Информационные регистры как эффективное средство сбора и мониторинга данных о населении

российское законодательство: состояние и проблемы

Информационные регистры как эффективное средство сбора и мониторинга данных о населении

АНДРИЧЕНКО Людмила Васильевна, руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук

МЕЩЕРЯКОВА Мария Андреевна,

старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук

Сбор, хранение и актуализация различных сведений о физических лицах, находящихся на территории государства, обусловлены как необходимостью обеспечения реализации прав граждан в различных сферах общественной жизни — образования, здравоохранения, налогообложения, социального обеспечения и т. д., так и вытекающими из этого задачами информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению государственных и муниципальных услуг и решению иных вопросов, относящихся к их компетенции. В связи с этим большое практическое значение приобретает создание эффективной единой системы регистров населения. Особенностью таких регистров является то, что они не имеют каких-либо специализированных целей, кроме целей демоста-тического учета, и поэтому в них заносятся сведения обо всех без исключения жителях страны. Эти регистры позволяют осуществлять постоянный мониторинг демографической и миграционной обстановки на соответствующей территории.

На протяжении многих лет различные страны для получения пред-

ставления о численности населения, его демографических, экономических и социальных характеристиках применяли переписи населения, однако собираемая в их процессе информация носила статический характер, была представлена на конкретную дату и не учитывала ряда факторов, например миграцию населения. К тому же переписи проводятся с большим интервалом, их данные могут быстро устаревать (особенно в отношении миграции). В связи с этим, безусловно, необходима система текущего учета населения в стране, обеспечивающая ведение единого для страны, а также ее регионов (муниципальных образований, субъектов РФ) государственного регистра населения. Это позволит наиболее эффективно обеспечить потребности населения при оптимальных экономических и иных затратах со стороны государства, точно определить стратегические направления дальнейшего экономического и социального развития. Обеспечение такого учета будет способствовать сокращению сроков принятия управленческих решений и повышению в целом качества управления в государственных и муниципальных органах, сокращению временных затрат при получении государственных и муниципальных услуг.

Регистры населения (информационные системы персональных данных). Традиция ведения регистров населения существует довольно давно, но широкое и эффективное использование их началось только с применением электронно-вычислительной техники для сбора, хранения, обработки и передачи инфор-

мации. В некоторых странах, например в Финляндии, Дании, Нидерландах, Швеции, переписи населения в их традиционном виде в настоящее время уже не проводятся, поскольку вся необходимая информация получается главным образом на основе регистров1. По оценкам специалистов Статистического бюро ООН, системы учета населения функционируют более чем в 60 странах, т. е. в каждой третьей стране мира2.

В Финляндии административные данные и регистры используются более 30 лет. Первый шаг в создании системы, основанной на регистрах, был предпринят в конце 1960-х гг., когда был создан Центральный регистр населения. В рамках этой системы каждому резиденту Финляндии был присвоен личный идентификационный код. Такие индивидуальные коды были использованы и в других административных регистрах, например в налоговом регистре и в системе пенсионного страхования. Информация, содержащаяся в регистре населения, была впервые использована в переписи населения

1 Во многих странах, в том числе и в странах СНГ, имеется развернутое законодательство о государственных регистрах населения, например Закон Республики Армения от 21 октября 2002 г. № ЗР-419 «О государственном регистре», Закон Республики Молдова от 22 марта 2007 г. №71-XVI «О регистрах», Закон Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 418-З «О регистре населения»; Закон Республики Таджикистан от 11 марта 1992 г. № 564 «О государственных регистрах» (последний более широкий по предмету регулирования и касается в целом порядка ведения и статуса государственных регистров).

2 Подробнее об этом см.: Карандаев Г. Н., Огрызлов А. А. Экономическое обоснование

создания системы персонального учета населения Российской Федерации. М., 2007. С. 10; Порядок регистрации населения: отечественный и зарубежный опыт: матер. меж-дунар. семинаров, проведенных при поддержке БДИПЧ ОБСЕ. URL: http://www. osce.org/node/40135.

в 1970 г.: персональные данные (личный идентификационный код, имя, адрес и другая информация демографического характера) были взяты из Центрального регистра населения, а информация о доходах — из налогового регистра (Myrskyla). В ходе переписи населения в 1990 г.3 население уже не опрашивалось напрямую, так как почти всю информацию можно было получить из регистров. Однако не все данные можно найти в регистрах. Так, из регистра всех работающих лиц невозможно получить информацию о местонахождении рабочего места. Поэтому возникает необходимость запрашивать у предприятий, имеющих филиалы, данные о месте работы каждого из служащих.

В Финляндии самые «быстрые» с точки зрения актуализации регистры могут быть использованы в статистических целях уже через несколько недель или через месяц после завершения отчетного периода (регистр населения, регистр ищущих работу). А самые «медленные» регистры или административные данные доступны для использования в статистике примерно через один год (налоговый регистр, часть данных о трудовых отношениях).

Такие статистические единицы, как люди, здания, жилье и учреждения, связаны между собой через разные коды. Все жилые объекты соотносятся со зданиями через специальный код, разработанный Центральным регистром населения. Этот код обозначает координаты соответствующей статистической единицы. Люди и жилье (здания и координаты на карте) соотносятся через коды постоянного места жительства. Работающие люди ежегодно соотносятся с предпринимателями и учреждениями. Наличие адреса позволяет соотнести учреждение с номером

3 Первой страной в мире, которая стала использовать данные регистров для проведения переписи населения, была Дания (1981 г.).

собственности и координатами в регистре недвижимости и жилья. В случае с некоторыми предпринимателями, например фермерами, их сфера деятельности выведена из данных о пенсионном страховании и из типа дохода, поэтому место нахождения предприятия соответствует домашнему адресу предпринимателя4.

В отличие от Финляндии перепись населения в Швейцарии на федеральном уровне согласно Федеральному закону о переписи населения Швейцарии от 22 июня 2007 г.5 проводится на основе данных официальных регистров, а также выборочного анкетирования, проводимого один раз в 10 лет. Таким образом, в ее процессе используются как имеющиеся электронные данные, так и данные, полученные непосредственно от населения, содержащие сведения о физических лицах, семьях, недвижимости и жилых помещениях. В качестве гарантии актуализации данных, получаемых из официальных регистров, названным Законом установлено, что гармонизация данных регистров должна на регулярной основе осуществляться Конфедерацией, кантонами и коммунами, а также сопоставляться с данными Федерального регистра зданий и жилых помещений. В случае отсутствия в Федеральном регистре актуальной информации органы, ответственные за ведение регистров на региональном и местном уровнях, должны в надлежащей форме эти сведения предоставить в день обращения федеральных властей согласно предписаниям Федерального бюро статистики (ст. 5).

Метод выборочного анкетирования, также положенный в основу переписи населения Швейцарии, предполагает задействование случайной выборки физических лиц, сформи-

4 Использование административных данных в переписях населения Финляндии. Материалы семинара ТАСИС (Париж, 4—6 октября 2004 г.). С. 3, 9. URL: http://www.insee.fr.

5 URL: http://www.admin.ch.

рованной на основе научного метода, а также федеральных стандартов отчетности проведения региональных переписей на регулярной основе.

Учитывая характер государственного устройства Швейцарии, особое значение приобретает необходимость гармонизации и актуализации различных регистров, которые ведутся на федеральном, региональном и местном уровнях и данные из которых формируют в итоге данные переписи населения. В этих целях 23 июня 2006 г. принят Федеральный закон о гармонизации официальных регистров физических лиц6. К целям Закона отнесены вопросы упрощения соотнесения данных между федеральными, региональными и местными регистрами, а также обмена такими данными. В связи с этим названный Закон закрепил ряд гарантий гармонизации регистров различных уровней:

единый перечень сведений, которые должны содержаться в регистрах;

юрисдикцию Федерального статистического управления в отношении установления единых стандартов ведения регистров;

принцип полноты и точности данных, содержащихся в регистрах;

принцип обязательности обновления данных регистров.

Отдельная статья Закона посвящена актуализации информации о месте проживания физического лица (ст. 8). В частности, для определения и актуализации данных о месте жительства позволяется использовать данные из Регистра строений Швейцарии. Кантоны должны следить за тем, чтобы сведения из различных регистров предоставлялись физическим лицам бесплатно, с тем чтобы они сами могли идентифицировать и обновить сведения о месте своего жительства. В необходимых случаях учреждениям (региональным и местным), ведущим регистры, может предоставляться право вводить собственную нумерацию домов

6 URL: http://www.admin.ch.

для идентификации места жительства физического лица; такая нумерация вносится в Регистр строений. При перемещении физических лиц учет данных о месте нахождения гарантируется системой обмена такими данными между различными службами, ведущими учет населения. Обмен данными производится на основе Закона от 19 декабря 2003 г. об электронной подписи, согласно которому Конфедерация предоставляет информационно-коммуникационную платформу для доступа заинтересованных служб и государственных органов. Статья 9 Закона предписывает кантону сформировать специальную службу, на которую возлагаются обязанности по координации и применению мер гармонизации регистров, а также контроль качества их взаимодействия.

Представляет интерес и опыт Белоруссии по созданию регистра населения (Закон Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 418-З «О регистре населения»7), под которым понимается государственная централизованная автоматизированная информационная система, основу которой составляет база персональных данных граждан Белоруссии, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в стране. Основой для актуализации, исключения, хранения, восстановления, предоставления, использования и защиты данных регистра является идентификационный номер, который представляет собой буквенно-цифровую последовательность, являющуюся основным идентифицирующим признаком физического лица.

Как отмечается в материалах международных семинаров, проведенных в Белоруссии при поддержке БДИПЧ ОБСЕ8, введение в государстве паспор-

7 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 184. 2/1515.

8 См.: Порядок регистрации населения: отечественный и зарубежный опыт. С. 132. URL: http://www.osce.org/40135.

та нового образца, предусматривающего присвоение каждому физическому лицу, постоянно проживающему на территории Белоруссии, личного идентификационного номера, позволило значительно повысить эффективность системы учета физических лиц. Номер идентификации присваивается всем гражданам этой страны, получившим паспорт гражданина Белоруссии, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства, которым в соответствии с ее законодательством разрешено постоянное в ней проживание. Личный номер гражданам присваивается при первичном получении паспорта гражданина Белоруссии. За иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в стране, сохраняется личный номер, присвоенный при положительном решении по ходатайствам об оставлении на постоянное жительство в Белоруссии, при выдаче свидетельства на право постоянного жительства.

За лицами, утратившими гражданство Белоруссии или вышедшими из ее гражданства и оставшимися в ней на постоянное жительство, сохраняется личный номер, присвоенный при получении паспорта гражданина этой страны.

Следует отметить, что цели ведения регистра весьма ограниченны — защита прав и свобод физических лиц, а также формирование единого информационного пространства в Белоруссии.

Одно из главных преимуществ системы административных регистров — возможность получать полные данные ежегодно. Ранее перепись населения в Финляндии производились с интервалами в 5—10 лет, как это делается сегодня в большинстве стран. Хотя данные о всей стране или на уровне провинций можно было получить, например, из шаблонного обзора рынка труда, данные о небольших населенных пунктах или детализированные классификационные данные о роде занятий можно было получить только из результатов переписи насе-

ления. Данные, получаемые с интервалами в пять лет, очень быстро теряли свою актуальность, так как и региональная, и социальная структуры имеют тенденцию меняться. На переход к системе ежегодного сбора и обработки данных повлияло еще и то, что гораздо проще проводить непрерывную работу, чем каждые несколько лет выстраивать всю систему заново. При этом перепись населения, основанная на регистрах, может дать ответы практически на все вопросы, задаваемые ранее в анкетных опросах, т. е. предоставляет все данные согласно рекомендациям ЕС и Комиссии ООН по переписям населения9.

В России попытки создать единую систему учета населения на основе регистра, т. е. общей базы данных о населении, предпринимались неоднократно. Еще в 1970-е гг. велись работы над Государственным регистром населения сначала СССР, затем России. Но в тот период появились только отдельные ведомственные информационные системы учета некоторых категорий граждан, создание единого регистра так и не было осуществлено по различным причинам (отсутствие необходимого выделенного финансирования, возможностей информационных технологий и др.). Создание единого полного государственного регистра населения России несмотря на проводившуюся разработку отдельных концептуальных документов в этом направле-нии10 не осуществлено до сих пор11.

9 Использование административных данных в переписях населения Финляндии. С. 7—8. URL: http://www.insee.fr.

10 Так, в 2000 г. Министерством РФ по связи и информатизации был разработан проект Концепции создания автоматизированной системы «Государственный регистр населения», которая не была одобрена. Позднее распоряжением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 748-р была одобрена Концепция создания системы персонального учета населения Российской Федерации.

11 Федеральная информационная адрес-

ная система (ФИАС) в настоящее время не

Органы власти на различных территориальных уровнях самостоятельно занимаются автоматизацией учета разных категорий населения и создают автономные базы персональных данных. Это обусловлено прежде всего действием положений ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», установившей возможность создания информационных систем органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, это вытекает из содержания ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N° 152-ФЗ «О персональных данных», согласно которой государственные и муниципальные органы могут создавать в пределах своих полномочий государственные или муниципальные информационные системы персональных данных.

При этом в Законе о персональных данных указывается, что в целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой этих персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом12 (ст. 13). Таким образом, на

может в полной мере рассматриваться в качестве таковой. Она содержит пока только миллион адресов, к тому же система создается для выработки единой структуры адресной информации, не содержащей персональных данных. В то же время персональные данные являются одним из основных элементов при проведении идентификации личности. Таким образом, ФИАС — это своего рода широкий адресный справочник.

12 Еще в 1999 г. Правительством РФ было поручено Минтруду России совместно с МНС России, МВД России, Минфином России, Госкомстатом России, ФАПСИ, Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом

законодательном уровне признается возможность («может быть») создания государственного регистра населения. В то же время Закон ушел от легитимации связи персональных данных с решением социальных и иных проблем граждан и самого государства и общества в целом, оставив связь только с технологией, с обработкой данных. В связи с этим некоторые ученые справедливо отмечают, что это — воздействие технократического взгляда на проблему. Здесь же более важно учесть социальный, управленческий аспект, а также установить, в каких целях нужны и используются персональные данные13. К тому же ст. 13 указанного Закона сформирована без учета того, что государственные регистры населения уже были созданы до его принятия и использовались многими субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В свое время концептуальной основой формирования таких регистров была одобренная распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р Концепция региональной информатизации до 2010 г. В ней отмечалось, что в числе основных функциональных подсистем и элементов региональной информаци-

обязательного медицинского страхования и Минюстом России разработать проект федерального закона «О государственном регистре населения Российской Федерации». Проект закона предусматривал введение единого персонифицированного учета социального страхования граждан и концепцию создания автоматизированной системы «Государственный регистр населения», технические решения которой должны были быть взаимоувязаны с техническими решениями автоматизированных систем заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций. Однако данный закон из-за его недостаточной проработки не был принят.

13 Подробнее об этом см.: Бачило И. Л. Важный шаг в регулировании информационных прав граждан // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 11.

онно-технологической инфраструктуры электронного правительства субъекта РФ создаются региональные и муниципальные уровни:

государственного регистра населения, обеспечивающего информационный автоматизированный обмен персональными данными между различными системами учета населения в рамках устанавливаемых регламентов, а также возможность однозначной идентификации личности в них;

единой государственной геоинформационной системы, обеспечивающей инфраструктуру хранения пространственных данных;

регистра лиц, имеющих право на получение социальной поддержки;

государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

системы государственной статистики;

информационной системы обеспечения охраны правопорядка, общественной безопасности, защиты населения и объектов инфраструктуры от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и террористических действий.

Кроме того, роль и место системы персонального учета в структуре государственных информационных систем и ресурсов, цели, принципы, структура, функции и основные этапы его создания и развития, а также источники финансирования были определены в распоряжении Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 748-р об одобрении Концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации.

Информационные системы учета населения на уровне муниципальных образований. На территории муниципального образования ведутся регистры избирателей, участников референдума главами местных администраций муниципальных образований. Обновляемые сведения из таких регистров не реже чем один раз в месяц направляются в избирательную комиссию субъекта РФ для

формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. В свою очередь избирательные комиссии субъектов РФ обеспечивают функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации на территории соответствующего субъекта РФ во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, главами местных администраций муниципальных образований, вырабатывают меры по совершенствованию системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, ведению Регистра избирателей, участников референдума14.

Функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации обеспечивает единый порядок учета избирателей, участников референдума с использованием комплексов средств автоматизации (далее — ГАС «Выборы»). Создание Регистра избирателей, участников референдума направлено на выполнение избирательных действий, действий при проведении референдума. При этом данные такого учета, как отмечено в ст. 20 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"», могут использоваться в соответствии с федеральным законодательством для решения задач, не связанных с выборами, референдумами. В то же время использование такой системы для других целей, не связанных с выборами (референдумом), ограниченно, поскольку соответствующие сведения касают-

14 См.: Постановление ЦИК РФ от 6 ноября 1997 г. № 134/973-11 «О Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 1997. № 9.

ся только части населения (избирательного корпуса) конкретной тер-ритории15.

Помимо учета избирателей (участников референдума) органы местного самоуправления могут также вести другие виды учетов населения. Это обусловлено тем, что ряд норм федеральных законов, регулирующих информационные отношения в сфере местного самоуправления, устанавливает обязанности по предоставлению информации органов местного самоуправления как субъектов официального статистического учета. Соответствующие данные необходимы органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям как для целей решения собственных задач, стоящих перед соответствующим муниципалитетом по реализации вопросов местного значения, так и для направления указанной информации органам государственной власти субъектов РФ и органам государственной власти Российской Федерации, осуществляющим ведение соответствующих регистров населения с применением территориально-распределенной структуры этих регистров.

В связи с этим в настоящее время в муниципальных образованиях создаются муниципальные геоинформационные системы, включающие в том числе такие системы, как «Адресный реестр»16, «Адресный

15 В эти сведения не включены данные об иностранных гражданах, временно находящихся на соответствующей территории (временно пребывающих и временно проживающих), иностранных гражданах, постоянно проживающих на соответствующей территории, если с государством их гражданской принадлежности не заключен международный договор о возможности участия этих иностранных граждан в выборах и (или) референдуме, апатридах, о лицах, не достигших 18-летнего возраста на день голосования, гражданах, признанных судом недееспособными.

16 Данный реестр муниципальные образования ведут на основе двусторонних согла-

план», «Реестр муниципальных служащих» и др.17 В некоторых муниципальных образованиях создаются автоматизированные регистры насе-ления18. Нельзя не учитывать также, что отдельные местные администрации ведут регистрационный учет населения в тех населенных пунктах, в которых отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (территориальные органы ФМС России)19.

шений с ФНС России в целях пополнения и постоянного обновления Федеральной информационной адресной системы (ФИАС).

17 Например, информационная система Череповца состоит из следующих подсистем: «Население города»; «Аренда недвижимости»; «Реестр муниципальной собственности»; «Адресный реестр»; «Адресный план»; «Аренда земельных участков»; «Реестр муниципальных служащих»; «Земельный кадастр»; «Единая квитанция»; «Обмен информацией о платежах с банками города»; «Расчет начислений и учет платежей»; «Продажа льготных проездных билетов» и др. Опыт Череповца используется во многих муниципалитетах России. См.: Соколова О. С. Административно-правовое регулирование муниципальных информационных отношений // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 85—91.

18 Например, в целях создания условий для предоставления ряда муниципальных услуг в электронном виде создан регистр населения в Хабаровске (см. постановление мэра Хабаровска от 22 октября 2008 г. № 3222, утвердившее Концепцию дальнейшего развития информационной системы администрации Хабаровска как сегмента электронного правительства).

19 См. ст. 4 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-! «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Данное полномочие органы местного самоуправления осуществляют до 1 января 2014 г. (см. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные зако-

Таким образом, реализация органами местного самоуправления полномочий по ведению учета населения в таких системах объективно необходима, поскольку велика значимость создания условий для предоставления ряда муниципальных услуг в электронном виде. Между тем правовая природа соответствующих полномочий органов местного самоуправления в настоящее время не вполне ясна. В частности, осуществление указанных полномочий не подкреплено регламентацией соответствующих вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отсутствие такой «состыковки» полномочий по ведению информационных систем учета населения с вопросами местного значения обусловливает неоднозначность оценки обязательности осуществления указанных полномочий органами местного самоуправления.

Наряду с тем, что указанные полномочия не соответствуют вопросам местного значения, их нельзя рассматривать и как государствен-

нодательные акты Российской Федерации»). В то же время нельзя не отметить, что закрепление полномочий по регистрационному учету граждан за органами местного самоуправления на сегодня осуществлено с нарушением прав муниципальных образований. Указанные полномочия не вытекают из вопросов местного значения, они закреплены за органами государственной власти Российской Федерации (территориальными органами Федеральной миграционной службы). При этом они не переданы для осуществления органам местного самоуправления в порядке наделения с предоставлением для их реализации субвенций из федерального бюджета. По сути, положения в этой части ст. 4 указанного Закона не согласуются с нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

ные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, поскольку для их реализации не осуществлена процедура наделения, предусмотренная ст. 19 указанного Закона. Их нельзя рассматривать и как государственные полномочия, в которых участвуют органы местного самоуправления, поскольку форма такого участия также не установлена. По порядку их закрепления и характеру реализации они в большей степени напоминают полномочия органов местного самоуправления, вытекающие из вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Подобный вид полномочий реализуется органами местного самоуправления только за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений; при этом такие полномочия осуществляются на добровольной основе муниципальными образованиями.

Информационные системы учета населения на уровне субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ также формируют и ведут различные виды учета граждан на своей территории. Так, одной из наиболее насыщенных информационных сфер на региональном уровне является социальная защита населения. Оказание эффективной и своевременной помощи населению напрямую зависит от скорости передачи и обмена информацией, от ее актуальности, своевременности получения, адекватности и полноты, что возможно только при использовании автоматизированных информационных систем. Это обусловило потребность ведения на региональном уровне социального регистра населения. Соци-

альный регистр относится к террито-риально-распределенным регистрам Российской Федерации.

Социальный регистр населения содержит минимально необходимую информацию о гражданах, имеющих право на меры социальной поддержки, достаточную для однозначной идентификации граждан и установления их прав на социальную поддержку в соответствии с законодательством. Его пользователями, как правило, являются органы государственной власти, государственные органы и государственные учреждения субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, информационно-расчетные центры, организации, оказывающие услуги гражданам, имеющим право на получение мер социальной поддержки, а также другие субъекты.

Органы государственной власти субъектов РФ регулируют порядок ведения такого социального регист-ра20. Однако отсутствие общих законодательных принципов формирования таких регистров, заданных на федеральном уровне, не способствует быстрому и точному соотнесению данных соответствующих регистров различных субъектов РФ, а также данных региональных регистров с данными ведомственных регистров Российской Федерации.

В настоящее время не закреплены даже соответствующие полномо-

20 См., например, распоряжение Министерства социальной защиты населения Московской области от 15 февраля 2006 г. № 1-р «Об утверждении положения о социальном регистре населения Московской области»; постановление правительства Санкт-Петербурга от 7 сентября 2004 г. № 1472 «Об утверждении положения о государственном регистре населения Санкт-Петербурга»; постановление администрации Приморского края от 6 мая 2009 г. № 125-па «Об утверждении порядка ведения краевого регистра лиц, имеющих право на получение ежемесячной денежной выплаты»; и др.

чия органов государственной власти субъектов РФ по ведению регистров в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон не устанавливает в числе полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), полномочия по ведению регистров населения. Если к полномочиям федеральных органов государственной власти в области социального обслуживания отнесено хотя бы установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания (ст. 20), то к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ не отнесено даже установление региональной системы статистического учета и отчетности в указанной области, в том числе и определение соответствующих полномочий в целях формирования и действия федеральной системы, что свидетельствует о несбалансированности в целом указанных полномочий.

Отраслевые (специальные) федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», при определении полномочий органов государственной власти субъектов РФ также не устанавливают полномочия по ведению социального регистра. Упоминавшийся Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает лишь общее право субъектов РФ и муниципальных образований на создание информационных систем для органов государственной власти субъектов РФ и, соответственно, для органов местного самоуправления. Таким образом, в настоящее время полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местно-

го самоуправления по ведению регистров населения не имеют необходимой правовой основы.

Учитывая, что регистр содержит сведения, затрагивающие обеспечение прав граждан, подобные вопросы должны регулироваться прежде всего федеральными законами, исходя из положений п. «в» ст. 71 Конституции РФ. В то же время право на формирование и ведение подобных регистров с учетом необходимости системного подхода к регламентации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, должно найти отражение и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (п. 2 ст. 263).

Помимо социальных регистров на региональном уровне ведутся и другие регистры населения. Это прежде всего регистры, касающиеся учета различных категорий населения, например регистр медицинских работников; лиц, больных туберкулезом; лиц, имеющих право на получение ежемесячной денежной выплаты; и др.21 Эти регистры обеспечивают реализацию отдельных государственных функций и государственных услуг органами государственной власти субъектов РФ. В то же время формирование этих регистров, как правило, осуществляется автономно в каждом субъекте РФ, нет четкого федерального правового регулирования, которое обеспечило бы общие подходы и принципы их формирования и ведения, за исключением вопросов, касающихся использования в этих системах персональных данных.

В последние годы субъекты РФ стали решать вопросы создания также общих регистров своего населения. Сейчас такие регистры формируются в большинстве субъектов РФ.

21 Всего в субъектах РФ ведется около десятка различных регистров населения.

Так, например, государственный информационный ресурс персональных сведений населения «Эталонный регистр населения» функционирует в Пермском крае. Это распределенная информационная система персональных данных, которая служит для формирования хранилища актуальных идентификационных персональных данных населения. Система предназначена для выполнения функций по предоставлению услуг, связанных с обработкой персональных данных. Услуги регистра предоставляются для поддержки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в крае. Регистр используется в качестве единого сервиса идентификации получателей интерактивных государственных услуг.

Создание такого единого регистра будет приносить эффект только в том случае, если он будет содержать доступную информацию для органов государственной власти и местного самоуправления, являющихся потребителями соответствующей информации, при этом будет установлена стандартизованная процедура (регламент) организации информационного взаимодействия. В нем должна храниться наиболее полная и наиболее качественная информация. Для этого постоянно должны осуществляться процедуры оценки и повышения качества информации, ее обновления, которые на сегодня практически не разработаны.

В настоящее время органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно регламентируют цели, порядок и принципы создания и ведения таких регистров; механизмы, обеспечивающие актуализацию информации, а также ее извлечение, преобразование и передачу; устанавливают взаимодействие оператора и иных участников регистра22. Важной составляющей такой регламен-

22 См., например, постановление администрации Псковской области от 16 сентября 2010 г. № 348 «О создании государственной

тации является установление порядка идентификации граждан и иных лиц, проживающих на территории субъекта РФ и включенных в состав регистра. Однако соответствующих законодательных установлений федерального уровня, как уже отмечалось, пока не сформировано.

Таким образом, ведение информационной базы учета населения в субъектах РФ23 сталкивается с рядом проблем.

В частности, разработка и внедрение информационных технологий, осуществляемых по заказу органов государственной власти субъектов РФ, в основном происходят несистемно. Внедрение средств информационных технологий имеет преимущественно локальный, ведомственный характер. Во многих субъектах РФ отсутствует единый центр обработки данных и единый телекоммуникационный центр, что делает затруднительным консолидацию данных, усложняет процесс обмена информацией между участниками процессов оказания государственных электронных услуг. Получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и других организаций, в большинстве случаев тре-

информационной системы "Регистр населения Псковской области"».

23 См., например, постановление правительства Свердловской области от 11 октября 2010 г. № 1477-ПП «Об утверждении областной целевой программы «Информационное общество Свердловской области» на 2011—2015 годы»; постановление правительства Вологодской области от 1 июля 2008 г. № 1277 «О Концепции развития и использования информационно-коммуникационных технологий в Вологодской области на период 2008—2012 годов»; постановление правительства Республики Башкортостан от 6 мая 2011 г. № 144 «О Концепции системы электронного документооборота государственных органов Республики Башкортостан»; и др.

бует личного обращения, а также предоставления запросов и документов на бумажном носителе, что приводит к увеличению сроков оказания таких услуг.

Наконец, как уже отмечалось, отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти субъектов РФ требуемой информации населению, организациям, органам местного самоуправления и другим органам государственной власти.

Кроме того, слабо координируется использование органами государственной власти субъектов РФ информационных технологий, недостаточно используется лучший опыт внедрения информационных технологий для повышения эффективности государственного управления. Наблюдается несовместимость программно-технических решений, невозможность обмена данными между различными созданными региональными государственными информационными системами. Существуют значительные различия между органами государственной власти субъектов РФ по уровню использования информационных технологий в своей деятельности.

В ряде субъектов РФ не создана система межведомственного электронного документооборота органов государственной власти; отсутствуют инфраструктура, решения и стандарты в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями. Доступ к информационным ресурсам, находящимся в государственных архивах субъектов РФ, и их использование затруднены как из-за удаленности многих архивов, так и вследствие недостаточно высокого уровня описания архивных материалов и их тематической разработки. Низким остается уровень компьютерной грамотности государственных служащих.

Указанные проблемы сдерживают развитие информационных систем

учета населения в субъектах РФ; наблюдается разрозненность нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок ведения персонифицированного учета населения. Не всегда четко устанавливается, какие должностные лица имеют право контроля за доступом к электронной базе данных персонифицированного учета, как и с какой периодичностью должна осуществляться сверка и аттестация баз данных, каковы должны быть сроки обновления сводных электронных баз данных; нет разработанных регламентов совместных проверок регуляторов федеральными органами государственной власти. Все это приводит к «загрязнению» и снижению актуальности баз данных физических лиц.

В связи с этим представляется необходимым формирование четкой правовой основы для регламентации порядка ведения информационных систем, что обеспечит координацию работ по формированию и совместному использованию таких информационных систем и ресурсов. Общие подходы по формированию информационных систем должны быть заложены в федеральном законодательстве; конкретный порядок отражен в законодательстве субъектов РФ. Важно также принятие административных регламентов, направленных на обеспечение организационного взаимодействия и интеграцию программных решений при обмене данными между различными информационными системами ведомств, региональных и муниципальных структур. Необходимы единые для органов власти субъектов РФ, муниципальных образований согласующиеся с федеральными технологические стандарты и форматы представления данных, разработка и внедрение типовых решений региональной информатизации и создание единообразных процедур унификации баз данных, а также методические рекомендации по порядку формирования и ведения регистров.

Информационные системы учета населения на уровне Российской Федерации. Как показали результаты исследования, проведенного Минэкономразвития России, на федеральном уровне имеется 18 баз персональных сведений, в которых накоплены значительные объемы информации по разным аспектам учета населения. Так, учет населения Российской Федерации осуществляется на основе регистрации и постановки на учет в следующем порядке:

регистрация населения территориальными органами ФМС России и администрациями по месту жительства и пребывания;

постановка на учет налогоплательщиков налоговыми органами;

регистрация территориальными органами Пенсионного фонда РФ застрахованных лиц в системе обязательного государственного пенсионного страхования;

регистрация органами Фонда социального страхования РФ населения, нуждающегося в социальной защите и состоящего на учете в органах занятости, а также населения, застрахованного в системе обязательного социального страхования, включая страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

регистрация территориальными фондами обязательного медицинского страхования населения в системе обязательного медицинского страхования;

воинский учет территориальными органами Министерства обороны РФ призывных и мобилизационных людских ресурсов;

регистрация муниципальными образованиями, воинскими частями, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями избирателей и др.

Наиболее объемные базы данных связаны с учетом отдельных категорий населения. Так, в базе данных ГАС «Выборы» содержатся сведения более чем о 100 млн избирателей, в

автоматизированной информационной системе Пенсионного фонда РФ 50 млн пенсионеров, в автоматизированной информационной системе ФНС России 100 млн налогоплательщиков, в автоматизированной информационной системе Фонда обязательного медицинского страхования РФ 30 млн застрахованных лиц. Наиболее полная информационная система учета населения создана в системе загс, именно в этой системе формируется основной первичный материал для демографической статистики.

Практически все базы данных имеют территориально распределенную архитектуру, предполагающую ведение отдельных баз, в том числе и на уровне регионов и муниципальных образований24. Главная трудность создания системы учета населения как централизованной, так и на региональном уровне заключается в межведомственном характере информации, которую необходимо собирать, хранить и обрабатывать.

До сих пор ведомственные информационные системы учета населения создавались без должной координации между ними, на основе самостоятельно определяемых каждым ведомством принципов, технологий сбора, хранения и передачи персональных сведений, форматов и протоколов взаимодействия, неунифи-цированных информационно-лингвистических средств. Имеет место дублирование при сборе идентификационных данных, особенно при вводе информации в систему паспортного учета.

Наблюдается несовместимость отдельных систем при попытках организовать информационное взаимодействие: так, в автоматизированной информационной системе ФНС России для описания адресного про-

24 См.: Юхневич Л., Корсаков В. Государственный регистр населения в системе персонального учета // Открытые системы. 2005. № 7—8.

странства используется собственный классификатор адресов России (КЛАДР), а ГАС «Выборы» применяет унифицированный общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). Аналогичная картина имеет место и в других ведомственных системах.

Все это приводит к тому, что данные о гражданине разбросаны по разным базам, не централизованы и часто дублируются в несогласованных друг с другом системах учета. Невозможно получить всю имеющуюся в разрозненных компьютерных системах информацию после одного запроса к базе данных. В результате снижается эффективность использования информационных систем учета населения, страдает качество государственного управления.

В последнее время проблема межведомственного взаимодействия в рамках электронного документооборота на федеральном уровне довольно активно решается. Так, внесены новые нормы (ст. 71, 72) в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон о государственных и муниципальных услугах) в части установления требований к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг, порядку осуществления межведомственного запроса о представлении документов и информации для предоставления услуг; утвержден Перечень базовых государственных информационных ресурсов, используемых при предоставлении государственных или муниципальных услуг (исполнении государственных или муниципальных функций)25; приня-

25 Это: информационные ресурсы, полученные в результате индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования; Единый

то Положение о единой системе межведомственного электронного взаи-модействия26; утверждены Технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия27, в соответствии с которыми в федеральных органах исполнительной власти разработаны программные модули, которые обеспечивают загрузку и выгрузку документов из ведомственных систем в формат, установленный для межведомственного электронного взаимодействия28. Однако систе-

государственный реестр налогоплательщиков; Государственный кадастр недвижимости; информационные ресурсы, полученные в результате учета выданных, утраченных и похищенных паспортов (бланков паспортов) гражданина РФ; информационные ресурсы, полученные в результате регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; информационные ресурсы, полученные в результате миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства; Единый государственный реестр юридических лиц; Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей; Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним; Реестр регистрации автомо-тотранспортных средств; Федеральная информационная адресная система. См. распоряжение Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 654-р «О базовых государственных информационных ресурсах».

26 См. постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697.

27 См. приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27 декабря 2010 г. № 190. Кроме того, приказом Росстан-дарта от 26 октября 2010 г. № 327-ст утвержден и введен в действие с 1 августа 2011 г. национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».

28 См., например, постановления Правительства РФ от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информа-

ма межведомственного электронного взаимодействия29 требует создания аналогичных программных модулей на региональном и муниципальном уровнях, а также в органах и организациях, участвующих в информационном обмене, что обеспечит ее полноту.

Заметим, что изменения Закона о государственных и муниципальных услугах, касающиеся требований к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг (ст. 71), о которых говорится выше, затрагивают не собственно систему межведомственного взаимодействия (о чем говорится в названии ст. 71), а определяют некоторые требования к осуществлению межведомственного запроса (кото-

ционно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме», от

24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных го-

сударственных информационных системах,

обеспечивающих предоставление в элек-

тронной форме государственных и муници-

пальных услуг (осуществление функций)».

29 Система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (электронным сервисам), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных

функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной

форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

рые дополняются также в ст. 72). Что касается общих основ формирования и функционирования единой системы межведомственного электронного взаимодействия, в том числе ее задач и принципов действия, то регулирование этих вопросов перенесено почему-то на подзаконный уро-вень30, а не закреплено в тексте Закона. По сути, нормы, более значимые по своему содержанию в силу закрепления в них принципиальных подходов к межведомственному взаимодействию, оказались в акте, который по юридической силе слабее, чем нормы, касающиеся частного вопроса межведомственного взаимодействия (направление межведомственного запроса).

Поскольку в рассматриваемом случае речь идет о персональных данных, правила взаимодействия осложняются конфиденциальным характером части передаваемой информации. В частности, для защиты информации, отнесенной к сведениям, составляющим служебную тайну, должны использоваться сертифицированные по требованиям безопасности информации технические и (или) программные средства защиты информации. Автоматизированные рабочие места шлюза и выделенные персональные электронно-вычислительные машины с адаптером системы электронного документооборота должны аттесто-вываться на соответствие требованиям по технической защите конфиденциальной информации. Требования по защите информации и мероприятия по их выполнению, а также конкретные средства защиты должны определяться и уточняться в зависимости от установленного класса защищенности на основании разрабатываемой модели угроз и действий нарушителя31. В настоящее время эта

30 См. постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697.

31 См. распоряжение Правительства РФ от 2 октября 2009 г. № 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного до-

проблема на всех территориальных уровнях еще не решена, что сдерживает возможности по обеспечению такого взаимодействия в рамках передачи персональных данных. При этом созданием централизованного хранилища информации, которое объединило бы все базы, по сути, никто не занимается. Не определен на нормативно-правовом уровне конкретный орган, который должен решать эти проблемы. Отсутствует четкая концепция развития информационного законодательства в сегменте создания единой информационной системы персональных данных.

Не для всех систем разработаны механизмы автоматизированной актуализации и корректировки сведений, хранящихся в базе данных. В некоторые регистры основные регистрационные данные граждан, фактически формируемые в системе паспортно-визового учета, вводятся вручную, имеют свой формат представления. Их актуализация не всегда является регулярной процедурой: она осуществляется, как правило, лишь тогда, когда граждане обращаются в соответствующие государственные или муниципальные органы. Сверка не связанных друг с другом реестров в лучшем случае проводится раз в год (например, между Министерством внутренних дел РФ и Министерством обороны РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Пенсионным фондом РФ и т. д.). При этом порядок проведения такой сверки документов регламентируется явно недостаточно. Имеются только отдельные нормы, касающиеся предоставления сведений руководителями соответствующих органов, ведущих регистры населения, другим органам и должностным ли-цам32. Однако никакого нормативно

кументооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти».

32 Длительное время невозможно было провести сверку данных по регистрам меж-

закрепленного общего порядка проведения таких сверок, равно как и аттестаций информационных систем, на сегодня нет, хотя в отсутствие единой информационной системы учета населения такой порядок необходим.

Все это осложняет автоматизированное информационное взаимодействие между различными системами учета населения, приводит к финансовым потерям, связанным, например, с начислением необоснованных пособий, трудностями в сборе налогов и др.

Отметим, что вопросы актуализации информации, содержащейся в различных регистрах, всегда были недостаточно проработаны на законодательном уровне. За последние годы возможности актуализации информации существенно возросли благодаря широкому внедрению автоматизированных систем обработки и передачи данных, использованию в процессе деятельности органов государственной власти преимуществ общедоступных телекоммуникационных сетей.

Так, в Молдавии сведения о месте жительства и месте нахождения физических лиц заносятся в Государственный регистр населения, созданный Указом Президента Республики Молдова от 20 сентября 1993 г. № 144 «О создании Национальной паспортной системы и Государственного регистра населения». Формирование Государственного ре-

ду ФМС России и органами загса. Только в 2010 г. в Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 14Э-ФЗ «Об актах гражданского состояния» было внесено изменение (в ст. 12), обязавшее руководителей органов загса сообщать сведения о государственной регистрации акта гражданского состояния по запросу федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, или его территориального органа.

гистра населения осуществлялось поэтапно. На первом, переходном, этапе Министерству внутренних дел было поручено создать Центр учета и документирования населения в виде самостоятельного подразделения со статусом юридического лица. В свою очередь, Министерству информационных технологий и связи было предоставлено право привлекать на договорной основе организации и специалистов, создавать рабочие группы и другие вспомогательные подразделения для обеспечения создания Национальной паспортной системы и Государственного регистра населения.

Согласно Правилам учета жителей в Республике Молдова, установленным приложением № 1 к постановлению Правительства Республики Молдова от 6 июня 1995 г. № 376 «Положение о порядке оформления и выдачи документов, удостоверяющих личность, Национальной паспортной системы», органы местного публичного управления обеспечивают учет жителей в пределах территории, входящей в их компетенцию, с последующей передачей информации в течение 48 часов Министерству информационных технологий и связи посредством подчиненных территориальных подразделений для актуализации данных автоматизированной информационной системы «Государственный регистр населения». Признается действительной информация о регистрации по месту жительства, указанная в удостоверяющих личность документах и актуализированная в Государственном регистре населения. В случаях, когда данные о регистрации по месту жительства не соответствуют данным, внесенным в Государственный регистр населения, действительными признаются последние. Физические лица, которые меняют место жительства, обращаются с заявлением о регистрации в компетентные органы, на территории которых находится новое место жительства. Заявители, зарегистрированные по

новому месту жительства, автоматически снимаются с предыдущего места учета.

Следует отметить, что порядок внесения данных в регистр является заявительным, что затрудняет актуализацию данных системы. Кроме того, в Молдавии практически отсутствует иное правовое регулирование вопросов функционирования Государственного регистра населения. Законом Республики Молдова от 21 ноября 2003 г. № 467-XV «Об информатизации и государственных информационных ресурсах» установлен лишь статус Государственного регистра, который признан базовым информационным ресурсом.

В плане актуализации данных национальных регистров населения заслуживает внимания положительный опыт Республики Беларусь. Функционирование белорусского национального регистра построено в том числе на таких принципах, как единичность регистрации, а также применение единого уникального формата записей при внесении персональных данных в регистр и предоставлении персональных данных из регистра; непрерывность ведения регистра; полнота, достоверность и актуальность содержащихся в регистре персональных данных; контроль за ведением регистра и использованием персональных данных, содержащихся в нем.

В соответствии с этими принципами внесение персональных данных в регистр осуществляется непрерывно в режиме реального времени через систему каналов связи в хронологическом порядке специально уполномоченными на то государственными организациями. Вносимые в регистр персональные данные удостоверяются электронной цифровой подписью уполномоченного работника соответствующей государственной организации. При этом ответственность в соответствии с законодательными ак-

тами Республики Беларусь за полноту, достоверность и актуальность вносимых в регистр персональных данных несет руководитель государственной организации, уполномоченной на внесение персональных данных. Актуализация персональных данных осуществляется непрерывно в режиме реального времени через систему каналов связи государственными организациями, уполномоченными на внесение персональных данных в регистр. Вносимые в регистр актуальные персональные данные удостоверяются электронной цифровой подписью уполномоченного работника государственной организации, которая их вносит. При актуализации персональных данных в записи в регистре делаются следующие отметки: дата и время актуализации персональных данных; наименование государственной организации, внесшей актуальные персональные данные в регистр. При актуализации персональных данных новые персональные данные вносятся без уничтожения предыдущих. При обнаружении неточностей в персональных данных распорядитель регистра направляет запрос в государственную организацию, которой были внесены персональные данные в регистр, для проверки их достоверности и внесения в регистр актуальных персональных данных.

В случае нарушения установленного законом порядка внесения персональных данных в регистр, а также в целях обеспечения национальной безопасности, прав и свобод физических лиц персональные данные могут быть исключены из регистра регистрирующей службой. При исключении персональных данных из регистра они не уничтожаются и могут быть прочитаны регистрирующей службой.

Таким образом, осуществление уполномоченными органами любых юридических действий в отношении регистра в обязательном порядке сопровождается фиксированием ин-

формации о времени, об органе или о должностном лице, осуществляющем внесение и исключение сведений. Предположительно, законодательное закрепление в числе названных требований информации о месте нахождения соответствующего органа (либо его подразделения) или должностного лица, совершающего юридические действия в отношении регистра, могло бы положительно сказаться на степени актуализации данных о месте нахождения физического лица, с персональными данными которого осуществляется работа.

В связи с изложенным нормативное правовое регулирование вопросов ведения Регистра населения Республики Беларусь сформулировано таким образом, что его функционирование может быть расширено за счет следующих дополнительных задач:

осуществления уголовного преследования (в частности, розыскных мероприятий в отношении участников уголовного процесса);

установления места нахождения лиц, уклоняющихся от искового производства;

обеспечения исполнения кредитных обязательств;

установления места нахождения лиц, пропавших без вести или утративших связь с родственниками, а также лиц, в отношении которых затруднено установление личности вследствие неспособности таких лиц сообщить о себе данные установочного характера (в том числе лиц без определенного места жительства, найденных и подкинутых детей);

сбора сведений о лицах, пересекших государственную границу.

Порядок актуализации регистрационных данных в Королевстве Нидерландов регулируется законами «О картотеке личных сведений муниципальной базовой администрации» и «О защите персональных данных». Согласно ст. 50 Закона «О картотеке личных сведений муниципальной базовой администра-

ции» административный номер назначается министром внутренних дел и королевских отношений Нидерландов. Административный номер не содержит информации о лице, к которому он имеет отношение. Министр внутренних дел и королевских отношений Нидерландов либо муниципальный совет контролирует вопрос присвоения номеров, в частности недопущения предоставления административного номера дважды. Административные номера родителей, супруга, предыдущих супругов, зарегистрированного партнера, прежде зарегистрированных партнеров и детей заимствуются из соответствующих списков личных сведений. Дата, когда административный номер родителя, супруга, предыдущих супругов, зарегистрированного партнера, прежде зарегистрированных партнеров или ребенка был присвоен, указывается в списке личных сведений зарегистрированного лишь в том случае, если эта дата следует за датой возникновения семейно-правовых отношений с зарегистрированным. Административный номер лица, которое в последнее время было зарегистрировано в базовой администрации как постоянно проживающее в Нидерландах, заимствуется при регистрации из уведомления ответственного за обработку сведений в базовой администрации.

Особое значение для актуализации данных приобретает опыт функционирования специализированных электронных систем сбора сведений о физических лицах, в том числе о месте их нахождения, с использованием современных информационных технологий.

По данным компании Microsoft, Федеральное управление статистики Швейцарии33 (The Swiss Federal

33 Федеральное управление статистики Швейцарии является органом, на который возложена задача ведения Федерального регистра населения, проведения переписи населения, а также контроля за актуализа-

Statistics Office) приняло в 2000 г. решение о запуске пилотного проекта, позволяющего оценить возможность применения Интернета для электронного сбора данных переписи населения.

Начиная с 1850 г. в Швейцарии регулярно проводится перепись населения, которая предназначена для сбора информации о жителях страны. Федеральное управление статистики полностью отвечает за проведение переписи, а сбором информации о жителях страны занимаются местные администрации. Около 90% населения живет в общинах, и большинство из них делегирует управление процессом переписи центру обработки Федерального управления статистики.

Информация о переписи обычно собирается один раз в 10 лет на бумажных носителях. Однако во время переписи 2000 г. Федеральное управление статистики приняло решение запустить пилотный проект, чтобы опробовать возможности сбора информации в электронном в виде через Интернет. База данных является ключевым элементом системы электронной переписи. Она обеспечивает управление информацией более чем о трех миллионах семей. Жители регистрировались на веб-сервере электронной переписи е-census, вводя свое имя и пароль, после чего получали форму с уже частично заполненными персональными данными. Им также предоставлялась пояснительная информация, интерактивная справочная система и образцы ответов на вопросы. Система электронной переписи направляла пользователя при переходе от вопроса к вопросу с помощью дополнительных подсказок, что помогало жителям правильно заполнить форму.

На основании ответов, данных на предыдущие вопросы, проводилась адаптация последующих задаваемых вопросов, в частности пропуска-

цией данных федеральных, региональных и коммунальных (местных) регистров.

лись вопросы, которые заведомо не относятся к данному жителю. Кроме того, система электронной переписи проверяла достоверность и полноту вводимой информации. В любой момент пользователь имел возможность прервать работу с системой и вернуться к ней позднее, причем вся введенная информация сохранялась автоматически. Сбор данных с использованием системы электронной переписи населения выполнялся до конца марта 2001 г.

Федеральное статистическое управление получило большие преимущества от использования системы электронной переписи населения. Швейцария стала первой страной в Европе, которая предоставила своим жителям возможность отвечать на вопросы о себе и о своей семье как по Интернету, так и на бумаге. Первые результаты переписи были обнародованы в конце 2001 г., а спустя шесть месяцев последовала публикация окончательных статистических данных.

Благодаря новой системе Федеральное статистическое управление смогло обработать и проанализировать результаты опроса гораздо быстрее, чем это было сделано в 1990 г. Разница составила год34.

Финское законодательство в целом также направлено на минимизацию личного участия граждан в процедурах ведения Национального регистра и увеличение масштабов электронного документооборота. В этих целях согласно § 15 Декрета на местном уровне при муниципальных органах создаются местные (коммунальные) регистры жителей (maistraatti), осуществляющие сбор данных на территории своей юрисдикции в отношении лиц, постоянно или временно проживающих на этой территории. Прямой сбор данных производится только в целях получения сведений о предприятиях для тех, кто работает на предприя-

34 URL: http://www.microsoft.com/Rus/ Casestudies_archive/casestudy.aspx?id=135.

тиях, имеющих филиалы, и в муниципальных учреждениях.

Актуализация больших объемов сведений, включенных в базы данных, связана с необходимостью решения (как законодательного, так и технического) ряда ключевых вопросов:

сопоставимости сведений, содержащихся в различных регистрах информации о физических лицах (в том числе путем осуществления специального нормативного правового регулирования в сфере гармонизации данных различных реестров);

определения закрытого перечня государственных органов, а также организаций, обладающих легализованным доступом к банкам данных, связанным с корректировкой сведений;

установления фиксированных сроков актуализации информации, порядка взаимодействия названных выше органов, федеральных стандартов ведения регистров данных о физических лицах;

формирования системы координации и контроля поступающей в регистры информации.

Решение последнего вопроса требуется на законодательном уровне и в Российской Федерации. В частности, можно было бы пойти по пути закрепления за каждым из компетентных органов обязанности по сверке поступающих в регистры данных, перенаправлению их в иные регистры (порядок реализации полномочий такого рода целесообразно устанавливать в рамках административных регламентов или регламентов межведомственного взаимодействия). Альтернативой также может служить создание единого информационно-контрольного центра, на который будет полностью возложена задача актуализации данных.

О возможности создания единого государственного регистра населения. Проектирование единой информационной системы для учета сведений, которые обеспечивают возможность точной иденти-

фикации лиц, пребывающих и проживающих на территории страны, представляет собой весьма сложную инженерно-технологическую проблему. Ее решение зависит не только от внедрения компьютерных информационных систем и сетей передачи данных, поддерживающих деятельность уполномоченных органов власти. Необходимо организовать взаимодействие таких систем между собой, их работу как единого целого вне зависимости от ведомственной принадлежности фрагментов этого целого. Но для этого необходимо формирование единой метасистемы данных о населении, которая объединит разрозненные базы данных и позволит им синхронизированно функционировать друг с другом.

Именно эта цель преследовалась в проекте Концепции создания автоматизированной системы «Государственный регистр населения», подготовленном в 2003 г. Министерством РФ по связи и информатизации. В соответствии с этим проектом предполагалось, что государственный регистрационный учет граждан в Российской Федерации должен основываться на системе регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, а также на системе регистрации актов гражданского состояния, поскольку считается, что система регистрационного учета обеспечивает сбор основных идентификационных сведений о всех гражданах, проживающих на территории России.

Безусловно, создание единого регистра населения имеет преимущества перед другими разрозненными информационными ресурсами, в рамках которых осуществляется обработка персональных данных. Он реализует принцип однократного ввода данных и многократного их использования, что позволяет решать проблему дублирования данных об одном человеке в разных системах, появления двойников и противоречивой информации. Кроме того, это

облегчает обновление и актуализацию в автоматизированном режиме персональных идентификационных сведений, размещаемых во всех автоматизированных системах учета населения, подключенных к единому регистру.

В рамках единого регистра будут консолидированы данные, которые будут информационно подпитывать, т. е. предоставлять однозначную и оперативную информацию о личности для любой ведомственной системы учета населения (здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, по чрезвычайным ситуациям, избирательной системы, социального обеспечения, налогов и сборов и др.). С помощью различных интеграционных приложений (интеграционных шин) можно будет обеспечить сбор информации из различных источников. Такая единая информационная система может быть построена как на основе принципа распределенной системы (с учетом регионального и муниципального уровней), так и в форме единой централизованной системы с использованием облачных технологий. Она будет представлять собой интеллектуальный конвертер данных, обеспечивающий взаимодействие как источников, так и потребителей баз данных о населении.

Централизованная система позволит осуществлять единое управление информационными системами баз данных о населении. Она создаст единое информационное пространство и обеспечит контекстно зависимое представление данных о субъектах персонального учета для различных пользователей данной системы в зависимости от их потребностей и прав доступа к системе (органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных органов, учреждений, организаций, пользователей государственных и муниципальных услуг и др.).

Создание такой системы потребует провести унификацию форм

представления информации и стандартизацию методов ее обмена, что снизит издержки на координацию действий участников информационного обмена данными и повысит эффективность принимаемых управленческих решений. Применение контекстного подхода создаст возможность различным группам пользователей получать интересующую их информацию.

При этом функциями федерального органа исполнительной власти, ведущего единый государственный регистр населения, должны стать: разработка онтологических структур, классификаторов, кодификаторов и прочих моделей данных, которые будут являться едиными для всех субъектов, эксплуатирующих систему; наполнение единого государственного регистра населения информацией и поддержание этой информации в актуальном состоянии; получение, анализ и в случае необходимости загрузка в единый регистр информации из обменных файлов, предоставленных из других регистров населения; получение и обработка заявок от держателей других регистров на изменение информации в едином регистре. Может быть создан механизм репликации данных держателями других федеральных или региональных регистров с последующей синхронизацией. При этом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение единого государственного регистра населения, может как делегировать, так и аннулировать права на осуществление репликации, за которой должен осуществляться систематический контроль.

Таким образом, значение единого государственного регистра населения в первую очередь определяется его интегрирующей ролью по отношению к системе баз данных, содержащих персональные данные различных категорий населения35.

35 См.: Кухаренко Т. А. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г.

Центральная, системообразующая роль такого государственного регистра населения по отношению к иным информационным ресурсам, содержащим персональные данные граждан, определяется рядом факторов, основными из которых являются:

государственный регистр содержит сведения обо всем населении России36;

в нем содержатся основные идентификационные данные гражданина, используемые в других системах учета населения, в которых к основной идентификационной информации о человеке добавляется специфическая (для соответствующего ведомства) информация;

информация в единый государственный регистр населения поступает из официальных первоисточников (где она легитимно зарождается) и подлежит своевременному (ежедневному) обновлению, что гарантирует ее достоверность и актуальность (паспортно-визовых органов, органов загса, ФНС).

Следует отметить, что вступившая в действие Федеральная информационная адресная система (ФИАС), созданная Федеральной налоговой службой РФ, не может рассматриваться в качестве единого государственного регистра насе-ления37, поскольку ФИАС не содер-

№ 152-ФЗ «О персональных данных» // СПС «КонсультантПлюс».

36 В настоящее время ни один из государственных органов в рамках ведения своих регистров не ведет учет несовершеннолетних граждан. Ведение государственного регистра населения решит эту важнейшую проблему.

37 См.: распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1011-р «О федеральной информационной адресной системе»; приказ ФНС РФ от 31 августа 2011 г. № ММВ-7-6/529@

«Об утверждении Порядка ведения адресной системы и предоставления содержащейся в ней адресной информации»; приказ ФНС России от 31 августа 2011 г. № ММВ-7-1/525@ «Об утверждении Единых требований к опи-

жит персональных данных. ФИАС представляет собой единый источник официальной адресной информации — она содержит достоверные единообразные и структурированные адресные данные по территории Российской Федерации, доступные для использования органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами38. Другие ведомства (ФМС России, Росре-естр, органы загса) могут перейти на пользование адресными данны-

санию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов».

38 Для полноценного действия ФИАС требуется принятие федерального закона, регулирующего вопросы использования информации об адресах объектов капитального строительства и земельных участков, обмена сведениями между информационными системами, закрепления полномочий органов власти различного территориального уровня по формированию и ведению такой системы. При этом важно учитывать, что задача унификации правового регулирования присвоения и изменения адреса объектам адресации может быть решена только посредством внесения соответствующих изменений в ряд федеральных законов: от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части присвоения (изменения) наименований элементам улично-дорожной сети), от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в части присвоения (изменения) наименований объектам недвижимости), в ГсК РФ (в части присвоения (изменения) наименований элементам планировочной структуры). Кроме того, потребуется изменение и норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части расширения вопросов местного значения муниципальных образований). В настоящее время проект такого федерального закона находится на разработке в Министерстве экономического развития РФ.

ми для ведения своих регистров через специальные программы и иные технические средства39, и тогда все документы будут содержать достоверную и единообразную адресную информацию40.

Однако система регистрационного учета имеет недостатки, в частности отсутствие полной информации о детях до 14 лет, не всегда оперативное получение информации об умерших. В то же время этот вид учета в большей степени соответствует целям формирования государственного регистра населения, при этом регистрационный учет отражает и все виды перемещений населения.

Эффективное функционирование государственных институтов невозможно без актуальной и достоверной информации о численности и об отдельных характеристиках населения, проживающего на территории государства. Создание интегрированных информационных систем постепенно становится одним из новых направлений международного сотрудничества в данной сфере и позволяет, например, учитывать миграционные перемещения населения, осуществлять розыск лиц, совершивших правонарушения.

Анализ законодательства и практики его применения показывает, что информация об определенном месте жительства необходима для реализации ряда прав и свобод, а также для исполнения обязанностей. Более того, возможность реализации ряда прав ставится в зависимость не столько от наличия

39 См. об этом подробнее: Завилова Н. С. Знакомьтесь: новая адресная система — ФИАС // Налоговая политика и практика. 2011. № 10.

40 К сожалению, в настоящее время ни одного нормативного требования по определению адресной информации нет. Этот вопрос еще требует своего решения на нормативно-правовом уровне. См.: Зыкова Т. Адрес у дачи. В России впервые заработала единая федеральная адресная система. URL: http:// www.rg.ru/2011/11/11 /fias.html.

регистрации по месту жительства, сколько от существования постоянного места жительства у гражданина. Имеющийся понятийный аппарат усугубляет сложность реформирования системы регистрационного учета.

Необходимо констатировать, что создание информационных систем учета населения осуществляется без должной координации между органами власти различных территориальных уровней на основе самостоятельно определяемых каждым ведомством принципов, технологий сбора, хранения и передачи персональных сведений, форматов и протоколов взаимодействия, неунифи-цированных информационно-лингвистических средств. Имеет место дублирование при сборе идентификационных данных — особенно при вводе информации в систему паспортного учета (например, автоматизированный учет адресно-справочных подразделений ФМС России дублируется с ФИАС, созданной под началом ФНС России).

Это обусловливает необходимость сформировать четкую правовую основу для регламентации порядка ведения информационных систем учета населения, что обеспечит координацию работ по формированию и совместному использованию таких информационных систем и ресурсов. Представляется, что общие подходы по формированию информационных систем учета населения должны быть заложены в федеральном законе; конкретный порядок отражен в законодательстве субъектов РФ. Важно также принятие административных регламентов, направленных на обеспечение организационного взаимодействия и интеграцию программных решений при осуществлении обмена данными между различными информационными системами ведомств, региональных и муниципальных структур.

Кроме того, отсутствуют единые — установленные для органов

власти субъектов РФ, муниципальных образований и согласующиеся с федеральными — технологические стандарты и форматы представления данных, не осуществлены разработка и внедрение типовых решений региональной информатизации и создание единообразных процедур унификации баз данных. Наряду с этим требуется разработка методических рекомендаций, касающихся порядка формирования и ведения таких регистров.

Наконец, необходима более четкая регламентация полномочий органов власти различных территориальных уровней (органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, органов государственной власти Российской Федерации) по вопросам обеспечения информационного учета населения и ведения государственных и муниципальных регистров. В настоящее время разграничение указанных полномочий не имеет системного характера, отсутствует четкая регламентация порядка финансирования и ответственности органов власти различных территориальных уровней по вопросам ведения регистров населения.

Библиографический список

Бачило И. Л. Важный шаг в регулировании информационных прав граждан // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 11.

Завилова Н. С. Знакомьтесь: новая адресная система — ФИАС // Налоговая политика и практика. 2011. № 10.

Зыкова Т. Адрес у дачи. В России впервые заработала единая федеральная адресная система. URL: http://www.rg.ru/2011/11/11/ fias.html.

Использование административных данных в переписях населения Финляндии. Материалы семинара ТАСИС (Париж, 4—6 октября 2004 г.). URL: http://www. insee.fr.

Карандаев Г. Н., Огрызлов А. А. Экономическое обоснование создания системы персонального учета населения Российской Федерации. М., 2007.

Кухаренко Т. А. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // СПС «Консуль-тантПлюс».

Порядок регистрации населения: отечественный и зарубежный опыт: матер. меж-дунар. семинаров, проведенных при поддержке БДИПЧ ОБСЕ. URL: http://www. osce.org/node/40135.

Соколова О. С. Административно-правовое регулирование муниципальных информационных отношений // Административное и муниципальное право. 2010. № 9.

Юхневич Л., Корсаков В. Государственный регистр населения в системе персонального учета // Открытые системы. 2005. № 7—8.

Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации)*

Васильева Мария Ивановна,

профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук

Правовые возможности граждан пользоваться природными ресурсами для удовлетворения своих личных потребностей ранее в теории обозначались как право общего природопользования, осуществляемого бесплатно и без получения каких-либо разрешений. В современной ситуации интересы населения в сфере пользования природными ресурсами, являющимися в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ основой его жизни и деятельности, должны рассматриваться главным образом сквозь призму доступности природопользования.

Право граждан на доступ к природным ресурсам шире права общего природопользования, поскольку в него могут быть включены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платными. Определяющее значение для квалификации какого-либо интереса граждан в качестве основания права на доступ к природным ре-

* См. также: Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 5—14.

сурсам имеет личный (не связанный с предпринимательской деятельностью) характер потребностей. Это могут быть личные потребности как экологического, преимущественно рекреационного, характера (осуществляемые без извлечения природных ресурсов из окружающей среды), так и экономического (с извлечением природных ресурсов).

Структурно, с учетом видов природных ресурсов, представляющих предмет личного потребительского интереса, право граждан на доступ к природным ресурсам включает: 1) право на получение земельных участков для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства (ст. 28, 33 ЗК РФ 2001 г., ст. 1, 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», ст. 3, 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»); 2) право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в границах соответствующих земельных участков и на использование подземного пространства, следующее из права на земельный участок (ст. 19 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»); 3) право пользования береговой полосой водных объектов и водными объектами общего пользо-