Бюджетное правило разработки бюджета на 2013-2015 гг

Д-р экон. наук А. И. Гретченко

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВИЛО РАЗРАБОТКИ БЮДЖЕТА НА 2013-2015 гг.

Рассматриваются проблемы бюджетного планирования, устойчивости бюджетной системы и укрепления макроэкономической стабильности, улучшения бюджетной дисциплины, повышения эффективности расходования средств на образование и науку за счет выстраивания четких отраслевых приоритетов, сбалансированности внебюджетных фондов и региональных бюджетов.

Ключевые слова и словосочетания: бюджетное правило, федеральный бюджет, образовательные услуги.

На совещании в Сочи по проекту федерального бюджета на 20132015 гг. Президент РФ Владимир Путин высказал резкую критику в адрес обсуждаемого основного финансового документа, который интегрирует в себе основные направления бюджетной политики страны. По мнению главы государства, представленный вариант бюджета не учел в полной мере его майские указы. Следует напомнить, что в своих первых указах, посвященных стратегическим направлениям социально-экономического развития страны, глава государства дал новому правительству целый ряд амбициозных поручений. В частности, правительство РФ должно в течение ближайших шести лет принять меры для повышения производительности труда в России в 1,5 раза, создания 25 млн модернизированных рабочих мест, а также увеличения доли наукоемкой продукции в общем объеме ВВП России на 30%. Кроме того, президент определил пакет государственных программ, которые правительство должно утвердить к концу текущего года. В частности, речь идет о госпрограммах «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура России», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий» и «Развитие транспортной системы».

Вместе с тем, согласно форсированному сценарию развития национальной экономики, разработанному Минэкономразвития, выполнить указы президента возможно только в том случае, если российская экономика будет расти темпами выше 6% в год - примерно по 7%. В этот же прогноз заложен и существенный рост государственных инвестиций и соответственно более высокий дефицит бюджета, чем в тех проектировках на 2013-2015 гг., которые формируются на данный момент. Приток капитала должен начаться со следующего года, а к 2015-му ускориться до 80 млрд долларов в год. Базовый прогноз министерства по России от идеального отстает весьма существенно: рост ВВП - на уровне 3,5-4,5% в ближайшие три года, а приток капитала -только с 2014 г. на уровне 30-40 млрд рублей.

Если нагрузить бюджет дополнительными обязательствами, неопределенная ситуация в российской экономике станет еще более неопределенной. С одной стороны, рост госрасходов на прямое увеличение зарплат спровоцирует скачок инфляции, а рост инвестрасходов из государственной кубышки забьет

здоровую конкуренцию на корню1. Да и сам бюджет станет уязвимым к колебаниям в экономике: чем больше обязательств он на себя взвалит, тем сложнее будет маневрировать имеющимися ресурсами во время возникающих кризисных ситуаций в стране. Заметим, что в новом бюджете уровень расходов федерального бюджета планируется сократить за счет увеличения нагрузки на региональные бюджеты, расширения доходной базы региональных бюджетов (за счет акцизов, налогов на имущество, роста собираемости основных налогов)2. В этом случае регионы окажутся в тяжелой ситуации. Пытаясь выполнить бюджетные обязательства, они будут вынуждены отказаться от инфраструктурных и инвестиционных проектов.

Реализуя президентские поручения, правительство РФ, в целом одобрив основные направления бюджетной политики и основные макроэкономические характеристики федерального бюджета на 2013 г. и на период 2014-2015 гг., спрогнозировало дефицит бюджета в 2013 г. на уровне 1,5% ВВП, в 2014 г. -0,6% и в 2015 г. - 0,1%. Также будет сокращаться нефтегазовый дефицит - до 8,6% ВВП к 2015 г. При этом целевой показатель на последующие годы составит 6-7%. В связи с этим разработчиками главного финансового документа использовалось так называемое бюджетное правило, призванное ограничить с 2013 г. неуправляемый рост расходов, которое в полном формате начнет действовать с 2015 г. Формирование бюджета в жестких рамках бюджетного правила связано с решением снизить зависимость федерального бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, в первую очередь цен на нефть. В соответствии с данным правилом расходы федерального бюджета рассчитываются исходя из базовой цены на нефть за пятилетний период с ежегодным увеличением этого срока на один год до достижения десяти лет. При этом цены на нефть на период 2013-2015 гг. устанавливались соответственно 92, 93 и 94 доллара за баррель3. Общий объем расходов в 2013-2014 гг. будет сохранен на утвержденном в бюджете уровне. По мнению разработчиков, такой подход призван минимизировать зависимость бюджетной системы от вола-тильности цен на углеводороды.

Согласно бюджетному правилу, если фактическая цена на нефть превышает базовую, то дополнительные доходы будут направляться в Резервный фонд или на замещение источников финансирования дефицита бюджета. Решение о таком перераспределении должно будет принимать правительство РФ. Если фактическая цена окажется ниже базовой, то, наоборот, Резервный фонд будет тратиться на покрытие дефицита федерального бюджета.

Вместе с тем только при условии, когда будет достигнута нормативная величина Резервного фонда в размере 7% ВВП, дополнительные нефтегазовые

1 Россия серьезно нарастила свои обязательства в период кризиса: до кризиса объем госрасходов составлял 18% ВВП, а в период кризиса - 24% ВВП.

2 Прогноз Минфина дает весьма консервативную оценку динамики доходов консолидированных бюджетов регионов. Без учета межбюджетных трансфертов их доля в ВВП до 2015 г. остается постоянной на уровне 10,9-11,0% ВВП.

3 Сейчас бюджет в 2013 и 2014 гг. рассчитан исходя из цены на нефть, которая уже заложена в законе о трехлетнем бюджете, т. е. 97 долларов за баррель в 2013 г. и 101 доллар за баррель в 2014 г.

доходы можно будет направлять в Фонд национального благосостояния или на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, но в объеме не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов. Однако, по прогнозам Минфина, ждать этого раньше 2017 г. бесполезно. Минэкономразвития с прогнозом согласилось, но не согласилось с его последствиями и предложило снизить планку до 5% ВВП, мотивируя тем, что этого вполне будет достаточно, чтобы пройти ситуацию с кризисом, если он продлится не более двух лет.

Далее рассмотрим вопросы финансирования науки и образования на период 2013-2015 гг. Увеличение доли в ВВП расходов на образование и науку необходимо для осуществления структурных реформ в этих сферах, предполагающих переход на «эффективный контракт» одновременно с повышением доступности и качества услуг. Однако предусмотренные средства в новом бюджете предполагают сокращение расходов консолидированного бюджета на образование по отношению к ВВП с 4,1 до 3,9%.

Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг., несмотря на заявляемый приоритетный характер обеспечения обязательств в сфере образования, предполагают сокращение соответствующих федеральных расходов, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. Расходы на образование, согласно законопроекту, должны снизиться с 605,7 млрд в 2013 г. до 547,7 млрд рублей в 2014 г. В 2015 г. расходы на образование вырастут до 572,6 млрд рублей, т. е. ниже уровня 2013 г. При этом в реальном выражении сокращение расходов на образование составит 19,8%. По отношению к ВВП федеральные расходы на образование сократятся с 1,0 до 0,7%.

Сокращение расходов на образование в первую очередь затронет федеральные средства, выделяемые на поддержку и развитие общего образования в форме субсидий субъектам Российской Федерации, а также доплат учителям за классное руководство. Общий объем сокращения средств к 2015 г. по сравнению с 2012 г. составит более 80 млрд рублей. Следует отметить, что секвестрованные федеральные расходы не только являются источником финансирования программ поддержки и развития общего образования, но также выполняют функции действенного инструмента образовательной политики. Этот инструмент позволяет Министерству образования и науки РФ определять приоритеты развития региональных образовательных систем и закреплять их через соглашения с субъектами Российской Федерации. По нашему глубокому убеждению, в отсутствие специальных субсидий субъектам Российской Федерации Минобрнауки лишается гибкого экономического механизма координации региональной образовательной политики и будет вынуждено опираться в этом вопросе исключительно на административные рычаги.

Второе направление сокращения средств - секвестр расходов на прикладные научные исследования в области образования, в первую очередь реализуемые вузами, к 2015 г. на 18,1 млрд рублей по сравнению с 2012 г., не менее двух третей из которых напрямую направляемые в вузы, в том числе на конкурсной основе в форме средств на НИОКР в рамках федеральных целевых программ. Прекращение финансирования ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» и других подобных расходов привело к снижению федеральной финансовой поддержки научных исследо-

ваний, выполнявшихся преимущественно вузовскими коллективами еще почти на 13 млрд рублей в дополнение к отмеченным выше 18,1 млрд рублей.

Расходы по подразделу «Высшее профессиональное и послевузовское образование», согласно представленному проекту федерального бюджета, увеличиваются на 62,8 млрд рублей к 2015 г. по сравнению с 2012 г. Соответствующие увеличения включают дополнительные расходы на повышение заработной платы преподавателей вузов и увеличение стипендий хорошо успевающим нуждающимся студентам младших курсов согласно положениям Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и № 599 «О мерах по реализации государственной социальной политики».

Следует отметить, что повышение заработной платы преподавателей вузов за счет источников помимо государственного задания на образование является несостоятельным в силу дефицита соответствующих средств. Кроме того, такой подход не позволяет решить одну из ключевых задач эффективного контракта с преподавателями - обеспечить для них заработную плату без избыточной занятости, работы на нескольких ставках, зачастую в нескольких образовательных учреждениях.

Расчет дополнительной потребности в бюджетных ассигнованиях за счет средств государственного задания (в соответствии с обязательствами по финансированию образовательной деятельности) в рамках перехода к эффективному контракту требует больших, нежели предусмотрено в бюджетных проектировках, бюджетных ассигнований. Объем дефицита средств на повышение оплаты труда преподавателей вузов в 2013-2015 гг. составляет в среднем около 50%. Вместе с тем наряду с ростом расходов на оплату труда и увеличением стипендиального фонда будет наблюдаться сокращение финансирования по другим статьям расходов федерального бюджета, направляемых в вузы. В реальном выражении с учетом сокращения расходов на ведение прикладных исследований в области образования объем средств, не связанных с оплатой труда, сократится на чуть более 25%.

Следует отметить, что выполнение задачи поэтапного повышения оплаты труда педагогических работников образовательных учреждений всех уровней образования и уровней подчинения ложится в основном на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Заметим, что федеральный бюджет в части финансового обеспечения высшего образования закрывает к 2015 г. не более четверти соответствующих дополнительных бюджетных ассигнований. Объем дополнительных по сравнению с уровнем 2012 г. средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение зарплат только педагогических работников, по оценкам экспертов ВШЭ, составляет более 150 млрд рублей в 2013 г., около 300 млрд рублей в 2014 г. и около 370 млрд рублей в 2015 г. Отмеченные дополнительные ассигнования составят около половины от прироста расходов на образование в консолидированных бюджетах. Прирост расходов консолидированных бюджетов регионов в связи с повышением зарплат педагогических работников составит к 2015 г. около 20,3% по сравнению с уровнем 2012 г.

Вторая часть дополнительных расходов консолидированных бюджетов регионов будет направлена на увеличение субсидий на реализацию государст-

венного (муниципального) задания (с индексацией по инфляции) учреждениям, реализующим программы дошкольного образования, в связи с увеличением контингента воспитанников не менее чем на 12%; общего и дополнительного образования детей в связи с увеличением контингента обучающихся не менее чем на 5% (в первую очередь за счет роста охвата детей дополнительным образованием).

По оценке экспертов ВШЭ, соответствующие ассигнования достаточны для выполнения зарплатных положений упомянутых указов президента Российской Федерации, однако потребуют мероприятий по оптимизации расходов не менее чем 10%. При этом в образовательных учреждениях усилится дифференциация заработных плат различных категорий работников: заработные платы непедагогического персонала увеличатся по сравнению с уровнем 2012 г. всего на 16,3%, в то время как зарплаты педагогического персонала - в среднем не менее чем на 60%.

В силу значительного объема обязательств в связи с повышением зарплат педагогических работников, а также значительным ростом численности воспитанников детских садов и обучающихся по программам дополнительного образования детей существует реальная угроза сворачивания региональных программ развития образования. Также под вопросом остается обеспечение условий для перехода к новым стандартам среднего (полного) общего образования. Дефицит средств региональных бюджетов на образование с учетом задач по модернизации образования в рамках проекта государственной программы «Развитие образования» к 2015 г. составит около 350 млрд рублей (чуть более 10% от общего объема расходов на образование), т. е. около 4 млрд рублей в расчете на регион.

На наш взгляд, бюджет является реалистичным. Самое главное его достижение - он действует в условиях бюджетного правила. Это сократит нефтегазовый дефицит за три года с 10,7 до примерно 8,7%. Кроме того, в ближайшие два года расходы в реальном выражении уже не будут повышаться. Вместе с тем в условиях относительно сбалансированного бюджета российская бюджетная политика решает тактические, а не стратегические задачи. Бюджет будет выполнен, но он инерционен и не решает основных задач, стоящих перед российской экономикой. Если бюджетное правило заработает, риски уязвимости российского бюджета в случае снижения цен на нефть будут преодолены. Однако существующие дисбалансы в российской экономике могут вызвать проблемы в дальнейшем. Структура бюджетных расходов содержит в себе серьезные риски. У правительства есть настрой на сокращение расходов, а не на глубинное реформирование экономики.

Список литературы

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013-2015 годах». - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/onHne.cgi?req=doc;base=LAW;n=131836

2. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi ?req=doc ;base=LAW;n=133448