Эффективность государственных расходов и модернизация системы госзакупок в России

влечения экономической выгоды для бизнеса, что в рамках депрессивных условий для деловой активности невозможно добиться.

Экономическая глобализация изменила мировую хозяйственную систему, породив новые возможности и поставив, вместе с тем, новые угрозы. Для конкуренции в новом мире Россия должна закрепиться продвинутых инновационных позициях, оперативнее реагировать на потребности потребителя и ускоренно вводить новшества.

В аспекте учёта мирового опыта следует осознать, что Европейское Экономическое Сообщество представляет собой один из самых больших инновационных рынков мира, в котором инновационные продукты и услуги осуществляют экономический оборот на основе системной коммерциализации. А это достигнуто благодаря формированию крупного общественного сектора. Европейская экономика стремится стать всесторонне инновационной, в которой все страны-участники становятся вовлеченными в ответ на требования рынка в инновационных продуктах. Эта стратегия рассчитана на бизнес, общественный сектор и потребители, а также общественные власти на национальном, региональном и местном уровне, гражданское общество организации, профсоюзы и потребители.

Помимо создания оптимальной структуры и возможностей для введения инноваций, необходим инновационно-ориентированный рынок, в котором сформирован реальный спрос на инновационные услуги.

Одна из проблем инвестиционно-инновационного процесса - это преодоление барьеры, которые ещё сохраняются на внутреннем рынке каждой страны. Такие барьеры препятствуют подвижности капиталов, товаров и услуг, подвижность рабочих венчурного капитала. Для создания общеевропейского (тем более - общероссийского) инновационного рынка, эти барьеры должен быть удаленны.

Особое внимание при этом должно быть обращено на сектор обслуживания (продукция которого составляет больше двух третей валового внутреннего продукта ЕЭС и занятости). И это потому, что внедрение

П новшества связано преимущественно с обновлением деловой модели, а не с развитием новой технологии. _о

о ЛИТЕРАТУРА

1. Балдин К.В. Инвестиции. Системный анализ и управление. 2-е изд. Издательство: Дашков и К, 2007 г.

2. Виленский П.Л., Лившиц В.Н. Оценка эффективности инвестиционных проектов. Издательство: Дело,

^ 2008 г.

2 3. Глэдстоун Д., Глэдстоун Л. Инвестирование венчурного капитала. Издательство: Баланс Бизнес-Букс,

03 2006 г.

]> 4. Каширин А.В. Венчурное инвестирование в России. Издательство: Вершина, 2008 г.

0 5. Кемпбелл Кэтрин. Венчурный бизнес: новые подходы (2-е издание). Издательство: «Альпина Бизнес Букс», 2008 г.

g 6. Лапыгин Ю. Инвестиционная политика. Издательство: КНОРУС, 2005 г.

7. Сухарев О.С. Синергетика инвестиций. Издательство «Финансы и статистика», 2008 г.

01 8. Тагирбеков К.Р. Инвестиционные процессы и банковская система в экономике России. Издательство: Весь

О Мир, 2005 г.

ö 9. ТурмачевЕ.С. Национальный инвестиционный рынок. Основы теории и российская реальность. Издатель-

ю ство: Юнити, 2008 г.

0 10. Шарп У.Ф., Александер Г.Д. Инвестиции. Издательство: Инфра-М, 2007 г.

g- 11. Raising Your Return on Innovation Investment. By Alexander Kandybin and Martin Kihn. / Resilience Report.

§ Snranegy+Dusiness. 05.11.2004.

1

>

b

о ш

T

12. www.funduszestrukturalne.gov.pl/english; см. также: ЕС Интернет-портал (www.europa.eu.int).

эффективность государственных расходов и модернизация

системы госзакупок в России

БЕЛОКРЫЛОВ К.А.

Южный федеральный университет, аспирант, e-mail: madbel@mail.ru

0

1 I Ф со

I—

О

а

о £

о

0 —

1_

0

1_

о

са Бюджетная политика является главным средством перераспределения доходов и наиболее важным

орудием государственного регулирования экономики. В статье представлены концепции бюджетной

I—

О политики в трактовке различных экономических школ, а также функционирование механизма закупок

^ продукции для государственных и муниципальных нужд на примере Ростовской области и Азовского

§ района.

Е

Ф Ключевые слова: государственные расходы; бюджетная политика; концпции бюджетной политики; ры-

™ нок бюджетного заказа; правила осуществления госзакупок; коррупция; модернизации системы госза-

^ купок; методы противодействия коррупции

Коды классификатора JEL: O16, H53

° Государственные расходы - важнейшая составляющая бюджета, а значит, и бюджетной политики. Для о организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабе всей экономики и обеспечения социальной 0) поддержки населения необходима централизация денежных ресурсов, выходящих за рамки отдельных хо-

зяйств и отраслей. Эту функцию выполняет государство, реализуя свою бюджетную политику. Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. Бюджетная политика является главным средством перераспределения доходов и наиболее важным орудием государственного регулирования экономики. В силу этого бюджетная политика традиционно является предметом исследования различных экономических школ, выдвигающих различные концепции в соответствии с адекватными им теоретическими парадигмами (таблица 1).

Таблица 1.

Концепции бюджетной политики в трактовке различных экономических школ

Экономическая школа Роль государства в экономике Значение бюджетной политики Инструменты бюджетной политики

Классическая школа Базировалась на принципе невмешательства государства в экономику - -

Неоклассическая школа Невмешательство государства в экономику за исключением сфер безопасности и соцзащиты Бюджетная политика не влияет на величину совокупного спроса. Для страны целесообразно иметь сбалансированный госбюджет Сокращение госрасходов в период спада, и увеличение - в период подъема.

Кейнсианство Признается необходимость государственного регулирования экономики Бюджетная политика - основной инструмент регулирования экономики, обеспечения занятости рабочей силы и производственных мощностей. Сбалансированность бюджета может достигаться не каждый год, а в течение цикла Основные инструменты - дотации и госзакупки. Увеличение госрасходов ведет к увеличению равновесного ВВП. Госрасходы обладают мультипликативным эффектом, более сильным, чем рост налогов

Неолиберализм Ограничение вмешательства государства в экономику Критика перераспределительной политики, обоснование бюджетного перераспределения доходов в пользу малоимущих и финансирования социальных программ Необходимо снизить налоги и госрасходы.

Монетаризм Ограничение вмешательства государства в экономику Акцент на кредитно-денежном регулировании, практически исключающем бюджетную политику

Теория рациональных ожиданий Ограничение вмешательства государства в экономику Правительство не должно вмешиваться в бюджетную систему, его роль ограничивается несколькими основными программами. Конкретный размер налогов, балансирующий бюджет.

Экономика предложения Ограничение вмешательства государства в экономику. Налоговое стимулирование частного предпринимательства и сбережений населения Снижение налогов способствует экономическому подъему и росту доходов населения

Теория общественного выбора Государственное вмешательство ограничивается защитными функциями Используется политиками в своих целях. Наращивание госрасходов в предвыборный период.

Посткейнсианцы Признается необходимость государственного регулирования экономики Более жесткая бюджетная политика и использование денежно- кредитного регулирования. Опасность роста госрасходов, бюджетных дефицитов и необходимость бюджетных ограничений

П

Л

ь о (О

X *

а

г

ш

^

о ь

00

ш

о

о

I— ф

I— ^

0 а ф

со ^

1

>

0

1 I Ф со 1— О

а о

о

0

1_

0

1_

о о

со О 1— О

о о.

о ф

о ф

т

0

1

о

о

Анализ концепций бюджетной политики различных экономических школ показывает, что все они признавали существенное влияние государственных расходов как на макро-, так и микроэкономическое характеристики функционирования национального хозяйства. Причем, существенное значение имеет не только доля государственные расходов в совокупном спросе, но и то, каким образом формируются и реализуются расходные обязательства. Проблема государственных закупок является одной из самых болезненных проблем, на которых проверяется эффективность государства.

Система государственного и муниципального заказа является составной частью экономики России. Это означает, что от того, каким образом в стране организована система распределения и исполнения государственного и муниципального заказа, зависит не только эффективность расходования средств бюджетов всех уровней, что само по себе крайне важно, но и уровень коррупции в стране, и состояние конкурентной среды. С началом экономических реформ в 1992 г. государство провозгласило принцип конкурсного размещения закупок. Но в течение последующего пятилетия конкурсы почти не проводились, потому что с точки зрения нормативного обеспечения самих процедур торгов этот принцип регламентирован не был [4].

Одним из первых документов, регламентирующих процедуры закупок, стал Указ Президента РФ № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (1997г). Он предусматривал размещение заказа как на конкурсной, так и не внеконкурсной основе. Правила осуществления закупок, сформулированные Указе, базируются на общепринятых в мировой практике принципах осуществления закупок, зафиксированных в ряде международных документов - директивы ЕС, многосторонние соглашения о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации, документы Организации Азиатско-тихоокеанского сотрудничес-

тва. В качестве этих принципов выступают:

- транспарентность, или прозрачность - обеспечение доступности всей относящейся к закупкам информации для всех потенциальных участников, а также общественности, включая обязательные публикации соответствующих нормативных актов, извещений о закупках, условиях конкурсов, информации об их результатах;

- подотчетность и соблюдение процедур - строгое соблюдение закупающими организациями установленного порядка проведения закупок;

- открытая и эффективная конкуренция поставщиков и подрядчиков - является наиболее действенным инструментом повышения эффективности закупок и приводит к обоюдовыгодным умеренным ценам. Применение методов закупок, в той или иной степени ограничивающих конкуренцию, допускается только при наличии оговоренных законодательством оснований;

- справедливость - обеспечение равных возможностей для всех предприятий и фирм на получение заказов для поставки продукции, работ или услуг для государственных нужд, а также равное и справедливое отношение ко всем потенциальным поставщикам и подрядчикам в ходе проведения конкурсов и определения победителей.

В 1999 г. был принят Федеральный закон №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который регулировал отношения, возникающие между государственным заказчиком и участниками конкурса в процессе проведения конкурса на размещение заказов только для государственных нужд. В 2005 г. был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ, который объединил 3 уровня власти - федеральный, региональный и муниципальный. Дан-П ный закон предусматривает проведение закупок:

^ - путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; О - без проведения торгов (запрос котировок, у единственного источника, на товарных биржах).

Действовавшее до 2006 г. законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных ^ и муниципальных заказов, предоставляя практически не ограниченные возможности для злоупотреблений.

2 Вступивший в силу с 1 января 2006 г. новый Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки

03 товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально ]> изменил систему бюджетного заказа. В первую очередь, закон направлен на устранение следующих наибо-О лее распространенных злоупотреблений [2]:

1. Низкая степень информационного обеспечения участников рынка, отсутствие единого информацион-д ного ресурса. В новом законе установлена обязательность размещения информации на официальных

сайтах, все сайты сведены в федеральный портал, признано отсутствие приоритета бумажного носите-

сь ля над электронным, т.е. в стране создано единое информационное пространство.

О 2. Квалификационный отбор - до принятия 94-ФЗ существовала возможность отсечения «не своих» комо паний посредством выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих за-^ казчику, но зачастую описывающих «свою» компанию. В новом законе установлен закрытый перечень о требований к участникам размещения заказа. предусмотрена возможность выставления заказчиком ^ требования реальной экономической гарантии обеспечения обязательств (банковская гарантия, стра-^ хование ответственности, залог денежных средств).

3. Определение победителя, в значительной мере произвольное. В новом законе введены аукционы, а о при проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя

0 из закрытого перечня, указанного в законе, и значение каждого из критериев.

1 Из других, наиболее значимых новшеств закона следует отметить:

- введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных о контрактов;

о - закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика;

^ - кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в т.ч. обязательное размещение информации ^ на официальных сайтах в сети Интернет;

^ - размещение заказа на биржах и посредством электронных торгов;

^ - запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций; £3 - механизм защиты прав участников размещения заказа;

§ - обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио и видеозаписи

0 для участников размещения заказа.

£ Таким образом, цель модернизации системы госзакупок - положить конец коррупции и снизить госрас-^ ходы. Зарубежная практика показывает, что цивилизованная система госзакупок обеспечивает экономию

1 20-30% бюджетных средств.

о Коррупция в системе государственных закупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, и причем, не только финансовым. Ущербы государства и общества от коррупционных действий в процессе

размещения государственного или муниципального заказа включают [5]: о - финансовые потери - заключение сделок на невыгодных для государства и общества финансовых усло-^ виях. В первую очередь, это завышение цен закупаемой продукции по сравнению с текущим рыночным

Ц уровнем, включение в условия государственных контрактов предоплаты вместо отсрочки платежа;

о - количественные потери - завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных о услуг по сравнению с необходимым количеством; приобретение товаров и услуг в личных целях от-

О ветственных чиновников, а не для удовлетворения государственных нужд;

- качественные потери - заключение сделок с нарушением требуемых технических условий, таких как поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг ненадлежащего качества; худшие условия гарантийного и послегарантийного обслуживания; недостаточные требования по контролю качества выполнения работ и услуг;

- политические потери - ухудшение инвестиционного климата в стране, потеря доверия со стороны граждан к государственным структурам и государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной конкуренции и т.п.

Как показывает международный опыт, полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это не означает безнадежность и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы. Российской и международной практикой выработаны четыре основных подхода, которые на практике подтвердили свою действенность: психологические и технические методы, регламентация процессов, репрессивные меры.

Психологические методы позволяют воздействовать на саму первопричину коррупции - склонность госслужащих к незаконному обогащению за счет работодателя - государства, то есть за счет всех граждан. К психологическим методам, например, относятся проверка анкетных данных, биографии кандидатов и отзывов с предыдущих мест работы, эффективная мотивация сотрудников (не только финансовое вознаграждение, но и построение карьеры в организации и т.п.), формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции. Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки. Примерами подобного инструментария могут служить мониторинг служебной почтовой переписки, использование современных информационных технологий (система электронных торгов) и т.д. Регламент- П ные (процедурные) методы направлены на осуществление всех закупок в полном соответствии с формали- ^ зованными внутренними правилами и процедурами, снижающими риск возникновения коррупции. В этом о случае комплекс мер по противодействию коррупции осуществляется по двум направлениям:

- создание эффективной системы правил, детально регламентирующих потенциально коррупционно-опасные этапы процедуры размещения государственного заказа (Федеральный закон № 94-ФЗ);

- создание четких механизмов контроля за точным соблюдением этих правил.

И

Репрессивные меры направлены на создание условий невыгодности коррупционных действий сотрудни- ^ ков, ответственных за размещение государственных заказов. В российском законодательстве эти меры реализуются через отдельные положения Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст. 7.29 - 7.32) и Уголовного кодекса РФ (ст. 285-286, 288-293). 00

Таким образом, добиться снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход - сбалансированное  использование всех методов противодействия коррупции на всех этапах процесса бюджетных закупок. Ог- ^ раничиваясь определенными областями воздействия или методами, можно добиться лишь кратковременного эффекта, однако спустя некоторое время структура и механизм извлечения незаконного дохода изменятся, сместившись в области, не покрытые инструментами контроля. В результате суммарные коррупционные потери вернутся к прежним размерам или даже превзойдут их. §

В конце 2007 г. принят крупный пакет поправок в 94-ФЗ, основными разработчиками которого являлись МЭР, ФАС, Комитет по экономике и промышленности ГД РФ [2]. Этот пакет, практически, означает, что модернизация  размещения государственного и муниципального заказа идет к своему завершению. Конечно, корректировка некоторых норм в будущем неизбежна, поскольку практика систематически вносит свои коррективы. Очевидно ^ и то, что вектор модернизации лежит в направлении ухода от коррупционных норм, снижения субъективизма в принятии решений, открытии равного доступа предпринимателей к заказам, повышении прозрачности всех процедур, установлении ответственности за принимаемые должностными лицами решения. ф

О

О о

I—

ф

Наиболее эффективными мерами являются, по нашему мнению, введение аукционов и объективной

со I—

О

предквалификации при проведении подрядных торгов, создание единого общероссийского портала, огра- ^

ничение возможности принятия субъективных решений по определению победителей на конкурсах, пере- ^

вод согласования размещения заказа у единственного поставщика при муниципальных заказах с местного о

уровня на уровень субъектов Федерации, значительное расширение норм Кодекса РФ об административных 2

2 о

правонарушениях.

Однако есть недостатки системы госзакупок, которые требуют доработки. В сфере законодательства необходимо принять два акта [3]: ^

1. Общероссийский классификатор товаров, работ и услуг для сферы размещения госзаказа. ^

2. Постановление Правительства по порядку оценки и сопоставлению заявок на конкурсах в соответс- о твии с 28 ст. 94-ФЗ. ^

В сфере контроля за соблюдением законодательства необходимо: 1

1. Принять свод правил (регламентов) принятия решений на уровне центрального аппарата и террито- о риальных управлений Федеральной антимонопольной службы по всем направлениям работы контролирующего органа в сфере размещения заказов.

2. Организовать полноценный контроль за размещением государственного и муниципального заказа. о

Именно организация полноценного контроля за исполнением 94-ФЗ и является в настоящее время приори- ^

тетом модернизации этой сферы бюджетной политики. А полноценный контроль - это, в первую очередь, систе- | ма правил работы контролирующего органа, которая должна минимизировать человеческий фактор и свести к

минимуму возможность принятия субъективных решений и злоупотреблений на уровне уже контролирующего о

органа. Контроль должен быть организован по тому же алгоритмическому принципу, что и сам закон. 0)