Источники правового регулирования транспортной деятельности

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2016. № 1-2

ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

© Г. В. Меркулова

Меркулова

Галина Владимировна

магистрант Самарская

гуманитарная академия E-mail:

g.v.merkulova@yandex.ru

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования источников транспортной леятельнос-ти, раскрываются особенности транспортного колек-са Российской Фелераиии.

Ключевые слова: транспорт, лицензирование транспортной леятельности, транспортный колекс Российской Фелерации.

Эффективная организация российской транспортной системы в настоящее время является одним из ведущих направлений деятельности государства. В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р; далее — Транспортная стратегия) справедливо отмечается, что эффективное функционирование транспортного комплекса страны во многом зависит от качественного правового регулирования общественных отношений, формирующихся в процессе его деятельности. Необходимость выявления и анализа ряда наиболее актуальных проблем правоприменения, складывающихся в транспортной сфере, обусловлена обновлением транспортного законодательства и преобразованием транспортного комплекса России; она связана также с обсуждением концепции Транспортного кодекса Российской Федерации, его рамок и границ. Проблема качественного правового регулирования деятельности автомобильного транспорта. Комплексный анализ действующего транспортного законодательства показывает, что в настоящее время наиболее несовершенным является пра-

вовое регулирование деятельности автомобильного транспорта (несмотря на принятый относительно недавно Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 08.11.2007 № 259-ФЗ; далее — УАТ), что нашло свое подтверждение в Транспортной стратегии, где в разделе, посвященном анализу проблем развития транспорта в Российской Федерации, сделан акцент на проблемах деятельности автомобильного транспорта, решить которые можно только путем совершенствования существующего в этой области правового регулирования. В частности, речь идет о крайне низкой степени безопасности автотранспортной деятельности (в дорожно-транспортных катастрофах ежегодно погибает 24 человека в расчете на 100 тыс. населения, в странах Европейского союза этот показатель составляет 9-10 человек); об отсутствии гарантированного уровня доступности и качества транспортных услуг для населения; о неэффективности нормативной базы, регулирующей коммерческий допуск к транспортной деятельности в области пассажирских перевозок; о слабом развитии систем городского и пригородного пассажирского транспорта. Кроме того, среди всех видов транспорта автомобильный транспорт является самым массовым, публичным, и в этой связи его качественное и эффективное правовое регулирование имеет огромнейшее значение для нашей страны. Так, по данным Транспортной стратегии, самый большой объем перевозок грузов по информации на 2010 год приходится на автомобильный транспорт (6861,4 млн т из 12 068,8 млн т общего объема перевозок; при этом лишь 1344,2 млн т приходится на железнодорожный транспорт общего пользования). Аналогичная ситуация наблюдается и в сфере пассажирских перевозок. Из 25 млрд человек на перевозки автомобильным транспортом приходится 15 млрд человек, из них наземным городским транспортом — более 5 млрд человек, тогда как на перевозки железнодорожным транспортом приходится лишь 1,3 млрд человек. Автомобильный транспорт выполняет свыше 78% объема перевозок грузов, более 45% пассажиров перевозится посредством автобусного парка, а на долю городского наземного электрического транспорта приходится еще 35% пассажирских перевозок. Принимая во внимание вышеизложенное, в целях оптимизации правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности автомобильного транспорта, завершения формирования массива транспортного законодательства в области автомобильного транспорта, а также устранения коллизий между нормами УАТ и ГК РФ видится целесообразным проведение следующих мероприятий.

Во-первых, необходимо отразить в федеральном законодательстве особенности организации рынка регулярных пассажирских перевозок и принять проект Федерального закона № 423427-4 «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», направленный на установление основ федеральной политики в области организации транспортного обслуживания населения и правовых основ единого рынка услуг пассажирского транспорта. Заметим, что федеральное законодательство относит решение вопросов организации транспортного обслуживания населения к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В то же время соответствующие полномочия законодательно четко не установлены. В условиях правовой

неопределенности на федеральном уровне местные власти, стремясь упорядочить работу пассажирского транспорта общего пользования, принимают собственные нормативные акты, правомочность которых очень часто оспаривается. При этом анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует о том, что одни и те же решения в одних субъектах Российской Федерации признаются законными, а в других — противоречащими федеральному законодательству в области защиты конкуренции1.

Во-вторых, необходимо доработать и привести в соответствие требованиям ГК РФ положения УАТ. В этой связи рекомендуем:

— включить в УАТ отдельную главу, регламентирующую перевозки в смешанном сообщении;

— отразить в УАТ нормы о договоре фрахтования и провести разграничение двух видов договоров перевозки грузов более четко. В частности, это можно сделать, приняв ст. 8.1 УАТ и изложив ее в следующей редакции: «1. В соответствии с договором перевозки груза перевозчик обязуется своевременно и в сохранности доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения с соблюдением условий его перевозки и выдать груз грузополучателю или иному управомоченному на получение груза лицу, а грузоотправитель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. 2. Договор перевозки груза может быть заключен с условием предоставления для перевозки всей или части вместимости одного или нескольких транспортных средств (договор фрахтования). В этом случае фрахтователь имеет права и исполняет обязанности, предусмотренные настоящим Уставом для грузоотправителей»; — ст. 31 УАТ привести в соответствие общим положениям о договоре фрахтования, установленным в ГК РФ, и изложить ч. 1 ст. 31 УАТ в следующей редакции: «1. По договору фрахтования легкового такси для перевозки пассажиров и багажа одна сторона (фрахтовщик) обязуется предоставить другой стороне (фрахтователю) за плату всю или часть вместимости одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозки пассажиров и багажа. При этом перевозка пассажиров и багажа легковым такси осуществляется на основании публичного договора, заключенного в письменной форме»; — ст. 36 УАТ, устанавливающую одинаковые основания освобождения перевозчика от ответственности как за несохранность груза, так и за непредъявление груза и неподачу транспортных средств для перевозки, привести в соответствие статьям 794 и 796 ГК РФ; четко разграничить два вышеуказанных вида ответственности и прописать разные основания их возникновения. Проблема качественного правового регулирования прямых смешанных перевозок. Комментируя данную проблематику, прежде всего необходимо отметить следующее. Нами полностью разделяется мнение ряда ученых о том, что теоретически действительно целесообразно конструирование в соответствии со ст. 788 ГК РФ единого закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках ввиду принципиальных особенностей этих перевозок и необходимости четкой и единообразной регламентации отношений,

1 См.: Криницкий Е. Пассажирские перевозки в законе // Автомобильный транспорт. № 11. 2007. С. 29—33.

возникающих в связи с их исполнением. Эта мысль далеко не нова и давно уже высказывается в юридической литературе. Однако, руководствуясь реалиями сегодняшнего дня, мы вынуждены заметить, что за 16 лет, прошедших с момента принятия части второй ГК РФ, никаких особых подвижек со стороны законодателя в этом направлении сделано не было. В частности, данная точка зрения высказывалась в трудах таких ученых, как А. Г. Калпин, В. А. Егиазаров, М. В. Демченко, В. В. Кадала.

Разработка проекта закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках включалась в план подготовки проектов федеральных законов сначала на 2000 год (распоряжение Правительства РФ от 20.07.2000 N 572-р), затем на 2001 год (распоряжение Правительства РФ от 30.12.2000 N 1875-р), затем о нем забыли на несколько лет, и снова он был включен в план законопроектной деятельности Правительства РФ лишь в 2008 году (распоряжение Правительства РФ от 25.12.2007 № 1914-р). Особо остро этот вопрос стоит на автомобильном транспорте. И если на других видах транспорта на сегодняшний день общественные отношения, возникающие из прямой смешанной перевозки, находят свою правовую регламентацию и в отсутствие специального закона, то в регулировании этого вопроса применительно к деятельности автомобильного транспорта в связи с тем, что в УАТ не вошли нормы о прямых смешанных перевозках, которые были в его предшественнике, образовалась правовая пустота. В этой связи видится, что в настоящее время с организационной точки зрения было бы проще ликвидировать этот вакуум посредством внесения соответствующих изменений в УАТ (возможно, в качестве временной меры). См., например: статьи 65-79 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации от 10.01.2003 № 18-ФЗ; статьи 104-114 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ; раздел 5 Общих правил морской перевозки грузов, пассажиров и багажа (утв. Минморфлотом СССР 20.06.1972 № 107); Правила перевозок грузов в прямом смешанном железнодорожно-водном сообщении (утв. МПС СССР, Минморфлотом СССР, Минречфлотом СССР 17, 24 апреля 1956 г.) (при этом данные Правила не регулируют взаимоотношения между железнодорожными, морскими и речными перевозчиками, с одной стороны, и автомобильным транспортом, который выполняет значительный объем перевозок при перевозках грузов в прямом смешанном сообщении, с другой стороны).

Вместе с тем, со временем единый закон о прямых смешанных (комбинированных) перевозках будет все-таки принят. Однако проект закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках дойдет до подписи Президента РФ еще не скоро по следующим основаниям. Исходя из анализа его статей, он, во-первых, имеет коллизии с ГК РФ; во-вторых, по своему содержанию существенно не улучшает то правовое регулирование смешанных перевозок, которое есть сейчас в специальных транспортных актах. В-третьих, в нем имеется внутреннее противоречие: в ряде его статей идет ссылка на нормы транспортных уставов и кодексов о смешанных перевозках и отмечается, что в части, не урегулированной данным законом, отношения, вытекающие из деятельности по осуществлению прямых смешанных перевозок, регламентируются специальными транспортными уставами и кодексами; при этом в заключительных и

переходных положениях законопроекта о прямых смешанных (комбинированных) перевозках указывается на отмену всех специальных норм о прямых смешанных перевозках, содержащихся в транспортных уставах и кодексах, в связи с принятием закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках. Наконец, в-четвертых, думается, что концепция законопроекта недоработана, нужно ее совершенствовать, и для оптимизации отношений, в частности, по перевозке грузов в прямом смешанном сообщении целесообразно включить в систему перевозочных отношений нового субъекта перевозки — оператора — лицо, осуществляющее на договорной основе перевозку грузов в прямом смешанном сообщении, непосредственно выполняющее либо обеспечивающее осуществление этой перевозки в соответствии с условиями договора и принимающее на себя ответственность за исполнение всей перевозки. Этот новый субъект не получил пока должного развития в транспортном законодательстве. Для соблюдения прав грузовладельца представляется логичным установить единообразный режим ответственности оператора, при котором он возмещал бы все причиненные им грузовладельцу убытки вне зависимости от того, при использовании какого вида транспорта допущено нарушение. Проблема отсутствия в юридической науке единого подхода к решению вопроса о целесообразности или нецелесообразности принятия общего Транспортного кодекса Российской Федерации и Кодекса транспортных перевозок Российской Федерации. В настоящее время отсутствует единый кодификационный акт о транспорте. Данный вопрос является одним из самых дискуссионных применительно к системе транспортного законодательства. Ряд ученых полагают, что отсутствие базового акта о транспорте отрицательно сказывается на регулировании общих для всех видов транспорта общественных отношений: единого порядка доступа к использованию транспортных средств, расследования транспортных происшествий, обеспечения эффективного механизма землепользования и др.2

Представляется, что принятие единого кодификационного акта о транспорте (Транспортного кодекса), а равно Кодекса транспортных перевозок является нецелесообразным и излишним. Обоснуем данное утверждение. Нецелесообразность принятия Транспортного кодекса объясняется тем, что в транспортном праве диапазон регламентируемых отношений столь широк, что, несмотря на их предметную обособленность и ряд общих признаков, сведение в один закон хотя бы важнейших из общих положений представляется бесперспективным и лишенным смысла. Не случайно кодификация транспортного законодательства идет по пути подготовки ряда законов, регламентирующих специфику отдельных сложных комплексных межотраслевых функциональных правовых институтов (железнодорожного, морского, внутреннего водного, автотранспортного и воздушного права) в структуре транспортного права. Теоретически представляется возможным осуществить разработку проекта такого единого акта о транспорте, однако в этом случае управление данным массивом законодательства будет сведено к установлению самых общих принципов и перечислению законов,

2 Пузатых Д. Понятие, структура и место транспортного права в системе российского права // Транспортное право. 2007. № 1. С. 3.

которые регламентируют отдельные структурные части транспортного права. Это сделало бы единый для транспортного права закон малоэффективным. В качестве дополнительной аргументации нецелесообразности принятия единого акта о транспорте может служить также то, что, во-первых, возможности применения существующих в системе транспортного законодательства кодексов и уставов далеко не исчерпаны; во-вторых, еще не закончено проведение в стране хозяйственной и административной реформ, а без анализа их результатов бессмысленно проводить кодификацию всего транспортного законодательства; в-третьих, в некоторых транспортных отраслях не урегулированы на законодательном уровне многие существенные вопросы их организации и функционирования. Таким образом, вопрос принятия единого Транспортного кодекса является не просто преждевременным, но и в целом бесперспективным. Укрупнение правового регулирования в данной сфере деятельности может привести к снижению эффективности правовой регламентации разнообразных общественных отношений, возникающих в сфере деятельности транспорта. Что касается нецелесообразности принятия Кодекса транспортных перевозок, то она объясняется следующим3. Общественные отношения, которые предполагается урегулировать им, находят в настоящее время достаточно глубокую и полную правовую регламентацию в отраслевых транспортных уставах и кодексах. Их правовое регулирование на каждом из видов транспорта обладает собственной спецификой. Представляется, что целям оптимизации правового регламентирования общественных отношений (а именно это является основой для принятия новых нормативных правовых актов) при перевозке на различных видах транспорта не будет служить механическое объединение всех норм о перевозке в единый документ. Это не приведет к значимым изменениям правового регулирования по существу. Именно поэтому необходимо сделать акцент на дальнейшем совершенствовании различных аспектов правовой регламентации перевозочной деятельности на каждом виде транспорта в отдельности с учетом специфики деятельности, а не на механическом укрупнении правового регулирования общественных отношений по перевозке. Проблема отсутствия лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом в транспортных средствах, оборудованных для перевозки менее 8 человек. Состояние транспортной безопасности в России (особенно в части безопасности полетов и безопасности дорожного движения) диктует необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования данной области общественных отношений. Несмотря на повышенное внимание к этой проблеме со стороны законодателя, принятие Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», усиление мер административной ответственности за правонарушения в этой области, разработку технических регламентов и лицензирование многих видов транспортной деятельности, вопрос дальнейшего совершенствования законодательства в области обеспечения транспортной

3 См.: Конин М. Н. Теоретические проблемы становления концепции транспортного права в условиях реформирования транспортной отрасли экономики в РФ / / Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации. С. 92—96.

безопасности по-прежнему является актуальным. Лицензирование транспортной деятельности означает, что физические и юридические лица могут осуществлять предпринимательскую деятельность на транспорте в виде перевозки грузов, пассажиров и другие работы и услуги только на основании специальных разрешений (лицензий). Основным нормативным правовым актом в области лицензирования на протяжении последних десяти лет был Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 128-ФЗ). В соответствии с Законом № 128-ФЗ лицензированию на транспорте подлежат перевозки морским транспортом пассажиров и грузов; перевозки внутренним водным транспортом пассажиров и грузов; перевозки воздушным транспортом пассажиров и грузов (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы); перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); перевозки пассажиров и багажа, грузобагажа, грузов железнодорожным транспортом; транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по транспортировке опасных отходов; деятельность по перевозке и уничтожению химического оружия. Вместе с тем заметим, что 4 мая 2011 г. был принят новый Федеральный закон № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 99-ФЗ), призванный заменить Закон № 128-ФЗ. Он вступил в силу, за исключением отдельных положений, с 3 ноября 2011 г. Статья 12 Закона № 99-ФЗ называет виды деятельности в сфере реализации функций транспорта, подлежащие лицензированию, а именно: 1) деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров; 2) деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов (лицензирование деятельности по перевозкам морским транспортом опасных грузов прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности); 3) деятельность по перевозкам воздушным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); 4) деятельность по перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); 5) деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек

(за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); 6) деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров; 7) деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов; 8) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; 9) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах (лицензирование погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности); 10) деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (лицензирование деятельности по осуществлению буксировок морским транспортом прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности). Очевидно, что ни в Законе № 128-ФЗ, ни в Законе № 99-ФЗ не закреплено, что лицензированию подлежит деятельность автомобильных перевозчиков по перевозке пассажиров в транспортных средствах, оборудованных для перевозки менее 8 человек, а по Закону № 99-ФЗ также не лицензируются автомобильные перевозки пассажиров по заказу. В этой связи проведение мероприятий, направленных на повышение уровня транспортной безопасности в Российской Федерации, и особенно безопасности в области дорожного движения, является необходимой и оправданной мерой. Это можно осуществить посредством внесения изменений в ст. 12 Закона № 99-ФЗ и в п. 13 ст. 2 УАТ в виде соответствующих указаний на обязательность получения лицензии для перевозок пассажиров автомобильным транспортом. В заключение отметим следующее. Несмотря на то, что еще многие проблемы в теории и практике современного российского транспортного права и законодательства требуют дальнейшей разработки и в данной работе рассмотрены лишь наиболее актуальные из них, представляется, что учет ряда изложенных в исследовании выводов и рекомендаций будет способствовать совершенствованию российского транспортного права и транспортного законодательства.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конин М. Н. Теоретические проблемы становления концепции транспортного права в условиях реформирования транспортной отрасли экономики в РФ // Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации. С. 92—96.

2. Криницкий Е. Пассажирские перевозки в законе // Автомобильный транспорт. № 11. 2007. С. 29—33.

3. Пузатых Д. Понятие, структура и место транспортного права в системе российского права // Транспортное право. 2007. № 1. С. 3.

SOURCES OF LEGAL REGULATION OF TRANSPORT ACTIVITY

G. Merkulova

The article questions of legal regulation of sources of transport activity are considered, features of the transport code of the Russian Federation are revealed.

Key words: transport, licensing of transport activity, transport code of the Russian Federation.