Обсуждение доктрины запретов в административном праве

нованная гармонизация экологического законодательства и обязательных экологических требований государств — участников межгосударственных объединений.

9. Мы считаем, что практика применения природоохранного законодательства свидетельствует о необходимости изменения подходов к правовому регулированию в природоохранной сфере. Необходимо более широкое применение методов экономического регулирования, позволяющих обеспечить финансовую заинтересованность хозяйствующих субъектов во внедрении наилучших доступных технологий и методов, устранении накопленного экологического ущерба.

10. Мы заявляем, что важнейшую роль в изменении подхода в отношении человека к природе должны играть образование и повышение экологической компетентности. Актуальной задачей является преподавание эколого-пра-вовых знаний в школах и вузах, а так-

же повышение квалификации представителей профессионального юридического сообщества, участвующих в разрешении экологических споров и конфликтов.

11. Мы призываем научное юридическое сообщество активно проводить исследования правовых проблем в природоохранной сфере, в том числе межотраслевые и междисциплинарные исследования.

12. Мы рассматриваем результаты реализации государственной и корпоративной экологической политики в качестве одного из важных критериев оценки эффективности деятельности органов публичной власти и бизнес-сообщества.

Н. И. Хлуденева,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

Н. В. Кичигин,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

Обсуждение доктрины запретов в административном праве

19 апреля 2013 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в рамках исследования проблемы «Правовые запреты, ограничения, стандарты служебного поведения в публично-правовой сфере и противодействие коррупции» под руководством заведующего отделом административного законодательства и процесса доктора юридических наук, профессора А. Ф. Ноздрачева состоялся проблемный семинар на тему «Изучение доктринальных подходов к понятию административноправовых запретов».

В семинаре приняли участие представители научных и образовательных организаций г. Москвы и других регионов, аспиранты, соискатели и молодые ученые.

Были рассмотрены такие вопросы, как: запреты в социальном регулировании и праве; властеотношения и запрет в административном праве; административно-правовые запреты и ограничения в условиях формирования правового государства; роль и значение запретов на государственной службе; административно-правовые средства и методы противодействия коррупции; эффективность запрета в административно-правовом регулировании; запреты и некоторые прикладные вопросы административного законотворчества.

Открывая семинар, А. Ф. Ноздра-чев напомнил, что исторически запреты возникли в религиозно-обрядовой сфере. Запреты и сейчас образуют прочную ткань регламентации

всех сфер духовной и общественной жизни, они есть и в современной науке, исторически и фактически являясь творцами современной морали и синонимами долга, правильного одобряемого поведения в обществе.

Лишь с появлением государства многие запреты приобретают правовое содержание и юридическую обязательность: они становятся правовыми и в этом смысле древнейшей формой правового регулирования общественных отношений.

Само формирование права исторически происходило так, что сначала формировались запреты. Уместно вспомнить формулу римских юристов «legis virtus haek est трегаге, vetare, регт^еге, ришге», в которой компонент «запрещать» («vetare») занимает важное место. Запрет выражает силу и суть закона, ограждает закон от нарушений. В некоторых цивилизационных памятниках запреты так и именуются «ограда закона».

Теоретики права практикуют различные подходы к исследованию запретов. Они исследуют связи запретов с такими категориями, как государство, право, механизм правового регулирования и др. Такой подход оправдан для построения общей теоретической модели правовых запретов. Профессор С. С. Алексеев характеризовал запреты (наряду с дозволениями) как общие юридические начала.

Перемены в социальной жизни наполняют правовые явления новым содержанием, высвечивают их с иных сторон и таким образом приводят к формированию права нового облика. Это обстоятельство снова актуализирует проблему запретов в плане общей теории права. К данному вопросу в последнее время обоснованно обратились М. М. Султы-гов, А. А. Попова, Т. Н. Радько и другие исследователи.

Общетеоретическая конструкция правовых запретов «опредмечивается» в отраслевых юридических нау-

ках и получает свое конкретизированное нормативное закрепление в отраслевых нормах. В каждой отрасли права запреты имеют свое собственное предназначение, свои цели и функции. Особую ценность они имеют для отраслей деликтного права, к которым относится и административное право. В нем, как известно, запрещающие нормы занимают значительное место, и это не случайно.

Общественные отношения в сфере государственного управления характеризуются нестабильным правопорядком, ростом практически всех видов правонарушений, особенно административных. Необходима адекватная реакция государства на деликтное поведение. Эта реакция выражается в правовых запретах деяний, нежелательных для общества.

Запреты в административном праве представляют собой сложное явление, относительно предназначения, функций и форм выражения которых высказываются различные мнения. Не исследованы социальные условия, вызывающие потребность в установлении административно-правовых запретов. Необходим анализ взаимосвязи запретов с дозволениями, разрешениями, обя-зываниями.

Количественно административно-правовые запреты, очевидно, превалируют в отношении противоправных деяний, предусмотренных нормами КоАП РФ. Каков характер этих запретов? Являются ли все они абсолютными? Рассмотрение ряда запретов (ст. 7.4, 14.1, 19.20 КоАП РФ и др.) показывает, что они носят условный характер. Требуется классификационный анализ запретов, установленных в КоАП РФ и других законах об административных правонарушениях.

В теории административного права и в законодательстве запреты на государственной службе рассматриваются как существенный элемент государственно-служебного правопорядка. Сейчас эти установления

находятся в центре общественного внимания. В законодательстве о государственной службе они определяющим образом влияют на содержание этого института и его функционирование. Несмотря на это, административно-правовые запреты, лежащие в основе института государственной службы, пока не получили обстоятельной разработки.

Доцент Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина кандидат юридических наук Ю. М. Буравлев посвятил доклад выявлению сущности и юридической природы запретов в сфере государственной службы.

Запреты в системе государственной службы являются императивным предписанием воздерживаться от совершения нежелательных действий, соблюдать предписания закона при исполнении полномочий, предоставленных государственному служащему. Запреты обусловлены режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность.

Административно-правовые запреты — неотъемлемая часть правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех гражданских служащих и не зависят от должностного положения лица, состоящего на государственной гражданской службе, а также реализуемых им полномочий; они предупреждают и пресекают конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного либо дисциплинарного принуждения.

Профессор кафедры административного права Московского университета МВД России доктор юридических наук С. М. Зырянов отметил, что запреты выступают весьма распространенным способом регулирования общественных отношений. К сожалению, современные правовые запреты далеко не всегда соответствуют принципу нравственно-

сти права. Известно, что аморальные правовые нормы не действуют. Аморальными представляются, в частности, запреты оказывать сексуальные услуги, но не получать их, выражать мнения, которые не нравятся определенной части населения, создавать помехи движению пешеходов или транспортных средств, адресованные только отдельным представителям российского общества, иные запреты. Однако в отечественном законодательстве наметилась тенденция к увеличению количества таких запретов.

Правовые запреты действуют только тогда, когда они обеспечены соответствующими, соразмерными санкциями. Это правило не всегда соблюдается законодателем. Так, запрет водителю пользоваться во время движения транспортного средства телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук, установленный в 2001 г., с середины 2002 по 2007 г. не был обеспечен санкцией. Встречаются и прямо противоположные примеры установления несоразмерно больших санкций за нарушение несущественных запретов, не представляющих общественной опасности, например установление административного штрафа в пределах от 30 до 50 тыс. руб. гражданину, организовавшему массовое мероприятие, если количество посетителей превысило хотя бы на одного человека мифическую «норму предельной за-полняемости помещения».

Еще одна существенная проблема применения запретов в праве связана с обеспечением их реализации соответствующими механизмами. Можно привести немало примеров, когда соблюдение установленных законодательством запретов нет возможности проконтролировать. В частности, не существует правовых средств доказать нарушение запрета заниматься проституцией, эксплуатировать транспортное средство с превышением содержа-

ния вредных веществ в отработавших газах, предоставлять услуги таксомоторных перевозок физическим лицом, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя и не получившим соответствующего разрешения, и т. д.

Запреты, пожалуй, наиболее мощный, но вместе с тем не единственный способ правового регулирования. Поэтому применять их следует дозированно, с учетом накопленного человечеством опыта, на основе научных прогнозов возможных последствий и с обязательным мониторингом состояния регулируемых общественных отношений.

Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук В. И. Кузнецов поддержал мнение о том, что административный запрет является мощным правовым регулятором. При этом результативность введения запретов во многом определяется взаимосоотношением двух противоположных начал в развитии общественного процесса: его стабильностью и динамизмом. Соответственно, с одной стороны, современные общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного управления, требуют определенной стабильности механизма правового регулирования, а с другой — в правовом механизме должны происходить определенные изменения, отражающие динамику общественной жизни и необходимость адекватной реакции на вызовы современного мира. В связи с этим система запретов, выступающих в качестве правового средства, нуждается в правильном построении.

В настоящее время идет постепенное расширение перечня запретов, налагаемых на государственных служащих. Можно утверждать о возрастании места и значения ограничительной регламентации в развитии правового регулирования государственной службы. Увеличивающееся количество запретов и иных ограничений конструирует особый

статус государственных служащих, потенциал которого не направлен на положительное развитие.

Интересным в этом плане является запрет, установленный п. 10

ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности).

Конституционно-правовой смысл названного запрета выявлен в постановлении КС РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать ряд значимых обстоятельств. Между тем судебная практика показывает, что указанные КС РФ обстоятельства не всегда учитываются (см. например, определение Московского городского суда от 28 апреля 2012 г. № 4г/2-2876/12). Можно утверждать, что выработан механизм, позволяющий «замкнуть» систему «государственного служения» таким образом, что информация о любых недостатках в работе государственной машины может быть рассмотрена как негативная и тем самым вряд ли можно говорить о снижении прозрачности в деятельности органов государственной власти. Другими словами, эффект от запрета в стратегической перспективе скорее негативный, нежели позитивный.

В заключение В. И. Кузнецов отметил, что при подготовке законодательных предположений, содержащих запреты, следует четко сформулировать цели установления запрещающей нормы.

Доцент кафедры административного права МГУ им. М. В. Ломоносова кандидат юридических наук А. А. Демин выступил с докладом «Властеотношение и запрет в административном праве».

Единый метод правового регулирования проявляется в трех первичных способах воздействия на поведение людей: дозволение, предписание и запрет, а по В. Д. Сорокину и Ю. М. Козлову, этот единый метод правового регулирования проявляется в отраслях единой правовой системы по преимуществу в гражданском праве как дозволение, в административном как предписание и в уголовном как запрет. При этом, по мнению А. П. Шергина, «запрет может быть установлен только тогда, когда конфликт между личностью и государством не может быть разрешен с помощью других средств социального управления». Таким образом, формируются три метода правового регулирования: гражданско-правовой, административноправовой и уголовно-правовой.

Эта конструкция отличается неполнотой, так как здесь мы не видим конституционного и некоторых иных отраслей права. Из других возможных методов правового регулирования можно назвать метод восходящего подчинения — как основу для выделения круга общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Запрет, дозволение и предписание—это содержание правовой нормы, а в любой отрасли права нормы, имеющие своим содержанием запрет, дозволение и предписание, встречаются в самых различных сочетаниях.

Для структурирования законодательства по отраслям отраслевой метод правового регулирования не просто существующая категория правоведения, но и второй главный после предмета административного права прием, позволяющий провести четкое различие между отраслями права. Метод правового регулирования даже более важен для рас-

пределения правовой материи по отраслям, нежели предмет, поскольку второй подвержен субъективным оценкам в значительно большей мере, чем метод.

В данном случае упор в исследовании административных запретов сделан на правоотношения в сфере государственной службы. Это требует определения административных запретов. В широком смысле запрет в праве — это то, за нарушение чего определено наказание. Источником правового регулирования наказаний в административном праве в настоящее время является КоАП РФ (ч. 1 ст. 1.1). Следовательно, то, чего нет в КоАП РФ, не является административным запретом.

Если и ставить вопрос об административном запрете на государственной службе, то его следует переквалифицировать в дисциплинарный запрет. Однако при признании запрета на государственной службе дисциплинарным следует, что дисциплинарные отношения надо признавать неадминистративными.

В связи с этим возникает вопрос, не является ли применение ответственности за дисциплинарный проступок (допущение административного правонарушения при исполнении обязанностей государственной службы, наказываемое в порядке служебного административного регламента) и ответственности за административный проступок (за тот же проступок, но наказываемый в административном порядке по КоАП РФ) двойным наказанием за одно правонарушение?

Все указанные выше способы воздействия суть правовые и прямого отношения к правовому государству не имеют, так как представления и о государстве правовом (Rechtsstaat), и о государстве юстиции (Justizstaat) (полицейском) относились только к форме организации государственного, т. е. правового порядка. В правовом государстве существуют суды административной юстиции.

Административная юстиция — непременный атрибут «правового государства», это четвертый постулат правового государства. Судов административной юстиции, где любой гражданин имел бы возможность привлечь любое должностное лицо государства к правовой ответственности за его действия по службе, у нас пока нет. В таких судах процедуры и принципы их функционирования не могут регулироваться гражданским процессуальным кодексом. Облагораживание властных правоотношений административного права некими элементами цивилистики — это не научный путь решения проблемы.

Помощник заместителя председателя Десятого арбитражного апелляционного суда кандидат юридических наук Е. А. Артемьева в своем выступлении осветила вопросы административно-правовых запретов и ограничений, связанных с реализацией статуса судьи, который подразумевает обязательное соблюдение им установленных законодательством ограничений и запретов. Такие ограничения принимаются судьей при его назначении на должность путем принесения присяги и остаются за ним (за исключением ряда ограничений) даже после ухода в отставку. Несоблюдение возложенных на судью ограничений и запретов образует состав дисциплинарного проступка, за совершение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий.

Между тем нормы, устанавливающие возлагаемые на судью ограничения, сейчас не дают исчерпывающей характеристики поведения, которое может быть расценено как несовместимое со званием судьи или не соответствующим его статусу.

Использование в Законе РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (далее — Закон о статусе судей) «О статусе судей в Российской Федерации» и Кодексе судейской этики общих

формулировок привели к необходимости разъяснений высшими судебными инстанциями порядка применения соответствующих норм. Так, понятие «дисциплинарный проступок судьи, влекущий дисциплинарное взыскание» определено в постановлении Пленума ВС РФ от 31 мая 2007 г. № 27 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности»; основания для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи раскрыты в постановлении КС РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П.

Изложенные толкования понятий, определяющих основания ответственности судьи за несоблюдение предусмотренных его статусом ограничений, носят скорее дополняющий и расширяющий, чем разъясняющий характер.

Таким образом, остается актуальной практическая проблема разграничения действий судей, подпадающих под признаки дисциплинарного проступка, от действий, не влекущих дисциплинарную ответственность.

Решение изложенных правоприменительных вопросов видится в систематизации норм Закона о статусе судей, который с момента принятия многократно изменялся и дополнялся (на настоящий момент Закон имеет 33 редакции), в связи с чем его положения утратили структурное единство и приобрели внутренние противоречия.

Представляется, что названные проблемы правоприменения также должны анализироваться и учитываться при разработке проекта и утверждения последующих кодексов судейской этики.

Управляющий партнер Адвокатского бюро г. Москвы «Сухарев и Партнеры» кандидат юридических наук А. С. Сухарев в своем выступлении отметил, что тема коррупции

и противодействия ей в России вызывает неослабевающий интерес общества хотя бы уже потому, что объем имущественного вреда, причиняемого коррупционной средой обществу и государству, составляет 300 млрд долл. в год. Из этой суммы 90% средств приходится на сферы, связанные с госсектором и распределением бюджетных средств. Борется ли государство с коррупцией? Судя по результатам законотворческой деятельности последних лет, да.

На поприще борьбы с коррупцией сложилась довольно-таки странная ситуация — и законы против коррупции приняты, и национальный план борьбы с нею есть, а концепция этой борьбы не очевидна и почти повсеместно просматриваемые коррупционные проявления свидетельствуют о том, что фактически четкая и отвечающая признакам системности и всеобъемлющего характера концепция противодействия коррупции не сформулирована и, соответственно, в силу этого не реализуется.

Обратимся к дефиниции коррупции. Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» устанавливает квалификацию коррупции, излишне (по мнению выступающего) детализируя ее признаки. Известно, что чем детальнее характеризуется правовое понятие, тем более узкий круг объектов оно характеризует. Думается, что для столь многоликого и широко распространенного в России социального явления (фактически перерастающего в социальнополитическое явление), каким является коррупция, установленное в данном Законе ее легальное определение представляется слишком узким и позволяет вывести за пределы должной правовой квалификации деяния, обладающие всеми общими, базовыми признаками коррупционных деяний, но не подпадающие под частные характеристики, установленные ст. 1 названного Закона.

Более общей и охватывающей всю совокупность родовых признаков

является характеристика (непрямая дефиниция) коррупции, изложенная в ч. 1 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. Данная международно-правовая классификация коррупции не содержит излишних квалифицирующих признаков. В связи с этим, обобщая анализ признаков коррупции, приведенных в указанной Конвенции, соблюдая при этом принцип лаконичности дефиниции, целесообразно сформулировать определение коррупции, изложив п. 1 ст. 1 Закона № 273-ФЭ в следующей редакции: «Коррупция — использование должностным лицом служебного положения для достижения служебных целей незаконными средствами, а также для достижения неслужебных целей, связанных с получением личной выгоды для себя либо с получением такой выгоды третьими лицами».

Любое противодействие коррупции может быть эффективным при условии организации комплексного искоренения этого явления с привлечением всех категорий субъектов права. Анализ текста федеральных законов, регулирующих вопросы лицензирования или выдачи разрешений, позволяет сделать вывод, что отсутствие в этих законах нормы, устанавливающей правовые последствия несоблюдения субъектом лицензионно-разрешительной деятельности, можно рассматривать как системную ошибку российского законодателя, который не предусматривает изначально нормативное установление мер специальной превенции в целях обеспечения эффективности работы должностных лиц государственных органов при осуществлении функций и полномочий лицензионно-разрешительного характера.

Подводя итоги семинара, А. Ф. Ноз-драчев отметил, что обсуждение предложенной темы дает основание для следующих выводов.

1. О ценности запретов в регулировании общественных отношений

в сфере государственного управления. Они имеют своим назначением защиту интересов государства, общества и личности.

2. Запреты должны быть исполнимыми, формулироваться в виде четких и определенных правовых норм, устанавливающих обязанность воздерживаться от совершения определенных действий под угрозой применения юридической ответственности.

3. Необходимость запретов обусловливается деликтолизацией в сфере государственного управления, т. е. законодательным нормативным правовым признанием определенных деяний (действий или бездействия) правонарушениями.

4. Определяющим в правовом регулировании и применении запретов в сфере государственного управления выступает обеспечение их практического соблюдения.

5. Необходим критический анализ существующих запретов на государственной службе, а также практики их соблюдения государственными служащими.

6. Теоретические знания о запретах административного права могут быть использованы по таким ключевым вопросам, как:

определение общего направления развития административного законодательства;

выработка концепций нормативных актов о внесении изменений в КоАП РФ, Федеральный закон о системе государственной службы и Федеральный закон о государственной гражданской службе;

выработка новых эффективных мер защиты граждан и общества от угроз, опасностей и рисков биосоциотехносферы;

совершенствование практики применения законодательства о запретах и усиление контроля за его соблюдением.

Важно продолжать исследование административной деликтоло-гии, уделяя особое внимание анализу факторов, обусловливающих нормативное признание деяний административным правонарушением.

Т. А. Едкова,

младший научный сотрудник ИЗиСП