Ключевые вопросы при отборе проекта государственно-частного партнерства (ГЧП), формы ГЧП и предпосылки к их использованию

рыночного механизма ценообразования и повышать развитие элемента нерегулируемого сектора рынка газа, а также приводить рыночные механизмы к реальному соотношению спроса и предложения на российский газ.

Такой механизм развития биржевой торговли газом будет соотноситься с мировыми стандартами, повысит конкурентоспособность развития отрасли как внутри страны, так и за ее пределами. Также данный механизм будет способствовать дальнейшей либерализации ценообразования, что, в конечном счете, подготовит российский рынок к возможным скачкам в финансовом секторе и потенциальным новым финансовым кризисам.

Литература

1. Петров А.А. Биржевая торговля газом в Российской Федерации». Доклад начальника Управления по организации электронных форм торговли газом ООО «Газпром межрегионгаз. - М., 2011.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 865 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2006 г. № 534 «О проведении эксперимента по реализации газа на электронной торговой площадке».

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1205 «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 № 323 «О реализации природного газа на товарных биржах».

6. Селезнев К.Г. Доклад «Поставки газа на внутренний рынок. Работа ЭТП. Реализация программы газификации российских регионов». Москва 17 июня 2008 г.

7. Цена энергии: международные механизмы ценообразования на нефть и газ, Секретариат Энергетической Хартии, 2007, гл. 4.

Н.А. Моисеенко О.И. Тимошина

КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ ПРИ ОТБОРЕ ПРОЕКТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА (ГЧП), ФОРМЫ ГЧП И ПРЕДПОСЫЛКИ К ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ

KEY ISSUES IN THE SELECTION OF PROJECT PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP (PPP), PPP FORMS AND THE PRECONDITIONS FOR THEIR USE

Аннотация: статья посвящена вопросам, связанным с отбором проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), ранжированием проектов и рекомендуемым формами и схемам реализации. Не смотря на то, что механизмы ГЧП широко используются во всем мире, не существует единой классификации их форм, механизмов, моделей, типов, методологии принятия. В статье перечислены основные моменты отбора проекта ГЧП, возникающие ограничения при отборе, описаны особенности использования форм ГЧП в зависимости от различных факторов,

© Н.А. Моисеенко, О.И. Тимошина, 2012

представлены предпосылки для применения той или иной формы и даны некоторые рекомендации по финансированию проекта.

Ключевые слова: формы государственно-частного партнерства, концессия, государственный заказ, соглашение о разделе продукции, долгосрочные инвестиционные соглашения, контракт на услуги, контракт на управление, контракты жизненного цикла.

Abstract: the article is devoted to issues related to the selection of public-private partnership (PPP), ranking the projects and the recommended forms and patterns of implementation. Despite the fact that PPPs are widely used throughout the world, there is no uniform classification of forms, tools, models, types of methodology adoption. This article lists the main points of the selection of a PPP project, resulting in the selection of constraints, described the use of particular forms of PPPs, depending on various factors that are prerequisites for the application of some form, and give some advice on financing the project.

Keywords: forms of public-private partnerships, concessions, public procurement, production-sharing agreement, long-term investment agreements, contract services, contract management, contract life cycle.

Понятие и механизмы государственно-частного партнерства давно и прочно укоренились и используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования общественной инфраструктуры и управления ею, включая широкий круг объектов - транспорт, ЖКХ, благоустройство и т.п. Но при этом ни в нашей стране, ни за рубежом не сложилось единого алгоритма осуществления проектов ГЧП, унифицированной классификации форм, механизмов, моделей, типов ГЧП, кроме этого в литературе данные категории перекликаются.

Для более глубокой характеристики ГЧП остановимся на основных вопросах, которые необходимо решить при реализации проектов ГЧП. Перед выбором формы реализации проекта, схемы финансирования необходим детальный анализ экспертами предложений для принятия решения о реализации того или иного проекта. Для оценки проекта должны быть решены две основные задачи. Во-первых, проект должен соответствовать всем необходимым ограничениям, предъявляемым к проектам ГЧП. Во-вторых, необходимо оценить вклад данного проекта в экономику и другие сферы общественной жизни страны в связи с масштабностью проектов указанного типа. В качестве ограничений для принятия к реализации проектов ГЧП, прежде всего, выступают количественные. Так, Постановлением Правительства «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ» утверждены критерии отбора проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований за счет средств ИФ РФ:

- минимальная стоимость регионального проекта 500 млн. руб., общегосударственного проекта - 5 000 млн. руб.;

- минимальная доля частных инвестиций 50% для региональных проектов и 25% - для общегосударственных;

- максимальное время финансирования проекта за счет средств Инвестфонда 5 лет;

- объем бюджетных ассигнований для региональных проектов ограничен квотой.

Кроме этого, существуют иные количественные и качественные ограничения,

связанные с оценкой эффективности проектов, с соответствием приоритетам программы на среднесрочную перспективу; у проекта должны быть положительные социальные эффекты, наличие положительного заключения инвестиционного консультанта, наличие частного партнера и прочее. Если говорить о частном бизнесе, то кроме вышеперечисленных критериев по объемам первоначальных инвестиций и срокам существует главный - это доход от проекта, который получает инвестор. Кроме

этого, для бизнеса должна быть гарантирована прозрачность и точность процесса выделения бюджетных средств в течение всего срока проекта.

Вопрос «Значим ли проект для социально-экономического развития» решается путем формирования интегральной оценки проекта по схеме анализа затрат-выгод (СВА). Цель СБА - определить, является ли проект желательным с точки зрения социального благосостояния путем алгебраической суммы экономических затрат и выгод проекта, дисконтированных с учетом фактора времени. Используемая техника основана на прогнозировании экономического воздействия проекта; подсчете путем соответствующих процедур подсчета; денежного выражения, где возможно, используя традиционные техники по денежному выражению экономических эффектов; расчете экономического дохода, используя четкий индикатор, который позволяет сформулировать мнение относительно эффективности проекта. Основное преимущество СВА по сравнению с другими традиционными техниками финансовой оценки заключается в том, внешние факторы и наблюдаемые ценовые диспропорции также учитываются. Таким образом, подробно учитываются рыночные дефекты, которые не отражаются ни в корпоративном учете, ни, как правило, в системах национальных счетов.

Итак, после оценки предложенных вариантов при формировании программы финансирования проектов ГЧП возникает ситуация, когда необходимо из ряда проектов выбрать несколько для реализации. Несмотря на то, что проект может быть финансово эффективный, на практике существует ряд ограничений, не позволяющих реализовать некоторые проекты. Также возникает проблема установления рациональной последовательности объектов, включенных в инвестиционную программу. После анализа проекта на все существующие ограничения и оценки проекта, принимается решение о включении его в инвестиционный портфель. Для принятия итогового решения по оценке приоритетности (ранжировании) проектов используются экспертные модели принятия решения, в частности, многофакторная модель оценки проекта по балльному принципу. Данная модель является более точной и корректной, поскольку использует определенную градацию качества каждого конкретного фактора (критерия). Модель предполагает создание балльной системы оценок каждого рассматриваемого критерия, включенного в общий список. Для инвестиционных проектов формируется итоговый перечень общих и частных оценочных показателей, каждый из которых получает собственное значение весового коэффициента значимости (средняя по группе экспертов величина). Интегральная оценка проекта происходит путем суммирования произведений значения оценки критерия и его веса. На наш взгляд, перечень критериев, по которым необходимо оценивать и отбирать проект для реализации в рамках ГЧП, должен иметь следующий вид:

1. Показатель реализуемости проекта, соответствия количественным и качественным ограничениям.

2. Показатель, характеризующий финансовую эффективность проекта.

3. Показатель, характеризующий экономическую эффективность проекта.

4. Показатель, характеризующий приемлемость уровня риска проекта.

5. Качественные показатели:

1) Степень достижения поставленной цели проекта

а) Для инфраструктурных проектов:

• показатель, характеризующий прирост коэффициента плотности автомобильных дорог в регионе;

• прирост протяженности железнодорожных путей;

• прирост протяженности магистральных трубопроводов;

• прирост доли населенных пунктов, имеющих транспортное сообщение и другие.

б) Для инновационных проектов:

• показатель, характеризующий инновационность производимого товара или услуги (продукция подвергается значительным технологическим изменениям или вновь внедряется; продукция подвергается усовершенствованию; продукция выпускается без усовершенствования);

• прирост поданных патентных заявок;

• прирост выданных патентов на изобретения;

• прирост экспорта технологий в стоимостном выражении;

• прирост удельного веса организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций промышленного производства и др.

в) Для проектов, ориентированных на поддержку малого бизнеса:

• прирост числа малых предприятий в регионе по видам экономической деятельности, охватываемым рассматриваемым проектом;

• прирост численности работников малых предприятий в регионе;

• прирост доли малого бизнеса в валовом региональном продукте и другие.

г) Для иных:

• показатель, характеризующий мультипликатор отраслевых эффектов;

• прирост экспорта продукции отрасли;

• прирост доли рынка продукции отрасли, контролируемой национальными товаропроизводителями и др.

2) Показатель, характеризующий количество дополнительно созданных рабочих мест;

3) Показатель, характеризующий степень улучшения экологической обстановки;

4) Повышение конкуренции в отрасли в связи с реализацией проекта;

5) Повышение уровня жизни населения, обеспеченности населения благоустроенным жильем, повышение доступности и качества услуг населению в сфере транспорта, здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, культуры, ЖКХ;

6) Положительный внешний эффект для сопредельных сфер экономики, развитие финансовых рынков;

7) Устранение инфраструктурных ограничений роста;

8) Повышение использования природных ресурсов;

9) Модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств;

10) Активизация внешнеэкономической деятельности.

После того, как сформирован портфель инвестиционных проектов для реализации в рамках ГЧП - проекта, необходимо выбрать форму ГЧП. В основе классификации лежат отношение к собственности и возможность управления ею. Под формами ГЧП понимаются концессии (различных организационных типов), лизинг, соглашение о разделе продукции, государственный заказ, контракт на обслуживание, контракт на управление, контракт на оказание общественных услуг и выполнение работ, контракт для инвестиций или на строительство, контракт на оказание технической помощи, контракт на эксплуатацию и передачу, государственный аудит объектов ГЧП, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия), государственные корпорации, холдинги, трасты, особые экономические и другие зоны, инвестиционные фонды (включая венчурные), ГЧП в политической сфере. Перечень не является закрытым. Приведенная классификация может быть сгруппирована как с сокращением количества форм ГЧП, так и дополнена новыми его формами. В частности, новые формы могут появиться с развитием ГЧП на региональном (субфедеральном) и муниципальном уровнях [5]. На выбор подходящего варианта ГЧП влияют многие факторы. В его основе диагностика имеющихся вариантов ГЧП; технических ограничений и задач сектора; юридических и

регуляторных ограничений; институциональных проблем; коммерческих, финансовых вопросов и требований и ограничений финансирования; интересов рынка (местного и международного); специальных требований сектора на основе характеристик системы или населения.

Если говорить о технических, юридических и регуляторных ограничениях, то один из первых вопросов - это определение возможности частной собственности на объекты в связи с тем, что действующее законодательство содержит ряд запретов и ограничений. Например, земельные участки под магистральными линиями и связанными объектами могут находиться только в федеральной собственности; в законодательстве установлен специальный порядок предоставления таких земельных участков на праве аренды. В случаях передачи прав частной собственности инвестору возможно использование моделей ROOT («реконструкция, эксплуатация на праве собственности, передача объекта»), BOO («строительство, владение, эксплуатация»), BOOT («строительство, владение, эксплуатация, передача») и концессионных моделей: BOT («строительство, эксплуатация, передача»), BLT («строительство объекта, передача, последующая эксплуатация»), DBFOT («проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация, передача»), ROT («реконструкция, эксплуатация, передача»). В случаях невозможности передачи прав кроме указанных выше концессионных моделей используются модели D&B (design and build -«проектирование и строительство») или DBM (design, build, maintain -«проектирование, строительство, управление»), O&M («контракт на эксплуатацию и обслуживание»), S&M («обслуживание и управление») [4].

Задачи сектора также определяют конкретные формы ГЧП. Например, «строительство, владение, передача» и аналогичные механизмы чаще задействованы при разработке платных дорог или установок по очистке сточных вод, в то время как контракты по управлению можно рассматривать в области здравоохранения или водоснабжения. Для транспортного сектора наиболее применимыми являются модели концессионного соглашения, долгосрочные контракты или контракты жизненного цикла (life cycle contracts, LLC), долгосрочные инвестиционные соглашения (ДИС). В социальном же секторе традиционной моделью является заключение между публичной властью (региональной или муниципальной) и девелопером-застройщиком инвестиционного договора [2].

Нужно отметить, что ни один вариант ГЧП не может применяться без его корректировки в условиях местного контекста. Варианты предоставляют выбор типов контрактов, которые могут модифицироваться для того, чтобы отвечать специфическим условиям проекта. Может возникнуть необходимость включения различных компонентов различных типов контрактов или использования нескольких контрактов в их комбинации. Могут понадобиться дополнительные модификации для облегчения финансирования сделки для того, чтобы реагировать на проблемы потенциальных партнеров, для улучшения предоставления услуг населению с низким уровнем доходов и для решения трудовых вопросов.

Применение различных форм ГЧП также серьезно варьируется в зависимости от уровня бюджетной системы. Как известно, сектор договорных (контрактных) моделей ГЧП разнообразен в различных отраслях экономики (от аренды общественной инфраструктуры и концессий до контрактов жизненного цикла). Институциональные формы ГЧП позволяют структурировать взаимоотношения частного бизнеса и государства на уровне участия в капитале той компании, которая создается для решения какой-то задачи.

На выбор варианта ГЧП кроме этого влияют специфические цели правительства. В зависимости от целей различные варианты могут больше подходить для их решения в проекте. Каждая форма ГЧП имеет набор предпосылок для успешной реализации. Например, более глубокие формы, при которых больший риск передается частному

сектору, потребуют более сложных юридических и регуляторных структур, а также наличия местных навыков по реализации и мониторингу сделок. Другими ограничениями могут быть низкие уровни возмещения затрат, отсутствие системной информации или плохое техническое исполнение. Если предпосылок не имеется, тогда, может быть, разумнее начать с менее всеобъемлющей формы ГЧП.

Конкретный вариант, такой как концессия, может лучше всего отвечать целям правительства, но уровень риска может быть неприемлемым для потенциальных частных инвесторов. Вероятный уровень заинтересованности можно оценить путем анализа предыдущих инвестиций в регионе, стране, секторе, а также за счет оценки интереса рынка. До формального процесса закупки потенциальные участники тендера часто приглашаются для представления комментариев по предлагаемой структуре проекта.

Существуют определенные предпосылки выбора вариантов ГЧП. Так, контракт на услуги предполагает низкие политические обязательства, низкие регуляторные рамки и средний потенциал правительства по подряду, управлению и анализу. Контракт на управление - средние политические обязательства, средние регуляторные рамки и средний потенциал правительства по подряду, управлению и анализу. Аренда -средние политические обязательства, высокие регуляторные рамки и высокий потенциал правительства по подряду, управлению и анализу. Концессия и разновидности модели «Строительство, эксплуатация, передача» - высокие политические обязательства, высокие регуляторные рамки и высокий потенциал правительства по подряду, управлению и анализу. На основе этих критериев имеющиеся варианты могут быть ранжированы, и правительство может принять информированное решение по стратегии ГЧП, которую следует принять.

Следующий немаловажный вопрос касается выбора структуры финансирования проекта ГЧП. Существуют три наиболее распространенные структуры финансирования инфраструктурных проектов: государственное финансирование, корпоративное финансирование и проектное финансирование. При выборе структуры часто возникает вопрос, стоит ли создавать отдельную проектную компанию для реализации проекта, т. е. воспользоваться корпоративной структурой финансирования или проектной.

Алгоритм оценки эффекта и эффективности структурирования проекта в отдельной проектной компании содержит оценку экономии на агентских затратах в рамках взаимодействий между менеджерами и акционерами проекта. В соответствии с предложенным алгоритмом, проект следует реализовывать методом проектного финансирования в случае, если:

1. По условиям проекта требуется привлечение капитала, которое превышает финансовые возможности инициатора в отношении данного проекта.

2. Существует интерес к проекту со стороны инвесторов и кредиторов.

3. Затраты структурирования проекта не превышают выгоды от использования проектного финансирования.

Особое внимание следует уделить расчетам затрат на структурирование проекта. Величина расходов на структурирование может быть получена калькулированием соответствующих статей планируемых затрат либо с использованием результатов экспертных оценок. Выгоды от структурирования проекта в форме проектной компании, связанные с экономий агентских затрат, оцениваются на основе изменения показателей эффективности эксплуатационных издержек и оборачиваемости активов компании в зависимости от варианта структурирования проекта:

1. Отношение эксплуатационных затрат к выручке предприятия. Данный коэффициент может рассматриваться как характеристика агентских конфликтов между менеджментом и собственниками компании, показывая, насколько окупаются расходы на управление, как результативно менеджеры управляют производством, ориентированы ли они на увеличение доходов акционеров.

2. Отношение выручки к стоимости активов. В данном случае достигается охват агентских затрат, возникающих в результате следующих причин:

- некомпетентность менеджеров в принятии инвестиционных решений;

- рост премий, бонусов и прочих дополнительных выплат, приобретение непроизводственных активов в интересах менеджеров.

Чтобы структурирование было эффективно, величина агентских затрат для проектной компании должна быть меньше, чем величина агентских затрат для спонсорской корпорации. Для этого должны выполняться следующие условия:

1. отношение эксплуатационных затрат к выручке проектной компании меньше отношения эксплуатационных затрат к выручке спонсорского предприятия;

2. отношение выручки к стоимости активов проектной компании больше отношение выручки к стоимости активов спонсорского предприятия [1].

Как бы там ни было, всё перечисленное выше носит рекомендательный характер. Проекты ГЧП - это чаще всего сложные, уникальные проекты с длительным сроком реализации. Поэтому каждый из них требует своего подхода и глубокого анализа для выборы формы осуществления и структуры финансирования.

Литература

1. Игнатюк Н.А. Российское законодательство о государственно-частном партнерстве // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации//,^^^12ак.гц.

2. Петрикова Е.М. Возможности региональных и местных бюджетов по реализации проектов государственно-частного партнерства // Финансы и кредит. 2011. № 25.

3. Руководство по партнерству государственного и частного секторов. Азиатский банк развития// http://www.strategy-center.ru

4. Теселкин Ф. «Инвестиции в инфраструктуру морских портов: правовые аспекты и варианты структурирования»// Презентация с семинара «ОАО «РЖД» на рынке транспортных услуг: взаимодействие и партнерство», 28 ноября 2007 г., Москва// http://www.businessdialog.ru/files/rtu-2007/teselkin.pdf

5. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. № 2.

А.Е. Починина

КРИТЕРИИ УСПЕШНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТЕХНОПАРКОВ В РОССИИ НА ПРИМЕРЕ ТЕХНОПАРКА В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

CRITERIA OF SUCCESSFUL TECHNOPARKS PERFORMANCE IN RUSSIA BY THE EXAMPLE OF TECHNOPARK IN PENZA REGION

Аннотация: в статье рассматриваются возможности технопарков выступать в роли эффективных инструментов инновационного развития на примере технопарка в сфере высоких медицинских технологий в Пензенской области. На основе анализа документов разработчиков проекта технопарка, финансовых показателей, а также социального, экономического, политического, географического положения Пензенской области, выявлены сильные и слабые стороны проекта, возможности и угрозы, предоставляемые внешней средой. В статье приводятся пути минимизации рисков проекта, способные увеличить эффективность реализации проектов технопарков, являющихся важными элементами национальной инновационной инфраструктуры.

© А.Е. Починина, 2012