Муниципальные образования России: проблемы формирования и перспективы изменения

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: 10 лет спустя

Статьи подготовлены по материалам докладов, сделанных авторами на Международной научно-практической конференции «10 лет муниципальной реформы в России: итоги, проблемы и перспективы»

Симагин Ю.А.

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИЗМЕНЕНИЯ

Формирование современной системы муниципальных образований Российской Федерации фактически началось 10 лет назад с принятием в 2003 г. соответствующего закона [1].

Но формировались новые образования не на пустом месте, а на основе административного деления страны, сложившегося в советский период ее развития.

Существующий состав муниципальных образований обладает как достоинствами, так и серьезными недостатками и противоречиями, не позволяющими в полной мере реализовать принципы местного самоуправления во многих частях страны, особенно в условиях депопуляции в подавляющем числе муниципальных образований страны.

Советский период развития страны характеризовался созданием жесткой системы государственного управления территорией, которая к началу 1990-х гг. включала в себя пять уровней административно-территориального устройства:

1) РСФСР как одна из частей СССР;

2) края, области, АССР, города центрального подчинения — Москва и Ленинград (Санкт-Петербург);

3) автономные (национальные) области и округа — внутри некоторых краев и областей;

4) административные районы и города областного (краевого, республиканского) подчинения;

5) города районного подчинения, поселки городского типа, сельские советы, а также внутригородские районы — в городах цен-

трального подчинения и некоторых городах областного подчинения.

Эта система, по крайней мере, формально, учитывала распределение населения не только по конкретным территориям и населенным пунктам, но также состав населения по национальному признаку и его распределение на городское и сельское в границах административных единиц. При этом финансировалась система управления строго по вертикали «сверху вниз», каких-либо собственных источников финансирования у органов власти на всех уровнях не было, развитие территорий осуществлялось преимущественно по отраслевому, а не по территориальному принципу.

Современная Российская Федерация начала строиться с 1992 г. по совершенно другим принципам, чем Советский Союз, в том числе и в сфере управления территориями. В частности, Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 г., кроме органов государственной власти провозглашалось создание в стране органов местного самоуправления, которые не входят в систему государственной власти (статьи 3 и 12 Конституции РФ). Местное самоуправление должно было стать инструментом решения конкретных проблем населения с соответствующими источниками финансирования, но в условиях социально-экономического кризиса 1990-х гг. его полноценное формирование было, по всей видимости, не реальным.

В теоретическом плане создание местного самоуправления является переходом от территориального развития страны, жестко ограниченного существующими административными границами и направляемого

«сверху», к пространственному развитию, основанному, прежде всего, на инициативах населения, которое на местах должно самоорганизовываться для решения своих проблем, а государственная власть лишь создает для этого необходимые условия в виде законодательной и налоговой базы, общефедеральной социальной и транспортной инфраструктуры.

Местное самоуправление существовало в Российской империи на протяжении нескольких десятилетий до революции октября 1917 г. и добилось в то время значительных успехов в развитии образования, здравоохранения и некоторых других вопросах. Фактически заново создавалась система местного самоуправления в стране началось после принятия в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ (далее — ФЗ №131). До этого происходили только изменения, касавшиеся «верхних» уровней административно-территориального устройства:

а) провозглашено равенство всех субъектов Российской Федерации, которыми стали бывшие области, края, автономные республики (АССР), автономные области, автономные округа и города центрального подчинения;

б) создана система федеральных округов, которые должны были непосредственно управлять субъектами Российской Федерации.

Кроме этого, около 350 поселков городского типа за период 1991-2002 годов было преобразовано в сельские населенные пункты [4. С. 48]. При этом их население сменило статус с городского на сельское, но изменение системы управления фактически не

произошло, так как новые сельские администрации действовали в тех же территориальных границах, что и старые поселковые, и решали прежние задачи. По данным переписи 2002 г., низший уровень государственного управления в стране образовывали 1866 административных районов, 1098 городов областного и районного подчинения, 1842 поселка городского типа, 24464 сельских администраций, а также 330 внутригородских районов [2. С. 8-9]. То есть всего насчитывалось 29270 единиц низшего административного уровня (не считая внутригородских районов), которые могли бы стать основной для создания системы местного самоуправления.

При разработке ФЗ №131 за образец была взята система самоуправления, существующая в западных странах, которая имеет долгую историю развития и отличается значительными успехами в решении соответствующих задач. При этом во Франции с численностью населения около 60 млн. человек и площадью территории 550 тыс. км2 насчитывается 36 тыс. муниципалитетов. В Германии с населением около 80 млн. человек и площадью 350 тыс. км2. насчитывается 16 тыс. муниципалитетов. Похожие соотношения наблюдаются в других развитых странах мира.

В Российской Федерации, население которой насчитывает около 143 млн. человек, а площадь территории — 17,1 млн. км2, можно было бы ожидать увеличения числа муниципалитетов по сравнению с единицами низшего административного уровня советского периода развития страны. Только в таком случае была бы достигнута реальная территориальная доступность муниципальной власти для населения, участие жителей в

решении своих проблем. Принцип территориальной доступности был заложен и в ФЗ №131, где провозглашалось, что границы поселения — первичной единицы местного самоуправления — устанавливаются с учетом пешеходной доступности в течение рабочего дня туда и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (ФЗ №131, п.11, ч.1, ст. 11).

Предполагалось создать муниципальные образования пяти типов двух уровней. Верхний уровень:

1) муниципальный район (состоит из сельских и городских поселений);

2) городской округ (город или поселок городского типа, возможно с сельскими населенными пунктами, не входящий в муниципальный район).

Муниципальные районы и городские округа составляют субъект Российской Федерации. Нижний уровень муниципалитетов:

1) сельское поселение (состоит из одного или нескольких сельских населенных пунктов);

2) городское поселение (состоит из одного города или поселка городского типа, также возможно наличие сельских населенных пунктов);

3) внутригородская территория городов федерального значения (деление для Москвы и Санкт-Петербурга — аналог муниципальных районов и городских поселений в других субъектах Российской Федерации). Сельские и городские поселения образуют муниципальный район, являясь первичными единицами местного самоуправления.

Но важной особенностью Российской Федерации, отличающей ее от

большинства стран с развитой системой местного самоуправления, является значительная дифференциация в размещении населения по территории. Даже на уровне субъектов РФ различия по численности населения составляли в 2010 г. более 200 раз (между Москвой и Ненецкий автономным округом), а по плотности населения — более 100 000 раз (между Москвой и Чукотским автономным округом). С течением времени эти различия увеличиваются, так как население слабозаселенных территорий сокращается, а плотнозаселен-ных — растет.

В итоге отдельным распоряжением Правительства Российской Федерации (№707-р от 25 мая 2004 года) утвержден перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с высокой и низкой плотностью населения. Для таких территорий были разработаны специальные критерии выделения муниципальных образований. В частности, на территориях с низкой плотностью населения допускается создание сельских поселений из одного населенного пункта с населением менее 100 человек (в других районах такие населенные пункты должны входить в состав других сельских или городских поселений) или создание территорий, не входящих ни в одно городское или сельское поселение, населенные пункты которых значительно удалены от других населенных пунктов.

Всего к концу 2010 г. (моменту всероссийской переписи населения) в Российской Федерации было создано 1825 муниципальных районов, 516 городских округов, 1734 городских поселений, 19126 сельских поселений, 79 межселенных территорий [3]. То есть всего получилось 23201 му-

ниципалитетов (не считая межселен-ных территорий и внутригородских образований в Москве и Санкт-Петербурге) — это на 20% меньше, чем было административных единиц соответствующего уровня до начала муниципальной реформы в 2003 году.

Во многих восточных субъектах Российской Федерации не удалось обеспечить ежедневную территориальную доступность для населения административных центров созданных поселений, то есть приближения власти к населению не произошло. Особенно ярко это проявляется для населения межселенных территорий, пусть и немногочисленного. Жители межселенных территорий оказались выключены из системы сельских и городских поселений, в рамках которой, согласно ФЗ№131, должны решаться многие важные вопросы жизнедеятельности населения — организация водоснабжения и водоотве-дения, снабжение топливом, обеспечение жилыми помещениями и другие. Более того, межселенные территории появились и в регионах, не относящихся к территориям с низкой плотностью населения, например, в Псковской области, и даже в регионах с высокой плотностью населения, в частности, в Республике Адыгея.

Во многих случаях произошло чрезмерное перераспределение местной власти внутри субъектов РФ. Например, в Свердловской области сформировано 68 городских округов и 5 муниципальных районов вместо 30 административных районов и 21 города областного подчинения, существовавших до реформы. То есть верхний уровень муниципального уровня значительно усложнился. При этом вместо 26 городов районного подчинения, 97 поселков городского типа и 431 сельской администрации

(по состоянию на 2002 год) в настоящее время существует всего 21 муниципалитет нижнего уровня — 5 городских и 16 сельских поселений. То есть представительство органов власти, непосредственно взаимодействующих с населением, сократилось более чем в 25 раз.

Фактически исчез нижний уровень муниципальной власти и во многих других местах, прежде всего там, где в границах районов были образованы городские округа. Например, городской округ Домодедово Московской области был образован вместо Домодедовского административного района (площадь 816 км2), включавшего в себя 1 город районного подчинения, 3 поселка городского типа и 9 сельских администраций.

Подобная ликвидация нижнего уровня муниципалитетов может иметь смысл с финансовой точки зрения, но противоречит принципу местного самоуправления, создавая разрыв между населением и органами власти.

Не удалось законодательно разграничить также городские поселения и городские округа. Городскими округами должны были стать более крупные города со значительным социально-экономическим потенциалом, а городскими поселениями, входящими в состав муниципальных районов — малые и средние города, непосредственно связанные со своим сельским окружением.

Но в конкретных случаях решение осталось за региональными властями. В итоге, например, город Нижнекамск в Республике Татарстан с населением 234 тыс. человек является городским поселением и входит в состав соответствующего муниципального района, тогда как во многих

субъектах РФ есть городские округа с населением менее 10 тыс. человек. А некоторые городские поселения страны, формально находящиеся на одном уровне управления с Нижнекамском, насчитывают менее 200 жителей, то есть разрыв по численности населения составляет более 1000 раз, и в перспективе он будет расти в соответствии с существующей дифференциацией динамики численности населения.

Кроме этого особым случаем являются закрытые административные образования (ЗАТО) — все они получили статус городского округа, независимо от численности населения и наличия городских населенных пунктов. Например, городской округ поселок Михайловский в Саратовской области имеет население 2,3 тыс. человек, и это сельские жители.

Подобная ситуация обычно объясняется необходимостью обеспечения безопасности объектов государственного значения, находящих в ЗАТО. Но непонятно, почему эта необходимость должна влиять на жизнь населения соответствующих населенных пунктов и окружающих территорий.

В итоге можно сказать, что в результате осуществления муниципальной реформы местные органы власти во многих случаях не приблизились, а отдалились от населения.

Если в 2002 г. на одно административное образование, где органы власти непосредственно взаимодействовали с населением (без учета внутригородских районов и населения Москвы и Санкт-Петербурга), приходилось около 4,5 тыс. человек, то к концу 2010 года соответствующая цифра выросла до 5,5 тыс. человек. В 2011-2013 гг. процесс сокраще-

ния числа муниципалитетов продолжается во многих субъектах РФ.

В большинстве конкретных случаев этот процесс оправдывается финансовыми проблемами существующих муниципалитетов. Но их вряд ли можно решить путем укрупнения муниципалитетов и сокращения соответствующих учреждений и работников в них. Укрупнение муниципалитетов нельзя оправдать даже сокращением численности обслуживаемого населения, что из-за депопуляции можно наблюдать во многих субъектах РФ, особенно в их сельской местности. Ликвидация учреждений, непосредственно обслуживающих население, в том числе местных органов власти, только ускоряет этот процесс, так как способствует увеличению миграционного оттока молодого и активного населения, росту смертности и сокращению рождаемости.

Противодействие подобным процессам — важнейшая задача современного российского государства. Необходимо корректировать существующую систему налогообложения, при которой более 90% существующих муниципалитетов оказываются дотационными, и поэтому не способными в полной мере решать поставленные перед ними задачи.

При этом во многих случаях существующий состав муниципальных образований действительно нуждается в изменениях.

Одно из возможных направлений таких изменений — ЗАТО. Во многих регионах они являются не изолированными населенными пунктами, а частями соседних поселений, тесно с ними взаимосвязанными. И в таких случаях ЗАТО вполне можно присоединить к соседним поселениям или даже населенным пунктам, что улуч-

шит жизнедеятельность населения и позволит ликвидировать соответствующие городские округа. При этом современные технологии позволяют обеспечить безопасность объектов государственного значения, находящихся в ЗАТО, и без ограничений перемещения и деятельности населения. Как пример подобного преобразования можно привести бывший ЗАТО «Поселок городского типа Приокский» в Московской области, который вошел в состав города Ступино.

Второе необходимое направление изменения состава существующих муниципальных образований — пересмотр количества городских округов в соответствии с их реальным социально-экономическим потенциалом. Многие небольшие по численности населения и площади территории городские округа целесообразно включить в состав соседних или окружающих их муниципальных районов. Это улучшит систему обслуживания населения и, в некоторых случаях, сократит суммарные затраты на органы самоуправления. Но некоторые крупные городские округа необходимо преобразовать в муниципальные районы с созданием внутри системы городских и сельских поселений, что обеспечит непосредственную связь населения с местными органами власти. Возможно, необходима разработка рамочных критериев для получения городом статуса городского округа или городского поселения на федеральном уровне.

Третье направление определяется необходимостью включения в систему местного самоуправления дачных и котеджных поселков, садоводческих товариществ и других подобных образований, которые в настоящее время не имеют статуса населен-

ных пунктов, обладая всеми необходимыми признаками. Многие такие поселки используются людьми не только для временного (в летний сезон), но и для постоянного проживания, что обеспечивается наличием соответствующих домов. Создается необходимая инфраструктура и сфера обслуживания — автодороги, магазины, пункты общественного питания и т.д.

Формально такие фактически существующие населенные пункты часто находятся на землях сельскохозяйственного назначения, что исключает их жителей из сферы ответственности местных органов власти, ведет к многочисленным правонарушениям, в том числе угрожающим здоровью и жизни людей. При этом для многих муниципалитетов признание таких населенных пунктов принесло бы не только дополнительные затраты, но и доходы — вследствие роста социально-экономического потенциала, в том числе базы для местного налогообложения.

Более ясной стала бы и реальная картина расселения жителей в со-

временных условия, что важно для анализа современного состояния и разработки программ социально-экономического развития территорий. Особенно актуальна эта проблема для окрестностей больших городов, где значительное число новых населенных пунктов может существенно изменить размеры и состав существующих муниципалитетов, показать их реальную привлекательность для населения и бизнеса.

Таким образом, сравнительно недавно сформированная система местного самоуправления в Российской Федерации неизбежно будет меняться уже в ближайшие годы. Изменения должны происходить не стихийно, а в результате научного анализа, учитывающего особенности конкретных регионов страны. Итогом изменений должно стать приближение органов местной власти к населению, приведение муниципального деления в соответствии со сложившиеся системой расселения, формирование реального самоуправления, способного решить насущные проблемы населения.

Литература

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, № 131-ФЗ. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148889/

2. Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. Том 1. Численность и размещение населения. — М.: Статистика России, 2004.

3. Окончательные итоги Всероссийской переписи населения 2010 года. Том 1. Численность населения России... Таб. 10. — Режим доступа: http://www.perepis-2010.ru/results_of_the_census/results-inform.php

4. Симагин Ю.А. Динамика численности населения малых городских поселений // Народонаселение. — 2012. — № 2.