Обеспечение соответствия полномочий и финансовых средств в системе местного самоуправления

Саргсян А.А.,

ведущий специалист Аналитического управления Государственной комиссии по защите экономической конкуренции РА, аспирант кафедры управления, Армянский государственный экономический университет

ОБЕСПЕЧЕНИЕ СООТВЕТСТВИЯ

ПОЛНОМОЧИЙ И ФИНАНСОВЫХ

СРЕДСТВ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Современные тенденции развития экономики выдвинули новые требования дальнейшего развития, укрепления и демократизации системы местного самоуправления Армении, для стабильного развития которого необходимо постоянно совершенствовать законодательную базу, привести его в соответствие с современными потребностями путем внесения соответствующих дополнений и изменений в законах и правовых актах РА. Укрупнение муниципалитетов РА является фундаментальной задачей, которая приведет к пересмотру логики, структуры и содержания всего административно-территориального деления республики. Успешное осуществление муниципальных проектов во многом будет зависеть от внедрения эффективных схем привлечения финансовых, человеческих и управленческих ресурсов частного сектора. Они могут быть осуществлены в рамках муници-пально-частного партнерства, что предполагает инвестиции в объемах, значительно превосходящих возможности муниципальных бюджетов и позволит решить основную часть сегодняшних проблем муниципалитетов РА за достаточно короткое время.

Ключевые слова: укрупнение муниципалитетов, демократизация системы, собственные полномочия, делегированные полномочия, муниципально-частное партнерство.

Sargsyan H.A.

ENSURING THE COMPLIANCE OF AUTHORITIES AND FINANCIAL RESOURCES IN THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Modern trends in the development of the economy have put forward new requirements for the further development, strengthening and democratization of the system of local self-government of Armenia for the stable development of which it is necessary to improve the legislative base, bring it in line with modern needs introducing appropriate amendments and changes in the laws and legal acts of the Republic of Armenia. The enlargement of the municipalities of the Republic of Armenia is a fundamental task that will lead to a revision of the logic, structure and content of the entire administrative and territorial division of the republic. The successful implementation of municipal projects will largely depend on the introduction of effective schemes for attracting financial, human and managerial resources of the private sector. They can be implemented within the framework of the municipal-private partnership, which involves investing in volumes significantly exceeding the capabilities of municipal budgets and will allow to solve the main part of today's problems of the municipalities of the RA in a relatively short time.

Keywords: consolidation of municipalities, democratization of the system, own powers, delegated powers, municipal-private partnership.

В течение первых пяти лет независимости в Республике Армении поддерживалась советская модель местного самоуправления. Основы нынешней системы установлены 21 год назад, когда была принята Конституция РА (1995 г.) и Закон РА «О местном самоуправлении» (1996 г.). Местное самоуправление осуществляется в соответствии со статьей 179 Конституции РА. С принятия этих документов начался процесс децентрализации власти - передача определенных функций и полномочий центральных органов власти органам

местного самоуправления (ОМС). Позже в 2002 г. был принят закон РА «О местном самоуправлении», в котором определены концепции местного самоуправления, его принципы, обязательные задачи и полномочия муниципалитетов, их юридические, экономические, финансовые основания и гарантии, а также отношения между государственной властью и органами местного самоуправления. За эти годы система местного самоуправления РА зафиксировала некоторые достижения, но все еще много нерешенных проблем. Местное самоуправление в Армении действует только на уровне муниципалитетов. Современные тенденции развития экономики выдвинули новые требования дальнейшего развития, укрепления и демократизации системы.

Согласно закону административно-территориального деления Республики Армении территория разделена на 10 регионов, которые объединены в 926 муниципалитетов (48 городских, 866 сельских, а также 12 окружных муниципалитетов г. Еревана).

В настоящее время муниципалитеты в Армении отличаются друг от друга по размеру административной территории, численности населения, возможностями бюджета, потребностями в расходах и другими показателями. Однако все муниципалитеты в Армении (за исключением г. Еревана), независимо от их особенностей, свои полномочия осуществляют в рамках Закона РА «О местном самоуправлении».

Для стабильного развития системы местного самоуправления в Армении необходимо постоянно совершенствовать законодательную базу, привести его в соответствие с современными потребностями - путем внесения соответствующих дополнений и изменений в законах и правовых актах РА.

Полномочия местных органов самоуправления Республики Армении подразделяются на две группы:

1. Собственные, которые, в свою очередь:

- обязательные,

- произвольные.

2. Делегированные государством1.

Перечень обязательных полномочий органов местного самоуправления в соответствии со сферами, а также порядок их осуществления определяется законом. Обязательные полномочия подлежат первичному выполнению в рамках фактических доходов бюджета муниципалитетов. Добровольные полномочия осуществляются в соответствии с ассигнованиями, предусмотренными бюджетом муниципалитета и одобренным муниципальным советом.

В законе о местном самоуправлении (МСУ) приведены примеры по компетенциям добровольных полномочий в определенных областях деятельности, но их список не окончателен, и МСУ, в соответствии с принципами местного самоуправления, могут осуществлять любые действия касательно интересов муниципалитета в рамках закона. Кроме закона «О местном самоуправлении» органы местном самоуправления другими законами свои полномочия могут осуществлять только в качестве добровольных полномочий. Следовательно, объем полномочий органов местного самоуправления может быть намного шире, чем это определено законом.

В соответствии с принципами местного самоуправления осуществление государственных полномочий может быть передано муниципалитетам, если они более эффективно могут их выполнить. Эти полномочия составляют содержание делегированных полномочий. Они осуществляются в соответствии с законодательством или в установленном правительством порядке. Делегированные полномочия должны финансироваться целиком и в обязательном порядке за счет средств государственного бюджета, с конкретными ассигнованиями для этой цели. Как и в случае с обязательными полномочиями, делегированные полномочия подлежат первичному исполнению (муниципалитет может отказаться от делегированных полномочий только при отсутствии финансирования). Данные полномочия ОМС РА определен-

Закон РА «О местном самоуправлении», 07.05.2002, РА ДП № 21 (196), 21.06.2002.

ные законом «О местном самоуправлении» (в случае Еревана - «О местном самоуправлении в городе Ереване») (1 января 2013 г.) по конкретным типам (обязатель-

ные, добровольные и делегированные) представлены в таблице 1 («Методология политики общественных расходов», Ереван, 2013 г.).

Таблица 1

N Область Число обязательных Число делегирован- Число добровольные

полномочий ных полномочий полномочия

ОМС РА ОМС ОМС РА ОМС ОМС РА ОМС

без г. Ерева- без г. г. Ерева- без г. Ерева-

г. Еревана на Еревана на г. Еревана на

1. Защита прав граждан и хозяйствующих субъектов 8 0 8 0 0 0

2. Финансы 8 7 0 0 0 0

3. Защита общественного порядка 0 4 2 0 0 0

4. Организация обороны 3 3 0 0 3 3

5. Городское строительство и коммунальное хозяйство 20 13 0 1 5 0

6. Землепользование 5 1 3 4 2 0

7. Транспорт (и дорожное строительство) 4 4 1 2 1 0

8. Торговля и сервис (обслуживание) 7 2

9. Образование, культура работа с молодежью 1 2 1 1 5 3

10. Здравоохранение, физическая культура и спорт 1 3 0 4 3 31

11. Занятость и социальные услуги (социальная защита) 0 1 1 1 2 1

12. Сельское хозяйство 2 0 2 4 2 0

13. Охрана природы и окружающей среды (экология) 1 4 2 2 0 1

14. Отношения с муниципальным советом 0 10 0 0 0 0

15. Отношения республиканских исполнительных органов с их территориальными службами в Ереване 0 5 0 0 0 0

16. Гражданская оборона и чрезвычайные ситуации 0 2 0 0 0 0

17. Электронная связь, электроснабжение, водоснабжение, газоснабжение 0 2 0 0 0 0

Всего 60 63 20 19 23 11

Согласно представленным данным, определенных Законом «О местном само-

количество обязательных полномочий, управлении» Республики Армении, со-

ставляет 60 (63 в Ереване), количество делегированных государством полномочий -20 (19 в Ереване) и количество добровольных полномочий - 23 (11 в Ереване) и общее количество - 103 (в Ереване - 93).

Основная гарантия реализации всех полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, - наличие финансовых ресурсов, что в первую очередь обусловлено источниками доходов, прибавленных к муниципальным бюджетам. Эти доходы могут быть разными - как из государственного бюджета, так и из собственных доходов. Если средства, переведенные из государственного бюджета, имеют дифференцированный характер и направлены на максимизацию финансовых и инфраструктурных возможностей муниципалитетов, то их собственные доходы являются основной гарантией финансовой независимости и осуществления собственной политики.

10 ноября 2011 года Правительство Республики Армения утвердило «Концепцию укрупнения муниципалитетов и формирования межмуниципальных союзов». Этим Правительство РА подтвердило, что административно-территориальные реформы необходимы с точки зрения обеспечения непрерывности развития муниципалитетов, улучшения качества и доступности услуг и более эффективного использования ресурсов (человеческих, финансовых, земельных и т.д.) консолидирован-

1

ных муниципалитетов.

Укрупнение муниципалитетов для дальнейшего развития местного самоуправления является фундаментальной задачей, которая приведет к пересмотру логики, структуры и содержания всего административно-территориального деления республики (осуществлено 18 проектов укрупнения, который затронул 140 муниципалитетов, и процесс продолжится в ближайшие два года). Оценивая сегодняш-

1 О внесении изменений и дополнений в закон Республики Армения «Об административно-территориальном подразделении Республики Армения», О внесении изменений и дополнений в закон РА «О местном самоуправлении», Ереван, 2017 г., https://www.e-draft.am/projects/193/justiiication

нюю ситуацию в развитии муниципалитетов, мы приходим к выводу, что общественное восприятие и ожидания от органов местного самоуправления выше, чем реальность, которую мы имеем. К сожалению, эти ожидания и реальные возможности их удовлетворения сегодня не соотносимы. Несоответствие обусловлено тем, что материальные, технические, финансовые и другие ресурсы крайне ограничены. Несмотря на то что за последние пять лет уровень собственных доходов муниципалитетов удвоился, масштабы и качество предоставляемых услуг все еще недостаточны, а возможности для увеличения местных финансовых ресурсов ограничены.

Система местного самоуправления изначально была сформирована без соответствующей концепции и стратегии децентрализации. Отсутствие обязательных и делегированных полномочий органами местного самоуправления, отсутствие законодательно установленной процедуры является серьезным препятствием для достижения определения минимальных объемов необходимых финансовых ресурсов и надлежащего внутреннего и внешнего контроля над ними.

Законодательное требование обеспечения гласности муниципальных бюджетов исполняется не полностью. В соответствии с децентрализованной системой управления общественным финансированием функции института внутреннего аудита не выполняются должным образом. Многие муниципалитеты не разрабатывают аудиторские планы, не составляют бюджетные отчеты и не представляют их на обсуждение муниципального совета. Недостаточны также профессиональные навыки и способности муниципальных служащих, осуществляющих внутренний аудит: они в основном работают под прямым контролем начальства, и в лучшем случае их деятельность ограничивается аудитом финансового соответствия.

Согласно опросам, граждане Армении в основном не осведомлены о финансах своих муниципалитетов: 91% респондентов не знают бюджетный объем своего муниципалитета, 78% опрошенных не из-

вещены о муниципальных долгах, 73% не знают, куда местные органы самоуправления направляют доходы от налогов, пошлин, штрафов. Источником информации об муниципальных долгах у 66,5% граждан является окружение, 16,8% - местное телевидение и только 14,8% - органы местного самоуправления (На длинном пути реформ. Система местного самоуправления РА глазами граждан, «Отчет агентства США по международному развитию», 2016, стр. 5-7).

Для обеспечения прозрачности и подотчетности управления финансами муниципалитетов важно эффективное стратегическое планирование. Муниципалитеты в Армении имеют пятилетний план развития, но они не отражают реальной ситуации и не адаптированы к национальным и региональным программам развития. Необходимо подходить к разработке и реализации этих программ с большой ответственностью и профессионализмом. С этой целью правительство Республики Армении в лице Министерства территориального управления и развития предпринимает шаги по разработке более реалистичных, ориентированных на развитие муниципалитетов мероприятий и программ поддержки бизнеса. Нынешняя макроэкономическая ситуация в Армении не позволяет делать крупномасштабные государственные инвестиции, а донорская помощь в ближайшем будущем сократится или будет доступна на рыночных условиях. Успешное осуществление муниципальных проектов во многом будет зависеть от внедрения эффективных схем привлечения финансовых, человеческих и управленческих ресурсов частного сектора. Они могут быть осуществлены в рамках муниципально-частного партнерства, что предполагает инвестиции в объемах, значительно превосходящих возможности муниципальных бюджетов, и позволит решить основную часть сегодняшних проблем муниципалитетов РА за достаточно короткое время.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Закон РА «О местном самоуправлении», 07.05.2002, РА ДП № 21 (196), 21.06.2002.

2. О внесении изменений и дополнений в закон Республики Армения «Об административно-территориальном подразделении Республики Армения», О внесении изменений и дополнений в закон РА «О местном самоуправлении», Ереван, 2017 г. Режим доступа: https://www.e-draft.am/projects/193/justification

3. На длинном пути реформ. Система местного самоуправления РА глазами граждан, «Отчет агентства США по международному развитию», 2016, стр. 5-7.

BIBLIOGRAPHIC LIST

1. Law of the Republic of Armenia "on local self-government", 07.05.2002, RA DP № 21 (196), 21.06.2002.

2. On making amendments and addenda to the law of the Republic of Armenia "on administrative-territorial division of the Republic of Armenia", on making amendments and addenda to the law of the Republic of Armenia "on local self-government", Yerevan, 2017 https://www.e-draft.am/projects/193/justification

3. On a long road of reforms. RA local self-government system through the eyes of citizens, "report of the US Agency for international development", 2016, p.5-7.