Взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИРОШНИКОВ Денис Владимирович

Аннотация: в статье анализируются вопросы реализации принципа о взаимодействии органов государственной власти с общественными объединениями в целях обеспечения национальной безопасности (установленного Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»). Автор рассматривает теоретическую сторону вопроса, а также раскрывает указанное взаимодействие на практике.

Annotation: in the article the questions of realization of the principle of cooperation of bodies of state authority and public associations for purposes of national security protection are analyzed (stated by Federal Law ”About security” № 390-FL d/d December 28, 2010). The author considers the theoretical aspect of the question, and also shows the given cooperation in practice.

Ключевые слова: национальная безопасность, общественные объединения, Федеральный закон «О безопасности», гражданское общество.

Key words: national security, public associations, Federal Law ”About security ”, civil society, vigilante group, voluntary fire guard.

На сегодняшний день особенно актуальным стоит вопрос о Российском гражданском обществе, деятельности его институтов, об их взаимодействии с государством в лице органов государственной власти.

Интересно в данном ключе поговорить, на наш взгляд, об общественных объединениях, поскольку «общественные объединения в современной России являются развивающимся политико-правовым институтом, начинающим выполнять посредническую функцию между гражданским обществом и публичной властью по обеспечению и защите прав и свобод граждан, а также их интересов и инициатив»1. При этом в такой важной для современной России проблеме, как обеспечение национальной безопасности, интересы государства и общества совпадают. Это обусловлено прежде всего тем, что государство «обязано своим происхождением обществу и развивается вместе с общест-вом»2. Поэтому нам представляется особенно актуальным исследование вопроса о взаимодействии государства в лице его органов с общественными объединениями в такой, казалось

бы, непростой теме, как обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Как справедливо отмечает И. Л. Шершнев, «наряду с деятельностью государства по обеспечению безопасности, важно развивать общественную систему безопасности, которая органично дополнит пространство обеспечения национальной безопасности и активизирует общественные силы, объединения и негосударственные организации в этой области»3.

В 2010 году был принят Федеральный закон «О безопасности»4, который сменил прежний законодательный акт, принятый ранее действующей Конституцией (1992) и, безусловно, существенно устаревший и нуждавшийся в замене. Принятый закон вывел на новый уровень вопросы правового регулирования обеспечения безопасности: в частности, прописан порядок принятия документов стратегического планирования (таких, как Стратегия национальной безопасности, Доктрина информационной безопасности, Концепция противодействия терроризму и др.), определен правовой статус Совета безопасности и т.п. С точки зрения юридической техники, новый закон

1 Остапенко А.С. Общественные объединения в контексте «демократии участия»: диалог гражданского общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 3.

2 Капустина М.А. Право, общество, государство // Известия вузов. Правоведение. 2008. № 5. С. 96.

3 Шершнев И.Л. Деятельность общественных объединений в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : дис. ... канд. полит. наук. М., 2004. С. 27.

4 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Рос. газ. 2010. № 295. 29 дек.

вполне отвечает предъявляемым требованиям, разумеется, с некоторыми оговорками, и в числе прочих существенно изменил принципы обеспечения безопасности.

По мнению философов, «принцип» есть центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстраги-рован5. Согласно общепринятой6 концепции в отечественном правоведении принципы права выражают главное, основное в праве, тенденции его развития, то, на что право должно быть ориентировано, устремлено7. Иными словами, принципы права - основные идеи, основополагающие начала в праве.

Одним из принципов права нового законодательного акта, регулирующего вопросы обеспечения безопасности, является принцип взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями... в целях обеспечения безопасности. Таким образом, законодатель закрепил взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями в целях обеспечения безопасности в виде правового принципа, то есть основного начала, действующего в сфере обеспечения безопасности законодательства. Следует отметить, что в науке имело место предложение дополнения действующего законодательства данным принципом (при этом предложенный ученым принцип звучал немного иначе: «взаимозависимости деятельности общественных объединений по содействию безопасности на федеральном уровне и безопасности конкретного региона»8).

В качестве причины создания общественных структур по обеспечению безопасности совершенно справедливо в науке указывается

5 Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова ; ред. кол. А.А. Гусейнов [и др.] ; сост. П.П. Апрышко, А.П. Петров, Ю.Н. Солодухин. 8-е изд., дораб. и доп. М. : Республика ; Современник, 2009. С. 543.

6 Безусловно, некоторые исследователи высказывают аргументы против традиционного понимания правовых принципов (См., например: Сурко Е.В. Принципы права : моногр. М. : Ось-89, 2008.).

7 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов : СГАП, 2001. С. 123.

8 Королев В.Н. Взаимодействие органов государственной

власти и общественных объединений по обеспечению нацио-

нальной безопасности в современной России : дис. ... канд. полит. наук. Орел, 2007. С. 125.

на то, что «государственные органы, призванные обеспечить безопасность в различных сферах, сами отчасти дезорганизованы и в сегодняшней ситуации не способны полностью справиться со всем многообразием задач обеспечения безопасности. Остро чувствуя свою незащищенность, общество напрямую, без посредничества государства, пытается предпринять шаги в плане обеспечения собственной безопасности»9. Отмечается также, что «возникновение многочисленных общественных объединений по содействию в обеспечении различных аспектах безопасности происходит самопроизвольно и является реакцией граждан на реальное или вероятное возникновение угроз и опасности их традиционному образу жизни, материальным и духовным запросам и интересам»10.

Целью настоящей статьи является правовой анализ взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями в целях обеспечения национальной безопасности с теоретической точки зрения, а также рассмотрение практической реализации такого взаимодействия и перспектив его развития в современных условиях.

Рассмотрим историко-теоретический аспект содержания данного принципа.

В ранее действующем законе данное правовое установление было раскрыто через два принципа: «соблюдения баланса жизненно

важных интересов личности, общества и государства» и «взаимной ответственности личности, общества и государства по обеспечению безопасности». Нам представляется, что новая законодательная конструкция существенно усовершенствовала рассматриваемый принцип, прежде всего с теоретической точки зрения. Во-первых, словосочетание «взаимная ответственность» характеризует отношения в статике, то есть представляет собой постулат о наличии у личности, общества и государства некой ответственности по обеспечению безопасности. Новый принцип через категорию «взаимодействие» указывает на отношения в динамике: через действия граждан, общественных объединений, а также государственных органов, направленных на осуществление взаимодействия между ними. Круг субъектов данного принципа значительно конкретизиро-

9 Бабурин С.Н., Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты : моногр. М. : Магистр : ИНФА-М, 2012. С. 303.

10 Королев В.Н. Указ. соч. С. 82.

ван. Благодаря таким категориям, как «личность», «общество», «государство», ранее установленный принцип представлялся весьма абстрактным. Новый же содержит более конкретные категории: «гражданин», «общественные объединения» «органы государственной власти». Безусловно, такой вариант данного принципа представляется более точным, так как государство осуществляет свою деятельность посредством государственных органов, общество взаимодействует с государством через общественные объединения, и категория «личность» в старом принципе представляется спорной11, так как включает малолетних, а также недееспособных лиц, которые по объективным причинам не могут способствовать обеспечению безопасности. Во-вторых, законодатель отказался от конструкта «баланс жизненно важных интересов», который неоднократно подвергался критике со стороны исследователей. В частности, В.А. Мальцев писал: «С позиции обоснования правоотношений в сфере обеспечения безопасности "баланс интересов” в этой сфере представляется не совсем верной и даже в какой-то степени вредной формулой»12. В.М. Редкоус на этот счет имел следующее мнение: «Реализация принципа обеспечения баланса интересов личности, общества и государства внутри страны является весьма проблематичным явлением в силу сложности реального установления такого ба-ланса»13. С.Ю. Чапчиков абсолютно точно подметил, что принцип «баланса интересов» в новую редакцию не вошел по причине демократизации общественной жизни, отражая тем самым

14

приоритет интересов личности .

Об общественных объединениях говорится также в ст. 4 закона, в том смысле, что они «участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности». Безусловно, эта норма прописана в рамках

11 На этот счет В.М. Редкоус писал о необходимости заменить в закрепленном в законе «О безопасности» 1992 года слово «личность» на словосочетание «человек и гражданин». По мнению автора, это будет в большей степени отвечать духу и букве Основного закона России (Редкоус В.М. Законодательное обеспечение национальной безопасности в государствах-участниках СНГ и его учет в российских условиях. Пятигорск : КМВ, 2008. С. 44).

12 Мальцев В.А. Сфера государственной безопасности: баланс интересов и механизм его обеспечения // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. Вып. 21: «Правовой нигилизм» и «чувство законности» в России: соотношение, значение и формы. С. 132.

13 Редкоус В.М. Указ. соч. С. 43.

14 Чапчиков С.Ю. Комментарий к Федеральному закону от

28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (постатейный).

М. : Юстицинформ, 2011. С. 24.

данного принципа, однако существенно его сужает. Ее можно рассматривать лишь как одно из направлений в рамках последнего. Во-первых, в правовом принципе закреплено взаимодействие с общественными объединениями в целях «обеспечения» безопасности, иными словами, в деятельности по обеспечению безопасности, а «выработка государственной политики» - это лишь один из аспектов данной деятельности по смыслу ст. 3 рассматриваемого закона. Во-вторых, согласно положениям последнего формирование государственной политики в сфере обеспечения безопасности - компетенция Президента РФ при участии Правительства РФ и Совета Безопасности. А принцип упоминает федеральные органы государственной власти, в том числе и органы государственной власти субъектов РФ.

К вопросу о правовом регулировании рассматриваемого нами взаимодействия следует отметить, что в науке предлагался Федеральный закон «О деятельности общественных объединений в сфере обеспечения безопасно-сти»15, принятие которого с юридической точки зрения вызывает некоторые вопросы. В частности, относительно предмета его регулирования и разграничения с федеральными законами «О безопасности» и «Об общественных объединениях». А поскольку автором было предложено лишь название закона, сложно говорить о каком-либо правовом анализе указного предложения. Прежде всего нужно задуматься о целесообразности его принятия, учитывая действующие законодательные акты, а также специфику правоотношений в данной сфере. Здесь важно соблюсти принцип системности правотворчества, согласно которому любой разрабатываемый нормативный акт должен органически интегрироваться в существующее правовое поле, и в этой связи следует учитывать действующее законодательство, согласовываться с его положениями16.

Следует отметить, что в рамках организационных мер совершенствования негосударственной системы обеспечения безопасности В.Н. Королев предлагает создать орган (Лигу, Ассоциацию, Союз) для координации деятельности общественных объединений в сфере обеспечения национальной безопасности. По его мнению, «Национальный антитеррористи-ческий комитет» мог бы взять на себя «коор-

15 Шершнев И.Л. Указ. соч. С. 62.

16 Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: на-уч.-практ. пособие. М. : Проспект, 2011. С. 67.

динацию деятельности институтов гражданского общества по противодействию внутренним и внешним угрозам»17. При этом автор указывает на трудности в практическом объединении большинства негосударственных структур на федеральном уровне в Союз или Лигу и предлагает «объединить руководителей этих организаций под эгидой квалифицированных государственных ведомств, например, Совета Безопасности, Национального антитеррористиче-ского комитета, проповедуя национально-менеджерскую организацию»18. Исследователь разработал целый комплекс мер, который включает следующие элементы: «получение от руководителей общественных объединений полных данных. о физических и юридических лицах, которые находятся в их коммерческих интересах», «проверка по учетам ФСБ России и МВД России данных физических и юридических лиц с целью создания единого "банка данных”»19.

Данные меры представляются нам весьма спорными по следующим основаниям.

Во-первых, задача подвести под координацию единого органа огромное количество общественных объединений, осуществляющих свою деятельность по различным направлениям (экология, экономика, пожарная охрана и т.п.), представляется нам практически неосуществимой на практике.

Во-вторых, считаем достаточно дискуссионным вопрос о том, нужна ли такая координация. Ведь мы говорим о взаимодействии отдельных органов государственной власти с отдельными общественными объединениями в целях обеспечения безопасности. При этом основную роль субъекта обеспечения безопасности играют все-таки госорганы, а общественные объединения лишь содействуют данной деятельности. Встает вопрос, если взаимодействие данных субъектов активно осуществляется, при этом принося пользу обоим, нужен ли координирующий орган?

В-третьих, создание координирующего органа может нарушить принципы добровольности и самоуправления, вытекающие из определения понятия «общественное объединение», содержащегося в действующем законо-

дательстве20.

17 Королев В.Н. Указ. соч. С. 116, 151.

18 Там же. С. 162.

19 Там же. С. 154-155.

20 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. (ред. от 1 июля

2011 г.) № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Рос. газ.

1995. № 100 (1211). 25 мая.

В-четвертых, Национальный антитерро-ристический комитет, предлагаемый автором как вариант координирующего органа, - слишком узко специализированная организация для координации широкого спектра общественных объединений, так или иначе задействованных в обеспечении безопасности (например, в сфере экологической безопасности).

В-пятых, касаемо комплекса мер, в числе которых передача информации в «органы», следует отметить, что здесь автор уже переходит от взаимодействия к некой интеграции, слиянию негосударственных структур и их руководителей и спецслужб. Кроме того, сразу встает вопрос о защите персональных данных и иной, охраняемой законом, информации.

С теоретической точки зрения вопрос о взаимодействии органов государственной власти с общественными объединениями можно считать более-менее решенным, однако, на вопрос, как обстоит положение дел на практике, на сегодняшний день нет окончательного ответа. Ранее исследователи писали (2004 и 2007) о том, что деятельность общественных объединений в данной сфере не отвечает требованиям времени21. На сегодняшний день в науке достаточно сложно найти реальные примеры рассматриваемого нами взаимодействия. Так, например, в комментариях к Федеральному закону «О безопасности» С.Ю. Чапчикова22 и В.В. Григорье-

23

ва отсутствуют примеры практической реализации закрепленного законом принципа о взаимодействии.

Прежде чем рассмотреть практические вопросы взаимодействия государственных органов с общественными объединениями в целях обеспечения безопасности, необходимо снова обратиться к теории вопроса и определиться, что же действующее законодательство понимает под термином «безопасность».

С конца 1990-х годов в нашей стране стал активно употребляться термин «национальная безопасность», при этом он не имел тогда законодательной основы, так как Конституция Российской Федерации и действующий в то время Закон РФ «О безопасности» не содержали такой категории. Следует согласиться со словами Н.П. Патрушева, что «данный термин, заимствованный у западных стран, первона-

21 См., например: Королев В.Н. Указ. соч. С. 71 ; Шершнев И.Л. Указ. соч. С. 61.

22 Чапчиков С.Ю. Указ. соч.

23 Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» (постатейный). М. : Деловой двор, 2011. 144 с.

чально вызвал немало споров в силу смыслового различия, вкладываемого в определение «национальный» и многонациональности нашего государства, однако впоследствии упомянутый термин прочно вошел в научный обо-

24

рот» .

По мере употребления в науке, политике и в СМИ термина «национальная безопасность» принимается Концепция национальной безопасности Российской Федерации (2000), которая затем сменяется Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (2009). И, наконец, новый Федеральный закон (2010) окончательно уравнивает термины «безопасность» и «национальная безопасность» на законодательном уровне. Причем при работе с проектом закона предлагалось включить в его название термин «национальная безопасность», однако, данная поправка была отклонена25, и закон сохранил «консервативное» наименование «О безопасности».

В настоящее время действующее законодательство и отечественная наука бесспорно, на уровне аксиомы понимают под национальной безопасностью (либо «безопасностью» в законодательной терминологии) совокупность государственной, общественной, экологической, экономической, информационной и иных видов безопасности.

Данное отступление в теоретическую сторону вопроса нужно было для того, чтобы очертить круг вопросов по взаимодействию общественных объединений и органов государственной власти.

По нашему мнению, в науке обеспечение национальной безопасности, как правило, сводится к обеспечению безопасности государственной с присущими ей конспирацией, государственной тайной и, конечно, узкого круга субъектов ее обеспечения, иначе говоря «спецслужб». Именно поэтому, на наш взгляд, в частности, авторы комментариев к закону и иной научной литературы по данной проблематике корректно обходят вопросы практического участия институтов гражданского общества в обеспечении безопасности. А в тех работах, где приводятся конкретные примеры, как пра-

24 Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журн. рос. права. 2007. № 7. С. 4.

25 Таблица № 2 поправок к проекту федерального закона № 408210-5 «О безопасности», рекомендуемых Комитетом по безопасности к отклонению // Официальный сайт Государственной Думы. иЯЬ: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka New%29?OpenAgent&RN=408210-5&02

вило, делается уклон на «силовой» блок (напомним, анализ работы В.Н. Королева позволил нам придти к такому выводу).

На самом же деле не следует забывать, что национальная безопасность - это и общественная, и экологическая, и экономическая, и пожарная, и иные виды безопасности, представляющие собой широкий комплекс вопросов, предполагающих широкое участие общественных объединений и иных институтов гражданского общества. Таким образом, предлагается рассматривать участие общественных объединений в обеспечении национальной безопасности в самом широком смысле.

Безусловно, комплексное изучение практической стороны рассматриваемого вопроса требует отдельного, причем монографического исследования, учитывая количество действующих в современной России общественных объединений. Кроме того, положение дел на практике постоянно меняется, учитывая потребности современного общества. В частности, «Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка» как общественная организация, деятельность которой подробно рассмотрена в работе И.Л. Шершнева, была ликвидирована за нарушение законодательства в 2008 году. Решение оставлено в силе кассационной инстанцией в 2010 году26.

Приведем некоторые практические примеры взаимодействия государственных органов с общественными объединениями в целях обеспечения национальной безопасности.

Безусловно, следует начать с Межрегиональной общественной организации «Общественная академия национальной безопасности», инициатива создания которой поддержана и одобрена Аппаратом Администрации Президента РФ, Аппаратом Совета безопасности РФ. Деятельность Академии курируется Администрацией Президента РФ27. Направления ее деятельности включают широкий спектр вопросов обеспечения различных видов безопасности.

В настоящее время действует Московская городская организация Российского союза негосударственных охранных, детективных, учебных, технических, юридических, информационно- аналитических предприятий и служб безопасности (МГО РСПБ), которая объединяет на основе общих профессиональных интересов

26 Определение Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. № 53-Г10-1 // СПС «Консультант Плюс».

27 иЯЬ: http://www.anb.cc

субъектов, имеющих отношение к обеспечению комплексной безопасности предпринима-

28

тельства и личности .

В рамках Общероссийского союза «За гражданское общество, законность и правопорядок» действует «Национальный гражданский комитет по взаимодействию с правоохранительными, законодательными и судебными органами», который, в частности, явился инициатором подписания Общественного договора об обеспечении национальной и общественной безопасности на Российском форуме в г. Нижнем Новгороде (2003) и принятия на его основе Комплексной программы совместных действий с силовыми и правоохранительными структурами (Москва, 2004 г., выездное заседание наших общественных объединений в МВД России)29.

Следует отметить также инициативу воссоздания в некоторых регионах России народных дружин. В частности, в настоящее время последние функционируют в рамках исполнения Закона Московской области «О народных дружинах в Московской области»30, аналогичного закона Рязанской области31 и других регионов. По словам генерал-полковника полиции Н.А. Овчинникова, «Фактически народные дружины уже давно действуют во многих регионах. Всего на территории России - более 34 тысяч общественных формирований правоохранительной направленности, в них числится более 363 тысяч человек. В том числе почти 46 тысяч

человек в 872 казачьих дружинах. Цифры говорят сами за себя - с участием дружинников в год раскрывается около 40 тысяч преступлений и выявляется свыше 400 тысяч админист-

32

ративных правонарушений» .

В связи с событиями 2010 года, связанными с введением в отдельных местностях Российской Федерации чрезвычайного положения из-за лесных пожаров, необходимо особо подчеркнуть важность принятия Федерального закона от 6 мая 2011 года № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране»33, который регулирует деятельность общественных организаций, основной уставной целью которых является участие в осуществлении деятельности в области пожарной безопасности и проведении аварийно-спасательных работ.

В заключение следует отметить, что в настоящее время существует активное взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями в целях обеспечения национальной безопасности. После принятия нового закона «О безопасности» и закрепления рассматриваемого взаимодействия в ранг принципа, оно должно выйти на новый уровень, получив такую правовую подпорку. Дальнейшее плодотворное взаимодействие изучаемых институтов, на наш взгляд, должно непременно способствовать обеспечению различных видов безопасности и, как следствие - национальной безопасности России в целом.

28 иЯЬ: http://mgorspb.ru

29 По данным сайта организации. ИЯЬ: http://ngounion.ru

30 Закон Московской области от 12 января 2005 г. № 4/2005-

ОЗ «О народных дружинах в Московской области» // Вестн. Моск. обл. думы. № 4. 2005. Май.

31 Закон Рязанской области от 07 мая 2007 г. № 56-ОЗ «О на-

родных дружинах в Рязанской области» // Ряз. ведомости. № 139-

140. 2007. 12 мая.

32 Ул. Безопасная, № Порядковый. Милиция призывает граждан к охране общественного порядка // Рос. газ. 2009. 11 марта. Фе-дер. вып. № 4864.

33 Федеральный закон от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» // Рос. газ. 2011. № 98. 11 мая.