Конкурентная борьба на съежившемся ковре

Формальный рост конкуренции в закупках государства сопровождается расширением неконкурентного сектора — на него приходится две трети госзаказа, следует из доклада Высшей школы экономики. Рост сектора обеспечило расширение практики проведения электронных аукционов — в 85% случаев такие торги были признаны несостоявшимися. Повышать конкуренцию в сегменте госзакупок авторы предлагают за счет расширения способов закупок — пока же Минфин намерен сократить их до трех.

Неконкурентный сектор закупок по закону о контрактной системе (ФЗ-44) постоянно увеличивается и достиг в 2019 году 66% в общей сумме закупок (из расчета начальной максимальной цены контракта) против 39% в 2016 году. К таким выводам пришел коллектив авторов Высшей школы экономики под руководством первого проректора ВШЭ Александра Шамрина в докладе «Система госзакупок в РФ». Под неконкурентными закупками понимаются «прямые закупки» у единственного поставщика и закупки по итогам несостоявшихся конкурентных процедур (например, из-за подачи лишь одной заявки на участие). В денежном выражении объем неконкурентного сектора в 2019 году составил 6,7 трлн руб., в том числе 6,2 трлн руб. пришлось на закупки по результатам несостоявшихся конкурентных процедур. При этом в 2019 году их доля достигла максимального значения — 62% против 49% и 40% в предыдущие два года.

Как указывают авторы, такие показатели обусловлены усилением «аукционного крена» из-за упрощенной процедуры электронного аукциона (сокращен срок проведения и др.) — на них приходится 86% отмененных процедур на сумму 5,3 трлн руб. (две трети госзаказа). На «прямые закупки» формально приходится лишь 0,44 трлн руб., однако де-факто их объем гораздо больше, поскольку с 2019 года госзаказчики получили право не публиковать извещения о закупках у единственного поставщика в Единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС).

По подсчетам авторов, общий объем таких закупок составил 1,45 трлн руб., а доля неконкурентного сектора в таком случае достигает 76%.

Неконкурентный сектор в закупках госкомпаний (ФЗ-223) с учетом восстановленных данных выше — 79%, или 10,6 трлн руб. При этом по сравнению с закупками по ФЗ-44 в ФЗ-223 преобладает доля закупок у единственного поставщика (38% против 14% в ФЗ-44), тогда как доля несостоявшихся процедур ниже, чем в госзаказе,— 42% против 62%. Наибольшая доля отмененных торгов также приходится на аукционы — 67%, или 5,3 трлн руб., что говорит об «имитационном характере данного способа определения поставщиков», констатируют авторы.

Впрочем, формально уровень конкуренции в госзаказе растет: число заявок на одну закупку по ФЗ-44 выросло с 2,3 заявки на лот в 2018 году до 2,8 заявки в 2019-м, а для закупок по ФЗ-223 — с 1,2 до 2 заявок. «Возможно, это обусловлено адаптацией бизнеса к переводу всех конкурентных закупок в электронную форму»,— предполагают авторы. Рост конкуренции сказался и на уровне экономии бюджетных средств: он вырос до 5,5%, однако так и не превысил показатели последних пяти лет (за исключением 2018 года). Наибольшие показатели экономии зафиксированы для двухэтапного конкурса (21%), запроса котировок (18%), тогда как для электронного аукциона показатель составил 5,8%. Для госкомпаний с «более мягким закупочным режимом» общий показатель экономии, напротив, растет третий год и достиг 11,8%.

Эксперты ВШЭ указывают на целесообразность сохранения сложившейся практики для госкомпаний, при этом добиваться повышения прозрачности в сегменте авторы предлагают за счет внедрения «закупочного аудита» по аналогии с процедурами финансового аудита.

По мнению экспертов, добиться повышения конкуренции в закупках по ФЗ-44 можно за счет упрощения процедур и расширения способов закупок вплоть до «конструирования отдельного способа» для крупных контрактов свыше 1 млрд руб. Напомним, Минфин уже принял ряд инициатив, существенно упрощающих закупочное законодательство, но наиболее масштабные ведомство намерено внести в Госдуму осенью. Впрочем, проект наряду с оптимизацией процедур должен сократить способы закупок с 11 до трех (см. “Ъ” от 1 июня).