Основные направления развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 349.412.4

В.Н. Харьков, канд. юрид. наук,

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На основе анализа конституционных норм, земельно-правовых норм федерального законодательства, а также с учетом экологического состояния земельных ресурсов представлены основные направления развития региональной составляющей земельного законодательства

Ключевые слова: земельное законодательство, региональное правовое регулирование, земельные отношения.

Законодательство Российской Федерации в качестве одной из своих составных частей включает законодательство субъектов Российской Федерации. В частности, ст. 72 Конституции России устанавливает, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, а также иные предметы ведения.

Осуществление органами государственной власти субъектов Федерации полномочий в сфере совместного правового регулирования тесно связано с проблемами реализации принципов федеративного устройства и необходимостью сбалансированного отражения в законодательстве интересов Федерации и ее субъектов.

Среди предметов совместного ведения особую группу образуют вопросы использования и охраны природных ресурсов. Исключительная по важности роль природноресурсовых отношений закреплена ст. 9 Конституции России, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. По сравнению с иными

природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений. Особая ее роль в жизни общества обусловливает то внимание, которое уделяется решению земельного вопроса на протяжении всей истории России.

Проводимые в Российской Федерации аграрная и земельная реформы пока не дали ожидаемых результатов. В качестве главных итогов реформирования земельных отношений можно отметить ликвидацию монополии государственной собственности на землю, введение платы за использование земель, формирование правовых и организационных условий для вовлечения земли в гражданский оборот. Однако сами по себе эти результаты вряд ли могут быть оценены положительно.

Введение многообразия форм земельной собственности и платности землепользования предполагало своим главным следствием создание нового эффективного механизма экономического стимулирования хозяйственной деятельности на земле в форме земельного рынка. Однако практика показывает, что затраты, связанные с приобретением земли, далеко не всегда способствуют дальнейшему эффективному использованию земель. Часто это ведет к спекуляции землей и только.

В настоящее время земельный рынок не оказывают заметного влияния на экономическую ситуацию в такой отрасли, как сельское хозяйство. Положение на земельном рынке в целом можно охарактеризовать как нестабильное.

В определенной степени такая ситуация обусловлена недостатками правого регулирования земельных отношений, а также частыми реорганизационными процедурами в отношении головного федерального органа исполнительной власти, ответственного за земельную политику в России. Так, за сравнительно короткий исторический период органы государственного управления земельными ресурсами прошли путь от Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР в 1991 г. до Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в 2009 г.

За годы проведения аграрной и земельной реформ в субъектах Российской Федерации накопился значительный по своему объему и содержанию фактический и нормативный материал, требующий анализа с точки зрения последующей его кодификации.

Наиболее разработанным в региональном земельном законодательстве является институт предоставления земель. Практически все отраслевые региональные нормативные правовые акты содержат нормы о предоставлении земельных участков. Наиболее детально региональное земельное законодательство регламентирует организационно-правовой механизм предоставления земель для строительства, значительный по объему нормативный материал посвящен вопросам государственного управления земельными ресурсами.

Однако в сложившихся условиях экономического кризиса и ухудшения экологической обстановки существующее состояние регионального земельного законодательства уже не отвечает требованиям времени.

Принятие в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации явилось новым этапом развития земельного законодательства на федеральном и региональном уровнях. В качестве основных принципов земельного права ЗК РФ закрепил:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения

ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

- платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Сопоставление приведенных основных принципов земельного права позволяет сделать вывод о приоритете так называемых «экологических» принципов правового регулирования земельных отношений над «имущественными».

В то же время анализ материалов, отражающих состояние земельных ресурсов ряда областей Центрального федерального округа, позволяет охарактеризовать его как неудовлетворительное. Характер устойчивой тенденции приобрела деградация земель сельскохозяйственного назначения. Следует также отметить, что по некоторым оценкам, в ряде регионов сложилась чрезвычайная обстановка в связи с резким снижением содержания гумуса в почве.

Состояние земельных ресурсов предопределяет в качестве главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель и в

первую очередь — земель сельскохозяйственного назначения. Создание регионального правового механизма обеспечения рационального использования земель предполагает закрепление в земельном законодательстве субъектов Федерации природоохранных норм. Экологизация регионального земельного законодательства выступает объективным требованием, продиктованным необходимостью реализации концепции перехода к устойчивому развитию.

По нашему мнению, в качестве первоочередного шага в этом направлении следует ввести в земельное законодательство общее понятие рационального землепользования. Данное понятие должно отражать универсальные принципы осуществления землепользователями их прав и обязанностей. К таким принципам следует отнести обеспечение эффективного, целевого использования и воспроизводства земель с учетом экологических связей в окружающей природной среде в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека. Указанные принципы рационального землепользования могут быть детализированы применительно к конкретным региональным условиям землепользования.

Перспективным направлением развития регионального земельного законодательства представляется становление института юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. В данном вопросе региональному законодателю следует акцентировать внимание на закреплении составов земельных правонарушений, имеющих актуальное значение для соответствующих регионов. Расширение мер правовой ответственности обусловлено необходимостью усиления государственного контроля за использованием и охраной земель, обеспечения экологической безопасности сельскохозяйственного производства.

Эффективность реализации земельно-правовых норм во многом зависит от системы государственного управления земельным фондом. В качестве главной задачи здесь выступает решение вопросов разграничения компетенции между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации в данной сфере, завершение процесса разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами, определение объектов муниципальной земельной собственности.

Представленные направления развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации отражают основные проблемы, решение которых, по мнению автора, послужит созданию оптимальной модели правового регулирования земельных отношений на региональном уровне. Решение иных вопросов земельных отношений, в частности, о формах земельной собственности, титулах ограниченных вещных прав на земельные участки и ряда других в большей степени зависит от федерального законодателя и поэтому должно базироваться на нормах федеральных законов и иных правовых актах федерального уровня.