Правовая характеристика подведомственности дел об административных правонарушениях административным комиссиям в муниципальных образованиях

К.А. Пономарев

Правовая характеристика подведомственности дел об административных правонарушениях административным комиссиям в муниципальных образованиях

Проведенное нами исследование показало, что в концептуальном аспекте подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований с точки зрения ее правового регулирования еще далека от совершенства. Тем не менее, правотворчество законодательных органов субъектов РФ и правоприменительная практика административных комиссий муниципальных образований показывают высокую активность. Рассмотрим это на примере нескольких региональных законов, в которых определяется типичная подведомственность административных комиссий муниципальных образований.

Так, законом Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге» [1] определены следующие административные правонарушения, дела по которым рассматриваются в административных комиссиях муниципальных образований (внутригородские территории) Санкт-Петербурга:

- отсутствие устройства для мойки колес и кузовов транспортных средств при выезде с площадок, на которых проводятся строительные работы, создающее угрозу загрязнения территории Санкт-Петербурга, либо договора со специализированной организацией на выполнение работ по уборке загрязняемой территории (ст. 22);

- хранение разукомплектованного транспортного средства вне специально отведенного для этого места (ч. 1 и 2 ст. 34);

- непринятие должностным лицом, ответственным за содержание объекта благоустройства, мер по извещению уполномоченных лиц о необходимости вывоза разукомплектованного транспортного средства с территории объекта благоустройства в специально отведенное для этого место, а также непринятие уполномоченным лицом мер по вывозу разукомплектованного транспортного средства с территории объекта благоустройства (ч. 3 ст. 34);

- нарушение правил охраны и использования парков, садов, скверов, бульваров, газонов, зеленых насаждений, детских и спортивных площадок (ч. 1 ст. 35);

- нахождение транспортных средств на газонах, а также нахождение механических транспортных средств на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок без письменного разрешения должностных лиц, уполномоченных выдавать указанные разрешения в соответствии с правилами охраны и использования указанных объектов благоустройства (ч. 2 ст. 35).

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в Санкт-Петербурге сочли целесообразным издать отдельный закон, касающийся административной ответственности в сфере благоустройства. Безусловно, эта сфера для муниципальных образований очень важна, но вряд ли целесообразно отрывать ее от других аспектов. Более оптимальный вариант, как представляется, выбрали законодатели Еврейской автономной области, где в законе «Об административных правонарушениях» [2] подведомственность административных комиссий муниципальных образований включена в один закон. Кроме того, в ст. 3 подведомственность разграничена по трем группам с учетом видов муниципальных образований: а) для административных комиссий городских округов; б) для административных комиссий муниципальных районов; в) для административных комиссий городских (сельских) поселений. Представляется, что такой подход регионального законодателя заслуживает позитивной оценки. В частности, для административных комиссий городских округов определена следующая подведомственность:

1) административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти и местного самоуправления;

2) административные правонарушения, посягающие на права граждан и общественный порядок;

3) административные правонарушения в сфере благоустройства и эксплуатации недвижимого имущества;

4) административные правонарушения в области охраны окружающей среды;

5) административные правонарушения в области финансовой деятельности и бюджетных правоотношений;

6) административные правонарушения в сфере использования объектов культурного наследия и информации;

7) административные правонарушения на транспорте;

8) административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности.

Всего в вышеуказанном региональном законе определены 28 составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям городских округов. Аналогичным образом решается вопрос для муниципальных районов, городских и сельских поселений. При этом, разумеется, составы административных правонарушений, которые могут рассматривать административные комиссии городских округов, в большинстве своем совпадают с подведомственностью дел административным комиссиям муниципальных районов и поселений.

Рассмотрим еще один субъект федерации - Краснодарский край. Здесь в законе Краснодарского края «Об административных правонарушениях» в ст. 11.3 указывается, что административные комиссии муниципальных образований рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.2-2.6, 3.1-3.3, 3.8, 4.10, 4.12, 5.2, 5.3, 5.4, 6.2, 6.3-6.5, 7.1-7.4, 8.1, 8.2 настоящего закона [3].

Составы административных правонарушений, предусмотренных указанными нормами краевого закона, следующие.

Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность:

- Статья 2.2. Нарушение установленных запретов на пляжах и в других местах массового отдыха на водных объектах;

- Статья 2.2.1. Нарушение мер безопасности при пользовании ледовыми переправами и на

льду;

- Статья 2.3. Приставание к гражданам с целью гадания, попрошайничества;

- Статья 2.4. Бесконтрольное содержание скота и птицы;

- Статья 2.5. Нарушение правил содержания собак и кошек;

- Статья 2.5.1. Нарушение требований к обращению с домашними животными;

- Статья 2.5.2. Нарушение условий содержания домашних животных;

- Статья 2.5.3. Нарушение установленных законодательством Краснодарского края требований к выгулу собак;

- Статья 2.6. Неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение сроков рассмотрения обращений физических и юридических лиц.

Административные правонарушения, посягающие на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения:

- Статья 3.1. Нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- Статья 3.2. Нарушение правил благоустройства, установленных органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправления в Краснодарском крае;

- Статья 3.3. Совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан;

- Статья 3.8. Мелкорозничная торговля в непредусмотренных местах.

Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти и местного самоуправления:

- Статья 4.10. Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа местного самоуправления либо муниципального учреждения, уполномоченного на осуществление контроля.

Административные правонарушения в области охраны собственности:

- Статья 5.2. Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в муниципальной собственности, и использования указанного объекта;

- Статья 5.3. Нарушение порядка перевода нежилых помещений в жилые;

- Статья 5.4. Неосторожное повреждение тротуарного покрытия, тротуарной плитки или бордюрного камня.

Административные правонарушения на транспорте:

- Статья 6.2. Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений местного значения;

- Статья 6.3. Безбилетный проезд в городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования;

- Статья 6.4. Нарушение законодательства об организации транспортного обслуживания населения;

- Статья 6.5. Осуществление перевозки пассажиров с нарушением требований к оборудованию автотранспортного средства отличительными знаками и информационному обеспечению.

Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования:

- Статья 7.1. Незаконное уничтожение, повреждение, выкапывание зеленых насаждений на территории городских и сельских поселений;

- Статья 7.2. Нарушение правил содержания, охраны зеленого фонда и производства работ в зоне зеленого фонда городских и сельских поселений;

- Статья 7.3. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и (или) растений, занесенных в Красную книгу Краснодарского края;

- Статья 7.4. Нарушение либо неисполнение требований по использованию земельного участка.

Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике:

- Статья 8.1. Невыполнение требований правил землепользования и застройки;

- Статья 8.2. Нарушение правил эксплуатации систем водоснабжения и канализации.

Общая численность составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям по Закону Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях», - 27. Это соизмеримо с законом Еврейской автономной области и других субъектов РФ. Однако, как показывает анализ, в содержательном плане различия довольно существенные. Но даже и за сходными составами административных правонарушений скрываются различное их содержание и легальное толкование. Для сравнения возьмем административное правонарушение, связанное с нарушением правил благоустройства (содержания территорий населенных пунктов). В законе Еврейской автономной области соответствующий состав выглядит следующим образом:

«Статья 23. Нарушение правил содержания территорий населенных пунктов.

Нарушение правил содержания территорий населенных пунктов, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований, за исключением правонарушений, составы которых определены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или иными статьями настоящего закона, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 200 до 1000 рублей; на должностных лиц - от 1000 до 2000 рублей; на юридических лиц - от 2000 до 10 000 рублей» [2]. В законе Краснодарского края нормативный текст иной:

«Статья 3.2. Нарушение правил благоустройства, установленных органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправления в Краснодарском крае.

1. Повреждение или уничтожение клумб, цветников, газонов, хождение по ним, размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - от тысячи пятисот до трех тысяч рублей.

2. Повреждение, опрокидывание или перемещение в другие места размещенных в установленном порядке во дворах, на улицах и площадях, в парках и скверах, в иных общественных местах скамеек, оборудования детских площадок, контейнеров для бытовых отходов и урн -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей, на должностных лиц - от тысячи до двух тысяч рублей.

3. Захламление дворов, придомовых территорий, улиц бытовыми отходами, организация несанкционированных свалок бытовых и производственных отходов, грунта -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц -от десяти тысяч до ста тысяч рублей.

4. Исключен.

5. Выбрасывание бытового мусора в подъездах и во дворах жилых домов, на улицах и площадях, в парках и скверах, в других общественных местах и в общественном транспорте -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до двух тысяч пятисот рублей.

6. Производство не разрешенных в порядке, установленном органами местного самоуправления, работ, связанных с разрытием на землях общего пользования территорий муниципальных образований, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - от двух тысяч пятисот до четырех тысяч пятисот рублей, на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до шестидесяти тысяч рублей.

7. Повреждение или самовольное изменение фасадов зданий, ограждений или иных расположенных на территориях населенных пунктов объектов благоустройства, самовольное нанесение на них надписей и рисунков, размещение на них рекламных, информационных и агитационных материалов -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей, на должностных лиц - четырех тысяч рублей, на юридических лиц - двадцати тысяч рублей.

8. Исключен.

9. Осуществление мытья автомототранспортных средств во дворах многоквартирных жилых домов и на придомовых территориях, на улицах и тротуарах, в парках и скверах, на берегах рек и водоемов, расположенных на территории населенного пункта, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей, на должностных лиц - от тысячи до двух тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

10. Действия, предусмотренные частями 1-9 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от двадцати тысяч до семидесяти тысяч рублей.

11. Нарушение иных правил благоустройства, действующих в муниципальных образованиях, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере одной

тысячи рублей, на должностных лиц - двух тысяч пятисот рублей, на юридических лиц -пятнадцати тысяч рублей» [4].

Как видно, у законодателей Краснодарского края совершенно иной подход, чем у законодателей Еврейской автономной области, а именно - подробно, детально описывать диспозиции составов административных правонарушений (не менее подробно в законе Краснодарского края отрегулированы и составы административных правонарушения в сфере транспортных перевозок). Огромная разница и в максимальных санкциях за рассматриваемый вид административных правонарушений - штраф для юридических лиц от 10 000 рублей (в ЕАО) до 100 000 рублей (в Краснодарском крае). Как видно из сравнительного анализа подведомственности административных комиссий муниципальных образований в двух названных субъектах Российской Федерации, она в значительной степени различна. В этой связи возникает вопрос о том, насколько допустимы такого рода различия в основаниях и размерах административной ответственности. Еще раз подчеркнем, что речь идет об административной ответственности, предполагающей государственное принуждение. Административная ответственность, являясь мерой государственного принуждения, влечет наступление юридических последствий, выражающихся в ограничении прав и законных интересов физических и юридических лиц. В связи с этим установление административной ответственности должно быть

основано на строгих принципах законности, обеспечивать реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц, охранять их от противоправных посягательств. В данном контексте, как представляется, странным выглядит положение, когда в одних субъектах есть определенный состав административного правонарушения, а в других нет, в одних субъектах за одно и то же действие наказывают, а в других нет. И это при том, что, несмотря на большую территорию страны и различающиеся условия жизни, в каждом, без исключения, муниципальном образовании возникают проблемы с нарушениями правил благоустройства, невыполнением муниципальных правовых актов и других норм права. Мы полагаем, что сложившееся в законотворческой практике субъектов Российской Федерации разноречивое регулирование подведомственности административных комиссий муниципальных образований некоторым образом нарушает целостность и единообразие правового пространства в целом и правоприменения в частности, во всяком случае, штрафы за один и тот же административный проступок не должны различаться в десять раз!

Таким образом, можно констатировать тенденцию, которая очевидна - количество составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям муниципальных образований, будет увеличиваться. И, соответственно, как нам представляется, целесообразно осуществить некоторую унификацию составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям муниципальных образований для всех субъектов РФ. Это можно сделать двумя путями: а) в КоАП РФ включить минимум составов административных правонарушений, которые должны рассматривать административные комиссии муниципальных образований и которые отражают наиболее общие для всех территорий страны проблемы; за пределами перечня этих составов субъекты РФ самостоятельно определяют составы иных административных правонарушений и ответственность за их нарушение; б) разработать базовый федеральный закон - «Основы законодательства об административных правонарушениях субъекта РФ», который должен быть взят за основу в субъектах РФ, и при этом отклонения в региональном административном законодательстве от «модельного» закона должны быть обоснованы надлежащим образом.

Литература

1. Закон Санкт-Петербурга от 29 мая 2003 года № 239-29 «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге» (с изм.) // http://gov.spb.ru

2. Закон Еврейской автономной области от 29 апреля 2009 года № 550-ОЗ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 24 марта 2010 г.) // http://www.eao.ru

3. Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 го-да № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 23 июля 2009 г.) // КонсультантПлюс

4. Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 го-да № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 16, 28 июля 2010 г.) // КонсультантПлюс