Изменения территориальной организации местного самоуправления и их влияние на бюджетную систему Российской Федерации

Бюджетная политика

ИЗМЕНЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА БЮДЖЕТНУЮ СИСТЕМУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.Л. ВАСЮНИНА, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ

Традиционно форма государственного устройства рассматривается в качестве основного фактора, определяющего состав бюджетной системы государства. Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет: «Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Будучи призванной обеспечить деятельность органов власти бюджетная система отражает их структуру в соответствии с государственным и административно-территориальным устройством, принципы их взаимодействия и степень централизации власти. Многообразие видов бюджетов определяется составом территориальных единиц государства, в границах которых функционируют органы власти. Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню власти, образует уровень бюджетной системы. Принадлежность бюджетного фонда тому или иному уровню бюджетной системы зависит от конституционно-правового статуса соответствующего территориального образования и характера взаимоотношений его органов власти в системе публичного управления.

Соответствующим образом изменения территориального устройства государства как способа организации публичной власти оказывают влияние на структуру бюджетной системы.

Упорядочение территориальной основы местного самоуправления явилось одной из задач Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), определившего начало следующего этапа

реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Какие изменения в территориальной организации местного самоуправления связываются с реализацией нового Федерального закона по сравнению с ранее действующим? (См. табл.).

Таким образом, в редакции нового Федерального закона реализован содержательно иной подход ктерри-ториальной организации местного самоуправления.

Во-первых, перечень территориальных единиц местного самоуправления определен как исчерпывающий, что исключает право органов государственной власти субъектов РФ на самостоятельное определение состава муниципальных образований. Возможность создания муниципальных образований на иных территориях, установленных законодательством субъектов РФ, не допускается. Иными словами, состав создаваемых в Российской Федерации муниципальных образований унифицирован и подлежит пересмотру исключительно в рамках федерального закон одател ьства.

Во-вторых, исходной территориальной единицей местного самоуправления признано поселение, в чем сохраняется верность «поселенческому» принципу построения муниципальных образований, заложенному в ст. 131 Конституции РФ и реализованному в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в отличие от предшествующего законодательного акта, где понятие «поселения» не конкретизировано, вновь принятый Федеральный закон вносит ясность в понимание связи между поселением и населенным пунктом. Согласно ст. 2 Федерального закона сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунцов,

Сравнительная характеристика территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации

Показатели Закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ Закон от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ

Признаки муниципального образования Осуществление населением местного самоуправления; формирование местного бюджета; наличие муниципальной собственности; наличие выборных органов управления Не изложены; определение муниципального образования отсутствует

Территориальные единицы Городское поселение; сельское поселение; несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения; иная населенная территория Сельский населенный пункт; поселок; межселенная территория; часть территории города федерального значения

Виды муниципальных образований Город; поселок; станица; район (уезд); сельский округ (волость, сельсовет); другие муниципальные образования Городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения

Критерии установления границ муниципального образования Территориальная целостность муниципального образования Территориальная целостность; численность населения; пешеходная (транспортная) доступность от населенного пункта до административного центра муниципального образования; наличие инфраструктуры для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий

Изменение границ муниципального образования Не допускается без учета мнения населения; определяется законом субъекта РФ Осуществляется с согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования; определяется законом субъекта РФ

Соотношение границ муниципального образования Допускается создание муниципального образования в границах территории другого муниципального образования Территории всех поселений входят в состав муниципальных районов; территория поселения не может находиться на территории другого поселения; территория городского округа не входит в состав территории муниципального района

в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В свою очередь, городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, территориальная организация местного самоуправления несколько приближена к административно - территориальному устройству, основные единицы которого являются отправными при создании муниципальных образований. Тем не менее Федеральный закон по-прежнему не предусматривает однозначного соответствия между делением территории субъекта РФ на муниципальные образования и его административно-территориальным делением. По сути, допускавшееся ранее разграничение понятий «территория поселения» и «территория муниципального образования» трансформировалось в разделение понятий «территория населенного пункта» и «территория поселения». Границы муниципального образования — поселения могут не совпадать с границами населенного пункта (но не могут их пересекать). Федеральный закон

не допускает ограничения прав на осуществление местного самоуправления в населенных пунктах, не имеющих статуса административно-территориальных единиц согласно административно - территориальному устройству субъекта РФ, закрепленному его конституцией (уставом).

В-третьих, границы территории муниципального образования устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ с учетом критериев, определенных Федеральным законом. Оптимальность размера сельского поселения связывается с численностью проживающего населения (не менее 3 ООО человек при высокой плотности населения или более 1 ООО человек при низкой), а при наличии в составе поселения двух и более населенных пунктов — с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно. Основное исключение составляют районы Крайнего Севера, где специфика традиционного вида деятельности предполагает кочевой образ жизни.

Таким образом, реализация права на местное самоуправление в границах средних и малых сельских населенных пунктов предполагает их объединение в составе поселения либо присоединение к поселению, если иное не закрепляется законодательством субъекта РФ.

Подобные ограничения несколько корректируют понимание «поселенческого» принципа терри-

ториальной организации местного самоуправления, предусмотренного Федеральным законом. Задача обеспечить насколько возможно приближение местного самоуправления к месту проживания граждан дополняется необходимостью регулирования количества создаваемых муниципальных образований, а также их выравнивания по территории и численности проживающего населения.

Реализация Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показала существенный разрыв между числом созданных муниципальных образований (на 01.01.1998— 12 575) и числом административно-территориальных единиц, где осуществлялось местное самоуправление в соответствии с Законом РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (на 01.04.1994 - 29 292). Наибольшие изменения коснулись поселков и сельских населенных пунктов, которые законодательством 45% субъектов РФ не были включены в состав территориальных единиц местного самоуправления1.

Представляется, что предстоящий этап реформы местного самоуправления не будет исключением из сложившейся тенденции сокращения малочисленных муниципальных образований и укрупнения низового звена местного самоуправления.

В-четвертых, право на местное самоуправление в границах другого муниципального образования конкретизировано в определении муниципального района. Район, формально утративший с 1995 г. ключевую позицию в административно - территориальном устройстве, приобрел статус территориальной единицы местного самоуправления, в границах которой обеспечивается: решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, определенных федеральным законодательством; реализация отдельных государственных полномочий, возложенных отдельным федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ на соответствующие органы местного самоуправления.

Учитывая, что Федеральный закон не формулирует «верхних» ограничений по численности населения муниципальных образований низового звена, основным критерием при определении границ муниципальных районов выступает транспортная доступность административного центра муниципального района для жителей всех поселений, входящих в состав данного муниципального района.

В-пятых, впервые самостоятельным видом муниципального образования признан городской

1 См.: Реформа местного самоуправления в региональном

измерении. По материалам 21 региона Российской Федерации / Под ред. С.Рыженкова, Н. Винника. Сер. « Библ. муниц. служащего», вып. 13.- М.: Моск. обществ, науч. фонд; Межд. инст. гуман.-полит, исслед., 1999.- С. 55.

округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района. Представляется, что целесообразность подобного обособления городского поселения и городского округа продиктована необходимостью дифференциации положения городов различного уровня в административно-территориальном устройстве субъекта РФ.

Между тем статус городского округа не приобрел четкой правовой регламентации. Федеральный закон не формулирует содержательных признаков городского округа, не конкретизирует условий преобразования городского поселения в городской округ либо лишения его статуса городского округа. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется (ст. 11, 13 Федерального закона):

• при наличии социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой органам местного самоуправления для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, возложенных федеральными законами и законами субъектов РФ;

• при обеспечении органов местного самоуправления прилегающего муниципального района инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения данного муниципального района;

• при согласии населения городского поселения и согласии населения муниципального района, из состава которого выделено городское поселение, выраженном путем голосования.

В свою очередь отсутствие прямых ограничений по численности населения городского округа не позволяет отождествлять городские округа исключительно с городами республиканского (краевого, областного, окружного) значения.

Согласно ст. 84 Федерального закона статусом городского округа наделены территориальные образования с особым правовым режимом функционирования — ЗАТО и наукограды; а также города, являвшиеся на 30.04.2003 муниципальными образованиями и не входящие в состав других муниципальных образований.

С учетом изложенного, реорганизация территориального устройства местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом связывается с необходимостью:

• отказа в возможности выбора субъектами РФ различных территориальных моделей местного самоуправления;

• выделения'двух самостоятельных территориальных уровней организации местного самоуправления;

• разграничения и закрепления за органами местного самоуправления разных видов муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения.

Опыт муниципального строительства в Российской Федерации свидетельствует о том, что при выборе территориальных единиц местного самоуправления важно учитывать:

• обеспеченность территориального образования основными объектами социальной и иной инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности проживающего населения;

• наличие устойчивой финансовой базы, обеспечивающей самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения;

• транспортную доступность предоставляемых муниципальных услуг;

• возможность формирования кадрового состава муниципальных служащих.

Каким образом изменения в территориальном устройстве местного самоуправления влияют на построение бюджетной системы РФ? Ответ на этот вопрос предполагает ясность понимания того, правомерно ли разделение местных бюджетов по уровням территориальной организации местного самоуправления; каково положение бюджетов муниципальных образований различного вида в бюджетной системе РФ; каким образом изменяется содержание принципов бюджетной системы РФ, закрепленных в гл. 5 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Данные полномочия органов публичной власти на местах могут осуществляться только органами местного самоуправления, что означает признание неконституционным отнесение указанных полномочий к ведению органов государственной власти2. В свою очередь территориальные органы государственной власти административно-территориальных единиц в составе субъектов РФ, реализуя свои властные полномочия, не могут иметь бюджетных полномочий, и соответственно, формировать собственные бюджеты.

Таким образом, самостоятельное формирование местного бюджета выступает содержательным признаком местного самоуправления. Наделение органа власти полномочиями по непосредственному решению вопросов местного значения в статусе органа местного самоуправления — основание для определения его бюджетного фонда в качестве

2 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

местного бюджета. Федеральное законодательство закрепляет: каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)3.

Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренное Федеральным законом, предопределяет многообразие видов местных бюджетов. В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ местный уровень бюджетной системы РФ образуют бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

В свою очередь использование иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Тем самым, с одной стороны, разрешена неопределенность правового положения муниципальных внебюджетных фондов в бюджетной системе РФ, а с другой - возникла двусмысленность в толковании права органов местного самоуправления на формирование целевых бюджетных фондов в составе местных бюджетов.

Указанные виды местных бюджетов являются собственными бюджетами соответствующих муниципальных образований, формирование которых осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Иная позиция противоречит принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, закрепленному в ст. 130 Конституции РФ.

Принадлежность городских и сельских поселений к первичным территориальным единицам местного самоуправления определяет обособленность положения их бюджетов в составе местных бюджетов бюджетной системы РФ. В редакции ст. 10 Бюджетного кодекса РФ эта обособленность закрепляется путем разделения местных бюджетов на два подуровня, включающих: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

За счет средств бюджетов поселений обеспечиваются расходные обязательства, принимаемые органами местного самоуправления в ходе решения вопросов местного значения поселений. Согласно ст. 14 Федерального закона на органы местного самоуправления поселения возложены: организация благоустройства и озеленения территории поселения, организация освещения улиц, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, решение иных

3 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ст. 52), а также ст. 14 Бюджетный кодекс РФ.

вопросов, связанных с непосредственным местом проживания граждан.

В свою очередь бюджеты муниципальных районов призваны обеспечить расходные обязательства органов местного самоуправления муниципального района, возникающие в ходе решения вопросов межпоселенческого характера, в том числе содержания и строительства автомобильных дорог между населенными пунктами, организации транспортного обслуживания населения между поселениями, охраны общественного порядка на территории муниципального района, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и др. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется посредством отчислений от налогов, подлежащих зачислению в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ в бюджет муниципального района, и финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов. В бюджеты поселений поступают отчисления от федеральных, региональных и местных налогов, а также налогов, предусмотренных специальным налоговым режимом, по нормативам, установленным органами местного самоуправления муниципальных районов. Органы местного самоуправления поселений являются получателями дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, равно как и иной финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов (Бюджетный кодекс РФ, ст. 61, 142, 142.1).

Иными словами, организация межбюджетных отношений поселений и муниципальных районов основана на закреплении их бюджетов за разными звеньями бюджетной системы РФ. Однако федеральное законодательство не исключает права привлечения органами местного самоуправления поселений средств бюджета субъекта РФ как в форме прямых дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений, так и в порядке перераспределения средств, поступающих в бюджет муниципального района из регионального фонда компенсаций (Бюджетный кодекс РФ, ст. 137, 140).

Формирование бюджетов городских округов осуществляется в порядке, отличном от формирования бюджетов поселений и бюджетов муниципальных районов. Бюджет городского округа является самостоятельным видом местных бюджетов, призванным обеспечить расходные обязательства, связанные с решением всех вопросов жизнедеятельности населения городского округа.

Территориальная неделимость городского округа обусловливает отсутствие отчислений от доходов, поступающих в бюджет городского округа, и межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа в пользу нижестоящих муниципальных

образований. Образование городского округа вне муниципального района предполагает право его органов местного самоуправления на отчисления от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в соответствии с федеральным законодательством в бюджеты субъектов РФ. По сути, наделение городского поселения статусом городского округа предусматривает закрепление заданным муниципальным образованием налоговых доходов в объеме, соответствующем доле их зачисления в консолидированный бюджет муниципального района.

Таким образом, одно из направлений развития бюджетного законодательства РФ связывается с разработкой механизма формирования местных бюджетов, учитывающего различия в статусе муниципальных образований (что отличает его от механизма формирования бюджетов субъектов РФ).

Законодательное разделение вопросов местного значения поселений, городских округов и муниципальных районов обусловливает необходимость разграничения расходных обязательств, возникающих в ходе решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В свою очередь разграничение расходных обязательств между видами муниципальных образований не может осуществляться вне разграничения доходов между видами местных бюджетов, основная задача которого — обеспечить органы местного самоуправления доходами в объеме, достаточном для реализации возложенных расходных обязательств.

Тем не менее Бюджетный кодекс РФ в ст. 30 декларирует принцип разграничения доходов и расходов исключительно между уровнями бюджетной системы РФ, хотя его содержание не отрицает необходимости закрепления доходов и расходов по видам местных бюджетов.

Иными словами, ревизия принципов бюджетной системы РФ, ориентированная на изменение состава местных бюджетов, определяет следующее направление совершенствования бюджетного законодательства РФ.

Предусматривая возможность формирования муниципальных образований различного территориального уровня, Федеральный закон сохраняет запрет на соподчиненность их органов местного самоуправления. Согласно ст. 17 Федерального закона подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу другого муниципального образования не допускается.

Исключение субординации положения органов местного самоуправления поставило вопрос о равноправии муниципальных образований. Принцип равенства прав муниципальных образований как территориального объединения граждан, коллектив-

но реализующих право на осуществление местного самоуправления, является одной из гарантий прав и свобод граждан независимо от места жительства4.

Представляется важным проводить различия между понятиями «равенство прав муниципального образования» и «равенство статуса муниципальных образований». Декларация последнего означает признание равного объема полномочий органов местного самоуправления независимо от экономических, социальных, демографических и иных характеристик муниципального образования. В условиях, когда муниципальными образованиями выступают территориальные единицы, отличные по «происхождению» (поселенческого и административного типа), по численности населения и размерам территории, по хозяйственной направленности и инфраструктурному обеспечению, дифференциация правового режима их функционирования неизбежна.

В свою очередь равноправие муниципальных образований заключается в обеспечении органов местного самоуправления равными правами и обязанностями в объеме, достаточном для реализации статуса муниципального образования. Обеспечение бюджетного равноправия муниципального образования — это создание для муниципальных образований одного статуса режима равных правовых условий для формирования собственных бюджетов.

Федеральный закон принципа равноправия муниципальных образований не формулирует. В то же время содержание принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ ^муниципальных образований, предусмотренного Бюджетным кодексом РФ (ст. 31.Л), сводится к соблюдению принципов и требований, установленных федеральным законодательством. Тем не менее столь общий подход к определению равенства бюджетных прав муниципальных образований конкретизируется в закреплении единых долей отчислений от федеральных и местных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты каждого из видов муниципальных образований (за исключением бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального

значения)5; в применении единых для всех поселений и единых для всех муниципальных районов нормативов отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с федеральным законодательством в бюджет субъекта РФ6; в использовании единых методологических подходов к определению финансовой помощи местным бюджетам.

Требование использовать единые для муниципальных образований одного статуса нормативы отчислений от налогов и сборов в бюджеты данных муниципальных образований не исключает применения индивидуальных нормативов отчислений. Федеральное законодательство фиксирует право субъектов РФ, с одной стороны, устанавливать дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в счет причитающихся дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а с другой — снижать для конкретного муниципального образования нормативы отчислений в случае превышения его расчетных налоговых доходов над определенным уровнем, установленным законом субъекта РФ. Иными словами, нормативные отчисления от федеральных налогов не теряют своего регулирующего значения для местных бюджетов.

В этих условиях встает вопрос о дополнительных гарантиях равенства местных бюджетов, в том числе формирования единой методики корректировки нормативов отчислений от федеральных налогов; утверждения законом субъекта РФ дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц отдельно от основных; установления единых ограничений по сокращению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и централизации местных налогов в бюджете субъекта РФ 7.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что обеспечение равенства бюджетных прав муниципальных образований — неотъемлемое направление развития бюджетного законодательства РФ на ближайшую перспективу.

4 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 №16-П «По делу о проверке конституционности положения п.2 -

ст.81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и 5 См.: Бюджетный кодекс РФ.- Ст.61, 61.1,61.2.

бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом 6 Там же. Ст. 58.

Челябинского областного суда». 7 Там же. Ст. 137, 142.2.