Конъюнктура / Документы

Конъюнктура / Документы

Бюджет развития: законодательная война за исполнительную власть

       Госдума подтвердила свое намерение участвовать в управлении бюджетом развития. Это значит, что еще до конца года в России может появиться орган, с которым правительству придется поделиться полномочиями, а Федеральное казначейство лишится счетов на 18 трлн рублей.
       
Управление: от имени, но без поручения
       Госдума приняла в третьем, заключительном чтении проект федерального закона "О бюджете развития Российской Федерации".
       
       Идея ввести в федеральный бюджет статью "Бюджет развития" и учредить орган, который будет управлять этими средствами на основании специального закона, была выдвинута оппозицией в ходе обсуждения бюджета-97. Расходы бюджета развития составляют 18,1 трлн рублей, являются защищенными и могут быть использованы только на инвестиции в российскую экономику (правда, в случае принятия правительственного проекта о секвестре защищенными останутся только 10,2 трлн рублей).
       
       Главный вопрос законопроекта — полномочия и статус органа, который будет управлять бюджетом развития. Еще при обсуждении документа в первом чтении именно с этой стороны он был подвергнут жесткой критике как исполнительной властью, так и рядом парламентских фракций. Тем не менее Дума тогда одобрила концепцию проекта (см. Ъ #4, с. 45). Последующие поправки хотя и были существенными, ничего кардинально не изменили.
       Распоряжаться бюджетом развития будет специализированное государственное унитарное предприятие — Федеральное агентство экономического развития Российской Федерации. Его устав и состав руководящих органов утверждает правительство, но в последних должны быть представлены обе палаты Федерального собрания.
       В процессе доработки проекта исчез напугавший многих пункт о формировании уставного капитала агентства (6 трлн рублей) за счет продажи государственных ценных бумаг — инвестиционных варрантов, которые должны были выкупить Сбербанк, Внешторгбанк, Внешэкономбанк и Центробанк. В результате, как будет создаваться уставный капитал агентства, теперь вообще непонятно.
       Возможности агентства несколько уменьшились. Оно теперь не сможет ни управлять от имени государства пакетами акций предприятий, профинансированных за счет средств бюджета развития, ни размещать собственные ценные бумаги на мировых финансовых рынках, как это было предусмотрено в первой редакции. Однако агентство по-прежнему вправе давать инвесторам государственные гарантии и привлекать внешние займы от имени правительства.
       Появились в документе дополнительные условия финансирования инвестиционных проектов. Агентство может выделить деньги только "при наличии у заемщика собственных средств в размере 20 процентов от необходимых капиталовложений, а по крупным инвестиционным проектам... не менее 10 процентов".
       И, наконец, важнейшее изменение, касающееся собственно средств бюджета развития, которые сейчас находятся на специальном счете Федерального казначейства. Если в ранней редакции предусматривалось, что бюджетные деньги агентство должно перечислять на свой счет в ОПЕРУ-2 Центробанка, а остальные, привлеченные средства может размещать по собственному усмотрению, то теперь жестко установлено: все инвестиции — как государственные, так и частные — будут храниться на счетах нового, специально созданного Федерального инвестиционного банка.
       
Финансы: единым потоком
       Контрольный пакет акций Федерального инвестиционного банка принадлежит государству и "закрепляется за Федеральным агентством на праве оперативного управления".
       Этот банк будет осуществлять кредитование прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов и их расчетно-кассовое обслуживание.
       Кроме того, он займется привлечением средств под программы бюджета развития, в частности операциями "по мобилизации внебюджетных источников инвестиционных средств, связанных с использованием госсобственности и обязательствами перед государством".
       Необходимость создания такого банка председатель комитета по экономической политике Юрий Маслюков — один из основных разработчиков проекта — объяснил так: "В этом случае все средства бюджета развития на всех стадиях остаются под контролем федерального агентства. А если этого не сделать, то финансовые потоки пойдут через коммерческие банки и распылятся".
       Перечисленные поправки уменьшили число думских оппонентов проекта — во втором и третьем чтениях "против" голосовала лишь фракция "Яблоко". Один из ее лидеров, Сергей Иваненко, отметил, в частности, что "этим законом отщипываются кусочки от федеральных органов исполнительной власти — забирается кусочек Госкомимущества, Минфина, Минэкономики и Центробанка". В результате, пришел к выводу Иваненко, "создаются свое второе, карманное, маленькое правительство и маленький Центральный банк".
       Именно по этой причине проект остается неприемлемым для правительства. Еще при обсуждении документа во втором чтении позицию исполнительной власти сформулировал первый замминистра финансов Андрей Петров: "Если мы сейчас будем разрывать единую систему управления государственным долгом и будем проводить одну политику заимствований для покрытия бюджетного дефицита, другую — для привлечения ресурсов в инвестиционный блок, — сказал он, — все это развалит едино действовавшую схему". В заключение Петров в очередной раз напомнил, что законопроект противоречит Конституции, Гражданскому кодексу, бюджетному законодательству и законодательству о внешних заимствованиях и иностранных инвестициях.
       Все это, разумеется, не убедило левое парламентское большинство: проект для того и писался, чтобы отобрать у правительства часть полномочий. В третьем чтении он был принят фактически без обсуждения. Теперь слово за верхней палатой — ее реакцию предсказать трудно. Правительство скорее может надеяться на президента: он вряд ли подпишет документ, который противоречит чуть ли не всем основным российским законам.
       
Налоги: по местам!
       На прошлой неделе Государственная дума приняла во втором чтении проект федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", разработанный комитетом по делам местного самоуправления.
       Ъ уже писал об этом документе (см. #8, с. 51). Логика проекта такова: поскольку основное бремя социальных расходов — до 50% — ложится на местные бюджеты, именно они должны получать и основную часть доходов. Сейчас большая часть денег уходит с мест наверх — в региональные и федеральный бюджеты. Потом она возвращается — а учитывая хронический бюджетный кризис, не возвращается или возвращается в неполном объеме — в виде дотаций, субвенций, трансфертов и т. д. Законодатели сочли такую ситуацию неправильной. По их мнению, бюджетное строительство нужно начинать с фундамента, подводя под местное самоуправление реальную финансовую основу. Для этого предлагается, во-первых, увеличить долю собственных доходов местных бюджетов до 70% (сейчас — менее 30%). Во-вторых, разрешить местным властям самостоятельно устанавливать и отменять налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате.
       Законопроект устанавливает фиксированные процентные отчисления в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. (Сейчас распределение федеральных налогов между бюджетами разных уровней осуществляется на основании закона о федеральном бюджете на соответствующий год. В этом году, например, 75% НДС перечисляются в федеральный бюджет. Фактически это значит, что оставшиеся 25% получают субъекты федерации, а муниципальные образования — ничего.)
       По новому проекту на местах должно оставаться не менее 50% налога с имущества юридических лиц; 100% платежей за пользование недрами и природными ресурсами; 10% доходов от приватизации государственного имущества; не менее 50% подоходного налога с физических лиц-предпринимателей; не менее 50% подоходного налога с физических лиц; не менее 5% налога на прибыль; не менее 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением отпускаемых из Госфонда драгоценных металлов и камней); не менее 5% акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия; не менее 10% других акцизов (кроме акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили и импортные товары).
       Кроме того, в документе специально оговорено, что федеральные и региональные власти обязаны в полном объеме финансировать свои целевые программы (а не перекладывать это на муниципальные власти). Если же центр или субъект федерации принимает решение, в результате которого местные бюджеты несут потери, они должны эти потери компенсировать.
       
Банки: уже на месте
       Увеличатся местные доходы и за счет еще одного новшества, которое в первой редакции проекта предусмотрено не было. Всем субъектам федерации предлагается создать Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (аналог Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации). Он формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Процентная доля каждого муниципального образования в нем устанавливается бюджетами субъектов федерации. Перечисление средств на места производится ежемесячно.
       Существенно расширена по сравнению с первой редакцией проекта глава, посвященная отношениям органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями — банками, страховыми компаниями и т. д.
       Первоначально местным властям предоставлялось право "участвовать средствами местной казны в учреждении банков и других финансово-кредитных организаций". Ко второму чтению они его лишились. Зато теперь муниципальные власти, так же как федеральные и региональные, смогут выбирать на конкурсной основе свои уполномоченные банки. Помимо собственно обслуживания бюджетных счетов, они вправе поручить им инвестировать свободные средства в государственные ценные бумаги, а также размещение муниципальных займов.
       С займами связано еще одно изменение. Законопроект устанавливает, что "сумма займов, кредитов и других долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% от объема общих расходов местного бюджета". В первой редакции была другая, более рискованная цифра — 20%. Поскольку предельный объем долга привязан к бюджету, логично, что любые краткосрочные заимствования местные власти смогут осуществлять только после утверждения своего бюджета на текущий год.
       
Налоговый кодекс: мест нет
       Дума одобрила законопроект несмотря на то, что против него крайне резко высказался бюджетно-финансовый комитет. "Десятилетнему ребенку очевидно, что такие вещи должны состыковываться с Бюджетным и Налоговым кодексами", — возмущался на пленарном заседании председатель комитета Михаил Задорнов. Он даже упрекнул авторов законопроекта во лжи: они, по его словам, не сдержали своего обещания устранить "ко второму чтению все разногласия с этими проектами".
       Справедливости ради отметим, что часть претензий разработчики документа удовлетворили. В частности, они вставили в законопроект главу, в которой расписаны расходы местных бюджетов (как можно увеличивать доходы, когда расходы неизвестны?); выкинули дублировавшую Налоговый кодекс главу о внебюджетных фондах; ограничили право муниципальных властей вводить льготы и надбавки — теперь оно распространяется только на местные налоги; наконец, убрали откровенно противоречивший Налоговому кодексу открытый перечень источников местных доходов — вместо него появилась обтекаемая формулировка "к местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами".
       Тем не менее возмущение экспертов вполне обоснованно. Дело даже не в мелких противоречиях — согласно Бюджетному кодексу, например, собственные доходы местных бюджетов должны составлять 60, а отнюдь не 70%. Такие нестыковки в цифрах легко устранимы. Дело в том, что законопроект вообще не согласуется ни с Бюджетным кодексом, который предусматривает другие принципы формирования местных бюджетов, ни с Налоговым кодексом. Последний должен поменять всю систему налоговых отношений. Ряд налогов в нем просто не предусмотрен — например, налоги на землю и на имущество заменяются единым налогом на недвижимость. Многим терминам в кодексе придан совершенно иной смысл: так, местными называются не те налоги, которые поступают в местный бюджет (как сейчас), а те, которые действуют в данной местности (федеральные и региональные соответственно). Правительство твердо намерено верстать бюджет-98 в соответствии с Налоговым кодексом. Значит, описываемый законопроект, даже если он будет принят, с самого начала окажется устаревшим и неработоспособным. Какой, спрашивается, смысл его в таком виде рассматривать?
       Дума посчитала, что смысл есть — она утвердила проект во втором чтении и, наверняка, одобрит в третьем. Однако правительство — с полным основанием — отнеслось к этому спокойно.
       Во-первых, впереди Совет федерации. Передел налогов затронет не только центр, но и региональные власти — и вряд ли придется им по вкусу. Маловероятно, например, что губернаторы придут в восторг от идеи региональных фондов поддержки муниципальных образований. По мнению члена бюджетно-финансового комитета Татьяны Нестеренко, приняв этот пункт, Дума тем самым вторгается "в личную компетенцию субъектов федерации, защищенную Конституцией". Стало быть, из верхней палаты проект скорее всего попадет в согласительную комиссию.
       Во-вторых, как резюмировал представитель президента в Госдуме Александр Котенков: "Беспокоиться незачем — если впоследствии Бюджетный или Налоговый кодексы будут приняты с учетом других норм, то, по действующему законодательству, они и будут действовать". Иными словами, в этом случае законопроект утратит силу, не успев ее обрести.
       
       ВЛАДИМИР СТУПИН