Применение механизма государственно-частного партнерства для управления общественно значимыми проектами

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

Канд. экон. наук А. Ю. Вега

ПРИМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ДЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМЫМИ ПРОЕКТАМИ1

В статье исследуется применение механизмов государственно-частного партнерства для реализации экологически и социально значимых проектов и программ, для обеспечения экологических и социальных стандартов жизни населения. Анализируются вопросы нормативно-правового обеспечения реализации принципов государственно-частного партнерства при осуществлении общественно значимых проектов и программ.

Ключевые слова и словосочетания: общественно значимые проекты, государственно-частное партнерство, экологические и социальные стандарты жизни населения, механизм реализации.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года ставится задача о переходе на новые экологические стандарты жизни населения, что подразумевает усиление экологической и социальной составляющей экономического развития. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 году Президент Российской Федерации отметил: «Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий, соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах».

Финансовое обеспечение экологически ориентированного роста экономики, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных 30 апреля 2012 г. Президентом России, предусмотрено, в том числе, в рамках государственно-частного партнерства.

Следует отметить, что в настоящее время в ряде регионов страны приняты и разрабатываются нормативно-правовые акты по развитию инструментария государственно-частного партнерства при реализации ряда проектов и программ. Так, в соответствии с Законом Республики Бурятия от 29 февраля 2012 г. № 2625-1У «О государственно-частном партнерстве в Республике Бурятия» государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров в реализации общественно значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений государственно-частного партнерства, в том числе концессионных. При этом под общественно значимыми проектами понимаются инвестиционные

1 Статья подготовлена по результатам исследования, проведенного при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проекты № 12-02-00178а и № 12-32-01354.

проекты, реализуемые в целях социально-экономического развития и предусматривающие строительство, реконструкцию и (или) эксплуатацию социально значимых объектов в сферах образования, науки, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной, инженерной инфраструктуры, инфраструктуры связи и телекоммуникаций.

Участие публичного партнера в проектах государственно-частного партнерства осуществляется в следующих формах:

- предоставление публичным партнером частному партнеру прав владения и (или) пользования объектами имущества, находящимися в собственности публичного партнера, необходимыми для реализации проекта, в частности: а) путем предоставления частному партнеру прав владения и (или) пользования земельными участками, на которых располагается объект соглашения и (или) на которых предполагается создание объекта соглашения; б) путем предоставления частному партнеру прав владения и (или) пользования объектами иного недвижимого и (или) движимого имущества;

- участие в финансировании реализации проекта, в том числе в финансировании создания, реконструкции и (или) эксплуатации объектов соглашений;

- предоставление частному партнеру гарантий, необходимых для реализации проекта государственно-частного партнерства.

Закон Ростовской области от 22 июля 2010 г. № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства» (в редакции от 9 декабря 2011 г. № 764-ЗС) направлен на обеспечение стабильных условий развития различных форм государственно-частного партнерства, привлечение и эффективное использование государственных и частных ресурсов для развития экономики и социальной сферы, повышение уровня жизни населения. При этом под государственно-частным партнерством в данном законе понимаются формы взаимодействия (сотрудничества) между областью либо областью и муниципальными образованиями, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом по договору о совместной деятельности с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере - с другой.

Так, в соответствии с законопроектом Республики Саха (Якутия) «Об участии Республики Саха (Якутия) в инфраструктурных проектах государственно-частного партнерства» (2012) целями участия Республики Саха (Якутия) в инфраструктурных проектах государственно-частного партнерства являются:

а) привлечение инвестиций в экономику республики для реализации социально значимых проектов;

б) развитие общественной инфраструктуры для обеспечения высокого уровня жизни населения и экономического роста республики;

в) повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям с использованием объектов общественной инфраструктуры;

г) обеспечение эффективности использования объектов общественной инфраструктуры.

При этом под инфраструктурным проектом государственно-частного партнерства понимается проект по проектированию, созданию (реконструкции), техническому обслуживанию и (или) эксплуатации объектов общественной инфраструктуры и (или) предоставлению услуг с их использованием, реализуемый на основе разделения полномочий, рисков и ответственности публичного и частного партнера.

Общественная инфраструктура - объекты, взаимосвязанные комплексы и системы объектов инфраструктуры, предназначенные для обеспечения благоприятных условий для жизнедеятельности населения, повышения его качества жизни и удовлетворения потребностей экономического развития территорий. Объекты соглашений, выделяемые в рамках государственно-частного партнерства, приведены на рисунке.

К формам участия республик, областей, муниципальных образований в финансировании реализации проектов государственно-частного партнерства относятся:

1) предоставление субсидий частному партнеру, связанных:

- с созданием, реконструкцией и эксплуатацией объекта соглашения;

- возмещением затрат или недополученных доходов частного партнера в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг при исполнении соглашения;

- выполнением частным партнером обязательств по предоставлению товаров, выполнению работ, оказанию услуг;

- возмещением потерь в доходах частного партнера, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги);

2) предоставление бюджетных инвестиций;

3) предоставление государственных гарантий;

4) предоставление налоговых льгот и др.

При этом могут использоваться такие инструменты, как компенсационные и гарантийные обязательства, включая поручительство и банковскую гарантию, принимаемые на себя частным партнером и (или) иными лицами, участвующими в соглашении на стороне частного партнера, а также страхование в связи с исполнением соглашения.

Частный партнер имеет также право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в соответствии с гражданским законодательством.

Формами государственно-частного партнерства являются следующие соглашения (договоры):

1) об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов;

2) об участии области в уставных (складочных) капиталах юридических

лиц;

3) о предоставлении государственного имущества в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление;

4) концессионные.

Рис. Объекты соглашений в рамках государственно-частного партнерства

К способам имущественного участия относятся:

1) предоставление частному партнеру в аренду земельных участков, находящихся в собственности республики, муниципального образования, необходимых для реализации проектов государственно-частного партнерства;

2) предоставление частному партнеру иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в собственности республики, муниципального образования, необходимого для реализации проектов государственно-частного партнерства;

3) предоставление частному партнеру определенных соглашением исключительных и иных прав в целях реализации частным партнером в порядке и на условиях, определенных соглашением, товаров, работ или услуг потребителям с использованием объекта соглашения и др.

Согласно докладу ООН «Управление водными ресурсами в условиях неопределенности и риска» (2012), все в большей мере ощущается дефицит водных ресурсов, в том числе в Центральной Европе. Рост населения в городах ведет к увеличению потребления питьевой и технической воды. Причем проблема возникнет в средних городах - от 500 до 2 млн жителей, поскольку их инфраструктура и возможности не настолько велики, чтобы учесть эти демографические изменения и обеспечить людей необходимым количеством воды. В то же время европейские тарифы на использование водных ресурсов не отражают в полной мере ни фактические затраты на поставку воды, ни экономические последствия ее изъятия из окружающей среды. Подобное несоответствие привело к загрязнению и нехватке воды, а также к существенному ущербу природе и обществу. В среднем жители таких стран, как Австрия, Франция, Германия, Нидерланды, а также Англия и Уэльс, платят за питьевую воду от 66 до 92 евро в год, при этом ежегодный счет за канализацию составляет от 93 до 122 евро. В этой ситуации введение объективного тарифа на воду будет стимулировать эффективное использование воды и внедрение технических и экологических инноваций. В качестве механизмов управления стоимостью воды могут выступать тарифы, субсидии, механизмы финансового рынка, а также другие экономические инструменты.

Следует отметить, что жилищно-коммунальное хозяйство в России в последние 20 лет стало главным загрязнителем природных вод, опередив промышленность и сельское хозяйство. По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году», объем сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы по виду деятельности «предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг» составил 1839,8 млн м3, или 11,5% от общего объема сброса загрязненных сточных вод.

Что касается водоснабжения населенных пунктов, то, по данным Рос-стата, в 2011 г. только 58,9% поданной воды прошли через очистные сооружения. Мощности очистных сооружений канализации использовались на 52%. Пропуск сточных вод через очистные сооружения составил 96% от их общего объема, в том числе в городской местности - 97%, в сельской местности -75%. Говоря об экологических и социальных стандартах жизни населения, в частности о санитарном состоянии водных объектов в местах водопользования населения, следует учитывать, что в 2011 г. 22,1% проб из общего числа

исследованных проб по санитарно-химическим показателям не соответствовали гигиеническим нормативам.

В двух видах экономической деятельности «сбор, очистка и распределение воды» и «удаление сточных вод, отходов и аналогичная деятельность» сосредоточены предприятия водопроводно-канализационного хозяйства (прежде всего объекты, имеющие на балансе канализационные станции аэрации, очистные сооружения и т. п.), являющиеся крупнейшими источниками сброса загрязненных сточных вод (более 60%) в поверхностные водные объекты в стране. При этом необходимо отметить, что на канализационные сооружения городских водоканалов поступают большие объемы промышленных сточных вод. К примеру, крупнейшими источниками сбросов загрязненных сточных вод в настоящее время являются следующие предприятия, млн м3: ГУП «Водоканал», Санкт-Петербург (915,0); Курьяновская станция аэрации, Москва (832,1); Люберецкая станция аэрации, Москва (746,9); МП «Самараводока-нал», г. Самара, Самарская область (237,5); МП «Нижегородский Водоканал», г. Нижний Новгород, Нижегородская область (233,2); МУП «Водоканал», г. Екатеринбург, Свердловская область (223,0).

Примером применения механизма государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства является деятельность ОАО «ПО Водоканал» города Ростова-на-Дону. Ростов-на-Дону был одним из первых крупных российских городов, в котором появилась система водоснабжения и канализования сточных вод. Еще в середине XIX в. водовозы доставляли воду в бочках по крутым неустроенным дорогам к верхней части города. Первый технический проект Ростовского водопровода был рассмотрен городской думой еще в 1847 г. Строительство его началось в 1851 г. В 1865 г. городская дума заключила концессионный договор («Контракт по устройству в г. Ростове-на-Дону водопровода»).

В настоящее время основной деятельностью предприятия является обеспечение забора воды из реки Дон, очистки речной воды до питьевого качества, транспортировки и подачи питьевой и технической воды населению, предприятиям различных отраслей промышленности городов Ростова-на-Дону, Батайска, Аксая и х. Ковалевка, а также прием сточных вод в сети канализации и их очистка перед выпуском в водный объект на очистных сооружениях канализации. ОАО «ПО Водоканал» г. Ростова-на-Дону обеспечивает водой свыше 1,2 млн человек. К основным экологическим проблемам данного предприятия относятся высокое загрязнение источника водоснабжения; сброс в водные объекты недостаточно очищенных сточных вод; размещение отходов - избыточного активного ила; выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ от очистных сооружений и от иловых карт (метан, сероводород).

Динамика и объемы образования различных видов отходов за последние годы свидетельствуют о постоянном и значительном увеличении угрозы для состояния окружающей среды. Под объекты размещения отходов изымаются значительные территории. Общее количество накопленных отходов на иловых картах составляет 59350,06 тонн. Ежегодное образование осадков сточных вод на канализационных очистных сооружениях ОАО «ПО Водоканал» составляет порядка 50 тыс. тонн. В большинстве случаев иловые поля и илонакопители

располагаются в водоохранной зоне водных объектов и являются потенциальными источниками загрязнения.

С целью повышения экологической эффективности производства в рамках механизмов государственно-частного партнерства в городе реализуется инвестиционный проект «Чистый Дон», что предполагает реконструкцию и модернизацию очистных сооружений, увеличение их производительности. Проект реализуется при государственной поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Ответственными исполнителями проекта по компонентам, реализуемым за счет бюджетного финансирования, являются администрации Ростовской области и города Ростова-на-Дону. При этом основное финансирование осуществляется за счет проектной компании ООО «АБВК-Эко», созданной инициатором регионального инвестиционного проекта «Чистый Дон» ОАО «Евразийский». Срок реализации данного проекта -2013 г. За счет средств частного инвестора предусматривается, в частности, реализация проекта по строительству завода по сжиганию осадка очистных сооружений канализации города, что позволит значительно улучшить экологическую обстановку в городе.

Стимулирование привлечения частных инвестиций в водный сектор может осуществляться путем предоставления государственной поддержки в таких формах, как: а) субсидирование процентных ставок по кредитам, привлекаемым водопользователями для реализации проектов, связанных с внедрением чистых технологий и рациональным водопользованием; б) предоставление государственных гарантий по привлекаемым водопользователями займам, направляемым для финансирования инвестиций в водный сектор; в) установление льготных периодов в отношении платы за пользование водными объектами для водопользователей, осуществляющих инвестиции в инновации в водохозяйственном комплексе.

Для финансирования общественно значимых проектов в рамках государственно-частного партнерства, на наш взгляд, государство вправе выпустить в обращение сертификаты экологической эффективности, устанавливающие право владельца такого сертификата на получение субсидии из федерального бюджета при осуществлении инвестиционных проектов, имеющих целью внедрение наилучших существующих, в том числе экологически чистых, технологий и осуществление иных мер снижения негативного воздействия на окружающую среду.

Список литературы

1. Вега А. Ю., Потравный И. М. Обеспечение экологических и социальных стандартов жизни населения на основе государственно-частного партнерства // Вестник Алтайской науки. - 2012. - № 3-1.

2. Тяглов С. Г., Краснокутский П. А. Проблемы реализации кластерной политики как стратегического направления долгосрочного социально-экономического развития регионов // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2011. - № 5 (41).