Формы государственно-частного партнерства в инфраструктуре города

А.В. Матевосян

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ИНФРАСТРУКТУРЕ ГОРОДА

Необходимость долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса для решения общественно значимых задач привела в ХХ в. к рождению такой формы экономического взаимодействия государства и бизнеса, как государственно-частное партнерство (ГЧП).

Впервые идея ГЧП появилась в Великобритании в начале 1990-х гг. Тогда правительство решило привлечь бизнес к строительству автодорог, что традиционно входило в круг ответственности государства. В последующие годы модель ГЧП была подхвачена многими странами.

Вначале государства использовали ГЧП главным образом для развития транспортной инфраструктуры. Затем сфера его применения охватила строительство и эксплуатацию объектов электроэнергетики, тепло- и водоснабжения, здравоохранения, образования, культуры, оздоровительных и спортивных объектов и других социально значимых объектов. ГЧП стало альтернативой полностью государственному обеспечению населения базовыми социальными услугами и особенно востребовано и эффективно в условиях недостатка бюджетных средств. При этом если в середине 1990-х гг. ГЧП использовалось лишь несколькими странами, то сегодня применяется практически на всех континентах.

Эффективность использования механизма государственно-частного партнерства в каждой стране в значительной мере определяется уровнем развития экономики и особенностями национального законодательства по ее регулированию. В разных странах существует различный подход к регулированию ГЧП. Так, в Южной Корее, считающейся одним из пионеров, закон о ГЧП был принят в 1994 г. Государство управляет процессами в рамках ГЧП через Министерство планирования и бюджета. Право на заключение контрактов ГЧП имеют Министерство коммерции, промышленности и энергетики, Министерство по морским делам и рыболовству, Министерство строительства и транспорта и другие министерства, а также органы местного самоуправления. Активная позиция государства способствовала росту объема частных капиталовложений: за 1996-2007 гг. доля частных инвестиций в инфраструктуру по отношению к государственным выросла с 1,2 до 17,4%.

В Турции закон о ГЧП отсутствует, нет единого государственного органа, ответственного за него. ГЧП в Турции регулируется отдельными кодексами и отраслевыми законами, а право на заключение ГЧП контрактов имеет практически каждый муниципальный орган, министерство и государственное учреждение. Отсутствие единого регулирования не препятствует развитию ГЧП. Только за последние 10 лет общая стоимость ГЧП

125

контрактов в области транспортной инфраструктуры составила 60 млрд турецких лир.

В Казахстане ГЧП осуществляется на основе закона о концессиях. В июле 2008 г. правительство Казахстана учредило центр ГЧП, среди функций которого, в частности, оценка концессионных проектов, предоставление рекомендаций государственным органам по вопросам ГЧП и мониторинг проектов. В настоящее время с помощью центра в Казахстане реализуются 5 ГЧП проектов в сфере строительства железнодорожной инфраструктуры, терминала одного из аэропортов, линии электропередач и электростанции. Готовятся еще 14 проектов, в том числе по реконструкции автомобильных дорог, строительству детских садов и рекреационных комплексов.

Большой интерес для России представляет опыт применения государственно-частного партнерства в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с 5-й по размеру ВВП экономикой в ЕС. Иcпанский опыт интересен не только своей 35-летней историей развития концессионных форм ГЧП. Испания, как и Россия, - страна с федеративным устройством государства. Она имеет 17 автономных областей и развитую систему органов местного самоуправления.

Основным законодательным актом для развития государственночастного партнерства в Испании является Закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.). Данный закон внес изменения в уже существовавшее национальное законодательство по регулированию государственно-частного партнерства в Испании, основы которого были заложены значительно раньше - в отраслевых законах «О строительстве, содержании и эксплуатации автодорог в режиме концессии» (1982), «О береговых зонах» (1998), «О порядке заключения договоров в сфере водо- и энергообеспечения, транспорта и телекоммуникаций» (1998), «О воде» (2001), «О железнодорожной отрасли» (2003), а также в межотраслевых законах «О контрактах, заключаемых органами государственной власти» (2000) и «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003). Отметим, что Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП - институциональную (создание предприятия со смешанных капиталом для оказания социально значимых услуг) и контрактную (заключение соглашения о выполнении работ по концессии, по государственному объекту, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о ГЧП)1. Кроме того, в автономных областях развитие ГЧП регулируется Королевским декретом о закупках на региональном уровне (1986), а в муниципальных образованиях - Положением об услугах местных органов власти (1955)2. В Испании всю работу по инициированию и организации ГЧП ведут аппарат госсекретаря правительства, федеральные и региональные отраслевые министерства. В некоторых случаях при подготовке крупных контрактов для заключения

126

соглашения о государственно-частном партнерстве требуется разрешение правительства страны. Для развития ГЧП в области транспортной инфраструктуры Испании в 2008 г. было создано агентство - Sociedad Estatal de Infrastructuras del Transports Terresre - SEITT, цель которого - координация работ в данной сфере.

Представляют интерес некоторые другие внутрииспанские проекты: развитие и совершенствование инфраструктуры Андалузии, логистический план развития автономного сообщества Мадрид, развитие государственной медицины, а также крупные проекты по строительству авто- и скоростных железнодорожных магистралей в Наварре, Валенсии и Мурсии. В апреле 2010 г. принято решение об инвестировании в транспортную инфраструктуру страны 17 млрд евро в течение 2 лет. Предполагалось, что 11 млрд из этой суммы будет выделено га строительство автомобильных дорог и развитие железнодорожной отрасли, а 7,7 млрд - на обслуживание уже существующих магистралей, причем на финансирование проектов будут привлечены не только бюджетные средства, но и вложения частных кредитных организаций. Среди основных инвесторов были названы ICO, Испанская банковская ассоциация, к которой подключится Конфедерация сбербанков Испании, а также крупные частные компании. В финансировании проектов испанского правительства предполагалось участие Европейского инвестиционного банка.

По оценкам специалистов, в Испании каждый евро, вложенный в высокоскоростные магистрали по модели ГЧП, возвращается в 2,5-кратном размере в течение всей жизни проекта - от стадии строительства до окончания срока договора. По словам президента испанской компании - оператора инфраструктуры ADIF Энрике Пуига, все высокоскоростные линии, созданные с участием этой компании, являются прибыльными для предприятий, управляющих железнодорожной инфраструктурой. Это оказывает благоприятное воздействие на экономику региона и всей страны, на рост благосостояния населения.

Интересный пример использования ГЧП - строительство транспортных магистралей в Израиле, хотя здесь нет отдельного закона, регулирующего ГЧП. Основой для его реализации является общегражданское законодательство.

Правительство Израиля приняло долгосрочный план инвестиций в дорожное строительство. В Израиле осуществляются инфраструктурные проекты с привлечением частного сектора в объеме $7 млрд. При этом доля транспортных проектов составляет 90% всех инвестиций (доля транспортных проектов в Израиле сопоставима с показателем общемировой доли транспортных проектов, которые осуществляются на условиях ГЧП).

Проект строительства трансизраильского шоссе (шоссе № 6), будучи наиболее важным среди проектов ГЧП, в то же время является одним из крупнейших и важнейших транспортных проектов за всю историю госу-

127

дарства. Автомагистраль № 6 протяженностью 140 км проходит по восточной части Израиля от Беэр-Шевы до Галилеи на севере. Центральный участок шоссе длиной 86 км (от г. Хадера до г. Гедера) соединяет северные и южные регионы страны. Автомагистраль № 6 соединяет центральный, северный и южный регионы страны и служит альтернативой существующим автодорогам № 4 (Geha Road) и № 2 (the Coastal Road). Автомагистраль № 6 также представляет собой центральную развилку, разгружающую интенсивное движение автотранспорта в центральном регионе страны и обеспечивающую минимальное загрязнение воздуха в районе Тель-Авива. Трансизраильское шоссе - это первое платное шоссе в Израиле. Сбор за проезд проводится с помощью самых современных электронных систем управления и контроля. Общая протяженность шоссе составляет 140 км. Первый этап включает 90 км платной дороги вдоль региона Тель-Авива, 14 развязок, 94 моста, 2 туннеля, а также 100 км подъездных и 44 км объездных дорог. Автомагистраль располагает центром контроля и управления. В реализации проекта заняты 1700 производственных и 10000 вспомогательных рабочих.

Официальное открытие первой стадии проекта состоялось в январе 2004 г. при участии премьер-министра А. Шарона с более чем четырехмесячным опережением графика.

Первая фаза проекта - это 30-летний концессионный контракт по схеме BOT (build - operate - transfer, «строительство - эксплуатация - передача»). Финансовые характеристики проекта: стоимость первого этапа составляет $1,3 млрд. Финансовое закрытие проекта состоялось в 1999 г., первые две стадии стартовали в 2002 г. Финансирование проекта осуществлялось по схеме: 90% заемного и 10% собственного капитала. Заемные средства предоставлены банком Hapoalim - в виде синдицированного займа в новых израильских шекелях (на 28 лет под 6,5% годовых с погашением 29% основного займа через 20-21 год), эквивалентного $850 млн, и Tyco Group - в виде векселей на сумму $250 млн. Синдицированный заем был осуществлен национальными банками и Пенсионным фондом Израиля. Доля собственных средств (10% проектной сметы), предоставленных спонсорами проекта, с учетом текущей себестоимости строительства были внесены при заключении сделки в размере $120 млн в виде спонсорских аккредитивов. В результате соблюдения разнообразных требований, в том числе 10-летнего периода ограничений, накладываемых на дивиденды, собственный капитал компаний, участвующих в проекте, был полностью восстановлен. Кроме того, участники проекта приняли на себя обязательства по поддержке компании «Дерех Эрец» (оператор проекта) в рамках концессионного соглашения.

Финансовое закрытие проекта интернациональным консорциумом спонсоров и заемщиков было важным достижением проектной команды,

128

примером для других крупномасштабных инфраструктурных проектов в Израиле.

Государственная поддержка, грамотное распределение рисков между правительством, концессионером и заемщиками - все это стало стержнем концессионного соглашения. Две важные государственные задачи заключаются в предоставлении частичной гарантии выручки и в разработке механизма приведения тарифа оплаты в соответствие с финансовой обстановкой. Государство обязалось выплачивать оператору проекта компенсацию, если фактическое использование шоссе будет меньше прогнозного. Если же использование шоссе будет выше прогнозного, государство будет участвовать в прибылях. Раз в 6 месяцев происходит индексация тарифов в соответствии с изменениями курса доллара и индексом потребительских цен.

Имеющиеся результаты управления проектом показывают, что трансизраильское шоссе приносит стабильные доходы. Компания «Дерех Эрец» получает прибыль. Число пользователей шоссе составляет сегодня 100 тыс. машин в день. Применение развязок и дополнительных (подъездных) дорог расширяет объем использования шоссе, что позволяет и государству получать прибыль от шоссе. По оценкам специалистов, владельцам шоссе удается взыскать деньги с 95% своих клиентов, что является беспрецедентно высоким показателем в практике платных дорог. Несмотря на увеличение прибылей, государство оплачивает компании 20-30 млн шекелей за сеть безопасности, созданную для этого проекта. «Дерех Эретц» подписала в 2007 г. договор на постройку северного участка дороги № 6 (участок 18), протяженностью 17 км. Форма проекта - BOT, строительство и обслуживание проекта за счет концессии, проезд платный. Эта секция считается как отдельная платная секция. Продолжительность строительства - менее 3 лет, открытие состоялось в 2009 г. Открытие нового участка, стоимость строительства которого составила 1,25 млрд шекелей, значительно разгрузило северные дороги страны.

Другим крупномасштабным проектом, который реализуется в Израиле по модели ГЧП, является проект скоростного трамвая («красная линия» и «зеленая линия»).

Проект скоростного трамвая в Тель-Авиве стоимостью $1,5 млрд стал крупнейшим транспортным проектом Израиля по многим параметрам. Большой Тель-Авив (площадь - 1519 кв. км, население - 2,8 млн чел., или 44% населения Израиля) является самым крупным коммерческим и социально-культурным центром в Израиле. В течение многих лет население региона из года в год растет. Серьезные заторы, характерные для агломерации, причиняют немалый ущерб хозяйству Израиля и объясняются огромной разницей между годовыми темпами роста численности населения и темпами роста дорожной сети, низким уровнем инвестиций и ограниченными возможностями для развития дорог. Как ожидается, чис-

129

ленность населения будет расти высокими темпами. В результате - хаос на дорогах, потерянное рабочее время, рост эксплуатационных расходов. Многие жители вынуждены покидать этот регион из-за роста частоты и количества дорожно-транспортных происшествий, ухудшения качества окружающей среды, усиления негативных воздействий на качество жизни. Вместе с населением из района уйдут и коммерческие предприятия, что в свою очередь приведет к простаиванию уже существующей инфраструктуры. Возможный конечный результат - неэффективное использование земельных ресурсов и ослабление контроля за развитием городов.

Проект скоростного трамвая, как и проект строительства шоссе № 6, осуществляется по схеме ВОТ. Еще в ноябре 2003 г. государство разослало приглашение на участие в тендере 4 консорциумам, которые прошли предквалификационный отбор на 32-летнюю концессию на финансирование, проектирование, строительство и обслуживание «красной линии» с передачей ее государству по завершению контракта. Тендер на строительство трамвая в Тель-Авиве выиграла международная группа MTS (Metro Transportation Solution). В нее входят Africa Israel, кооператив «Эгед», китайская компания ССЕСС, португальская Souras da Costa, немецкая Siemens и голландская HTM.

Общая стоимость проекта - 11,5 млрд шекелей, из которых 8,2 млрд предоставляет государство в качестве субсидии. Кроме того, затраты государства включают 500 млн шекелей на планирование и контроль за осуществлением работ и 1 млрд шекелей на перенос существующей инфраструктуры и выплаты компенсаций владельцам участков, по которым пройдет трамвайная линия. В свою очередь группа MTS мобилизует для финансирования проекта 1,7 млрд шекелей, что, впрочем, не представляет проблемы в свете значительной заинтересованности, проявляемой к проекту израильскими и крупными иностранными банками.

Реализация этого проекта значительно задержалась по сравнению с первоначальными планами. Финансовое закрытие проекта «красной линии» планировалось на 2006 г., строительство - на 2007-2012 гг., открытие - на 2012 г. Однако жизнь внесла коррективы: в январе 2012 г. в Израиле был опубликован международный тендер на строительство тоннелей, где будут проложены линии тель-авивского трамвая. Этот крупномасштабный транспортный проект включает создание двух тоннелей «красной линии» трамвая протяженностью 11 км и 2 тоннелей «зеленой ветки» длиной 4,5 км. Общий километраж «красного маршрута» составит 22 км, а длина «зеленого маршрута» - 35 км. По оценке министра транспорта Израиля И. Каца, Минтранс впервые опубликовал столь крупномасштабный международный тендер, финансируемый государством Израиль, на проектирование и создание транспортной системы для массовых пассажирских перевозок. По предварительным расчетам, только на линии «красного маршрута», который будет открыт в конце 2017-начале 2018 г., ожидается 240 тыс. пас-

130

сажиров в день (70 млн пассажиров в год). Завершить «зеленую ветку» предполагается в 2020 г.

В западных странах практически все дорожные контракты включают и создание проектно-сметной документации и строительство. Этот тип контрактов ГЧП называется DB (design-build, ПСД-строительство). Каждый допущенный конкурсант вынужден создавать свою проектную документацию, которая стоит значительных вложений. В связи с этим была придумана альтернатива. Так, проектно-сметная документация разбивается на 2 уровня: первый - приблизительная документация, достаточная для проведения тендера, второй - детальная документация, которая должна разрабатываться после выигрыша в тендере. В большинстве случаев задолго до тендера западный заказчик проводит предварительную оценку, в результате которой остается несколько основных претендентов на участие в тендере. Конкурсанты разрабатывают проектно-сметную документацию первого уровня, что значительно дешевле детальной документации. После проведения тендера проигравшим участникам компенсируют часть затрат на проектирование. Итак, совмещая фазы проектирования и строительства, государство получает гораздо больше и в достаточном объеме компенсирует затраты на создание предварительной документации нескольким проигравшим претендентам.

Принципиально новой схемой ГЧП стал весьма популярный в последние годы контракт жизненного цикла (КЖЦ) -. Эффективность КЖЦ доказана 20-летней мировой практикой стран Евросоюза, США, Канады, Австралии особенно в транспортном строительстве, в том числе при возведении высокоскоростных магистралей. За последние 20 лет только в Европе было заключено 1400 КЖЦ на общую сумму 260 млрд евро. Эти контракты позволили странам сэкономить 40% средств и ввести в эксплуатацию ВСМ в 2 раза быстрее.

Суть КЖЦ в том, что подрядчик проектирует и строит объект за собственные средства, а государство начинает ему платить только с момента сдачи объекта в эксплуатацию. Однако оплата идет в течение срока жизни объекта - от 20 до 40 лет. Важно, что государственный заказчик платит не за сам объект, а за его бесперебойное функционирование, следуя условию «нет сервиса - нет оплаты». То есть предметом контракта является не сам объект, а предоставление сервиса на протяжении срока жизни объекта. По мнению участников КЖЦ, эта форма ГЧП способствует развитию долговременных и плодотворных отношений между сторонами, ведет к снижению издержек.

Опыт использования КЖЦ показал их преимущества как для заказчика (государства), так и подрядчика (частного инвестора). Так как государство начинает платежи только после ввода объекта в эксплуатацию, стоимость объекта и его обслуживания снижается на 30-40% за счет объединения всех затрат на объект в единый комплекс, технологические и про-

131

ектные риски переносятся на подрядчика, общая финансовая нагрузка на бюджет облегчается. Очень важно для государства и то, что подрядчик получает правильную мотивацию - быстро вводить объект в эксплуатацию, качественно выполнять работы (ремонт объекта ложится на подрядчика), использовать высокие технологии и инновации для сокращения издержек строительства.

Для подрядчика важна надежность возврата вложенного капитала -гарантия долгосрочного (20-40 лет) получения финансовых средств от государства в качестве компенсации за пользование объектом, возможно получение и дополнительных средств от пользователей объектов (например, при строительстве платных автодорог). Таким образом, предсказуемость будущих денежных потоков, свобода выбора технологических решений, методов строительства, возможность повысить прибыльность бизнеса за счет оправдавших себя инновационных подходов делает привлекательным КЖЦ для частного бизнеса.

Яркие примеры преимуществ использования КЖЦ перед другими формами ГЧП демонстрирует Финляндия. Перед администрацией дорог Финляндии в 2001 г. была поставлена задача построить участок автомагистрали Е18 «Муурла-Лохья». Участок представлял сложную местность (озера, реки, болота, сопки), строительство автомагистрали включало 47 мостов и 7 туннелей протяженностью 5,2 км каждый. Ориентировочная стоимость - 350 млн евро, срок реализации - 5-6 лет по стандартной схеме строительства. В это время в бюджете существовала острая нехватка средств по причине кризиса NASDAQ. Кабинет министров принял решение использовать механизм КЖЦ.

Подготовка и проведение международного тендера продолжались около 2 лет. В результате дорога была построена за 3 года и обошлась в 330 млн евро, то есть почти в 2 раза быстрее и примерно на 8% дешевле запланированного. После такого ошеломляющего успеха Министерство транспорта Финляндии приняло решение в дальнейшем все крупнейшие объекты строить с использованием механизма КЖЦ.

Для сравнения можно привести пример использования концессии при строительстве автомагистрали «Москва - Санкт-Петербург» протяженностью 50 км. Данный проект обошелся государству в $60 млрд, то есть около 1,4 млрд евро, что в 5 раз дороже участка финской дороги с мостами и тоннелями. При этом нет уверенности, что дорога будет качественной, поскольку проектно-сметная декларация была подготовлена не подрядчиком. Ответственность за нее несет государство.

Другим, не менее успешным примером применения КЖЦ при строительстве дорог стала Великобритания. Здесь КЖЦ реализуются, как правило, на основе модели частной финансовой инициативы3, которая по существу представляет более распространенную в других странах схему «проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация»4. Самым

132

значимым и крупномасштабным здесь является проект создания высокоскоростной железной дороги между Лондоном и туннелем под проливом Ла-Манш. Согласно условиям проектного соглашения, частный партнер осуществлял проектирование, строительство, финансирование, эксплуатацию, ремонт и техническое обслуживание железнодорожной магистрали. Министерство транспорта Великобритании в свою очередь приняло на себя обязательство по финансированию проекта посредством предоставления денежных грантов, а также необходимых прав в отношении земельных участков. Помимо этого после начала реализации проекта существенная часть финансирования была обеспечена гарантией правительства. Отметим, что Великобритания имеет наибольший опыт применения КЖЦ: ежегодно заключается до 900 контрактов (имеются в виду любые объекты инфраструктуры - дороги, больницы, аэропорты, школы и т.п.), а это 90% всех заключаемых контрактов по принципу ГЧП. В стране накоплен огромный положительный опыт.

Еще один пример использования механизма КЖЦ - Нидерланды. Первым проектом в сфере высокоскоростных железнодорожных магистралей стало строительство железной дороги HSL - Zuid между городами Амстердамом, Брюсселем и Парижем. Стоимость проекта составила $2,6 млрд. Для его реализации была создана проектная компания HSL, осуществляющая управление консорциумом компаний, представляющих частного партнера по проекту КЖЦ. В число этих компаний вошли организации, ведущие строительство (консорциум Infararail), выполняющие функции инфраструктурного провайдера (консорциум Infraspeed) и отвечающие за управление движением транспорта по магистрали (консорциум High Speed Alliance). Государственным партнером выступило Министерство транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами Нидерландов.

Согласно КЖЦ, правительство Нидерландов перечисляло провайдеру ежегодный платеж за обеспечение доступности инфраструктуры железнодорожной магистрали HSL, что позволило провайдеру инфраструктуры компенсировать свои расходы на содержание объекта и обеспечить возврат инвестиций. Отметим, что в данном случае размер предусмотренного платежа за доступность инфраструктуры находится в непосредственной зависимости от фактической доступности объекта.

Португалия также активно использует механизма КЖЦ при создании общеевропейской сети высокоскоростных железнодорожных магистралей. Сегодня приоритетными являются линии «Лиссабон - Порто», «Лиссабон - Мадрид», «Порто - Виго», проектирование, строительство и эксплуатацию которых предполагается осуществить на основе механизма КЖЦ сроком на 40 лет.

Со стороны государственного партнера выступает публичная компания «РАВЕ - Сеть высокоскоростных железных дорог» (RAVE - Rede

133

Ferrovaria de Alta Velocidade, S.A.), 60% в капитале которой принадлежит правительству Португалии, 40% - национальной организации «РЕФЕР -национальная сеть железных дорог» (REFER - Rede Ferroviaria Nacional), регулирующей государственную сеть железных дорог. Во всех проектах стратегические функции управления распределением загрузки транспортом на стадии эксплуатации сохраняются у организации «РЕФЕР - национальная сеть железных дорог».

Инвестиции в создание железнодорожной магистрали «Лиссабон -Мадрид» составляют 2,4 млрд евро, железнодорожной магистрали «Лиссабон - Порто» - 4,5 млрд евро, железнодорожной магистрали «Порто -Виго» - 845 млн евро. Эксплуатация первых участков магистрали планируется не ранее 2014 г.

Зарубежный опыт использования ГЧП, в том числе в форме КЖЦ, показывает, что при возведении новых и реконструкции старых инфраструктурных объектов наряду с прямым государственным бюджетным финансированием привлечение частных инвестиционных ресурсов значительно повышает эффективность проектов.

Примечания

1 См.: Дьячков Д. О механизмах государственно-частного партнерства в Испании. Посольство России в Испании. Мадрид, 2009.

Sm.: Diachkov D. O mekhanizme GCHP v Ispanii. Posolstvo Rossii v Ispanii. Madrid,

2009.

2 International Comparative Legal Guide Series. Spain, 2009.

3 PFI - Private Finance Initiative

4 DBFO - Design, Build, Finance and Operate

134