Некоторые вопросы понимания правовой инициативы

УДК 340.132 ББК 67.0

Редько Александр Александрович Redko Aleksandr Aleksandrovich

начальник научно-исследовательского отдела Волгоградской академии МВД России кандидат юридических наук.

Head of the Department of Scientific Research, Volgograd Academy of the Ministry of Interior of Russia,

PhD in Law.

Тел.: 8 (961) 666-13-33.

Рудковский Виктор Анатольевич Rudkovskii Viktor Anatolievich

профессор кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета доктор юридических наук, доцент.

Professor, Department of Theoretical Sociology and Methodology of Regional Studies, the Southern Federal University, Doctor of Sociology, Associate Professor. Тел.: 8 (904) 770-42-34.

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПОНИМАНИЯ ПРАВОВОЙ ИНИЦИАТИВЫ Some issues of understanding the legal initiative

В статье рассматривается понятие правовой инициативы, которое не получило должной теоретической разработки в российской науке. Анализ различных исследовательских перспектив позволяет авторам сделать вывод о том, что правовая инициатива не сводится к процессу правотворчества и не может охватываться пониманием законотворческой инициативы, она является частью правовой политики государства и направлена не только на борьбу с пробелами и коллизиями в праве, но и на создание всех видов социальных норм. По результатам проведенного анализа авторы предлагают свое определение понятию правовой инициативы.

Ключевые слова: защита прав и свобод, правозащитная политика, институты власти, правовая инициатива, правовое государство, правозащитная система, правотворчество, нормотворчество, власть, право, государство.

В рассуждениях о современных процессах, протекающих в государстве и праве, все чаще приходится констатировать, что динамика познания общественных явлений замедляется. Объективная действительность такова, что для молодого ученого в теоретико-правовой сфере гораздо проще выстраивать свою научную деятельность в рамках уже разработанных правовых понятий и дефиниций, наделяя их некоторыми особенностями, чем задумываться о так называемых «черных дырах» и пробелах во всей теоретико-правовой концепции. К сожалению, стоит заметить, что даже актив-

The article deals with the concept of legal initiative, which has not received proper theoretical development in Russian science. Analysis of different research perspectives allows authors to conclude that the legal initiative is not limited to the process of lawmaking and can not be covered by understanding of the legislative initiative, it is part of the legal policy of the State and is aimed not only at combating the gaps and collisions in law, but also to creation all kinds of social norms. Based on the results of the analysis, the authors offer their definition of the concept of legal initiative.

Keywords: protection of rights and freedoms, human rights politics, power institutions, legal initiative, state governed by the rule of law, human rights system, law-making, rule-making, power, law, state.

ные члены гражданского общества прикладывают свои усилия не к решению глобальной проблемы, а лишь к ежеминутным ее проявлениям, выражающимся в несовершенстве того или иного нормативного правового акта. В связи с этим вызывает беспокойство тот факт, что на протяжении века правовая инициатива отождествляется с законодательной и правотворческой. Подобное положение вещей не позволяет в полной мере воспользоваться механизмом защиты прав и законных интересов человека и гражданина. Понятие правовой инициативы пока не получило должной тео-

ретической разработки, да и сам термин практически не используется, одновременно с этим законодательная инициатива является ее частным проявлением [1, с. 79].

На протяжении нескольких десятилетий группа ученых пытается донести до правовой действительности сведения о том, что правовая инициатива не сводится к процессу правотворчества и не может охватываться пониманием законотворческой инициативы хотя бы потому, что существуют позитивистская и естественно-правовая школы права. Вместе с тем в научной и специальной литературе понятия законотворческой и правовой инициативы отождествляются. Не имея цели перегрузить понятийный юридический аппарат, ежедневно наполняемый новыми терминами, представляется необходимым разобраться в фундаментальных основах теоретико-правовой мысли.

Общеизвестно, что законотворческая инициатива - это стадия правотворческого процесса, состоящая в предусмотренном законом праве определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить в этот орган с предложениями о необходимости принятия, изменения, отмены действующих законов. Закрепляя право отдельных субъектов на инициативу в решении тех или иных вопросов, законодатель, во-первых, признает социальную значимость соответствующих отношений и необходимость их правового упорядочения; во-вторых, вводит инициативную деятельность в правовые рамки (субъекты, основания, юридические последствия и другие); в-третьих, придает такой деятельности организованный и целенаправленный характер; в-четвертых, обеспечивает ее соответствующими государственно-правовыми гарантиями. Однако главное состоит в том, что, устанавливая указанное право, законодатель стремится к достижению определенных социально-правовых эффектов, таких, как формирование более совершенного законодательства, стимулирование социальной активной и ответственной позиции территориального самоуправления и т. п. [2, с. 82].

В различных отраслях права предприняты попытки толкования феномена правовой инициативы, анализ которых показал разрозненность в ее восприятии и понимании. Так, Е. В. Головина рассматривает указанную ка-

тегорию исключительно сквозь призму циви-листического подхода и предлагает следующее определение, упуская из вида применяемый ею гражданско-правовой подход: «Правовая инициатива - это свобода (независимость) субъекта гражданского права в определении своего поведения и приоритетных направлений собственной деятельности, выраженная в форме конкретных действий, имеющих целью порождение определенных правовых последствий, и обусловленная, с одной стороны, активностью и целесообразностью человеческого мышления и мотивированными поведенческими особенностями человеческой личности, с другой стороны, материальными потребностями (нуждами) субъекта» [2, с. 129-135].

В советский период правовая инициатива понималась как право специально управомо-ченных органов или лиц вносить на рассмотрение правотворческих органов проекты или предложения об издании, изменении или отмене актов [3, с. 32]. Однако уже тогда ученые, осознавая процессы правообразования, правотворчества, нормотворчества, законотворчества, задумывались о дифференциации правовой инициативы от смежных категорий. В частности, Л. И. Антонова, рассуждая о законодательной инициативе, констатирует, что существуют различия между инициативой по созданию нормативного акта, исходящей от отдельных лиц, коллективов трудящихся и т. п., с одной стороны, и депутатов представительных органов и иных лиц и органов, имеющих право законодательной инициативы, с другой стороны; между составлением проекта частными лицами, коллективами ученых, с одной стороны, и специально созданными органами, например, юридической комиссией Совета Министров СССР или постоянными комиссиями Верховного Совета СССР, с другой; между обсуждением проекта на страницах газет, на собраниях трудящихся и т. п., с одной стороны, и обсуждением проекта на сессии Верховного Совета - с другой [4, с. 3]. Интерпретируя подобные мысли в современной плоскости, можно говорить о законодательной инициативе специально на то уполномоченных субъектов и отдельных членов гражданского общества, объединений, некоммерческих структур, благотворительных фондов. При этом в первом случае весь известный механизм правотворчества заработает вне

зависимости от результата (отклонение или принятие инициативы), во втором случае инициатива совсем не обязательно попадет в правовую плоскость в силу определенных обстоятельств. Для того чтобы члену гражданского общества заполнить обнаруженный пробел в законодательстве или улучшить процессы правового регулирования, инициативы, как известно, не достаточно. Правовая действительность предписывает сформулировать свои мысли письменно, обратиться в уполномоченный орган (к субъекту законодательной инициативы) и надеяться на разрешение вопроса. Данный процесс чрезвычайно длительный и сложный, в связи с чем была инициирована возможность мониторинга правовой базы, а также введен институт общенародного обсуждения нормативных актов на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов, что в первом случае привело к формализму и участию в правотворчестве по указанию руководителей, во втором - к формальному процессу (средний показатель просмотра гражданскими законодательных инициатив очень низкий и составляет 20-50 человек).

Таким образом, инициатива по улучшению правового положения, защите прав и законных интересов, сбережению собственности имела место, но по тем или иным причинам, в том числе не зависящим от субъекта, не стала частью механизма правотворчества, а следовательно, и не получила статуса законотворческой инициативы. Исходя из этого, необходимо разграничивать инициативу по подготовке законопроекта и его предварительному обсуждению, предшествующую началу законодательной работы правотворческих органов, и собственно правовую инициативу негосударственных образований.

Аналогичная точка зрения уже высказывалась в советской литературе. Особенно четко она выражена в схеме правотворческой деятельности, предложенной С. С. Алексеевым, который первую из указанных стадий называет «юридическим оформлением государственной воли», а вторую - стадией «придания государственной воле качества норм права» [5, с. 133].

Общим для всех указанных выше мнений является то, что начальной стадией законодательного процесса считается законодательная инициатива, которая трактуется как право на

совершение каких-либо действий: право на внесение компетентными лицами или органами предложений о принятии закона, право указанных субъектов на внесение законопроектов или же право на совершение обоих действий. Однако до того момента, пока правомочные органы или лица не воспользовались своим правом, не предприняли необходимых мер по его реализации, то есть не передали законопроект или соответствующее предложение о его разработке на рассмотрение законодательного органа, в последнем не может возникнуть вопроса о принятии какого-либо нормативного акта. Следовательно, не право постановки вопроса об издании закона, а сама его постановка знаменует начало правотворческой деятельности [4, с. 5]. Другими словами, законодательная инициатива не тождественна праву законодательной инициативы, а представляет собой реализацию этого права [6, с. 335].

Логично рассуждая, Б. В. Дрейшев констатирует, что нормативные акты разрабатываются и принимаются и по инициативе органов и лиц, которые не являются субъектами права инициативы. При внесении проекта или предложения об издании нормативного акта возникает правовое отношение между проявляющим инициативу и правотворческими органами (лицами). На стадии инициативы должны выявляться целесообразность и обоснованность каждого предложения. Все связанные с этим действия есть содержание отношений, имеющих процессуальный характер и составляющих стадию правовой инициативы, под которой Б. В. Дрейшев понимает комплекс общественных отношений и сопряженных с ними материально-технических действий, осуществляемых на основе норм права по подготовке и внесению проектов или предложений об издании, изменении или отмене нормативных актов [7]. В цивилистике правовая инициатива иногда трактуется как прием гражданско-правового регулирования [5, с. 13].

Таким образом, одностороннее восприятие правовой инициативы не позволяет должным образом определить ее место и роль в конституционном пространстве отдельного государства, выявить субъектов ее реализации, принципы и признаки. В связи с этим наибольший интерес представляют размышления Л. И. Антоновой, которая отличает за-

конодательную инициативу от правовой: «Необходимо строго различать инициативу по созданию нормативных актов, исходящую от компетентных государственных органов, учреждений и отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовую инициативу, исходящую от граждан, общественных организаций и госорганов, не наделенных указанным правом. Юридические последствия каждого из этих видов инициативы различны. Если предложение об издании нормативного акта исходит от органа или лица, обладающего правом законодательной инициативы в юридическом смысле, то соответствующий правотворческий орган обязан рассмотреть предложение и принять по нему определенное решение. Если же предложение поступило от лиц или организаций, не обладающих таким правом, то рассмотрение или отклонение проекта зависит от усмотрения правотворческого органа, который вовсе не обязан отвергать проект по этим формальным основаниям: он может рассмотреть проект и придать ему юридическую силу, несмотря на отсутствие у него юридической обязанности совершать эти действия» [4, с. 6].

Итак, законодательная инициатива - это возбуждение перед законодательным органом вопроса о необходимости каких-либо правовых нововведений либо специально на то упра-вомоченными органами или лицами, имеющими право законодательной инициативы, либо организациями и лицами, не обладающими таким правом, инициативное возбуждение которыми вопроса об издании правового акта допускается в каждом конкретном случае по усмотрению соответствующего правотворческого органа.

Правовая инициатива может выражаться, во-первых, в обосновании необходимости того или иного регулирования определенного круга общественных отношений, то есть в постановке вопроса об издании соответствующего правового акта; во-вторых, в представлении на рассмотрение правотворческого органа готового законопроекта. Разумеется, дальнейшее развитие правотворческого процесса в указанных ситуациях будет различным. Рассмотрим это на примере законодательных органов. В случае возбуждения вопроса о необходимости создания какого-либо нормативного акта (без одновременного представления его про-

екта) Верховный Совет может обсудить вопрос о целесообразности предлагаемого нововведения и либо отклонить предложенную идею, либо одобрить ее и передать вопрос в одну из своих комиссий или иной орган для рассмотрения и выработки соответствующего законопроекта (если вопрос требует законодательного урегулирования) [4, с. 8]. Е. А. Лукашева указывает на то, что помимо совершенствования законодательства, правовая инициатива выполняет функцию отражения группового (общественного) правосознания [9, с. 240].

По-прежнему открытыми остаются некоторые неразрешенные вопросы, связанные с инициативой:

- почему при однородном правовом статусе часть лиц испытывает непреодолимое желание изменить объективную действительность, а другие живут привычно или пассивно?

- с какого момента инициатива приобретает форму правовой?

- необходимо ли нормативное оформление политической инициативы?

- чем отличается правовая инициатива от политической?

- чем вызвана неоднозначность трактования правовой инициативы в разных нормативных правовых актах?

- с какого момента инициатива начинается, при каких обстоятельствах изменяется и когда заканчивается?

При понимании и осознании правовой инициативы необходимо учитывать следующие ее особенности:

1. Правовая инициатива - это прежде всего возможность соответствующих субъектов реализовывать своими действиями предоставленные государством, международными нормами или нормами естественного права полномочия по изменению, прекращению или созданию механизмов защиты своих прав и законных интересов.

2. Правовая инициатива - всегда активный, но в то же время добровольный процесс соответствующих субъектов. Она не может протекать в форме соблюдения или исполнения. Основная форма ее реализации - использование, за исключением тех случаев, когда в такой роли выступает законодательная инициатива, являющаяся должностной обязанностью определенного круга субъектов.

3. Правовая инициатива имеет собственный дуализм: с одной стороны, это процесс, направленный на создание норм и правил поведения, с другой - совокупность норм, позволяющих такой процесс реализовать.

4. Правовая инициатива является частью правовой политики государства, но при этом объединяет законодательную и правотворческую инициативы.

5. Правовая инициатива охватывает весь спектр общественных отношений, она направлена не только на борьбу с пробелами и коллизиями в праве, но и на создание всех видов социальных норм. Если законодательная инициатива не может существовать вне позитивного права, а с течением времени при возникновении социальных, экономических, политических обстоятельств ее цели и задачи могут меняться, то правовая инициатива обладает относительной стабильностью, самостоятельностью и независимостью.

6. Правовая инициатива может идти вразрез с законодательной, несмотря на то, что последняя является ее частью. Инициатива граждан, общественных движений или объединений по изменению правового или политического пространства не всегда обусловлена нормами позитивного права. Так, правовую инициативу жителей Крыма по референдуму о процедуре включения полуострова в состав Российской Федерации Президент и Правительство Украины посчитали экстремистскими действиями, а граждан Украины с русскими корнями назвали «предателями и оккупантами». Вместе с тем население Крыма реализовывало свое право на достойное существование, жилище, образование, медицинское обслуживание и другие естественные права человека.

7. Правовая инициатива - часть правовой активности человека и гражданина. Это способность к самостоятельным действиям, направленным на качественное преобразование устаревших методов регулирования: чем боль-

Литература

1. Рудковский В. А. Ценность инициативы в правовой жизни современного общества // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сборник научных трудов / под ред. П. В. Анисимова, В. А. Руд-ковского. Волгоград, 2010. Вып. 7.

ше самостоятельность, тем выше возможности проявления инициативы у граждан. Необходимо помнить, что правовая инициатива непосредственно связана с политическими реформами в государстве. Речь идет о том, что без заинтересованности инициатива невозможна, кроме случаев, когда она является обязанностью. В то же время процесс обязательной правовой инициативы можно отнести к законотворческой инициативе, так как обязанность всегда нормативно регламентирована.

Отличие правовой инициативы от законодательной подтверждается суждениями М. З. Рахимова, который отмечает широкий простор для ее проявления, открывающийся в связи с утвердившимся в законодательстве правилом: «разрешено все, что не запрещено законом». В данном случае, говоря о тех границах, в которых может проявляться инициатива, необходимо отметить, что ее не сковывает четкая правовая основа. Часто правовую инициативу сдерживают ведомственные инструкции, циркуляры, указания, распоряжения, характерные для так называемых одномерных воздействий, сводящихся только к ограничениям. Эти нормы и инструкции создаются преимущественно бюрократическим аппаратом, а выход за установленные инкорпорированные рамки поведения принято квалифицировать как нарушение служебной дисциплины, что преграждает дорогу общественно-полезной инициативе, тормозит процессы развития [10, с. 439].

Таким образом, представляется возможным сформулировать следующее рабочее понятие правовой инициативы: это обусловленная государственными и естественно-правовыми гарантиями возможность соответствующих субъектов своими активными действиями запустить процесс реализации необходимых изменений в политической, культурной, духовной и правовой жизни на определенном этапе развития общества, исходя из потребностей человека и гражданина.

Bibliography

1. Rudkovsky V. A. Initiative value in legal life of modem society // Right as the value and means of public administration by society: the collection of scientific works / under the ed. of P. V. Anisimov, V. A. Rudkovsky. Volgograd, 2010. Issue 7.

2. Головина Е. В. Понятие правовой инициативы: цивилистический подход // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 4 (9).

3. Кириченко М. Г. Советское законодательство и принципы его применения. М., 1953.

4. Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1.

5. Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып. 1.

6. Общая теория государства и права / под ред. Д. А. Керимова, А. И. Королева, М. Д. Шар-городского. Л., 1961.

7. Дрейшев Б. В. О правовой инициативе и составлении проекта нормативного акта как стадиях правотворческой деятельности городских советов и их исполкомов // Правоведение. 1966. № 1.

8. Флейшиц Е. А. Новые гражданские кодексы республик // Новые гражданские и гражданско-процессуальные кодексы республик: материалы научной конференции. М., 1965.

9. Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973.

10. Рахимов М. З. Избранные труды. Душанбе, 2014.

2. Golovina E. V. Concept of a legal initiative: civil approach // Current problems of Russian law. 2008. №. 4 (9).

3. Kirichenko M. G. Soviet legislation and principles of its application. Moscow, 1953.

4. Antonova L. I. About stages of law-making process in the USSR // Jurisprudence. 1966. №. 1.

5. Alekseev S. S. General theory of the socialist right. Sverdlovsk, 1963. Issue 1.

6. The general theory of the state and the right / under the ed. of D. A. Kerimov, A. I. Korolev, M. D. Shargorodsky. Leningrad, 1961.

7. Dreyshev B. V. About a legal initiative and drawing up the draft of the statutory act as stages of law-making activity of city councils and their executive committees // Jurisprudence. 1966. №. 1.

8. Fleyshits E. A. New civil codes of the republics // New civil and civil and procedural codes of the republics: materials of a scientific conference. Moscow, 1965.

9. Lukasheva E. A. Socialist sense of justice and legality. Moscow, 1973.

10. Rakhimov M. Z. Chosen works. Dushanbe, 2014.