Советские органы власти в 1918 первой половине 1920-х гг. 

Елена БУЛЮЛИНА

СОВЕТСКИЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ В 1918 - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1920-х гг.

В статье рассматривается процесс поглощения функций государственного аппарата партийными организациями большевиков в первое десятилетие советской власти. На материале местных исполкомов Советов и партийных комитетов Нижнего Поволжья исследуется, каким образом Коммунистическая партия стала играть роль руководителя государства.

The process of absorption of state machinery functions by Bolshevist party organizations during the first decade of governing of the Soviet power is presented in the article. On the materials of the local Soviets and Bolshevist party committees in the Lower Volga region the author reveals the way, how the Communist party assumes the role of the state leader.

Ключевые слова:

Советы, исполнительные комитеты, Коммунистическая партия, государственное управление, местные партийные комитеты, Нижнее Поволжье; Soviets, executive committees, Communist party, state administration, local party committees, Lower Volga region.

— А где у вас Исполнительный комитет?

— Он был, а теперь нет, все уже исполнил.

А.П. Платонов. Чевенгур

Конституция РСФСР 1918 г. установила, что высшими органами власти на территории губернии, уезда, волости являются губернские, уездные и волостные съезды Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Исполнительными органами всех съездов являлись избираемые ими исполкомы. К компетенции местных органов власти Конституция отнесла следующие вопросы: проведение в жизнь постановлений высших органов советской власти, осуществление мероприятий по хозяйственному и культурному развитию региона, руководство деятельностью Советов в пределах данной территории и разрешение всех вопросов, имеющих местное значение.

Конституция не предусматривала вмешательства партийных органов в непосредственное управление государством. Но через непродолжительное время именно Коммунистическая партия поглотила функции исполкомов Советов и превратилась в подлинный высший орган государственной власти. На материале Нижнего Поволжья автор пытается проследить эволюцию местных исполнительных комитетов Советов от органов власти к аппарату, который партия, «стоящая у власти», «держит в руках»1.

По данным печатного органа НКВД «Власть Советов», в ноябре 1918 г. в 32 губерниях РСФСР насчитывалось 30 губернских исполкомов, 121 — городской, 286 — уездных, 6 083 — волостных, а всего вместе с районными и областными — 7 750 исполнительных комитетов2.

Для руководства всей работой и проведения в жизнь декретов и постановлений центральной власти исполкомы избирали президиум, а для оперативной работы создавали отделы, построенные в основном по отраслевому принципу. В первое время им присваивались наименования комиссариатов. Создавались также различные постоянно действующие и временные комиссии и комитеты.

В дальнейшем центральной властью были внесены единство и определенный порядок в структуру исполкомов. Уже летом 1918 г.

БУЛЮЛИНА

Елена

Владимировна —

к.и.н., доцент

кафедры

документной

лингвистики и

документоведения

Волгоградского

государственного

университета

bulyulina@mail.ru

1 Из резолюции VIII съезда РКП (б): «...партия, стоящая у власти и держащая в своих руках весь советский аппарат» // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. — 8-е изд. —М. : Политиздат, 1970, т. 2, с. 103.

2 Власть Советов, 1919, № 1, с. 4.

201 0' 11

ВЛАСТЬ

141

«Вестник Комиссариата внутренних дел» писал: «Незаметно и постепенно схлынул водопад всевозможных местных комиссаров, и происходит их замена более простым и правильным наименованием “заведующие отделами исполнительного комитета”»1. В губернских исполкомах были образованы отделы: земельный, совет народного хозяйства, управления, юстиции, социального обеспечения, здравоохранения, народного хозяйства, финансовый, коммунального хозяйства и др. Во главе каждого отдела стоял заведующий, при нем создавалась коллегия. Заведующий и члены коллегии должны были избираться исполкомами, но фактически назначались губкомом партии.

В первые годы советской власти, и особенно в процессе Гражданской войны, некоторые отделы исполкомов начали отрываться от своих местных органов и считали себя подчиненными только центральной власти. Это нередко порождало конфликты. Проблема взаимоотношений «центра» и «мест» обсуждалась на съездах партии и Советов, местных партийных конференциях; ВЦИК и НКВД разбирали жалобы местных Советов и наркоматов друг на друга. Установление системы двойного подчинения отделов исполкомов: по «горизонтали» — своему Совету и исполкому, по «вертикали»

— вышестоящему отраслевому органу и соответствующему наркомату законодательно было закреплено постановлением VII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве»2.

С первых же дней установления советской власти командные посты во всех местных государственных структурах заняли члены местных комитетов РСДРП (б). Имея свои кадры, возглавлявшие государственные учреждения, армейские части, ЧК и милицию, РКП(б) получала возможность осуществлять свою политику на местах. Однако процесс сращивания партийного аппарата с государственным не был одномоментным. В начале 1918 г. советская работа считалась самым ответственным партийным поручением, лучшие партийные силы на местах были брошены в Советы. Но вопросы взаимоотношений партии и Советов не были разработаны

1 Вестник Комиссариата внутренних дел, 1918, № 18/19, с. 21.

2 СУ РСФСР, 1919, № 64, ст. 578.

даже на уровне ЦК партии. Поэтому на местах ситуация была неоднозначной. Многие большевики полагали, что партия не должна играть особой роли в управлении государством. Другие же, напротив, не только брали на себя административно-хозяйственные функции, но и выносили постановления об арестах, занимались реквизициями и конфискациями (подобная практика волостных и сельских партячеек Саратовской губернии была осуждена губернским комитетом партии)3.

На VII Всероссийской конференции РСДРП в апреле 1917 г. делегаты неоднократно поднимали вопрос, кто выше — партия или Советы4. Спустя год в этом вопросе по-прежнему не было ясности. Положение усугублялось тем, что партийные комитеты были финансово зависимы от Советов. Как выразился один из членов Царицынского губкома, «в партии денег не было, так что содержать партийных работников не на что было»5. Даже помещение для проведения своих заседаний губком РКП(б) должен был просить у Совета, «ютился где-то на задворках в холодной комнате». Между многими партийными комитетами и исполкомами Советов складывались напряженные отношения.

Для усиления своего влияния в советских учреждениях ЦК РКП(б) принял решение о создании во всех государственных и общественных организациях фракций коммунистов, в которые должны входить все члены партии, работающие в данной организации, обязанные неукоснительно подчиняться решениям своего партийного комитета.

На VIII съезде РКП(б), состоявшемся 18—23 марта 1919 г., была предельно ясно сформулирована суть взаимоотношений партии и Советов: «Коммунистическая партия ставит своей задачей завоевать решающее влияние и полное руководство во всех организациях трудящихся: в профессиональных союзах, кооперативах, сельских коммунах и т.д. Коммунистическая

3 Саратовская партийная организация в годы Гражданской войны : документы и материалы. 1918—1920 гг. / под ред. Н. Полянцева. — Саратов : Приволжское книжное изд-во, 1958, с. 133.

4 Седьмая (апрельская) Всероссийская конференция РСДРП(б) : протоколы. — М. :

Госполитиздат, 1958, с. 135, 138, 140.

5 Центр документации новейшей истории Волгоградской области (ЦДНИВО), ф. 1, оп. 1, д. 15,л. 28.

партия особенно добивается проведения своей программы и своего полного господства в современных государственных организациях, какими являются Советы»1.

Царицынские большевики провели 1 апреля 1919 г. общегородскую партийную конференцию, на которой постановили, что все «ответственные места» в учреждениях и организациях должны занимать коммунисты, все учреждения должны отчитываться перед партийным комитетом, директивы парткома для них обязательны, губком имеет право снимать с должности руководителей госучреждений или переводить их на другую должность. Губернский исполком обязан представлять на утверждение губкома РКП(б) кандидатуры назначаемых на должность заведующих отделами или других ответственных работников. По требованию комитета партии должны увольняться со службы не члены РКП(б). К середине 1919 г. все руководящие должности в государственных учреждениях заняли члены партийных организаций.

В 1919—1920 гг. было изменено финансирование партийных организаций. Если до весны 1919 г. большинство парткомов получали денежные средства от местных Советов, то затем финансирование местных партийных органов стало осуществляться из центра через НКВД по указаниям ЦК. Средства направлялись губко-мам партии, которые затем их распределяли по городским и уездным комитетам. Таким образом, парткомы были выведены из финансовой зависимости от местных органов государственной власти.

К концу 1919 г. в сознании работников государственных органов закрепляется концепция о полном подчинении деятельности Советов и их исполнительных органов соответствующим партийным инстанциям. Из письма Царицынского губернского земельного отдела в губернский комитет РКП(б) от 4 ноября 1919 г.: «Царицынский губернский земельный отдел просит Вас о немедленной присылке двух, в крайнем случае одного, партийных товарищей для назначения их в коллегию губземотдела, так как заведующий отделом болен, а больше партийных ра-

1 КПСС в резолюциях и решениях съездов,

конференций и пленумов ЦК. 8-е изд. — М., 1970, т. 2, с. 76-77.

ботников не имеется. Прошу не отказать, а то приостанавливаются работы»2.

После XII съезда уже не поднимался вопрос о возвращении Советам принадлежащих им по Конституции властных полномочий. Советы превратились в учреждения, регистрирующие готовые решения партийных комитетов. Практически на каждом заседании губкомов рассматриваются вопросы руководства работой конкретных учреждений — отделов гу-бисполкома. В отчетах губкомов партии, направляемых в ЦК РКП(б), давалась характеристика политико-экономического положения губернии, освещались вопросы руководства советскими и хозяйственными учреждениями. Председатели исполкомов обязательно входили в состав президиумов партийных комитетов, а секретари парткомов — в состав президиумов исполкомов. Во главе отделов губисполкомов стояли коммунисты, которые постоянно отчитывались о своей работе на заседаниях президиума и пленумов губкомов партии. К середине 1920х гг. все принципиальные вопросы работы исполкомов, в т.ч. выборы председателя и президиума исполкома, секретаря, назначение заведующих отделами, утверждение повестки пленумов исполкома и съездов Советов, решались партийными комитетами.

Таким образом, исполкомы Советов, формально (по закону) обладая всеми правами и полномочиями, фактически были отстранены от власти. Высший по Конституции орган власти в губернии — губернский съезд Советов — стал вторичным мероприятием. Как правило, ему предшествовала губернская партийная конференция, на которой обсуждались и принимались важнейшие решения по вопросам экономики, политики, социально-культурной сферы. Сами съезды Советов приобретали все более ярко выраженный парадный характер. Повестка дня была жестко регламентирована. Вместо живых, подчас острых дискуссий, открытого выражения своего мнения, нелицеприятной критики в адрес органов власти и их руководителей, имевших место на первых губернских съездах Советов, все чаще звучали здравицы партии и правительству.

2 ЦДНИВО, ф. 1, оп. 1, д. 20, л. 13.