Совершенствование системы управления земельно-имущественным комплексом как информационная основа устойчивого экономического развития РФ

Анатолий ВАРЛАМОВ, Дмитрий ШАПОВАЛОВ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОИМУЩЕСТВЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ КАК ИНФОРМАЦИОННАЯ ОСНОВА УСТОЙЧИВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РФ

В статье обосновывается экономическая целесообразность создания на основе государственного земельного кадастра (ГЗК) государственного кадастра недвижимости, что позволит решить ряд общегосударственных и региональных задач управления.

The economic reasonability of création the state property cadastre on the base of state land cadastre is substantiated in the article. Its creation will allow solving number of all-state and regional management tasks.

Ключевые слова:

кадастровый участок, землевладение, государственный кадастр недвижимости, общая интегрированная информационная система учета; cadastre area, landowning, state property cadastre, common integrated information system of accounting.

Одной из причин отставания в экономическом развитии явля -ется отсутствие у страны возможностей использовать имею -щиеся у населения денежные ресурсы, включая вложенные в объекты недвижимости, для создания нового богатства. Как пока -зывает опыт развитых стран, информационной основой для фор -мирования такой системы являются: земельный кадастр, кадастр недвижимости и система регистрации прав на земельные участки и находящиеся на них иные объекты недвижимости, иногда называе мые улучшениями.

Система кадастров, действуя совместно с системой государст -венной регистрации прав на земельные участки и связанные с ними улучшения, обеспечивает:

• правообладателей — гарантиями прав на имущество;

• систему налогообложения — актуальными сведениями об объ -ектах недвижимости;

• рынок недвижимости — открытой и достоверной информа -цией о земельных участках и связанных с ними объектах недви -жимости;

• систему органов государственного и муниципального управ -ления — информацией для формирования и проведения государст -венной политики в сфере управления земельно - имущественным комплексом, а также планирования и развития территорий.

В ряде стран, где кадастровая история насчитывает не одно столе -тие и где исторически сложилось раздельное ведение фискального кадастра, системы регистрации прав и системы юридического када стра, в последние годы наблюдается тенденция к функциональному сближению этих систем. В странах, где земельный кадастр ведут как единую многоцелевую систему, земельный кадастр фактически стал выполнять функции кадастра недвижимости. Документация совре -менных кадастров обычно включает: идентификацию участка; адрес; имя и адрес владельца; описание землевладения (площадь, качество, количество); описание зданий (возраст, площадь, мате -риалы, оборудование); рыночную информацию о продажной цене

ВАРЛАМОВ

Анатолий

Александрович —

д.э.н., профессор;

заведующий

кафедрой

землеустройства

и кадастров

Государственного

университета по

землеустройству

ШАПОВАЛОВ Дмитрий Анатольевич — д.тех.н.,

профессор кафедры

зкеамфлеедурсатройства

иПоклаидтасотлоргоиви

иГопсоулдиатрситчевсекнонгоого

униввреитета по

землеустройству

liafedrazk@mail.ru

или арендной плате, оценку, информацию о налогах (Дания, Норвегия, Швеция, Германия и др.).

Использование такой многоцелевой кадастровой системы позволяет решать такие проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни, как регистрация объектов недвижимости; формирование ипотеки; управление земельными ресурсами; проведение сделок с недвижимостью и формирова ние земельного рынка; создание соци ально справедливой системы налогообложения; контроль за использованием земельных ресурсов; территориально пространственное планирование; инфор мирование общественности; охрана земель и т.д.

Обычно отмечают такие преимуще -ства многоцелевых кадастровых систем, как удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся объектов земельно имущественного комплекса; обеспечение гарантий и защиты прав зем левладельцев и других лиц, имеющих юри дические отношения с землей; существен ное уменьшение числа земельных споров и обращений в суды по этому поводу; обеспечение условий для социально спра ведливого и экономически эффективного налогообложения.

Однако многоцелевой кадастр может играть важную роль и во многих других областях. Многоцелевая информационная система кадастрового типа обеспечивает необходимой информацией решение таких задач, как реализация земельной, аграр ной и иных социально-экономических реформ; осуществление контроля за зем лепользованием, формирование системы земельного надзора и контроля и др.

Участки земли и строения, образующие в совокупности земельно имущественный комплекс любой страны, составляют боль -шую часть общенационального достоя -ния, с которой связаны значительные налоговые поступления. Поэтому все дан -ные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, предприятиям, владениям и дру -гим объектам земельно - имущественного комплекса, необходимо увязать в еди -ную информационную систему. Такая система должна иметь один или несколько идентификационно индексных ключей, чтобы собирать разрозненные сведения об объектах земельно имущественного комплекса в общепринятые информаци

онные единицы. Один из таких ключей

— идентификационный номер кодирования земельных участков (кадастровых участков), регистрируемых в кадастре, уникальный для территории Российской Федерации. Другая важная причина для того, чтобы сделать кадастровый уча -сток основой общей информационной системы, заключается в том, что все изме нения границ участков, состав недвижи мости, информацию о владельцах отме чают в регистрах и на кадастровых картах. Без этого кадастр быстро теряет все свое значение. Постоянная поддержка и обнов -ление данных — необходимое требование для интегрированных информационных систем.

Таким образом, первичный и основной объект всех кадастровых действий и про -цедур — земельный участок. Все осталь -ное — почвенный плодородный слой, растительность, полезные ископаемые, водоемы, здания, сооружения, элементы инженерного обустройства и т.д. — представляет собой иное недвижимое имуще ство. Различие между земельным участком и иным недвижимым имуществом заклю -чается в том, что земля является всеобщим условием и пространственным базисом для жизни человека, созданным природой, чего нельзя сказать об ином недвижимом имуществе, в основу создания которого положен труд человека. Единство земель -ного участка и недвижимого имущества, прочно связанного с ним, проявляется в процессе их совместного производствен ного использования. Поэтому в мировой практике отношения по поводу использо -вания земельных участков регулируются земельным законодательством, а отно -шения по поводу использования недви жимого имущества — гражданским. Это важное обстоятельство нужно постоянно учитывать как при разработке норматив ных правовых актов в области земельных отношений, так и при создании системы кадастра недвижимости.

Земельный участок характеризуется набором показателей, определенным российским законодательством: местопо -ложение, границы, площадь, стоимость, принадлежность и т.д. Когда же земель -ный участок рассматривают совместно с прочно связанным с ним иным недви жимым имуществом, число показателей резко возрастает за счет технических и стоимостных характеристик недвижи

мого имущества, истории и экономики его использования, степени обустройства, пространственной и экологической устой чивости и т.д.

Логическим (и экономически целесо -образным) завершением процесса фор мирования многоцелевой кадастровой системы в России является создание на основе государственного земельного кадастра (ГЗК) государственного кадастра недвижимости (ГКН).

Основанием для такого вывода явля ются следующие положения:

— объектом ГЗК и ГКН является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначе ния и вида использования;

— в соответствии с законодательством при ведении ГЗК и ГКН формируются первичные кадастровые объекты (земель ные участки), осуществляется государ ственный кадастровый учет этих объектов и прав на них по единой общегосудар ственной системе;

— они обеспечивают административную и территориальную целостность, адрес ную регистрацию и учет конкретных объ ектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, проис ходящих с ними;

— это единственные из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, информа ционно охватывающие всю территорию страны;

— ГЗК и ГКН являются единственным условием правового обеспечения дока-зательства существования конкретного объекта ЗИК и прав на него. Факт возникновения, существования или прекраще ния существования объекта или права на него, занесенный в ГЗК и ГКН, в дальней -шем можно оспорить только в судебном порядке;

— эти кадастры регулируют в законода -тельном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями земельных участков и прочно связанных с ними иных объектов недвижимости;

— они определяют пространственное положение и идентификацию земельных участков и всех прочих объектов недвижи -мости, что особенно важно для застроен -ных территорий.

Использование информации ГЗК и ГКН позволяет решить ряд общегосударствен ных и региональных задач управления:

• в области правовых отношений — обе -спечение государственной и судебной защиты прав физических и юридических лиц, муниципальных образований и субъ ектов РФ на объекты недвижимости, обе спечение социальной стабильности, обе спечение информационной поддержки процесса разграничения прав собствен ности на недвижимость между федеральными органами, органами субъектов РФ, муниципальными образованиями, гражданами и юридическими лицами;

• в области экономики — обеспечение поступлений земельных платежей в бюджет страны, регионов и муниципальных образований, расширение налогообла гаемой базы, проведение индивидуаль -ной рыночной и массовой кадастровой оценки земель, информационная под держка рыночного оборота земли, совер шенствование механизма налогообложе -ния земельных участков и иной недвижи мости; увеличение стоимости основных фондов предприятий (за счет включения стоимости земельных участков), защита их от инфляции, повышение стоимости зарегистрированных и поставленных на учет кадастровых объектов (на 15—50%); создание экономического механизма изъятия и выкупа для государственных и муниципальных нужд;

• в области развития банковского сек тора и страхования — обеспечение разви -тия ипотечного кредитования под залог земельных участков, зданий, домов, квар тир и иной недвижимости, страхование прав собственности (титулов) на недви жимость, обеспечение взаимодействия участников рынка земли и иной недвижи мости, а также ипотечного кредитования на основе предоставления юридически значимой кадастровой информации;

• в области инвестиционной поли тики — создание благоприятных условий для привлечения прямых инвестиций, включая иностранный капитал, а также использование ипотечного кредитования как одного из источников финансирова ния инвестиционных проектов по разви тию территорий;

• в области жилищной политики и реформирования ЖКХ — обоснование дифференциации ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местора сположения, передача прав собственности на объекты ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность,

формирование районов социально одно родного жилого фонда и товариществ соб ственников жилья (ТСЖ) и т.д.;

• в области использования земель и управления земельными ресурсами — предоставление полной и достоверной информации для планирования и управ ления земельными ресурсами террито рии на основе данных количественного и качественного учета земель, проведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, осуществление мониторинга состояния и использования земель, проведение территориально экономического плани рования и функционального зонирования регионов и муниципальных образований, уточнение генеральных планов развития городов;

• в области информационных услуг — предоставление законодательным и испол -нительным властным структурам, судам, банкам, любым юридическим и физи -ческим лицам достоверной кадастровой информации, признанных государством достоверными сведений об объектах учета, информационное обеспечение геодезиче ских, изыскательских, строительных и др. работ;

• в области обеспечения устойчиво -сти землепользования — обеспечение устойчивости прав субъектов земельных отношений на данный участок, его хозяй ственное использование, территориаль ной (пространственной), экономической и экологической устойчивости объектов хозяйственной деятельности;

• в области обеспечения эффективно -сти платного землепользования — регулирование основных элементов системы платного землепользования: земельного налога, арендной платы, сбора с доходов от совершения гражданских сделок и опе -раций с земельными участками, платы за пользование кадастровой и иной инфор -мацией и др. услуг, связанных с обеспече нием сделок и операций с землей, и т.д.;

• в области социальной политики — соз -дание новых рабочих мест, развитие соци альной и культурно бытовой инфраструк туры, развитие туризма, вывод производственных объектов из центров городов, формирование устойчивых мест прожива ния для различных социальных слоев.

С 2009 г. в РФ начал формироваться государственный кадастр недвижимости, в процессе которого формируется единый

государственный реестр объектов недви -жимости, в который включены данные ЕГРЗ.

Анализ функционирования систем раздельно кадастрового и технического учета объектов недвижимости, а также системы регистрации прав и сделок с ними позволили выделить основные про блемы учетных систем, которые были обу словлены их двойственностью. При этом двойственность проявлялась как в самом наличии двух систем — кадастрового и технического учета, плохо информаци онно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющей, т.е. двой -ственности правовой основы (публичной и частной) и двойственности целей функ -ционирования и финансирования учет ных систем. Очевидно, что сохранение существующего положения являлось фак тором, затрудняющим государственное и муниципальное регулирование в сфере управления земельно имущественным комплексом.

Создание в Российской Федерации еди -ной федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета было направ лено на интеграцию соответствующих информационных систем и объединение данных об объектах недвижимости, уни фикацию процедур оказания учетно регистрационных услуг.

Для обеспечения комплексного реше -ния проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета был издан Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Данным указом Федеральная регистрационная служба с 30 декабря 2008 г. была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а Федеральное агентство гео дезии и картографии (Роскартография) и Федеральное агентство кадастра объ ектов недвижимости (Роснедвижимость) упраздняются с 1 марта 2009 г. При этом Росреестру были переданы все функции и территориальные органы упраздняемых агентств (распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. № 256 -р). Такая реорганизация позволила обеспечить реализацию феде рального закона № 221- ФЗ «О государ -ственном кадастре недвижимости», пред -

полагая создание взамен ныне существу ющей разобщенной системы реестров и кадастров единую базу учета объектов недвижимого имущества. Закон возложил выполнение учетных действий на уполно -моченный орган государственной власти, т.е. на Росреестр, а работу по описанию недвижимости и подготовке документов, необходимых для проведения техниче ского учета, — на кадастровых инженеров. По результатам этой работы готовятся документы, содержащие необходимые для кадастрового учета сведения о недви жимом имуществе (п. 4 ст. 1). Это озна -чает, что правообладателю необходимо заказать проведение соответствующих работ кадастровому инженеру. Ранее в них участвовали также специалисты БТИ. Сокращение участников данной цепочки облегчает проведение таких работ, умень шает время и размер затрат на их проведе ние. Законом введена норма, значительно упрощающая постановку на кадастровый учет объектов капитального строительства, на которые получено разрешение на ввод их в эксплуатацию. В этом случае исче -зает необходимость проведения работ по описанию данных объектов. Кадастровый учет такого недвижимого имущества будет осуществляться на основании разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Введение нового формата технической документации (кадастровых паспортов на объекты недвижимого имущества) позво лит унифицировать техническую докумен -тацию и создать единый документ, необ -ходимый для предоставления в регистри -рующий орган. С другой стороны, умень -шение в этом документе числа характери -стик объекта капитального строительства увеличивает последующие временные и материальные затраты собственника или пользователя объекта недвижимого иму -щества. Например, при необходимости проведения рыночной оценки недвижи мости правообладателю также придется заказывать и технический паспорт, кото рый содержит необходимую для оцен щика информацию. Так, при совершении сделки в нотариальной форме, помимо кадастрового паспорта, требуется предо ставление справки об инвентаризацион ной стоимости объекта, т.к. кадастровый паспорт не содержит такой информации.

Таким образом, целесообразно про должить дальнейшее совершенствование процесса постановки объектов земельно имущественного комплекса на кадастро вый учет, законодательного обеспечения его проведения в обязательном порядке и осуществления за счет бюджетных средств с использованием различных источников информации.

При этом будет осуществляться форми рование системы сведений о недвижимо сти, сведений о территории в целом, на основании которых можно осуществлять управление недвижимым имуществом на территории, в т.ч. формировать социально справедливое и экономически обоснован ное налогообложение объектов недвижи -мости, в первую очередь, принадлежащих частным лицам.

Таким образом, в России осуществля -ется процесс последовательного развития кадастровой системы, который протекает иногда противоречиво и с недостатками, но в целом достаточно динамично. По нашему мнению, к недостаткам можно отнести переход от объемного содержа ния понятия «земельный участок» к пло -скостному его содержанию, что значи -тельно обедняет это понятие, уменьшает объем информации о земельном участке. Нецелесообразен, по нашему мнению, отказ от кадастрового учета участков леса, недр, водных объектов как объектов недвижимости. Значительным тормозом в развитии кадастровой системы в России является сохранение заявительного прин ципа ведения кадастров в сфере управ ления земельно имущественным ком плексом.

Но, несмотря на эти недостатки, общей тенденцией государственной поли -тики в области информационного обе спечения сферы управления земельно имущественным комплексом является переход от государственных кадастровых действий, финансируемых из государ -ственного бюджета, к формированию го сударственного информационного банка данных и системы ведомственных (отрас левых) кадастров, получаемых (или допол няемых) в результате финансирования, осу ществляемого различными ведомствами, юридическими и физическими лицами, что соответствует общемировой практике.