К вопросу о правовом регулировании организации и деятельности советской милиции (октябрь 1917-1991 гг. )

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ

правоохранительных органов

Р. С. МУЛУКАЕВ,

главный научный сотрудник научно-исследовательского центра,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

R. S. MULUKAYEV, Doctor of Law, Professor, Merited Researcher of the Russian Federation,

Chief Researcher at the Research Center

УДК 34

К вопросу о правовом регулировании организации и деятельности советской милиции

Legal Regulation of Organization

and Function of Russia's Soviet-Era Police Force

В статье прослеживается исторический процесс становления и формирования правовых основ создания и развития советской милиции, основные этапы и формы правового регулирования организации и деятельности советской милиции, подчеркивается значение накопленного исторического опыта для современности.

Советская милиция, правовое регулирование, декрет, положение, инструкция, закон, указ, исторический опыт.

The article offers an essay of the origin and historical evolution of legal provisions that governed the organization and function of this country's Soviet-era police force. The author emphasizes the importance of drawing on the vast experience of the Soviet police.

Soviet police force, legal regulation, decree, statute, instruction, law, executive order, historical experience.

Проблема правового регулирования организации и деятельности советской милиции представляет несомненный научный и практический интерес. Прежде всего с точки зрения исторического опыта, который отличается существенным своеобразием как опыт первого в истории социалистического государства. Именно поэтому опыт правового регулирования организации и деятельности советской милиции можно считать уникальным,

что, как представляется, повышает его познавательную значимость.

С методологической точки зрения рассматриваемая проблема должна характеризоваться в контексте исторического развития Советского государства. И конечно, исходить из того непреложного факта, что основополагающими для правового регулирования организации и деятельности милиции являлись конституционные принципы и нормы. Такой подход позволяет вы-

явить и раскрыть типологические черты и особенности системы правового регулирования организации и деятельности советской милиции.

Как известно, советское право возникло и развивалось как новый исторический тип права. Поэтому в качестве целостной системы оно сложилось не сразу, а прошло определенный период становления и формирования. Вполне естественно, что процесс правового регулирования организации и деятельности милиции характеризовался рядом этапов, каждый из которых был вызван объективными факторами. На начальной стадии правовые основы организации и деятельности советской милиции не имели четких юридических форм. Это объяснялось тем, что на этом этапе основное значение придавалось нормативному содержанию правового акта, а не его форме. Правовое оформление создания советской милиции — типичный пример. 28 октября (10 ноября) 1917 г. Народный Комиссариат по внутренним делам по уполномочию Совета Народных Комиссаров Российской Советской Республики издал постановление «О рабочей милиции». По юридической силе оно носило учредительный характер, поскольку узаконивало создание Советами рабочих и солдатских депутатов рабочей милиции. В тексте постановления оно именовалось законом, «который вводится в действие по телеграфу» [16].

Издание НКВД (центральным отраслевым органом государственного управления) правового акта, обладавшего высшей юридической силой, было обусловлено исторической обстановкой. Советское государство в практическом плане только начало складываться, компетенция тех или иных органов еще не определилась. Кроме того, (это — самое главное) обстановка не позволяла медлить, надо было быстро, оперативно решать задачи строительства нового государства. В. И. Ленин в первые дни после перехода власти в руки Советов подчеркивал, что Советское правительство в своей деятельности не может считаться с какими бы то ни было формальными рогатками, когда обстановка требует принятия решительных и срочных мер и «даже если эти законы страдают формальными недочетами» [10].

Таким образом, постановление НКВД «О рабочей милиции» являлось легитимным правовым основанием, узаконившим рабочую милицию в качестве одного из органов Советской власти. Тот факт, что рабочая милиция не имела постоянного штата кадров, носила характер массовых самодеятельных организаций, не меняет ее места и роли в истории советской милиции. Рабочая милиция была первым органом Советского государства, охранявшим общественный порядок.

В статье «На страже порядка (к столетию советской милиции)» подробно были рас-

смотрены причины перехода от рабочей к рабоче-крестьянской милиции как штатному государственному органу, построенному на профессиональной основе [12]. Поэтому в настоящей статье основное внимание уделено характеристике правовых основ такого решения.

После тщательного изучения вопроса, неоднократного его рассмотрения в Совете Народных Комиссаров РСФСР было принято решение поручить НКВД и НКЮ издать Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции, «приноровив ее преимущественно к борьбе против уголовных элементов» [7].

Таким образом, юридическим основанием создания советской рабоче-крестьянской милиции как постоянного штатного государственного органа стал межведомственный правовой акт двух центральных отраслевых органов исполнительной власти. Как представляется, данный факт объясняется тем, что Советская власть не имела опыта в деле организации охраны общественного порядка, обратилась к мировому опыту, конкретные формы следовало проверить на практике. Поэтому было признано целесообразным принять документ, юридически более гибкий, но достаточно подробно определявший организационные формы нового органа, его права и обязанности, т. е. устанавливавший его правовые основы. В то же время принятие межведомственного акта в форме инструкции означало, что предусмотренные в нем нормативные положения не рассматривались как апробированные. Их жизнеспособность должна была подтвердить практика.

Становление советской милиции проходило в сложной обстановке гражданской войны и иностранной интервенции, что не могло не отражаться на ее правовом статусе. По декрету СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. милиция превращалась в особую вооруженную организацию, призванную не только охранять общественный порядок в тылу, но и вместе с частями Красной Армии участвовать в боевых операциях на фронтах [17].

В соответствии с декретом НКВД РСФСР направил в действующую армию 8 176 сотрудников [13].

В годы гражданской войны происходил процесс формирования структуры аппарата милиции, в частности, были созданы железнодорожная и речная милиция. Правовой основой их организации стали акты высшей юридический силы — Декрет ВЦИК «Об организации железнодорожной милиции и железнодорожной охраны» от 21 февраля 1919 г. [17] и Декрет ВЦИК «О речной советской рабоче-крестьянской милиции» от 23 апреля 1919 г. [18].

К этому времени в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. советское право было си-

стематизировано, определена компетенция высших органов государственной власти. Поэтому правовые акты, имевшие учредительную силу, издавались, как правило, ВЦИКом или Советом Народных Комиссаров РСФСР, а в ряде случаев совместными актами этих двух органов.

К середине 1920 г. процесс организационного становления советской милиции завершился. Она сложилась как структурно четко функционирующий орган. И этот факт получил законодательное закрепление. 10 июня 1920 г. было издано утвержденное ВЦИК Положение о рабоче-крестьянской милиции, историческое значение которого состоит в том, что это был первый полномасштабный закон о советской милиции. В Положении законодательно закреплялся состав советской милиции:

а) городская и уездная милиция;

б) промышленная (фабрично-заводская, лесная, горнопромышленная и т. п.);

в) железнодорожная;

г) водная (речная и морская);

д) розыскная [19].

В Положении четко определялось место милиции в системе органов Советского государства, ее внутренняя организация, принципы комплектования кадров. Вместе с тем в Положении получили закрепление организационные принципы и формы построения милиции, имевшие общее значение и не ограниченные рамками исторического периода его издания.

История советской милиции — неотъемлемая часть истории Советского государства. Важный этап правового регулирования организации и деятельности милиции связан с образованием СССР.

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г., а затем и Конституция СССР 1924 г. отнесли управление внутренними делами к компетенции союзных республик. Однако в условиях единого союзного государства такое положение становилось помехой в деле обеспечения общественного порядка (особенно в борьбе с преступностью) в масштабе Советского Союза. Результатом объективной потребности к объединению усилий органов внутренних дел (прежде всего — милиции) явились Всесоюзные совещания народных комиссаров внутренних дел союзных республик, которые проводились с 1924 г. Их решения приобрели значение правовой основы деятельности милиции союзных республик, носили межреспубликанский характер и были обязательными на всей территории СССР.

Показательным в этом отношении является постановление Всесоюзного совещания наркомов внутренних дел союзных республик от 16 июня 1924 г. «О контакте в работе НКВД союзных республик в области милиции и уголовного розыска». В постановлении подчеркивалось,

что «согласование является необходимой предпосылкой успешности в работе» [5]. На Центральное регистрационное бюро НКВД РСФСР были возложены функции общесоюзного органа, объединявшего деятельность по розыску преступников.

Логическим завершением сложившегося сотрудничества органов милиции союзных республик явилось их объединение в общесоюзную систему.

Правовым актом, узаконившим этот факт, стало Положение о рабоче-крестьянской милиции, утвержденное постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. [14]. В качестве общесоюзного закона оно распространялось на органы милиции всех союзных республик. В постановлении рабоче-крестьянская милиция характеризовалась как административно-исполнительный орган Советской власти, охраняющий революционный порядок и общественную безопасность. Постановление устанавливало единые для всех органов милиции СССР организационные формы, а также права и обязанности.

Постановление СНК СССР от 25 мая 1931 г. открывало новый этап в правовом регулировании организации и деятельности милиции. Управление милицией в масштабе государства стало централизованным. Милиция на местах была выведена из подчинения Советов, упразднялось ее двойное подчинение. Местными органами милиции являлись управления милиции: краевые (областные), автономных республик, районные и городские.

Процесс превращения милиции в общесоюзный орган был завершен с образованием 10 июня 1934 г. Народного Комиссариата внутренних дел СССР, в подчинение которому передавались органы госбезопасности и милиция [15]. С этого времени определяющим для организации и деятельности советской милиции было общесоюзное правовое регулирование.

В середине 30-х гг. XX в. в связи с усиленным развитием автомобильного транспорта в СССР обострилась проблема обеспечения безопасности дорожного движения. В июле 1936 г. Совет Народных Комиссаров СССР утвердил Положение о государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР.

По Положению сотрудники ГАИ наделялись всеми правами работников милиции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Они могли налагать на нарушителей правил эксплуатации автотранспорта денежные штрафы, а также ставить перед квалификационной комиссией вопрос о лишении водителей права вождения автотранспорта за систематическое грубое нарушение установленных правил управления автомобилем.

С началом Великой Отечественной войны ведущее место в правовом регулировании деятель-

ности милиции стали занимать постановления Государственного Комитета Обороны и акты военного командования. Они касались мер, связанных с укреплением общественного порядка в тылу, пресечением подрывных действий вражеских агентов, борьбой с дезертирством и особо опасными преступлениями. Общие нормы, содержавшиеся в актах Государственного Комитета Обороны, Совета Народных Комиссаров СССР, конкретизировались в ведомственных актах НКВД СССР. Так, директива НКВД СССР от 7 июля 1941 г. требовала, чтобы личный состав милиции в любое время, в любой обстановке был готов к самостоятельному или совместно с подразделениями Красной Армии выполнению боевых задач по ликвидации диверсионных групп, парашютных десантов и регулярных частей противника. Директива требовала от органов милиции обеспечения более строгого режима по поддержанию общественного порядка, особенно в городах, объявленных на осадном положении, где грабители и мародеры подлежали уничтожению [9]. С окончанием Великой Отечественный войны меры чрезвычайного характера были отменены.

В советской правовой системе особое место занимали совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, которые рассматривались как соединение партийной директивы и правовой регламентации. 25 октября 1956 г. постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР устранялась чрезмерная централизация органов внутренних дел, восстанавливался принцип двойного подчинения. Управления министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах, рабочих поселках преобразовались в отделы милиции исполкомов районных, городских поселковых Советов депутатов трудящихся [6].

17 августа 1962 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О работе советской милиции». В постановлении были вскрыты серьезные недостатки в работе милиции, особенно в деятельности по предупреждению и раскрытию преступлений, указывалось, что сотрудники милиции допускают в обращении с гражданами формализм, неправомерные действия. Постановление предусматривало меры по повышению уровня работы милиции, укреплению ее кадрового состава, обеспечению ее органов средствами связи, транспортом и специальной техникой.

Тогда же, 17 августа 1962 г., Совет Министров СССР утвердил Положение «О советской милиции», где указывалось, что милиция исполняет свои обязанности, руководствуясь

Конституцией СССР, законами СССР, союзных и автономных республик.

В Положении милиция характеризовалось как административно-исполнительный орган Советского государства, призванный охранять общественный порядок в городах, населенных пунктах и на транспортных магистралях, обеспечивать охрану социалистической собственности, личности и прав граждан от преступных посягательств, своевременно предупреждать, пресекать и раскрывать уголовные преступления.

Тогда же, 17 августа 1962 г., указом Президиума Верховного Совета СССР был установлен общегосударственный праздник — «День советский милиции — 10 ноября».

19 ноября 1968 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление, в котором особое внимание обращалось на необходимость укрепления связей с населением, предлагалось организовать прием граждан по интересующим их вопросам непосредственно на предприятиях, в учреждениях, по месту жительства.

Постановление ввело порядок комплектования аппаратов городских и районных органов милиции, как правило, по направлениям трудовых коллективов промышленных предприятий [1 ].

В течение 1969 г. и первой половины 1970 г. в органы милиции было отобрано и направлено более 75 000 человек [9].

Новой формой регулирования правового статуса милиции являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1977 г. «Об основных обязанностях советский милиции по охране общественного порядка и борьбы с преступностью». 19 июля 1977 г. Указ был утвержден Верховным Советом СССР и приобрел силу закона, в котором милиция характеризовалась как составная часть Министерства внутренних дел СССР и как орган, подчиненный республиканским, областным, краевым, окружным, городским и районным Советам и их исполкомам. В законе конкретно и точно определялись обязанности и права милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью [2].

Особо следует отметить закон «О советской милиции», принятый Верховным Советом СССР 6 марта 1991 г. По сути дела, закон представлял собой новую для законодательной практики Советского Союза правовую форму, которая в полном объеме регулировала все стороны организации и деятельности милиции. Это был основный закон ее жизнедеятельности.

Согласно Закону «советская милиция — государственная правоохранительная вооруженная организация, защищающая граждан, их права, свободы и законные интересы, советское общество и государство от преступных посягательств».

Столь точная и полная характеристика милиции впервые содержалась в законодательстве

СССР. Обращает на себя внимание, что милиция характеризовалась как «государственная правоохранительная вооруженная организация». Именно это составляло главное, что выражало ее сущность и природу, и показывало, благодаря чему она могла реализовать свое предназначение — защищать граждан, советское общество от преступных и иных посягательств.

Новым для советского законодательства о милиции являлось закрепление в законе принципов деятельности милиции — законности, уважения личности, социальной справедливости, демократизма, гуманизма, взаимодействия с трудовыми коллективами и населением, постоянного учета общественного мнения. Впервые на законодательном уровне закреплялась гласность в деятельности милиции.

Содержание закона охватывало все стороны организации и деятельности советской милиции. Однако закон остался практически нереализованным: в декабре 1991 г. Советский Союз перестал существовать.

Характеристика правового регулирования организации и деятельности советской милиции будет неполной, если не сказать о формах ее взаимодействия с населением. Эти формы возникли в первые годы Советской власти и играли важную роль в обеспечении общественного порядка в стране. В своей деятельности они опирались на прочную правовую основу, которая определяла организационные принципы их взаимодействия с милицией, структурное построение, обязанности и права.

Без преувеличения можно сказать, что советский опыт взаимодействия милиции с населением и правовые формы его регулирования уникальны. Он и сегодня не утратил своего значения [11].

Составной частью правового регулирования организации и деятельности советской милиции являлось ведомственное правовое регулирование. Надо сказать, что содержание ведомственных правовых актов, относившихся к функционированию милиции, на протяжении истории не было однозначным. Это касается юридической силы и регулятивной направленности ведомственных нормативных правовых актов НКВД — МВД. Ведомственное нормотворчество в системе органов внутренних дел, в состав которой входила и милиция, в прямом, непосредственном смысле этого понятия сложилось после того, как сформировалась структура этих органов, их компетенция, закрепленная в Конституции. Именно тогда стали издаваться ведомственные акты, регулировавшие главным образом внутрисистемные отношения милиции. Характерный пример — Дисциплинарный устав для служащих Советской рабоче-крестьянской милиции, изданный НКВД РСФСР 22 августа 1919 г. Устав обязы-

вал каждого служащего милиции «строго и неуклонно исполнять возложенные на него обязанности, имея в виду интересы РСФСР», а также устанавливал строгую ответственность «за нарушение обязанностей службы» [4].

В феврале 1920 г. Главное управление милиции издало три инструкции — уездным районным начальникам, городским районным начальникам и волостным милиционерам. Направляя исполнителям эти инструкции, Главное управление милиции подчеркивало: «Всем лицам, к кому обращены настоящие инструкции, вменяется в обязанность твердо их знать и руководствоваться» [3].

На протяжении последующих лет ведомственное правовое регулирование касалось конкретных вопросов выполнения служебных обязанностей, совершенствования форм и методов работы. Наглядным примером может служить приказ, изданный в феврале 1941 г. Главным управлением милиции НКВД СССР, согласно которому начальники органов милиции должны были проверять во всех подчиненных подразделениях состояние дел по рассмотрению жалоб и заявлений граждан. Директива требовала, чтобы ни одна жалоба или заявление не было оставлено без рассмотрения по существу, а сотрудники, формально относящиеся к нуждам населения, привлекались к строгой ответственности [9].

Особое место в ведомственной правотворческой деятельности НКВД — МВД СССР занимали акты, на основании которых с учетом объективно сложившихся потребностей общественного развития в органах милиции создавались новые структурные подразделения. Характерным примером является приказ НКВД СССР от 16 марта 1937 г. Его принятие определялось тем, что по Конституции СССР экономическую основу Советского государства составляли социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Их охрана являлась важнейшей функцией государства. Для ее обеспечения в составе Главного управления милиции НКВД СССР был образован отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (ОБХСС). В утвержденном НКВД СССР Положении об отделе указывалось, что он создается для обеспечения борьбы с хищениями социалистической собственности в организациях и учреждениях государственной торговли, потребительской, промысловой и инвалидной кооперации, в заготовительных органах и сберкассах, а также для борьбы со спекуляцией [8]. Во всех органах милиции Советского Союза были созданы соответствующие подразделения БХСС.

В июле 1937 г. межведомственным правовым актом — совместным приказом НКВД СССР

и НКПС СССР — в органах внутренних дел была восстановлена железнодорожная милиция.

Ведомственное правовое регулирование всегда играло роль инструмента, способствовавшего концентрации обязанностей милиции, и являлось фактором их успешной реализации.

Подводя итог, можно утверждать, что правовое регулирование являлось необходимым фак-

тором организации и деятельности советской милиции. Характер и масштабы этого регулирования дают основания для вывода о наличии в СССР милицейского права. К сожалению, оно до сих пор остается не исследованным, хотя содержит в себе огромный пласт исторического опыта правоохранительной деятельности такого государства, как Советский Союз.

Список литературы:

References:

1.

2.

3.

4.

5.

6. 7.

9.

10. 11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18. 19.

О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему укреплению [Электронный ресурс]: постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 19 ноября 1968 г. № 902-316. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24. Ст. 309.

ГАРФ. Ф. 393. Оп. 23. Д. 7. Л. 20. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 23. Д. 109. Л. 5а. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 60. Д. 23. Л. 7. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 12. Д. 315. Л. 140-146. Декреты Советской власти. М., 1964. Т. 3. История Советского государства и права. М., 1985. Кн. 3.

История советской милиции. М., 1977. Т. 2. Ленин В. И. Полн. собр. соч. М., 1963. Т. 35. Мулукаев Р. С. К вопросу об историческом опыте участия населения в охране общественного порядка // Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32). Мулукаев Р. С. На страже порядка (к столетию советской милиции) // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 3 (43). РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 65. Д. 132. Л. 76. СЗ СССР. 1931. № 33. Ст. 247. СЗ СССР. 1934. № 36. Ст. 238. СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 15. СУ РСФСР. 1919. № 13. Ст. 133. СУ РСФСР. 1919. № 18. Ст. 213. СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371.

1. About serious disadvantages in a malice activity in measures on further strengthening [Electronic resource]: the ordinance of the Central Committee of the Communist Party of the Soviet Union and Council of the Ministers from the 19th of November, 1968. № 902-316. Access from the reference legal system "ConsultantPlus". The statements of the Supreme Council of the USSR. 1973. № 24. Article 309. The national archive of the Russian Federation. Form 393. List 23. Case 7. Sheet 20. The national archive of the Russian Federation. Form 393. List 23. Case 109. Sheet 5a. The national archive of the Russian Federation. Form 393. List 60. Case 23. Sheet 7. The national archive of the Russian Federation. Form 9401. List 12. Case 315. Sheet 140-146. Decrees of the Soviet Authority. M., 1964. T. 3. The history of the Soviet nation and law. M., 1985. Book 3.

The history of the soviet milice. M., 1977. T. 2. Lenin V.I. The total collected works. M., 1963. T. 35. Mulukayev R. S. To the question about historical experience of population participation in security for the public peace // The Labors of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2014. № 4 (32).

12. Mulukayev R. S. On the guard of order (to the century of the soviet malice) // The Labors of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2017. № 3 (43).

13. Russian State Archive of Social Political History. Form 17. List 65. Case 132. Sheet 76.

14. The laws collection. 1931. № 33. Article 247.

15. The laws collection. 1934. № 36. Article 238.

16. The legal documents collection of the RSFSR. 1917. № 1. Article 15.

17. The legal documents collection of the RSFSR. 1919. № 13. Article 133.

18. The legal documents collection of the RSFSR.

1919. № 18. Article 213.

19. The legal documents collection of the RSFSR.

1920. № 79. Article 371.

2.

3.

4.

5.

6. 7.

9.

10. 11

Тел. 8 (495) 619-49-39