансовые, правовые, | организационные и информационные. ^

Таким образом, институционализация рынка государственных закупок представляет собой про- о цесс становления новых, преобразования уже существующих институтов и устранения неэффектив- ^ ных устаревших правил и норм функционирования хозяйствующих субъектов. Становление рынка ^ государственных закупок в России сопровождается формированием новых институтов и трансформа- ^ цией существующих правил и норм поведения государственных органов и хозяйствующих субъектов. ^ Основой институциональных изменений в системе государственных закупок является переход к размещению госзаказа на свободном рынке с использованием конкурентных механизмов, заимствованных из зарубежной практики.

Рынок государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации на данной стадии экономического развития претерпевает третий этап институциональных изменений.

Первый этап связан с выходом Указа Президента РФ 8 апреля 1997 года №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" [4]. Основное предназначение Указа - это снижение коррупции, повышение прозрачности самой процедуры, привлечение дополнительных участников на этот рынок, снижение затрат на единицу закупаемой продукции в частности и повышение эффективности государственных расходов в целом. Указ № 305 существенно изменил функционирующую систему закупок. В нем впервые предписаны (федеральным заказчиками, заказчикам субъектов федерации и муниципальным заказчикам) закупки по единым правилам, а так же детально прописаны процедуры торгов, соответствующие мировому уровню. Данный нормативный акт, регулирующий прави- § ла проведения закупочных кампаний распорядителями бюджетных средств всех уровней, был заим-

о

ствован в развитых странах, где такой институт существует уже несколько десятилетий и имеет богатую историю развития, который принят как типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, рекомендованный к применению странам-членам ООН [5, с.417-440].

Введение конкурсной системы распределения бюджетных средств первое время тяжело "приживалось" на практике. Новая незнакомая, непонятная, чуждая чиновникам институциональная среда вызывала недовольство и всяческое противодействие ее внедрению. Однако, со временем, данная реформа была признана "одной из наиболее успешных в системе управления за все 15 лет реформирования" [7].

Второму этапу институциональной трансформации рынка государственных закупок соответствуют черты целенаправленного проектирования правил.

Формальные правила, закрепленные в законодательных актах не учитывали специфики государственного устройства России, в частности три уровня власти: Федеральный, Региональный - субъекта федерации, и муниципальный - местный уровень, а также тот факт, что местная власть Конституцией РФ выведена из органов государственной власти РФ [1, ст. 12]. Как следствие, принят Федеральный закон №97-ФЗ от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который регламентировал проведение торгов только для нужд Федерации [2, ст. 1-2]. Таким образом, закупки для субъектов федерации и для нужд муниципалитетов регламентировались собственными нормативными актами, принимаемыми на местах. Такая ситуация спровоцировала несогласованность действий государственных заказчиков и непонимание происходящего поставщиками, подрядчиками (исполнителями).

Третий этап ознаменовался выходом федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" №94-ФЗ [3],

I

который вступил в силу с 1 января 2006 года.

Новый закон "устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единое ства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,  эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования,..., ^ развития добросовестной конкуренции,., предотвращения коррупции и других злоупотреблений в -<> сфере размещения заказов" [3, ст.1].

Закон №94-ФЗ изменил представления о государственных закупках. Введены новые способы размещения заказа, такие как аукцион и закупка на товарных биржах. Из комплекса принципов, на которых основывается система прокьюремента, упор сделан на принцип открытости.

Необходимо отметить, что новый закон формализовал ряд институтов, которые ранее не имели статуса формальных. Это касается опубликования объявлений о проводимых торгах в сети Интернет на официальных сайтах государственных и муниципальных органов власти, ведения реестра недобро-о совестных поставщиков, права досудебного обжалования результатов торгов в целом или его этапов

Ее в частности.

£ С другой стороны этот закон упразднил ряд ранее действовавших институтов: проведение тор-

а гов в форме закрытого несекретного конкурса, практически упразднена плата участников торгов за < комплект конкурсной документации и вообще за участие в торгах, сняты ограничения на участие в ^ размещении заказов с иностранных поставщиков.

з Все большее распространение в международной практике государственных закупок принимают

о "электронные торги".

^ Первые шаги по проведению торгов в электронной форме сделаны в России в 2000 году в Санкт-

Петербурге. На тот момент существовало несколько электронных систем с представительствами в сети £ Интернет, позволяющих ознакомиться с графиком проведения конкурсов, условиями участия в указанных конкурсах, требованиями к потенциальным поставщикам, содержанием конкурсной докумен-^ тации. Это касается как федеральных закупок, так и закупок Субъектов Федерации и муниципальных  закупок.

>| Тем не менее, новый закон, обязавший Федерацию и ее субъектов, а также муниципальную власть

5 публиковать извещения о проведении торгов в сети Интернет [3, ст.16], существенно расширил сфе- ру применения электронных ресурсов для государственных и муниципальных закупок. Теперь заказ-2 чики на официальных Интернет-сайтах, посвященных размещению заказов, обязаны публиковать: ^ - извещения о проведении закупочной кампании,

- документацию, регламентирующую указанные закупки,

- изменения и разъяснения документации,

о

- протоколы вскрытия конвертов (при проведении открытого конкурса), рассмотрения заявок и определения победителя тендерных торгов,

- информацию о заключенных контрактах и т.д.

Внедрение электронной системы позволяет упростить процедуру проведения закупок, снизить затраты потенциальных поставщиков и подрядчиков на подготовку конкурсных заявок, увеличить количество торгов, в которых экономический агент сможет принять участие и т.д. Другими словами существенно снижаются транзакционны издержки в данном секторе, и наблюдается масштабная экономия бюджетных средств. Также проведение электронных торгов снизит возможности государственных и муниципальных заказчиков по превышению полномочий и сделает сами процедуры более прозрачными.

Таким образом, рынок государственных закупок является важнейшим инструментом государственного регулирования экономики. Для достижения максимальной эффективности при распределении бюджетных средств необходимо использовать конкурентные методы размещения государственного заказа. Таким механизмом могут быть тендерные торги. На данный момент в России, согласно действующему законодательству, торги в форме аукциона становятся доминирующим способом размещения заказа. Положительным является стремительное развитие института электронной торговли как средства снижения влияния теневых механизмов при размещении бюджетных заказов.

Литература

1.Конституция РФ // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

2.Федеральный закон №97-ФЗ от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" // Российская газета. -

1999. - 13 мая.

3.Федеральный закон №94-ФЗ от 25 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров,  выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Российская газе- О та. - 2005. - 28 июля

4.Указ Президента РФ №305 от 8 апреля 1997 года "О первоочередных мерах по предотвраще- ^ нию коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для госу- а дарственных нужд" // Российская газета. - 1997. - 15 апреля.

5.Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг. Комиссия ООН по праву между- о народной

V СО

торговли. Ежегодник. 1994 год. Т. XXV.- Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996. |

6.Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполне- ^ ние работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. № 94 - ФЗ о под общей редакцией проф. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮСТИЦИНФОРМ. - 2006. |

7.Смирнов В.И., д.э.н., профессор, зам. директора ГУ ИМЭИ Минэкономразвития РФ.- Выступле- ^ ние на Первом Всероссийском Форуме-выставке "ГОСЗАКАЗ-2005" 15 марта 2005 г. ^

8.Устинова Е. Новый Федеральный закон: механизм запущен. // Вестник Донской экономики. - ^ 2006. - №1. 8

9.Уэстринг Г., Джэдоун Дж. Государственный прокьюрмент. Саров: Международный учебный 0 центр Международной организации труда. - 2004.

о

ей О

I—

О

о сь

о ф

ФРОЛОВ с.ю.

РАЗВИТИЕ КООПЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ АГРАРНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

В аграрном секторе произошел переход к многоукладной экономике в форме приватизации сель- 5

скохозяйственных, перерабатывающих и агросервисных предприятий, появилась заинтересованность

сельских товаропроизводителей в развитии интеграции и кооперации. Создаются объединения акци- |

онерной, кооперативной и других форм хозяйствования. Преобразование экономики России, вывод §

ее из глубокого кризиса на путь динамичного высокоэффективного рыночного хозяйства, базируется ° на инициативе людей, на предпринимательстве. В стране осуществляются экономические реформы,