Отечественная налоговая политика в условиях посткризисной ситуации

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2011. № 6

И.В. Караваева1,

докт. экон. наук, профессор, зам. зав. кафедрой социально-экономических

проблем экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова

ОТЕЧЕСТВЕННАЯ НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА

В УСЛОВИЯХ ПОСТКРИЗИСНОЙ СИТУАЦИИ

В статье рассматриваются противоречия между заявленными в Государственном бюджете 2012—2014 гг. основными направлениями развития бюджетной и налоговой политики и методами их реализации; предлагаются направления модернизации систем налогообложения юридических и физических лиц.

Ключевые слова: бюджет, налоговая политика, социальная политика, подоходный налог, налог на прибыль, налоговые льготы.

We consider the problem of disparity between main directions of development budget policy and tax policy in National budget by 2012—2014 and methods their realization. We offer the ways of modernization by system taxation by artificial persons and physical persons.

Key words: budget, tax policy, social policy, income tax, profits tax, tax deductions.

В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» существенно пересмотрены основные задачи государственной бюджетной политики по сравнению с прогнозом 2011—2013 гг. В частности:

1) задача «восстановления макроэкономической сбалансированности на основе уменьшения зависимости бюджетных обязательств от нефтегазовых ресурсов и постепенного снижения дефицита федерального бюджета (основные направления перспективного развития бюджетной и налоговой политики на 2011—2013 гг.)» трансформируется в задачу «создания в рамках переходного периода предпосылок для введения, начиная с 2015 года, правил использования нефтегазовых доходов и ограничений на размер дефицита федерального бюджета»;

2) сохраняются задачи улучшения условий жизни человека, адресного решения социальных проблем, стимулирования инновационного развития страны;

3) появляется задача повышения отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рацио-

1 Караваева Ирина Владимировна, тел.: +7 (495) 939-29-24; e-mail: ikaravaeva30@ inecon.ru

нальной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг; которая должна найти свое решение в рамках программы эффективной децентрализации полномочий публично-правовых образований.

Для обеспечения сокращения дефицита федерального бюджета формирование его основных характеристик на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. осуществляется исходя из сохранения сложившегося в 2011 г. уровня расходов федерального бюджета (без учета компенсации выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в связи со снижением тарифов страховых взносов) в процентах к ВВП и его постепенного снижения к 2014 г. Такой подход, по мнению разработчиков, должен обеспечить сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе по сравнению с ранее утвержденными на 2012—2013 гг. параметрами, некоторое уменьшение не нефтегазового дефицита и сбережение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде.

При этом для реализации поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2011 г. задач, связанных с улучшением условий жизни человека, адресным решением социальных проблем, стимулированием инновационного развития страны, формирование федерального бюджета на 2012—2014 гг. предполагается осуществлять исходя из:

— безусловного исполнения законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, включая пенсионное обеспечение военнослужащих;

— обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;

— индексации в 2012 г. фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей и прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц и выплат, зависящих от размера денежного довольствия (за исключением Министерства обороны Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации, в которых в 2012 г. будет осуществляться реформирование денежного довольствия);

— обеспечения реализации программ модернизации здравоохранения и образования;

— обеспечения закупки новых видов вооружения, совершенствования боевой подготовки, реализации социальных гарантий для военнослужащих, обеспечения постоянным и служебным жильем военных;

— обеспечения реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

— осуществления с 2012 г. финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета;

— поддержки инновационного и инвестиционного развития.

Для реализации данных программных заявлений в сложившихся

условиях требуется реформирование фискальной политики по следующим направлениям:

1) поиск дополнительных источников налоговых доходов;

2) реализация эффективных налоговых механизмов стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности;

3) реструктуризация налоговой нагрузки в целях смягчения негативных социальных последствий в условиях посткризисной экономики.

При этом в 2012—2014 гг. предполагается снижение доходов федерального бюджета в процентах к ВВП (с 20,7% в 2011 г. до 20,1% в 2012 г., и до 19,4% к 2014 г.). Такая динамика обусловлена снижением объема нефтегазовых доходов федерального бюджета с 10,2% к ВВП в 2011 г. до 8,4% к ВВП в 2014 г. и увеличением ненефтегазовых доходов по сравнению с 2011 г. на 0,5% к ВВП к 2014 г., что составит 11,0% к ВВП (табл. 1).

Таблица 1

Динамика доходов федерального бюджета

Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г. План

2012 г. 2013 г. 2014 г.

Доходы, всего (млрд руб.) 7337,8 8305,4 11 068,6 11 779,9 12 705,9 14 091,8

в % к ВВП 18,9 18,5 20,7 20,1 19,6 19,4

в том числе: нефтегазовые доходы (млрд руб.) 2984,0 3830,7 5462,0 5574,9 5645,8 6127,2

ненефтегазовые доходы (млрд руб.) 4353,8 4474,7 5606,6 6205,0 7060,1 7964,6

Темпы прироста доходов к предыдущему году, % -20,9 13,2 33,3 6,4 7,9 10,9

в том числе: нефтегазовые доходы -32,0 28,4 42,6 2,1 1,3 8,5

ненефтегазовые доходы -10,9 2,8 25,3 10,7 13,8 12,8

Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г. План

2012 г. 2013 г. 2014 г.

Доля в общем объеме доходов, % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

в том числе: нефтегазовые доходы 40,7 46,1 49,3 47,3 44,4 43,5

ненефтегазовые доходы 59,3 53,9 50,7 52,7 55,6 56,5

Прогнозируемое снижение поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2012—2014 гг. обусловлено снижением цены на нефть марки «Юралс» и налогооблагаемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов, а также более низкими темпами роста курса доллара США по отношению к рублю и налогооблагаемых объемов добычи нефти по сравнению с темпами роста ВВП.

При этом увеличение ненефтегазовых доходов федерального бюджета в процентах к ВВП в 2012—2014 гг. по отношению к 2011 г. связано, в основном, с прогнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость и акцизам.

Рост поступления акцизов по подакцизным товарам обусловлен индексацией специфических ставок акцизов, а также внесением изменений в бюджетное законодательство в части установления норматива зачисления в доходы федерального бюджета акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% в размере 60% (в рамках сбалансированного предложения в связи с переводом полиции на финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета) (табл. 2).

Таблица 2

Оценка изменения доходов федерального бюджета в 2012—2014 гг. в связи с изменением законодательства Российской Федерации

№ п/п Наименование 2012 г. 2013 г. 2014 г.

Изменение законодательства, всего (млн руб.) 188 938,4 255 520,8 411 719,9

% к ВВП 0,32 0,39 0,57

1 ВВП (млн руб.) 58 683 000 64 803 000 72 493 000

№ п/п Наименование 2012 г. 2013 г. 2014 г.

Изменение налогового законодательства, всего (млн руб.) 132 742,7 230 897,5 372 997,7

2. % к ВВП 0,23 0,36 0,51

2.1. Акцизы (млн руб.) 10 084,1 60 288,9 181956,1

Индексация специфических ставок акцизов (млн руб.) 10 084,1 60 288,9 181 956,1

— по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации (млн руб.) 8665,2 52 807,8 166 050,8

в том числе: 27,6 167,9 285,4

по спирту этиловому из всех видов сырья 8637,6 52 639,9 157 923,4

по табачной продукции по автомобилям легковым и мото- 698,0

циклам по нефтепродуктам 7144,0

2.1.1. — по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации (млн руб.) 1418,9 7481,1 15 905,3

2.2. Налог на добычу полезных ископаемых (млн руб.) 122 658,6 170 608,6 191041,6

2.2.1. индексация ставок налога на газ горючий природный для налогоплательщиков, являющихся собственниками объектов Единой системы газоснабжения (млн руб.) 122 658,6 170 608,6 191041,6

Изменение бюджетного законодательства, всего (млн руб.) 90 496,9 116 086,4 138 160,9

3. % к ВВП 0,15 0,18 0,19

3.1. Установление норматива зачисления в доходы федерального бюджета акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% в размере 60%* (млн руб.) 56 347,2 81 936,7 104 011,2

№ п/п Наименование 2012 г. 2013 г. 2014 г.

3.2. Зачисление в доходы федерального бюджета государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков* (млн руб.) 34 149,7 34 149,7 34 149,7

4. Изменение нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, всего (млн руб.) -34 301,2 -91 463,1 -99 438,7

% к ВВП -0,06 -0,14 -0,14

4.1. Снижение предельного коэффициента при расчете ставок вывозных таможенных пошлин на нефть с 65% до 60% (млн руб.) -158 797,8 -154 077,2 -166 421,0

4.2. Установление ставок вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, в размере 66% от ставок пошлины на нефть (млн руб.) 97 998,1 70 673,2 74 750,6

4.3. Отмена льгот по вывозной таможенной пошлине для Талаканского нефтегазоконденсатного месторождения Восточной Сибири (млн руб.) 35 679,8

4.4. Введение нового порядка получения доходов от реализации соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-2», причитающихся Российской Федерации в счет регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) (млн руб.) -9181,3 -8059,1 -7768,3

Примечание. * В связи с переводом полиции на финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета.

Однако приходится констатировать, что ни одна из названных задач в действующем бюджете не реализована в полной мере. Более того, в рамках предложений по модернизации бюджетной и налоговой политики предлагаемые мероприятия явно не соответствуют заявленным задачам.

1. Снижение доли нефтегазовых доходов федерального бюджета на 1,8% ВВП не компенсируется увеличением доходов федерального бюджета в 2012—2014 гг. в связи с увеличением доходов за счет изменения налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации на 0,57% ВВП.

Нельзя также забывать, что акцизы, рост которых наиболее заметен в структуре доходов проекта федерального бюджета, — налоги, обладающие выраженным регрессивным характером. Налоговое бремя при взимании акцизов с товарной продукции, наиболее востребованной самыми широкими слоями населения (алкоголь, табачные изделия, легковые автомобили, бензин, дизельное топливо), оцениваемое как отношение суммы налога в цене приобретаемых товаров и услуг к общей сумме доходов физического лица, смещено в сторону низкодоходных категорий граждан. Чем человек беднее, тем больше своих доходов, в процентном отношении, он тратит на приобретение жизненно необходимых благ и меньше инвестирует в целях получения иных видов дополнительных доходов. Высокодоходные же категории населения, с высокой долей сбережений, имеют более выгодное соотношение выплаченных ими акцизов и полученных доходов. Аналогично на стоимости газо- и теплоснабжения населения отразится предполагаемая индексация ставок налога на газ горючий природный для налогоплательщиков, являющихся собственниками объектов Единой системы газоснабжения. Таким образом, реструктуризация налоговой нагрузки сместится в сторону ужесточения ценового давления на низко-доходные слои населения и может привести к негативным социальным последствиям в условиях посткризисной экономики.

2. В рамках налоговой системы периода 2012—2014 гг. не предполагается внесение изменений в методику начисления налога на прибыль, в то время как задача инновационного развития российской экономики заявлена в качестве приоритетной. Доля налога на прибыль (НП) в рамках прогнозируемого периода остается практически неизменной, а корректировки принципов начисления налога в сфере стимулирования инновационной и инвестиционной предпринимательской деятельности не предусмотрены.

Однако практика показывает, что использование данных налоговых льгот неэффективно: суммы расходов на НИОКР в составе общих расходов организаций весьма незначительны и составляют от 0,5 до 2%. Кроме того, в настоящее время отсутствуют четкие критерии отнесения НИОКР к приоритетным, поэтому система инновационных налоговых льгот в реальной практике невыгодна.

Общая концепция налога на прибыль предприятий и организаций, выражающаяся в отказе от прогрессивного налогообложения, замене реальных налоговых льгот системой налоговых кредитов, в значительной степени сводит на нет провозглашенную Прави-

тельством РФ политику стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности. Вместе с тем в мире существует практика раздельного налогообложения инвестируемой (не распределяемой) прибыли и дивидендов (распределяемой прибыли). Первая облагается с учетом дифференциации ее объемов.

С точки зрения автора, целесообразно реформирование налога на прибыль по следующим направлениям:

— введение дифференцированной прогрессивной шкалы ступенчатых ставок налога на инвестируемую (не распределяемую) прибыль предприятий и организаций с учетом величины налогооблагаемой прибыли предприятия в диапазоне от 10 до 30%;

— отказ от практики предоставления налоговых льгот в виде отсрочки платежа и реализация при расчете налога на прибыль системы реальных вычетов из налогооблагаемой базы существенной части затрат предприятия на капитальные вложения (до 50%) либо полного объема затрат на НИОКР. А расходы на НИОКР, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ перечне (Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 № 988) следует вычитать с применением повышающего коэффициента 1,5;

— предоставление предприятиям и организациям возможности вычета из налогооблагаемой базы всего объема затрат на разработку и внедрение в производство нано-технологий в течение первого года их выпуска с коэффициентом 2.

Введение данных изменений в налоговое законодательство позволит увеличить отчисления от налога на прибыль в Федеральный бюджет от собираемых объемов, а также заинтересовать предприятия в увеличении вложений в модернизацию и расширение производства. Таким образом, может быть на деле реализована оптимизационная налоговая политика стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности.

3. Решение социальных задач в рамках бюджета предполагается исключительно за счет наращивания бюджетных расходов и дифференциации целевых расходных статей. Финансирование дефицита федерального бюджета будет осуществляться преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности и составляющих свыше 11% от общего объема доходов федерального бюджета в 2012 г., свыше 12% — в 2013 г. и свыше 10% — в 2014 г. (табл. 3).

Столь значительные объемы необеспеченных бюджетных расходов на социальные программы объективно приведут к созданию серьезных препятствий для решения задач сокращения бюджетного дефицита, восстановления использованных в период кризиса средств Резервного фонда и его пополнения за счет дополнительных нефтегазовых доходов.

Таблица 3

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Показатель 2011 г. План

2012 г. 2013 г. 2014 г.

Всего источников финансирования дефицита федерального бюджета 937,1 1381,4 1585,7 1438,4

Государственные заимствования, всего 1077,3 1346,3 1329,9 1246,4

Всего доходов федерального бюджета 11 068,6 11 779,9 12 705,9 14 091,8

Доля (%) дефицита федерального бюджета в общем объеме доходов 8,5 11,7 12,5 10,2

Чтобы нивелировать негативные социальные последствия посткризисного развития отечественной экономики, целесообразно активно использовать помимо системы взносов в фонды социального страхования и иные социально ориентированные налоги, способные обеспечить адресный характер социальной поддержки населения и снижение уровня дифференциации доходов домохозяйств.

Важным элементом социальной ориентированности отечественной налоговой системы могло бы стать реформирование системы подоходного налогообложения граждан (НДФЛ) в целях распределения налоговой нагрузки пропорционально степени удовлетворения социальных потребностей налогоплательщика за счет получаемых доходов.

Для реализации этого положения следует осуществить ряд принципиальных изменений в системе налогообложения доходов граждан:

— целесообразно отменить все формы прямого обложения доходов, не превышающих прожиточный минимум работников (подоходный и социальный налоги, другие удержания);

— по мере экономической стабилизации и перехода к устойчивому экономическому росту следует восстановить прогрессивную систему ставок при взимании налога с совокупного дохода граждан с одновременным уменьшением налоговой нагрузки на фонд оплаты труда за счет снижения суммарных отчислений в страховые социальные фонды;

— необходима дифференциация величины социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетов относительно уровня получаемых налогоплательщиком доходов;

— принципиально важным в создании системы социально ориентированного подоходного налогообложения является необходимость

изменения самого объекта обложения. Обложению подоходным налогом должен подлежать не доход отдельного физического лица, а доход семьи, поскольку это позволит через налог осуществлять финансовую поддержку семей, стимулировать их рост.

В условиях динамичной рыночной среды современной российской экономики, отягощенной инфляционными явлениями, рационально привязать ставки подоходного налога не к абсолютным цифрам доходов, а к категориям: «прожиточный минимум семьи», «минимальный потребительский бюджет семьи», «бюджет семьи полного достатка», которые следует ежегодно рассчитывать и утверждать одновременно с принятием закона о бюджете страны на очередной год.

Ориентиром для решения данной проблемы может стать разработка оптимальной привязки различных градаций «бюджета семьи» к прожиточному минимуму среднестатистического гражданина. При всей условности она позволяет представить структуру экономического неравенства, или так называемые стандарты качества жизни. К первой категории граждан (первый стандарт) — наиболее нуждающихся — относятся те, у кого душевые денежные доходы ниже прожиточного минимума — чуть более 5 тыс. руб. В этой зоне накануне кризиса находилось 13,5% населения. Во вторую категорию (второй стандарт) входят низкообеспеченные граждане, у кого денежные доходы составляют от одного до трех бюджетов прожиточного минимума, т.е. от 5 тыс. до 15 тыс. руб. Сюда относится 49% населения. Третья категория (третий стандарт) — обеспеченные ниже среднего уровня, имеющие от 3 до 7 бюджетов прожиточного минимума, т.е. 15—35 тыс. руб. Такой доход отмечается примерно у 30% россиян. Четвертая категория (четвертый стандарт), которой соответствует 5% населения, — среднеобеспеченные — от 7 до 11 бюджетов прожиточного минимума (35—55 тыс. руб.). Наконец, пятая категория (пятый стандарт) — высокообеспеченный слой российского населения — выше 11 бюджетов прожиточного минимума. Они составляют всего 2%.

Таким образом, прожиточный минимум семьи первой налогооблагаемой категории будет рассчитываться исходя из среднего уровня доходов затрачиваемых главой семьи на каждого из ее членов в объеме не более 3 прожиточных минимумов. Вторая налогооблагаемая категория — минимальный потребительский бюджет семьи — будет рассчитываться на основе среднего уровня истрачиваемых доходов на каждого члена семьи в объеме от 3 до 7 прожиточных минимумов. И третья налогооблагаемая категория — бюджет семьи полного достатка — будет рассчитываться на базе средней величины истрачиваемых налогоплательщиком доходов на одного члена семьи в объеме свыше 7 прожиточных минимумов (табл. 4).

Таблица 4

Формирование налоговой базы подоходного налога с домохозяйств

Показатели, учитывающиеся при налогообложении Прожиточный минимум семьи

Рыночный доход или совокупный объем доходов семьи

Число членов семьи с учетом иждивенцев

Уровень доходов на одного члена семьи с/ы с/ы с/ы

Необлагаемый минимум доходов семьи (Р) Р = (С/Ы - ПМ) х N Р = (С/Ы - ПМ) х N Р = (С/Ы - ПМ) х N

Располагаемый доход (с учетом социально ориентированных затрат семьи) — налоговая база д = с-р д = с-р д = с-р

Диапазон налоговых ставок 5-13% 14-20% 21-35%

Социально ориентированная система подоходного налогообложения граждан даст возможность сократить необходимые отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды и, соответственно, снизить объем предоставляемых государством социальных услуг. Одновременно у семьи в качестве налогоплательщика появится возможность более свободно распоряжаться имеющимися доходами, а у главы семьи — стимул к профессиональному росту и активизации своей предпринимательской деятельности.

4. Важной составляющей в сфере социальной направленности налогообложения является также проблема фискальных сборов с недвижимого имущества граждан. При этом нельзя забывать, что данный вид налогообложения имеет особые категориальные характеристики. Развитие социальной направленности имущественного налогообложения требует создания методики налогообложения недвижимости, способной сбалансировать уровень фискальных выплат с уровнем доходов и социального статуса налогоплательщика. Реформирование налогов на недвижимость в РФ целесообразно осуществлять:

— не только на базе корректной финансовой оценки объекта налогообложения — определение рыночной стоимости объекта недвижимости, учета его местоположения, исторической значимости и т.д.;

— но и с учетом социального статуса субъекта налогообложения — величины доходов налогоплательщика, учета социально ориентированных расходов налогоплательщика (на семью или иных иждивенцев), его социального статуса (возраст, наличие инвалидности, отношение к определенной категории трудоспособного населения — учащийся, наемный работник, предприниматель и т.д.).

Одним из приоритетных направлений развития современной бюджетной политики должно стать согласование системы социальных трансфертов с корректировкой дифференциации доходов населения в современной российской экономике. С этой целью следует использовать систему активного государственного регулирования баланса «рыночный доход граждан — располагаемый доход граждан» на базе дополняющих друг друга социальных трансфертов и социальных налоговых льгот. Целесообразно реформирование системы подоходного налогообложения граждан в целях распределения налоговой нагрузки пропорционально степени удовлетворения социальных потребностей налогоплательщика за счет получаемых доходов, а также создание единого налога на недвижимое имущество граждан с учетом реализации принципа социальной направленности на основе сбалансированности уровня фискальных выплат с уровнем доходов налогоплательщика.