Борьба с коррупцией в России: законодательный аспект

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Атагимова Э.И., Макаренко Г.И.*

Аннотация. В статье раскрываются актуальные проблемы противодействия коррупции в современной России. Анализируются основные направления государственной политики в данной области. Освещены наиболее значимые нормативные правовые акты, положения которых направлены на обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации. Раскрываются основные причины возникновения и процветания коррупции. Отмечается, что не достигают необходимого антикоррупционного эффекта нормы закона, так как они не решают проблему профессиональной и моральной подготовки лиц, работающих в органах власти, структурах государственного управления и муниципальной службы. Делается акцент на то, что важным сдерживающим фактором в борьбе с коррупцией является именно возрождение морально-нравственных ценностей.

Ключевые слова: коррупция, негативное явление, противодействие коррупции, преступность, меры противодействия, мораль, правовое просвещение, правовая культура, закон, уровень, сознание, законность, нравственность, правопорядок, справедливость, гражданин, население, мероприятие.

В последние годы в мире, в том числе и в России, тема коррупции и обсуждение вопросов противодействия ей приобретают особенную актуальность. Коррупция - это одна из наиболее острых проблем, угрожающих национальной безопасности и существованию любого государства. Являясь негативным социально-правовым явлением, она подрывает эффективность государственного управления. Коррупция существует с давних времен, все предшествующие поколения на протяжении многих веков пытались противостоять этой проблеме. Еще в Ветхом Завете упоминается одна из божьих заповедей народу: «Даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых».

Во второй половине XX века коррупция всё больше становится международной проблемой. 31 октября 2003 года Генеральной Ассамблей ООН была одобрена Конвенция против коррупции. Она вступила в силу 14 декабря 2005 года, ее ратифицировали 177 государств. Россия подписала документ одной из первых - в декабре 2003 года,

ратифицировала 8 марта 2006 года1. Уникальность конвенции в том, что она является первым глобальным инструментом, имеющим обязательную юридическую силу в данной области. Она предусматривает меры по предупреждению коррупции, наказанию виновных, а также механизмы международного сотрудничества в борьбе с ней. Документ обязывает подписавшие его государства объявить уголовным преступлением взятки, хищение бюджетных средств и отмывание коррупционных доходов. Согласно одному из положений Конвенции, необходимо возвращать средства в ту страну, откуда они поступили в результате коррупции.

Начиная с 2008 года в России предпринимаются реальные шаги по борьбе с коррупцией. 19 мая 2008 г. Президент Российской Федерации издает Указ № 815 «О мерах по противодействию

1 8 марта 2006 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Федеральный закон «О ратификации Конвенции ООН против коррупции».

* Атагимова Эльмира Исамудиновна, кандидат юридических наук, начальник научно-исследовательского отдела ФБУ НЦПИ при Минюсте России, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: atagimova75@mail.ru

Макаренко Григорий Иванович, шеф-редактор журнала «Мониторинг правоприменения», начальник отделения развития научной периодики ФБУ НЦПИ при Минюсте России, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: monitorlaw@yandex.com

коррупции». Согласно данному указу был создан Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Председателем Совета становится сам Президент Российской Федерации. Совет разработал Национальный план противодействия коррупции2, в котором были очерчены важные направления по минимизации основных причин коррупции.

В декабре 2008 г. принят пакет федеральных законов, положения которых направлены на обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации. Важнейшим национальным нормативным правовым актом в данной области стал Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»3, который был принят во исполнение Национального плана противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. В 2009 году принимается Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Оценка работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции привели к необходимости разработки Национальной стратегии противодействия коррупции. В апреле 2010 г. Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 утверждаются Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы.

В Национальной стратегии противодействия коррупции представлена система мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающих федеративное устройство Российской Федерации, охватывающих федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленных на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемых федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

2 Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568).

3 Федеральный закон Российской Федерации от 25 дека-

бря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

За последние несколько лет в стране внесены существенные поправки в антикоррупционное законодательство. В 2011 году принят Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». В апреле 2012 года Россия стала 39-м государством, присоединившимся к конвенции ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) по борьбе с коррупцией, что стало серьезным шагом в работе по приведению российского антикоррупционного законодательства в соответствие международным нормам.

В целях активизации участия предпринимательского сообщества в противодействии коррупции и выработки норм цивилизованного ведения бизнеса, президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции было принято решение о разработке антикоррупционной хартии, а 21 сентября 2012 года на XI Международном инвестиционном форуме в г. Сочи документ был подписан организациями-разработчиками -Торгово-промышленной палатой РФ, Российским союзом промышленников и предпринимателей, Общероссийскими общественными организациями «Опора России» и «Деловая Россия».

Антикоррупционная хартия, представляя собой свод правил ведения бизнеса, предполагает внедрение в корпоративную политику антикоррупционных программ, мониторинг и оценку результатов их реализации, эффективный финансовый контроль, обеспечение принципа публичности антикоррупционных мер, отказ от незаконного получения преимуществ, участие в тендерах на основе принципов прозрачности и конкуренции, информационное противодействие коррупции. Для предпринимателей разного уровня, в том числе и серьезных инвесторов, хартия является основополагающим документом в реализации антикоррупционных комплаенс-процедур [1, С. 16].

В декабре 2012 года принимается Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». В январе 2013 года в России вступили в силу изменения в Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязывающие организации принимать меры по предупреждению коррупции4.

4 Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008: ст. 13.3. «Обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции».

Согласно отчету ОЭСР о России, опубликованному в октябре 2013 года5, в стране было реализовано несколько мероприятий, направленных на выполнение требований ОЭСР. К числу этих мероприятий относятся: внесение поправок в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, связанных с повышением эффективности государственного управления в отношении борьбы с коррупцией; для более эффективной борьбы с коррупцией Правительством Российской Федерации был создан Совет по борьбе с коррупцией и рабочая группа по налаживанию взаимодействия между правительством и бизнес-группами, а также разработана Антикоррупционная хартия российского бизнеса. По данным рабочей группы ОЭСР по борьбе с взяточничеством, в России были успешно внесены изменения в правовую и антикоррупционную систему. По результатам анализа рабочая группа ОЭСР предложила 15 групп рекомендаций по дальнейшему развитию антикоррупционного законодательства в России. Вот некоторые из них: реализовать мероприятия, направленные на повышение уровня информированности и образованности в области коррупционных правонарушений; ввести новые нормативно-правовые процедуры в отношении взяточничества на международном уровне. В 2013 году принимается Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» и др.

11 апреля 2014 г. Президент В.В. Путин утвердил национальный план по противодействию коррупции на 2014-2015 годы. В мае Председатель Правительства подписал распоряжение об утверждении программы по антикоррупционному просвещению в период с 2014 по 2016 год. В ней предусмотрены мероприятия, направленные на развитие правового образования, повышение правовой культуры граждан, правовое просвещение граждан, формирование антикоррупционного стандарта поведения.

Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 утвержден новый Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы, который определил основные приоритетные направления

5 Российский обзор экономических преступлений за 2014 год // http://www.pwc.ru/ru/ceo-survey/assets/crime_ survey_2014.pdf .

противодействия коррупции. В рассматриваемом документе предусмотрено создание, функционирование и развитие специализированного информационно-методического ресурса по вопросам реализации требований о противодействии коррупции. Планируется усовершенствовать правила получения подарков отдельными категориями лиц. Решено продолжать выявлять случаи несоблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов. Каждый случай необходимо будет предавать гласности и применять к нарушителям меры юридической ответственности. Не прерывается работа по предупреждению коррупции в организациях, созданных для выполнения задач органов власти.

Ряд представленных в Плане мероприятий направлен на борьбу с незаконной передачей должностному лицу заказчика средств, получаемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в связи с исполнением контракта, за предоставление права его заключения (т. н. откат) и хищениями в сфере закупок.

Несомненным достоинством рассматриваемого документа являются представленные в нем рекомендации общественным организациям о проведении работ, направленных на просвещение граждан по вопросам антикоррупционного законодательства, в том числе с проведением ежегодных конкурсов в сфере социальной рекламы, журналистики и кинематографа.

Стоит отметить, что и российское законодательство о государственной службе в последнее время пополнилось рядом дополнений антикоррупционной направленности, а именно, в статьи Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той части, где сформулированы порядок и условия прохождения государственной службы, включены обязанности по предотвращению коррупционных ситуаций [2]. К ним относятся в первую очередь ст. 17, 20, 20.1, 33. Например, ст. 20 и 20.1 Закона о государственной службе в новой редакции регулируют обязанность государственного гражданского служащего представлять в установленном федеральным законом порядке сведения о полученных им и членами его семьи доходах, произведенных расходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе. В соответствии с названными статьями, п. 13 ч. 1 ст. 33 указанного закона и ст. 8, 8.1 Закона о противодействии коррупции, а также ст. 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов

лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», предусмотрено в качестве основания для увольнения (освобождения) лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах и расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представление заведомо ложных сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации подготовлены Методические рекомендации по привлечению государственных (муниципальных) служащих к ответ-ственности6. Данные рекомендации подготовлены для обеспечения единообразного подхода к назначению дисциплинарных взысканий в случаях несоблюдения государственными (муниципальными) служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и (или) неисполнения ими обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции. В них представлен примерный перечень ситуаций, которые могут быть расценены как значительные проступки, влекущие увольнение государственного (муниципального) служащего в связи с утратой доверия; примерный перечень ситуаций, которые могут быть расценены как малозначительные проступки; примерный перечень ситуаций, которые могут быть расценены как несущественные проступки.

Как мы видим, законодательство Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией регламентирует доходы и расходы чиновников, ввело институт отрешения от занимаемой должности в связи с утратой доверия, административную ответственность юридических лиц, запрет чиновников иметь активы за рубежом.

На профилактику в нашей стране ежегодно тратится свыше 2 млрд рублей. В руках у государства сосредоточены все необходимые ресурсы для противодействия коррупции, однако на пути

6 Министерство труда и социальной защиты Российской

Федерации письмо от 13 ноября 2015 г. № 18-2/10/П-7073 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения».

их реализации имеется достаточно много проблем самого различного характера [3, с. 27].

Для достижения эффективности в противодействии коррупционным проявлениям необходимо выявить причины ее процветания, обозначить проблемы и с помощью политических механизмов добиться их решения и если не искоренения, то хотя бы значительного сокращения коррупционной практики.

Причины возникновения и процветания коррупции весьма различны, в их числе:

• несовершенство законодательства, в том числе юридико-технические недостатки нормативных правовых актов, наличие большого количества подзаконных актов, их запутанность и бессистемность;

• нарушение принципа неотвратимости юридической ответственности;

• отсутствие должной правовой культуры и надлежащего правового воспитания, как у населения страны, так и ее чиновничьего аппарата;

• отсутствие мотивации к следованию закона.

На сегодняшний день наиболее активно коррупционные процессы проявляются в сферах осуществления контрольно-надзорных функций, распределения бюджетных средств, использования государственного имущества, налогового администрирования, предоставления бесплатных медицинских услуг и в сфере образования. Любые административные барьеры, как правило, преодолеваются взятками. Коррупция порой является единственным средством стимулирования чиновников служить обществу, точнее конкретному его представителю, нуждающегося в его услуге.

Что обычно является стимулом к совершению коррупционных действий? Это, конечно:

• возможность получения экономической прибыли;

• удобства, которые она предоставляет всем, кто прибегает к ее услугам, создавая возможность ускорения процесса разрешения проблемы;

• эффективное средство защиты от произвола и неповоротливости государственной машины;

• возможность избежать привлечения к юридической ответственности.

Сегодня в Российской Федерации, как мы видим из вышеизложенного, в целом уже сформирована законодательная база в сфере противодействия коррупции, реализован комплекс практических правовых, экономических, организационных, политических, информационных и иных мер

по противодействию коррупции. Введены и применяются соответствующие антикоррупционные стандарты, включающие систему запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции. Как показывает практика, противодействие коррупции осуществляется преимущественно мерами уголовно-правового характера. О чем свидетельствует статистика представленная Главным информационно-аналитическим центром МВД России? Согласно основным статистическим показателям ГИАЦ МВД России в январе-декабре 2015 года зарегистрировано 32 455 преступлений коррупционной направленности (за аналогичный период 2014 года было зарегистрировано 32 204 преступлений коррупционной направленности)7.

Стоит отметить, что меры уголовно-правового противодействия не решают проблему профессиональной и моральной подготовки лиц, работающих в органах власти, структурах государственного управления и муниципальной службы. К сожалению, нравственная атмосфера как в государственном аппарате, в других властных структурах, так и в самом обществе, пока еще не способствует тому, чтобы личность с коррупционными мотивами стала исключением из правил. Сегодня коррупция, по сути дела, стала альтернативой праву и морали. Она активно воздействует на общественное сознание и личные взгляды, формирует выгодные для себя морально-нравственные установки, определяет правовую культуру и нравственный климат в обществе [4, с.25-33]. С одной стороны, общество понимает пагубность коррупции и, негативно оценивая ее, мечтает вырваться из ее сетей, с другой - многие граждане смирились и не воспринимают коррупцию как какое-то серьезное зло: оно стало чем-то обыденным, привычным, само собой разумеющимся; бытует мнение, что даже если поменять всех чиновников на других, ситуация практически не изменится. К сожалению, сегодня у нас распространено мнение, что легче обойти закон, чем действовать в соответствии с ним.

Все вышеизложенное подтверждает, что наравне с государственно-принудительными мерами важным сдерживающим фактором в борьбе с коррупцией является возрождение моральных, нравственных ценностей общества и применение мо-

7 Статистические данные представлены Главным информационно-аналитическим центром МВД России // Электронный ресурс // https://xn--b1aew.xn--p1ai/folder/101762/ ^т/2994866/.

рально-этических антикоррупционных стандартов поведения должностных лиц. Важно осознать, что нормы права, в том числе антикоррупционной направленности, способны действовать эффективно лишь в условиях сложившейся и устоявшейся системы морально-нравственных принципов действовать без коррупции, решать возникающие проблемы легитимными способами. Если идейно-волевая позиция человека надежная, крепкая, то, как бы ни были сложны объективные фактические обстоятельства, как бы ни воздействовали на человека сложности и трудности социальной обстановки, конкретные конфликтные ситуации - это не отразится на его отношении к общественным ценностям, нормам и интересам общества, не приведет к антиобщественному поведению [5, с. 68], и он не будет участвовать в коррупционных отношениях. То есть, как отметил министр юстиции Российской Федерации А.В. Коновалов, «Такой человек, вне зависимости от того, накажут его или не накажут, безальтернативно будет выполнять то, что должен»8.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что важную роль в противодействии коррупции играют правовая культура и сознательность граждан, на базе которых должна развертываться система целенаправленных мер, призванных ликвидировать коррупцию в стране. Только система мер, взятая в единстве и включающая социально-обусловленную правовую политику, способна решить обозначенную проблему и победить такое зло, как коррупция.

Таким образом, задача государства состоит в том, чтобы создавать условия для проявления гражданской активности, обеспечить доступ граждан к информации об их правах и обязанностях. Необходимо стремиться к тому, чтобы каждый человек знал закон, механизмы реализации своих прав, умел отстаивать свои права в конкретных жизненных ситуациях [6, с. 21; 8, с.5].

Решение данной задачи обеспечивается прежде всего путем планомерного повышения нравственно-правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных и муниципальных органах и в саморегулируемых организациях.

8 III Петербургский Международный юридический форум, круглый стол «Идеи права и справедливости в европейской традиции». URL: http://www.advgazeta.ru/

Литература

1. Астанин В.В. Антикоррупционная защита инвестиций: первичные основы региональной модели // Мониторинг правоприменения. 2015. № 3.

2. Андриянов В.Н. Актуальные вопросы предупреждения преступности // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2013. № 4.

3. Костенников М.В., Куракин А.В. Антикоррупционные стандарты служебного поведения государственных служащих // Мониторинг правоприменения. 2014. № 4.

4. Охотский Е.В. Коррупция: сущность, меры противодействия. // Социологические исследования. 2009. № 9.

5. Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Правовое просвещение: проблемы и пути решения // Мониторинг правоприменения. 2015. № 1.

6. Атагимова Э.И. Правовое просвещение и предупреждение молодежной преступности // Мониторинг правоприменения. 2015. № 4.

7. Макаренко Г.И., Михалевич В.В. Дистанционное оказание юридических услуг населению через создание всероссийского бюро справедливости // Мониторинг правоприменения. 2012. № 4. С. 6-11.

8. Макаренко Д.Г. Механизм формирования доверия общества к институтам государственной власти // Черные дыры в российском законодательстве. 2015. № 5. С. 5-7.